Bescherming van passagiersrechten in de luchtvaart; een turbulent onderwerp Mr. A.E. Goossens* Instapweigeringen, annuleringen of langdurige vertragingen van vluchten brengen voor passagiers vaak veel ongemakken mee. Het (Europees) consumentenrecht op het gebied van de luchtvaart is vastgelegd in de Verordening (EG) nr. 261/2004 inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering, annulering of langdurige vertragingen van vluchten (hierna: de Verordening).1 De Verordening heeft tot doel om de rechten van passagiers uit te breiden en hun een minimum aan bescherming te bieden.2 Treinreizigers kunnen vanaf december 2009 aanspraak maken op vergelijkbare rechten als luchtreizigers.3 De passagier moet voor, tijdens en na de reis uitvoerig worden geïnformeerd over de goedkoopste tarieven, de kortste reistijden, aansluitingen en de toegankelijkheid van wagons en stations. Bij een vertraging van meer dan één uur heeft de passagier recht op teruggave van 25% van de prijs van het ticket. Bij een vertraging van meer dan twee uur wordt het recht op teruggave verhoogd tot 50% van de ticketprijs. Ook passagiers van schepen (vanaf 2012) en bussen (vanaf 2013) krijgen op korte termijn soortgelijke rechten. In mijn bijdrage zal ik uitsluitend ingaan op de bescherming van passagiers in de luchtvaart. Dat neemt niet weg dat uit de problematiek met betrekking tot bescherming van luchtreizigers mogelijk lessen kunnen worden geleerd voor de toekomstige bescherming van overige reizigers. Het grote aantal klachten en de berichtgeving in de media geven er blijk van dat niet iedereen positief is over de uitwer* 1.
2. 3.
216
Mr. A.E. Goossens is werkzaam als advocaat bij Allen & Overy te Amsterdam. Er gelden in Europa meerdere verordeningen die de rechten van luchtvaartpassagiers waarborgen (Verordening (EG) nr. 889/2002 betreffende de aansprakelijkheid van luchtvervoerders bij ongevallen, Verordening (EG) nr. 2111/2005 betreffende de zwarte lijst en het informeren van passagiers over de identiteit van de exploiterende luchtvaartmaatschappij en Verordening (EG) nr. 1107/2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit); deze zal ik hier verder buiten beschouwing laten. Zie hierover uitgebreid de overwegingen van de toelichting bij de Verordening. Verordening (EG) nr. 1371/2007, 23 oktober 2007, in werking getreden op 3 december 2009.
M v V
2 0 1 1 ,
king van de Verordening. Ik zal hieronder proberen uiteen te zetten waar deze ontevredenheid vandaan komt. Ik zal beginnen met een uiteenzetting van de rechten van passagiers en de wijze waarop deze rechten worden gewaarborgd. Tot slot zal ik aandacht besteden aan de uitwerking van de Verordening in de praktijk en mogelijke verbeteringen aandragen waardoor de doelstellingen van de Verordening kunnen worden gerealiseerd of in ieder geval dichter kunnen worden genaderd. 1 De rechten van passagiers De Verordening vindt toepassing (1) op passagiers die vertrekken vanaf een luchthaven die gelegen is op het grondgebied van een lidstaat en (2) op passagiers die vertrekken vanaf een luchthaven gelegen in een derde land naar een luchthaven gelegen op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)4 van toepassing is. In het tweede geval moet de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert een communautaire luchtvaartmaatschappij zijn.5 De Verordening stelt als extra voorwaarde dat de passagiers een bevestigde boeking voor de vlucht moeten hebben en zich op tijd bij de incheckbalie moeten hebben gemeld (dit geldt niet in het geval van annulering).6 Voor de werking van de Verordening is het niet nodig dat deze wordt omgezet in nationaal recht. Passagiers kunnen rechtstreeks een beroep doen op de rechten die de Verordening hun toekent. 1.1 Instapweigering of annulering van de vlucht De begrippen ‘instapweigering’ en ‘annulering’ worden gedefinieerd in de Verordening.7 Van een instapweigering is volgens het tweede artikel sprake als de luchtvaartmaatschappij weigert om een passagier op een vlucht toe te laten, hoewel hij zich op tijd en met het juiste ticket heeft gemeld en zonder dat de instapweigering op redelijke gronden is gerechtvaardigd. Bij een rechtvaardiging op redelijke gronden moet overeenkomstig de Verordening worden gedacht aan redenen die te maken hebben met gezondheid, veiligheid, beveiliging of ontoereikende reisdocumenten. In de praktijk komt een instapweigering met name voor in het geval van overboeking van de 4. 5. 6. 7.
