AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA
Brüsszel, 2008. január 23. COM(2008) 55
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri:
Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a szén-dioxid geológiai tárolásáról A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA {COM(2008) 18 végleges} {SEC(2008) 54}
HU
HU
Vezetői összefoglaló Feladatmeghatározás és célok (1)
A feladat: összeegyeztetni az éghajlatváltozás elleni sürgető fellépés szükségességét a biztonságos energiaellátáshoz fűződő érdekkel. Ahhoz, hogy a 2 ºC-os célkitűzés teljesítése érdekében 2050-ig világszinten 50%-kal csökkenjen a CO2-kibocsátás, a fejlett világnak 2020-ig 30%-os, 2050-ig 60-80%-os kibocsátáscsökkentést kell elérnie. Ez a csökkentés műszakilag megvalósítható, és az előnyök bőségesen ellensúlyozzák a költségeket, eléréséhez ugyanakkor minden lehetőséget, így a széndioxid elkülönítését és tárolását (CET) is latba kell vetni.
(2)
A szén-dioxid elkülönítése és tárolása akkor válhat valósággá, ha két problémára megoldást találunk. Először: kezelni a technológia környezeti kockázatait, azaz biztosítani, hogy az elkülönített és tárolt CO2 hosszú távon se lépjen be a légkörbe és a bioszférába, tehát az éghajlatváltozás mérséklése szempontjából környezetileg biztonságos és eredményes legyen.
(3)
Másodszor: leküzdeni a CET bevezetésének gazdasági akadályait. Ha a bevezetést a piacra hagyjuk, akkor a CET-technológia fejlesztését célzó beruházások hat okból is elégtelenek lehetnek: • Először: a mostani rendszer nem jutalmazza a CET-nek köszönhető kibocsátáscsökkenést, hiszen a CET sem az európai uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerben, sem a tiszta fejlesztési mechanizmusban nem vehető figyelembe. Ha figyelembe lehetne venni, a CET-nek köszönhető kibocsátáscsökkenés megjelenhetne a szén-dioxid-kibocsátási egységek árában. • Másodszor: a piac nem értékelné a technológiafejlesztés költségcsökkentő és hatékonyságjavító hatásait („alkalmazkodó betanulás”, pozitív externáliák). • Harmadszor: a piac nem értékelné az ellátás biztonságával kapcsolatos pozitív externáliákat. • Negyedszer: a piac nem értékelné az exportpotenciállal kapcsolatos pozitív externáliákat. • Ötödször: nem lehetne internalizálni, hogy a CET EU-n belüli bevezetése kedvezően hat a globális éghajlat-változási célkitűzések teljesítésére. • Hatodszor: nem lehetne internalizálni, hogy a CET bevezetése kedvezően hathat a levegő „hagyományos” szennyezettségére.
Hatásvizsgálat: a környezeti kockázatok kezelésének szabályozása (4)
HU
A CET három összetevőjét (elkülönítés, szállítás, tárolás) külön-külön vizsgáltuk. Óvatos megközelítést alkalmaztunk: a CET egy-egy összetevőjének szabályozása tekintetében alapként a hasonló kockázattal járó tevékenységekre irányadó hatályos keretszabályozást vettük figyelembe (ha volt ilyen).
2
HU
(5)
A kockázatokat tekintve az elkülönítés a vegyiparhoz és az energiaiparhoz hasonlít, ezért arra a megállapításra jutottunk, hogy szabályozására a 96/61/EK irányelv (az IPPC-irányelv) alkalmas. A CO2 szállítása a kockázatok szempontjából a földgázszállításra hasonlít, ezért szabályozása is hasonló lesz. A 800 mm-nél nagyobb átmérőjű, 40 km-nél hosszabb csővezetékekre a 85/337/EGK irányelv alapján környezeti hatásvizsgálatot kell majd végezni, a további szabályozás a tagállamokra hagyható.
