Beloften van vernieuwing De stedelijke vernieuwingsprogramma’s van de rechtstreekse gemeenten geanalyseerd
Beloften van vernieuwing De stedelijke vernieuwingsprogramma’s van de rechtstreekse gemeenten geanalyseerd
In opdracht van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu
Martin Klapwijk Guido Müller Vincent Thunnissen Arnie van de Veerdonk Rob de Wildt
Maart 2001
RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam telefoon 020 522 11 11 telefax 020 627 68 40 http://www.rigo.nl Nr: 77580
Inhoudsopgave 1 Inleiding............................................................................................................1 1.1 Evaluaties van GSB en ISV .........................................................................2 1.2 Doel en reikwijdte van het RIGO-onderzoek.................................................2 1.3 Aanpak ........................................................................................................4 1.4 Doel en opzet van dit rapport .......................................................................5 2 De landelijke beleidscontext..............................................................................7 2.1 Het investeringsbudget stedelijke vernieuwing .............................................7 2.2 Sturingsfilosofie ...........................................................................................7 2.3 De prestatievelden.......................................................................................9 2.4 Het vervolgtraject.......................................................................................10 3 De totstandkoming van de MOPs....................................................................11 3.1 De regie en het primaat van de politiek ......................................................11 3.2 Ontschotting in de ambtelijke organisatie ...................................................12 3.3 De wisselwerking tussen de schaalniveaus................................................13 3.4 De samenwerking tussen de verschillende partners...................................14 3.5 Slotbeschouwing .......................................................................................15 4 De structuur van de MOPs .............................................................................17 4.1 De algemene structuur van het ontwikkelingsprogramma...........................17 4.2 Toekomstoriëntatie en onderzoek ..............................................................19 4.3 Zelfdiagnose: knelpunten en ontwikkelingspotenties ..................................20 4.4 Motto, strategische doelen en samenhang tussen de pijlers .......................21 4.5 Slotbeschouwing .......................................................................................22 5 Fysieke condities voor economische versterking.............................................23 5.1 Plaatsbepaling binnen het integrale plan....................................................23 5.2 Functiemenging wonen-werken .................................................................23 5.3 Realisatie bedrijfsruimte starters ................................................................24 5.4 Herstructurering bedrijventerreinen ............................................................25 5.5 Ontwikkeling nieuwe bedrijventerreinen .....................................................26 5.6 Kansrijke sectoren en clusters ...................................................................26 5.7 Bereikbaarheid economische functies ........................................................27 5.8 Slotbeschouwing .......................................................................................28 6 Differentiatie van en variatie in woonmilieus ...................................................29 6.1 De plaats binnen het integrale plan ............................................................29 6.2 Nieuwbouw................................................................................................29 6.3 Herstructurering.........................................................................................31 6.4 Vraag en aanbod op regionaal niveau........................................................32 6.5 Huisvesten van senioren............................................................................33 6.6 Huisvesting van speciale doelgroepen .......................................................33
6.7 Flexibel en aanpasbaar bouwen ................................................................34 6.8 Bevorderen van eigen-woningbezit ............................................................35 6.9 Bevorderren van particulier opdrachtgeverschap........................................35 6.10 Slotbeschouwing .......................................................................................36 7 Omgevingskwaliteit.........................................................................................37 7.1 Plaats binnen het integrale plan .................................................................37 7.2 Kleinschalig groen en speelvoorzieningen..................................................38 7.3 Grootschalig groen en water ......................................................................39 7.4 Cultuurhistorische, stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit.........40 7.5 Openbare ruimte en veiligheid ...................................................................40 7.6 Parkeren....................................................................................................42 7.7 Eindbeschouwing ......................................................................................42 8 Duurzaamheid ................................................................................................43 8.1 Plaats binnen het integrale plan .................................................................43 8.2 Duurzaam bouwen, duurzame stedenbouw en energiebesparing...............43 8.3 Bodemsanering .........................................................................................44 8.4 Water en watersystemen ...........................................................................46 8.5 Beperking geluidhinder en overige hinder ..................................................46 8.6 Eindbeschouwing ......................................................................................47 9 Zorgvuldig ruimtegebruik ................................................................................49 9.1 Plaats binnen het integrale plan .................................................................49 9.2 De aandachtsgebieden ..............................................................................49 9.3 Slot............................................................................................................51 10 Bewonersparticipatie ......................................................................................53 10.1 Plaats binnen het integrale plan .................................................................53 10.2 Betrokkenheid van bewoners bij veranderingsprocessen op buurtniveau...........................................................................................53 10.3 Betrokkenheid van bewoners bij de bevordering van het eigen-woningbezit......................................................................................55 10.4 Slot............................................................................................................55 11 Gebiedsgericht werken ...................................................................................57 11.1 De prioriteitenstelling in het stedelijk gebied...............................................57 11.2 Uitwerking van de gebiedsgerichte aanpak ................................................58 11.3 Wijkontwikkeling als vervolg op wijkbeheer ................................................58 11.4 Slotbeschouwing .......................................................................................59 12 Inbedding in de gemeentelijke organisatie.......................................................61 12.1 Balans tussen visie en de waan van de dag...............................................61 12.2 Vraaggericht en integraal werken...............................................................62 12.3 Inbedding in de begrotings- en planningscyclus .........................................64
13 Financiering en multiplier ................................................................................67 13.1 De opzet van de financiële paragraaf .........................................................68 13.2 Multiplier....................................................................................................70 13.3 De vier grote steden ..................................................................................70 14 Samenvatting en nabeschouwing ...................................................................73 14.1 Samenvatting en conclusies ......................................................................73 14.2 Nabeschouwing .........................................................................................77
Bijlage I De prestatievelden ISV..........................................................................i Bijlage II Gesprekspartners bij de steden ............................................................v Bijlage III Bedragen in financiële paragrafen ...................................................... vii
Voorwoord Door de dertig grote steden zijn in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing meerjarige ontwikkelingsprogramma’s (MOPs) opgesteld. RIGO Research en Advies heeft in opdracht van het Ministerie van VROM deze MOPs samengevat en geanalyseerd. Tevens is door middel van gesprekken met betrokken ambtenaren het totstandkomingsproces van de MOPs onderzocht. Op deze wijze is getracht de veelheid aan informatie over het stedelijke vernieuwingsbeleid in de komende vijf jaren, die in de MOPs besloten ligt, te ontsluiten. Dit rapport (met bijlagen) is het resultaat van deze inspanningen. Bij dit rapport hoort een CD-ROM, waarop de dertig MOPs afzonderlijk op gestructureerde wijze zijn samengevat. Bij de uitvoering van de opdracht is, naast de auteurs, een groot aantal RIGOmedewerkers betrokken geweest. Het doornemen en samenvatten van de MOPs – aan de hand van gedetailleerde checklists – vormde een omvangrijke klus. Jan van der Schaar en Wouter Rohde hebben de auteurs bijgestaan met waardevolle commentaren op eerdere versies van dit rapport. Ook willen de onderzoekers hun dank uitspreken aan de gesprekspartners bij de steden – doorgaans de ‘auteurs’ van de MOPs - voor hun bereidwilligheid en de leerzame gesprekken. In Bijlage II zijn alle gesprekspartners opgesomd. Vanuit VROM is het project begeleid door een commissie bestaande uit: Namens: S.M. Bakker S.P. Band W. Bolte K. van Breenen I.C. Carsouw-Huizing R. van Etteger J. Geleijnse W.L. Jürgens J.C. Kok B. Oude Groote Beverborg S. Pijpstra B. Tilman
BZK VROM IPO VROM EZ LNV Den Haag, voor de G4 VROM VROM VROM VNG Arnhem, voor de G26
Zij allen worden bedankt voor hun constructieve commentaren.
1 Inleiding De steden in Nederland zijn zich aan het vernieuwen. Een stad is vanzelfsprekend altijd in ontwikkeling; dit proces is recentelijk echter aanzienlijk geïntensiveerd, mede als gevolg van de economische opleving die begon aan het einde van de twintigste eeuw. Overal heerst een koortsachtige activiteit van planvorming en bouwen. Op instigatie van en in overleg met het rijk is in het midden van de jaren '90 de wijze waarop de gemeenten de stedelijke ontwikkelingen sturen, ingrijpend veranderd. De beleidspraktijk is verankerd in een stadsvisie en een meerjarig investeringsprogramma (MOP) dat een integraal beeld geeft van de in de komende vijfjaarperiode te verrichten ‘fysieke investeringen’ in de stad. Het formuleren van een integraal en meerjarig ontwikkelingsprogramma is een vereiste voor het verkrijgen van een bijdrage uit het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV), dat met ingang van het jaar 2000 een reeks subsidies gericht op investeringen in de fysieke omgeving bundelt en vervangt. Na toetsing aan de Wet Stedelijke Vernieuwing en het daaraan verbonden beleidskader, heeft de minister van VROM met alle dertig gemeenten afspraken gemaakt over de voor de periode 2000-2004 te ontvangen rijksbijdrage. De meerjarige ontwikkelingsprogramma’s van deze steden vormen tezamen een belofte tot een aanzienlijk verhoging van de stedelijke kwaliteit gedurende de komende jaren. Voor de vier grote steden Den Haag, Amsterdam, Rotterdam en Utrecht alsmede de zogenaamde G21-gemeenten is het ISV-programma een 'module' binnen het bredere grote-stedenbeleid (GSB). Het GSB van het eerste en tweede kabinet Kok staat als een koepel over alle beleidsterreinen die voor de stedelijke ontwikkeling relevant zijn. Binnen het grote-stedenbeleid worden drie pijlers onderscheiden: fysieke infrastructuur, ‘economie en werk’ en sociale infrastructuur. De term ‘stedelijke vernieuwing’ heeft betrekking op fysieke maatregelen, zoals de herstructurering van naoorlogse wijken, de revitalisering van bedrijventerreinen, uitbreidingen van grootschalig groen en dergelijke. De vijf overige steden (Alkmaar, Amersfoort, Emmen, Lelystad en Zaanstad) nemen partieel deel aan het GSB. Deze steden hebben hun meerjarige ontwikkelingsplannen toegespitst op de stedelijke vernieuwing en de fysieke maatregelen die ze daarvoor willen nemen. Zowel voor de steden als voor het rijk is de meerjarige en integrale ontwikkelingsprogrammering een betrekkelijk nieuw fenomeen. Het ISV is vooralsnog gepresenteerd als een ‘groeimodel’; de nu ingegane vijfjaarperiode kan worden beschouwd als een fase van leren en experimenteren. Dit impliceert nauwgezette monitoring en evaluatie. Op verzoek van het Ministerie van VROM heeft RIGO in dit rapport de inhoud van de meerjarige ontwikkelingsprogramma's systematisch beschreven. Tevens is, op basis van gesprekken met betrokken gemeenteambtenaren, in beeld gebracht hoe de plandocumenten tot stand zijn gekomen, hoe ze verankerd zijn in de gemeentelijke beleidspraktijk en welke uitwerking aan de plannen wordt gegeven door de gemeente en haar partners.
1
1.1 Evaluaties van GSB en ISV Een eerste globale ex ante evaluatie van de MOPs van de grote steden werd reeds in 1999 - op basis van conceptversies - verricht door het CPB op verzoek 1 van het ministerie van BZK. Het CPB is kritisch met betrekking tot de gelijkvormigheid van het beleid dat uit de programma's naar voren komt en noemt de financiële kaders ondoorzichtig. Volgens het rapport heeft de rijksoverheid gelijkvormigheid en gebrek aan vernieuwingsdrang bij de gemeenten in de hand gewerkt, onder andere doordat vaste departementale verdeelsleutels zijn gehanteerd. Ook plaatst het rapport kritische kanttekeningen bij het realiteitsgehalte van de plannen, gegeven de beperkte invloed van de gemeente op de aan de orde zijnde problematiek. In opdracht van de VNG en VROM heeft ook het SGBO medio 2000 de MOPs en 2 hun totstandkoming onderzocht. Het SGBO-onderzoek spitste zich toe op het ISVonderdeel van de MOPs en beoogde inzicht te bieden in de eerste ervaringen en resultaten van de rechtstreekse ISV-gemeenten met de implementatie van de stedelijke vernieuwing. Het opstellen van de programma's is voor de gemeenten een zware opgave geweest, waarbij zowel de gemeenten als de bij het proces betrokken lokale en regionale partijen hebben moeten wennen aan de nieuwe rolverdeling. De integrale aanpak alsook de resultaatgerichtheid hebben volgens de SGBO-onderzoekers een positieve impuls gekregen. Wel plaatst ook dit onderzoek vraagtekens bij de mate van 'hardheid' van de financiële kaders en daarmee de haalbaarheid van de programma's. Tenslotte is onlangs in een rapportage van het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid (EIB) de haalbaarheid onderzocht van de (woning)bouwopgave die uit MOPs naar voren komt.3 Het EIB komt tot de conclusie dat gemeenten te ambitieus zijn, omdat de programma’s zich niet laten inpassen in het huidige vernieuwingstempo in de steden en een te groot beslag zouden leggen op de bouwcapaciteit.
1.2 Doel en reikwijdte van het RIGO-onderzoek Centraal in het onderzoek dat RIGO heeft verricht, staat de stedelijke vernieuwing: hoe geven de steden invulling aan de ‘geest’ en de ’letter’ van de Wet Stedelijke Vernieuwing? Analytisch en praktisch is het lastig om het ISV goed van het GSB te onderscheiden. In de MOPs zijn de fysieke, economische en sociale beleidsterreinen in nauwe samenhang beschreven; inderdaad is het deze samenhang waar het in het GSB überhaupt om is begonnen. De ISV-regeling kreeg pas in de loop van de tweede helft van 1999 zijn definitieve vorm. Op dat moment waren de dertig rechtstreekse gemeenten reeds ver gevorderd op het GSB-traject van het formuleren van een stadsvisie en de uitwerking daarvan in een meerjaren ontwikkelingsprogramma. Hoewel de betreffende beleidsterreinen in de MOPs van de grote ste1 2
3
Zie het CPB-werkdocument Op weg naar een effectiever grote-stedenbeleid, 2000. Evaluatie ISV-plannen. Evaluatie van de meerjaren ontwikkelingsprogramma's van de rechtstreekse ISV-gemeenten. SGBO Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG, mei 2000. Herstructureringsplannen en woningbouwproductie, drs. A.K. Otten, EIB, december 2000.
2
den doorgaans wel aan bod komen, is het toetsingskader niet meer van invloed geweest op de wijze waarop de fysieke prestaties in het MOP worden gepresenteerd. De onderzoekers stonden voor de opgave om, nadat de steden zelf hun best hadden gedaan fysieke, economische en sociale maatregelen in een enkel meerjarig ontwikkelingsprogramma te integreren, de specifieke fysieke, uit ISVmiddelen te financieren, maatregelen daaruit weer los te pellen. Ook bestuurlijk en organisatorisch heeft het ontwikkelen van het GSB- en ISVbeleid bij de gemeenten het een en ander in gang gezet. Naast het opbouwen van een samenvattend beeld van de inhoud van de MOPs, had het onderhavige onderzoek tot doel inzicht te krijgen in de totstandkoming van de programma’s en in de ermee gepaard gaande beleidsmatige en organisatorische veranderingen bij de rechtstreekse gemeenten. De volgende vragen waren richtinggevend voor het onderzoek: hoe is, gelet op de gemeentelijke praktijk en verschillen in uitgangssituatie, het ISV bij de gemeenten ‘geland’ en langs welke weg is het MOP tot stand gekomen (proceskant)? Is hierbij sprake geweest van innovatie? hoe is door de gemeenten in het MOP vorm gegeven aan de procesvereisten en hoe is het ISV geïntegreerd in het GSB-beleid? Heeft het opstellen van het MOP, als oefening in strategische planvorming, voor de gemeenten zelf meerwaarde gehad? hoe is door de steden invulling gegeven aan de zes inhoudelijke prestatievelden? Zijn er opvallende verschillen tussen steden in de keuze van maatregelen of maatregelenpakketten? In hoeverre is sprake van innovatie? hoe is door de steden invulling gegeven aan het gebiedsgerichte (wijkgerichte) werken als methode om op gebiedsniveau fysieke maatregelen met sociale en economische te integreren? welke maatregelen (procesmatig, organisatorisch) worden of zijn door de steden genomen gericht op de uitvoering van de programma's en hun 'inbedding' in de organisatie? wat is te zeggen over de omvang van de investeringen en hoe worden de programma's gefinancierd? Wat is het karakter van afspraken die zijn gemaakt met marktpartijen; hoe is de 'multiplier' geraamd? wat kan, alles overziend, op dit moment worden geconcludeerd ten aanzien van de meerwaarde van het ISV ten opzichte van het verleden? Waar liggen kansen voor verbetering, hetzij bij de steden, hetzij bij het rijk? Dit onderzoek is geen evaluatie van het ISV-beleid. Het beschrijft de beleidspraktijk van 1999 en schetst een beeld van de wijze waarop die praktijk in 2000 verankerd wordt.
3
1.3 Aanpak De MOPs zijn in de meeste gevallen lijvige documenten geworden. Ze vormen een rijke bron van informatie over de thans in gang gezette stedelijke vernieuwing in de dertig grote steden. Een belangrijke eerste stap in het onderzoek is dan ook geweest deze informatie samen te vatten, te ontsluiten en zo beschikbaar te maken voor nadere analyse. Alle dertig MOPs zijn geanalyseerd en op systematisch wijze samengevat. Er is daarbij een onvermijdelijke spanning tussen de (onderzoeksmatige) noodzaak tot standaardisatie en de wens om recht te doen aan de uniciteit en het integrale karakter van de MOPs. Enerzijds is getracht zoveel mogelijk de MOPs op hun eigen merites en in hun eigen innerlijke samenhang te bezien en te beoordelen. Anderzijds is, omwille van de vergelijkbaarheid, gestreefd naar standaardisatie. In de samenvattingen zijn de in de MOPs beschreven prestaties ten aanzien van stedelijke vernieuwing speciaal uitgelicht. Per prestatieveld is zoveel mogelijk de relatie aangegeven met het programma en de diagnose. Hoewel de informatie zo is gesystematiseerd dat ze niet alleen per stad maar ook per prestatieveld gebundeld kan worden, is het niet mogelijk om een totaalbeeld per prestatieveld te geven. Dat geldt niet alleen voor de investeringen. Bijvoorbeeld als het gaat om de sloop van woningen geeft de ene gemeente haar ramingen, de andere de aantallen waarover reeds overeenstemming bestaat met partners. De informatie uit de MOPs is wel zo geordend dat duidelijk wordt hoe (verschillend) gemeenten hun meerjarige ontwikkelingsprogramma’s hebben opgesteld, en hoe uiteenlopend een thema als stedelijke vernieuwing in de gemeentelijke beleidspraktijk vorm krijgt. De gestandaardiseerde samenvattingen zijn toegankelijk gemaakt op CD-ROM, waarop ze zowel per stad als per thema of prestatieveld zijn te raadplegen. De CD-ROM vormt een handig naslagwerk van de stedelijke ontwikkelingsplannen en is als bijlage bij dit rapport gevoegd. Als tweede stap in het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met gemeenteambtenaren die betrokken zijn geweest bij het opstellen van de MOPs in ongeveer de helft van de dertig steden. Deze gesprekken hadden zelfevaluatie als insteek: hoe keek men terug op het proces dat tot de opstelling van het MOP geleid had? In de gesprekken werden thema’s aan de orde gesteld als: welke processtappen heeft men gezet om tot het MOP te komen, wie en hoe is geconsulteerd? in hoeverre is men erin geslaagd vorm en uitvoering te geven aan ‘integraal’ beleid? hoe kijkt men terug op de interactie met de partners in de stad en met het rijk? wat beschouwt men in de eigen gemeente als vernieuwend? wat zijn voor de gemeente de leermomenten geweest?
4
Grondig inzicht in het totstandkomingsproces van de programma’s is alleen mogelijk wanneer dit via interviews met meerdere betrokken stedelijke actoren wordt gereconstrueerd. Dit is binnen het bestek van dit onderzoek niet mogelijk geweest, zodat we ons moeten baseren op informatie van een enkele informant per onderzochte stad. Dit kan afdoen aan de wenselijke objectiviteit.
1.4 Doel en opzet van dit rapport Dit rapport vormt, tezamen met de eerder genoemde CD-ROM, de neerslag van het onderzoek. In het rapport wordt in beknopte termen een samenvattend beeld geschetst van de totstandkoming van de MOPs, de inhoud van het erin geformuleerde beleid en de beleidsmatige en organisatorische consequenties bij de dertig grote steden. Het rapport, hoewel op zichzelf staand en afzonderlijk leesbaar, vormt een geheel met de samenvattingen op de CD-ROM. Waar in de tekst naar specifieke MOPs of individuele steden wordt verwezen, is dit slechts bedoeld als illustratie en wordt geen volledigheid beoogd. In het volgende hoofdstuk – hoofdstuk 2 - wordt allereerst de landelijke beleidscontext geschetst waarbinnen de steden hun GSB- en ISV-programma hebben ontwikkeld en geformuleerd. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de totstandkoming van de MOPs en hoe ze zijn ingebed in het gemeentelijk beleid en de samenwerking met de partners. Naast de MOPs zelf zijn de gevoerde gesprekken hierbij de informatiebron. Hoofdstuk 4 beschrijft de structuur van de MOPs en hoe het ISV daarin is geïntegreerd. De hoofdstukken 5 tot en met 10 behandelen achtereenvolgens hoe de inhoudelijke prestatievelden in de MOPs worden bediend. Daarbij gaan we in op de plaats binnen het integrale plan, de diagnose, doelen en maatregelen. Daarna gaat hoofdstuk 11 nader in op de wijze waarop door de gemeenten in het MOP vorm is gegeven aan een gebiedsgerichte aanpak. Hoofdstuk 12 beschrijft, op basis van de informatie uit de MOPs zelf en uit de gehouden interviews, hoe thans aan de uitvoering van de MOPs vorm wordt gegeven en hoe dit wordt ingebed in de gemeentelijke organisatie en beleidspraktijk. Hoofdstuk 13 is gewijd aan de financiering van de fysieke ingrepen en de investeringen van particulieren die daarvoor nodig zijn respectievelijk worden verwacht. Hoofdstuk 14 eindigt met conclusies en een nabeschouwing. Aan het rapport zijn drie bijlagen toegevoegd. In Bijlage I staan de 12 prestatievelden uit het Beleidskader ISV opgesomd. Bijlage II is een overzicht van onze interviewpartners bij de gemeenten. Bijlage III bevat een overzicht van de door de steden opgegeven investeringsbedragen.
5
6
2 De landelijke beleidscontext De Wet Stedelijke Vernieuwing en het grote-stedenbeleid (GSB) vormen de landelijke beleidscontext voor het opstellen van meerjarige ontwikkelingsprogramma’s door de grote steden. Deze beleidscontext wordt in dit hoofdstuk kort geschetst. We gaan achtereenvolgens in op het doel van, en de aanleiding tot het ISV, de sturingsfilosofie en de relatie met het GSB en de prestatievelden.