Voorheen het: EG-verdrag. Art. 3 lid 1 van de Verordening. Art. 3 lid 2 van de Verordening. Art. 2 van de Verordening.
n u m m e r
7 / 8
vlucht. Annulering wordt gedefinieerd als het niet uitvoeren van een geplande vlucht waarop ten minste één plaats was geboekt. In voornoemde gevallen bestaat een recht op compensatie waarvan het beloop afhangt van de geplande vliegafstand:8 a. € 250 voor alle vluchten tot en met 1500 km; b. € 400 voor alle intracommunautaire vluchten van meer dan 1500 km, en voor alle andere vluchten tussen 1500 en 3500 km; en c. € 600 voor alle niet onder a of b vallende vluchten. Bij de bepaling van de afstand wordt gekeken naar de laatste bestemming waar de passagier met de geplande vlucht zou zijn aangekomen. De hierboven weergegeven bedragen worden verminderd in het geval de luchtvaartmaatschappij een andere vlucht naar de eindbestemming aanbiedt en de geplande aankomsttijd niet meer afwijkt dan twee uur in het geval van vluchten tot 1500 km, drie uur bij vluchten binnen de Europese Unie (EU) van meer dan 1500 km en vier uur bij andere vluchten tussen de 1500 en 3500 km. In het geval van annulering bestaat geen recht op compensatie in het geval: 1. de annulering ten minste twee weken voor de geplande vertrektijd wordt meegedeeld; 2. de annulering tussen twee weken en zeven dagen voor de geplande vertrektijd wordt meegedeeld en een andere vlucht naar de bestemming wordt aangeboden die niet eerder dan twee uur voor de geplande vertrektijd vertrekt en minder dan vier uur later dan de geplande aankomsttijd op de eindbestemming aankomt; of 3. de annulering minder dan zeven dagen voor de geplande vertrektijd wordt meegedeeld en een andere vlucht naar de bestemming wordt aangeboden die niet eerder dan een uur voor de geplande vertrektijd vertrekt en minder dan twee uur later dan de geplande aankomsttijd op de eindbestemming aankomt. De luchtvaartmaatschappij is evenmin verplicht tot het betalen van compensatie in het geval de annulering het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen hadden kunnen worden.9 Wel bestaat er een recht op volledige terugbetaling van het ticket, een retourvlucht naar het eerste vertrekpunt, een vlucht naar de eindbestemming bij de eerste gelegenheid of een vlucht naar de eindbestemming op een latere datum naar de keuze van de passagier (indien er plaats beschikbaar is).10 Daarnaast heeft de passagier recht op gratis maaltijden en verfrissingen in redelijke verhouding tot de wachttijd, een hotelaccommodatie in gevallen waarin dit nodig is, vervoer tussen de luchthaven en de plaats van de accommodatie en communicatie (twee telefoongesprekken).11
8. 9. 10. 11.
