EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2014.5.21. SWD(2014) 159 final
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri
A nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztásának és CO2-kibocsátásának csökkentésére irányuló stratégia {COM(2014) 285 final} {SWD(2014) 160 final}
HU
HU
1.
A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA
A probléma jellege: Az üvegházhatású gázok kibocsátása a közúti szállítási ágazatban 29 %-kal nőtt az 1990 és 2007 közötti időszakban, azóta azonban csökkenésnek indult a magas olajárak, a személygépjárművek fokozódó hatékonysága és a mobilitás lassuló növekedése következtében. Az alacsony szén-dioxid-kibocsátású, versenyképes gazdaság 2050-ig történő megvalósításának bizottsági ütemterve1 és a közlekedési fehér könyv2 szerint a közlekedési ágazatban 2050-re az 1990-es szinthez képest 60 %-kal kell csökkenteni a CO2-kibocsátást. A nehéz gépjárművek kibocsátására, amely a közúti közlekedési ágazat CO2-kibocsátásának mintegy negyedét teszi ki3, a személy- és tehergépjárművekkel ellentétben jelenleg nincs érvényben szabályozás. Tekintettel a növekvő uniós szállítási volumenre, – a gazdasági válság időszakát kivéve – a járművek üzemanyag-fogyasztási és CO2-kibocsátási teljesítményének bizonyos mértékű javulása ellenére növekedett a kibocsátás. 1990 és 2010 között a nehéz tehergépjárművek CO2-kibocsátása becslések szerint mintegy 36 %-kal nőtt4. Intézkedések hiányában a CO2-kibocsátás 2050-ben várhatóan az 1990-es szintnél mintegy 35 %-kal lesz magasabb. Tendenciája és relatív részaránya tekintetében meg kell oldani és vissza kell szorítani a nehéz gépjárművek CO2-kibocsátását. A nehéz gépjárművek CO2-kibocsátását jelenleg nem mérik szabványos módon. E tekintetben hiányzik a piac átláthatósága és ez szűk keresztmetszetet okoz, amelyre megoldást kell találni. Továbbá Japán, az Egyesült Államok és Kanada már rendelkezik jogi szabályozással a nehéz gépjárművek CO2-kibocsátásának mérésére és visszaszorítására, Kína pedig jelenleg előkészületeket tesz a jogi szabályozásra. A Tanács 2007 júniusában felszólította a Bizottságot, hogy „szakpolitikai eszközöket és intézkedéseket dolgozzon ki és hajtson végre az ezen gépjárművek által kibocsátott, üvegházhatást okozó gázok mennyiségének csökkentésére”5 A Bizottság 2010. áprilisi „Európai stratégia a tiszta és energiatakarékos járművekről” című közleményében6 bejelentette, hogy a nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztásával és CO2-kibocsátásával foglalkozó stratégiára tesz javaslatot. Hogyan alakulna a helyzet az Unió fellépése nélkül? A nehéz gépjárművek CO2-kibocsátásának fő tényezői i. a szállítás összkereslete, amely a gazdasági tevékenységhez kapcsolódik, ii. a közlekedés módok részesedésének a közúti, a vasúti, a légi és a vízi szállítás közötti megoszlása, iii. a járművek teljesítményét befolyásoló 1 2 3
4
5 6
COM(2011)0112 végleges „Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához – Úton egy versenyképes és erőforrás-hatékony közlekedési rendszer felé”, COM(2011) 0144 végleges. Ezt az üvegházhatású gázok teljes uniós kibocsátásának 26,6 %-ára becsüli az AEA-Ricardo által készített, a nehéz gépjárművek üvegházhatású gázkibocsátásainak csökkentéséről és vizsgálatáról szóló „Lot1” jelentés. 2011. február, 170. oldal. Elektronikus formátumban: http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf Forrás: Odyssee-Mure adatbázis, amely az alábbi címen érhető el: http://www.odyssee-mure.eu http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11483.hu07.pdf COM(2010) 186 végleges, 6. o., http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:HU:PDF
2
