Aan het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Lingewaard Postbus 15 6680 AA Bemmel
Betreft: Advies WMO-Adviesraad inzake Speelautomatenhal Lingewaard Datum: 24 augustus 2011
Geacht College, De gemeente Lingewaard heeft plannen om in de nabije toekomst een vergunning af te geven voor vestiging en exploitatie van een of meer speelautomatenhallen. Omdat er op dit punt een zgn. nuloptie van kracht is, gebeurt deze afgifte niet vanzelf. Eerst moet de gemeenteraad de oorspronkelijke nuloptie verwerpen en de verordening met inbegrip van de beleidsnotitie vaststellen. Als voorbereiding op de beraadslaging en de besluitvorming in de gemeenteraad heeft B&W daarom een Beleidsnotitie opgesteld (d.d. 27 mei 2011) en tegelijk een concept Verordening. De notitie werd door de WMO-Adviesraad intensief bestudeerd. Dit resulteerde in een eigen afweging en vervolgens een eigen standpunt. De
WMO-Adviesraad
is
unaniem
van
oordeel
dat
vestiging
van
een
speelautomatenhal, al dan niet als onderdeel van een multifunctioneel uitgaanscentrum (MUC), niet passend is in de gemeente Lingewaard. Het maatschappelijk belang van een speelautomatenhal is discutabel en de geestelijke volksgezondheid is er zeker niet mee gebaat. Integendeel. De WMO-Adviesraad vindt dat de komst van een speelautomatenhal: (1) een aantasting betekent van het karakter van de gemeente; (2) het risico verhoogt van gokverslaving; en (3) problemen van forensische aard in de hand werkt. De argumentatie wordt verder toegelicht in Bijlage 1. In deze Bijlage staat tevens verwoord, wat de aanvullende bezwaren zijn tegen een MUC. Op grond van deze argumentatie adviseert de WMO-Adviesraad B&W om de nuloptie te handhaven en de voorbereiding voor vestiging en exploitatie van een of meerdere speelautomatenhallen stop te zetten. Hoogachtend, Namens de WMO-Adviesraad gemeente Lingewaard
J.M.H. de Moor, voorzitter c.c. gemeenteraad
H. Oonk, secretaris
Bijlage 1 Betreft: advies WMO-Adviesraad speelautomatenhal in Lingewaard
1. Inleiding Wat vooraf ging De gemeente Lingewaard wil toestemming verlenen voor exploitatie van een of meer speelautomatenhallen. Omdat er een zgn. nuloptie van kracht is, gebeurt dit niet automatisch. Alleen de gemeenteraad heeft de discretionaire bevoegdheid om de nuloptie te verwerpen, waardoor de weg vrij is voor verdere procedurele stappen. Deze stappen werden reeds ontwikkeld in de vorm van een concepttekst Verordening speelautomatenhallen gemeente Lingewaard (zj) en een onderliggende nota, getiteld Beleidsnotitie Speelautomatenhallen Lingewaard (d.d. 27 mei 2011) en vervolgens besproken op de politieke avond d.d. 16 juni 2011. Echter, in de daaropvolgende raadsvergadering vond geen vaststelling van deze voorstellen plaats. Ze werden aangehouden, teneinde de gemeenteraad gelegenheid te geven om ook en ook in ruimer verband te kunnen discussiëren over de mogelijke inbedding van zo’n hal in een ‘multifunctioneel uitgaanscentrum’ (MUC) (raadsvergadering d.d. 30 juni j.l.). Immers, een speelautomatenhal als ‘stand alone voorziening’ wordt in deze kleine gemeente als niet exploitabel geacht. Waarom WMO-Advisering Voor de WMO-Adviesraad is de eventuele komst van speelautomatenhallen in Lingewaard een belangwekkend onderwerp met mogelijk ernstige consequenties in de sfeer van gokverslaving en criminaliteit. De