(6)
A tárolás esetében szintén megvizsgáltunk hatályos keretszabályozásokat (IPPC, hulladékjog), de arra jutottunk, hogy a kockázatok szabályozására egyik sem kifejezetten alkalmas. A tárolás esetében az IPPC-irányelvben foglalttól különböző szemléletű szabályozási eszközökre van szükség, ez az irányelv ugyanis az ipari létesítményekre alkalmazandó kibocsátási határértékekre összpontosít. A hulladékjog számos részterülete alkalmazható lenne a CO2 tárolására, de a kérdéses rendelkezések eléggé fragmentáltak, és nem a tárolás sajátos kockázataira összpontosítanak. Alapvető, meglehetősen bonyolult módosítások nélkül egyik keretszabályozást sem lehetne kiterjeszteni a CO2 tárolására. Ezért úgy döntöttünk, hogy irányelvtervezet formájában különálló keretszabályozást hozunk létre a CO2-tárolás szabályozására, és a CET-et kivesszük a hulladékjog alkalmazási köréből.
(7)
Az irányelvtervezet tartalmát tekintve több kérdést külön is elemeztünk. Elsőként megvizsgáltuk, hogyan lenne legcélszerűbb biztosítani a kockázatkezelési keret megfelelő szintű alkalmazását a tárolás kezdeti időszakában; ezzel kapcsolatban azt javasoljuk, hogy a Bizottságnak legyen jogköre az engedélytervezetek felülvizsgálatára, de az engedélyezéssel kapcsolatban a végső szót az eljáró nemzeti hatóság mondja ki. Ezután azt elemeztük, hogyan szabályozható legelőnyösebben a felelősség kérdése; itt azt vizsgáltuk, hogy milyen következményekkel járhat, ha óvadék nyújtását követeljük meg azoknak a kötelezettségeknek a fedezésére, amelyek az üzemeltető fizetésképtelenségével, az esetleg szükségessé váló korrekciós intézkedésekkel, illetve a kibocsátáskereskedelmi rendszerben a szivárgás miatti kibocsátásiegység-leadással összefüggésben keletkeznek. Múltbéli tapasztalatok és a biztosítótársaságokkal folytatott egyeztetés után arra jutottunk, hogy ésszerű ilyen óvadéknyújtási kötelezettséget előírni. E két kérdéskör mellett foglalkoztunk még a CO2-folyam összetételével, a szállítási és a tárolási hálózathoz való hozzáféréssel, valamint a tárolás keretszabályozásából fakadó igazgatási terhekkel.
Hatásvizsgálat: az externáliák internalizálásának lehetőségei (8)
Négy lehetőséget vizsgáltunk: • 0. lehetőség: a CET bevezetése EU-szinten nem kap politikai támogatást, így nem kerül be a kibocsátási rendszerbe sem (azaz az éghajlat-változási célkitűzéseket CET nélkül kell teljesíteni). • 1. lehetőség:
a CET bekerül az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerbe.
• 2. lehetőség: amellett, hogy a CET bekerül az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerbe, a CET-et 2020-tól kötelezően kell alkalmazni, továbbá vizsgálni kell a szén-dioxid-kibocsátási egységek piaca révén nem internalizálható, de várhatóan jelentkező pozitív externáliák hatásait. Ezen belül négy esetet vizsgáltunk:
HU
3
HU
(a)
a CET kötelezővé tétele 2020-tól az új építésű széntüzelésű erőművekben;
(b)
a CET kötelezővé tétele 2020-tól az új építésű szén- és földgáztüzelésű erőművekben;
(c)
a CET kötelezővé tétele 2020-tól az új építésű széntüzelésű erőművekben, a 2015 és 2020 között épült erőművek átalakítása 2020-tól;
(d)
a CET kötelezővé tétele 2020-tól az új építésű szén- és földgáztüzelésű erőművekben, a 2015 és 2020 között épült erőművek átalakítása 2020-tól.