technológia módosítások megismerése, iv. az üzemanyagok széntartalma és v. a nehézgépjármű-flották működtetése. A Bizottság PRIMES-TREMOVE modelljének szabályozás nélküli alapforgatókönyve keretében, amely a szakpolitikát változatlanul hagyó feltételezéseken alapul, az összes közlekedési tevékenység a következő 40 év folyamán tovább növekszik7. Az alapmodell eredményeiben és GDP-tendenciáiban azonban bizonyos fokú szétválás tapasztalható, mivel a közúti szállítás lassabb ütemben növekszik. Annak ellenére, hogy az uniós politika előnyben részesíti az alacsonyabb szén-dioxid-kibocsátású módokat, mint például a vasúti szállítást, a közúti szállítás az Unióban várhatóan megőrzi domináns szerepét mind a személy- mind pedig a teherszállításban, a közúti szállítástól a vasúti szállítás irányába történő viszonylag mérsékelt eltolódás mellett. A nehéz gépjárművek tekintetében azt követően, hogy az uniós jogszabályoknak való megfelelés érdekében két évtizedet szenteltek a szennyezőanyagkibocsátás csökkentésének, a nehéz gépjárművek gyártói várhatóan az üzemanyag-fogyasztás és a CO2-kibocsátás csökkentésére összpontosítják erőfeszítéseiket. Ennek eredményeként a nehéz gépjárművek CO2-kibocsátása a 2012–2050 közötti időszakban nagyjából állandó szinten marad. Szubszidiaritás Uniós fellépésre van szükség a gépjárműiparban az egységes piac működését gátló akadályok kialakulásának elkerülése érdekében, valamint az éghajlatváltozás transznacionális jellege miatt. Az európai szintű fellépés hiánya a nehéz gépjárművek CO2-kibocsátását csökkentő számos nemzeti rendszerből, majd a piac fragmentáltságából és a méretgazdaságosság elvesztéséből adódhat. A nehéz gépjárművek CO2-kibocsátását csökkentő potenciál Az AEA-Ricardo8 és a TIAX9 által készített tanulmányok azonosították a nehéz gépjárművek lehetséges üzemanyag- és CO2-takarékos műszaki újításait. A TIAX-tanulmány szerint, amely nagyrészt egyetértett az AEA-Ricardo eredményeivel, 2014-től kezdődően az új járművek esetében 30–50 %-os üzemanyag-megtakarítás és CO2-kibocsátáscsökkenés lehetséges, amely 2030-ig a nehézgépjármű-flotta kibocsátásának mintegy 28 %-os csökkenését eredményezi. Főleg a TIAX becslései alapján, a CE Delft egy tanulmányában megrajzolták a kibocsátáscsökkentés határköltség-görbéit10 és azonosították a költséghatékony technológiák magas potenciálját, amelyek az új nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztásának és CO2kibocsátásának 35 %-os csökkenését eredményezik. A nehéz gépjárművek üzemanyag-megtakarító és költséghatékony technológiáinak megismerését gátló piaci korlátok Az üzemanyag-csökkentés még hatékonyabb műszaki újításainak megismerését gátló piaci korlátokat nehéz felbecsülni a gépjárműgyártók, a karosszéria- és pótkocsigyártók, a nehéz gépjárművek üzemeltetői, valamint a pénzügyi és lízingtársaságok különféle vállalkozási modelljei közötti kölcsönhatások következtében. A CE Delft egyik tanulmányában11 ezzel a 7 8 9 10 11
A „2010-es referencia-forgatókönyvet” 2012 elején lezárták. http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector
3
kérdéssel foglalkozott, és azonosította a legüzemanyag-hatékonyabb műszaki újítások megismerését gátló legalapvetőbb piaci korlátot, vagyis hogy a szállítási ágazat üzemeltetőinek nem áll módjában felmérni az üzemanyag-megtakarító és CO2-csökkentő hatásokat, és e téren nem tudják összehasonlítani a nehéz gépjárművek előállítóinak különböző ajánlatait. Speciális szituációkban egyéb korlátok is adódnak. Egyes országokban például a pénzügyi eszközökhöz való korlátozott hozzájutás megnehezíti a flották modernizálását. Egyes esetekben a technológia megvásárlása és a hatékonysággal kapcsolatos technológia üzemanyag-megtakarításból adódó előnyei elkülönülnek egymástól (pl. eltérő érdekek). 2.