WMO-Adviesraad heeft er daadwerkelijk bemoeienis mee voor zover het bespelen van kansspelautomaten een relatie heeft met de inhoudelijke doelen van de prestatievelden 8 en 9 en het meer concreet op gespannen voet staat met respectievelijk de doelen ‘bevorderen van openbare geestelijke volksgezondheid’ en ‘preventie van verslavingsproblemen’. Is dit reeds een voldoende argument voor advisering, een bijkomend argument is het feit dat er met de voormalige portefeuillehouder-WMO een expliciete afspraak was gemaakt over advisering in deze. Het WMO-advies op zich is in eerste instantie gericht op de mogelijke komst van een speelautomatenhal sec. Slechts zijdelings wordt stilgestaan bij de situatie ingeval er sprake is van een speelautomatenhal als integrerend onderdeel van een MUC. Opzet van dit advies In paragraaf 2 van dit advies wordt kort ingegaan op het inhoudelijk beleidsvoorstel van B&W om te komen tot een speelautomatenhal. Aandacht krijgen rationale voor de vestiging
van de speelautomatenhal, typering en flankerend beleid. Er wordt in verband met dit laatste met name kort ingegaan op de te nemen maatregelen om negatieve neveneffecten tegen te gaan. Dan volgen in paragraaf 3 de tegenwerpingen van de WMO-Adviesraad tegen dit initiatief, in paragraaf 3, 4 en5 respectievelijk gevolgd door de gunning, de conclusie en het advies.
2. Inhoudelijk beleidsvoorstel B&W inzake vestiging van speelautomatenhal Rationale De reden voor realisatie van een speelautomatenhal in Lingewaard is meerledig. Het volgende wordt in willekeurige volgorde genoemd: (1) “er [liggen] meerdere aanvragen … voor vestiging”; (2) “de tijden zijn veranderd” en “het argument dat het weren van een speelautomatenhal kwetsbare bevolkingsgroepen tegen de verleidingen van het gokspel [beschermt], zijn grotendeels achterhaald door het beschikbaar komen van andere gokvormen…, de toegenomen mogelijkheden van het gokken op internet en de toegenomen mobiliteit, met name van jongeren”; (3) “er is een beperkt negatief effect op de volksgezondheid”; (4) “eventuele negatieve effecten worden weggenomen door de gemeentelijke mogelijkheden om een gezonde exploitatie te waarborgen, de vooruitgang van de techniek en het zelfbewustzijn van de branche zelf” (zinsneden uit brief d.d.21 juni 2011, p.1-3); en (5) de realisering van de behoefte aan een vrijetijdsvoorziening, bij voorkeur in de context van een MUC (zie Beleidsnotitie, d.d. 27 mei 2011). Flankerend beleid In het voorstel om in Lingewaard te komen tot realisatie van een speelautomatenhal wordt veel aandacht geschonken aan de diverse aspecten van het flankerend beleid (zie Beleidsnotitie, d.d. 27 mei 2011). Dit betreft: (1) locatiekeuze; (2) eisen te stellen aan de bedrijfsvoering; (3) overlast rond de hal; en (4) gokverslaving. Wat betreft de gokverslaving wordt aan tal van maatregelen gedacht zowel op het vlak van de preventie als in de curatieve sfeer. Preventieve maatregelen hebben betrekking op zaken als de bereidheid tot het dragen van verantwoordelijkheid voor het preventiebeleid door de exploitant, het hanteren van een strikt toelatingsbeleid, de inschakeling van getraind personeel, het uitvoeren van een nulmeting bij de start met aansluitend gerichte voorlichting en advisering, en monitoring van gokproblemen met speciale aandacht voor de jeugd.
