• •
Autoriteit Corm' ment 4 Markt
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties T.a.v. de heer H. Janssen Postbus 20011 2500EA 'S-GRAVENHAGE
Den Haag,
3 DEC 2015
Ons kenmerk: ACM/DM/2015/406791 Contactpersoon: Dhr. Joris Geerts I
[email protected] I (070) 722 21 54 Onderwerp: 15.0803.01 Reactie ACM op Idensys project Geachte heer Janssen,
" Imo • 111
\
=
bijzonder heeft u verzocht om het business-model nader te analyseren op eventuele risico's en
01 2) -t) K 5' —I 0 2 w o N CD @ 61 0" C =
aandachtspunten. In deze brief treft u onze bevindingen aan.
3 iv — al
Eerder dit jaar heeft u namens het 'Programma elD/Idensys' (hierna: partijen) aan ACM het verzoek gericht om het Idensys project te beoordelen op grond van de Mededingingswet. Meer in het
0 N.) w En ....1
7 NJ EY) F.) _ 0 N4
In deze brief treft u eerst een beschrijving van het Idensys project en het business-model. Daarna *
8
a) _, n) N.,
volgt een overzicht van de ondernomen onderzoekstappen. Na een analyse van de werking van de * -1-1 01 — in 0 — ....4 markt sluit ACM of met een mededingingsrechtelijke beoordeling. co 3 0 131 Il — N.) co 0 1. Idensys en het business-model 7 (D 7 i r,3 w rD 1 * a c n 01 pa b ACM begrijpt Idensys als een afsprakenstelsel voor elektronische authenticatiediensten.' Een o co 1:1) c0 = belangrijk doel is dat een gebruiker (consument of bedrijf) met een middel bij alle aangesloten cn c dienstaanbieders (bedrijven, overheden) terecht moet kunnen. Dit betekent dat een dienstaanbieder * 1:1: Ll) alle middelen moet accepteren. Dit wordt de 'multi-homing' verplichting genoemd.
°
•-
De authenticatiedienst wordt verleend door middelenuitgevers. Dit zijn ondernemingen die authenticatiemiddelen verstrekken aan gebruikers en de authenticatiedienst tussen gebruikers en dienstaanbieders uitvoeren. Makelaars zijn ondernemingen die voor een dienstaanbieder een intermediaire rol binnen Idensys vervullen. Zij zorgen er voor dat de dienstaanbieder wordt aangesloten op Idensys en alle Idensys-middelen kan accepteren. Dienstaanbieders sluiten hiervoor een overeenkomst met een of meerdere makelaars. Om een snelle start van het stelsel te realiseren is een business-model uitgewerkt. Uitgangspunt is dat sprake is van een tweezijdige markt met aan de ene zijde de gebruikers en aan de andere zijde de dienstaanbieders. In de opstartfase is volgens partijen sprake van een 'kip-ei probleem' waarbij het ontbreekt aan gebruikers, dienstaanbieders en transacties. Er zijn gebruikers nodig om
Authenticatie betreft de vaststelling van de identiteit van een gebruiker die online een transactie wil uitvoeren.
0
Autoriteit C__, rrichdt
aantrekkelijk te worden voor dienstaanbieders. Andersom is Idensys voor dienstaanbieders pas aantrekkelijk indien er voldoende gebruikers zijn. Indien beide zijden op elkaar wachten, is de hypothese dat Idensys niet van de grond komt. In het kader van de beoogde snelle groei voorziet het business-model er in dat gedurende de opstartfase de uitgifte van middelen en het uitvoeren van authenticaties worden gestimuleerd. Gelet op een geringe betalingsbereidheid van de gebruiker, zullen de dienstaanbieders de kosten met betrekking tot het uitgeven van middelen en het gebruik van Idensys 'subsidieren'. 2 Na een opstartfase verwachten partijen dat er geen subsidie meer nodig zal zijn omdat Idensys dan vermoedelijk veel dienstaanbieders en gebruikers zal kennen. Gelet op de 'multi-homing' verplichting, geldt er een contracteerplicht tussen middelenuitgevers en makelaars. Het uitgangspunt is dat deze ondernemingen hiervoor bilaterale overeenkomsten sluiten. Voor de situatie dat een makelaar en een middelenuitgever er onderling niet uitkomen, voorziet het business-model er in dat gedurende een opstartfase een vaste collectief vastgestelde maximum "terugvalprijs" geldt die de dienstaanbieder via de makelaar per transactie aan de middelenleverancier betaalt. Op die manier kan altijd een overeenkomst tussen een middelenleverancier en een makelaar tot stand komen. 3 Het business-model laat zich samenvatten in het volgende schema:
Dienst anbledeer
Gebruacer
per trsefi.. ,
Gebrasiloar
Middebanuitaever
Makelaar
a/liddekenuitge ver
lvdddalanultaevar
A..