• 3. lehetőség: amellett, hogy a CET bekerül az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerbe, a piacon nem érvényesíthető pozitív externáliákat támogatási rendszer ellensúlyozza. (9)
E lehetőségek elemzésére a PRIMES1 modellt vettük igénybe, amely az európai energiapiacokat országonkénti bontásban a 2000-től 2030-ig terjedő időszakban, 5 éves időegységeket tekintve szimulálja, és részletes adatokkal szolgál az energiapiac egyensúlyáról, a CO2-kibocsátásról, a beruházások volumenéről, az energetikai technológiai megoldások elterjedéséről, valamint az árakról és a költségekről. Bár a modell hasznos számadatokat szolgáltat a várható hatások nagyságrendjéről, komplex rendszerek esetében a viselkedés évtizedes távlatú előrejelzése óhatatlanul bizonytalan, ezért azonosítottuk a legfontosabb bizonytalansági tényezőket, illetőleg azokat a tényezőket, amelyekre a modell különösen érzékeny. A foglalkoztatásra gyakorolt hatást a PRIMES modellel, valamint a levegőminőségre gyakorolt hatást az ILASA vizsgálta, a TNO pedig forrás-elnyelő párosítás révén meghatározta a CET bevezetésének két alapvető forgatókönyvéből (piac által meghatározott, jogilag kötelező) adódó szállító- és tárolóhálózatot. A CET bevezetésének tulajdonítható egyéb, a levegőminőségtől különböző környezeti hatásokat az ECN és az ERM elemezte.
(10)
A 0. lehetőség vizsgálatából az derült ki, hogy CET nélkül akár 40%-kal is többe kerülhet az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának mintegy 30%-os visszafogása 2030-ig az EU-ban, mint CET-tel.2 Ezért a CET bevezetésének elmaradása jelentősen csökkentené Európa képességét a 2 ºC-os cél teljesítésére, és kedvezőtlenül hatna a versenyképességre, a foglalkoztatásra és – kisebb mértékben – az ellátás biztonságára.
(11)
Amennyiben a kibocsátáskereskedelmi rendszer biztosítja az EU éghajlat-változási célkitűzéseinek teljesítését, az 1. lehetőség (támogatás a piacon keresztül) internalizálni fogja a CET bevezetésében rejlő pozitív externáliákat. Ha a szén-dioxidkibocsátási egységek árába beépülnek az üvegházhatást okozó gázok kibocsátása terén 2020-ig elérendő 20%-os csökkentés hatásai, akkor a CET – igaz, csak 2030-tól – jelentős részarányra fog szert tenni az energiaellátásban. Mivel ez a lehetőség azzal
1
P. Capros et al (2007) Energy systems analysis of CCS Technology; PRIMES model scenarios, E3MElab/ICCS/National Technical University of Athens, Draft Report 29 August 2007, Athens (kérésre beszerezhető). Capros, P and L. Mantzos (2007) Final report SERVICE CONTRACT TO EXPLOIT SYNERGIES BETWEEN AIR QUALITY AND CLIMATE CHANGE POLICIES AND REVIEWING THE METHODOLOGY OF COST-BENEFIT ANALYSIS, 070501/2004/382805/MAR/C1. sz. szerződés, Zárójelentés a Környezetvédelmi Főigazgatóság részére
2
HU
4
HU
jár, hogy a fosszilis tüzelőanyagok jelentős teret veszítenek, a fosszilis tüzelőanyagok használatához társuló valamennyi környezeti hatás csökkenni fog a viszonyítási alaphoz képest. A szállítási és a tárolási infrastruktúra ezt a folyamatot valamelyest ellensúlyozza, de a feltételezhetően szerény kiépítettség mellett ez a hatás nem lesz jelentős. Az is fontos, hogy az eltárolandó CO2 mennyisége messze alatta marad az EU-ban az előrejelzés szerint rendelkezésre álló tárkapacitásnak: az előre jelzett tárkapacitás jelentős bizonytalansága ilyen eltárolandó mennyiség mellett még csak nem is érezteti hatását.