In de curatieve sfeer wordt gewezen op de mogelijkheden van maatschappelijke opvang en verslavingszorg, gelokaliseerd in de centrumgemeente Arnhem. In vaagheid gehuld wat betreft bedoeling en omvang wordt er aan toegevoegd: “Als preventie tekort schiet dienen voldoende mogelijkheden voorhanden te zijn om mensen met gokproblematiek accuraat te helpen en begeleiden. Daar waar gokken problemen veroorzaakt is vaak sprake van multiproblematiek. Niet alleen is dan sprake van verslaving, maar vaak ook van financiële- en/of relationele problemen. Voor wat de hulpverlening betreft zijn vaak verschillende instellingen of disciplines daarbij betrokken” (p. 8).
3. Tegenwerpingen Alvorens tot een conclusie en advies te komen wil de WMO-Adviesraad in deze paragraaf een aantal afwegingen en consequenties noemen, samengevat onder de noemer tegen-werpingen bij de komst van een speelautomatenhal. Aantasting van het karakter van de gemeente Lingewaard afficheert graag zijn ambities in het Sociaal Domein. Kortweg,
en
nog
kort
geleden verwoord, luiden deze: “Lingewaard is een bijzondere gemeente. Gelegen in het rivierenlandschap tussen de grote steden Arnhem en Nijmegen. In een groene en open omgeving met 7 kernen, elk met een eigen karakter en tegelijk bij elkaar horend: eenheid in verscheidenheid. Lingewaard is ook een sociale gemeente. Er zijn ruimhartige regelingen voor minima en voor mensen die maatschappelijke ondersteuning nodig hebben … [En] Lingewaard wil [zo’n] sociale gemeente blijven“ (Ambities Sociaal Domein Lingewaard 2015 – Beleidskader, zj). Dit bijzondere karakter van onze gemeente wordt nog eens benadrukt door drie dingen: (1) kleinschaligheid: het is een relatief kleine gemeente met een omvang van 45.589 inwoners (jaar 2011) (Spectrum CMO Gelderland); (2) het gemak waarmee in tijd en kilometers twee grote steden bereikbaar zijn; en (3) de aanwezigheid van een breed spectrum aan sociale voorzieningen. De vraag rijst of bij een gemeente met een dergelijk (semimuraal) karakter een speelautomatenhal past. De vraag wordt
dringender als men bedenkt dat een
speelautomatenhal in de eigen gemeente de hoogste bezoekvoorkeur geniet in geval van gebruik (dus in het imaginaire geval voorkeur voor de speelautomatenhal van Lingewaard versus die van Arnhem, Nijmegen of elders) en dat juist inwoners die niet werken en/of mensen met een lagere opleiding zo’n hal zullen frequenteren en extra risico lopen op verslaving (Centrum voor Verslavingsonderzoek [CVO], Bruin et al., 2006, p. 77 en p. 162). Men kan zich dus afvragen of het toelaten van een speelautomatenhal in Lingewaard niet in
strijd is met het type gemeente dat we willen zijn en of de inwoners van Lingewaard inclusief de jongeren vanwege deze bezwaren wel op zo’n hal zitten te wachten en de komst ervan met vreugde zullen begroeten. Risico van gokverslaving Om inzicht te krijgen in de aard en omvang van de kansspelverslaving in Nederland en het geschatte aandeel daarvan voor Lingewaard werd door het IVO (2010) een survey-onderzoek uitgevoerd bij een representatieve steekproef van de Nederlandse bevolking (bij een zgn. CentERpanel). Men kwam tot een schatting van 0.24% ‘problematische gokker’ of ‘kansspelverslaafde’ in de algemene bevolking. In absolute aantallen betekent dit dat er naar schatting ruim 32.000 kansspelverslaafden zijn in de Nederlandse bevolking van 16 jaar en ouder.