Advocaat-generaal Sharpston bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ) heeft recent geconcludeerd in een zaak waarin een aantal Portugese passagiers naar de rechter is gestapt nadat hun vliegtuig tijdens de reis is teruggekeerd naar de luchthaven van vertrek.12 Volgens de advocaatgeneraal moet deze terugkeer worden gekwalificeerd als een annulering van de vlucht. De advocaat-generaal is verder van mening dat een passagier compensatie mag vorderen voor kosten die door de passagier werden gemaakt omdat de luchtvaartmaatschappij heeft verzuimd verzorging en bijstand te bieden. Deze verplichting zou volgens hem waardeloos zijn indien deze niet zou kunnen worden afgedwongen. Ten slotte concludeert de advocaat-generaal dat de compensatie voor de kosten zoals hierboven omschreven niet in mindering kan worden gebracht op andere krachtens de verordening toegekende compensatie. De conclusie van de advocaat-generaal is niet bindend voor het HvJ. Op het moment van indienen van deze bijdrage had het HvJ nog geen arrest gewezen. 1.2 Vertraging van de vlucht De term ‘vertraging’ wordt in de Verordening niet gedefinieerd. Dat is opmerkelijk omdat het begrip een nadere definiëring behoeft. Het onderscheid tussen vertraging en annulering is bijvoorbeeld niet altijd eenvoudig te maken. Denk aan de situatie waarin een vliegtuig tot op de volgende dag is vertraagd. In de praktijk werden deze twijfelgevallen doorgaans gekwalificeerd als vertraging. Dat kwam doordat luchtvaartmaatschappijen deze kwalificatie feitelijk zelf in de hand hadden. De luchtvaartmaatschappij bepaalt namelijk met welk vluchtnummer gevlogen wordt en een verandering van het vluchtnummer was beslissend voor de vraag of het een vertraging of annulering betrof. Omdat hierover geen rechtspraak bestond, kwamen luchtvaartmaatschappijen hier tot eind 2009 mee weg.13 Na het Sturgeon-arrest14 is het onderscheid tussen vertraging en annulering minder relevant geworden. Het Sturgeon-arrest heeft betrekking op twee gevoegde zaken: Sturgeon/Condor en Bock/Air France. Het HvJ heeft bepaald dat in het geval van een vertraging van meer dan drie uur recht bestaat op compensatie op grond van art. 7 van de Verordening. Ondanks dat art. 6 van de Verordening dit recht niet toekent, doet het HvJ dat wel op grond van het gelijkheidsbeginsel. Langdurige vertragingen dienen volgens het HvJ dus op dezelfde wijze te worden gecompenseerd als annuleringen. Eerder bepaalde het HvJ al dat de rechten van passagiers, voortvloeiende uit de Verordening, ruim moeten worden uitgelegd.15 De Rechtbank Amsterdam oordeelde recentelijk over een vergelijkbaar geval.16 De luchtvaartmaatschappij beriep zich in 12. Conclusie van de advocaat-generaal in zaak C-83/10, 28 juni 2011. 13. Zie hierover ook: E.L. Speijer, Europese luchtvaartverordening: consumentenbescherming op niveau?, Tijdschrift voor Consumentenrecht en handelspraktijken 2007/6, p. 184-197. 14. HvJ EU 19 november 2009, C-402/07 en C-432/07. 15. HvJ EU 22 december 2008, C-549/07, NJ 2009, 230. 16. Rb. Amsterdam 11 mei 2011, LJN BQ6471.
Art. 7 van de Verordening. Art. 5 van de Verordening. Art. 8 van de Verordening. Art. 9 van de Verordening.
