Bestuurs- en Organisatiewetenschap

Utrechtse School voor

Bestuurs- en Organisatiewetenschap

“De schoen wringt nog, maar stuur maar geen schoenmaker,

we lopen het er zelf wel uit.”

Een post-modern onderzoek naar de ervaringen van provinciale topambtenaren met de dualisering van het provinciebestuur.

Rogier Elshout Boudewijn Grievink Mark Maijenburg Jeanne Roeland Deelonderzoek in opdracht van de Commissie Evaluatie Dualisering Provinciebestuur (commissie Hermans) in het kader van het vak ‘Kwalitatief onderzoek’. Juli 2005

Samenvatting De mening van directeuren van de provinciale ambtenarij over de dualisering van het provinciebestuur vertoont op een aantal onderwerpen duidelijke overeenkomsten, terwijl over een aantal doelstellingen, uitwerkingen en verwachtingen verschillend geoordeeld wordt. Hoewel volgens allen het dualisme nog niet voldoende is doorgedrongen in de bestuurscultuur, liggen de obstakels hiervoor niet in de wet. Hoewel de schoen dus nog moet worden ingelopen, wordt het meer als gewenst beschouwd deze (eventueel met externe stimuli) zelf in te lopen dan dat er een schoenmaker aan te pas komt.

Dit onderzoek

In ons onderzoek hebben wij directeuren van de provinciale ambtelijke organisatie gevraagd naar hun ervaringen met en meningen over de dualisering. Niet zoekend naar de ‘feiten’ over dualisering, of de universele waarheid ervan, maar juist naar dualisme zoals vormgegeven in de beleving, zijn we de 12 provinciën rondgereisd. In 22 boeiende interviews met ambtenaren die zonder uitzondering erg begaan zijn met het functioneren van het provinciaal bestuur en een duidelijke mening over de dualisering hebben, hebben wij vele verhalen opgetekend. In al deze verhalen waren verschillen per provincie en in persoonlijke perceptie te vinden, maar ook een aantal regelmatig of zelfs steeds terugkerende ervaringen en meningen. Trachtende met deze verhalen te begrijpen wat er in de provincies gebeurt, hebben wij, de doelstellingen van de wet in de gaten houdende, antwoorden gezocht op de vragen die de commissie Hermans zich gesteld heeft.

Conclusies

Hoewel de structurele kant van de dualisering is ingevoerd (alleen rekenkamers zijn nog in de opstartfase in enkele provincies), of er een cultuurwijziging bij de provinciale actoren is opgetreden wordt door enkele respondenten in twijfel getrokken. Of ze hebben er wel één waargenomen of ervaren, maar geven aan dat er op cultuurgebied nog een lange weg te gaan is. In menig interview viel de term ‘zoektocht’. Alle provinciale actoren zijn nog zoekende naar hun rol, maar het water raakt steeds minder vertroebeld. Het komt wel eens voor dat PS op de stoel van het college gaat zitten. Hoe de kaderstellende rol van PS dient te worden ingevuld is nog niet uitgekristaliseerd. Anderzijds werd er met regelmaat aangegeven dat GS de politieke keuzes (alternatieven) niet aan PS voorlegt, maar zelf de politieke keuzes maakt (uit de alternatieven van de ambtenaren) en deze alleen ter goedkeuring aan PS voorlegt. De machtsbalans is voor velen iets dat verschoven is, maar op verschillende manieren. Sommigen vonden dat de macht van PS naar GS was verschoven, terwijl anderen het andersom ervaren. De kwaliteit van het bestuur – zowel technisch als qua draagvlak - is niet verbeterd door het dualisme volgens de respondenten. Hoewel de mogelijkheid tot uitschrijven van tussentijdse verkiezingen meermaals genoemd is, is wel duidelijk geworden dat het huidige instrumentarium van PS toereikend bevonden wordt om haar taken uit te voeren. De inzet hiervan is echter vaak niet optimaal. Het dualisme kan geïnterpreteerd worden als het niet gewenst zijn van contact tussen PS en ambtenaren. Deze interpretatie wordt door de ambtenaren niet als wenselijk gezien, er bestaat een wil om PS te informeren en te ondersteunen. Zolang PS en ambtenaren hun eigen, complementaire rol blijven vervullen wordt ambtelijke ondersteuning van PS niet als ondualistisch gezien.

Aanbevelingen

Onze belangrijkste aanbeveling is dat de wetgever geen wettelijke maatregelen moet nemen om de knelpunten aan te pakken. Het proces van cultuurverandering heeft zijn tijd nodig, naar inzicht van onze respondenten tussen één à twee collegeperioden. Structureel ingrijpen zal dit niet versnellen, volgens sommige ambtenaren zal door roeren in het water het bezinken zelfs weer van voren af aan moeten beginnen. Dit wil niet zeggen dat binnen provincies, en met name PS, of in overkoepelend verband niet actief nagedacht moet (blijven) worden over hoe het provinciebestuur en de actoren hierin zouden moeten functioneren. Hierbij kan een aantal verbeterpunten worden overwogen. Gezien de verschillen tussen provincies, zijn wij voorzichtig met generaliserende aanbevelingen. Wij noemen er vijf, deze staan achterin dit rapport.

“De schoen wringt nog, maar stuur maar geen schoenmaker,

we lopen het er zelf wel uit.”

Een post-modern onderzoek naar de ervaringen van provinciale topambtenaren met de dualisering van het provinciebestuur.

Voorwoord

De Commissie Evaluatie Provinciale Dualisering werd in de beginfase van de evaluatie benaderd met de vraag of een viertal studenten van de Universiteit Utrecht in het kader van hun studie aan de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap een opdracht voor de commissie zouden kunnen uitvoeren. Als voormalige minister van Onderwijs juich ik dit soort initiatieven natuurlijk van harte toe. In overleg met Rogier Elshout, Boudewijn Grievink, Mark Maijenburg en Jeanne Roeland is de Commissie al snel tot een afbakening gekomen. In het kader van de evaluatie is het viertal langs de 12 provinciën getrokken om directeuren van de ambtelijke organisatie te interviewen over de ervaringen met dualisme. De betrokkenheid van het viertal bij het functioneren van het openbaar bestuur en de cultuuromslag die de provincies doormaken door de dualisering is door de Commissie zeer gewaardeerd. Met hun postmoderne onderzoeksmethoden hebben zij een degelijk onderzoek afgeleverd naar de ervaringen en oordelen van topambtenaren met betrekking tot de dualisering. Hun bevindingen leverde de Commissie een eerste indruk op van de stand van het dualisme in provincieland. Namens de commissie spreek ik zeer veel waardering en dank uit voor de geleverde inspanningen. Het eindverslag zal als bijlage bij het rapport van de Commissie worden gevoegd. Rest mij nog Boudewijn, Mark, Rogier en Jeanne veel succes toe te wensen met hun studie.

De voorzitter van de Commissie Evaluatie Provinciale Dualisering, de heer drs. L.M.L.H.A. Hermans

Inhoudsopgave Samenvatting Dit onderzoek Conclusies Aanbevelingen

Voorwoord Inhoudsopgave 1. Inleiding

1

2. Ons onderzoek

3

Achtergrond van het onderzoek. Onderzoeksvraag

3. Methodiek Sociaal wetenschappelijk perspectief Data verzameling Analyse Validiteit

4. Het Provinciaal bestuur Geschiedenis Actoren Dualisme

5. Bevindingen Algemeen Provinciale Staten College van Gedeputeerde Staten Ambtelijke organisatie *ULI¿H Overig Observaties

3 3

5 5 5 5 6

7 7 7 8

11 11 11 12 12 2 12 14

6. Conclusie

15

7. Aanbevelingen

17

Geraadpleegde literatuur & andere bronnen

19

Bijlagen Bijlage I: Methodische verantwoording

21

Bijlage II: Topiclijst

25

1

1. Inleiding ‘Dualisme, een kwestie van doen’, dat is de kern en titel van het tussenrapportage van de vernieuwingsimpuls Dualisme en Provinciale Democratie uit december 2002.1 Ons onderzoek is een evaluatie die volgt op het tussenrapportage en deel uitmaakt van een groter onderzoek, namelijk het onderzoek dat de commissie Hermans doet in opdracht van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, minister Pechtold. Daarbij schrijven wij ook dit rapport in het kader van het vak ‘Kwalitatief onderzoek’ van de opleiding ‘Bestuurs- en Organisatiewetenschap aan de UU, waarbij reflectie op de onderzoeksmethodiek centraal staat. In ons onderzoek richtten wij ons op provinciedirecteuren die veel kunnen vertellen over de invloed van de veranderingen door de Wet dualisering provinciebestuur op de provincies in Nederland. Wij zijn bij alle twaalf provincies langs geweest om twee directeuren van de provincies te ondervragen. Belangrijk hierbij was de manier waarop de betrokkenen persoonlijk aankijken tegen de dualisering en hoe zaken door de betrokkenen ervaren zijn.2 De provincies zijn onderzocht met behulp van een algemeen evaluatiekader, zodat ervaringen kunnen worden vergeleken en algemene lessen kunnen worden geformuleerd.3 In dit geval gaat het om belevingen van meerdere personen en proberen wij in ons onderzoek hun gezamenlijke of gedeelde beleving te achterhalen. De hoofdvraag in ons onderzoek luidt daarom als volgt: Wat zijn de ervaringen van de provinciedirecteuren met het dualisme? Het kwalitatief onderzoek houdt in dat we overwegend gebruik maken van gegevens van kwalitatieve aard en dat als doel heeft onderzoeksproblemen in of van situaties, gebeurtenissen en personen te beschrijven en te interpreteren.4 De bedoeling van het kwalitatief onderzoek is dat je als onderzoeker zoveel mogelijk onbevangen het onderzoeksgebied betreedt. Maar dat valt niet mee als je al wat hebt gehoord over het onderwerp in het nieuws of hebt gelezen in de krant. Daarnaast was er al een rapport geschreven over de evaluatie van de dualisering bij het gemeentebestuur waarvan de wet al op 7 maart 2002 was ingegaan.5 Onze intentie om zonder vooroordelen onze respondenten te interviewen was daarom een uitdaging. Naast het interessante proces en de methodiek van het onderzoek waren de Universiteit en haar begeleiding, het ministerie van Binnenlandse Zaken en de commissie Hermans fijne partners om mee samen te werken.