Cdenst aanbleder
Makaiaar
haakelaar Terugvalprijs wenneer partilen er nier ultkonnen
Onderzoekstappen ACM De beoordeling van ACM is gebaseerd op de door het 'Programma el D/Idensys ' aangeleverde informatie en stukken. ACM heeft kennis genomen van de projectbeschrijving 'Business-model elD' d.d. 13 oktober 2014, het SEO rapport 'Rekenmodel elD-stelser d.d. juni 2015 en de 'Notitie businessmodel Idensys, een tijdelijke terugvalprijs in Idensys in de opstartfase?', d.d. 9 november 2015. ACM heeft zelf beperkt aanvullend onderzoek uitgevoerd. Het Idensys project is meerdere malen door het 'Programme elD/Idensys' aan ACM toegelicht. Ook heeft ACM een aantal schriftelijke vragen gesteld. ACM heeft een openbare consultatiebijeenkomst over het business-model
2
Mogelijk zal daarnaast een deel van de kosten voor de uitgifte van middelen door de middelenuitgever in rekening
worden gebrachtbij de gebruiker. 3
Het 'Programma el D/idensys' heeft onderzoeksbureau SEO opdracht gegeven om een mogelijke terugvalprijs en
toepassingsduur te berekenen.
Autoriteit umen &
bijgewoond en een aantal gesprekken gevoerd met zowel private- als publieke dienstaanbieders. 2. Analyse van de werking van de markt Voor gebruikers geldt dat zij binnen Idensys uit meerdere middelenuitgevers zullen kunnen kiezen. Dienstaanbieders kunnen op hun beurt een selectie maken uit meerdere makelaars. Middelenuitgevers en makelaars lijken daarmee onderhevig te blijven aan alle normale prikkels om marktwerking in deze schakels van het Idensys project te kunnen waarborgen. ACM heeft vervolgens de gevolgen van Idensys voor de marktwerking in de relatie tussen middelenuitgevers en makelaars geanalyseerd. Binnen Idensys doet zich de bijzonderheid voor dat tussen deze partijen een contracteerplicht.van toepassing zal zijn. De makelaars worden verplicht om met alle middelenuitgevers een bilateraal contract te sluiten en omgekeerd. Middelenuitgevers en makelaars beschikken als gevolg van de contracteerplicht niet over een keuzemogelijkheid. Als gevolg hiervan hebben middelenuitgevers een sterk verminderde prikkel om genoegen te nemen met het ontvangen van een lagere prijs dan de terugvalprijs. Een makelaar op zijn beurt zal waarschijnlijk grote moeite hebben om een lagere prijs te bedingen. De contracteerplicht in combinatie met de terugvalprijs leidt er zo mogelijk toe dat er minder ruimte zal zijn voor prijsconcurrentie tussen middelenuitgevers en makelaars. Het is de vraag welke prikkels er in deze constellatie over zullen blijven voor een efficiente prijsvorming. 4 De mededinging in de relatie tussen middelenuitgevers en makelaars lijkt beperkt te worden tot hun dienstverlening en de kwaliteit en het gebruiksgemak van het middel. Partijen achten het mogelijk dat middelenuitgevers en makelaars in de praktijk afwijken van de terugvalprijs. Zij noemen in dat verband als voorbeeld dat een dienstaanbieder bij een makelaar korting kan bedingen omdat hij over een grote (bestaande) klantenbasis beschikt en op die manier een groot aantal transacties in het vooruitzicht kan stellen. ACM heeft tijdens het onderzoek echter geen zekerheid gekregen dat dit soort scenario's zich in de toekomst voor zullen doen en tot een efficiente prijsvorming tussen middelenuitgevers en makelaars zal leiden. 5
4
Deze situatie is vergelijkbaar met de wettelijke interconnectieverplichting in de telecommarkt. Deze plicht brengt met
zich dat een beller die abonnee is bij aanbieder A daadwerkelijk een persoon die abonnee is bij aanbieder B kan bereiken. Aanbieder A heeft daardoor geen andere keus dan het betreffende gesprek of te leveren bij aanbieder B. Aanbieder B beschikt voor dit gesprek over een machtspositie en kan aanbieder A excessieve tarieven in rekening brengen. Om deze reden reguleert ACM een maximum tarief. Het SEO-rapport maakt ook een vergelijking met gespreksafgifte bij telefonie. De terugvalprijs wordt door partijen binnen Idensys als een remedie gezien tegen het risico dat partijen elkaar een onredelijk hoge prijs rekenen en tot een overeenkomst komen. 5
ACM merkt op dat binnen Idensys de gebruiker bepaalt van welk middel hij gebruik maakt. Een dienstaanbieder lijkt
aan een makelaar om die reden geen garantie te kunnen bieden dat er een bepaalde hoeveelheid transacties zal plaatsvinden. Variaties op de terugvalprijs zouden volgens partijen ook kunnen ontstaan indien een dienstaanbieder de middelenuitgever een wederdienst aanbiedt door bijvoorbeeld onder zijn klanten reclame te maken voor een bepaald
Autoriteit Consument 1 :larkt