CÉLKITŰZÉSEK
A nehéz gépjárművek szállítási ágazatában általános cél az éghajlattal kapcsolatos célkitűzéseknek a CO2-kibocsátás csökkentése útján való teljesítése. A konkrét célkitűzések az alábbiakat tartalmazzák: Eredményesség: az üzemanyag-felhasználás és a CO2-kibocsátás csökkentéséhez való eredményes hozzájárulás az Unióban, tekintettel arra az általános célra, hogy a közlekedési ágazatban 2050-re (az 1990-es szinthez képest) 60 %-kal csökkenjen az üvegházhatású gázok kibocsátása; valamint a gazdaság egészében a CO2-kibocsátás csökkentéséhez való hozzájárulás, ami a nehéz gépjárművek ágazatán túlmutató eszközök – mint például az ETS – figyelembe vételével válik relevánssá. Hatékonyság: a hatékonyság költséghatékony és arányos módon járul hozzá az Unióban a nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztásához és CO2-kibocsátáscsökkentéséhez. Kiszámíthatóság: az uniós iparágak, a szállítási ágazat üzemeltetői, a közszféra és a fogyasztók számára egyértelmű és koherens képet ad a politikai keretről és a szabályozás várható változásairól a nehéz gépjárművek CO2-kibocsátása tekintetében, ezzel elősegítve a döntéshozatalt és a beruházások tervezését. Az operatív célok az alábbiakat tartalmazzák: – Az új gépjárművek CO2-kibocsátásának Unió-szerte történő nyomon követése, jelentése és ellenőrzése; – A nehéz gépjárművekkel végzett szállítás CO2-kibocsátásának korlátozása a kibocsátáscsökkentés érdekében. 3.
SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK
Alapforgatókönyv: a szakpolitika változatlanul hagyása Ez a forgatókönyv számos elfogadott vagy javasolt fejlesztést tartalmaz, beleértve a módosított energiaadó-irányelvet12. Az alapforgatókönyv feltételezi a közúti járművek közbeszerzéséről, az úthasználati díjakról és az alternatív üzemanyagok használatának ösztönzéséről szóló, a közelmúltban hozott jogszabály végrehajtását. 12
COM(2011) 168/3.
4
1. lehetőség: a nehéz gépjárművek CO2-kibocsátása összehasonlíthatóságának és elszámolhatóságának javítása
ismeretének,
A Bizottság két lehetőséget vizsgál, vagyis i. kizárólag a nehéz gépjárművek motorja üzemanyag-fogyasztásának és CO2-kibocsátásának tanúsítását és jelentését az Euro VI rendelet hatályba lépésének megfelelően; vagy ii. az egész nehéz gépjármű üzemanyagfogyasztásának és CO2-kibocsátásának tanúsítását és jelentését az újonnan regisztrált járművek esetében. Az utóbbi megköveteli a nehéz gépjárművek CO2-kibocsátásának szimulációs eszközének, a jelenleg fejlesztés alatt álló VECTO-nak a működésbe lépését. 2. lehetőség: a közúti szállítás CO2-kibocsátásának az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerbe (ETS) való bevonása Az ETS kiterjesztésre kerülne az egész közúti szállítási ágazatra. A bevonás alsóbb szinten történne, az ETS-ben részt vevőként meghatározott üzemanyag-szállítók szintjén. 3. lehetőség: a nehéz gépjárművek kötelező érvényű CO2-kibocsátási plafonját meghatározó jogszabály meghozatala Az 1. lehetőséggel összhangban, amely előfeltétele a 3. lehetőségnek, ilyen plafon bevezethető: vagy i. kizárólag a motor kibocsátására; vagy ii. az egész jármű kibocsátására vonatkozóan. E lehetőség célja a nehéz gépjárművek CO2-kibocsátásának jelentős csökkenését eredményező technológiák elterjedésének felgyorsítása.