Leeswijzer Tot slot, een leeswijzer. Lezers die met name geïnteresseerd zijn in onze methode van onderzoek kunnen met speciale aandacht hoofdstuk 3 en bijlage I lezen. Zij die vooral geïnteresseerd zijn in onze bevindingen met bijbehorende conclusie en aanbevelingen raden wij aan om met name hoofdstuk 5, 6 & 7 te lezen.

1 2 3 4 5

Pröpper, e.a., 2003. Baarda & De Goede, 2001 Pröpper, e.a., 2003, p. 15. Baarda & De Goede, 2001 www.vernieuwingsimpuls.nl/wetgeving/dualisering_gembestuur (04-07-05).

3

2. Ons onderzoek Ons onderzoek is een deelonderzoek voor het onderzoek van de Commissie Evaluatie Dualisering Provinciebestuur. Deze commissie – de commissie Hermans - voert een evaluatie uit van de wet Dualisering Provinciebestuur in opdracht van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (BVK) en zal haar eindrapportage voor 1 januari 2006 aanbieden aan de minister. In ons deelonderzoek zullen wij de doelgroep ambtenaren ondervragen met als doel inzicht te krijgen in de ervaringen en opinies in de ambtenarij en als verkenning voor de visitatiegesprekken die de commissie zal houden.

Achtergrond van het onderzoek.

‘De Wet Dualisering Provinciebestuur’ is op 12 maart 2003 in werking getreden. De wet wijzigt de Provinciewet. Belangrijke verandering t.o.v. de oude Provinciewet is de scheiding van bevoegdheden en posities van provinciale staten en gedeputeerde staten. Hierdoor ontstaat een ‘dualistisch stelsel’ of ‘dualisme’. Provinciale Staten (PS) en Gedeputeerde Staten (GS) vervullen ieder een eigen functie, wat de kwaliteit, doeltreffendheid en efficiëntie van provincies ten goede komt: “de Gedeputeerde Staten houden zich bezig met bestuur; de Provinciale Staten stellen hiervoor de kaders, controleren het bestuur en vertegenwoordigen de burgers”.1 Net als de dualisering van het gemeentebestuur wordt ook deze wet op verzoek van de Tweede Kamer geëvalueerd door een door de minister voor BVK ingestelde onafhankelijke onderzoekscommissie. Deze commissie – de commissie Hermans – heeft als doelstelling de doeltreffendheid van de wet te onderzoeken. De doelstellingen van de wet “Dualisering Provinciebestuur” zijn: 2 1. Herstel van de positie van PS als het belangrijkste lokale politieke forum; 2. Herstel van de volksvertegenwoordigende functie van PS; 3. Versterking van de herkenbaarheid van het provinciale bestuur voor de burger. Bovengenoemde commissie onderzoekt of laat onderzoek doen naar de volgende hoofdvragen3: 1. Welke wijzigingen in het functioneren van het provinciebestuur met name waar het de interactie tussen de verschillende provinciale actoren betreft zijn opgetreden (als direct dan wel indirect gevolg) en tegen welke knelpunten (bij invoering of bij de werking van het stelsel) loopt men aan? 2. Welke effecten en veranderingen hebben zich voorgedaan in rolopvattingen en attitudes bij provinciebestuurders en in hoeverre zijn deze het gevolg van de dualisering of wellicht van politieke veranderingen of andere omgevingsfactoren? 3. Wat is het effect van de dualisering op de machtsbalans tussen GS en PS? 4. Hoe ervaart men het dualistisch stelsel? 5. Heeft men de indruk dat de kwaliteit van het bestuur door de dualisering is verbeterd? 6. Heeft de PS voldoende instrumenten om het GS effectief te controleren? 7. Welke effecten heeft de dualisering op de ambtelijke organisatie? 8. Wordt een versterking van de herkenbaarheid van het provinciale bestuur ervaren (door maatschappelijke organisaties, media of burgers)?

Onderzoeksvraag

De uitkomsten van ons onderzoek zullen gebruikt gaan worden als achtergrond informatie voor de visitatiegesprekken die de commissieleden gaan voeren met bestuurlijke en ambtelijke top van de verschillende provincies. Daarnaast zal de commissie ons onderzoek gebruiken om interpretaties te doen over de effecten van dualisering op de ambtelijke organisatie. Geen onderzoek kan zonder onderzoeksvraag, ook wij kunnen hier niet omheen. Uiteindelijk hebben wij gekozen voor de volgende onderzoeksvraag: Wat zijn de ervaringen van de directeuren bij de provincies met het dualisme? Deze vraag komt voort uit de doelstelling van ons onderzoek, welke wij in samenspraak met de commissie geformuleerd hebben. Dit doel is de ervaringen en meningen van ambtelijk directeuren met en over de dualisering in de provincie. 1 2 3

http://www.vernieuwingsimpulsprovincies.nl/ (18-05-05) Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 114, nr. 1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 114, nr. 1

5

3. Methodiek Behalve een belangrijk onderdeel van de studieopdracht, zijn keuze van en reflectie op de methodiek bepalend voor de aard van het onderzoek, de resultaten en de beoordeling en waardering daarvan. Hieronder de belangrijkste punten uit onze overwegingen en gevolgen voor ons onderzoek.Voor een motivering en verdieping verwijzen we u naar bijlage I.

Sociaal wetenschappelijk perspectief

In de keuze voor ons sociaal wetenschappelijk perspectief hebben wij ons - naast kaders van de studie, de commissie en normen van algemene aanvaardbaarheid – laten leiden door ons doel.We zijn vooral op zoek naar meningen, attitudes en interpretaties van de respondenten over het dualisme en de werking daarvan in hun ogen, enerzijds gerelateerd naar de doelstellingen in de wet, anderzijds aan hun eigen preferenties. Bij onze zoektocht naar het ‘verstehen’ passen geen positivistische methoden die sterk uitgaan van empirische data en verificatie, is de methode die wij gekozen hebben gestoeld op Hermeneutische en fenomenologische uitgangspunten en methoden. Omdat wij niet uitgaan of zoeken naar “de” waarheid, maar deze relativeren als contextafhankelijk en daarmee niet universeel en omdat wij vastgestelde methoden niet als vanzelfsprekend beschouwen en daarom een methode gebruiken die in deze omstandigheid het beste bruikbaar is, is onze onderzoeksmethode het best te beschouwen als postmodern.

Data verzameling

De Methoden van dataverzameling zijn – overeenkomstige ons perspectief - methoden geweest die de mogelijkheden bieden om zo veel mogelijk inzicht te krijgen en in het fenomeen dualisering en de beleving daarvan bij onze onderzoeksgroep. Wij hebben daartoe vier observaties uitgevoerd op verschillende momenten en plaatsen tijdens ons onderzoek. Wij zijn naar verschillende statenvergaderingen van één provincie geweest, waar wij vanuit verschillende oogpunten de vergadering aanschouwd hebben. Om een goed beeld te krijgen van de ervaringen van ambtenaren, met ruimte voor niet van te voren bedachte onderwerpen en gezichtspunten en ruimte te beiden aan het verhaal dat de respondenten willen vertellen, hebben wij getracht per provincie twee directeuren te interviewen. Onze interview methode was – afhankelijk van de respondent, ‘narratief / ongestructureerd’ of ‘semi-gestructureerd’.1 Als respondenten voor de interviews hebben we de gekozen voor ambtelijk directeuren, dit omdat zij hopelijk een totaal beeld over de organisatie kunnen geven. Daarnaast is er bewust niet gekozen voor de provincie secretaris, daar deze door de commissie zelf gesproken wordt, hetgeen een overlap zou inhouden. De interviews met de directeuren waren voornamelijk gefocust op wat de directeuren ervaren in hun ambtelijke organisatie. Hoe is de houding van de ambtenaren ten opzichte van de dualisering, waar zitten de knelpunten, etc. Hoewel postmodern bezien wellicht niet helemaal toepasselijk, om vergelijkbaarheid te stimuleren en een antwoord op de vragen te vergemakkelijken hebben wij toch een topiclijst opgesteld. De observaties hebben met name tot doel zelf de dualisering mogelijk waar te nemen. Dit is echter lastig omdat de gevolgen van dualisering voor de ambtelijke organisatie met name in de stukken aan de PS en GS te zien is. Om dit zichtbaar te maken zouden we participerende observaties moeten gaan doen. Hierbij wordt de onderzoeker een onderdeel van de organisatie en neemt zodoende kennis van de waarden en normen van deze organisatie.2 Dit hebben we om twee redenen niet gedaan: 1. Deze onderzoeksvorm kost veel tijd. 2. Het gevaar van een deelnemers observatie is dat de organisatie - in de persoon van de begeleider of persoon waarmee meegelopen wordt - de onderzoeker laat zien wat hij wil zien.

Analyse

Om tot meer dan een opsomming van subjectieve waarheden en tot een vergelijk te komen - om ons doel om antwoord te vinden op de deelvragen in verhouding tot de doelstellingen van de wet te bereiken - moeten wij deze vertalen tot onze taal en kaders. Narratieven kennen wij uit ons dagelijks leven. We zijn dus gewend impliciet betekenis aan uitspraken te geven. Dit betekend dat wij geen “methoden volgens een boekje” toepassen zoals correlatie berekeningen, maar met ons natuurlijk instrumentarium het waargenomene interpreteren en betekenis hebben gegeven. Het is daarbij van belang niet naar losse uitspraken sec te kijken, maar deze te plaatsen in een bredere context van het hele verhaal, de interpretatie van de persoonlijkheid en alle mogelijke informatie over de persoon, diens werkzaamheden en de provincie. Alleen dan kunnen wij betekenis geven aan hetgeen gezegd is. 1 2

Punch, K.F., (geen jaar)., p. 176-178. Punch, M., 1993, p. 185.

6

Interpreteren, coderen en plaatsen in een logisch geheel is dermate een natuurlijke eigenschap van de mens dat geneigd wordt bevestiging te zoeken voor het bekende en data die daar afbreuk aan doet te negeren. Daarom zullen wij juist actief zoeken naar data om onze theorieën te nuanceren of te verwerpen om zo tot evenwichtigere uitspraken te komen.