M v V
2 0 1 1 ,
n u m m e r
7 / 8
217
deze zaak op de letterlijke tekst van de Verordening, waaruit blijkt dat geen recht bestaat op compensatie in het geval van vertraging. De rechtbank oordeelde overeenkomstig het arrest van het HvJ in het voordeel van de passagier. Passagiers van vertraagde vluchten moeten ook volgens de rechtbank op één lijn worden gesteld met passagiers van geannuleerde vluchten. 17 Passagiers met meer dan twee uur vertraging hebben recht op bijstand in de zin van verzorging.18 Deze verzorging loopt uiteen van maaltijden en verfrissingen tot het verblijf in een hotelaccommodatie. Hoe ver de verzorging reikt, hangt af van de duur van de vertraging en de afstand van de geplande vlucht. Bij een vertraging van vijf uur of meer bestaat er tevens een recht op terugbetaling van het ticket of een retourvlucht naar het eerste vertrekpunt.19 Op grond van de letterlijke bewoordingen van de Verordening bestaat er geen recht op een andere vlucht naar de eindbestemming. In de literatuur bestaat hierover discussie.20 Het doel van de Verordening zou met zich brengen dat de passagier recht heeft op een vervangende vlucht. Ook in de Kamerstukken van de Tweede Kamer staat dat passagiers die te maken krijgen met langdurige vertragingen recht hebben op een andere vlucht of terugbetaling van het ticket.21 Door de Consumentenbond wordt er echter van uitgegaan dat de passagier dit recht niet heeft.22 Volgens de letterlijke bewoordingen van de Verordening bestaat er ook geen recht op compensatie bij vertraging. Het Verdrag van Montreal (hierna: het Verdrag) biedt individuele passagiers daarentegen wel een recht op vergoeding in het geval de passagier meent schade te hebben geleden ten gevolge van de vertraging van zijn vlucht.23 Het gaat hier, anders dan bij de compensatie op basis van de Verordening in het geval van annulering en instapweigering, niet om een forfaitair bedrag, maar om de werkelijk geleden schade die voortvloeit uit de vertraging. Het Verdrag regelt ‘enige bepalingen’ omtrent het luchtvervoer. Het Verdrag ziet dus niet op de gehele rechtsverhouding tussen de luchtvaartmaatschappij en de passagier, maar slechts op een beperkt aantal onderwerpen, waaronder vervoerdersaansprakelijkheid. Het HvJ heeft bepaald dat het Verdrag en de Verordening naast elkaar kunnen bestaan.24 Het is echter nog niet helemaal duidelijk hoe het recht op een forfaitaire vergoeding op basis van de Verordening zich verhoudt tot art. 29 van het Verdrag. Dit artikel sluit schadever17. Zie ook Rb. Haarlem 24 februari 2010, LJN BL6559 en Hof Amsterdam 16 februari 2010, LJN BM 5267. 18. Art. 6 jo. art. 9 van de Verordening. 19. Art. 8 van de Verordening. 20. Speijer 2007, p. 184-197, met verwijzing naar J.E. de Boer, Nieuwe rechten voor vliegtuigpassagiers, Tijdschrift Vervoer en Recht 2005/3, p. 80 en M. de Witte & A. Vermeersch, Europees consumentenrecht, Antwerpen/Apeldoorn: Maklu 2004, p. 216. 21. Kamerstukken II 2001/02, 22 112, nr. 222, p. 9. 22. Consumentengids, Reisgids januari 2006, p. 25. 23. Art. 19 Verdrag van Montreal. 24. HvJ EU 10 januari 2006, zaak C 344/04.