Het subsidieren van middelen, beoogt het probleem op te lossen dat gebruikers — in de opstartfase een geringe bereidheid hebben om te betalen voor een middel. ACM kan zich voorstellen dat deze bereidheid gering is, zeker zolang er nog onvoldoende dienstaanbieders op het middel zijn aangesloten. De subsidie van dienstaanbieders via makelaars aan middelenuitgevers maakt het mogelijk dat gebruikers het middel tegen een lagere prijs (of gratis ) kunnen verkrijgen. ACM is van mening dat deze aanpak gelet op de specifieke omstandigheden kan helpen om een snelle distributie van middelen onder gebruikers te bereiken en het gebruik van Idensys te stimuleren. 3. Mededingingsrechtelijke beoordeling ACM ziet Idensys als een initiatief dat voordelen met zich kan brengen. Hierbij kan gedacht worden aan de verbetering van de controle van de identiteit van de gebruiker en het bevorderen van de online dienstverlening door overheden en het bedrijfsleven. Meer specifiek levert Idensys gebruiksgemak op omdat de gebruiker in beginsel met een middel van een bepaald veiligheidsniveau kan volstaan om bij diverse dienstaanbieders te kunnen inloggen. ldensys kan ook positief uitwerken voor de mededinging op de markt van het aanbieden van authenticatiediensten. Er worden op dit moment reeds authenticatiediensten aangeboden, maar met Idensys wordt een nieuw stelsel beoogd met een voor Nederland niet eerder vertoonde 6 schaalomvang. Daarbij is relevant dat de middelenuitgevers en makelaars die binnen Idensys hun diensten aanbieden, niet worden weerhouden om ook buiten Idensys hun diensten te blijven aanbieden. ACM heeft vervolgens onderzocht hoe, gelet op de doelstelling van Idensys en de hiervoor genoemde voordelen, de mogelijke negatieve gevolgen voor de prijsconcurrentie tussen middelenuitgevers en makelaars moeten worden beoordeeld. Vooropgesteld dient te worden dat een essentieel kenmerk van Idensys is, dat een gebruiker met een middel kan communiceren met alle aangesloten dienstaanbieders. Binnen ldensys wordt immers volledige interconnectie beoogd. Hiervoor is in de praktijk vereist dat iedere middelenuitgever een contract sluit met iedere makelaar (en dus indirect de dienstaanbieder) en omgekeerd. De door de contracteerplicht ontbrekende keuzemogelijkheden maken het zeer wel mogelijk dat de middelenuitgever en de makelaar niet tot een overeenkomst komen. ACM vindt het aannemelijk dat daarbij met name de prijs een belangrijke rol kan spelen. De makelaar of de middelenuitgever kan indien geen akkoord over de prijs wordt bereikt niet deelnemen aan Idensys. De door partijen beoogde volledige interconnectie komt dan niet tot stand. Om te verhinderen dat die situatie zich voordoet, vindt ACM het aannemelijk dat er een voorziening nodig is. ACM beschouwt het hanteren
middel. Een dergelijke prijsdifferentiatie behelst aldus ACM echter geen concurrentie maar betreft compensatie voor een wederdienst. 6
ACM doelt hier met name op het bestaande stelsel van eHerkenning, wat een beduidend kleinere omvang heeft. Op
termijn zullen mogelijk ook andere stelsels de markt betreden. Hierbij kan gedacht worden aan de mogelijke introductie van een authenticatiestelsel door een aantal Nederlandse banken. Zie http://www.betaalvereniging.nl/wpuploads/201 5/10/1 5-09-Bancaire-identificatiedienst.pdf
Auto! eit kt Consume
van een maximum terugvalprijs in dat verband als een proportioneel middel om de volledige interconnectie te bewerkstelligen. Het 'Programma elD/Idensys heeft voldoende onderbouwd dat er gelet op de specifieke uitgangspunten en de omstandigheden geen minder beperkende alternatieven aanwezig zijn om deze doelstelling te verwezenlijken. 7 Een belangrijke randvoorwaarde voor ACM is wel dat de terugvalprijs redelijk is en niet hoger dan noodzakelijk wordt vastgesteld om het `kip-ei probleem' op te lossen. Alles overwegende is ACM van oordeel dat het systeem van de contracteerplicht in samenhang met een terugvalprijs, gelet op het doel en de voordelen van Idensys als een proportioneel middel moeten worden beschouwd. Om die reden is ACM van oordeel dat de contracteerplicht in samenhang met de terugvalprijs naar alle waarschijnlijkheid geen beperking van de mededinging in de zin van artikel 6, van de Mededingingswet opleveren.
Autoriteit Consument en Markt, na ,.-ns deze:
Denkers, BA. MSc. MBA Directeur Directie Mededinging
Programma elD/Idensys heeft naast het aan ACM voorgelegde business-model andere alternatieve scenario's uitgewerkt. Deze zijn afgevallen omdat deze de doelstelling van een snelle start van Idensys minder goed zouden realiseren.