Validiteit

De validiteit van onze bevindingen – niet gevonden volgens algemeen stramien maar gevonden op zeer intuïtieve wijze – is niet op objectieve wijze vast te stellen, terwijl de onbetwijfelde validiteit van groot belang is voor de receptie van wetenschappelijk onderzoek als dit, al dan niet als overblijfsel van positivistisch denken. Behalve dat wij geen absolute waarheid claimen, menen wij zelf echter de validiteit van ons onderzoek voldoende verzekerd te hebben door enerzijds intern een consensus model te hanteren en anderzijds extern keuzes te motiveren. De onderlinge discussie en consensusbesluitvorming garandeert doordachte uitspraken. Door onze keuzes in het rapport te verwoorden is het vervolgens voor de lezer mogelijk te beoordelen of onze redenering al dan niet valide bevonden wordt.

7

4. Het Provinciaal bestuur Dit hoofdstuk dient als inleiding in de provinciale wereld. Allereerst wordt de geschiedenis van de provincies en hun veranderingen in de loop van de tijd beschreven.Vervolgens worden de provinciale actoren toegelicht, om tot slot te komen tot het hoofdthema van dit onderzoeksrapport, dualisme.

Geschiedenis

Voor het ontstaan van provincies moeten we ver terug in de tijd, al voor de Unie van Utrecht in 1579 gesloten werd1, bestonden de gebieden die wij tegenwoordig aanduiden als provincies al. Dit waren autonome gebieden die op zichzelf stonden en verantwoordelijk waren voor alle aspecten van bestuur, met uitzondering van het buitenlandsbeleid, welk behoorde tot de Republiek der Verenigde Nederlanden.2 Na de oprichting van de Bataafse Republiek in 17953 is er voor de provincies veel veranderd. Ze raakten veel autonomie en soevereiniteit kwijt aan wat tegenwoordig de rijksoverheid genoemd wordt. De allereerste Provinciewet stamt uit de tijd van Thorbecke, in werking getreden in 1850. In deze Provinciewet werden de provincies erkend als zelfstandige bestuursorganen, met eigen taken en bevoegdheden.4 In het begin waren dit er niet veel en raakten de provincies een beetje in de vergetelheid. Pas na de Tweede Wereldoorlog kwamen de provincies als bestuursorgaan steeds meer bovendrijven, voornamelijk op gebieden zoals milieu, ruimtelijke ordening en verkeer.5 De 12 provincies in Nederland zijn middenbesturen in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat, wat inhoud dat ze voornamelijk taken en bevoegdheden hebben die gedeeltelijk op basis van medebewind en autonoom beleid.6

Actoren

In de provinciale wereld zijn verschillende actoren actief, hieronder worden de vier belangrijkste actoren kort toegelicht.

Provinciale Staten De Provinciale Staten bestaan uit volksvertegenwoordigers die direct en gekozen zijn door de burgers. volgens een evenredig setlsel. Hun voornaamste taken zijn wetgeving en het controleren van het college van Gedeputeerde Staten.7 Zij komen regelmatig bijeen in een vergadering die wordt voorgezeten door de Commissaris van de Koningin (CdK).8

College van Gedeputeerde Staten Het college van Gedeputeerde Staten is de regering van de provincie waarvan de Commissaris van de Koningin de voorzitter. Het heeft een vertrouwensrelatie met de volksvertegenwoordiging.9 Hun taken bestaan uit het uitvoeren van het beleid dat door PS goedgekeurd is, naderhand leggen zij verantwoording af aan PS.10

Commissaris van de Koningin De Commissaris van de Koningin (CdK) is zoals al eerder gezegd voorzitter van zowel PS als GS. Deze wordt benoemd bij koninklijk besluit voor een periode van zes jaar, de belangrijkste taak van de CdK is het belangen behartigen en vertegenwoordigen van de provincie.11

Ambtelijke organisatie Provinciale Staten en het college van Gedeputeerde Staten kunnen natuurlijk niet zonder een ambtelijke organisatie. Zij zorgt voor de uitvoering van beleid, het ontwikkelen van beleid en zodoende indirect voor de aanvoering van gegevens aan PS en direct aan GS. Duidelijk hieruit wordt dat de ambtelijke organisatie voor het college van GS werkt. Tevens valt onder de ambtelijke organisatie de griffier, die ondersteuning verleend aan PS.12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Van Kemenade, e.a., 1999, p. 22. Van Kemenade, e.a., 1999, p. 22. Van Kemenade, e.a., 1999, p. 22. Van Kemenade, e.a., 1999, p. 22. Van Kemenade, e.a., 1999, p. 23. Neelen, 2003, p. 89. Neelen, 2003. p. 83. Dijkgraaf, 2002, p. 188. Dijkgraaf, 2002, p. 192 en 194. Neelen, 2003, p. 85. Neelen, 2003, p. 86. Neelen, 2003, p. 84.

8

Dualisme

Dualisme is de “opvatting dat regering en parlement twee onderscheiden machten zijn” volgens het Van Dale woordenboek.1 Voor de provincies betekent dit dat het college van GS en PS twee gescheiden machten zijn, die allebei eigen bevoegdheden en verplichtingen hebben. De ontvlechting van rollen wordt gerealiseerd door (1) het aanbrengen van een scheiding tussen de samenstelling en (2) de functies en de bevoegdheden van PS en GS.2 Na de laatste verkiezingen voor de Provinciale Staten in maart 2003 is de Wet dualisering provinciebestuur in werking getreden, wat inhoudt dat de provincie een duaal stelsel kregen. Het ideaal van het dualistische stelsel zou volgens Van Kemenade er als volgt uitzien, hetgeen tussen haakjes is een verduidelijking door de auteurs: v Eigenstandige bevoegdheden van het db [college van GS] met betrekking tot de vaststelling en uitvoering van het beleid; v Een ab [PS] met controlerende bevoegdheden en wettelijk omschreven bevoegdheden ter goedkeuring en/of vaststelling van beleid; v Db-leden [dagelijksbestuurders, i.c. gedeputeerden] die niet tevens lid zijn van het ab, ook al worden ze eventueel door het ab al of niet uit zijn midden gekozen en v In uiterste vorm zelf een eigen rechtstreekse democratische legitimatie van zowel het ab als het db, c.q. de voorzitter van het db [CdK]. 3 Wat de bovengenoemde auteur verder vertelt is dat er in de praktijk geen ideaaltype zich voor zal doen. Er wordt een collegeakkoord opgesteld, waarin het college aangeeft wat ze willen gaan doen in de aankomende periode en het college van GS is niet rechtstreeks gekozen door de kiezers.4 Hieronder volgen enkele structuurwijzigingen die door toedoen van de Wet dualisering provinciebestuur zich voorgedaan hebben. Het duidelijkst zichtbaar is de ontvlechting van GS en PS. In het monistisch stelsel waren de GS-leden tevens lid van PS (en hadden dus ook stemrecht). Volgens artikel 35c, lid 1, sub h mag een Gedeputeerde niet meer tevens lid zijn van PS,5 dit heeft tot gevolg gehad dat zij een andere plaats in het bestel hebben gekregen. Daarnaast heeft de Wet dualisering provinciebestuur ingrijpende wijzigingen in de ambtelijke organisatie van de provincie teweeg gebracht.Vroeger had PS geen eigen ondersteuning, sinds de wet heeft PS recht op een eigen ondersteuning, de griffie. Aan het hoofd van deze afdeling staat een griffier, die wordt benoemd door PS.6 Tevens bestaat er een ambtelijke organisatie die rechtstreeks werkt voor het college van GS, zij ontwikkelen beleidsplannen en voeren deze, na goedkeuring door PS, uit. Er zijn dus als het ware twee ambtelijke organisaties, die vaak gezamenlijk in één gebouw zetelen. Tot slot is er nog de mogelijkheid voor het instellen van een (provinciale) rekenkamer door PS.7 De ze onafhankelijke rekenkamer heeft als functie het onderzoeken van de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het gevoerde beleid, al dan niet op verzoek van PS.8 Tevens heeft PS het recht op onderzoek erbij gekregen om het college van GS te controleren.9 De cultuurverandering zit hem voornamelijk bij de leden van PS, hieruit vloeit indirect ook een cultuurverandering bij leden van het college van GS en de ambtelijke ondersteuning van GS voort. Om bij het begin te beginnen, wat dualisme impliceert is het volgende: “… het op gang brengen van een cultureel veranderingsproces (parallel aan het proces van formele wetgeving) in de richting van een nieuw, dualistisch opererend raadslid [statenlid], dat zich meer dan het huidige raadslid gaat concentreren op kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging”10 Een directeur over besturen op hoofdlijnen: “de statenleden moet niet zich niet meer bemoeien met de bushalte in plaats X”, maar zich bezig houden met politiek relevante keuzevraagstukken.11 Logischerwijs moet het voor PS wel mogelijk zijn om zich te richten op politiek relevante keuzevraag1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

http://www.vandale.nl/opzoeken/woordenboek/?zoekwoord=dualisme (28-06-05). Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 114, nr. 1. Van Kemenade, e.a., 1999, p. 29. Van Kemenade, e.a., 1999, p. 30. Ministerie van BZK, p. 17. Ministerie van BZK, p. 41, art. 104. Ministerie van BZK, p. 30, art. 79a. Ministerie van BZK, p. 64, art. 183 lid 1 en 2. Elzinga, 1999, p. 488. Leemhuis, 2004, p. 9. Pröpper, e.a., 2003, p. 8.

9

stukken, de beleidsstukken die zij krijgen moeten niet meer op detailniveau blijven zitten. PS zou in het begin van de beleidsvorming de kaders moeten stellen van het beleid van het college van GS en hen daarop controleren. Het college van GS moet deze ruimte geven aan PS en de ambtelijke organisatie zou in hun beleidsstukken keuzevrijheid moeten laten voor PS of een aantal varianten voorleggen. Schematisch gezien ziet het dualistisch stelsel er zo uit:

¿JXXUVFKHPDWLVFKHZHHUJDYHZHUNLQJSURYLQFLHEHVWXXU bron: Elzinga, 1999, p. 503.