HU
(12)
Azt a többletköltséget, amennyivel a 2. lehetőség (a CET kötelezővé tétele) drágább az 1. lehetőségnél (2030-ban kb. 6 milliárd EUR/év), további, az éghajlatváltozásra gyakorolt hatástól eltérő jellegű előnyökkel kellene megindokolni. A tanulás révén az 1. lehetőséghez képest körülbelül 10%-kal csökkenhet a CET bekerülési költsége. Nehéz megbecsülni, hogy ez mekkora különbséget fog jelenteni az exportpotenciálban és a globális éghajlat-változási célkitűzések teljesítésében, ezért ebből a szempontból nehéz különbséget tenni az 1. és a 2. lehetőség között. Az a változat, amelyben a CET beépítése egyaránt kötelező lenne a szén- és a földgáztüzelésű erőművekben, kedvezően befolyásolja az ellátás biztonságát, a többi hatása azonban kedvezőtlen (nő a földgázfelhasználás, ezáltal nő az import).
(13)
A legszélesebb körű kötelezettséget tartalmazó változat (szén és földgáz, új és átalakítás) társadalmi kockázata, hogy 10%-os halált okozó CO2-koncentrációt feltételezve a CO2-szivárgás évente 2030-ban 5 fő fulladásos halálát okozhatja. Ebben az összefüggésben megjegyezzük, hogy a levegőszennyezésre vonatkozó tematikus stratégiában található becslés szerint a levegőszennyezés 2005-ben 390 000 ember korai halálát okozta.3 Mivel a fosszilis tüzelőanyagok a viszonyítási alaphoz képest még inkább visszaszorulnak, a nekik tulajdonítható környezeti hatások is tovább csökkennek. Ezzel szemben a szállítóhálózat, amelynek becsült hossza ez esetben valamivel több mint 30 000 km, még jobban megterheli a környezetet. (Viszonyításképpen: 2001-ben a földgázvezetékek teljes hossza 110 000 km volt.) Bár ezek a csővezetékek viszonylag kis helyet igényelnek, az érintett területek feldarabolása miatt jelentős hatást gyakorolhatnak a biológiai sokféleségre. Ezt a hatást a CO2-csővezetékek kiépítése előtt a javaslat szerint elvégzendő környezeti hatásvizsgálatban kell elemezni, és meg kell tenni a megfelelő intézkedéseket, például lehetőség szerint igazodni kell a meglévő csővezetékek kapcsán fennálló szolgalmi jogokhoz.
(14)
Az elkülönítendő CO2 jobban megterhelné az EU-ban rendelkezésre álló tárolókapacitást, de bizonyos jelek arra utalnak, hogy a probléma még kezelhető lenne. Bár a tárolásra vonatkozó forgatókönyvek csak indikatívak, és nem adnak reális előrejelzést arra vonatkozóan, hogy milyen lesz a tényleges szállító- és tárolóhálózat, annyit azért általánosságban elárulnak, hogy amennyiben a víztartó rétegek tárolókapacitására vonatkozóan tett derűlátó feltevések igaznak bizonyulnak, minden tagállam rendelkezik akkora tárolókapacitással, amekkora elegendő a saját területén kibocsátott CO2 tárolásához. Ugyanakkor az is nyilvánvaló, hogy még akkor is, ha egyáltalán nem lenne a víztartó rétegeknek tárolókapacitásuk, a legkedvezőtlenebb forgatókönyvből adódó CO2-kibocsátás elhelyezésére valószínűleg lenne Európában
3
Tematikus stratégia a levegőszennyezésről, 3. oldal: évente 3,6 millió elveszett életév, 390 000 korai elhalálozás.