2.1 Het investeringsbudget stedelijke vernieuwing Het besluit tot instelling van het ISV vindt zijn oorsprong in de regeringsnota Stedelijke Vernieuwing van 1997 die een zorgelijk beeld schetste van de situatie in de Nederlandse steden. De nota bepleitte toekomstgerichte vernieuwingen in vele stedelijke gebieden als remedie tegen werkloosheid, gebrek aan leefkwaliteit en de exodus van bedrijven. Bij het uitblijven van vernieuwing zouden de steden de concurrentieslag met nieuwe uitleggebieden en het landelijke gebied als vestigingsplaats van bewoners en bedrijven kunnen verliezen. Naast het voltooien van de klassieke stadsvernieuwingsopgave in de vooroorlogse wijken, waarin tot die tijd een zwaar accent lag op bouwtechnisch herstel en volkshuisvesting, pleit de nota voor herstructurering van vroeg-naoorlogse wijken. De reikwijdte van de ‘stedelijke vernieuwing’ wordt breder gezien dan de als al te ‘stenig’ beoordeelde stadsvernieuwing uit het voorgaande decennium; het gaat om de structurele verbetering van het gehele woon-, werk- en leefklimaat in de steden. De aanleiding tot het ISV is niet alleen inhoudelijk, maar tevens gelegen in een veranderde kijk op de rol van de overheid. De sturingsfilosofie van het ISV sluit aan op moderne inzichten over decentralisatie, deregulering en de voordelen van het zogenoemde 'poldermodel'. Het stedelijke vernieuwingsbeleid gaat uit van een centrale overheid die prioriteiten op hoofdlijnen vaststelt en de invulling en uitvoering overlaat aan het maatschappelijke en zakelijke krachtenveld op lokaal niveau. Andere motieven voor de instelling van het investeringsbudget zijn het inperken van de rol van de overheid en het terugdringen van de overheidsuitgaven. In het verleden werden terecht vraagtekens geplaatst bij de effectiviteit en efficiëntie van de inzet van middelen voor de stads- en dorpsvernieuwing. Om het zelfregulerend vermogen van de samenleving te versterken en efficiënter om te kunnen gaan met de beschikbare middelen is gekozen voor een bundeling van regelingen. Tegenover de grotere beleidsvrijheid staat ook een sterkere nadruk op verantwoording van het beleid, door programmering en monitoring.
2.2 Sturingsfilosofie De sturingsfilosofie van het ISV wordt uitgedrukt in drie kernthema's: integratie, interactie en innovatie. Bij integratie gaat het concreet om de bundeling van beleid en geldstromen, maar ook om het uitgangspunt van eenheid in beleid, in financiële kaders, in monitoring en in verantwoording. Aan gemeenten wordt de ruimte gela-
7
ten om een integraal beleid te voeren gericht op het leveren van 'maatwerk': het benutten van de eigen potenties en het versterken van hun identiteit. Ze krijgen geen afzonderlijke budgetten meer (stadsvernieuwing, herstructurering, grondkosten van Vinexlocaties, bodemsanering) maar één integrale doeluitkering met een ruime bestedingsvrijheid en onder eenduidige voorwaarden. De gemeenten bepalen in principe zelf de 'output' en verantwoorden zich onder het ISV niet zozeer in termen van maatregelen en projecten maar vooral in termen van beoogde effecten ('outcome'). Het door de gemeenten op te stellen ontwikkelingsprogramma (alsook de totstandkoming ervan) vormt het integratiekader voor strategische beleidskeuzen en de basis voor dialoog tussen betrokken actoren op lokaal en regionaal niveau en tussen gemeente, rijk en provincie. Bij het tweede kernthema, interactie, gaat het om de samenwerking tussen bestuurslagen onderling en met de particuliere sector. De ISV-gelden zijn primair bedoeld als katalysator van investeringen door particuliere partijen, met name woningcorporaties. Ook het draagvlak voor veranderingsprocessen bij bewoners wordt essentieel geacht. Ten aanzien van de verhouding tussen de bestuurslagen gaat het minder om de hiërarchische verhoudingen maar om complementariteit en de inhoudelijke meerwaarde die men elkaar te bieden heeft: rijk, provincies en gemeenten vullen elkaar vanuit hun eigen competenties en deskundigheid aan. Het rijk schept de kaders, de provincie richt zich speciaal op de bovenlokale afstemming en de gemeente voert de regie. Het derde kernthema, innovatie, slaat zowel op het vernieuwende en experimentele karakter van het ISV zelf als op de vernieuwing die het beoogt te stimuleren. Is de sturingsfilosofie zelf al vernieuwend, zij daagt ook de steden uit tot originaliteit en creativiteit in het opstellen van een ontwikkelingsprogramma en in de inhoudelijke uitwerking van het stedelijke vernieuwingsbeleid. Voor stedelijke vernieuwing is een grote variatie aan strategieën, processen, samenwerkingsverbanden en maatregelen en maatregelen nodig, die passen op de uiteenlopende stedelijke problemen die aan de orde zijn. Een effectief stedelijk vernieuwingsbeleid vergt de continue uitwisseling van kennis en ervaring tussen alle betrokken partijen. Voor innoverende projecten is een deel van het budget afgezonderd, dat deels via tendering aan veelbelovende programma’s en projecten zal worden toegekend.1 Met de gekozen sturingsfilosofie sluit het ISV nauw aan op het grote-stedenbeleid. Het ISV is erop gericht om de GSB-gemeenten - tevens aangemerkt als rechtstreekse gemeenten voor het ISV - meer armslag te bieden voor een gebiedsge2 richte, samenhangende aanpak. In december 1998 heeft de minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (GSI) met de 25 gemeenten zogeheten doorstartconvenanten afgesloten, waarmee deze steden zich verplichtten tot het opstellen van een stadsvisie tot 2010 en het ontwikkelen van een samenhangend programma met beleidsmaatregelen voor de periode 2000-2003/4 gericht op de versterking van de fysieke, sociale en economische infrastructuur. Medio 1999 zijn nog vijf 1
2
Zie brief van staatssecretaris Remkes aan de Tweede Kamer, 19 december 2000. Voor het IPSV is een budget beschikbaar van 470 miljoen. Zie brief aan de Tweede Kamer voorjaar 1999, Investeringsbudget stedelijke vernieuwing: uitwerking en invoeringstraject.
8
partiële GSB-gemeenten aangewezen, die daarmee eveneens de status van rechtstreekse ISV-gemeente verwierven.
2.3 De prestatievelden De stadsvisie vormt voor de GSB-gemeenten – en, voorzover ze in het korte tijdsbestek in staat zijn geweest een stadsvisie te ontwikkelen, de partiële GSBgemeenten - een strategische leidraad en inspiratiebron voor een samenhangend beleid tussen en binnen de verschillende pijlers. Het ontwikkelingsprogramma Stedelijke Vernieuwing dat alle grotere gemeenten voor het ISV - net als de stads- en dorpsvernieuwingsgelden een landelijk budget - moeten opstellen, dient in het geval van de 25 GSB-gemeenten aan te sluiten op de integrale stedelijke visies en ontwikkelingsprogramma's die ze in het kader van het GSB hebben ontwikkeld. De zogenoemde 'procesvereisten' waaraan de stedelijke ontwikkelingsprogramma’s voor het ISV moeten voldoen, zijn de concrete weerslag van deze sturingsfilosofie.3 Ze sluiten nauw aan bij de eisen die ook in het GSBdoorstartconvenant zijn geformuleerd. Het stedelijke programma moet zich oriënteren op een wat verder weg gelegen toekomst (PV1), ambities formuleren die gebaseerd zijn een reële inschatting van de stedelijke 'kansen' en 'ontwikkelingspotenties' (PV4) en blijk geven van afstemming zowel tussen beleidsterreinen (PV2) als tussen de verschillende schaalniveaus van wijken, stad en regio (PV3) waarop investeringsplannen worden ingezet. De maatschappelijke inbedding van de investeringsplannen moet duidelijk worden in het MOP door expliciet te maken wat de omvang van de investeringen zal zijn en door wie - publieke of private partijen deze zullen worden verricht (PV5). Tevens vraagt het rijk de gemeenten met enig detail aandacht te geven aan prioriteiten, fasering en procesorganisatie (PV6), waarmee een indicatie wordt gegeven van uitvoerbaarheid en haalbaarheid. Het integrale stedelijke vernieuwingsbeleid 'landt' als het ware in gebiedsgerichte programma's waarin alle sectorale inspanningen samenkomen. Met een uitvoeringsagenda wordt de integrale planvorming op het meest concrete niveau afgerond. Naast deze procesvereisten is een zestal inhoudelijke prestatievelden geformuleerd. Voor het ISV dienen in het ontwikkelingsprogramma maatregelen te zijn opgenomen ten aanzien van de fysieke condities voor economische versterking, het aanbod van gevarieerde woonmilieus, de omgevingskwaliteit, duurzaamheid, zorgvuldig ruimtegebruik en de versterking van betrokkenheid bij de dagelijkse leefomgeving. De inhoudelijke prestatievelden reflecteren belangrijke hoofddoelen van het rijksbeleid en weerspiegelen anderzijds de regelingen en bijbehorende geldstromen die in het ISV zijn gebundeld. Daar zijn enkele bestaande VROMregelingen bij (WSDV, BLS, BWS, tijdelijke herstructureringsregeling, gelden voor bodemsanering en gevelisolatie, het budget stedelijke knooppunten) en daarnaast nieuwe regelingen van EZ voor stadseconomie en van LNV voor grootschalig groen.
3
Zie beleidskader.
9
2.4 Het vervolgtraject Het is de bedoeling van het rijk de voortgang van het stedelijke vernieuwingsproces tussentijds intensief te monitoren en te evalueren. De gemeenten zelf zijn verantwoordelijk voor het inrichten van een stelsel van kwaliteitszorg voor de interne bewaking en verbetering van de kwaliteit van de stedelijke vernieuwing. Aan het eind van het investeringstijdvak, dus in 2004, dienen de gemeenten een verantwoordingsrapportage in te dienen. Op landelijk niveau wordt een structurele monitoring opgezet, mede gebaseerd op het vernieuwde WBO en de kwalitatieve woonregistratie. Daarnaast wordt een systeem van visitatie opgezet waarin zelfanalyse en de onderlinge uitwisseling van ervaringen een belangrijke plaats hebben. Zowel de structurele monitoring als de visitatie zullen worden verricht in nauwe samenhang met het monitoring- en visitatietraject van het grote-stedenbeleid.
10
3 De totstandkoming van de MOPs Naar de hedendaagse opvattingen over sturing van maatschappelijke processen is interactie en afstemming met betrokkenen een voorwaarde voor maatschappelijk draagvlak. In de zelfanalyse en evaluatie van de eerste tranche GSB was een van de algemene conclusies dat die interactie meer aandacht behoefde. De procesvereisten in het beleidskader voor het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing sluiten daarop aan en maken interactie met de partners in de stad en haar omgeving onontkoombaar. Ruim voordat het doorstartconvenant GSB werd getekend, waren vele gemeenten reeds begonnen aan een ambitieus traject om met partners in de stad een visie te ontwikkelen die richtinggevend kon zijn voor het handelen van het gemeentebestuur voor de eerstkomende vijf tot tien jaar. Dit hoofdstuk gaat over de wijze waarop aan het proces van visieontwikkeling en programmering is vormgegeven. Het proces van de totstandkoming van het MOP staat centraal. De opvattingen en ideeën in het MOP over de aanpak van de volgende fase, de uitwerking en uitvoering van programma’s, zijn hierbij ook meegenomen. In hoofdstuk 12 zal worden ingegaan op de wijze waarop, na vaststelling en goedkeuring van programma’s, de uitvoering en inbedding in de gemeentelijke organisatie ter hand zijn genomen.
3.1 De regie en het primaat van de politiek Bij de ontwikkeling van de stadsvisie is veel aandacht besteed aan de communicatie met burgers, instellingen en organisaties in de stad. Ze werden uitgedaagd om hun visie en verwachtingen te verwoorden of te verbeelden. In de meeste gevallen waren er mogelijkheden voor een directe dialoog met het gemeentebestuur. De vormgeving van deze interactieve trajecten loopt erg uiteen en is ook min of meer door lokale omstandigheden bepaald. Een element dat vaak terugkomt is het stadsgesprek: het gemeentebestuur in gesprek met tal van partijen en actoren (sleutelfiguren) in de lokale samenleving. Van belang is dat in dit traject in veel gevallen de basis is gelegd voor de betrokkenheid van partners bij het vervolg van het proces. Het enthousiasme van de politiek verantwoordelijken en de ruimte die de politiek voor dit proces liet, waren een belangrijke succesfactor. Dat in de fase van visieontwikkeling reeds overlegd wordt met burgers en maatschappelijke organisaties en instellingen betekende in feite een breuk met de klassieke politieke en besturingsfilosofie waarin de gemeente en met name het gemeentebestuur als autoriteiten acteren. De collegeleden, die in veel gevallen zelf een rol speelden in het proces, deden dat in een nieuwe rol: als verantwoordelijk persoon, geïnteresseerd in de ervaringen en opvattingen van de burgers en de organisaties in de stad. Dat zij hierbij vaak gesouffleerd werden door hun topambtenaren en gesteund en getraind werden door communicatiebureaus is minder relevant dan de achterliggende rolopvatting: die van de gemeente als regisseur, stimulator en soms ook investerende partner in een stedelijk krachtenveld.
11
Deze rolopvatting vinden we terug in de MOPs. De gemeenten zien zichzelf als partner, initiator, stimulator, regisseur, verantwoordelijke voor visievorming, maar ook als handhaver en verantwoordelijke voor de effecten van de stedelijke ontwikkeling op achterstandsgroepen. Deze gemeenten werken – in verschillende rollen – samen met meedenkers, investeerders of coproducenten, uitvoerders, ontwikkelaars, ondernemers, belanghebbenden en bewoners van hun stad of van wijken. Verscheidene steden hebben in een apart hoofdstuk hun ambities ten aanzien van de samenwerking met burgers en de partners in de stad en daarbuiten verwoord en onderdeel gemaakt van het MOP (Eindhoven, Lelystad, Deventer). Maar wie is de gemeente? De interactieve ontwikkeling van de stadsvisie en de vertaling daarvan in een ontwikkelingsprogramma zette de bestuurlijke verhoudingen op scherp, met name voor wat betreft de positie van de gemeenteraad. Enerzijds is er een toenemende neiging, bij bestuurders en ambtenaren, om de mondige burger in een vroeg stadium bij de planvorming te betrekken. Anderzijds wordt deze verbreding van het planontwikkelingsproces door de politiek ervaren als uitholling van haar functie, hoewel diezelfde politiek naarstig zoekt naar middelen die de kloof tussen bestuur en bestuurden kunnen verkleinen. De uitvoering van het GSB- en ISV-beleid vraagt om een duidelijke en bestuurlijk verankerde visie op de rolverdeling tussen ambtenaren, wethouders en politiek bij de gemeentelijke beleidsvoorbereiding, besluitvorming en uitvoering. We kunnen vaststellen dat de sturingsvragen die opgeworpen zijn door het MOP de tijdige totstandkoming niet hebben belemmerd. De discussie over het primaat van de politiek is echter met de vaststelling van de MOPs niet beslist. In de gesprekken die met betrokken gemeente-ambtenaren zijn gevoerd kwamen positieve ervaringen over het voetlicht: dat de gemeenteraad positief is over het MOP vanwege de duidelijke visie, de aandacht voor samenhang tussen de beleidsterreinen, en de programma’s over de volle breedte van de stedelijke ontwikkeling, die het MOP ook tot een handig instrument en naslagwerk voor het stadsbestuur maken. Maar er zijn ook minder positieve geluiden; de gemeenteraad die vindt dat de consultatie van burgers vooral in de uitvoeringsfase gestalte moet krijgen en op het niveau van visie en programma beperkt kan worden.
3.2 Ontschotting in de ambtelijke organisatie De invoering van GSB en ISV is mede een reactie op een vaak gefragmenteerde praktijk van beleid- en planvorming in de steden. Stadsvernieuwingsprojecten of andere investeringsactiviteiten hadden vaak een ad-hoc-karakter. In veel steden ontbrak een lange-termijnvisie en waar zo'n visie wel bestond had hij vaak betrekking op een enkel beleidsterrein zoals de volkshuisvesting of het economisch beleid, zodat samenhangen vaak werden gemist. GSB en ISV zijn de neerslag van de wens van de steden en het rijk om aan deze gefragmenteerde praktijk een eind te maken door op stedelijke niveau het beleid te 'overkoepelen' met een langetermijnvisie die alle belangrijke beleidsterreinen omvat. Vanuit een 'hoge' positie krijg je zicht op het totaalbeeld en ontstaat als vanzelf eenheid en samenhang. Met deze insteek voorzien GSB en ISV in een grote be-
12
hoefte bij gemeenteambtenaren, die zich wel eens in een doolhof waanden en dan vanzelfsprekend geholpen zijn met een helikopterperspectief. Daarnaast was de zoektocht naar een beleidssystematiek passend op de situatie in de eigen stad voor de betrokken ambtenaren een grote intellectuele uitdaging. De zoektocht naar een nieuwe ‘beleidsarchitectuur’ (Eindhoven) heeft niet alleen consequenties voor de externe rol van de gemeente en de politieke aansturing, maar ook voor de interne organisatie. In veel MOPs wordt daaraan expliciet aandacht besteed. In Tilburg was de lijnorganisatie al voor de ontwikkeling van de stadsvisie gekanteld en het gebiedsgericht werken in de organisatie verankerd. In Heerlen, Helmond, Schiedam en andere steden is het GSB/ISV-traject de katalysator geweest voor het kantelen van de ambtelijke organisatie naar het Tilburgse voorbeeld. In Breda, Deventer, Amersfoort en Den Haag was de bestaande organisatie het vertrekpunt. De totstandkoming van de MOPs heeft in de gemeenten een voorbeeldfunctie vervuld. Het opstellen van de ontwikkelingsprogramma’s is door de gemeenten meestal niet uitbesteed. Waar dat wel is gebeurd, in Heerlen bijvoorbeeld, werden toch de diensten, disciplines en vakafdelingen uitgedaagd om bijdragen te leveren en medeverantwoordelijk gemaakt voor de uiteindelijke producten. In de meeste steden waren ambtelijke projectgroepen verantwoordelijk voor de concepten. In Lelystad had projectbureau Vliegwiel de aanjaagfunctie. Er figureerden vier stuurgroepen waarin ook partners betrokken waren die ieder een thema uitwerkten in actieplannen. In veel gemeentelijke organisaties is parallel aan de totstandkoming van het MOP aandacht besteed aan de cultuuromslag die nodig is voor de nieuwe werkwijze van de ambtelijke organisatie: samenwerken, over de grenzen van het eigen werkterrein kijken, openstaan voor andere zienswijzen, doelgericht werken en zelf verantwoordelijk zijn.
3.3 De wisselwerking tussen de schaalniveaus Het GSB-beleidskader schrijft als het ware een top-down-aanpak van het planproces voor: van visie, via analyse van kansen en bedreigingen, naar programma’s in pijlers en vervolgens naar uitwerking. Er is in de meeste steden sprake geweest van een iteratief proces; niet alleen om de wijkgerichte of gebiedsgerichte aanpak goed te integreren in het programma, maar ook om recht te doen aan de lopende projecten of programma’s die binnen de geformuleerde visie pasten. De schaal die domineert in de.plannen is die van het stedelijk niveau. De wisselwerking met het stadsdeel of wijkniveau is verschillend. De aanpak van Deventer valt op omdat men daar het gesprek op wijkniveau, dus dichtbij de burger is gestart. In alle programma’s figureert het gebiedsgericht werken als een programmaonderdeel. Soms is de aanpak van een bepaalde wijk integraal opgenomen. In enkele steden is gelijk op gewerkt: men heeft in de aandachtsgebieden een quickscan uitgevoerd (of laten uitvoeren) en mede op basis daarvan in dialoog met betrokkenen de gebiedsgerichte programma’s uitgewerkt en op basis daarvan input geleverd aan het gebiedsgericht werken in het MOP. In Amersfoort is men vrij snel
13
begonnen met het uitwerken van een aanpak per gebied op basis van de centrale doelstellingen. Dat leidde tot een indicatief investeringslijstje per gebied. De gebiedsplannen die in het MOP worden genoemd zijn al eerder of parallel aan het ontwikkelingsplan op gebiedsniveau met betrokkenen gemaakt of moeten nog gemaakt worden. In het MOP is in bijna alle gevallen de volgorde van aanpak vastgesteld. De gemeente neemt het voortouw in het aanwijzen van de aandachtsgebieden op basis van objectieve criteria. Soms zijn de corporaties of bewoners of andere partners uitdrukkelijk betrokken geweest bij prioriteitenstelling. Dat is erg afhankelijk van de plaatselijke verhoudingen tussen corporaties en gemeenten, en ook van meer objectieve kenmerken als concentratie of juist spreiding van problemen, omvang en spreiding van het corporatiebezit en dergelijke. De gemeenten zijn zich er goed van bewust dat zowel voor gebiedsontwikkeling als voor de afspraken met corporaties daarover er in feite sprake is van een voortdurende wisselwerking tussen stedelijk, soms zelfs regionaal niveau en het wijkniveau. De interactie met de regio en provincie is echter over het algemeen minimaal: een achteraf toetsing van concepten die nagenoeg definitief zijn. Waar er bestaande regionale beleidskaders zijn, zijn die wel als zodanig gehanteerd, maar GSB/ISV zijn niet aangegrepen om op regionaal of provinciaal niveau nieuwe kaders te formuleren. Het regionale overleg vond en vindt plaats via de reguliere regionale, ambtelijke en bestuurlijke kanalen en in een later stadium van het proces. De regionale tradities en verhoudingen zijn bepalend. In sommige gebieden (Haaglanden, regio Eindhoven) stellen de kerngemeenten vast dat het te lang uitblijven van (duidelijkheid) over grenscorrecties een remmende werking heeft op het overleg en de samenwerking. Bij de meeste steden zijn er wel ambities om rond economische en woningbouwprogramma’s alsnog nadere afstemming op regionaal niveau te creëren.
3.4 De samenwerking tussen de verschillende partners De gemeenten noemen in de MOPs over het algemeen de corporaties als de belangrijkste partners in gebiedsontwikkeling. Soms is het bestaande convenant medebepalend voor het MOP (Eindhoven, Den Bosch, Den Haag), soms zijn GSB/ISV de voedingsbodem voor (herijking van) het convenant (Groningen, Tilburg, Heerlen, Lelystad). Voor zover er uitspraken worden gedaan over het overleg met partners betreft dat in ieder geval de corporaties. Over de conceptversies is doorgaans ook overleg geweest met andere stedelijke partners: ondernemers, welzijnsinstellingen, bewoners of belangenorganisaties. Alkmaar handelde volgens het boekje; in deze gemeente spelen de tweejaarlijkse omnibusonderzoeken onder de bevolking ook een belangrijke rol. Elders werden ronde-tafelconferenties georganiseerd over het concept en werden de reacties verwerkt in het definitieve MOP. In Eindhoven werd het concept-programma naar de partners gestuurd met het doel om hun handtekeningen onder het programma te krijgen. Uiteindelijk is dit doel, het versturen van 100 ‘letters of intent’, ook bereikt. De waarde daarvan wordt in het Eindhovense MOP als volgt geformuleerd: in
14
de fase van de stadsvisie interesseren we de burgers en partners en prikkelen we hen; in de fase van de uitwerking in programma’s betrekken we hen en proberen we betrokkenheid te creëren; in de fase waarin we echte plannen gaan maken en projecten gaan uitvoeren kunnen we tot een partnership komen. Elders spreekt men van interesseren, involveren en committeren. Bij de bespreking van het concept-MOP werden in een aantal steden de gesprekspartners naar thema of gebied geselecteerd. In Tilburg ging het programma voor de maatschappelijke pijler na het overleg met de partners volledig op de kop. In Enschede zorgden de inspraakreacties voor meer aandacht voor allochtonen en jongeren. Heerlen stuurde de gesprekspartners echte concepten met doorhalingen en aantekeningen in de kantlijn om hen vooral uit te nodigen te reageren. Soms heeft men de betrokkenheid van de partners geïnstitutionaliseerd. In Lelystad participeerden de partners in stuurgroepen die actieplannen uitwerkten. In Den Bosch werd er een stedelijke regiegroep geformeerd waarin niet alleen de gemeente maar ook de belangrijkste partners vertegenwoordigd zijn: de belangenbehartigers van het bedrijfsleven, de corporaties, de welzijnsstichting en dergelijke. In Den Haag mislukte het overleg met de bewonersorganisaties. Deze vonden dat de gemeente de totstandkoming van GSB/ISV-programma teveel als een invuloefening opvatte.