218
M v V
2 0 1 1 ,
goeding bij wijze van straf of uit anderen hoofde dan tot herstel van schade uit.25 Op grond hiervan zou een forfaitaire vergoeding in strijd kunnen zijn met het Verdrag. De Rechtbank Amsterdam26 hield zich vast aan hetgeen bepaald is in het Sturgeon-arrest27 en kende de passagier compensatie toe, maar erkende dat de lage rechtspraak verdeeld is op dit punt. De rechtbank oordeelde dat het Sturgeon-arrest wellicht in strijd is met art. 29 van het Verdrag en heeft het voornemen geuit om de procureur-generaal bij de Hoge Raad te verzoeken om tegen het onderhavige vonnis cassatie in het belang der wet in te stellen. Er is op grond van het Verdrag sprake van vertraging indien een specifiek tijdstip voor aflevering wordt overeengekomen of een bepaalde datum voor de aanvang van het vervoer wordt vastgelegd en deze termijn of het aanvangstijdstip niet wordt nagekomen.28 In de regel zal de vervoerder door middel van zijn algemene voorwaarden echter bewerkstelligen dat geen concrete vervoerstermijn wordt afgesproken.29 Dergelijke algemene voorwaarden worden in de rechtspraak over het algemeen aanvaard.30 2 Het waarborgen van de rechten van passagiers Indien zich een geval van weigering, annulering of vertraging voordoet, moet de passagier zich in eerste instantie wenden tot de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitoefent of zou uitoefenen. De luchtvaartmaatschappij is verantwoordelijk voor de nakoming van de verplichtingen die uit de Verordening voortvloeien.31 Pas als zich een geschil voordoet, kan de passagier zich wenden tot de geschillencommissie, een toezichthoudende instantie en/of de nationale rechter. Op deze procedures zal ik hieronder ingaan. 2.1 De geschillencommissie Als de passagier er niet uitkomt met de luchtvaartmaatschappij en de luchtvaartmaatschappij is aangesloten bij de ‘Board of Airlines Representatives in the Netherlands’ (BARIN), dan kan de passagier de hulp inroepen van de Geschillencommissie Luchtvaart (hierna: de Geschillencommissie).32 De procedure 25. Art. 29 van het Verdrag van Montreal luidt als volgt: ‘Bij het vervoer van passagiers, bagage en goederen kan elke vordering tot schadevergoeding, op welke grond dan ook, hetzij uit hoofde van dit verdrag hetzij op grond van een overeenkomst, een onrechtmatige daad of anderszins, slechts worden ingesteld onder de voorwaarden en binnen de aansprakelijkheidsgrenzen bedoeld in dit verdrag, zonder dat hiermee iets bepaald is omtrent de personen die een vordering kunnen instellen en omtrent hun onderscheiden rechten. Bij een dergelijke vordering kan men geen schadevergoeding verkrijgen bij wijze van straf of voorbeeld noch uit anderen hoofde dan tot herstel van geleden schade.’ 26. Rb. Amsterdam 11 mei 2011, LJN BQ6471. 27. HvJ EU 19 november 2009, C-402/07 en C-432/07. 28. Zie bijv. Rb. Amsterdam 3 maart 1993, S&S 2001, 143. 29. I. Koning, Aansprakelijkheid in het luchtvervoer, Zutphen: Paris 2007, p. 156. 30. Hof Den Haag 8 maart 1962, zie ook Van Bakelen en DiederiksVerschoor, Compendium Jurisprudentie Luchtrecht, Zwolle: Tjeenk Willink 1988, p. 35. 31. Art. 3 lid 5 van de Verordening. 32. Zie <www.degeschillencommissie.nl>.