11

5. Bevindingen Hieronder volgen de bevindingen uit de interviews die we na een uitvoerige bespreking met elkaar opgesomd hebben, wat ons is opgevallen en wat herhaaldelijk terug kwam tijdens de interviews. Alle onderstaande opmerkingen zullen bij de conclusies en aanbevelingen direct of indirect in verband worden gebracht met een van de hoofdvragen van de commissie Hermans in relatie met de drie doelstellingen van de Wet dualisering provinciebestuur.

Algemeen

Aan het begin van de vragenlijst, zie bijlage II, hebben we gevraagd naar de gang van zaken tijdens het monisme, de noodzaak tot veranderen en wat dualisme inhoudt. Bijna alle respondenten zagen goede en slechte kanten aan het monistisch stelsel, maar een noodzaak tot verandering van het stelsel was in veel gevallen wel aanwezig. Alleen worden er vraagtekens gezet bij het te behalen doel van dualisme of zoals een respondent het verwoordt: “De problemen die de politiek heeft en toen had en de aanleiding waren om te dualiseren, die onderken ik. Maar ik ben er in toenemende mate van overtuigd dat die niet zo zeer wortelen in het gebrek aan debat en gebrek aan keuzemogelijkheden voor de kiezer terwijl we daar wel gezocht hebben.” Veel respondenten wisten de omschrijving en doelstelling uit de Wet dualisering provinciebestuur te noemen. Bij de respondenten die niet direct de wet aanhaalden kwamen wel als kernwoorden de volksvertegenwoordigende rol en de scheiding van machten naar voren.

Provinciale Staten

Wat structureel terugkwam is de bezorgdheid van de respondenten over de kwaliteit van de Provinciale Staten, zonder uitzondering werd dit genoemd. Met name werd aangehaald dat de Staten nog steeds te veel afwachten wat GS ze brengt, te reactief zijn in plaats van initiatief tonen. Sommigen wijten dit aan de kwaliteit van Statenleden, anderen wijten dit aan de tijd die Statenleden voor hun werk hebben. “Er zijn kansen om de kwaliteit te verbeteren en zeker in relatie tot het feit dat het gaat om volksvertegenwoordigers, dat er gebeurd wat de burger daadwerkelijk wil voor zover die een mening erover heeft.” Zoals een respondent haar mening over de kwaliteit van de staten verwoordde in relatie met de antennefunctie van de Staten.

Kaders & controle Allen vinden dat PS op hoofdlijnen moet besturen. Wat dat moet inhouden wordt verschillend bezien en is in veel gevallen een zoeken. Hoewel allen een rol aan het begin van het traject zien, zien sommigen voor PS vooral een antennefunctie waarbij PS maatschappelijke problemen of wensen inbrengt, anderen een initiërende functie waarbij PS vooraf aangeeft aan welke kaders het beleid moet voldoen ( “Die hadden in het begin van het traject [...] GS moeten wegsturen met van ‘wat wij willen is dat en dat en dat, geen windmolens, veel huizen, geen wegen en mooie bomen.’”) en weer anderen een rol waarbij PS de door GS voorgestelde kaders vaststelt (“[PS] beleidskaders ontwikkelen, dat is een gruwelijk misverstand. Dat lukt niet op die manier, er zitten hier niet voor niets 200, 300 beleidsambtenaren”). Bij de respondenten is in meerdere gevallen sprake van min of meer tegenstrijdige verwachtingen van PS. Enerzijds vinden ze dat PS op hoofdlijnen moet werken, maar tegelijkertijd vinden ze ook dat Staten met complete initiatiefvoorstellen moet komen. Wel wordt in die gevallen vaak onderkent dat met de tijd die PS leden voor hun werk hebben dat laatste niet altijd realistisch is, al zien ze wel een rol voor de ambtenarij om dat te ondersteunen. Veel ambtenaren merken een enorme nadruk op controle elementen (“controle fetisjisme”) genoemd wordt dat er heel veel tijd en energie gaat zitten in het langs vele wegen verantwoording moeten afleggen aan de Staten. De koppeling met de kaderstelling is hier heel duidelijk. Als je als staten de kaders niet goed stelt, waar ga je dan op controleren? En alle energie die achteraf gestoken wordt in controle wordt niet in het kaderstellen gestoken.

Instrumentarium en grootte van PS In de ogen van de meeste respondenten heeft PS voldoende instrumenten om het college van GS te controleren, maar is de inzet niet optimaal.Vaak genoemd wordt dat er weinig tot geen gebruik van wordt gemaakt, in een enkel geval is er genoemd dat PS te pas en te onpas zware middelen inzet. Tot slot hebben we gericht gevraagd naar de mening van de respondenten over de aanstaande vermindering van het aantal Statenleden. Bijna allen zagen dit als een kans voor PS om minder op details te gaan zitten, maar over te gaan naar de grotere beleidslijnen. Of zoals een respondent zei: “Minder provinciale Statenleden waardoor je moet zeggen ze moeten hun taak kunnen uitvoeren, maar die hoeveelheid, ze lopen elkaar natuurlijk ook in de weg, dat is ook heel lastig heel veel Statenleden.”

12

College van Gedeputeerde Staten Ten aanzien van het college van Gedeputeerde Staten zijn door de respondenten positievere geluiden te horen, zeker in contrast met de leden van provinciale staten. Als voornaamste reden voor dit verschil wordt de fulltime tijdsbesteding genoemd door GS aan het besturen van de provincie in tegenstelling tot de parttime aanstelling van PS. Toch zijn er kanttekeningen geplaatst bij het functioneren van het college, voornamelijk op het gebied van vasthouden aan het coalitieakkoord en het weinig tot geen keuzes laten aan PS. Vooral ten aanzien van zogenoemde ‘startnotities’ schijnt aversie te heersen bij collegeleden. Een duidelijke uitspraak hierover: “Ja, dat toch de gedeputeerde toch eigenlijk niet al die keuzes willen open laten en al die alternatieven, maar zelf toch wel een idee hebben van: ik wil die kant op en dat moet er wel in staan. (…)Als ik er nu naar kijk dan willen gedeputeerden een richting daarin bepalen.” Tot slot zijn de respondenten positief over de mogelijkheid van het halen van leden van het college van buiten de verkozen Statenleden, dit kan zeker leiden tot een kwaliteitsverbetering in het provinciaal bestuur.

Ambtelijke organisatie

Wat bij de ondersteuning aan het college van GS opvalt, is het steeds terugkerende stranden van startnotities bij het college, wat hierboven ook al aangehaald is. Daarnaast wordt onderkend dat er wel heel veel papier via GS naar PS gaat, mede om hen ‘zoet’ te houden, of zoals een respondent het verwoordde: “Er werd altijd wel weer een mooie bloemlezing gegeven, veel papier; ‘feed the beast’.” Dit was ten tijde van het monisme zo, maar geldt nu nog steeds. Tot slot is er veel verwarring geweest over het contact tussen Statenleden en ambtenaren, wat mag nu wel en wat mag nu niet. In verschillende provincie zijn hier richtlijnen voor opgesteld. Contact tussen deze twee actoren in het provinciaal bestuur wordt door de respondenten als wenselijk gezien. Een respondent verwoordde dit als volgt: “Want dat is in feite wat men doet, men zit een beetje kabinet en kamer te spelen van ‘men [de ambtenarij] moet vooral niet gaan praten met die commissie’. Dan denk ik van ‘ja, ik moet het toch hebben over dat [groot infrastructureel project]? Ik weet heel goed dat die provinciale staten daar heel verschillend over denken, dan moet ik toch een keer de tekentafel pakken en daar neerzetten “hoe had u dat gedacht?”. Hieraan moet de opmerking van verschillende respondenten toegevoegd worden dat dit in hun ogen geen afbreuk doet aan het uitgangspunt van dualisme van de scheiding der machten. Omdat de ambtenaren zelf goed aanvoelen waar de grens ligt tussen puur inhoudelijke informatie geven en politieke uitspraken doen.

*ULI¿H

Over het functioneren van de griffie zijn de respondenten over het algemeen positief.Wel blijkt er een worsteling te zijn met de grootte van de griffie. Door sommigen wordt wel de zorgen uitgesproken over de mogelijkheden en wat in hun ogen onwenselijk is, het ontstaan van een concurrerende afdeling ten opzichte van het ambtelijk apparaat op expertisegebied. Anderen willen via de griffie juist meer professionele ondersteuning bieden puur voor PS.

Overig

Hieronder staan zeer uiteenlopende aspecten over dualisme, de invoering ervan en een van de doelstellingen. Tot slot van dit kopje zullen alle door de respondenten aangedragen knelpunten en ‘best practices’ worden genoemd. Wat in de provincies naar voren kwam is dat één actor binnen de provincie zich als aanjager/stimulator van het dualiseringsproces ontvouwde. Hier zijn drie verschillende actoren genoemd, namelijk de Commissaris van de Koningin, de griffie(r) en het presidium. Daarnaast wordt er een probleem uit de maatschappij door de respondenten genoemd, namelijk dat er een dubbele inspraak bij het beleid. Allereerst bij het college in de beleidsvorming en daarna bij PS wanneer de kaderstelling aan bod is. “Wat vroeger in het voortraject gebeurden, moeten GS en PS allebei nu hoorzittingen op een gebied gaan houden. Snapt een burger dan nog precies als hij het verhaal twee keer moet vertellen wat over hetzelfde onderwerp.” De machtsbalans tussen GS en PS is wel verschoven, maar in diffuse richtingen. De ene respondent zegt in de richting van PS, de ander beweert juist andersom. Wat wel in de meeste provincies het geval is geweest, is dat er direct na de invoering van het dualistisch stelsel een wat rigide scheiding is geweest. Tegenwoordig realiseert men zich wel dat er een gezamenlijk doel is, er wordt gezocht naar een nieuwe, productieve machtsbalans. Over de herkenbaarheid van het provinciaal bestuur naar buiten toe, naar het maatschappelijk middenveld,