3.5 Slotbeschouwing Zoals beschreven zijn de MOPs tot stand gekomen in complexe processen van interne en externe consultatie en overleg. Zou een creatieve en slimme ambtenaar, gevoelig voor intellectuele uitdagingen, op basis van een stapel bestaande onderzoeken en beleidsnota's zo'n document niet in zijn eentje hebben kunnen opstellen? De opvattingen van de steden hierover zijn tamelijk eensluidend: het proces heeft een meerwaarde. Hiervan getuigen ook de onderstaande citaten uit de MOPs: “Het is geen gemeentelijk maar een stedelijk programma” (Arnhem) “Het resultaat is een vernieuwde start voor de stedelijke vernieuwing” (Amersfoort) “Het MOP is een schakel tussen de interne en externe korte-termijnagenda’s en stadsbrede visie en beleid” (Den Bosch) “De meerwaarde is: eerst denken dan doen” (Leiden) “Er is een betere sturing op hoofdlijnen mogelijk” (Tilburg) “Er ligt nu een basis voor debat” (Groningen) “We hebben nu een robuust en vertrouwenwekkend beleidsperspectief” (Eindhoven) Het besef dat de gemeente niet alles-machtig is, hooguit een regisseur of coproducent van de stedelijke ontwikkeling, heeft in de steden een nieuwe dynamiek
15
losgemaakt, waarin ook ambtenaren zich medeverantwoordelijk voelen voor de maatschappelijke effecten van hun werk en actief op zoek gaan naar partners. Belangrijk is de kanttekening dat ook in een interactief traject niet alle groepen even gemakkelijk te bereiken zijn. Het stimuleren van actief burgerschap en versterken van het zelforganiserend vermogen van buurten is een voorwaarde voor het succes van deze interactieve trajecten. Het interactieve werken blijkt in de meeste steden een leerproces aan twee kanten: niet alleen bij de gemeente, maar ook bij de potentiële partners, die de gemeente soms nog als doorgeefluik van subsidies benaderen. De steden zijn unaniem van mening dat de betrokkenheid van partijen bij de ontwikkeling van de visie en de uitwerking in programma’s een belangrijke voorwaarde is voor een vruchtbare samenwerking bij de concretisering. Er is een zekere neiging tot institutionalisering van de interactie: door het formeren van een regiegroep, zoals in Den Bosch, of door het continueren van bijvoorbeeld de stadsgesprekken. Daarin schuilt het gevaar dat de interactie aan haar eigen succes ten onder gaat. Het ontbreekt soms aan democratisch gecontroleerde regie op de bovenstedelijke samenwerking die nodig is voor bijvoorbeeld de afstemming inzake woningbouw en bedrijventerreinen.
16
4 De structuur van de MOPs In dit hoofdstuk bezien we de totaalstructuur van de MOPs, om zo inzicht te geven hoe bij de GSB-steden het stedelijke vernieuwingsbeleid in deze bredere beleidscontext is geïntegreerd. Zowel het doorstartconvenant GSB als het beleidskader ISV bevatten de nodige (overigens overlappende) criteria waaraan de MOPs moeten voldoen met betrekking tot strategische visie en samenhang. De term 'procesvereisten' is wat ongelukkig gekozen aangezien deze prestatievelden vooral de plankwaliteit aanduiden die door het rijk wordt beoogd. In dit hoofdstuk richten we de aandacht vooral op de eerste vier prestatievelden (toekomstoriëntatie, horizontale en verticale integratie, kansen en ontwikkelingspotenties). Het prestatieveld met betrekking tot verticale integratie komt ook aan bod in hoofdstuk 11 over gebiedsgericht werken. Aan uitvoering en financiering zijn aparte hoofdstukken gewijd (12 respectievelijk 13). De vraag hier is niet zozeer om te beoordelen of de steden aan de genoemde eisen hebben voldaan, maar hoe: hoe hebben de steden hun strategische plannen zodanig vorm gegeven dat van een innerlijk consistent en samenhangend plan gesproken kan worden? De insteek is empirisch en beschrijvend.
4.1 De algemene structuur van het ontwikkelingsprogramma Het ontwikkelingsprogramma wordt in de beleidsstukken vaak voorgesteld als een soort van driehoek of piramide.1 Bovenaan staat de visie, de centrale ambities van de stad. De visie wordt op het middenniveau uitgewerkt in thematische beleidsprogramma's die elk herkenbaar zijn door een duidelijk (strategisch) doel. Het grotesteden-beleid legt een basisformat neer van drie programmapijlers: de fysieke, de economische en de sociale pijler. Elk programma is opgebouwd uit subprogramma's die weer bestaan uit concrete acties, projecten of maatregelen. Deze subprogramma's zijn herkenbaar aan een meetbaar geformuleerde doelstelling of resultaataanduiding. GSB en ISV verbinden aan deze doelstellingen de eis dat ze een precieze aanduiding bevatten van de beoogde effecten op het stedelijke woon-, werk- en leefmilieu. Dit algemene beeld vormt een logisch conceptueel bouwwerk dat doorgaans ook door de steden wordt gedeeld. Wel veroorlooft men zich de nodige vrijheid in de precieze woordkeus. Wat bij de ene stad strategische doelen heet, zijn voor de andere ambities, speerpunten, kernthema’s, vensters of domeinen. Bijvoorbeeld, Enschede kent naast strategische doelen ook speerpunten en bedoelt daar vooral prioriteiten mee, terwijl Haarlem en Lelystad onder speerpunten de strategische doelen zelf verstaan. De terminologische verwarring wordt nog groter op de lagere abstractieniveaus, waar termen als deelprogramma, projecten, investeringsactivi-
1
Zie bijv. de brief aan de Tweede Kamer, Investeringsbudget stedelijke vernieuwing: uitwerking en invoeringstraject, voorjaar 1999. Ook wordt wel het beeld gebruikt van een tempeltje met een dak (de visie) en drie pijlers.
17
teiten, maatregelen en kwalitatieve doelstellingen vaak door elkaar gaan lopen. Dit illustreert overigens ook hoe moeilijk het is de analytische scheidslijnen nauwkeurig te trekken. De – voor het GSB gedeeltelijk voorgeschreven - basisstructuur is in nagenoeg alle MOPs terug te vinden. Er is een visie, die in programma’s is uitgewerkt. Een gebiedsgericht programma vormt meestal het kader waarbinnen de programma’s zijn uitgewerkt in samenhangende pakketten van projecten en – flankerende – maatregelen. Door het merendeel van de steden is de drie-pijlerstructuur van het GSB gevolgd als kapstok voor de eigen programma’s. Sommige steden is deze structuur echter te dwingend; zo volgen bijvoorbeeld Heerlen en Deventer duidelijk hun eigen systematiek. Dit wordt verdedigd vanuit de opvatting dat de eigen ambitie leidend moet zijn voor de programma’s en niet het toetsingskader (Heerlen). Een aparte groep vormen ook de partiële GSB-gemeenten die in principe alleen voor de fysieke pijler een programma dienden te ontwikkelen en wat dat aangaat meer vergelijkbaar zijn met niet-rechtstreekse programmagemeenten. De ambitie om breder te kijken en ook sociale en economische aspecten in de stedelijke vernieuwing te betrekken klinkt echter nadrukkelijk door in de keuze van (sub)programma’s van deze steden. Origineel is de programmastructuur van onder andere Zaanstad die in feite loodrecht staat op de drie pijlers: elk van de programma’s heeft, zo geeft het MOP nadrukkelijk aan, naast fysieke ook economische en sociale onderdelen. Zaanstad heeft zijn programma-doelen dan ook heel 'fysiek' ingevuld en als het ware naar een kaartbeeld toe vertaald. De zeven onderscheiden programma's zijn alle gebiedsprogramma's, zij het dat drie programma’s (infrastructuur en verbindingen, het Tien Pleinen Plan en Groen en Water) zich eerder richten op ruimtelijke zones dan op begrensde gebieden. Een vergelijkbare aanpak is gekozen door de eveneens partiële GSB-gemeente Amersfoort. Door deze steden wordt meteen heel concreet invulling gegeven aan de gedachte dat de integratie van de drie GSBpijlers moet plaatsvinden in ‘het gebied’, dat wil zeggen in een gebiedsgerichte benadering. Amersfoort drukt dit uit door het hele ISV-programma samen te vatten in een ‘stedelijke vernieuwingskaart’, waarop alle stedelijke vernieuwingsactiviteiten voor de komende jaren staan aangegeven. Deze vertaling van de SV-plannen in concrete kaartbeelden verdient navolging. De worsteling tussen enerzijds de gebiedsgerichte focus en anderzijds de indeling van het programma in drie pijlers spreekt uit de meeste MOPs. Den Bosch heeft een sterk analytisch punt door een vierde pijler ‘leefbaarheid’ inhoudelijk uit te werken als het verbeteren van sociale kwaliteit en veiligheid in de hele stad, het zorgen voor voldoende voorzieningen in buurten en verbeteren van de leefbaarheid in achterstandsbuurten en daarnaast het gebiedsgericht werken als een werkwijze uit te werken. Dat maakt het MOP tamelijk transparant. Er zitten in de meeste MOPs veel kruisverbanden tussen de pijlers, die veelal ook worden benoemd, hetgeen in ieder geval de leesbaarheid, maar soms ook de hanteerbaarheid niet ten goede komt. De stedelijke vernieuwingsaspecten zitten niet per definitie en ook niet uitsluitend in de fysieke pijler, maar vaak ook in de gebiedsgerichte pijler.
18
4.2 Toekomstoriëntatie en onderzoek Toekomstoriëntatie is een noodzakelijke voorwaarde voor samenhang. Beleid zonder toekomstvisie is ad hoc beleid, gericht op het opheffen van problemen en knelpunten. Een stad zonder duidelijk toekomstbeeld mist kansen en laat ontwikkelingspotenties onbenut. Immers, zulke potenties worden pas zichtbaar als men zijn blik van de punten van de schoenen naar de verre horizon laat dwalen. Hoe is men in de MOPs omgesprongen met de eis van een oriëntatie op de langere termijn en hoe werkt deze oriëntatie door in het verdere plan? Ten aanzien van de planhorizon hebben de meeste steden zich geconformeerd aan de afspraken daarover in GSB-verband: de visie reikt tot 2010, de uitwerking in investeringsprogramma's tot 2003 (GSB) of 2004 (voor het ISV-deel). In enkele steden bouwt het MOP voort op visies of masterplannen die zich op een nog wat verder weg gelegen – 2015 of 2020 - toekomst oriënteren: Zaanstad, Lelystad, Den Haag. Niet toevallig zijn dit steden met een zeer grote vernieuwingsopgave, die over een wat langere tijd wordt uitgesmeerd. Een toekomstbeeld wordt gevoed door een visie, maar kan alleen maar gebaseerd worden op onderzoek, op toekomstverkenning. Wat zijn de relevante trends, welke ontwikkelingen staan ons te wachten? Wat is het 'nulscenario' en in hoeverre kunnen we ongewenste trends ombuigen door interventie? De bekende methodiek 2 van de 'SWOT-analyse' wordt in alle steden toegepast. Als onderdeel van het MOP hebben de steden hun 'sterke' en 'zwakke' kanten geïnventariseerd en de meest serieuze kansen en bedreigingen in kaart gebracht. Vaak is dezelfde exercitie herhaald op het niveau van de wijken. De ene stad gaat hierin verder dan de andere. Zo koppelt bijvoorbeeld Breda een grondige analyse aan de visie, hetgeen een consistente onderbouwing biedt aan het voorgenomen beleidsprogramma. Opvallend genoeg is Breda ook een van de steden die er het best in zijn geslaagd om duidelijk meetbare doelstellingen te formuleren. De grondigheid van de 'nulmeting' maakt het gemakkelijker om een getal te hangen aan de effecten die met de beleidsprogramma's worden beoogd. Het voert in dit verband te ver om voor alle steden de kwaliteit van het onderzoek te beoordelen dat als onderlegger voor de programma’s is verricht. Wel kan worden vastgesteld dat de eis van GSB en ISV om doelstellingen in meetbare termen te vatten in de meeste gevallen serieus is opgevat. De worsteling met de GSB-indicatoren is in de MOPs goed zichtbaar. Sommige steden hebben de opgave om meetbare effecten te bepalen tamelijk laconiek opgevat en zich door overwegingen van (wetenschappelijke) kwaliteit niet laten weerhouden om de beleidseffecten van hun economisch beleid uit te drukken in grootheden als het aantal banen dat zal worden geschapen of, in het geval van woonbeleid, het aantal midden- en hoge inkomens dat zal worden aangetrokken. Andere steden hebben zich aan het benoemen van dit soort kwantitatieve effecten niet gewaagd en vatten hun doelstellingen eerder in termen van output (productie; bijvoorbeeld aantallen woningen) dan van outcome (effecten, bijvoorbeeld op de 2
De vier letters staan voor Strength, Weakness, Opportunity, Threat.
19
bevolkingssamenstelling). Ook wordt – maar dit verschilt natuurlijk ook per beleidsterrein - nog vaak volstaan met meer kwalitatieve omschrijvingen (zie de hoofdstukken over de afzonderlijke prestatievelden). Het eerder genoemde SGBOonderzoek constateert dat het kwantificeren van de effecten voor de meeste gemeenten een leerproces is dat nog niet is afgerond. Net zo min als het rijk, zijn de steden klaar met het meetbaar maken van de resultaten of effecten van beleid. Saillant is dat de gemeente Leiden, waar de afdeling Onderzoek & Statistiek was opgeheven, deze na de ervaringen met het opstellen van het MOP weer in ere heeft hersteld.
4.3 Zelfdiagnose: knelpunten en ontwikkelingspotenties Vaak sluit men in de eigen probleemanalyse aan bij de landelijke probleemanalyse waarop de nationale beleidskaders zijn gebaseerd. Zo treft men overal veel aandacht voor de implicaties van de vergrijzing. Voorts wordt in de fysieke sfeer door iedere stad nadrukkelijk een herstructureringsopgave in de naoorlogse wijken geidentificeerd. Voor wat betreft de sector economie en het bredere stedelijke functioneren vormt overal de bereikbaarheid en de congestie het hoofdprobleem. Op het sociale vlak constateert men alom een groeiende tweedeling in de samenleving. Dat is ook terecht, want deze problemen die samenhangen met de ontwikkelingen in onze samenleving, treden in de steden op een vergelijkbare wijze aan het daglicht. Toch heeft ook vrijwel iedere stad zijn eigen problematiek, samenhangend met een unieke ligging of geschiedenis. Amersfoort - gemeten aan menig economisch of sociaal indicator een nagenoeg probleemloze stad - ondervindt de gevolgen van de zeer snelle uitbreiding in de recente periode waarop de groei van voorzieningen onvoldoende afgestemd is geweest. Een stad als Alkmaar ervaart, mede dankzij haar regiofunctie, een vergelijkbare druk op de (centrum-)voorzieningen. Ook andere steden (bijvoorbeeld Deventer) verwoorden de kernopgave voor het GSB en de stedelijke vernieuwing in termen van de onevenwichtigheden die zijn ontstaan: tussen de vraag naar voorzieningen en het aanbod, tussen de behoefte aan banen en de werkgelegenheid, tussen de vraag naar bepaalde woonmilieus en het aanbod aan woningen. Een sociale problematiek wordt door bijna alle steden genoemd, maar de diepte van de problematiek evenals de oorzaken kunnen zeer uiteenlopen. De ligging nabij de grens kan de oorzaak zijn van drugstoerisme. Vaak hangt de sociale problematiek samen met een wat eenzijdig samengestelde woningvoorraad, al dan niet geconcentreerd in enkele wijken. De aanwezigheid van deze goedkope voorraad hangt in enkele steden samen met de eenzijdige industriële werkgelegenheid in het verleden (Schiedam, Emmen, Zaanstad, Heerlen). In zulke steden is het in de Nota Stedelijke Vernieuwing geschetste sombere scenario van terugloop en verval reeds werkelijkheid. Het illustreert ook hoe nauw de samenhang is tussen de verschillende pijlers van het GSB.
20
Een ander veel genoemd knelpunt is ruimtegebrek (Den Haag, Eindhoven, Leiden, Haarlem, Almelo), voor de gemeente Den Haag een belangrijke oorzaak van het probleem van een lage inverdiencapaciteit in de woningbouwprogramma’s. Ook kan een slecht imago steden parten spelen in het aantrekken van werkgelegenheid en bewoners (Dordrecht) of verdient de ‘afgelegen’ ligging speciale aandacht (Alkmaar, Lelystad). Verlegt men het perspectief van 'problemen' naar de meer positieve invalshoek van kansen en ontwikkelingspotenties, dan ontstaat er op het eerste gezicht meer variatie en lijken de MOPs uitgesprokener te worden. Het opsommen van de sterke kanten van de stad impliceert het voor de dag komen met de dingen waar men trots op is. In Breda resulteert de analyse in ‘Het Bredase Karakter’, dat men wil behouden en versterken. Ook heeft het denken in kansen en ontwikkelingspotenties de steden uitgedaagd om op een creatievere manier over hun toekomst na te denken dan voorheen vaak het geval was. Enschede, op de mental map van iedere Nederlander gelegen aan de uiterste rand van Nederland, situeert zichzelf in het centrum van een Europese regio met Osnabrück en Münster als belangrijke partners in een grensoverschrijdende netwerkstad. Het vergt slechts een licht gewijzigde kaartuitsnede om tot een heel ander gesprek - en een heel ander beeld over de toekomst van de stad te komen. De discussie over de toekomstvisie heeft in menige stad tot vergelijkbare eye-openers geleid bij bestuurders, ambtenaren en ondernemers.
4.4 Motto, strategische doelen en samenhang tussen de pijlers Vrijwel alle steden hebben een stedelijk motto, dat beknopt uitdrukking geeft aan het eigene van de stad of wat men wil bereiken: ‘Zaanstad top van de Randstad’, ‘Leiden maakt kennis’. Het motto kan ook het karakter hebben van een politiek statement: ‘Kiezen voor kracht’ (Den Haag), ‘Integraliteit als denkkader’ (Heerlen), ‘Sterke stad in een grote regio’ (Alkmaar). Ook kan het vaak worden opgevat als de meest beknopte samenvatting van de strategische doelen van de stad: het Enschedese motto ‘Verruiming aan de bovenkant, verkrapping aan de onderkant’ is op alledrie de GSB-pijlers van toepassing en overkoepelt deze. De strategische doelen drukken uit wat voor een stad men wil zijn: een zorgstad, een veilige stad, een sterke stad, een culturele stad, een verscheiden stad, een stad die voorop loopt in kennis en technologie, een stad met kwaliteit. Het MOP van Alkmaar - dat slechts betrekking heeft op de fysieke pijler - is krachtig samengevat met de drie statements 'Een sterk centrum', 'Vitale wijken', ‘Een moderne economie'. De MOPs bevatten ook de concrete ambities die aangeven waarop het stadsbestuur mag worden afgerekend: een aantrekkelijk stadshart, door de bewoners ervaren worden als een stad waar het goed leven is, een verbeterde concurrentiekracht en wervingskracht op bedrijven en bewoners. Origineel is de aanpak van Dordrecht dat haar stadsvisie heeft vormgegeven als een brief aan de bewoners. Zo geeft de stad aan waar zij over vijf of tien jaar op mag worden afgerekend. Concreet wil Dordrecht dat in 2010 80% van de bevolking vindt dat het vooruit is gegaan met de stad.
21
Samenhang en samenwerking zijn in alle MOPs belangrijke sleutelwoorden. Voor Deventer – maar er zijn ook andere voorbeelden te noemen – ligt juist in de geformuleerde samenhang tussen visie, programma en projecten de meerwaarde van het MOP, meer dan in de inhoud van het beleid. Interessant is de vraag hoe de steden verder aan de samenhang – tussen de pijlers en programma’s - invulling geven. Ligt hier een duidelijke visie op stedelijke ontwikkeling en vernieuwing aan ten grondslag? Het gaat in alle steden steeds om het vinden van de juiste balans tussen verschillende belangen, van concrete maatschappelijke groepen, maar ook die van economie en ecologie, van economische groei en sociale ontwikkeling. Hier liggen keuzen die niet slechts op uitvoeringsniveau beslecht kunnen worden, maar een politieke afweging vergen. De MOPs bevatten, zij het de een sterker dan de andere, vaak een beginsel dat leidend is voor de verdere keuzen die worden gemaakt. In Eindhoven is men heel expliciet over het toetsingskader en het ideaalbeeld van de samenleving dat daarachter ligt. Enschede legt het principe neer dat ‘de sociale opgave de fysieke en economische opgave bepaalt’, een duidelijk en richtinggevend politiek uitgangspunt. In zo’n uitgangspunt klinkt vanzelfsprekend een ‘theorie’ door, een opvatting van hoe de pijlers met elkaar samenhangen. Veelal ligt dat vertrekpunt impliciet in de visie en de uitwerking ervan besloten.
4.5 Slotbeschouwing Zonder stedelijke vernieuwing geen stedelijke kwaliteit. Uit veel MOPs spreekt het besef dat de stad zich permanent moet en zal vernieuwen. De theorie van de MOPs is dat de ruimtelijke ingrepen worden afgestemd op de gewenste sociaaleconomische ontwikkelingen dan wel dat ze een katalysator zijn voor die ontwikkeling. Maar de steden beginnen niet bij nul: er zijn plannen onderhanden en PPSovereenkomsten (voor de binnenstad), er zijn afspraken gemaakt (in de Vinex). Het is heel wisselend hoe de gemeenten deze bestaande projecten en programma’s in hun MOPs hebben geïntegreerd. Arnhem heeft de sleutelprogramma’s, waarvan er vier fysiek zijn dan wel fysieke elementen in zich hebben, opgenomen in de MOPs. De activiteiten en thema’s waarop de ISV-prestatievelden betrekking hebben zijn evenmin nieuw. De meeste steden hebben op onderdelen reeds bestaand sectoraal beleid. De waarde van de MOPs is dat het toekomstige en bestaande sectorale beleid op het terrein van bouwen en wonen, op stedelijk en wijkniveau verbonden is met een expliciete visie op de kwaliteit van de eigen stedelijke samenleving. De MOPs zijn een handige ingang indien men zich een beeld wil vormen van de prestaties en vorderingen binnen de stedelijke vernieuwing. Het gevaar bestaat dat bij het losweken van de sectorale bijdragen uit het geheel van de programma’s deze bijdragen hun betekenis verliezen, omdat zij die juist aan hun context ontlenen. De logische consequentie daarvan is dat de vraag of de centrale, sectorale beleidsdoelstellingen worden gehaald niet op basis van de MOPs beantwoord kan worden.