n u m m e r
7 / 8
is laagdrempelig en speelt zich met name online af. Wel moet de passagier zijn vertrokken vanaf een Nederlandse luchthaven. Alvorens een klacht kan worden ingediend bij de Geschillencommissie, moet schriftelijk zijn geklaagd bij de luchtvaartmaatschappij. De passagier moet de luchtvaartmaatschappij vier weken de tijd gunnen om hierop te reageren. De kosten voor het indienen van een klacht liggen gemiddeld tussen de € 25 en € 125, afhankelijk van de soort klacht. De Geschillencommissie zal de klacht in behandeling nemen en de luchtvaartmaatschappij verzoeken om wederhoor. Ook heeft de Geschillencommissie de mogelijkheid een deskundige in te schakelen. De uitspraak wordt uiteindelijk gedaan tijdens een zitting waar de standpunten van partijen nog eens mondeling kunnen worden toegelicht. De Geschillencommissie doet een bindende uitspraak. 2.2 The National Enforcement Bodies Op grond van de Verordening is elke lidstaat verplicht een ‘National Enforcement Body’ aan te wijzen die toezicht houdt op een correcte uitvoering en naleving van de Verordening.33 In Nederland is de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) de daartoe aangewezen instantie. De passagier kan via een klachtenformulier een klacht indienen bij het meldpunt luchtvaartpassagiers van de IVW. De IVW zal de klacht onderzoeken en de luchtvaartmaatschappij vragen om wederhoor. De IVW kan geen bindende uitspraken doen en kan niet optreden op basis van individuele klachten. Vanaf 2006 is de IVW bevoegd bestuursdwang toe te passen of een last onder dwangsom op te leggen als de luchtvaartmaatschappij zich niet aan de regels houdt. De IVW treedt echter pas op als een luchtvaartmaatschappij structureel in strijd met de Verordening handelt, dan wel principieel weigert de Verordening na te leven en stelselmatig de rechten van passagiers schendt.34 In februari 2011 heeft de IVW een handhavingsrichtlijn gepubliceerd. Hieruit blijkt dat de IVW een luchtvaartmaatschappij pas beboet als er minimaal veertig overtredingen zijn geconstateerd.35 Ondanks dat de IVW de klacht registreert en doorstuurt naar de luchtvaartmaatschappij, staat de passagier toch vaak met lege handen. 2.3 De burgerlijke rechter De regels over toezicht doen geen afbreuk aan het recht van passagiers om overeenkomstig het nationale procesrecht compensatie te vorderen bij de rechtbank.36 Welke rechtbank bevoegd is, moet worden beantwoord aan de hand van art. 5 EEX-Verordening. Dit artikel knoopt aan bij de plaats waar de dienst moet worden geleverd. Het HvJ oordeelde dat zowel de plaats van vertrek als de plaats van aankomst moet worden aangemerkt als de plaats waar de dienst wordt geleverd.37 33. Art. 16 van de Verordening. 34. Kamerstukken II 2005/06, 30 456, nr. 6, p. 4. 35. Beleidsregel voor het opleggen van een bestuurlijke boete ter zake van passagiersrechten in de luchtvaart, IVW/februari 2011. 36. Overweging 22 van de toelichting op de Verordening. 37. HvJ EU 9 juli 2009, C-204/08 (Rehder).
M v V
2 0 1 1 ,
Ondanks dat de gang naar de burgerlijke rechter openstaat, is dit voor veel passagiers geen optie. Een procedure duurt vaak lang, is kostbaar en de eventuele baten zijn over het algemeen beperkt. Op <www.rechtspraak.nl> heb ik over de afgelopen vijf jaar nog geen twintig rechtbankuitspraken kunnen vinden waarbij een passagier jegens de luchtvaartmaatschappij een vordering in rechte heeft ingesteld. Daar komt bij dat passagiers veelal hun rechten niet kennen en niet snel geneigd zullen zijn tijd, geld en energie te steken in een rechtszaak. Organisaties als EUclaim38 profiteren hiervan. EUclaim dient tegen een vast bedrag aan administratiekosten namens de passagier een claim in bij de luchtvaartmaatschappij. Bij een succesvolle claim strijkt EUclaim een deel van het door de passagier ontvangen bedrag op. 3 De Verordening in de praktijk Ondanks dat de Verordening de rechten van passagiers heeft uitgebreid, uiten passagiers veel onvrede.39 Passagiers zijn vaak niet precies op de hoogte van hun rechten, worden onjuist geïnformeerd door de luchtvaartmaatschappij of hun rechten worden door de luchtvaartmaatschappij niet erkend.40 In 2009 ontving de IVW 1200 klachten. Nadat het HvJ eind 2009 de mogelijkheid tot het verkrijgen van compensatie in het geval van vertraging heeft verruimd, is het klachtenaantal gestegen tot ongeveer 8500.41 Het aantal klachten dat direct bij de luchtvaartmaatschappij wordt gemeld, is