5
HU
kellően biztonságos megoldás. Az Északi-tenger alatt jelentős tárolókapacitás van; ez esetben a külön szállítási infrastruktúra miatt 5-10 EUR/t CO2 szállítási és tárolási többletköltség adódik. Ez a költség még ésszerűnek tekinthető (a technológiatelepítés értékelése során volt olyan eset, amelyben akár 20 EUR/t járulékos költséget is feltételeztünk). (15)
A CET kötelezővé tételéből adódó terhek java része egynéhány tagállamon csapódna le. A legszélesebb körű kötelezettséget tartalmazó változat (a fentiek szerinti 2. (d) változat) esetében a CO2-elkülönítés háromnegyed részére négy tagállamban (csökkenő sorrendben: Németországban, Lengyelországban, az Egyesült Királyságban és Belgiumban) kerülne sor úgy, Németország egymaga a teher 35%-át viselné. A foglalkoztatásra gyakorolt hatás összességében negatív lenne, mert a széniparban bekövetkező munkahelyszám-növekedést ellensúlyoznák az energiaköltségek megnövekedése miatti kedvezőtlen hatások.
(16)
A 3. lehetőség (a demonstrációs szakasz utáni CET pénzügyi támogatása) esetében 2030-ig 10%-os támogatást alkalmazva 50%-kal nagyobb lenne a technológiatelepítés volumene (és ezzel együtt a beruházások teljes összege), mint az 1. lehetőség esetében, miközben a forrásigény viszonylag csekély lenne (5,5 milliárd EUR összegű támogatás 27 milliárd EUR összegű többletberuházást generálna). A technológiatelepítés volumenének növekedése ugyanakkor csak kis mértékben eredményezne tanulást, és ennek megfelelően csekély lenne a globális éghajlatváltozási célkitűzések teljesítésére és az exportpotenciálra gyakorolt hatás is. A piaci folyamatokon alapuló lehetőséggel összehasonlítva a levegőminőségre, a foglalkoztatásra és az ellátás biztonságára gyakorolt hatás is csupán csekély különbséget mutat.
(17)
Mindezek alapján aligha mondhatjuk, hogy érdemes túllépni a piacalapú szabályozáson. A CET kötelezővé tétele esetén a technológiatelepítés volumenének növekedése miatt elérhető több tanulás nem ellentételezi a költségeket, a többi externáliára gyakorolt hatás pedig nem jelentős. A pénzügyi támogatás esetében bár a kifizetett összegek jelentős többletberuházást generálnának, a pozitív externáliákra gyakorolt hatás nem állna arányban a támogatás mértékével. Ezért a Bizottság azt ajánlja, hogy a CET kerüljön be a kibocsátáskereskedelmi rendszerbe, azonban bevezetése ne legyen kötelező, és a technológia a demonstrációt követő szakaszban ne részesüljön pénzügyi támogatásban. A demonstrációs szakasz támogatása más kérdés, ezzel a fosszilis tüzelőanyagokból történő fenntartható villamosenergia-termelés rövid időn belüli demonstrációjának támogatásáról szóló közlemény külön foglalkozik.
Konzultáció (18)
HU
A konzultáció elsősorban az érdekeltekkel szervezett találkozókon zajlott. Az európai éghajlat-változási program CET-tel foglalkozó III. munkacsoportja 2006 első felében négy ízben is ülésezett. A Bizottság „A CO2 elkülönítése és föld alatti tárolása – van okunk aggódni?” címmel internetes konzultációt szervezett, amelyre 787 hozzászólás érkezett. Az érdekeltek részvételével 2007. május 8-án nagyszabású találkozóra került sor, ahol a Bizottság bemutatta a keretszabályozásra vonatkozó elképzeléseit, és a résztvevőknek lehetőségük volt észrevételeket tenni. A javaslat egyes aspektusainak részletesebb megvitatása céljából kisebb csoportokban további eseti találkozókra is sor került. Különösen hasznosnak bizonyult a fosszilis tüzelésű kibocsátásmentes erőművekkel foglalkozó technológiai platformmal (TP-ZEP) folytatott párbeszéd.
6
HU