22
5 Fysieke condities voor economische versterking Binnen het prestatieveld 'fysieke condities voor economische versterking' krijgen samenhang en ontkokering een interdepartementale tint. De middelen die VROM vanuit de stadsvernieuwing en de herstructurering beschikbaar heeft voor kleinschalige bedrijvigheid worden gekoppeld aan de middelen voor bedrijventerreinen van Economische Zaken. De gemeenten dienen in het ontwikkelingsprogramma inzicht te geven in de wijze waarop zij de fysieke voorwaarden voor economische activiteiten willen scheppen. Binnen het prestatieveld zijn enkele aandachtsvelden nader aangeduid, zoals functiemenging, bedrijfsruimte ten behoeve van startende ondernemers, het revitaliseren en ontwikkelen van bedrijventerreinen, het stimuleren van kansrijke sectoren en clusters, en het verbeteren van de bereikbaarheid van economische functies. Doel van dit hoofdstuk is om aan te geven: 1) wat de gemeenten op deze aandachtsvelden als opgave zien, 2) waar zij omstreeks 2005 willen zijn, 3) wat voor soort maatregelen of typen projecten zij hiervoor gaan inzetten en 4) eventueel met wie (welke partners) zij dit willen bereiken.
5.1 Plaatsbepaling binnen het integrale plan De verschillende aandachtsvelden binnen de stedelijke economie zijn terug te vinden op diverse plekken binnen de programma’s en bewijzen daarmee hun integrale karakter. Functiemenging komt vaak terug in de programma’s die wonen en werken beschrijven maar ook in de gebiedsgerichte programma’s. Revitaliseren van bedrijventerreinen speelt ook een rol bij omgevingskwaliteit. Kansrijke clusters hebben economisch belang maar dienen ook om kansen te bieden aan hen die naast het arbeidsproces staan. Het verbeteren van de bereikbaarheid van economische functies heeft raakvlakken met mobiliteit en verkeersinfrastructuur, zaken die hoewel van groot belang voor de fysieke kwaliteit van de steden, geen deel uitmaken van het ISV.
5.2 Functiemenging wonen-werken Diagnose Een belangrijke noodzaak voor functiemenging ligt in het grote aantal monofunctionele wijken in de Nederlandse steden waar meer levendigheid gewenst is. In steden die een sterk industrieel verleden hebben (Almelo, Eindhoven, Enschede, Tilburg, Zaanstad) liggen bedrijventerreinen vaak al in woonwijken en heeft men te maken met een ander soort problematiek, onder andere stank- en lawaaioverlast. Hier biedt herstructurering kansen voor nieuwe vormen van wijkeconomie. In ver-
23
schillende wijken is het nodig een impuls te geven aan de buurteconomie en de werkgelegenheid in de buurten. Steden in de Randstad reppen van mobiliteitsproblemen en de reden die dit kan vormen om meer werkgelegenheid in de buurt te creëren en zo de woonwerkafstand te verkleinen. Doelen en maatregelen Het doel van de steden is eensluidend: vergroten van bedrijvigheid en werkgelegenheid in de wijken. Tevens gaat het de gemeenten om leefbaarheid en levendigheid: het doorbreken van de monotonie in woonwijken door de impulsen die van bedrijvigheid kunnen uitgaan. De maatregelen verschillen van aard en omvang; soms gaat het om directe maatregelen zoals het bouwen van woon/werkeenheden (vaak op de schaal van enkele tientallen per stad in de periode 2000-2005) in de wijken, soms gaat het om indirecte maatregelen zoals het stimuleren en verbeteren van het starters- en ondernemersklimaat (bedrijvenloket, starterondersteuning, gebruik vrijkomende vloeroppervlak in de wijk voor bedrijvigheid en dergelijke). Of er wordt een combinatie van maatregelen ingezet. Sommige steden stellen als doel het behoud van buurtwinkelvoorzieningen in de (aandachts)wijk (Emmen, Groningen, en Maastricht). Meetbare resultaten De steden hanteren verschillende maatstaven voor het te bereiken doel. Sommige steden spreken in termen van percentages extra kantoorruimte in stedelijke gebieden (tussen 1% en 3% extra). Andere steden hanteren aantallen te realiseren woon-werkeenheden of aantallen hectares te realiseren kleinschalige woninggebonden bedrijvigheid. Woningcorporaties worden genoemd als partner om meer woon-werkunits te krijgen.
5.3 Realisatie bedrijfsruimte starters Diagnose Het aantal starters in Nederlandse steden is laag vergeleken bij de ons omringende landen. Een goed startersmilieu is van belang voor een innovatieve bedrijfscultuur. Startende bedrijven zorgen voor arbeidsplaatsen en vitaliteit. In veel steden is een tekort aan bedrijfsruimte voor bedrijven in het algemeen en voor starters in het bijzonder. Enkele steden (Almelo, Den Bosch, Rotterdam, Schiedam en Zwolle) noemen ook het lage aandeel allochtone starters en het hoge percentage uitvallers onder die groep. Doelen en maatregelen Soms (Heerlen, Leiden) wordt het ondersteunen van starters gekoppeld aan sectoren (bijvoorbeeld in navolging van het stimuleringsbeleid van het Ministerie van
24
Economische Zaken ondersteunen enkele steden starters in de sectoren medische technologie en biochemie), soms (Almelo, Amersfoort, Leiden, Schiedam, Zwolle) aan doelgroepen (zoals het ondersteunen van allochtone starters). De maatregelen kunnen onderverdeeld worden in fysieke maatregelen zoals het beschikbaar stellen van betaalbare bedrijfsruimte of het direct ondersteunen van starters door cursussen en voorlichting (allochtonen). Kwantitatieve doelen mikken zowel op meer starters als op minder uitval. De broedplaatsfunctie van starters in de wijk en de mogelijkheden die starters geven voor het diversificatiebeleid worden algemeen onderkend. Meetbare resultaten Sommige gemeenten (Arnhem, Alkmaar, Dordrecht, Leiden, Maastricht, Tilburg) stellen als maatstaf het percentage startende ondernemers gelijk aan of hoger dan het landelijk gemiddelde te krijgen. Andere gemeenten drukken doelstellingen uit in aantallen vierkante meters bedrijfsruimte erbij (Enschede, Haarlem, Heerlen). Ook worden er richtlijnen van aantallen te starten ondernemingen neergezet.
5.4 Herstructurering bedrijventerreinen Het revitaliseren van bedrijventerreinen en vooral het creëren van nieuwe bedrijventerreinen zijn activiteiten waar in potentie externe partijen financieel in kunnen participeren. Met de bundeling van maatregelen en middelen kan de gemeente een meer solide partner zijn en sneller tot zaken komen. Diagnose Als reden voor het revitaliseren van bedrijventerreinen wordt gegeven dat er een tekort aan modern (dat wil zeggen: voorzien van ICT-infrastructuur en ‘duurzaam’) bedrijventerrein is en dat een deel van de bestaande voorraad slecht bereikbaar is of op andere wijze een verslechterde concurrentiepositie heeft. Doelen en maatregelen De maatregelen die steden hier voorstellen variëren van de herstructurering van kleine terreinen aan of in woonwijken tot grote operaties zoals de herstructurering van de voormalige Wilton-Feijenoordwerf (in Schiedam) waar voor miljoenen aan overheidsgeld en geld van private partners in zit en waar de werkgelegenheid van meer dan 1.500 personen mee gemoeid is. Een belangrijk doel is de druk op de ruimte te doen afnemen door een betere benutting van de beschikbare terreinen. Het aan te pakken areaal beloopt soms een derde van het in gebruik zijnde terrein en niet vaak minder dan 10 %. Intensiever en meervoudig grondgebruik behoren tot maatregelen die genomen worden bij herstructurering. Er vindt regionaal overleg plaats om bedrijventerreinen die een regionaal karakter hebben te herstructureren. Voorbeelden hiervan zijn het multimodaal Transport
25
Centrum in het KAN-gebied en de revitalisering van havengebieden in de Rijnmond. Meetbare resultaten Gemeenten variëren ten aanzien van de concreetheid van de te realiseren doelen. Sommige hebben de locatie, het aantal te revitaliseren hectares, de hiermee gepaard gaande werkgelegenheid en de aard van de bedrijvigheid al goed in kaart gebracht, andere spreken meer in kwalitatieve termen over het einddoel. Als partners worden ontwikkelaars, bedrijven, buurgemeenten en de provincie genoemd.
5.5 Ontwikkeling nieuwe bedrijventerreinen Diagnose Voor het uitgeven van nieuwe hectares bedrijventerrein gelden veel van dezelfde argumenten als voor de revitalisering van bedrijventerreinen. Er is veel vraag en weinig aanbod. Veel steden zien potenties in de uitgifte van bedrijventerrein en kantoorvloeroppervlak. Vooral het aantrekken van vestigers is volgens de steden een probleem met te weinig bedrijventerrein achter de hand. De uitgifte van nieuw bedrijventerrein wordt ook ingegeven door een te eenzijdige ontwikkeling van de economie in een gemeente of regio. De noodzaak tot diversificatie kan de uitgifte en ontwikkeling van bedrijventerrein in de hand werken. Doelen en maatregelen Het ontwikkelen van een aantrekkelijk productiemilieu voor innovatieve en stuwende bedrijvigheid, het versterken van de economische structuur, toename van het aantal arbeidsplaatsen en het gunstige vestigingsvoorwaarden scheppen voor mogelijke vestigers zijn meer economische redenen. Ook genoemd worden redenen als het duurzaam bouwen van nieuwe locaties, het verbeteren van de leefomgeving en het voorzien in de vraag naar werk. Er wordt in het proces om tot uitgifte van nieuw terrein te komen veel samengewerkt met bedrijven en met de regio. Bedrijventerreinen hebben vaak een regionaal verzorgende functie. Meetbare resultaten Dezelfde maatstaven die gelden voor het herstructureren van bedrijventerreinen gelden voor het realiseren van nieuwe bedrijventerreinen.
5.6 Kansrijke sectoren en clusters Diagnose Het gaat hier om het vinden van potenties. Veel steden kiezen voor toerisme en kennisintensieve sectoren, dienstverlening, logistiek en ICT. Dit zijn de sectoren die de laatste jaren de meeste groei hebben laten zien. Er zijn ook steden die van
26
specifieke kenmerken zoals ligging langs belangrijke vervoersassen, herbergen van bepaalde industrie of diensten en internationale oriëntatie gebruik hopen te maken. Doelen en maatregelen Doelen en maatregelen zijn te verdelen in: opportunistische, die uit zijn op versterking van het ondernemingsklimaat door het versterken van groeisectoren; dit met het doel een evenwichtige en gedifferentieerde economische structuur te creëren, en idiosyncratische die uit zijn op het versterken wat toch al sterk aanwezig is binnen steden om zo posities te behouden en te versterken. Maatregelen die genomen worden om het ondernemingsklimaat te bevorderen zijn versterken van netwerken binnen clusters door (het organiseren van) kennisuitwisseling, samenwerking bevorderen tussen bedrijven bij innovatieve productontwikkeling, het realiseren en aanbieden van bedrijfsruimte en het oprichten van kenniscentra. Meetbare resultaten De steden hebben zeer uiteenlopende doelstellingen. Wat betreft toerisme worden genoemd: toename toeristische bestedingen; stijging werkgelegenheid toeristische sector; uitbreiden toeristisch groepsbezoek. Op andere gebieden is sprake van: vermindering van moeilijk vervulbare vacatures; stijging bruto regionaal product; toename werkgelegenheid in kansrijke clusters van een percentage boven het stedelijk gemiddelde.
5.7 Bereikbaarheid economische functies Diagnose De steden signaleren een afnemende bereikbaarheid van vitale functies. Met name stedelijke centra zijn moeilijk te bereiken, er is een te grote druk op verkeersverbindingen. Toch is er voldoende technologische kennis om concurrerende ambities rond bereikbaarheid en leefbaarheid met elkaar te verzoenen. In het beleidskader ISV gaat het om de bereikbaarheid van economische functies, om de aansluiting op het lokale wegennet. In de meeste MOPs is dat echter ingebed in een bredere benadering van bereikbaarheid.
27
Doelen en maatregelen In de MOPs vinden we de volgende typen doelen en maatregelen: verbeteren essentiële schakels op verschillende schaalniveaus; functionele en ruimtelijke aansluiting nieuwe uitleggebieden. Daarbij dienen ook ruimtelijk aantrekkelijke, economische interessante en qua leefmilieu gevarieerde zones te ontstaan; verschuiving van groeipatroon in goederenvervoer ten gunste van vervoer over het spoor; de verblijfsgebieden inrichten als 30 km-gebieden; OV-bereikbaarheid vergroten, onder andere met light rail (bijvoorbeeld de Rijn-Gouwelijn); werklocaties adequater ontsluiten, niet alleen voor autoverkeer, maar ook voor vormen van collectief/openbaar vervoer en de fiets; een substantieel van het lange-afstandsvervoer vanuit en naar de stad over water en via het spoor laten plaatsvinden. Meetbare resultaten Winst op dit prestatieveld wordt uitgedrukt in: afname gemiddelde tijdsbesteding voor woon-werkverplaatsing in 2004 t.o.v. 2000; vermindering aantal knelpunten op stedelijk hoofdwegennet; toename van fiets en OV als aandeel in de stedelijke verplaatsingen; toename van de bezettingsgraad van betaalde parkeervoorzieningen; afremmen van de automobiliteit. Samenwerking met partners in de regio is een voorwaarde voor het realiseren van de doelstellingen. Het regionaal verkeers- en vervoerplan is een belangrijk instrument voor de steden om zaken rond bereikbaarheid met partners te bespreken en afspraken over te maken.
5.8 Slotbeschouwing Juist op het gebied van de versterking van de stedelijke economie was er een overmaat aan regelingen en stimuleringssubsidies. Het blijkt dat de bundeling van middelen voor de steden heeft geleid tot programma’s die samenhang vertonen. Steden zijn hierover goed te spreken en hebben ook ambitieuze programma’s opgezet.
28
6 Differentiatie van en variatie in woonmilieus Het aanbod van gevarieerde woonmilieus is het prestatieveld dat betrekking heeft op de drie eerste doelstellingen die in het Besluit Beleidskader stedelijke vernieuwing worden genoemd. Dat zijn: a) vergroting van differentiatie van woonmilieus; b) huisvesting van specifieke bevolkingsgroepen die moeilijkheden ondervinden bij het vinden van passende huisvesting; en c) tegengaan van onvrijwillige segregatie. In het prestatieveld wordt nader uitgewerkt wat daarbij van de gemeenten wordt verwacht. Wij staan hier achtereenvolgens stil bij nieuwbouw, herstructurering en de samenhang daartussen. Daarbij nemen we bij nieuwbouw functiemenging mee, bij herstructurering het tegengaan van segregatie en sloop, en bij de samenhang de ontwikkeling van vraag en aanbod, de keuzevrijheid en de regionale afstemming. Vervolgens besteden we afzonderlijk aandacht aan de huisvesting van senioren, van andere groepen, flexibel en aanpasbaar bouwen, het bevorderen van eigen-woningbezit en tenslotte het bevorderen van particulier opdrachtgeverschap.
6.1 De plaats binnen het integrale plan Het woonmilieu, het woonklimaat, het wonen zijn veelal prominent aanwezig in de stadsvisie; de woonfunctie als vestigingsfactor voor bedrijven, als legitimatie voor het stedelijke voorzieningenniveau, en als de ultieme bron van stedelijk leven. De kansen en bedreigingen zijn in kaart gebracht en de gewenste effecten zijn benoemd: de stad moet (weer) een stad zijn waar mensen graag wonen en zich bij elkaar en de stedelijke samenleving betrokken voelen. Dit is uiteraard uitgewerkt in fysieke programma’s, maar ook in sociale en economische programma’s. We beperken ons hier tot de programma’s met een fysieke component. De daarmee samenhangende doelstellingen zijn ‘vergroten van de differentiatie in woonmilieus en woningen’, of complementair ‘vergroten van de keuzemogelijkheden van bewoners’, ‘mogelijk maken van wooncarrières’, en ‘versterken van de concurrentiepositie of woningmarktpositie van wijken en buurten’. De verwachte maatschappelijke effecten zijn het stoppen of keren van uitstroom van hogere inkomensgroepen en het vasthouden of aantrekken van tevreden bewoners (die hoger scoren op de leefbaarheidmonitor).
6.2 Nieuwbouw Diagnose De diagnose wordt veelal bij de vertaling van visie naar programma’s gesteld. Bij de uitwerking van de programma’s keren de volgende thema’s terug: opvangfunctie voor de bevolkingsgroei in de regio (o.a. Amersfoort, Den Bosch, Eindhoven) en het regionale volkshuisvestingsprogramma of regionale afspraken als vertrekpunt (o.a. Groningen); tekort aan woningen (Rotterdam);
29
kwalitatieve mismatch: overschot in bepaalde segmenten, bijvoorbeeld goedkope huur en tekort aan middeldure of dure woningen (o.a. Dordrecht, Heerlen, Maastricht); gebrek aan ruimte (o.a. Leiden, Eindhoven, Alkmaar). Doelen en maatregelen De meeste steden hebben plannen voor nieuwbouw van enkele honderden tot enkele duizenden woningen per jaar, deels in de uitleggebieden, deels in bestaand stedelijk gebied. Dat betekent niet dat de omvang van de woningvoorraad met dezelfde aantallen toeneemt; de nieuwbouw is weliswaar nog steeds gericht op groei, maar een deel ervan dient ook bij te dragen tot het wegwerken van kwalitatieve tekorten. Daar staat dan veelal sloop of samenvoeging van woningen tegenover (zie herstructurering). Het centrum neemt bij woonklimaat een bijzondere plaats in. Er is weinig verschil van opvatting dat het daar gaat om hoogwaardig wonen met een hogere dichtheid, waarbij het gebrek aan eigen buitenruimte wordt gecompenseerd door extra voorzieningen. Daarbij verwachten de steden die zich daarover uitspreken veel van de ‘markt’. Bij de steden die daarover informatie geven is het aandeel koopwoningen in de nieuwbouwprogramma’s substantieel, minimaal 50%, maar veelal 70 of 80%. Enkele steden melden dat zij ook in de uitleggebieden nog een klein aandeel sociale huurwoningen en goedkope koopwoningen bouwen in verband met de spreiding van de kernvoorraad over de stad. ‘Spiegelbeeldig’ bouwen noemt men dat in Arnhem, ‘evenwichtige opbouw van de voorraad op diverse schaalniveaus’ heet dat in Haarlem. Dat een aantrekkelijk woonmilieu voldoende voorzieningen op de juiste schaal bevat en dat een zekere bedrijvigheid geen bedreiging is maar juist de aantrekkelijkheid vergroot spreekt uit de meeste programma’s en doelstellingen. De visie op functiemenging en voorzieningen wordt meestal uitgewerkt in de economische en sociale programma’s. Dat neemt niet weg dat in de wijk de projecten en activiteiten op elkaar worden afgestemd en er op wijkniveau afspraken gemaakt worden over de concretisering. Terugkerende sociale items zijn integraal jeugdbeleid en de zorg voor senioren; op de grens van sociaal en economisch zijn dat sociale activering en herintreding van werklozen, op het economische vlak zijn dat behoud van detailhandel en andere kleinschalige vormen van bedrijvigheid, herstructurering van bedrijventerreinen in de buurten en op de grens van economie en wonen het opzetten van wijkontwikkelings- en wijkbeheermaatschappijen (zie ook hoofdstuk 4). Beoogde effecten De beoogde effecten liggen in de vestiging van hogere inkomens, of het keren van de uitstroom daarvan en in de verhoging van de tevredenheid van de bewoners. Op visieniveau worden ook een beter imago, aantrekkelijke woonstad, positief oordeel over het vestigingsklimaat en betrokken burgers genoemd. Ten aanzien van de differentiatie van woonmilieus en variatie daarin zijn geen stedelijke doelen geformuleerd. De keuze wordt gemaakt op wijk- of gebiedsniveau.
30
Hoe de samenhang en het evenwicht op stedelijk niveau worden bepaald valt niet uit de MOPs op te maken. Daarnaast valt op dat de beoogde keuzevrijheid niet wordt geoperationaliseerd in een meetbaar effect.
6.3 Herstructurering Diagnose Het achterblijven van het ‘zelfgenererend vermogen’ van bepaalde wijken (Enschede), ‘kwetsbare’ wijken, de slechte staat van de vooroorlogse voorraad en het eenzijdig aanbod in de naoorlogse voorraad (Schiedam), de achterblijvende kwaliteit van goedkope woningen (Alkmaar en Zaanstad), het dreigend verval van bepaalde wijken (Eindhoven), het gebrek aan mogelijkheden voor een wooncarrière in de buurt (Den Bosch), nopen de gemeenten tot herstructurering. Doelen en maatregelen Meest gangbaar is dat men aangeeft dat de doelstellingen en maatregelen op wijkniveau in ontwikkelingsplannen verder worden uitgewerkt en gekwantificeerd. Dat gebeurt veelal gefaseerd, waarbij men begint met de wijken met de grootste sociaal-economische achterstand en meest complexe problematiek. Deze prioriteitenstelling is veelal gebaseerd op een objectieve en vergelijkende score van alle wijken op sociale, economische en fysieke indicatoren en op de opvattingen over urgentie van de problematiek en de mogelijkheden voor een aanpak die betrokkenen (soms ook bewoners) zien (zie ook hoofdstuk 10). In veel steden is de gebiedsgerichte aanpak een bestaande praktijk die verankerd is in afspraken met corporaties. Sloop is een van de maatregelen die men voorziet om de kwaliteit van het bestaande stedelijk gebied te vergroten en de gewenste differentiatie in woonmilieus en woningtypen te creëren. De MOPs bevatten weinig specifieke informatie over de sloopplannen en de redenen ervoor. De genoemde aantallen zijn soms meer een indicatie van de omvang van de herstructureringsopgave, soms zijn het de aantallen waarover reeds overeenstemming bestaat of waarvoor reeds plannen bestaan. Het beeld is dat de sloopopgave het meest omvangrijk is in de G4, en een aantal steden met een meer ontspannen woningmarkt of specifieke problematiek (Groningen, Leeuwarden, Lelystad, Enschede, Maastricht). De aantallen staan echter nog geenszins vast. De opgave daarvan in de MOPs is veelal als indicatief te beschouwen. In de bovengenoemde steden, maar ook in Tilburg, Dordrecht en Arnhem zijn er afspraken met de corporaties over de wijze waarop de herstructurering op wijkniveau wordt aangepakt en waarop met de belangen van bewoners wordt omgesprongen. Schiedam wil ook dergelijke afspraken gaan maken met de verenigingen van eigenaren. Een gezamenlijke visie of ontwikkelingsplan of ontwikkelingsstrategie is het vertrekpunt voor de aanpak van een gebied. De aantallen betrokken woningen zijn ook in dit geval verschillend benoemd. Het beeld dat daaruit naar voren komt is dat de komende jaren (inclusief sloop) 1.000
31
tot 2.000, bij de G4 rond de 10.000 woningen in een herstructureringsaanpak betrokken zijn. Bij Den Haag valt het grote aantal samenvoegingen (enkele duizenden) van kleine woningen op. Vrij algemeen worden verdichting of verdunning beschouwd als afgeleide van de woonmilieu-differentiatie-discussie op stedelijk en wijkniveau. In Den Haag heeft dit geleid tot de conclusie dat in de herstructureringswijken 65 tot 75% van het oorspronkelijke aantal woningen wordt teruggebouwd. Per saldo treedt daar dus verdunning op. Het centrum neemt in dit verband een bijzondere positie in: daarvoor is verdichting meestal een vertrekpunt. De beoogde effecten De beoogde effecten liggen op wijkniveau in diversiteit van de bevolkingssamenstelling en een grotere tevredenheid van de bewoners over hun buurt; op stedelijk niveau in een antwoord op de kwalitatieve vraag, differentiatie in de woningvoorraad en een gewaardeerd stedelijk woonmilieu. Rotterdam spreekt over een open regionale woningmarkt voor alle woningzoekenden, hetgeen als een operationalisatie van de doelstelling keuzevrijheid kan worden beschouwd.