13

media en burger, zijn de respondenten op het gebied van de burger niet optimistisch. Hierbij wordt vaak de rol van het middenbestuur aangehaald, mede hierdoor heeft de provincie weinig contact met de burger. Daarnaast worden er vraagtekens gezet bij de vraag of je de burger wel moet willen bereiken, “het is maar de vraag of dat [de burger bereiken] nou je doel moet zijn.” Vraagtekens worden er ook gezet bij de vraag of dualisme het instrument is waarmee de provincie de burger kan bereiken door veel respondenten. Met maatschappelijke organisatie worden wel betrokken bij interactieve beleidsvorming, een logisch gevolg is dan dat de provincie herkenbaar is voor hen. Alvorens over te gaan tot een opsomming van alle genoemde knelpunten en ‘best practices’ willen we aandacht besteden aan een zoektocht. Wat zeer vaak naar voren kwam in de interviews was de term zoektocht, hiermee wordt het zoeken naar rollen en houdingen door de verschillende provinciale actoren, zeg maar de dualistische cultuur is nog niet in zijn geheel doorgedrongen. “Dat is zoeken. En dat heeft ook te maken met het feit dat, natuurlijk de staten bepalen, dat weten ze hier verdraaide goed, dat is ook door de wet duidelijk gemaakt. Alleen wat nou de verantwoordelijkheid van wie is toch, de precieze afbakening is zoeken.” Het citaat hierboven heeft betrekking op de machtbalans tussen PS en GS, maar het typeert wel de onwennigheid van dualisme. Wanneer er de vraag gesteld werd hoe lang men nog nodig denkt te hebben om deze zoektocht te beëindigen, dan wordt er geantwoord uiteenlopend van 2 jaar naar 2 collegeperioden. Hieronder volgt een opsomming van alle door onze respondenten genoemde knelpunten die ervaren worden in het dualistisch stelsel: • De actieve informatieplicht, dat een gedeputeerde op een gegeven moment in de problemen komt vanwege het niet juist informeren van de Staten. De kans hierop wordt groter naar mate er meer informatie gestuurd wordt naar PS door een gedeputeerde. • De erbarmelijke kwaliteit van de politiek: het onvermogen van PS om te overzien. • Het soms ontbreken van echte politieke vraagstukken. Dus moet vooral je checklist aan items afgaan om te zien: welke zijn nou interessant? Daar moet je niet te snel besluiten dat iets niet interessant is. • PS heeft te weinig tijd om dichterbij de burger te gaan staan. • “Nou ik denk dat je dan ook Statenleden meer moet professionaliseren, en daar kun je mee beginnen door ze meer tijd te geven voor hun werk. En dat zul je alleen maar kunnen bereiken door ze meer te betalen.” • PS blijft hangen op details. • De griffie zou zich nog meer moeten ontwikkelen, profileren. • De antennefunctie van Statenleden is nog lang niet optimaal. • Statenleden weten nog niet goed hun kaderstellende rol in te vullen. • De ambtelijke organisatie zoekt nog wat aan PS moet voorgelegd en wat niet. Ter afsluiting, de ‘best practices’, welke voorbeelden van goede initiatieven zijn door onze respondenten genoemd, sommige als aanrader voor anderen: • Recht van ambtenaren om tegen de wil portefeuillehouder in keuzes bij college in te brengen, waardoor keuzes niet stranden op die blokkade. • Informatieve bijeenkomsten met GS, PS en ambtelijke organisatie over de inhoud van een beleidsonderwerp. Inlichten van PS over het onderwerp en hierover van gedachten wisselen. Dit kan in verschillende vormen, zoals een workshop, excursies en een dag in een hutje op de hei. • Autonome GS. Gedeputeerden hoeven niet steeds ruggespraak te houden met hun fractie, ze kunnen compleet ‘los’ van hun eigen fractie opereren. • “Ze hebben hier bijvoorbeeld nu een aantal weken geleden een aantal workshops in de staten gehad. Nou dat was een eye-opener voor beide partijen [ambtenaren en PS].” • Klokkenmodel:

•¿JXXUKHW³NORNNHQPRGHO´ bron: provinciale staten van Limburg, 2004

14

• Samenwerkingsdualisme. • “De kaderstelling rond het omgevingsplan, waarbij we de staten hebben geïnstrumenteerd om op basis van kennis die ze zelf hadden verworven van externe deskundigen naar buiten te treden.” • Hoorzittingen door PS naar burger • Informatiemarkt voor PS • Informatienotitie naar PS, deze niet op de agenda van PS vergadering plaatsen. • Portefeuillehouder verantwoording af laten leggen in de vorm van een presentatie van 5 minuten en PS hierop in laten springen. • Bestuurskrachtmonitor naast de evaluatie van dualisering leggen. • Oefenen met dualisme op een politiek minder beladen onderwerp. • Groter aparte ambtelijke ondersteuning alleen voor PS. • Helder en verzorgd burgerjaarverslag.

Observaties

Tevens hebben we vier observaties uitgevoerd tijdens statenvergaderingen. Voor de validiteit hebben wij ervoor gekozen om bij één provincie te observeren.Vanuit verschillende perspectieven hebben we gekeken of er in de politieke arena sprake is van een dualistische houding. Wat hierbij opgemerkt moet worden dat het vanaf de publieke tribune onmogelijk is om onderlinge gesprekken te horen, alleen wat er door een microfoon gezegd wordt is hoorbaar. Wat verder ons belemmert bij de observaties is het feit dat dualisme ansich niet concreet waarneembaar is.Wel hebben we kunnen waarnemen met wie de verschillende actoren praten in de statenzaal; wat achter de schermen gebeurd is niet zomaar te zien. Mede hierdoor is een van ons samen met ingewijde achter de schermen terecht gekomen. Onze bevindingen volgen hieronder. Wat ons is opgevallen tijdens de observaties is dat de aanwezige actoren op het toneel, wat zichtbaar is vanaf de publieke tribune, in contact treden met de actoren waarmee ze contact behoren te hebben. Dus ambtelijk directeuren spreken met leden van het college van GS en Statenleden met de griffier en de Commissaris van de Koningin. Met contact wordt het contact bedoeld wat niet via de luidsprekers hoorbaar is. De kanttekening uit de eerste alinea bij dit kopje is hier van toepassing. Uit waarnemingen achter de schermen is gebleken dat hier toch regelmatig overleg is tussen collegeleden en Statenleden, waar vaak het collegelid overheersend is. Daarnaast werd ons hier duidelijk dat het wel of niet dualistisch handelen van Statenleden voornamelijk persoonsafhankelijk is. Uit onze bevindingen tijdens de observaties kunnen we geen valide conclusies trekken, dit aangezien het feit dat we de gesprekken waar wij op gelet hebben niet hebben kunnen horen. Daarnaast zijn wij van mening dat vier observaties in tijden van een dagdeel niet toerijkend zijn om een valide uitspraak te doen. Vermoedens hebben we wel, maar deze hebben we niet empirisch kunnen vaststellen. Dit was wel mogelijk geweest wanneer we deelnemers observaties hadden uitgevoerd, zoals ook verteld is. Vanwege bovengenoemde redenen worden onze bevindingen uit deze observaties niet meegenomen in de hoofdstukken ‘Conclusie’ en ‘Aanbevelingen’.

15

6. Conclusie Wij zijn op zoek geweest naar antwoorden op de hoofdvragen van de commissie Hermans, deze vindt u in hoofdstuk 2. Zoals daar aangegeven zullen wij de antwoorden op de hoofdvragen in verband brengen met de drie doelstellingen van de Wet dualisering provinciebestuur, welke zijn: • Herstel van de positie van PS als het belangrijkste lokale politieke forum; • Herstel van de volksvertegenwoordigende functie van PS; • Versterking van de herkenbaarheid van het provinciale bestuur voor de burger. 1 De verschillende hoofdvragen komen hieronder één voor één ter sprake. Welke wijzigingen in het functioneren van het provinciebestuur met name waar het de interactie tussen de verschillende provinciale actoren betreft zijn opgetreden (als direct dan wel indirect gevolg) en tegen welke knelpunten (bij invoering of bij de werking van het stelsel) loopt men aan? Onder deze hoofdvraag vallen heel veel zaken die tijdens de interviews de revue zijn gepasseerd. De respondenten hebben zeker structuurwijzigingen waargenomen, het ontstaan van de griffie, waarover het oordeel over het algemeen redelijk positief is, heeft niemand kunnen missen, al zijn rekenkamers nog te vers voor beoordeling. Of er echter een cultuurwijziging bij de provinciale actoren is opgetreden wordt door enkele respondenten in twijfel getrokken. Of ze hebben er wel één waargenomen of ervaren, maar geven aan dat er op cultuurgebied nog een lange weg te gaan is. Wanneer we deze opmerkingen in het perspectief plaatsen van de doelstellingen van de Wet dualisering provinciebestuur kunnen we concluderen dat de structuur- en cultuurwijzigingen bijdragen of zouden kunnen bijdragen aan het realiseren van alle doelstellingen, maar dat er zeker op cultuurgebied nog een (lange) weg te gaan is. Welke effecten en veranderingen hebben zich voorgedaan in rolopvattingen en attitudes bij provinciebestuurders en in hoeverre zijn deze het gevolg van de dualisering of wellicht van politieke veranderingen of andere omgevingsfactoren? Alle provinciale actoren zijn nog zoekende naar hun rol, maar het water raakt steeds minder vertroebeld. Het komt wel eens voor dat PS op de stoel van het college van GS gaat zitten. Hoe de kaderstellende rol van PS dient te worden ingevuld is nog niet uitgekristallaliseerd . Anderzijds werd er met regelmaat aangegeven dat GS de politieke keuzes (alternatieven) niet aan PS voorlegt, maar zelf de politieke keuzes maakt (uit de alternatieven van de ambtenaren) en deze alleen ter goedkeuring aan PS voorlegt, een praktijk die PS te makkelijk accepteert. naar mening van de respondenten. In hoeverre een andere rolopvatting door de dualisering komt vindt men lastig te beoordelen, velen zoeken het antwoord ook of meer in personele veranderingen in PS of GS en/of nieuwe coalities sinds 2003. Er zijn respondenten die menen dat completering van nieuwe rolopvattingen geheel vernieuwde Staten vergt. Wat is het effect van de dualisering op de machtsbalans tussen GS en PS? De machtsbalans is voor velen iets dat verschoven is, maar op verschillende manieren. Sommigen vonden dat de macht van PS naar GS was verschoven, terwijl anderen het andersom ervaren. Kortom, uit onze verworven data kunnen we geen generaliserende uitspraken doen over de relatie tussen deze hoofdvraag en de drie doelstellingen van de wet. Hoe ervaart men het dualistisch stelsel? Omdat de antwoorden op deze vraag persoonsgebonden en zeer verschillend zijn, kunnen we ook hier geen generaliserende uitspraken doen. Wat wij wel kunnen vermelden is dat onze respondenten op de keuze: ‘monisme of dualisme’ zonder uitzondering reageerden met het antwoord: ‘dualisme’. De achterliggende reden voor deze keuze was wel zeer divers, waarbij sommigen refereerden aan duale elementen en anderen vooral aan de aanleiding tot verandering/reflectie. Slechts één respondent gaf aan geen bezwaren het hebben tegen een terugkeer naar het monistisch stelsel. Heeft men de indruk dat de kwaliteit van het bestuur door de dualisering is verbeterd? De kwaliteit van het bestuur – zowel technisch als qua draagvlak - is niet verbeterd door het dualisme volgens de respondenten. Wanneer er wel een verbetering van de kwaliteit van het provinciaal bestuur ervaren wordt, heeft dit met andere oorzaken te maken. In verschillende provincies hebben er net voor of gelijktijdig met de invoering van het dualisme op 12 maart 2003 organisatorische wijzigingen plaatsgevonden. Mede hierdoor was het voor sommige respondenten moeilijk aan te geven of de in zijn/haar ogen verbetering van de kwaliteit van het bestuur voortkwam uit dualisme of dat dit andere oorzaken had. 1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 114, nr. 1