onbekend. Ook uiten veel passagiers hun klachten op forums of bij bijvoorbeeld de Consumentenbond. Momenteel zijn er nog zo’n 8000 klachten bij de IVW in behandeling. De meeste klachten hebben betrekking op vertraagde vluchten.42 Er zijn meerdere redenen denkbaar waarom de Verordening niet de gewenste uitwerking heeft. Eén daarvan is dat de Verordening de nodige onduidelijkheden kent, waardoor deze moet worden uitgelegd en geïnterpreteerd. De Verordening kan op verschillende manieren worden uitgelegd en verschillende instanties zijn met die uitleg belast,43 wat onduidelijkheid en onzekerheid met zich meebrengt. Dit wordt mede veroorzaakt doordat passagiers vanuit diverse hoeken verschillend worden geïnformeerd. Bovendien blijken passagiers ondanks de vele voorlichtingscampagnes van de Europese Commissie nauwelijks op de hoogte te zijn van hun rechten. Ondanks dat de luchtvaartmaatschappij op grond van de Verordening verplicht is om passagiers schriftelijk op de hoogte te stellen van hun rechten in het geval van een instapweigering of een annu-
38. Zie <www.euclaim.nl>. 39. Zie o.a. het forum over luchtvaart op <www.trosradar.nl>. 40. Aanhangsel Handelingen II 2005/06, nr. 161, Kamervragen met antwoord, bibliografische beschrijving, Kamerstukken II 2005/06, 30 456, nr. 6, p. 4 en 5. 41. Zie <www.kassa.vara.nl> – Reactie van de IVW aan het programma Kassa over passagiersrechten (december 2010). 42. Brief van staatssecretaris J. Atsma van de IVW, beantwoording Kamervragen, 17 januari 2011. 43. Denk aan verschillende rechterlijke instanties, de IVW, de luchtvaartmaatschappijen, passagiers, consumenten- en belangenorganisaties.
n u m m e r
7 / 8
219
lering van de vlucht, blijkt dit niet vanzelfsprekend te gebeuren.44,45 Luchtvaartmaatschappijen ontduiken vaak de verplichte financiële vergoeding die zij aan passagiers moeten betalen bij annulering of langdurige vertraging. De maatschappijen beroepen zich veelal op overmacht in de zin van buitengewone omstandigheden, wat ze vrijwaart van betaling. In het geval van annulering is een luchtvaartmaatschappij niet verplicht compensatie te betalen als de maatschappij kan aantonen dat de annulering het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen konden worden. Hierbij kan worden gedacht aan politieke onstabiliteit, weersomstandigheden die de uitvoering van de vlucht verhinderen, beveiligingsproblemen en onverwachte vliegveiligheidsproblemen.46 Buitengewone omstandigheden laten rechten van passagiers op bijvoorbeeld verzorging, compensatie bij een instapweigering, terugbetaling van het ticket en het regelen van een alternatieve vlucht overigens onverlet. In het arrest Wallentin-Hermann47 heeft het HvJ bepaald dat technische mankementen in principe onder de normale bedrijfsvoering vallen en niet als een buitengewone omstandigheid worden aangemerkt. Alleen technische mankementen die niet konden worden voorzien en direct een veiligheidsprobleem opleveren, kunnen na onderzoek van de IVW als een buitengewone omstandigheid worden aangemerkt. Dit gaat om vluchten die reeds zijn aangevangen en door de gezagsvoerder tijdens de start of daarna worden afgebroken. De vlucht wordt geacht te zijn aangevangen als de blokken/chocks voor de wielen zijn weggehaald. Er moet sprake zijn van een onverwacht vliegveiligheidsprobleem, hetgeen alleen het geval kan zijn als alle (veiligheids)procedures van vliegtuigonderhoud tot en met de vluchtvoorbereiding in acht zijn genomen.48 In de praktijk zal de IVW per geval moeten bekijken of de betreffende situatie een buitengewone omstandigheid oplevert. Dit kan voor passagiers onzekerheid opleveren. 4 De toekomst van de passagiersrechten De Consumentenbond schreef naar aanleiding van de in februari 2011 gepubliceerde handhavingsrichtlijnen van de IVW dat passagiersrechten eerder en strenger moeten worden gehandhaafd.49 Een luchtvaartmaatschappij kan overeenkomstig de Beleidsregel voor het opleggen van een bestuurlijke
44. Art. 14 van de Verordening. 45. Zie bijv. de forums op <www.trosradar.nl> en <www.turbulentie.nl>. 46. Beleidsregel buitengewone omstandigheden in het kader van 261/2004, IVW/april 2011. 47. HvJ EG 22 december 2008, C-549/07 (Wallentin-Hermann). 48. Beleidsregel buitengewone omstandigheden in het kader van 261/2004, IVW/april 2011. 49. Consumentenbond, Passagiersrechten eerder en strenger handhaven, 1 februari 2011 (<www.consumentenbond.nl/actueel/nieuws/nieuws overzicht-2011>).