Omgerekend
naar
Lingewaard
zou
dit
neerkomen
op
hoog
uit
8-10
‘kansspelverslaafden’ (het semi-rurale karakter van de gemeente als gunstige factor niet ingecalculeerd). Vergeleken met het onderzoek uit 2006 (CVO, de Bruin et al.) waarin, overigens via een andere onderzoeksmethodiek, nog tot een schatting van 40.000 problematische gokkers werd gekomen, betekent dit of een lichte daling van de omvang van de gokverslaving, of op zijn minst een zekere stabiliteit ervan, hetgeen wordt bevestigd door het aandeel dat in de verslavingszorg terecht komt. Met veel slagen om de arm geldt dit alles ook voor Lingewaard. Ingeval van de komst van een speelautomatenhal in Lingewaard is ook de volgende informatie relevant met het oog op de totaalbeoordeling aangaande de wenselijkheid. N aast kansspelverslaafden zijn er in Nederland naar schatting 70.000 risicospelers. Het zijn vooral de zgn. short odds kansspelen zoals kansspelautomaten en casinospelen, die een relatief groot verslavingsrisico hebben. Daarnaast verschilt het verslavingsrisico per speellocatie. Zo geven medewerkers van de verslavingzorg aan dat dit met name groot is bij het online spelen en bij het spelen in amusementshallen. Het formuleren van een preventiebeleid, zoals overigens ook B&W van Lingewaard in dezen doet, is effectief in het terugdringen van zowel de verslaving als de overige nadelige effecten. Indien er sprake is van verslaving zou deze episodisch van aard zijn (en dus niet chronisch en progressief) en over een periode van een aantal jaren gerekend, ook weer spontaan verdwijnen en niet meer traceerbaar zijn (zie onderzoek CVO, 2006, o.a. Integrale samenvatting, pp. 8-13; brief Min van Justitie aan Tweede Kamer d.d. 12 sept. 2005). Er lijkt dus na verloop van tijd wellicht zelfregulatie op te treden, maar dat is niet meer dan een interpretatie van de onderzoeksresultaten. In hoeverre de verslavingszorg daaraan bijdraagt is onduidelijk.
Het is onmiskenbaar dat er een relatie is tussen de aanwezigheid van een speelautomatenhal en de mate waarin kansspelverslaving voorkomt. De beschikbaarheid van een dergelijke hal doet de kans op kansspelverslaving en de bestendiging ervan toenemen (bijvoorbeeld zie advies Brijder Verslavingszorg aan gemeente Haarlemmermeer, 5 jan 2004). Als voorts concreet wordt gekeken naar de bezoekers van een dergelijke hal krijgt men pas een goed beeld van wat een dergelijke hal op het punt van verslaving betekent. Van alle bezoekers was in het CVO-onderzoek het globale aandeel van personen met een SOGS5+AC (scoring om probleemgokkers of kansspelverslaafden aan te duiden ) over de jaren 2000-2004 per dag respectievelijk 16%, 19.1%, 23.5%, 22.4%, 22.4% en 25.0%. Met dit soort percentages heeft Lingewaard dus te maken bij de komst van zo’n hal, waarvan een deel komt uit de eigen gemeente op basis van het voornoemde nabijheidprincipe (gelegenheid bieden). Maar ook weer niet onmiddellijk, omdat er doorgaans wordt gerekend met een incubatietijd van circa vijf jaar. Problemen van forensische aard Het kansspelbeleid van de overheid richt zich niet alleen op consumentenbescherming in de zin van bescherming bieden tegen ’verslaving en verkwisting’, maar ook op het tegengaan van ‘criminaliteit en witwassen’ (brief Minister van Justitie aan Tweede Kamer, d.d. 27 jan. 2009). Dat een speelautomatenhal in Lingewaard dus ongewild negatieve bijeffecten zal hebben, is onmiskenbaar. Natuurlijk niet onmiddellijk na de start, maar de veronderstelling is dat dit, na een aanlooptijd van enkele jaren (5 jaar), volop aanwezig zal zijn. Bij risico- en probleemspelers staat immers de beschikbaarheid van geld centraal. Tenslotte concludeert het IVO onderzoek (2010) voorzichtig, mede gebaseerd op het onderzoek van De Bruin et al. (2006) dat middelengebruik zoals alcohol, tabak, cannabis, cocaine en XTC vaker voorkomt onder probleemspelers (gokkers) dan recreatieve spelers. Dit komt dus bovenop het criminogene risico. MUC inclusief speelautomatenhal is risicoverhogend Om uit economische motieven een speelautomatenhal te integreren in een ‘multifunctioneel uitgangscentrum’ is een minder gelukkige keuze, omdat het op bezoekers drempelverlagend werkt en het anderzijds de beoefening van kansspelen aanmoedigt. Bovendien draagt de overheid in dezen nog steeds de wenselijkheid van een restrictief beleid uit, hetgeen inhoudt dat het maatschappelijk belang in beginsel een hogere prioriteit zou moeten hebben dan het bedrijfseconomisch belang (Benchmark speelautomatenhallenbeleid, Gemeente NijmegenDirectie Concern, 10 maart 2008, p. 20).