16

Heebben PS voldoende instrumenten om GS effectief te controleren? Het meest gehoorde antwoord op deze vraag was ‘ja, maar ..’ en dan volgde er een relaas. Samenvattend kwam dat er vaak op neer dat de instrumenten niet voldoende worden gebruikt, en in een enkel geval dat er overvloedig gebruik van gemaakt wordt. Hoewel de mogelijkheid tot uitschrijven van tussentijdse verkiezingen meermaals genoemd is, is wel duidelijk geworden dat het huidige instrumentarium van PS toereikend bevonden wordt om haar taken uit te voeren. Dit kan zeker een positieve uitwerking hebben op het herstellen van PS als politieke machtsfactor en de volksvertegenwoordigende rol van PS. Of PS zonder hulp haar instrumentarium optimaal leert gebruiken wordt soms betwijfeld. Welke effecten heeft de dualisering op de ambtelijke organisatie? Voor onze respondenten duidelijk merkbaar geworden is dat er minder contact is tussen de ambtelijke organisatie en Statenleden. Hoewel het niet meer zo rigide is als het in een enkele provincie is doorgevoerd, veel respondenten zouden graag meer contact hebben. Het citaat in het vorige hoofdstuk over de ‘tekentafel’ is kenmerkend voor de wil en het enthousiasme van ambtenaren om PS ten dienste te zijn. Onze respondenten denken dat ambtenaren zelf goed de scheiding weten tussen wat ze ‘gewoon’ zouden kunnen vertellen aan Statenleden en wat politiek niet correct zou zijn. Over de griffie zijn de respondenten positief, maar er zijn nog verbeter stappen te maken. Dit is een cultuur kwestie. Over het algemeen zijn de effecten van dualisering op de ambtelijke organisatie van positieve invloed op de eerste twee doelstellingen van de wet. Over de herkenbaarheid naar buiten toe is geen uitspraak te doen, dit komt mede doordat de ambtelijke organisatie voornamelijk naar binnen gericht is. Wordt een versterking van de herkenbaarheid van het provinciale bestuur ervaren (door maatschappelijke organisaties, media of burgers)? De respondenten vonden het wel lastig om een antwoord te geven op deze hoofdvraag, het is voor lastig om in de huid van anderen te kruipen. Maar toch hebben de meeste aangegeven dat op dit punt de herkenbaarheid naar de media en via de media naar de burger niet verbeterd is.Wel gaven ze aan dat er meer met het maatschappelijk middenveld gecommuniceerd wordt, voornamelijk in het kader van interactieve beleidsvorming.

17

7. Aanbevelingen Op basis van onze onderzoeksresultaten, onze analyse hierover en de conclusies die wij getrokken hebben in het vorige hoofdstuk, formuleren wij hier een aantal aanbevelingen. Deze aanbevelingen hebben betrekking op alle provincies en niet in individuele provincies. Onze belangrijkste aanbeveling is dat de wetgever geen wettelijke maatregelen moet nemen om de knelpunten aan te pakken. Na twee jaar dualisme is nog lang niet alles bezonken in de provincies. Op structureel gebied zijn of worden nu alle aspecten doorgevoerd. In contrast hiermee staat de culturele kant, waar nog een verbeteringsslag te maken is.Voordat iedereen in de provincies zich bewust is van dualisme en daar naar handelt, zullen nog enkele jaren verstrijken. Het proces van cultuurverandering heeft zijn tijd nodig, naar inzicht van onze respondenten tussen één à twee collegeperioden. Structureel ingrijpen zal dit niet versnellen, volgens sommige ambtenaren zal door roeren in het water het bezinken zelfs weer van voren af aan moeten beginnen. Dit wil niet zeggen dat binnen provincies, en met name PS, of in overkoepelend verband niet een aantal verbeterpunten zou kunnen worden overwogen: • Er is meer aandacht nodig voor het voorleggen van keuzes aan PS, die op dit moment weinig tot geen alternatieven van het college van GS krijgt. De portefeuillehouders en colleges zouden meer alternatieven naar PS kunnen sturen, maar PS moet hier ook zelf om vragen. x Voorkom dubbele inspraak. In provincies wordt regelmatig gewerkt met interactieve beleidsvorming, waarbij verschillende maatschappelijke organisaties participeren op uitnodiging van de ambtelijke ondersteuning van het college. Ook PS houdt soms inspraakbijeenkomsten voor belanghebbenden op een bepaald terrein. Hierdoor ontstaat verwarring bij deze belanghebbenden. De uitdaging ligt in duidelijkheid naar buiten toe, met een door Elzinga voorgesteld 'primaat bij de politieke organen.' • Laat PS vooral vooraf duidelijk het gewenste beleid bepalen in heldere kaders. Niet alleen vermindert dit het her en der geconstateerde 'controle fetisjisme', goede kaders vooraf maken dat het duidelijk is wáárop gecontroleerd moet worden. x Veel ambtenaren vinden het leuk en belangrijk, of zien het soms zelfs als hun taak, PS inhoudelijk te ondersteunen. Net als Elzinga vinden ze ook niet dat dit strijdig is met dualisme, maar het zelfs nodig voor een goede werking ervan. Laat PS hier dan ook gebruik van maken, op een door PS gekozen manier (zie b.v. best practisespractices). x De door meerdere respondenten geconstateerde discrepantie tussen de werkzaamheden en beschikbare tijd van PS-leden kan gezocht worden in een hogere vergoeding/meer tijd maar ook in een helderdere demarcatie en prioritering van de volksvertegenwoordigende taken die PS moet vervullen.

19

Geraadpleegde bronnen

literatuur

&

andere

Boeken: Alvesson, M., Deetz, S., 2000, ‘Alternative social science perspectives’ hoofdstuk 2 in ‘Doing critical management research’, Sage, Londen. Baarda, D.B. & De Goede, M.P.M., 2001, ‘Basisboek methoden en technieken’. Groningen, Stenfert Kroese. Berenschot, 2004, ‘Evaluatie van de wet Dualisering Gemeentebestuur’, Berenschot, Utrecht. Bosch, J.A.P.M., van den, 2003, ‘Dualisering gemeenten, van wet naar praktijk: posities en bevoegdheden van de gemeenteorganen en het dualistisch bestuursstelsel’, VNG Uitgevers, Den Haag. Dijkgraaf, H., 2002, ‘Organisatie van gemeenten en provincies’, Lemma B.V., Utrecht. Elzinga, D.J., c.s., 1999, ‘Dualisme en lokale democratie. Rapport van de staatscommisie Dualisme en lokale democratie’. Samsom, Alphen aan de Rijn. Easterby-Smith, M., Thorpe, R., Lowe, A., 1991, ‘The philosophy of research design’ hoofdstuk 3 in ‘Management research: an introduction’, Sage, Londen. Honderich, T., (red), 1995, Oxford Companion to Philosophy, Oxford university press, Oxford. Kemenade, J.A., Versteden, C.J.N., 1999, ‘Herkenbaar Bestuur; over dualisme in de provincies’, Provincie Noord-Holland, Haarlem. Kvale, S., 2002, ‘The social construction of validity’ hoofdstuk 18 in ‘The Qualitative Inquiry Reader’, Sage, Londen. Leemhuis, J.M., 2004, ‘Dualisering: Bijsturing geboden, aangelegd om in vrijheid samen te werken, rapport van de stuurgroep evaluatie dualisering gemeentebestuur’, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag. Little, D, (geen jaar), ‘Beyond Positivism: Toward a Methodological Pluralism in the Social Sciences’, University of Michigan-Dearborn, Michigan. Ministerie van BZK, 2003, ‘Dualisme en provinciale democratie: integrale tekst Provinciewet vanaf 12 maart 2003’, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag. Möhring, H. c.s., 2005, ‘De daad bij het woord: evaluatie van twee jaar dualisering in de provincie Utrecht’, Berenschot, Utrecht. Mourmans, W.,1981, ‘Het dualisme begrip in de analyse van ontwikkeling’, Erasmus Universiteit, Rotterdam. Neelen, G.H.J.M., e.a., 2003, ‘De bestuurlijke kaart van Nederland’, Uitgeverij Coutiho, Bussum. Otto, M.T., Derks, E.S., 2003, De duale organisatie: Dubbeldraads of dubbelop?, Lemma BV, Utrecht. Punch, K.F., [geen jaar], ‘Collecting qualitative data’ hoofdstuk 9 in ‘Introduction to social research: quantitative en qualitative approaches’, Sage, Londen. Punch, M., 1993, ‘Observation and the police: The research experience’, Hoofdstuk 15 in Hammersley, M. ed. Social research: Philosophy, politics and practice, Sage, Londen. Provinciale Staten van Limburg, 2004, ‘Rapport Evaluatie Dualisme Provinciale Staten van Limburg’, Provincie Limburg, Maastricht. 7HSSHPD6µ)LORVR¿HYDQDWRW=¶+HWVSHFWUXP8WUHFKW VNG, 2005, ‘Effecten van dualisering voor burgers: Beweging naar buiten?’, VNG uitgeverij, Den Haag. Woolgar, S., 1996, ‘Psychology, qualitative methods and ideas of science’ hoofdstuk 2 in ‘Handbook of qualitative research methods for psychology and the social sciences’, Richardson, J.T.E. ed., BPS publications, Leicester.