6.4 Vraag en aanbod op regionaal niveau De wens tot verandering in de stedelijke balans van woningtypen en woonmilieus wordt in de MOPs, meestal bij de uitwerking van de visie in de programma’s in betrekkelijk algemene termen beschreven: een toename van het duurdere segment, toename van het eigen-woningbezit, kwaliteitsimpuls, voldoende aanbod voor de verwachte bevolkingsaanwas, afslanking van de kernvoorraad, spreiding daarvan, toename van het aandeel grondgebonden woningen. We zagen reeds dat de meeste steden niet vooruitlopen op de uitwerking daarvan op wijkniveau. Het overleg met de partners (en bewoners) daarover is veelal nog gaande. De meeste gemeenten zijn nog zoekende naar een balans tussen nieuwbouw in de uitleggebieden en de kwaliteitsverbetering in de bestaande wijken. De effecten van de herstructurering moeten nog verwerkt worden in de (kwantitatieve en kwalitatieve) bijstelling van de Vinex- of Vinac-opgave of de woonmilieudifferentiatie in de herstructureringsgebieden is nog punt van nadere invulling, na de voltooiing van bepaalde Vinex-locaties. De verhouding met de regio is verschillend. Op het terrein van wonen en woonruimteverdeling bestaat er bijna overal een overlegcultuur en -structuur, waarbinnen de kaders voor lokaal beleid worden geformuleerd. Uit stedelijke diagnose spreekt over het algemeen de notie dat de woningzoekende naarmate de markt meer ontspannen wordt met zijn voeten kiest en zich dan weinig gelegen laat liggen aan gemeentegrenzen. Beperking van die keuzevrijheid, die ook verankerd ligt in de Huisvestingswet, is geen optie. In alle MOPs klinkt de ambitie door om de daarmee gepaard gaande mobiliteit gemakkelijker en minder belastend voor het leefmilieu te maken.
32
6.5 Huisvesten van senioren Diagnose Een van de doelgroepen die in alle MOPs aandacht krijgt is de groeiende groep senioren. Het gaat dan vooral om het voorzien in de behoeften van een groeiende groep ouderen aan woningen waarin ze langer zelfstandig kunnen blijven wonen met de nodige hulp en verzorging. In een aantal MOPs is de vergrijzing gekwantificeerd. De doelen en maatregelen Door opplussen van bestaande woningen en bouw van nieuwe, voor senioren geschikte woningen moet de voorraad voor deze groep de komende jaren met honderden tot duizenden woningen per stad toenemen. In een aantal steden is daarbij in het programma opgenomen het bevorderen dat er adequate zorg wordt geboden aan de bewoners van deze woningen door daarover afspraken te maken met thuiszorg en zorginstellingen. ‘Zorgcirkels’ heet dat in Leiden. Soms staan dergelijke voornemens in de sociale programma’s. In Schiedam zijn in de nota ‘Ouderenhuisvesting’ de contouren van een levensloopbestendige wijk geschetst en bestaat overeenstemming met corporaties en zorginstellingen. Ook Breda kent zo’n wijk. In Arnhem, Den Haag en Den Bosch maken partijen afspraken over zorgzones waarbinnen woningen voor senioren en andere zorgbehoevenden worden geconcentreerd of gebouwd en voor wie de zorginstellingen desgewenst de verzorging op zich nemen. De beoogde effecten In de meeste MOPs vinden we: ouderen in staat stellen om zo lang mogelijk zelfstandig te wonen en te participeren in de buurt. Op dit punt zijn de MOP’s vooral concreet in maatregelen en doelen.
6.6 Huisvesting van speciale doelgroepen Diagnose Jongeren, statushouders en asielzoekers, woonwagenbewoners, dak- en thuislozen, drugsverslaafden en gehandicapten behoren tot de ‘bijzondere’ doelgroepen. In sommige steden werkt men in het MOP met dit verzamelbegrip; in andere steden staan enkele van deze groepen expliciet in de schijnwerper. De situatie is dat er tekorten zijn en/of dat de bestaande voorraad onvoldoende toegankelijk is voor de bijzondere doelgroepen of enkele daarvan. Doelen en maatregelen Over het algemeen is de ambitie om het tekort op te lossen, danwel ook voor deze groepen uit te gaan van een groei in het aanbod met een bepaald percentage van de nieuwbouw. De maatregelen liggen ook in de sfeer van woonruimteverdeling
33
(urgentie voor minder validen in Arnhem) maar ook in andere maatregelen. Almelo wil de stad aantrekkelijker maken voor jongeren en beter inspelen op de woonwensen van allochtonen; aandacht voor oudere allochtonen is een item in Arnhem; deconcentratie van woonwagenstandplaatsen (Enschede), variatie in oppervlak standplaatsen, bebouwingsmogelijkheden en prijs (Den Bosch) en overdracht daarvan aan corporaties (Arnhem); aanleg van een tippelzone in Heerlen. Maar er is een duidelijke samenhang met de sociale programma’s. Zo moet een goed sociaal beleid de instroom in de opvang voor dak- en thuislozen beperken (Den Bosch), moet de capaciteit van woonbegeleiding voor gehandicapten worden afgestemd op de behoeften (Eindhoven) en moet er samenhang komen in het beleid voor dak- en thuislozen en verslaafden (Den Haag). Beoogde effecten Die worden bij de woonprogramma’s nauwelijks genoemd, maar klinken wel door bij de sociale programma’s: volwaardige participatie in de stedelijke samenleving door alle burgers.
6.7 Flexibel en aanpasbaar bouwen Diagnose Flexibel en aanpasbaar bouwen wordt in verband gebracht met het tekort aan woningen voor bijzondere doelgroepen, en soms ook in één adem genoemd met duurzaam bouwen. Zaanstad legt een relatie naar de voortdurende verandering in de eisen en wensen van de doorsnee woonconsument en Arnhem legt een relatie met het architectuurbeleid en welstandstoezicht die stimulerend, resp. beperkend kunnen zijn voor flexibel bouwen. De doelen en maatregelen Meer dan bij de diagnose wordt bij de doelen en maatregelen flexibel en aanpasbaar bouwen in verband gebracht met de toekomstwaarde van woonmilieus, mogelijkheden voor de combinatie van wonen en werken, kwalitatief hoogwaardige omgevingen en participatie van de burger (Den Bosch, Haarlem, Arnhem). Daarnaast worden maatregelen genoemd in de sfeer van rolstoel-bewoonbaar maken van woningen, bezoekbaar maken van woningen (Alkmaar en Eindhoven) en duurzaam bouwen van woningen (Haarlem en Lelystad). Voor zover dat nog niet gebeurd is worden er afspraken gemaakt met corporaties over dit onderwerp en de concretisering daarvan (Alkmaar, Enschede, Haarlem en Eindhoven). Beoogde effecten De beoogde effecten zijn door enkele steden benoemd op het (hogere) niveau van de toekomstwaarde van woonmilieus. De indruk ontstaat dat de begrippen ‘flexibel en aanpasbaar bouwen’ verworden zijn tot containerbegrippen waarvan de meerwaarde in dit prestatieveld twijfelachtig is.
34
6.8 Bevorderen van eigen-woningbezit Diagnose In bijna alle steden ligt het eigen-woningbezit boven de 40% maar op of onder de 50%. Uitzondering zijn Amsterdam (16%), Rotterdam (25%), Schiedam (28%), Groningen (32%), Den Haag (33%), Arnhem (33%), Nijmegen (36%), Maastricht (37%), en Haarlem (37%). De meeste steden spreken over een tekort aan koopwoningen. De doelen en maatregelen De maatregelen zijn: toevoegen van vooral koopwoningen aan de voorraad en verkoop van bestaande woningen (afspraken met corporaties daarover). Een aantal steden (Den Bosch, Eindhoven, Heerlen, Rotterdam, Schiedam) formuleert duidelijke doelstellingen: een gewenste verhouding huur-koop, waarbij het aandeel koopwoningen is toegenomen en het aandeel huurwoningen is gedaald. Een stijging met 5% over het algemeen. Heerlen heeft de ambities zelfs op wijkniveau geformuleerd. Het merendeel van de steden heeft ambities inzake de verkoop van corporatiewoningen. Daarbij gaat het al gauw om enkele honderdtallen, tot meer dan duizend of enkele duizenden. De beoogde effecten Ook hier valt op dat de steden duidelijker zijn over de maatregelen en doelen dan de beoogde effecten, die in veel gevallen wel op stedelijk niveau benoemd zijn.
6.9 Bevorderen van particulier opdrachtgeverschap Diagnose Vraag naar vrije kavels, te weinig inspelen op de wensen van de woonconsument en rijksbeleid worden als de triggers voor nieuw beleid genoemd. De doelen en maatregelen Het bevorderen van het particuliere opdrachtgeverschap ligt in het verlengde van bevorderen van het eigen-woningbezit, maar hier voert het realisme de boventoon. Het aantal kavels voor vrije-sectorbouw is beperkt (50-100 per jaar, 2,5%10% van het nieuwbouwcontingent); men ziet nog wel mogelijkheden in de uitleggebieden, maar minder in het binnenstedelijk gebied. Men wil in enkele steden experimenteren met projecten van collectief opdrachtgeverschap en consumentgerichte projectontwikkeling. Amersfoort, Den Bosch en Leiden bijvoorbeeld noemen concrete locaties. Rotterdam valt op door een substantiële verhoging van het aantal vrij uit te geven kavels naar 30% van de bouwproductie (van 15.000 woningen in 2005) voorzien in het MOP.
35
Een ander aspect in dit verband is het stimuleren van de verbetering van particulier woningbezit. Dat speelt bijvoorbeeld in Rotterdam, Amsterdam, Den Haag, Arnhem en Schiedam. Deze steden zijn over het algemeen al een eind gevorderd met de aanpak daarvan. Uit de MOPs komt het beeld naar voren dat die aanpak (in fase en samenhang met de gebiedsgerichte aanpak) wordt gecontinueerd. De beoogde effecten Keuzemogelijkheden voor de consument worden genoemd. Dit wordt niet uitgewerkt in meetbare doelstellingen.
6.10 Slotbeschouwing Variatie en differentiatie in woonmilieus, huisvesten van de groepen die moeilijkheden ondervinden en het tegengaan van onvrijwillige segregatie raken de kern van de problematiek van de grote(re) steden. De steden ervaren of vrezen de uittocht van de meest draagkrachtige groepen naar de niet-stedelijke woonmilieus, en als neveneffect daarvan dat het draagvlak voor voorzieningen in het stedelijk woonmilieu onder druk komt te staan. Een stevige kwaliteitsimpuls van het stedelijk woon- en leefklimaat moet een dergelijke beweging keren of voorkomen. Dat vraagt meer van gemeenten dan investeren in de bebouwde omgeving. Vormgeven aan de samenhang staat evenwel nog in de kinderschoenen. Wat is een goede mix van maatregelen? Hoe geeft de gemeente inhoud aan haar regiefunctie en speelt ze tegelijkertijd mee? Differentiatie in woonmilieus is in bijna alle MOPs een sleutelbegrip. Maar voor de operationalisering daarvan wordt in de meeste MOPs verwezen naar de gebiedsgerichte uitwerkingen die nog moeten volgen. Aan de uitwerking op het stedelijke niveau en de afstemming tussen nieuwbouw en herstructurering zijn de meeste gemeenten nog niet toegekomen. Wel wordt hieraan als een logisch, c.q. noodzakelijk vervolg gerefereerd.
36
7 Omgevingskwaliteit Omgevingskwaliteit heeft in het kader van het ISV een afzonderlijke plek gekregen onder prestatieveld 9. Daar zijn goede redenen voor: juist de kwaliteit van het openbaar gebied is sterk medebepalend in de waardering en het toekomstperspectief van een wijk of een stad. In het beleidskader wordt ervan uitgegaan dat de omgevingskwaliteit wordt bepaald door een samenstel van ruimtelijke en milieucomponenten. Het gaat om ingrepen gericht op het behoud van cultuurhistorische waarde, om groenvoorzieningen in de dagelijkse leefomgeving en grootschalige groenvoorzieningen in de stad in samenhang met het groen rond de stad. Aspecten als recreatief gebruik, ecologische waarde en architectonische kwaliteit en de vormgeving van het beheer moeten daarbij aan de orde komen. In feite gaat het om een kerntaak van de gemeente. In toenemende mate wordt echter ook een beroep gedaan op anderen. Zo worden corporaties op grond van regelgeving geacht bij te dragen aan het openbaar gebied, en zijn particuliere investeerders in toenemende mate bereid te investeren – welbegrepen eigenbelang. Bij buurtbeheer, tenslotte, komt ook de bewoner als belanghebbende en medebeheerder naar voren. Zo bezien is omgevingskwaliteit bij uitstek een prestatieveld waar partnerschap een belangrijke rol speelt.
7.1 Plaats binnen het integrale plan De omgevingskwaliteit krijgt bij alle gemeenten apart aandacht binnen de fysieke pijler. Binnen de sociale pijler wordt door veel gemeenten de omgevingskwaliteit in direct verband gebracht met veiligheid en leefbaarheid. Dat spreekt vanzelf, waar immers binnen prestatieveld 9 ‘veiligheid’ is aangegeven als één van de denkbare aandachtsgebieden. Dat kruisverband heeft tot gevolg dat er tussen de twee pijlers niet alleen sprake is van verwijzing, maar ook dat fysieke investeringen kunnen worden teruggevonden in de sociale pijler en omgekeerd sociale investeringen binnen de fysieke pijler. Dat geldt ook voor de economische pijler. Omgevingskwaliteit is daar met name aan de orde bij functiemenging en de revitalisering van bedrijventerreinen. Binnen de fysieke pijler krijgt omgevingskwaliteit, en daarmee ook concrete activiteiten en investeringen, ook een plek bij differentiatie van woonmilieus (bijvoorbeeld Eindhoven, Enschede en Leiden), duurzaamheid (bijvoorbeeld Amsterdam, Alkmaar, Arnhem, Den Bosch, Schiedam en Utrecht) en zorgvuldig ruimtegebruik. Tenslotte krijgt omgevingskwaliteit een prominente plek bij gebiedsgericht werken. Alle gemeenten maken zichtbaar dat investeringen in het openbare gebied belangrijke dragers zijn van dit beleid.
37
7.2 Kleinschalig groen en speelvoorzieningen Diagnose Zonder uitzondering geven de gemeenten aan dat de kwaliteit van het kleinschalig groen (fysieke kwaliteit, zichtkwaliteit, gebruikskwaliteit) te wensen overlaat. Het bomenbestand is veelal verouderd, wat erop duidt dat in vervangingsschema’s geen rekening is gehouden met stapsgewijze vervanging. Sommige gemeenten geven ook zonder meer aan dat groenbeheer de afgelopen twintig jaar een bezuinigingspost was. Op die schreden keert men terug. Zo bezien gaat groen mee met economische ontwikkelingen, alsof het een luxe is. Het inzicht groeit dat dit niet zo mag zijn. Kleinschalig groen is veelal te versnipperd, niet zelden als gevolg van verdichtingmaatregelen uit de afgelopen dertig jaar. Veel gemeenten noteren met zoveel woorden dat sprake is van versnippering. Tot slot: kleinschalig groen heeft ook een belangrijke gebruiksfunctie. Denk aan speelvoorzieningen, of juist aan voorzieningen voor ouderen. Ook aan dat soort voorzieningen bestaat een groot tekort. Diagnose en maatregelen vinden hier vaak hun basis in relatie met deelaspecten als leefbaarheid en veiligheid. Doelen en maatregelen Op stadsniveau worden doelen genoteerd en maatregelen genomen die betrekking hebben op het verbeteren van de groenstructuur. Op wijkniveau – en vaak dus ook onder gebiedsgericht werken – worden concrete actieprogramma’s geformuleerd. Duurzaamheid, functionaliteit en differentiatie zijn woorden die vaak terugkeren (bijvoorbeeld Lelystad en Schiedam). In investeringstermen gezien gaat het om: renovatie en vervanging van groen; nieuwe structuurondersteunende groenmaatregelen. Meer structureel van aard zijn maatregelen om het beheer sterk te intensiveren. Vervangingsschema’s worden scherper, en vanuit beheeroptiek wordt niet meer zonder meer aangestuurd op beheer-arm ontwerp. Dordrecht wil zelfs de stap maken naar excellent beheer, waarop men zich gaarne laat afrekenen. Meetbare resultaten De meeste gemeenten noteren gewenste resultaten, die terugkeren in harde technische eisen en programma’s én in de opvattingen van mensen over: de kwaliteit van (het beheer van) de openbare ruimte; de leefbaarheid. Kortom: benoemde maatregelen met beschikbare maatstaven, programma’s en meetbare resultaten.
38
7.3 Grootschalig groen en water Diagnose De diagnose inzake groen en water in de stad is in hoofdlijn hetzelfde: de structuur schiet tekort. Vaak wordt hier een koppeling gelegd met het prestatieveld duurzaamheid, omdat structuur een voorwaardelijke onderlegger is voor een hoge ecologische waarde. Soms zijn er heel eigenzinnige diagnoses, zoals het door Breda genoteerde gebrek aan grandeur van het grootstedelijk groen. Relaties met groen en water om de stad krijgen veel aandacht in de diagnose. Per geval heeft die relatie heel eigen kenmerken (denk aan het Eiland van Dordrecht, versus bos en duin rond Haarlem en het weide- en coulisselandschap rond Enschede). Te vaak staat de stad met haar rug naar de omgeving, of die nu groen is of juist blauw. Water krijgt zoals gezegd veelal parallel aandacht met groen. Aparte aandacht krijgen de waterkwaliteit (vervuilde waterbodems) en de noodzaak van meer open water (afkoppeling hemelwater) in relatie tot milieudoelstellingen en dus het prestatieveld duurzaamheid. Doelen en maatregelen Structuur, verbinding en bereikbaarheid zijn de steeds terugkerende thema’s. Veel geld wordt ingezet op renovatie en vernieuwing van grootschalig groen in de stad, en op de milieumaatregelen inzake water. Die milieumaatregelen worden echter grotendeels gedekt uit rioolheffingen en waterschapsheffingen, en niet uit GSB- en ISV-geld. Goed realiseerbaar blijkt de doelstelling steden meer te richten naar het water: hoge grondopbrengsten dragen veelal een fors deel van de kosten die gemoeid zijn met eventuele sanering en met herinrichting. Vrijwel iedere stad laat op dit punt projecten zien (bijvoorbeeld Rotterdam, Haarlem, Leiden, Eindhoven, Amersfoort, Dordrecht, Amsterdam). Groen en water rond de stad telt veel plannen en ideeën. Vooralsnog wordt er niet al te veel GSB- of ISV-geld ingezet, en tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat andere kostendragers veelal ontbreken. Meetbare resultaten Zelden worden meetbare resultaten genoemd. Het gaat om concrete projecten, die men wil realiseren. Die meetbare resultaten gelden natuurlijk wel de milieumaatregelen rond water, maar daar gaat dan ook om voorschriften uit o.a. de Wet Milieubeheer.
39
7.4 Cultuurhistorische, stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit Diagnose De meeste steden kennen meer of minder omvangrijke historische stadskernen, en spreken daar met trots over. Enkele van die steden stellen vast dat die identiteitgevende kwaliteit onvoldoende aandacht krijgt. Dat geldt dan zowel grote historische kernen als Dordrecht en Schiedam, als kleinere historische kernen als Heerlen, en Almelo. Lelystad heeft een andere analyse: de (nieuwe) kern onderscheidt zich onvoldoende van de omliggende woonwijken, iedere stedelijkheid ontbreekt. Sommige steden besteden in het bijzonder aandacht aan relatief ‘jong’ industrieel erfgoed (bijvoorbeeld Eindhoven, Deventer en Leiden), dat door functieverlies onder druk staat. Nieuwe stedenbouw en architectuur krijgen vooral aandacht in de prestatievelden gedifferentieerde woonmilieus en gebiedsgerichte aanpak. Identiteit – dus: identiteit gevende stedenbouw en architectuur – is daar het leidend thema, zowel op het niveau van de buurt als op het niveau van de enkele woning (aandachtsgebied particulier opdrachtgeverschap). Doelen en maatregelen De maatregelen lopen zeer uiteen. Soms gaat het om het creëren van een zekerstellende onderlegger: een kaart van historische waarden (Zaanstad), of een specifieke nota ruimtelijke kwaliteit (Leiden). Veel vaker gaat het om: met naam en toenaam benoemde grote projecten; aantallen te restaureren monumenten; een uitbreiding van het aantal monumenten. De gemeenten, die in de diagnose stellen het nodige te moeten doen in de zoektocht naar identiteit, zijn vaak nog oriënterend en voorbereidend bezig. Meetbare resultaten De projecten zijn de maatstaf.
7.5 Openbare ruimte en veiligheid Diagnose Deze aandachtsgebieden kennen de sterkste relatie met de economische pijler, de sociale pijler en met de invalshoek gebiedsgericht werken. In de stadscentra spelen heel veel problemen tegelijk. Op het vlak van de economische pijler spelen zaken als zorg rond voorzieningen (winkels, cultuur), werkgelegenheid, bereikbaarheid en concurrentiekracht. Identiteit en bekendheid zijn met dat laatste element verbonden, maar krijgen betekenis in diverse aandachtsgebieden (zie bijvoorbeeld voorgaande paragraaf). Naar diagnose gaat het in het kader
40
van de aandachtsgebieden openbare ruimte en veiligheid om kwaliteit als zodanig (versleten openbaar gebied, onvoldoende benutting van identiteitbepalende waarden) en om lage scores rond leefbaarheid en veiligheid. Bij woonwijken speelt evenzeer een integrale problematiek. Al met al luidt hier de diagnose dat het openbare gebied veelal versleten oogt (zie ook aandachtsgebieden 1 over kleinschalig groen), dat ontmoetingsplekken ontbreken of slecht functioneren en dat de waardering voor de woonomgeving, de veiligheid, de leefbaarheid en de verkeersveiligheid te laag wordt geacht. Tenslotte zijn de kwaliteit van de openbare ruimte en de veiligheid ook aan de orde bij de inrichting en het beheer van bedrijventerreinen. Doelen en maatregelen Doelen en maatregelen zijn zonder uitzondering direct met de diagnose verbonden. Gebiedsgericht werken is hier het adagium. De afgelopen tien jaar is er al veel in stadscentra gebeurd. Dat gaat in een stevig tempo door, in alle steden. Het zwaartepunt ligt bij fysieke maatregelen, de kostendragers zijn heel divers. Naast GSB- en ISV-geld speelt de opbrengstenpotentie een allesbepalende rol in de snelheid waarmee steden kunnen werken. Op dit moment is die opbrengstenpotentie hoog, en investeert de markt mee in kwaliteit en bereikbaarheid. De accenten tonen zich vooral in het hiervoor behandelde aandachtsgebied: cultuurhistorische kwaliteit. De omvang van herstructurering (sloop/nieuwbouw) kan verschillen tussen gemeenten en binnen een gemeente, de extra aandacht en investering in het openbaar gebied en de leefbaarheid/veiligheid in woonwijken is echter steeds hoog. Het gaat doorgaans om integrale plannen met veel samenwerkingspartners. Ontmoetingsplekken, groen, verkeersveiligheid (duurzaam veilig), intensivering van beheer zijn steeds terugkerende zaken bij gebiedsgericht werken. Intensief en duurzaam beheer zijn ook terugkerende items bij de (her)inrichting van bedrijventerreinen. Meetbare resultaten Strikt toegespitst op deze prestatievelden worden doorgaans als maatstaf teruggevonden: introductie van een hogere, meetbare beheercyclus; verhoogde scores rond tevredenheid over de woonomgeving, leefbaarheid, gevoelens van veiligheid en feitelijke veiligheid. Voor stadscentra komt daar als maatstaf bij, dat de aantrekkingskracht van een centrum wordt uitgedrukt in het aantal toeristen dat kan worden aangetrokken.