Ook het kabinetsbeleid is in deze overduidelijk. In de brief aan de Tweede Kamer (d.d. 19 mei 2005) stelt de Minister van Justitie dat hij in verband met het onderscheid tussen speelhallen en Casino-vestigingen ook denkt aan: “Voorschriften voor randactiviteiten in speelhallen, zoals restaurant- en vermaakfaciliteiten, teneinde publiekstrekkers in [en rondom] speelhallen tegen te gaan”. Wij gaan ervan uit dat een speelautomatenhal geïntegreerd in een uitgaanscentrum, ook als deze een eigen ingang heeft, niet verenigbaar is met denkbeelden van onze Minister (p.11). Ten slotte noemt DeFuentes-Merillas (2004) een aantal kenmerken rondom het spel die het verslavingsrisico vergroten: (1) een spelbevorderende omgeving, (2) een goede toegankelijkheid en (3) een goede beschikbaarheid van het kansspel. Een MUC met een speelautomatenhal en dan in de eigen gemeente voor je deur draagt in zich deze kenmerken met zich mee.
4. Punt van aandacht: de gunning Wellicht overbodig, maar voor de volledigheid toch maar even sgenoemd, betreft de vergunningverlening (zie concept Verordening). Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) heeft op 3 juni 2009 en 28 april 2010 uitspraken gedaan waaruit voortvloeit dat burgemeesters bij de verlening van zgn. schaarse vergunningen, dus vergunningen waarvoor meer gegadigden zijn dan er vergunningen beschikbaar zijn, waaronder die voor speelautomatenhallen, objectief en transparant te werk moeten gaan. Dit betekent dat de procedure die wordt gehanteerd om een keuze te maken tussen de verschillende gegadigden op voorhand duidelijk moet zijn en dat de beschikbaarheid van de vergunning en de datum waarop de gunningprocedure van start gaat kenbaar moet worden gemaakt op zodanige wijze dat (meerdere) gegadigden daarop tijdig kunnen intekenen (zie www.rechtspraak.nl ).
5. Conclusie De WMO-Aviesraad is unaniem van oordeel dat vestiging van een speelautomatenhal, al dan niet als onderdeel van een multifunctioneel uitgaanscentrum (MUC), niet passend is in de omgeving van Lingewaard. Het maatschappelijk belang van een speelautomatenhal is discutabel en de geestelijke volksgezondheid wordt er zeker niet door bevorderd. Integendeel. De WMO-Adviesraad vindt dat de komst van een speelautomatenhal: (1) een aantasting betekent van het karakter van de gemeente; (2) het risico verhoogt van gokverslaving; en (3) problemen van forensische aard in de hand werkt.
6. Advies Op grond van de bovengenoemde argumentatie adviseert de WMO-Adviesraad aan B&W de nuloptie te handhaven en alle voorbereidingen stop te zetten.
Werkgroep speelautomatenhal van de WMO-Adviesraad: J. de Moor
Bemmel, 24 augustus 2011