Kamerstukken: Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 114, nr. 1

internet sites http://www.vernieuwingsimpulsprovincies.nl/-18-05-05 http://www.vandale.nl/opzoeken/woordenboek/?zoekwoord=dualisme-28-06-05 http://www.wetheliving.com/pipermail/psychology/2003-December/000570.html-30-06-05 http://www.vernieuwingsimpuls.nl/wetgeving/dualisering_gembestuur -04-07-05

21

Bijlage I: Methodische verantwoording Centraal in het vak ‘kwalitatief onderzoek’ staat de reflectie op het eigen werk, het bewust bezig zijn met methoden, technieken en waardering van het eigen onderzoek, en dat in relatie tot aangereikte en zelf gezochte literatuur. In dit schrijven verklaren wij welke keuzes wij hebben gemaakt.Want hoewel soms op het vermoeiende af, de discussies over sociaal-wetenschappelijk perspectief, methoden en validiteit vormde een belangrijk onderdeel van het proces. Deze discussies hebben onze kijk op de wetenschap enorm verrijkt

Methode van onderzoek Keuze voor onze methode De keuze voor de door ons gehanteerde methode voor het onderzoek zijn afhankelijk – naast onze persoonlijke achtergronden die ons gevormd hebben – van factoren die onze keuzevrijheid kaders geven. Deze zijn: 1. Kader USBO Hierbij noemen wij de algemene waarden en normen van de USBO, veel aandacht voor cultuur en persoonlijkheid. In vergelijking met bijvoorbeeld bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit wordt de USBO gekenmerkt door een sterkere focus op de ‘softe’ elementen van onderzoeken. 2. Kader cursus We moeten een kwalitatief onderzoek doen, door middel van interviews en observaties. Wij zijn vrij in het kiezen van een methode, zolang het maar niet een naïeve is. Wij worden gestimuleerd actief na te denken over de verschillende mogelijke invalshoeken bij het doen van onderzoek. 3. Kader van de commissie Zowel doel als middel als populatie is bepaald door de opdracht gever. De commissie wil veel informatie hebben waaruit zijn kunnen interpreteren en op voort kunnen borduren in het vervolg van hun werkzaamheden. De eerder genoemde vraagstelling, hoofd- en deelvragen zijn door hen vastgesteld. Bij de operationalisering van de verschillende vragen spelen zij een actieve rol. De functies van de te interviewen respondenten en het aantal zijn ook door hen bepaald. 4. Eigen kaders Wij willen een algemeen aanvaardbaar eindrapport maken, wat voor zowel de USBO als voor de commissie Hermans als voor alle andere lezers aanvaardbaar is. Dit betekent dat wij ons, hoewel wij geheel zijn onze methoden te kiezen, tot op grote hoogte aan algemeen aanvaardbare wetenschappelijke methoden moeten houden.

Modernisme Als wij ons onderzoek volgens tot ver in de 20e eeuw gangbare wetenschappelijke norm, de “received view” of “logisch empirisme” waar het positivisme onderdeel van is1, vorm hadden geven, zouden wij daarbij onherroepelijk op problemen gestuit zijn. Het positivisme, een wetenschapstraditie die in de 19e eeuw is ontstaan uit het werk van Auguste Compte2, stoelt namelijk op een dwang naar empirisme en - zeker in het daaruit volgende logisch- positivisme, aan het begin van de 20 eeuw ontwikkelt door de leden van de “Wiener Kreis” - het formuleren en testen van hypothesen in een zoeken naar algemeen geldende wetten die middels inductie (en deductie) dienen te worden verkregen. In ons geval had dat ingehouden dat al onze theorieën gestaafd hadden moeten worden met empirisch bewijsmateriaal. Om empirie in de sociale wetenschappen mogelijk te maken moet of gezocht worden naar processen die waarneembaar zijn. Dualisme is niet een iets dat je ziet gebeuren als ‘nu zijn ze aan het dualiseren.’ Voorzover dualisme tastbaar is, gaat het om de structurele kant van dualisme, maar dualisme is juist een sociaal proces, een denkwijze. Dat is niet waarneembaar.

Hermeneutiek en fenomenologie We zijn vooral op zoek naar meningen, attitudes en interpretaties van de respondenten over het dualisme en de werking daarvan in hun ogen, enerzijds gerelateerd naar de doelstellingen in de wet, anderzijds aan hen eigen preferenties. De enige manier om dat enigszins empirisch te maken is middels statistiek. Maar bij statistisch onderzoek liggen de antwoorden vast en zijn de variatie mogelijkheden beperkt. En dat terwijl wij op zoek zijn het verhaal, de beleving en ook nieuwe inzichten. Dus, in onze zoektocht naar het ‘verstehen’ passen geen positivistische methoden die sterk uitgaan van empirische data en verificatie, waardoor wij Hermeneutische methoden gekozen hebben. Hoewel er vele wetenschappelijke methoden zijn om zaken te bekijken en te waarderen3, hebben al 1 2 3

Little, [geen jaar]. http://www.wetheliving.com/pipermail/psychology/2003-December/000570.html Alvesson, Deetz, 2000; Woolgar, 1996; Easterby-Smith, e.a., 1991; Teppema, 1999; Little, [geen jaar].

22

deze methoden onzes inziens de neiging om slechts een beperkt, onvolledig of onbruikbaar beeld op te leveren, minder compleet en bruikbaar dan de indruk die wij zonder ‘filter”van het object of fenomeen direct krijgen1. Als we een mens willen waarnemen, kunnen we een infrarood bril gebruiken en een beeld van de warmtestraling van mensen krijgen, maar daarmee hebben we slechts een minder bruikbaar beeld van de mens, een minder goede indruk het fenomeen. Daarom wenden wij ons tot fenomenologische uitgangspunten.

De waarheid? Los van de metafysische vraag of en hoe de wereld om ons heen bestaat en objectief te beschrijven is, is – in onze ogen – dualisme ten eerste niet objectief te beschrijven. Dit omdat het enkelvoudig noch tastbaar is, maar is dat ten tweede ook niet het doel van dit onderzoek is (Positivistische methoden vallen dus af omdat ze zoeken naar iets dat niet bestaat volgens ons. En zelfs als al zouden elementen / invalshoeken van dualisme empirisch en objectief vastgesteld kunnen worden, dan nog is deze methode ongeschikt omdat het geen antwoord vindt op onze vragen). Stoelen van gedeputeerden die een andere plaats in de Statenzaal hebben belichamen op zich geen dualisme. Dualisme is een ‘sociale constructie’2 die pas betekenis krijgt als het ervaren wordt door degenen die ermee te maken hebben. Dat houdt niet alleen in dat de respondenten naar verwachting het dualisme niet allemaal het zelfde zullen beschrijven – zoals ze alleen een voorgelegde tomaat als rood zouden beschrijven - omdat ze andere kennis, andere ideeën en doelstellingen hebben, maar dat ook onder die ruis van ‘sociale factoren’3 - als wij instaat zouden zijn die eruit te filteren – een eenduidige waarheid ligt, want de waarheid die wij zoeken gaat uit van de subjectieve waarheden en dus hanteren wij ook een pragmatisch waarheidscriterium in de zin van dat we uitgaan van wat voor de respondent van belang is4. Hoewel de uiting per geval verschillend kan zijn, schuilt volgens fenomenologen een “waarheid” achter de uitingen5. Maar ervan uitgaande dat deze waarheid nooit gekend kan worden of - postmodern bezien - niet bestaat omdat alle waarheid persoonlijk, lokaal en tijdelijk (context afhankelijk) is, daarmee gaan we zelfs nog verder dan het ‘meditatieve beeld’ richting de ‘constitutieve’ zienswijze.6 Dat betekent dat wij ons best doen die ‘sociale factoren’ te achterhalen en er betekenis aan te geven, maar niet met als doel ‘de’ waarheid te achterhalen. Ook dit interpreteren van de indrukken van de fenomenen is een breuk met de klassieke fenomenologie.

Critical view is logisch Uit de aanleiding tot het rapport Elzinga, uit dat rapport7, uit de doelstellingen bij de wet, verschillende evaluaties8 en andere literatuur9 en bovenal uit de term ‘dualisme’ zelf spreekt impliciet of expliciet dat het provinciebestuur vanuit de ‘critical theory’ zoals gepresenteerd door Alvesson10 bekeken wordt. Ook voor ons is het niet alleen door onze kennis van openbaar bestuur en organisatiecultuur maar ook vanwege de materie en de doelstellingen/vragen van ons onderzoek logisch om bij de provincie niet uit te gaan van een enkelvoudige, harmonieuze cultuur maar juist te zoeken naar conflict, motieven en machtsverhoudingen.

Waardenvrij? Niet alleen geloven wij dat het onmogelijk is een Weberiaanse scheiding tussen ‘sein’ en ‘sollen’, een methode die onze eigen waarden en oordelen buiten beschouwing laat, te vinden. Wij geloven ook niet dat dat wenselijk is. Uit bovenstaande blijkt dat wij onmogelijk onderzoek kunnen doen als we niet onze voorkennis en waarden projecteren op het onderzoeksobject. Zeker omdat het onze doelstelling is “de” gang van zaken te beschrijven in het licht van de waarden (doelstellingen) van de wet. En ook al wijzen wij de waarden vrijheid niet zo radicaal af als de politieke critical view van de Frankfurter School die11, de interpretatie kan niet waarde- onafhankelijk en zeker niet de gedachten over de beste manier die waarden te bereiken. Wij geloven namelijk niet in ‘beste’ en ‘logische’ manier om tot dat te komen. En als wij ons daar over laten, zijn onvermijdelijk onze eigen waarden betrokken, zeker als het tot aanbevelingen komt. Het Postmodernisme erkent dit en daarmee is onze werkwijze het best te betitelen als een postmoderne. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Teppema, 1999. Easterby-Smith, e.a., 1991. Woolgar, 1996, p.17. Kvale, 2002, p. 304. Honderich, 1995. Woolgar, 1996, p.17. Elzinga, 1999. o.a.: Möhring, 2005; Berenschot, 2004; Leemhuis, 2004; VNG, 2005. o.a.: Pröpper, e.a., 2003; Mourmans, 1981; Bosch, van den, 2003; Otto, e.a., 2003; Kemenade, e.a, 1999. Alvesson, Deetz, 2000. Honderich, 1995.