41
7.6 Parkeren Diagnose Dit probleem krijgt op twee niveaus aandacht: de parkeerdruk in de binnenstad is te groot, en het verkeer dat de stad ingaat bezorgt teveel overlast. Parkeren in woonwijken krijgt niet veel aandacht onder dit prestatieveld, maar wel bij Gebiedsgericht werken. Doelen en maatregelen Een fors aantal gemeenten heeft plannen de (ondergrondse) parkeercapaciteit in de binnenstad te verhogen (bijvoorbeeld Groningen, Dordrecht, Arnhem, Leiden, Dordrecht). In alle gevallen wordt echter een verband gelegd met het terugdringen van het verkeer naar de stad: transferia, openbaar vervoer, CVV en verbetering fietsvoorzieningen. Meetbare resultaten Als het gaat om gebouwde parkeervoorzieningen, dan worden met zoveel woorden aantallen genoemd. De andere projecten (transferia e.d.) zijn nog in het ontwikkelingsstadium. Parkeren in woongebieden wordt veelal meegenomen bij het gebiedsgericht werken.
7.7 Eindbeschouwing Rond omgevingskwaliteit zijn er duidelijke ambities geformuleerd. Omgevingskwaliteit wordt door de gemeenten als de drager van gebiedsgericht werken gezien. Beheer wordt niet meer los gezien van inrichting en is een volwaardig en zelfstandig beleidsveld geworden. Het is ook bij uitstek een veld waar vergaand wordt samengewerkt met projectontwikkelaars en corporaties, en met winkeliers en bewoners. Per keer heeft die samenwerking een andere vorm, die in vrijwel alle gevallen wordt vastgelegd in de vorm van een convenant of contract. In toenemende mate nemen andere partijen hun medeverantwoordelijkheid voor ontwerp, inrichting en beheer van het openbaar gebied. Die gedeelde verantwoordelijkheid is een sterk punt met het oog op de geformuleerde (hoge) ambities. Duurzaamheid komt vaak terug als een belangrijk aspect van omgevingskwaliteit. Veel gemeenten zijn echter nog doende om de beleidskaders voor dagelijks beheer van de leefomgeving daarop toe te snijden. Bij grootschalig groen is men daarmee verder gevorderd. Het denken in milieuketens, in ecologische samenhangen voor het grootschalig groen en water in relatie met het groen en water rond de stad is gemeengoed in de MOPs. Voor de (milieu)overlast van het (auto)verkeer in de stad worden de oplossingen gezocht in de sfeer van beperking, concentratie en verberging.
42
8 Duurzaamheid Het begrip duurzaamheid wordt in het beleidskader stedelijke vernieuwing opgevat in de brede zin van het woord: behoud van kwaliteit ook voor de komende generaties. De gemeente moet in haar ontwikkelingsprogramma aangeven hoe zij haar doelstellingen met betrekking tot duurzaamheid integreert in het stedelijk vernieuwingsbeleid. De duurzaamheiddoelstellingen dienen door te klinken naar het gehele MOP. Daarnaast worden er binnen dit prestatieveld een vijftal sectorale componenten genoemd waar de gemeenten in hun MOP in ieder geval aandacht aan 1 moeten besteden. De sectorale componenten zijn: bodemsanering, duurzaam bouwen, duurzame stedenbouw, energiebesparing in de gebouwde omgeving, watersystemen, de sanering van geluidhinder aan A- en railwoningen en energiebesparing.
8.1 Plaats binnen het integrale plan Duurzaamheid vinden we veelal in de stadsvisie en in het programma grotendeels binnen de fysieke pijler. Het aspect bodemsanering is steeds een min of meer zelfstandig programma, dat met name op het punt van prioritering samenhangt met andere programmaonderdelen, bijvoorbeeld versterking van stadscentra en uitvoering van herstructureringsplannen. Bij het aspect duurzaam bouwen / duurzame stedenbouw wordt veelal verwezen naar de prestatievelden differentiatie woonmilieus, zorgvuldig ruimtegebruik en omgevingskwaliteit en omgekeerd. Het aspect water / watersystemen heeft (vanzelfsprekend) relaties met het prestatieveld omgevingskwaliteit. Ook in de economische pijler komt duurzaamheid terug, bij beperking van hinder, energiebesparing of duurzame inrichting of duurzaam beheer van bedrijventerreinen.
8.2 Duurzaam bouwen, duurzame stedenbouw en energiebesparing Diagnose De diagnose is bij alle gemeenten uiterst beperkt. Er is weinig oordeel over de bestaande gebouwde omgeving, op basis van welk oordeel een doel wordt geformuleerd. Alleen op het punt van energiebesparing is sprake van diagnose en weging (teveel energiegebruik) die de basis vormt voor beleid. Welbeschouwd is het beleid over het geheel genomen impliciet gebaseerd op basis van de macro-diagnose dat op alle denkbare punten winst kan worden geboekt.
1
Dit betekent niet dat ze voor deze onderwerpen per definitie doelstellingen dienen te formuleren. Een goede argumentatie waarin duidelijk wordt dat gemeenten andere keuzen hebben gemaakt en deze onderwerpen voor de komende jaren als posterior hebben betiteld is geoorloofd.
43
Doelen en maatregelen Alle gemeenten formuleren doelstellingen. Vaak is er al sprake van een lopend programma of een bestaande procesafspraak, die in de komende periode wordt geactualiseerd. De doelstellingen liggen vaak in de sfeer van het stellen van eisen aan nieuwbouw, renovatie, ruimtelijke ontwikkeling. De ingrepen worden getoetst aan de nationale dubo-pakketten, aan EP-normen, aan CO2-emissie-normen. Lelystad en Dordrecht beperken zich niet tot het zichtbare; het milieubeleid strekt zich uit van woning tot riool. De meeste steden stellen zich meer bescheiden op: willen frequenter duurzaam bouwen en de woonkwaliteit daardoor structureel verhogen. Duurzaamheid is facetbeleid, zo verwoordt Eindhoven het en typeert daarmee de praktijk van de meeste steden treffend. In het kader van duurzaam bouwen/duurzame stedenbouw is bij nieuwe bedrijventerreinen of woonwijken vaak sprake van integrale milieueisen. Bij herstructurering van bestaande bedrijventerreinen is het milieuoogpunt doorgaans dominant, of het nu gaat om directe hinder (stank, stof, geluid) of afgeleide hinder (vervoersstromen). Een aantal gemeenten heeft aparte doelstellingen voor energiebesparing (Tilburg, Zaanstad, Rotterdam, Heerlen, Haarlem, Den Bosch, Arnhem). Vaak wordt gesproken over beleid en voorbereiding (Leiden, Eindhoven). Voorbeelden van maatregelen zijn het voorschrijven van de pluspakketten in het kader van duurzaam bouwen (nieuw en renovatie) en duurzame stedenbouw, toetsing op materiaalgebruik, energieverbruik, en zonoriëntatie en afkoppeling van regenwater. Veel gemeenten nemen het op zich om waar mogelijk een voorbeeldfunctie te vervullen. Dat moet tot uitdrukking komen in de plannen voor bestaande gebouwen waarop de gemeente direct invloed heeft. Denk aan gemeentehuizen, scholen en aan bezit dat wordt verhuurd aan maatschappelijke instellingen. Meetbare resultaten De beoogde resultaten lopen uiteen van een meetbare vermindering van uitstoot van koolmonoxide en van energieverbruik per woning, tot aantallen nieuwe woningen die worden gebouwd met een DuBo-pluspakket of bestaande woningen die worden voorzien van alternatieve energiebronnen.
8.3 Bodemsanering Bodemsanering wordt in vrijwel alle MOPS als apart onderdeel behandeld. De belangrijkste reden daarvoor is dat het rijk voor de toekenning van de rijksbijdrage voor dit onderdeel een enigszins afwijkende systematiek hanteert. Dat vindt zijn oorzaak in het feit dat tot op heden nog geen totaalplaatje van de kosten voor bodemsanering te maken is, omdat er nog geen landsdekkend totaalbeeld is van de te saneren locaties in Nederland. Derhalve was het voor het rijk ondoenlijk om een verdeelsleutel te ontwikkelen waarbij de gemeenten conform de ISV-systematiek
44
vooraf het budget zouden weten. Er is voor gekozen om de gemeenten te laten opgeven welke locaties zij in hun MOP op wilden nemen en de kosten daarvan te laten specificeren. De middelen voor bodemsanering zijn in een later stadium aan het indicatieve budget voor de gemeenten toegevoegd. Bodemsanering is voor de gemeenten (met uitzondering van de vier grote steden) een tamelijk nieuw terrein, althans voor wat betreft de uitvoering van de taken als bevoegd gezag. De provincies waren tot voor kort bevoegd gezag en een aantal gemeenten heeft voor de uitwerking van dit onderdeel een beroep gedaan op de expertise van de provincies. Dit alles ontslaat de gemeenten evenwel niet van de plicht om de samenhang tussen de saneringsopgave en de andere programmaonderdelen goed in de gaten te houden. In veel MOPs wordt met name een relatie gelegd met de programma’s wonen, versterking stadscentrum, herstructurering, duurzaamheid of gebiedsgericht werken. Diagnose Vrijwel alle gemeenten zitten met historische vervuilingen, die soms teruggaan tot de 17e eeuw maar vaker verbonden zijn met de industriële revolutie in de periode 1870–1920. Deze industriële activiteiten midden in de stad, of aan het water, zijn de afgelopen decennia uitgeplaatst naar de rand van het stedelijk gebied. De vervuilingproblematiek is omvangrijk. Sommige gemeenten ervaren stevige achterstanden (bijvoorbeeld Almelo, Heerlen, Haarlem en Zaanstad), andere gemeenten zijn al langer bezig met een overigens omvangrijke saneringstaakstelling (de G4, maar ook bijvoorbeeld Enschede, Dordrecht en Tilburg). Doelen en maatregelen De volgorde van bodemsaneringen wordt mede bepaald door bijvoorbeeld sleutelprogramma’s of herstructureringsopgaven, waarbij – vooral aan het water – soms sprake is van aanzienlijke opbrengstenpotenties en dus kostendragers. In de planning van de activiteiten wordt niet alleen rekening gehouden met de mate van vervuiling maar ook met de mogelijkheden voor herontwikkeling van de locatie in het kader van het stadsprogramma. Alle gemeenten presenteren het aandachtsgebied als zelfstandig te lezen bijlage bij het MOP. Meetbare resultaten Het gaat om het in kaart brengen van de saneringsopgave, resp. de uitvoering van een bepaald deel ervan.
45
8.4 Water en watersystemen Diagnose Breed gedragen is de macrovisie dat waterbodems te zeer zijn vervuild, en dat sprake is van verdroging doordat hemelwater versneld via het riool wordt afgevoerd. Deze analyse is ook genoemd bij prestatieveld 9 (omgevingskwaliteit). Doelen en maatregelen In afstemming met waterschappen/hoogheemraadschappen wordt hard gewerkt aan concrete programma’s voor: sanering waterbodems / baggeren; programma’s voor afkoppeling van regenwater, zowel in bestaande situaties als in nieuw te bouwen wijken. Deze maatregelen worden gedekt uit waterschapsbelasting en uit de gemeentelijke rioolheffingen. Aparte vermelding verdient de maatregel van diverse gemeenten te streven naar een lager waterverbruik per woning (bijvoorbeeld Den Bosch, Dordrecht, Schiedam, Tilburg en Zaanstad). Voor nieuwbouw worden dan eisen meegenomen in het DuBo-pakket; voor bestaande woningen wordt vooral gesteund op voorlichting omtrent waterzuinige apparatuur binnenshuis. Meetbare resultaten Doelstellingen inzake het gebruik van drinkwater zijn veelal hard geformuleerd in een percentage. Baggerplannen en afkoppelingsplannen zijn of concreet geprogrammeerd (bestaande situaties), of als proceseis opgenomen (ontwerpeisen op stedenbouwkundig niveau voor nieuwe wijken).
8.5 Beperking geluidhinder en overige hinder Diagnose De diagnose sluit aan op bestaand beleid en bestaande subsidieregelingen: het saneren (schermen, gevelisolatie) in bestaande situaties. Vrij veel gemeenten hebben al een geluidsnota, gericht op analyses en maatregelen in bestaande situaties; die nota’s worden nu veelal vernieuwd. Doelen en maatregelen De toepassing van bestaande regelingen (schermen, gevelisolatie) is hard geprogrammeerd. De actualisering van gemeentelijke geluidnota’s kent interessante en vergaande initiatieven. Steeds vaker is sprake van integrale nota’s geluid, stank, stof e.d. Ge-
46
werkt wordt aan streefbeelden per wijk of stadsdeel, of aan milieutechnische toetsingskaders voor alle toekomstige ruimtelijke maatregelen (bijvoorbeeld Leiden, Den Bosch en Alkmaar). De wens wonen en werken te mengen – na de ontmenging uit de voorgaande decennia – wordt gesteund, maar vraagt wel toetsings- en ontwerpcriteria. Meetbare resultaten Geen harde meetbare resultaten, wel harde programma’s in termen van sanering van A-woningen en railwoningen(gevelisolatie, schermen) en proceseisen/toetsingscriteria.
8.6 Eindbeschouwing Het prestatieveld duurzaamheid heeft zijn eigen dynamiek: het is meer een facet van stedelijke vernieuwing dan een item dat door de stedelijke vernieuwing op de gemeentelijke agenda is gekomen. Bodemsaneringen en waterkwaliteit nemen door hun eigen wettelijke sturing naast ISV een bijzondere plaats in in de MOPs.
47
48
9 Zorgvuldig ruimtegebruik In de stad concurreren woonwensen, bereikbaarheid en economische ontplooiing binnen de randvoorwaarden van leefbaarheid en een goed milieu om de schaarse ruimte. Ruimtelijke kwaliteit, vervoerskwaliteit en woonkwaliteit vormen naast sociale en economische kwaliteit een complementair geheel voor een vitale stad. Van belang is hoe steden omgaan met deze ruimtedruk en welke oplossingen zij kiezen. Daarbij zijn in het beleidskader onder prestatieveld 11 drie aandachtspunten benoemd: verdunning van woon- en verdichting van woonwerkgebieden; verdichting rondom stedelijke vervoersknopen; optimaal, intensief en multifunctioneel ruimtegebruik. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe de gemeenten hun opgaven ten aanzien van zorgvuldig ruimtegebruik in de MOPs hebben verwerkt en wat dat betekent voor de bovenstaande aandachtspunten. Daarbij behandelen we, vanwege de nauwe samenhang, de aandachtspunten niet afzonderlijk.
9.1 Plaats binnen het integrale plan Zorgvuldig ruimtegebruik komt op meerdere plaatsen in de MOPs terug: in de fysieke pijler en de programma’s die te maken hebben met wonen, in de economische pijler en de programma’s die te maken hebben met bedrijvenlocaties, bij de gebiedsgerichte programma’s en bij thema’s als duurzaamheid. Ook in de visies komt het ruimtegebruik als thema terug.
9.2 De aandachtsgebieden Diagnose Gemeenten zijn in de MOPs met name ingegaan op verdunning en verdichting van afzonderlijke woon- en werkgebieden en op stedelijke vervoersknopen als afgeleide van het gewenste woonwerkmilieu ter plekke. In een groot deel van de MOPs worden uitspraken gedaan over de ontwikkeling van het ruimtegebruik voor de gemeente als geheel. Intensivering van het ruimtegebruik wordt vooral door gemeenten die tegen de grenzen van hun stedelijk gebied aanlopen noodzakelijk geacht (Den Haag, Haarlem, Maastricht). Maar er zijn ook gemeenten die het instandhouden van ecologische en groenstructuren rond de stad voorop stellen en op grond daarvan intensivering van het ruimtegebruik noodzakelijk achten. Daarnaast wordt ook het argument van een goed draagvlak voor de voorzieningen ten behoeve van vitale steden met een sterke positie binnen de regio gehanteerd als argument voor intensivering van het stedelijk gebied (Amsterdam, Arnhem). Maar er zijn ook MOPs waarin wordt aangegeven dat de grenzen van de verdichting zijn bereikt en men juist de groenstructuren binnen het ste-
49
delijk gebied niet verder wil aantasten (Nijmegen). Een samenhangende visie op zorgvuldig ruimtegebruik voor het gehele stedelijke gebied en gebaseerd op een degelijke ruimtelijke analyse is in de MOPs niet te vinden. Doelen en maatregelen Vrijwel alle MOPs bevatten wel doelen voor afzonderlijke woonwerkgebieden en voor stedelijke vervoersknopen, maar geven door het ontbreken van een samenhangende visie (gebaseerd op een ruimtelijke analyse) en het ontbreken van een programmatische doorvertaling van een dergelijke visie naar het niveau van concrete doelen en maatregelen, een gefragmenteerd beeld. In bepaalde buurten en wijken zal intensivering moeten plaatsvinden, elders verdunning, is de meest gangbare uitspraak in de MOPs. Soms wordt hierbij de verwachte uitkomst van de herstructurering gegeven, zoals bijvoorbeeld voor Den Haag waar vermoedelijk een reductie van de woningdichtheid tot 65-75% van de oorspronkelijke dichtheid zal optreden. Amsterdam daarentegen beoogt met de herstructurering in de westelijke tuinsteden juist per saldo een verdichting voor dit herstructureringsgebied. Dit zegt echter nog niets over het saldo voor de gemeente als geheel, daar verdichting rondom knopen en in centrumgebieden hierin niet is meegenomen. Eensluidend is men over de mogelijkheden voor en noodzaak van verdichting in het stadscentrum en rond (openbaar-)vervoersknooppunten. De aanwezigheid van een (openbaar-)vervoersknooppunt is een aantrekkelijke vestigingvoorwaarde voor bedrijven en voorzieningen. Aan de andere kant versterkt een veelheid aan functies de aantrekkingskracht van het knooppunt voor de bedrijven, voorzieningen en de gebruikers ervan. Een aantal steden heeft dan ook specifieke programma’s voor de stationsomgeving, die men door toevoeging van functies en wonen een sterke impuls wil geven en van een no-go-area tot een attractief gebied wil maken. Maar ook hier geen doelstelling of percentages. Wel staat in de MOPs welke gebieden het betreft. Maatregelen liggen niet alleen in de sfeer van hoog of compact bouwen, maar ook in slimme opslag- of distributietechnieken. Intensiever ruimtegebruik komt als een expliciete doelstelling naar voren bij de herstructurering van bedrijventerreinen, zodat men met de beperkte ruimte zoveel mogelijke bedrijven kan faciliteren; maatregelen daarbij zijn ondergronds bouwen, compact bouwen, gezamenlijk parkeren etc. Beoogde effecten Beter benutten van de schaarse ruimte, congestie voorkomen en groen houden van het omliggend gebied zijn de meest genoemde beoogde effecten. Bij bedrijventerreinen of knooppunten komen ook doelstellingen voor als het aantal vierkante meters extra ruimte of het aantal arbeidsplaatsen dat men denkt te realiseren. Daarnaast wordt in enkele MOPs verbetering van de kwaliteit van het stedelijk gebied genoemd. In de MOPs is dus vaak wel het effect van afzonderlijke maatregelen benoemd, maar wordt de relatie met visie niet gelegd. Wat opvalt is dat de steden er allemaal van uitgaan dat een menging van gebieden met een hoge dichtheid en van gebieden waar juist meer ruimte wordt geboden
50
‘goed’ is voor de kwaliteit van de stad. Er spreekt ook uit dat men nog zoekende is naar de juiste balans.
9.3 Slot Door het ontbreken van een (ruimtelijke) visie komt dit aandachtsveld wat in de lucht te hangen. Men benoemt soms wel de effecten van de afzonderlijke maatregelen, maar de terugkoppeling naar visie is niet mogelijk. In veel steden ontbreken ten aanzien van zorgvuldig ruimtegebruik een duidelijke visie op en analyse van het stedelijk gebied als geheel en is de ruimtelijke structuurvisie nog in ontwikkeling. Het is ook niet duidelijk of de gemeenten prioriteit geven aan het bestaand stedelijk gebied als het gaat om uitbreiding van de woningvoorraad of versterking van het woonklimaat. Duidelijk is wel dat bij economische functies intensief ruimtegebruik ‘middel’ is om doelen als attractiviteit, bereikbaarheid en externe schaalvoordelen te realiseren.
51
52
10 Bewonersparticipatie Bij het twaalfde prestatieveld gaat het om de vergroting van de invloed van de burger op de dagelijkse leefomgeving en op de veranderingsprocessen in zijn buurt en stad. Die betrokkenheid wordt vrij algemeen gezien als een voorwaarde voor de verbetering van de stedelijke leefomgeving en ligt in het verlengde van de ‘maatschappelijke participatie’ die in veel stadsvisies een thema is.
10.1 Plaats binnen het integrale plan Participatie of betrokkenheid van burgers komt in de meeste MOPs dus op meerdere plaatsen terug. Vaak bij sociale programma’s (sociale infrastructuur), en soms bij economische programma’s (wijkeconomie). Bij alle MOPs is participatie te vinden in de programma’s die betrekking hebben op de dagelijkse leefomgeving, het gebiedsgerichte werken of de wijkaanpak. Met name de investeringen in omgevingskwaliteit zijn onderwerp van overleg met de direct betrokkenen; maar ook bij het ontwikkelen van plannen of programma’s voor een wijk of buurt betrekt de gemeente de bewoners.
10.2 Betrokkenheid van bewoners bij veranderingsprocessen op buurtniveau Diagnose Het vertrekpunt ligt bij de MOPs in de vaststelling dat burgers een belangrijke rol kunnen spelen bij wijkontwikkeling (Zaanstad) en dat de gemeente niet alleen in overleg moet zijn met het maatschappelijk middenveld (Haarlem). Tegelijkertijd stellen steden vast dat die betrokkenheid nog onvoldoende is (Alkmaar), dat die selectief is (Tilburg) en dat bijvoorbeeld allochtonen weinig participeren (Haarlem). De doelen en de maatregelen In veel steden bestaat er al beleid of zijn er reeds beleidskaders voor de organisatie van planprocessen en het betrekken van bewoners of burgers daarbij. Lelystad verwijst naar de nota Participatiebeleid die in 1999 is vastgesteld. De kern daarvan is dat de gemeente openstaat voor participatie van veel partijen en zorg draagt voor transparantie in haar handelen en voor open planprocessen. Voor herstructurering kennen veel gemeenten specifieke afspraken die vooral ook gericht zijn op de sociale aspecten. Eindhoven spreekt van een sociaal plan voor de rechten van bewoners. Den Bosch verwijst in het MOP naar de vertrekpunten die zij hanteert voor de organisatie van het planproces, de beslismomenten, de betrokkenheid van de individuele bewoners en de rol en betrokkenheid van het collectief. In Schiedam is de participatie vooral gericht op het vergroten van de sociale cohesie in de buurt; er is een regiegroep Sociale Wijkaanpak. Ook in Rotterdam is de betrokkenheid gericht op ‘sociale kwesties’.