5
A nehéz gépjárművek CO2 kibocsátásának kezelése Az értékelt új szakpolitikai lehetőségek: 1. A kibocsátásmérés és -jelentés feloldja az ismerethiányt
rövid és középtáv Alaptendencia: A növekvő forgalom,
2. Az ETS-nek a
valamint a költség-
a közúti szállításra
hatékony technológiák
való kiterjesztése segíti a CO2 -összki-
megismerését gátló piaci korlátok miatt
3. Az új járművek
bocsátás csökkentését
a jelenlegi szint
kibocsátási határ-
közép- és hosszú táv
fenntartására való
értékeinek megadása,
törekvés a jármű-
hogy elháruljanak
teljesítmény bizonyos
a járműteljesítményt
mértékű javulása
javító költséghatékony
ellenére
technológiák akadályai
közép- és hosszú táv Politikai célok: Probléma: az alaphelyzet nem egyeztethető össze a közlekedési fehér könyv céljaival
Operatív célok:
1. A CO2 -kibocsátás
A CO2 -kibocsátás
eredményes csökkentése
nyomon követése,
2. Arányos és költség-
jelentése, tanúsítása
hatékony módon (hatékonyság)
A CO2 -kibocsátás
3 Kiszámíthatóság
mennyiségi kolátai-
biztosítása az
nak meghatározása
érintetteknek
Mutatók
4.
A HATÁSOK VIZSGÁLATA
Alapforgatókönyv: a szakpolitika változatlanul hagyása A szakpolitikát változatlanul hagyó alapforgatókönyv értékelésére a Bizottság RIMESTREMOVE modelljének segítségével került sor. A következtetések szerint a nehéz gépjárművek CO2-kibocsátása további intézkedések hiányában hosszú távon (2030–2050) állandó szinten marad, vagyis jelentősen 1990-es szintje felett (körülbelül +35 %-kal), ami nem egyeztethető össze a közlekedési fehér könyv azon céljával, hogy az 1990-es szinthez képest 60 %-kal kell visszaszorítani a szállítási ágazat összkibocsátását.
6
1. lehetőség: a nehéz gépjárművek CO2-kibocsátása összehasonlíthatóságának és elszámolhatóságának javítása
ismeretének,
Az 1. lehetőség i., vagyis kizárólag a motor kibocsátásának tanúsítása és jelentése noha hatékony, mivel korlátozott mértékű intézkedést igényel és alacsony költséggel jár, nem várható, hogy eredményesen megoldja és visszaszorítja a nehéz gépjárművek CO2kibocsátását. Az 1. lehetőség ii., vagyis az egész jármű üzemanyag-fogyasztásának és CO2kibocsátásának tanúsítása és jelentése kizárólag a jelenleg fejlesztés alatt álló VECTO szimulációs eszköz elkészültét követően valósítható meg. Ez az 1. i. lehetőségnél sokkal eredményesebb lenne, mivel átfogó ismereteket adna az új járművek CO2-kibocsátásáról, ami elősegítené a legenergiahatékonyabb járművek a piaci elterjedését. Összességében a várható alacsony költségre tekintettel az utóbbi allehetőség teljesítené a hatékonyság célját is. Miközben mindkét lehetőség hozzájárul az ismeretek és az átláthatóság javításához, önmagában egyik sem elegendő ahhoz, hogy az érintettek számára hosszú távú útmutatást és kiszámíthatóságot biztosítson a szabályozási kerettel kapcsolatban. A gazdasági és szociális környezetre gyakorolt hatás mindkét esetben vagy elhanyagolható vagy pedig nagyon korlátozott. 