220
M v V
2 0 1 1 ,
boete terzake van passagiersrechten in de luchtvaart50 veertig keer in overtreding gaan voordat zij door de IVW kan worden beboet. Voor de duidelijkheid benadruk ik dat het hier niet gaat om klachten van veertig verschillende passagiers, maar om veertig verschillende vluchten waarbij in een slecht geval misschien wel achtduizend passagiers kunnen zijn gedupeerd.51 Bovendien gaat het om overtredingen per kalenderjaar, zodat de teller op 1 januari weer op nul springt.52 Een dergelijk handhavingssysteem werkt niet erg effectief. Het motiveert luchtvaartmaatschappijen te weinig om zich ook daadwerkelijk overeenkomstig de regelgeving te gedragen. Daar komt bij dat te weinig passagiers momenteel nog op de hoogte zijn van hun rechten en daar onvoldoende over worden geïnformeerd. Ook is het door de vele instanties en belangenorganisaties voor passagiers onduidelijk waar zij met hun klachten terechtkunnen en hoe zij zich op hun rechten moeten beroepen. Hier zal door de Europese Commissie en door nationale overheden meer aandacht aan moeten worden besteed. Dit kan door informatieposters en folders, maar ook door bijvoorbeeld informatiebalies op de luchthavens. Maar de belangrijkste informatiebron voor passagiers is de luchtvaartmaatschappij zelf, die op grond van de Verordening de verplichting heeft om passagiers schriftelijk te informeren over hun rechten.53 Er moet streng op worden toegezien dat dit ook daadwerkelijk gebeurt. Wel moet in het oog worden gehouden dat door de onduidelijkheden in de Verordening deze nog enige uitleg en interpretatie zal behoeven. Dat betekent dat ook voor luchtvaartmaatschappijen de Verordening nog niet op alle gebieden duidelijkheid verschaft over de rechten van passagiers en de daar tegenoverstaande verplichtingen voor de luchtvaartmaatschappij. Hier mag door de toezichthouders best coulant mee worden omgegaan. Daar staat tegenover dat er de afgelopen jaren ook enkele arresten door het HvJ zijn gewezen waarin onduidelijkheden met betrekking tot de Verordening zijn weggenomen. Deze verduidelijkte regelgeving kan dus onverkort door de luchtvaartmaatschappijen worden toegepast en tegen niet-naleving daarvan moet naar mijn mening dan ook hard worden opgetreden.
50. Beleidsregel voor het opleggen van een bestuurlijke boete terzake van passagiersrechten in de luchtvaart, IVW/februari 2011. 51. Denk aan situaties van annulering of langdurige vertraging waarbij alle passagiers van de betreffende vlucht zijn gedupeerd. 52. Art. 1 van de Beleidsregel voor het opleggen van een bestuurlijke boete terzake van passagiersrechten in de luchtvaart, IVW/februari 2011. 53. Art. 14 van de Verordening.
n u m m e r
7 / 8