53
Bij veranderingsprocessen is het vertrekpunt de betrokkenheid gedurende het proces. Maar dat dient een ‘hoger’ doel, door Alkmaar omschreven als “versterken van de wegen waarlangs mensen kunnen participeren in de samenleving en duurzame relaties kunnen leggen met elkaar”. Heerlen spreekt van een “langjarige betrokkenheid van bewoners bij investeringen en interventies in de buurt”. Beoogde effecten Het inlopen van achterstand van bepaalde buurten in de maatschappelijk participatie (Heerlen) of deelname buurtorganisaties aan experimenten met buurtbudgettering (Eindhoven) zijn voorbeelden van het type effecten dat men noemt. Betrokkenheid van bewoners bij beheer van de openbare ruimte. Diagnose Vrij algemeen is de diagnose dat beheer en onderhoud van de openbare ruimte te wensen overlaten (zie ook omgevingskwaliteit, prestatieveld 9). De doelen en de maatregelen Vrij algemeen is het streven gericht op het wegwerken van achterstanden in derhoud en het instandhouden van een attractieve leefomgeving samen met woners en andere belanghebbenden. De wijze waarop men dat doet wordt paald door de lokale verhoudingen, specifieke situatie en ambities; niet alle meenten zijn daarover even duidelijk in hun MOP.
onbebege-
Den Bosch ziet zelfwerkzaamheid en zelforganisatie als sleutelbegrippen, mede in relatie tot de stadsvisie en het sociale-structuurplan. Daaraan wordt inhoud gegeven door stimuleren en ondersteunen van zelforganisatie en zelfwerkzaamheid, experimenteren met wijkbudgetten en aanstellen van wijkcontactpersonen vanuit de gemeente. Den Haag spreekt over dienstverleningsovereenkomsten met bewoners, ondernemers en eigenaren in buurten. Ook Amersfoort kent beheerovereenkomsten voor de openbare ruimte en ontwikkelt nieuwe beheervormen (parkmanagement) voor bedrijventerreinen. In Heerlen heeft men in het kader van de aanpak van aandachtsgebieden het beheer overgedragen aan de bewonersorganisaties die er een buurtbeheermaatschappij voor inschakelen. Eindhoven wil zelfwerkzaamheid en zelfbeheer stimuleren. Tilburg stelt samen met bewoners wijkbeheerplannen op. Beoogde effecten De tevredenheid van bewoners of de betrokkenheid van andere organisaties of instellingen zijn de maatstaven. In Dordrecht vindt men dat men dichter bij ‘excellent’ beheer is gekomen als er in een buurt 25% meer bewoners tevreden zijn over het beheer. In Eindhoven wil men stimuleren dat de komende jaren tien zelfwerkzaamheidprojecten van de grond komen. Ook hier blijkt hoe dicht de participatie bij veranderingsprocessen en bij beheer bij elkaar liggen. Het besef is daar dat zeker bij de aanpak van herstructureringsgebieden het een niet zonder het ander kan (zie ook 11.2). In Den Bosch bijvoorbeeld begint de aanpak van een aandachtsgebied met intensief beheer door de
54
betrokken partijen en het oplossen van ‘dagelijkse’ problemen. Daarbij moet vertrouwen ontstaan voor de structurelere aanpak van problemen, die concreet gestalte krijgt in het gezamenlijk maken van een wijkontwikkelingsstrategie voor de betreffende buurt.
10.3 Betrokkenheid van bewoners bij de bevordering van het eigen-woningbezit Dit is nauwelijks een thema in de MOPs. Als het genoemd wordt, dan wordt veelal verwezen naar de betrokkenheid van bewoners bij wijkontwikkelingsplannen of strategieën waar de keuzes ten aanzien van woonmilieu en eigendomsvormen worden gemaakt.
10.4 Slot Met bewonersparticipatie wordt in de meeste steden het nodige geëxperimenteerd. Dit is vaak ook een concrete uitwerking van de ambitie die in de meeste MOPs doorklinkt, namelijk om meer met de burger aan de stad vorm te geven. Opvallend is dat de betrokkenheid bij veranderingsprocessen en bij (dagelijks) beheer bij veel gemeenten dicht bij elkaar liggen, c.q. er in de MOPs weinig onderscheid gemaakt wordt. In de MOPs ligt het zwaartepunt op de participatie bij veranderingsprocessen. Interessant is wat er na de afronding van het veranderingsproces (een proces van meerdere jaren met een intensieve betrokkenheid van alle partijen) gebeurt. Als de aanpak is afgerond moet die een vervolg krijgen in een minder intensief, maar daarom niet minder belangrijk, en dus wel goed georganiseerd dagelijks beheer. In de MOPs is dat vaak nog een open eind.
55
56
10 Bewonersparticipatie Bij het twaalfde prestatieveld gaat het om de vergroting van de invloed van de burger op de dagelijkse leefomgeving en op de veranderingsprocessen in zijn buurt en stad. Die betrokkenheid wordt vrij algemeen gezien als een voorwaarde voor de verbetering van de stedelijke leefomgeving en ligt in het verlengde van de ‘maatschappelijke participatie’ die in veel stadsvisies een thema is.
10.1 Plaats binnen het integrale plan Participatie of betrokkenheid van burgers komt in de meeste MOPs dus op meerdere plaatsen terug. Vaak bij sociale programma’s (sociale infrastructuur), en soms bij economische programma’s (wijkeconomie). Bij alle MOPs is participatie te vinden in de programma’s die betrekking hebben op de dagelijkse leefomgeving, het gebiedsgerichte werken of de wijkaanpak. Met name de investeringen in omgevingskwaliteit zijn onderwerp van overleg met de direct betrokkenen; maar ook bij het ontwikkelen van plannen of programma’s voor een wijk of buurt betrekt de gemeente de bewoners.
10.2 Betrokkenheid van bewoners bij veranderingsprocessen op buurtniveau Diagnose Het vertrekpunt ligt bij de MOPs in de vaststelling dat burgers een belangrijke rol kunnen spelen bij wijkontwikkeling (Zaanstad) en dat de gemeente niet alleen in overleg moet zijn met het maatschappelijk middenveld (Haarlem). Tegelijkertijd stellen steden vast dat die betrokkenheid nog onvoldoende is (Alkmaar), dat die selectief is (Tilburg) en dat bijvoorbeeld allochtonen weinig participeren (Haarlem). De doelen en de maatregelen In veel steden bestaat er al beleid of zijn er reeds beleidskaders voor de organisatie van planprocessen en het betrekken van bewoners of burgers daarbij. Lelystad verwijst naar de nota Participatiebeleid die in 1999 is vastgesteld. De kern daarvan is dat de gemeente openstaat voor participatie van veel partijen en zorg draagt voor transparantie in haar handelen en voor open planprocessen. Voor herstructurering kennen veel gemeenten specifieke afspraken die vooral ook gericht zijn op de sociale aspecten. Eindhoven spreekt van een sociaal plan voor de rechten van bewoners. Den Bosch verwijst in het MOP naar de vertrekpunten die zij hanteert voor de organisatie van het planproces, de beslismomenten, de betrokkenheid van de individuele bewoners en de rol en betrokkenheid van het collectief. In Schiedam is de participatie vooral gericht op het vergroten van de sociale cohesie in de buurt; er is een regiegroep Sociale Wijkaanpak. Ook in Rotterdam is de betrokkenheid gericht op ‘sociale kwesties’.
53
Bij veranderingsprocessen is het vertrekpunt de betrokkenheid gedurende het proces. Maar dat dient een ‘hoger’ doel, door Alkmaar omschreven als “versterken van de wegen waarlangs mensen kunnen participeren in de samenleving en duurzame relaties kunnen leggen met elkaar”. Heerlen spreekt van een “langjarige betrokkenheid van bewoners bij investeringen en interventies in de buurt”. Beoogde effecten Het inlopen van achterstand van bepaalde buurten in de maatschappelijk participatie (Heerlen) of deelname buurtorganisaties aan experimenten met buurtbudgettering (Eindhoven) zijn voorbeelden van het type effecten dat men noemt. Betrokkenheid van bewoners bij beheer van de openbare ruimte. Diagnose Vrij algemeen is de diagnose dat beheer en onderhoud van de openbare ruimte te wensen overlaten (zie ook omgevingskwaliteit, prestatieveld 9). De doelen en de maatregelen Vrij algemeen is het streven gericht op het wegwerken van achterstanden in derhoud en het instandhouden van een attractieve leefomgeving samen met woners en andere belanghebbenden. De wijze waarop men dat doet wordt paald door de lokale verhoudingen, specifieke situatie en ambities; niet alle meenten zijn daarover even duidelijk in hun MOP.
onbebege-
Den Bosch ziet zelfwerkzaamheid en zelforganisatie als sleutelbegrippen, mede in relatie tot de stadsvisie en het sociale-structuurplan. Daaraan wordt inhoud gegeven door stimuleren en ondersteunen van zelforganisatie en zelfwerkzaamheid, experimenteren met wijkbudgetten en aanstellen van wijkcontactpersonen vanuit de gemeente. Den Haag spreekt over dienstverleningsovereenkomsten met bewoners, ondernemers en eigenaren in buurten. Ook Amersfoort kent beheerovereenkomsten voor de openbare ruimte en ontwikkelt nieuwe beheervormen (parkmanagement) voor bedrijventerreinen. In Heerlen heeft men in het kader van de aanpak van aandachtsgebieden het beheer overgedragen aan de bewonersorganisaties die er een buurtbeheermaatschappij voor inschakelen. Eindhoven wil zelfwerkzaamheid en zelfbeheer stimuleren. Tilburg stelt samen met bewoners wijkbeheerplannen op. Beoogde effecten De tevredenheid van bewoners of de betrokkenheid van andere organisaties of instellingen zijn de maatstaven. In Dordrecht vindt men dat men dichter bij ‘excellent’ beheer is gekomen als er in een buurt 25% meer bewoners tevreden zijn over het beheer. In Eindhoven wil men stimuleren dat de komende jaren tien zelfwerkzaamheidprojecten van de grond komen. Ook hier blijkt hoe dicht de participatie bij veranderingsprocessen en bij beheer bij elkaar liggen. Het besef is daar dat zeker bij de aanpak van herstructureringsgebieden het een niet zonder het ander kan (zie ook 11.2). In Den Bosch bijvoorbeeld begint de aanpak van een aandachtsgebied met intensief beheer door de
54
betrokken partijen en het oplossen van ‘dagelijkse’ problemen. Daarbij moet vertrouwen ontstaan voor de structurelere aanpak van problemen, die concreet gestalte krijgt in het gezamenlijk maken van een wijkontwikkelingsstrategie voor de betreffende buurt.
10.3 Betrokkenheid van bewoners bij de bevordering van het eigen-woningbezit Dit is nauwelijks een thema in de MOPs. Als het genoemd wordt, dan wordt veelal verwezen naar de betrokkenheid van bewoners bij wijkontwikkelingsplannen of strategieën waar de keuzes ten aanzien van woonmilieu en eigendomsvormen worden gemaakt.
10.4 Slot Met bewonersparticipatie wordt in de meeste steden het nodige geëxperimenteerd. Dit is vaak ook een concrete uitwerking van de ambitie die in de meeste MOPs doorklinkt, namelijk om meer met de burger aan de stad vorm te geven. Opvallend is dat de betrokkenheid bij veranderingsprocessen en bij (dagelijks) beheer bij veel gemeenten dicht bij elkaar liggen, c.q. er in de MOPs weinig onderscheid gemaakt wordt. In de MOPs ligt het zwaartepunt op de participatie bij veranderingsprocessen. Interessant is wat er na de afronding van het veranderingsproces (een proces van meerdere jaren met een intensieve betrokkenheid van alle partijen) gebeurt. Als de aanpak is afgerond moet die een vervolg krijgen in een minder intensief, maar daarom niet minder belangrijk, en dus wel goed georganiseerd dagelijks beheer. In de MOPs is dat vaak nog een open eind.
55
56
11 Gebiedsgericht werken Het gebiedsgerichte werken had een prominente plaats in de eerste tranche van het GSB. De integrale aanpak van gebieden dateert in veel steden van voor de introductie van het beleidskader GSB en ISV. Het hoeft dan ook geen verbazing te wekken dat de wijkaanpak of het gebiedsgericht werken een prominente plaats inneemt in de MOPs. Het is niet alleen logisch uit een oogpunt van continuïteit. Het spoort ook met het conceptueel kader van GSB en ISV, waarin integraal en interactief werken sleutelbegrippen zijn. Het gebied is het integratiekader bij uitstek: in het gebied worden de problemen en onevenwichtigheden manifest; op gebiedsniveau kun je in contact komen met de anonieme burger, en kun je proberen vraag en aanbod met elkaar in overeenstemming te brengen. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe de steden invulling hebben gegeven aan het gebiedsgerichte (wijkgerichte) werken. In hoofdstuk 3 is reeds het nodige gezegd over de plaats van de gebiedsgerichte aanpak in de MOP’s. In dit hoofdstuk gaan we nader in op de wijze waarop de gebieden worden geselecteerd en de opzet en inhoud van de gebiedsgerichte programma’s en de samenwerking daarbij met bewoners en andere partners.
11.1 De prioriteitenstelling in het stedelijk gebied In de MOPs komen we verschillende benaderingswijzen tegen. Er is een aantal steden, waaronder Den Haag en Eindhoven, dat een gebiedstypering kent voor het gehele stedelijk gebied. Op basis van een aantal objectieve indicatoren op het ruimtelijke, sociaal-economische en functionele vlak, soms ook mede op basis van een leefbaarheidmonitor of een omnibusonderzoek, worden de wijken vergeleken en ingedeeld in verschillende gebiedstypen. Eindhoven onderscheidt daarbij: impulsgebieden, herontwikkelingsgebieden, preventiegebieden, stabilisatiegebieden en expansiegebieden. Den Haag onderscheidt centrale vernieuwingsgebieden (gedomineerd door corporatiebezit), pioniersgebieden (gedomineerd door particuliere eigenaren) en beheergebieden. Met deze gebiedstypen hangt een bepaalde aanpak samen: impuls- of centrale vernieuwingsgebieden of pioniersgebieden hebben een meervoudige problematiek en behoeven een integrale aanpak. In de stabilisatie- of beheergebieden kan worden volstaan met een integraal dagelijks beheer. Arnhem onderscheidt twee typen: aanpakwijken en preventiewijken. De andere benadering is dat – meestal ook mede op basis van vergelijkend onderzoek, en soms ook op basis van opvattingen van partners en soms zelfs bewoners - een aantal gebieden het predikaat aandachtsgebied, speerpuntgebied of kwetsbaar gebied krijgt en op grond daarvan geselecteerd wordt voor een integrale aanpak van de problematiek. Dat gebeurt bijvoorbeeld in Haarlem, Leiden en Den Bosch. Soms wordt daarbij voor de nadere bepaling van de volgorde met een schuin oog gekeken naar de kansen voor een herpositionering van zo’n gebied.
57
Er is een aantal gemeenten (Tilburg, Rotterdam, Heerlen) dat zijn gebied verdeeld heeft in een aantal gebieden of stadsdelen, waarbinnen dan kwetsbare of aanpakgebieden worden geïdentificeerd. Tenslotte is er een aantal gemeenten dat van jaar tot jaar bekijkt welke gebieden het gaat aanpakken.
11.2 Uitwerking van de gebiedsgerichte aanpak In bijna alle steden wordt een onderscheid gemaakt tussen wijkbeheerplannen of wijkactieplannen aan de ene kant en wijkontwikkelingsplannen of wijkontwikkelingsstrategieën aan de andere kant. De wijkactieplannen of wijkbeheerplannen zijn gericht op de korte termijn, de eerstkomende jaren. Het accent ligt daarbij op beheer: het onderhouden en instandhouden en snel verhelpen van problemen. In de wijkontwikkelingsplannen of –strategieën wordt verder vooruit gekeken. Ze bevatten meestal een toekomstvisie die wordt uitgewerkt in actieplannen. Het gaat daarbij om ingrepen en structurele veranderingen in de wijk gericht op een structurele en duurzame verbetering van het woon- en leefklimaat. Bij beide plantypen zijn de bewoners en de corporaties belangrijke partners. Bij de uitvoering van wijkactieplannen of wijkbeheerplannen krijgen bewonersorganisaties soms beslissingsbevoegdheid (binnen de kaders van het plan) doordat zij zeggenschap krijgen over een deel van het budget (zie ook 10.3). Er zijn in dit verband ook experimenten met verenigingen van wijkeigenaren (Amersfoort) en wijkaandelen (Delft). Bij het wijkontwikkelingsplan zijn corporaties en bewoners vaak vanaf het begin betrokken bij de vormgeving van dat plan. De verankering van de wijkaanpak in de stedelijke beleids- en planningscyclus krijgt op verschillende wijze vorm. In Schiedam spreekt men van de wijkcarrousel: ieder jaar wordt een wijk onder de loep genomen, terwijl de uitvoering van de aanpak van andere wijken intussen doorloopt. In Den Bosch start het wijkontwikkelingstraject met intensief dagelijks beheer van alle betrokkenen. Verschillende steden kennen het fenomeen van wijkcontactambtenaren, districtsmanager of beheermanager die het eerste aanspreekpunt van de gemeente zijn voor partijen in de wijk, en die daarnaast snel veranderingen signaleren en daarop adequaat kunnen reageren.
11.3 Wijkontwikkeling als vervolg op wijkbeheer De stedelijke vernieuwing heeft een nieuwe dimensie aan het wijkgericht werken toegevoegd. Men gaat op gebiedsniveau niet alleen branden blussen, maar in de (stedelijke) context structurele oplossingen zoeken voor de problemen. Het gaat daarbij om: versterking van de kwaliteit van de stedelijke samenleving als geheel; voorzieningen in wijken, sociale maar ook economische en detailhandel;
58
versterken van kwaliteit openbare ruimte, differentiatie in eigendomsverhoudingen en in woonmilieus, woningen voor senioren, spreiding van de kernvoorraad over meer wijken; verbetering van de concurrentiepositie en de marktpositie van wijken; attractiviteit door culturele en educatieve voorzieningen (Brede School); meer stadsveiligheid: wijkgerichte veiligheidsprogramma's onder centrale regie van de gemeenten; meer betrokkenheid van de burger bij de wijk en de stad, meer medeverantwoordelijkheid en zelfwerkzaamheid van bewoners in de dagelijkse leefomgeving; meer vertrouwen tussen bewoners en gemeentebestuur, tussen bewoners en instellingen. Soms is dit gekwantificeerd in meetbare doelen (tevredenheid bewoners, veiligheidsgevoel van bewoners); soms ligt het accent op de operationele doelen: aantallen woningen, ingrepen in de openbare ruimte en voorzieningen.
11.4 Slotbeschouwing Gebiedsgericht werken wordt door bijna alle gemeenten gezien als belangrijk terrein waar veel maatregelen neerslaan en waar de verschillende pijlers samenkomen. De plannen daarvoor worden uitwerkt of moeten nog uitgewerkt worden. In de meeste MOPs ligt de nadruk op de prioriteitenstelling en de typering van de aanpak. In een aantal gemeenten heeft men al ervaring met gebiedsgericht werken en is het GSB/ISV-beleidskader een erkenning van de waarde en stimulans voor het zetten van de stap van wijkbeheer naar wijkontwikkeling.
59
60
12 Inbedding in de gemeentelijke organisatie De vaststelling van de MOPs en de overeenstemming met het rijk is voor de steden niet het einde maar een ‘vernieuwd startpunt’ voor de stedelijke vernieuwing, zoals men dat in Amersfoort expliciet heeft verwoord. De uitwerking van programma’s in concrete projecten staat in deze fase centraal. In dit hoofdstuk wordt beschreven op welke wijze de steden daarbij hun visies levend houden, prioriteiten stellen en de doelen herijken, hoe zij het integrale en vraaggerichte werken borgen en inbedden in de gemeentelijke organisatie en in de plannings- en begrotingscyclus.
12.1 Balans tussen visie en de waan van de dag De meerjarenplannen hebben (vanzelfsprekend) het kenmerk dat ze over een lange termijn lopen en daarmee ontstijgen aan de waan van de dag. Dat wordt door veel gemeenten als een voordeel gezien. De kunst van de uitvoering is het verbinden van de visie met de mogelijkheden voor interventie in de praktijk van alle dag. Dat kan door projecten of projectvoorstellen te toetsen aan een kader dat is afgeleid van de visie, zoals Den Bosch en Eindhoven dat in hun MOPs expliciteren. In vrijwel alle steden houdt de GSB-projectorganisatie – stuurgroep, regiegroep of het programmamanagement - de visie levend en worden de projecten daardoor beoordeeld. De systematiek van de MOPs is zo dat doelen en visie overeind worden gehouden, totdat uit monitoring blijkt dat de bestaande programma’s geen effect sorteren. Ook kunnen de omstandigheden zo veranderen dat de kansen en mogelijkheden van de organisatie principieel gewijzigd zijn. Tenslotte kunnen de uitslagen van gemeenteraadsverkiezingen aanleiding zijn voor herijking van de visie (en de programma’s). Monitoring Een aantal gemeenten heeft de monitoring-systematiek opgenomen in het MOP. Anderen melden dat de systematiek nog in ontwikkeling is. Dat wil overigens niet zeggen dat deze gemeenten geen cijfers of nulmeting hebben. Conform het beleidskader GSB hebben alle gemeenten een nulmeting op een aantal vastgestelde indicatoren gedaan. De nadere uitwerking van een monitoringsysteem heeft veelal betrekking op het systematisch uitvoeren van metingen, integreren van de informatiesystemen van verschillende disciplines in één systeem, het vaststellen van maatstaven, voor zover dat niet in het MOP is gebeurd, en het maken van afspraken over de wijze en frequentie van de metingen en de rapportage. Het gaat in feite om de eigen kwaliteitsverbetering, die niet verward moet worden met de monitors die door BZK en VROM worden opgezet voor de evaluatie van het beleidsinstrumentarium. Enschede beschikt reeds over een monitor Toekomstvisie/GSB die integraal onderdeel is van de plannings- en begrotingscyclus en zij hanteert daarnaast een
61
bench mark monitor met vier andere G-21 steden. Eindhoven heeft reeds een Impuls-monitor die verder wordt ontwikkeld. De schaal is niet altijd die van de stad; Lelystad heeft vier wijkmonitors. De frequentie van meten loopt eveneens uiteen: Amersfoort meet om het jaar; Den Bosch werkt aan een brede stadsmonitor die jaarlijks de temperatuur meet, Dordrecht gaat tegen 2004 kijken of de streep gehaald is.