23

Interviews Over waarneming gesproken Dat de eerder aangehaalde tomaat door een ieder rood genoemd wordt is niet zo vanzelfsprekend als gedacht zou kunnen worden, kleurenblinden kunnen dit niet waarnemen. Of er bestaat in de taal van de respondent geen woord voor ‘rood’. Dit impliceert dat een wezenskenmerk van iets afhankelijk is van hoe zaken bekeken worden, maar ook van de woorden die gebruikt worden. En een tomaat is - als fysiek object met een wezenskenmerk dat eveneens fysiek is - weinig stof tot discussie (alhoewel1) . Anders is dit met ‘zachte’ begrip als dualisme met eveneens ‘zachte indicatoren’. Anders dan door positivisten wordt aangenomen is taal geen feitelijke weergave van de feiten, maar zijn er verschillende ‘obstakels’2. Ten eerste moet men dezelfde taal spreken. In dit onderzoek spreekt iedereen Nederlands, maar jargon kan ook een barrière opleveren dat we de respondent niet begrijpen. Maar ook als begrippen ook bij de ontvanger bekend zijn, kunnen dezelfde woorden per persoon iets heel anders betekenen (iemand die te pas en te onpas zaken ‘prachtig’ vind geeft met het woord ‘prachtig’ een andere waardering aan die iemand die normaal negatieve woorden gebruikt; duur is voor een miljardair anders dan voor een arm iemand). Behalve dat vanuit cultuur of persoon woorden andere betekenissen hebben, dit kan ook intentioneel zijn. Bepaalde woorden kunnen bewust gekozen worden om iets aan te duiden, daarom moet niet alleen op de zaak (Bedeutung), maar ook de intentie (Sinn) gelet worden.3 Maar niet alleen is de waarde van de taal afhankelijk van de respondent, de gebruikte taal en de betekenis daarvan hangt af van de context, en zeker ook van de interactie met de interviewer. Dit houdt concreet voor ons in dat we ons moeten voorbereiden op de taal van de respondenten - naar verwachting formeler – en indien mogelijk ons het jargon eigen maken. Hierdoor zijn we beter de betekenis van hun woorden te begrijpen en wordt de interactie versoepeld (zij hoeven geen ander woorden dan ze gewend zijn te gebruiken). Bij het analyseren volstaat het niet om alleen de woorden te kijken, de context en de persoon zijn van invloed. Daarom kan de analyse niet gedaan worden door een ander dan de interviewer.

Verwerken van data Vergelijkbaarheid: theoretisering Om tot meer dan een opsomming van subjectieve waarheden en tot een vergelijk te komen - om ons doel om antwoord te vinden op de deelvragen in verhouding tot de doelstellingen van de wet - moeten wij deze vertalen tot onze taal en kaders. Hiervoor moet dus verder gekeken worden dan de uitspraak zelf, maar moet deze bezien worden in een bredere context van het hele verhaal, de interpretatie van de persoonlijkheid en alle mogelijke informatie over de persoon, diens werkzaamheden en de provincie. Hermeneutisch gezegd staat niet de tekst centraal, maar de auteur ervan.4 Alleen dan kunnen wij betekenis geven, aan hetgeen gezegd is, begrijpen, verstehen.

Intuïtief en niet volgens stramien De tekst van Coffey & Atkinson5 is voor ons onderzoek grotendeels minder relevant. Hierin wordt namelijk uitvoerig verschillende wijzen van verwerken van narratieven uitgelegd, terwijl dit in de conclusie met twee belangrijke opmerkingen teniet wordt gedaan. De eerste uitspraak is dat we narratieven kennen uit ons dagelijks leven, elke dag meemaken. We zijn dus gewend impliciet betekenis daaraan te geven. De methoden die beschreven worden zijn daarom alsof je iemand verteld hoe te lopen “span die spieren in de kuit en de heup van het ene been en span de bovenbeenspieren van het andere been...” Fenonomenologen wordt vaak verweten met “vanzelfsprekendheden”6 bezig te zijn. Dat het wellicht ongewoon lijkt dat wij intuïtief te werk gaan, analyseren op een manier die wij als mens gewoon zijn komt eerder voort uit een dominantie van de ‘received view’. De tweede uitspraak is dat er geen “enige”juiste weg is. Naar onze mening is dit inderdaad vooral afhankelijk van de doelstelling. Wij zijn niet op zoek naar invloed op of het welbevinden van een persoon, maar naar een proces dat deze persoon waarneemt. Dat vraagt om hele andere criteria en methoden. 

2 3 4 5 6

NOHXUHQDOVZH]HQVNHQPHUN]LMQGLVFXWDEHOYOLHJHQHQGRO¿MQHQQHPHQREMHFWHQZDDUPHWLQIUDURRGUHVSHFWLHYHOLMNHJHOXLGVJROYHQ HQ]XOOHQGXVJHHQ³LQWHUSUHWDWLHYDQGHJHGHHOWHOLMNHZHHUNDDWVLQJYDQKHWOLFKWVSHFWUXP´NHQQHQRP]DNHQWHGH¿QLsUHQ0DDU GH]HGLVFXVVLHYRHUWWHYHUYRRUGLWVFKULMYHQ]HNHUGDDUZHDODDQJHJHYHQKHEEHQQLHWJHwQWHUHVVHHUGWH]LMQLQ³GDVGLQJDQVLFK´ in dit onderzoek. Navolgende deels ontleent aan: Punch, K.F., [geen jaar]. Teppema, 1999. Teppema, 1999. Coffey, Atkinson, [geen jaar]. Teppema, 1999, p. 74.

24

Kritisch naar eigen intuïtie: falsificatie Interpreteren, coderen en plaatsen in een logisch geheel is dermate een natuurlijke eigenschap van de mens dat geneigd wordt bevestiging te zoeken voor het bekende en data die daar afbreuk aan doet te negeren. Bij het ontstaan van een theorie is het daarom erg makkelijk en verleidelijk om vooral oog te hebben voor data die deze theorie bekrachtigd, waardoor het meestal zal lukken deze theorie te confirmeren, bewust of onbewust van deze ‘selectieve bril’. Hierdoor kunnen we tot uitspaken komen die een te sterk overdreven weergave van de werkelijkheid zijn. Om dit te verminderen passen we de principes van Poppers falsificatietheorie1 toe. Dat betekent voor ons niet dat wij zijn methoden van het zo kritisch mogelijk testen van hypothesen, maar wel de denkwijze, inhoudende dat wij actief zoeken naar data om onze theorieën te nuanceren of te verwerpen om zo tot evenwichtigere uitspraken te komen.

Validiteit

De validiteit van onze bevindingen – niet gevonden volgens algemeen stramien maar gevonden op zeer intuïtieve wijze – is niet op objectieve wijze vast te stellen, terwijl de onbetwijfelde validiteit van groot belang is voor de receptie van wetenschappelijk onderzoek als dit, al dan niet als overblijfsel van positivistisch denken 2. Behalve dat wij geen absolute waarheid claimen, menen wij zelf echter de validiteit van ons onderzoek voldoende verzekerd te hebben door enerzijds intern een consensus model te hanteren en anderzijds extern keuzes waar mogelijk te motiveren. De onderlinge discussie en consensusbesluitvorming garanderen doordachte uitspraken. Door onze keuzes in het rapport te verwoorden is het vervolgens voor de lezer mogelijk te beoordelen of onze redenering al dan niet valide bevonden wordt.

1 2

Easterby-Smith, e.a., 1991. Kvale, 2002.

25

Bijlage II:Topiclijst Cursief: steekwoorden lijst die wij tijdens interviews hanteren Bij binnenkomst x Voorstellen x Toestemming tot opnemen x Anonimiteit x Toesturen verslagleggen van het gesprek. Inleidend / algemeen 1. Wat is uw functie? 2. Hoelang werkt u hier? 3. Wat vond u van de gang van zaken tijdens het monisme? 4. Was er noodzaak tot verandering volgens u? 5. Wat houdt de dualisering voor en volgens u in? Concreet op hoofdvragen 6. Welke wijzigingen in het functioneren van het provinciebestuur in structuur en cultuur signaleert u? Wat zijn de oorzaken hiervan? wijzigingen provinciebestuur structuur cultuur 7. Welke knelpunten ziet u als gevolg van de dualisering? knelpunten + verwacht 8. Ziet u wijzigingen in de machtsbalans tussen GS en PS als gevolg van dualisme? Hoe uit zich dit? machtsbalans GS – PS oorzaak 9. Welke visie heeft u op de instrumenten van PS om GS te controleren? Te weinig, overbodig, etc. controle instrumenten rechten informatie initiatief enquête fysiek rekenkamer   JULI¿HUDIGHOLQJ budget 10. Welke effecten heeft de dualisering op de ambtelijke organisatie? ambtelijke organisatie structuur cultuur concrete effecten beleidsstukken 11. Zijn in u ogen rollen van de verschillende actoren in het provinciaal bestuur veranderd door de dualisering? rollen actoren concrete veranderingen 12. Heeft de dualisering effect gehad op de houding van de verschillende actoren in het provinciaal bestuur? houding actoren concrete veranderingen 13. Is de politisering toe of af genomen door de invoering van de dualisering. politisering levendiger debat achterkamertjes

26

14. Vindt u dat de herkenbaarheid van het provinciebestuur naar buiten toe is verbeterd met de komst van het dualisme? externe herkenbaarheid bestuur media middenveld burgers 15. Heeft u het idee dat de kwaliteit van het bestuur verbeterd is door de dualisering. kwaliteit bestuur beleidstechnisch draagvlak 16. Hoe ervaart u het dualistisch stelsel? Hoe ervaren persoonlijk omgeving Afsluiting 17. Wat werkte volgens u het beste; monisme/dualisme? Best practices 18. Zijn er nog zaken die van nut kunnen zijn voor de evaluatie van de wet dualisering die nog niet aan bod zijn gekomen?