2. lehetőség: a közúti szállítás CO2-kibocsátásának az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerbe való bevonása A nehéz gépjárművek kibocsátásának a más közúti szállítás kibocsátásával együtt az ETS-be való bevonása Unió-szerte hozzájárulna az üvegházhatású gázok kibocsátáscsökkentéséhez, mivel a rendszer által lefedett összes ágazat kibocsátása minden bizonnyal eredményesen a felső határon belül marad. A szén relatív árára és az üzemanyagok jövedéki adójára való tekintettel azonban a nehéz gépjárművek kibocsátásának az ETS-be való bevonása nem eredményezné az üzemanyag-hatékonyság jelentős javulását. A kibocsátás csökkentésére irányuló törekvéseknek az ETS ágazataiba a leghatékonyabb költségstruktúrák mentén való bevonása biztosítja ezen eszköz magas szintű költséghatékonyságát és hatékonyságát. A kiszámíthatóságot – tekintettel a kibocsátás általános mennyiségi felső határára – az ETS mechanizmusa az árbizonytalanság terhére biztosítaná. A gazdasági hatások nagymértékben kapcsolódnak a szén árának alakulásához. Az általános szociális hatások várhatóan mérsékeltek lesznek. A környezeti hatások az általános CO2-célok teljesítésén túl azokhoz az ágazatokhoz kapcsolódnának, ahol csökkenés mutatkozik. 3. lehetőség: a nehéz gépjárművek kötelező érvényű CO2-kibocsátási plafonját meghatározó jogszabály meghozatala A 3. i. lehetőség kizárólag a nehéz gépjárművek motorja CO2-kibocsátási határértékének meghatározása eredményesen hozzájárulna az üzemanyag-fogyasztás és a CO2-kibocsátás visszaszorításához, viszont kibocsátás-csökkentési lehetőségeket hagyna kiaknázatlanul. A 3. ii. lehetőség, amely az egész jármű kibocsátására határozna meg határértéket (az újonnan regisztrált járművek esetében), sokkal kielégítőbb módon ad megoldást kibocsátáscsökkentés teljes potenciáljára, ezáltal magasabb eredményességet képvisel. Ennek következtében jobban hozzájárulna a közlekedési fehér könyv hosszú távú céljainak teljesítéséhez. Mindkét lehetőség korlátozottan igényel eszközöket céljai elérése érdekében. Feltételezve azt, hogy a szabványokat oly módon határozták meg, hogy a járművek újításába befektetett költségek a nehéz gépjárművek magasabb árait eredményezik, amelyeket a végfelhasználók az üzemanyag-fogyasztás csökkenése által visszanyernek, a 3. lehetőség a hatékonyság 7
szempontjából általánosan jól teljesít. Mindkét lehetőség hozzájárulna a szabályozási környezet nagyobb mértékű kiszámíthatóságához. A gazdasági és szociális hatások indikatív mennyiségi elemzése azt mutatja, hogy a nehéz gépjárműveket előállító iparág – járművei hozzáadott értékének következtében –, valamint a nehéz gépjárművek üzemeltetői – az alacsonyabb üzemanyag-fogyasztás következtében – várhatóan jelentős előnyökre számíthatnak. Ehhez hasonlóan a környezeti teljesítmény tekintetében az alacsonyabb üzemanyag-fogyasztás az egyéb szennyező anyagok kibocsátásának csökkenését eredményezi. 5.
A LEHETŐSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA TEKINTETTEL A FŐ CÉLOKRA
Lehetőségek
Alap
Célkitűzések
Az üzemanyagfogyasztás és a CO2-kibocsátás csökkentésének eredményessége
Hatékonyság
1. lehetőség: A nehéz gépjárművek CO2-kibocsátása ismeretének, összehasonlíthatóságának és elszámolhatóságának javítása
+ - (alacsony)
=
A nehéz gépjárművek kibocsátásának mérsékelt csökkenése
+ Mérsékelt költségek
A szabályozási környezet kiszámíthatósága
Jelenleg nincs egyértelmű perspektíva
+ néhány részleges, további tisztázást igénylő javítás
8
2. lehetőség: a közúti szállítás CO2-kibocsátásának az EU ETS-be való bevonása
3. lehetőség: Az újonnan regisztrált járművek kötelező érvényű CO2kibocsátási határértékeinek meghatározása
+ valószínűleg (alacsony) a nehéz gépjárművek esetében, viszont potenciálisan magas (+++) a gazdaság többi részének azon ágazataiban, ahol alacsonyabb a kibocsátáscsökkenés határköltsége
i. kizárólag a motor kibocsátási plafonja: ++ (közepes)
+ A jelenlegi üzemanyag-adóztatási infrastruktúrát használhatja,
ii. az egész jármű kibocsátási plafonja +++ (magas)
i. kizárólag a motor kibocsátási plafonja: +++ ii. az egész jármű kibocsátási plafonja ++
++ a kibocsátási i. kizárólag a motor szintek területén kibocsátási (felső határa plafonja: + meghatározva) ii. az egész jármű - a költségek területén kibocsátási plafonja a szén áralakulásának ++ bizonytalansága következtében
6.
KÖVETKEZTETÉS
Ez a hatásvizsgálat támogatja a Bizottságnak a nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztását és CO2-kibocsátását csökkentő uniós stratégiáját. Minden ezt követő jogalkotási javaslat részletesebb hatásvizsgálat tárgyát képezi. az 1. i. lehetőséget, a kizárólag a motor kibocsátásának nyilvántartását és az ezt követő 3.i. lehetőséget, a kizárólag a motor kibocsátásához kapcsolódó határértékek meghatározását csak akkor lehetne figyelembe venni, ha a VECTO szimulációs eszköz alkalmazhatósága nem igazolódna. 2013 áprilisában a Közös Kutatóközpont jelentést adott ki a VECTO szimulációs megközelítés igazoló vizsgálatáról, amely bizonyította, hogy az pontos és megbízható becslést tud adni a nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztásáról és CO2-kibocsátásáról, és hogy a CO2-kibocsátás jövőbeli tanúsítási rendszere e szimulációs eszközön alapulhat. Ezen utóbbi pozitív fejleményre tekintettel az 1. i. és a 3. i. lehetőségeket a jövőben már nem kell figyelembe venni. A VECTO eszköz sikeres elterjedése és az 1. ii. lehetőségnek a tanúsítás és a jelentéstétel esetében való alkalmazása várhatóan orvosolja e helyzetet. A közép- és hosszú távú ambiciózus lépések kilátásba helyezését megelőzően szükséges fontos rövid- és középtávú lépések a következők: – vagy a nehéz gépjárművek CO2-kibocsátásának visszaszorítása – 3. ii. lehetőség: kibocsátási határértékek meghatározása; – és/vagy a nehéz gépjárművekkel végzett szállításnak a közúti szállítással együtt az ETS-be való bevonása, ahogy azt a 2. lehetőség javasolja. Mindkét lehetőség a jövőbeli hatáselemzések keretében végzendő további mélyreható elemzést tesz szükségessé. 7.
NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS
A VECTO szimulációs eszköz elkészítése és az 1. lehetőség alkalmazása mellett a Bizottság nyomon követi a nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztását és CO2-kibocsátását, valamint az alkalmazás költségeit. A Bizottság a piaci és technológia folyamatokat is nyomon követi. Ezek a nyomonkövetési tevékenységek lehetővé teszik a kezdeményezés későbbi értékelését.
9