12.2 Vraaggericht en integraal werken Bijna alle steden zijn positief over de mogelijkheden die geboden zijn om vorm te geven aan het integraal en vraaggericht werken. Er is door de steden veel tijd gestopt in het houden van strategische discussies, meestal meer tijd dan in het opstellen van de programma’s. In Leiden vond men dat deze discussies ervoor zorgden dat men los kwam van de waan van de dag. Daardoor konden de thema’s en programma’s die naar voren kwamen, richtinggevend worden voor de plannen van de komende jaren. Eindhoven spreekt over het creëren van een ‘robuust en vertrouwenwekkend’ beleidsperspectief. Het proces is kwetsbaar zolang het een kleine groep is die het vraaggerichte denken en de integrale aanpak verspreidt, ook al is dat met veel vuur (Zaanstad), zolang deze manier van werken nog niet ‘tussen de oren zit’ van de mensen in de lijn die het eigenlijke werk moeten doen (Schiedam). Vooral de korte tijd waarin de programma’s gemaakt zijn en het hoge ‘academische gehalte’ van de opstellers en inhoud ervan doet menige ambtenaar een afwachtende houding aannemen en onwennig turen naar zijn collega aan de andere kant van de gang. In Haarlem stelt men vast dat integraal ook overzicht veronderstelt. Hiermee wordt de (top van de) organisatie extra belast en komt het proces onder druk te staan. “Je kunt wel een multidisciplinair projectteam samenstellen maar daar moet dan wel een projectleider op die van alle markten thuis is.” “En die zijn dun gezaaid”. Kennelijk stelt de overgang naar integraal en vraaggericht werken de gemeentelijke organisatie voor grote uitdagingen. Bij een aantal steden was dat besef al voor de ondertekening van het doorstartconvenant aanwezig. Bij andere gemeenten heeft het GSB/ISV-beleid als een katalysator gewerkt voor de aanpassing in de organisatie. Dat wil overigens niet zeggen dat alle gemeentelijke organisaties nu aangepast worden of zijn. Het niet-ingrijpen is in de meeste gevallen eveneens een bewuste keuze. In alle gevallen heeft men veel aandacht besteed aan de inbedding van het meerjaren-ontwikkelingsprogramma in de begrotings- en beleidscyclus. Bij veel gemeenten komt naar voren dat men dichtbij ‘de lijn’ wil blijven: de functionarissen die inhoudelijk op welke wijze dan ook betrokken zijn bij een contact of een programma, moeten de programma’s dragen en zijn verantwoordelijk voor het bedenken en uitvoeren van projecten. Zij worden gestimuleerd om samenwerking te zoeken en gesteund, maar de verantwoordelijkheid van het programmamanagement is veelal beperkt tot initiëren, coördineren, integreren en evalueren.
62
De gemeenten hebben de volgende vormen bedacht voor de verankering van vraaggericht en integraal werken in hun organisatie: Kanteling van de organisatie De essentie van de kanteling van de organisatie is dat de wijze waarop de maatschappelijke vraag tot uiting komt richtinggevend is voor de vormgeving van de gemeentelijke organisatie. Tilburg had de primeur op dit terrein. De hoofdindeling van de gemeentelijke organisatie in Tilburg is: stadszaken, wijkzaken, publiekszaken, bedrijven en concernstaf, waarbij wijkzaken is gesplitst in een viertal gebiedsgerichte teams. In Heerlen heeft men een dergelijke kanteling gecombineerd met de verantwoordelijkheid van proceseigenaren voor een integrale behandeling van de vragen van de klant. Plaatsen van een ‘kop’ op de organisatie Over het algemeen is er overal een centraal programmamanagement dat dicht tegen het bestuur aan zit (concernstaf, bestuursdienst), verantwoordelijk is voor de coördinatie tussen de programmamanagers in de ‘lijn’, planning en voortgang bewaakt en een verantwoordelijkheid heeft voor de bewaking van het bestuurlijk draagvlak en tijdige bestuurlijke besluitvorming. Budgetverdeling als stimulans en waarborg integrale en vraaggerichte plannen In Arnhem, Eindhoven en Alkmaar ligt de budgetverantwoordelijkheid bij de staande organisatie. De programmamanagers moeten projectvoorstellen ‘uitlokken’ in de organisatie (of ideeën daarvoor in het veld), die vervolgens bestuurlijk geaccordeerd moeten worden. In Arnhem kunnen de programmamanagers terugvallen op de controllers van de diensten die hun inzicht geven in de middelen die er te besteden zijn. Middelen zijn alleen beschikbaar als de plannen voldoende integraal en vraaggericht zijn. Werken met een projectformat Om te garanderen dat de projectvoorstellen integraal zijn is er in Eindhoven een projectformat dat dwingt tot afstemming over de grenzen van de eigen discipline en dienst. Breed samengestelde teams of projectgroepen In Arnhem zijn er breed samengestelde vensterteams, die uit meerdere diensten komen (de vensters hebben een zekere dichotomie voor wat betreft de betrokken disciplines in zich, hetgeen dwingt tot samenwerken). In Den Bosch is de ambtelijke projectgroep GSB breed samengesteld doordat de verschillende ‘functies’ of aandachtsvelden bewust door mensen uit verschillende diensten bemand zijn.
63
Externe partners betrekken bij de regie In Den Bosch heeft men ‘boven’ de ambtelijke projectgroep een regiegroep geformeerd met 16 vertegenwoordigers van de belangrijkste partners (corporaties, welzijnswerk, bedrijfsleven enz.). De regiegroep bepaalt de kaders voor de uitvoering, stimuleert innovatie en maakt afspraken over de organisatie. Deze regiegroep was ook betrokken bij de totstandkoming van het MOP. Centraal punt in de staande organisatie In Heerlen wordt het meerjaren-ontwikkelingsplan gecoördineerd door bureau Stadsplanning bij Stadsontwikkeling. Men heeft daar de organisatie gekanteld en werkt intern volgens het concept van proceseigenaren die aanspreekpunt zijn voor burger of instellingen en verantwoordelijk voor de integrale behandeling van diens vragen of afhandeling van diens ideeën. In Eindhoven zit de inhoudelijke coördinatie bij bureau Strategie en programmering van de dienst Stadsontwikkeling. Gebiedsgerichte aanpak en verankering Omdat bij de uitvoering van projecten in wijken en buurten de integrale aanpak tot leven komt en zijn nut moet bewijzen leggen gemeenten als Deventer, Zaanstad en Amersfoort daar de budgetverantwoordelijkheid neer. Een deel van de buurtorganisaties krijgt een eigen budget dat ze zelf kunnen inzetten. Hetzelfde geldt voor steden als Amsterdam en Rotterdam die veel budget- en procesverantwoordelijkheid bij respectievelijk stadsdelen en deelgemeenten onderbrengen. Heerlen sluit convenanten met buurtorganisaties, waarin afspraken worden gemaakt over prestaties en budgetten die daar tegenover staan.
12.3 Inbedding in de begrotings- en planningscyclus De meeste steden zijn bezig met inbedding van het MOP in de reguliere planningsen begrotingscyclus. Dat maakt de samenhang van de gemeentebegroting met het stedelijk ontwikkelingsprogramma en de stedelijke vernieuwingsopgave transparanter en vergemakkelijkt de sturing door de politiek. De sturing door de politiek moet idealiter volgens onze gesprekspartners plaatsvinden op programmaniveau. In Tilburg heeft men van meet af aan een volledige integratie van het MOP in de gemeentelijke plannings- en begrotingscyclus voor ogen gehad en voert men die momenteel ook door. Per 2001 wordt het MOP in het kader van de voorjaarsnota geactualiseerd en op hoofdlijnen vastgesteld. In de begroting in het najaar vindt de uitwerking daarvan plaats. Voor de bekostiging van de programma’s zijn – in de geest van GSB/ISV - ook bij de gemeenten verschillende middelen op één hoop geveegd: de eigen middelen, ISV-middelen, restbudget voor de stadsvernieuwing, Europese subsidies, en eigen fondsen, zoals bijvoorbeeld de opbrengsten van de afkoop van erfpacht door corporaties (Amsterdam) of de opbrengsten van de verkoop van het energiebedrijf of kabelbedrijf (Heerlen, Maastricht). Dat fungeert als een bulkbedrag, een ‘wolk’ (Arnhem) of een stuwmeer (Alkmaar) waaruit dan programma’s en projecten be-
64
kostigd worden. De filosofie is dat dit budget niet alleen vanuit gemeentelijke middelen en rijksmiddelen wordt gevuld, maar ook door subsidies van derden of baten uit afspraken met marktpartijen. De verplichtingen die er vanuit de diverse subsidieregelingen zijn om achteraf te verantwoorden dat de middelen ook voor de doeleinden waarvoor de subsidie beschikbaar is gesteld zijn gebruikt, doet overigens een deel van deze budgettaire vrijheid weer teniet, zo vrezen de gemeenten.
65
66
13 Financiering en multiplier Vast onderdeel van de GSB- en ISV-programma’s is een financiële paragraaf, waarin de investeringsbehoefte van de programma’s wordt geraamd en wordt nagegaan hoe deze investeringen kunnen worden gedekt. Deze financiële paragraaf is als voorwaarde aan de ontwikkelingsprogramma’s opgenomen in de Wet Stedelijke Vernieuwing. Een tweede voorwaarde met betrekking tot geld wordt gevormd door het zogeheten prestatieveld 5: de gemeente moet aangeven welke private investeringen zij denkt uit te lokken met haar eigen investeringen. Het totale ISVbudget dat via convenanten met rechtstreekse gemeenten en provincies wordt besteed bedraagt bijna 3 miljard. Daarvan gaat ruim driekwart naar de 30 rechtstreekse ISV-gemeenten. Daarbinnen gaat weer 2/3 naar de vier grote steden, die zodoende meer dan de helft van het ISV-budget ontvangen. Naast dit budget is er nog ongeveer 1,3 miljard dat reeds in andere afspraken is toegekend (BLS, geluid) 1 en dat nog zal worden toegekend in een ander traject (innovatie en knelpunten). De financiële paragrafen van de ontwikkelingsprogramma’s voor de periode 20002004 (soms 1999-2003) laten zich slecht onderling vergelijken. De investeringen zijn in te delen in een aantal onvergelijkbare soorten zoals grond, vastgoed, wegen en andere infrastructuur, openbaar vervoer, personele lasten. De ene gemeente kan bij monumenten alleen de subsidie opvoeren, de andere raamt de totale vastgoedinvestering en zet die af tegen de subsidie. Zo kan voor woningbouw alleen de grondexploitatie en het eventuele exploitatietekort worden gerekend, of de totale stichtingskosten en de mogelijke ISV-bijdrage. Door de verbindingen die liggen tussen grond- en vastgoedexploitatie onderling, en ook met stadsvernieuwingskosten zoals ontruiming, herhuisvesting, voorlichting is het ook niet gemakkelijk een eenduidig rekenschema te hanteren. De financiële overzichten in het MOP geven geen inzicht in de achterliggende berekeningen en gehanteerde grondslagen. In één geval (Schiedam) ontbreekt een afzonderlijke financiële paragraaf: bij ieder programma-onderdeel is een afzonderlijke raming gevoegd. Deze gemeente is buiten de analyse gelaten. In de Nota Stedelijke Vernieuwing, die de grondslag vormde voor de vaststelling van het ISV-budget voor de periode 2000-2009, is een raming gemaakt van een beleidsprogramma dat het rijk voor ogen stond voor de stedelijke vernieuwing. Het accent lag op herstructurering van voor- en naoorlogse wijken en de extra investeringsbehoefte daar ten opzichte van de lopende stadsvernieuwingsactiviteiten. De investeringen die gemoeid zouden zijn met sloop, nieuwbouw, verbetering, verkoop van woningen beliepen een bedrag van ruim 20 miljard, terwijl de gemeenten daarbij ongeveer 2,1 miljard onrendabel zouden moeten investeren. Dit tekort vormde de grondslag voor het extra ISV-budget van 1,85 miljard, bovenop de stadsvernieuwingsgelden in het kader van de WSDV. Later is dit extra budget verder verhoogd.
1
Ministerie van VROM, Besluit aanwijzing rechtstreekse gemeenten en verdeelsleutel stedelijke vernieuwing, 22 november 2000, Nota van Toelichting, paragraaf 1.2.
67
Voor iedere ISV-gulden van het rijk zou een totale investering van 10 gulden kunnen worden uitgelokt. Deze multiplier van een factor 10 is in het ISV-beleidskader een eigen leven gaan leiden: als een ambitie die gemeenten ook met hun programma’s zouden moeten nastreven, al worden ze er niet direct op afgerekend. De financiële paragrafen beperken zich niet tot de grondslag van deze multiplier, de herstructurering van voor- en naoorlogse woonwijken. De MOP’s bieden niet veel houvast als men wil nagaan hoe deze verhoudingen liggen. De afbakening en het gewicht van investeringsvelden verschilt per gemeente. Het is niet altijd helder wat tot de sociale, economische en fysieke pijler moet worden gerekend. Veel gemeenten maken wel dit onderscheid, maar een aantal volstaat met een eigen indeling in programmalijnen, die niet altijd spoort met deze driedeling. Voor het thema ‘programma en geld’ is daarom soms door RIGO een eigen selectie gemaakt uit deze programmalijnen om het fysieke deel eruit te lichten.
13.1 De opzet van de financiële paragraaf Met uitzondering van Schiedam, dat in ieder programmadeel de investeringen en dekking raamt, heeft iedere gemeente een financiële paragraaf opgesteld. De variatie die in 29 ramingen langs natuurlijke weg kan ontstaan is enorm. Zowel de vorm van de raming als de inhoud loopt sterk uiteen. Voor veel gemeenten is het Extra comptabel overzicht (ECO) dat Binnenlandse Zaken in 1999 heeft samengesteld een leidraad geweest voor de ordening van de rijksbijdrage. Vervolgens zijn de gemeentelijke inbreng en dekking uit private middelen in beeld gebracht. Soms volstaat de gemeente met een overzicht van totale investeringsbedragen, per programmadeel of project (Tilburg). Niet helder is dan hoe deze investeringen worden opgebracht. In andere gevallen geeft de gemeente alleen de eigen investeringen weer, waarbij niet duidelijk is in welke mate deze door gelden van het rijk worden gedekt, noch welke private investeringen deze genereren. Een groep ramingen, die tot de grootste gemene deler kan worden gerekend, geeft per programmalijn weer welke investeringen geraamd worden en hoe deze gedekt kunnen worden met publieke gelden (gemeente, rijk provincie, EU) en private gelden (meestal ongespecificeerd, soms apart benoemd voor de corporaties). De financiële paragrafen verschillen ook sterk in de compleetheid van het beeld. Sommige gemeenten geven alleen een overzicht van nieuw beleid, terwijl andere ook lopende verplichtingen opnemen. Voorts ontstaat een heel ander beeld wanneer de nieuwbouwopgave (Vinex, Vinac) in de ramingen wordt verdisconteerd. Voor Utrecht bijvoorbeeld betekent dit een ruime verdubbeling van de geraamde investeringen. Andere gemeenten laten deze investeringen buiten de raming. Een andere belangrijke oorzaak van verschillen is de opname van investeringen in bereikbaarheid en mobiliteit. Behalve dat het om forse investeringen gaat, brengt dit ook het aandeel van het rijk in de investeringen omhoog.
68
figuur 13.1 Geraamde investeringen 2000-2004, fysieke pijler, c.q. ISV-deel van het MOP, voor zover vermeld in het MOP (Schiedam en Tilburg niet opgenomen).
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
in mln. Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht
Almelo Arnhem Breda Deventer Dordrecht Eindhoven Enschede Groningen Haarlem Heerlen Helmond Hengelo s-Hertogenbosch Leeuwarden Leiden Maastricht Nijmegen Schiedam Tilburg Venlo Zwolle
Alkmaar Amersfoort Emmen Lelystad Zaanstad
publiek
markt
69
13.2 Multiplier De totale investeringen die de ISV-gemeenten ramen komen – voor het ISV-deel – uit op ruim 66 miljard, in de periode 2000-2004. Dat is bijna 30 maal de ISVbijdrage. Daarmee komt deze multiplier ruim boven het uitgangspunt van 10, dat weer de uitkomst was van de behoefteraming die het rijk maakte. Dit is echter geen hard gegeven. Uit het voorgaande zal duidelijk zijn dat er op dit punt nauwelijks harde conclusies getrokken kunnen worden. De verhouding tussen overheidsinvestering en private investeringen ligt wel heel anders: de gemeenten rekenen op een eigen investering van 17 miljard, of een kwart van het totaal. De ramingen zijn niet allemaal sluitend: 13 gemeenten laten een tekort zien dat varieert van 8 miljoen tot 3,6 miljard en dat een bres slaat van 8% in de totale geraamde investeringen. Een zestal gemeenten heeft een substantieel tekort, waarbij Rotterdam, Amersfoort, Hengelo en Enschede boven de 25% uitkomen. Andere gemeenten hebben naast of na een raming met tekorten een ‘prioriteitsraming’ toegevoegd die wel sluitend is. Een van de vormen om het tekort te dekken is het inboeken van een te verwerven aandeel van het innovatie- of knelpuntenbudget ISV. Op de publieke investeringen heeft de ISV-bijdrage een aandeel van zo’n 13 tot 14%. In de meeste gevallen wordt niet apart gespecificeerd waaraan de ISVbijdrage wordt besteed.
13.3 De vier grote steden De financiële raming van Amsterdam is geënt op de geldstromen die van het rijk naar de gemeente lopen en door de gemeente weer worden versleuteld over de stadsdelen. Een directe relatie met de verschillende programma’s in het MOP is met het overzicht niet te leggen. De grootste investeringsposten zijn ‘grondproduktie, woningen en woningverbetering’, samen goed voor bijna 70% van de fysieke pijler, terwijl de subsidiëring ervan slechts 13% van de totale overheidsinbreng vergt. De gemeentelijke bijdragen gaan vooral naar woonomgeving, woningverbetering, proceskosten en grote projecten (samen 40%). De Rotterdamse raming is opgebouwd uit vier thema’s die het MOP dragen, de drie GSB-pijlers en een wijkprogramma. Binnen de pijlers is de gemeentelijke betrokkenheid vertaald in een bijdrage aan de kosten, vaak met het rijk op de achterhand. In de fysieke pijler ligt een zwaar accent op sleutelprojecten (Centraal Station) en verkeer en vervoer: tweederde van de geraamde investeringen heeft daarop betrekking. De raming beperkt zich tot nieuw beleid, waardoor zo’n 40% van de besteding van ISV-gelden buiten beeld blijft: die is toebedeeld aan lopende projecten. Van de geraamde investering van 8,3 miljard is 3,6 nog niet gedekt. Op de andere programma’s is nog een bedrag van 1,3 miljard ongedekt. De gemeente verwacht met een eigen extra bijdrage, van het rijk en uit de markt 3 miljard extra dekking te vinden. Het dan resterende tekort van 2 miljard zou voor een belangrijk deel ook door het rijk gedekt moeten worden. De ISV-bijdrage van ruim 400 miljoen is in dit geheel maar klein bier.
70
figuur 13.2. Geraamde investeringen in fysieke pijler,c.q. ISV-deel MOP, voor zover vermeld in het MOP, gedeeld door het aantal inwoners, in guldens per inwoner fl / inwoner 0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Amsterdam
Den Haag
Arnhem
Deventer
Eindhoven
Groningen
Heerlen
Hengelo
Leeuwarden
Maastricht
Schiedam
Venlo
Amersfoort
Lelystad
publiek
privaat
De raming van de gemeente Den Haag neemt de gemeentebegroting als uitgangspunt en formuleert een ‘extracomptabel’ programma voor de sociale pijler, dat met GSB-gelden wordt bekostigd. Voor een ‘programma wonen’ is geraamd wat aan investeringen uit de markt zou moeten worden gehaald. Den Haag heeft geen Vinex-locatie binnen de gemeentegrenzen, hetgeen gedeeltelijk het grote verschil tussen Den Haag en Utrecht verklaart.
71
Utrecht heeft in een reeks van ontwikkelingsprogramma’s een omvangrijk programma voor ISV/Stadseconomie, dat vijf prestatievelden omvat. Van de ruim 9 miljard die daarin geïnvesteerd zal worden heeft meer dan de helft betrekking op de Vinex-locatie Leidsche Rijn. Dit valt onder het thema ‘gevarieerde woonmilieus en zorgvuldig ruimtegebruik’. De ISV-gelden vormen slechts een klein bestanddeel in de overheidsinvesteringen in Utrecht: 100 miljoen op 1,4 miljard.
72
14 Samenvatting en nabeschouwing 14.1 Samenvatting en conclusies De Nota Stedelijke Vernieuwing uit 1997 vormde het vertrekpunt voor de instelling van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) dat in 2000 een wettelijke grondslag kreeg. In het ISV is een aantal bestaande regelingen van VROM gebundeld op het terrein van de stadsvernieuwing (WSDV, tijdelijke herstructureringsregeling, monumenten, kleine sleutelprojecten), volkshuisvesting (BLS, BWS) en milieu (bodemsanering, gevelisolatie en milieuhinder) en gecombineerd met budgetten van EZ voor stadseconomie en van LNV voor grootschalig groen. De middelen zijn bedoeld voor het verhogen van de stedelijke kwaliteit over de volle breedte van het woon-, werk- en leefmilieu. Het ISV sluit in sturingsfilosofie aan op het Grote Steden Beleid (GSB). In de sturingsfilosofie van het ISV staan de drie kernbegrippen 'integratie', 'interactie' en 'innovatie' centraal. De steden zelf zijn primair verantwoordelijk voor het verhogen van de stedelijke kwaliteit en geven hieraan samen met de lokale partners vorm. De centrale overheid stelt gelden beschikbaar, hoofdzakelijk bedoeld als katalysator voor investeringen uit de markt, en toetst het beleid van de steden, beschreven in de meerjarige ontwikkelingsprogramma’s, op hoofdlijnen aan de hand van het beleidskader ISV. Op verzoek van VROM heeft RIGO de meerjaren-ontwikkelingsprogramma's van de dertig grote steden - de 'rechtstreekse' gemeenten voor het ISV - systematisch beschreven en geanalyseerd. Daarbij is bekeken hoe de steden invulling geven aan de 'prestatievelden' van het beleidskader ISV. Daartoe zijn de dertig MOPs volgens een vast stramien samengevat. Deze samenvatting is afzonderlijk op CDROM beschikbaar. Totstandkoming Aan de totstandkoming van de MOPs is een traject van intensieve interactie en overleg voorafgegaan. In veel steden haken het GSB en het ISV aan bij een reeds rijdende trein van stedelijke visievorming door middel van 'stadsgesprekken' tussen het stadsbestuur en burgers, instellingen en organisaties. Wat in deze interactie opvalt is de veranderde rolopvatting van gemeentebesturen: waren ze in het verleden de subsidie-verstrekkende en wet-handhavende autoriteit, thans zien ze zich meer als 'partner' en 'coproducent' van stedelijke kwaliteit. Met de verschuiving in de externe rolopvatting is ook intern het nodige veranderd. De nieuwe, meer integrale werkwijze die GSB en ISV met zich meebrengen vergt een andere bestuursstijl en aanpassing van de interne organisatie, die bij de meeste steden simultaan aan het opstellen van het MOP de nodige aandacht heeft gekregen. In de MOPs zijn lopende projecten en bestaande gebiedsgerichte programma's geïntegreerd, waarbij doorgaans de corporaties de belangrijkste partners zijn. Zij worden vaak genoemd als coproducenten en mede-investeerders. Ook andere stedelijke partners zijn vaak geconsulteerd, hoewel pas verderop in het traject: na-
73
dat er al een concept-programma ontwikkeld was, waarop zij konden reageren. Interactief werken is voor beide kanten een leerproces: de potentiële partners moeten op hun beurt de gemeente als partner, en niet als doorgeefluik van subsidies leren zien. Het beeld van de interactie 'in de regio' en met de provincie is niet onverdeeld positief: vaak is slechts sprake geweest van toetsing van bijna definitieve concepten. Er ging soms een remmende werking uit van het uitblijven van grenscorrecties. Voor afstemming over onderwerpen als woningbouw en bedrijventerreinen wordt een slagvaardige, democratisch gecontroleerde regie over een groter gebied dan de kernstad door onze gesprekspartners soms wenselijk geacht. De structuur van de MOPs De MOPs zijn GSB-documenten: de onderdelen die op 'fysieke' stedelijke vernieuwing betrekking hebben zijn integraal verweven met sociale en economische programma's. In de meeste gevallen zijn de drie pijlers in de programmastructuur wel herkenbaar. Alle MOPs bevatten een gebiedsgerichte uitwerking of aanpak. Soms is dat de vierde pijler. In sommige steden zijn de programma's meteen concreet op gebieden of ruimtelijke zones gericht, waardoor een structuur ontstaat die loodrecht staat op de drie pijlers van het GSB; de programma's bevatten zowel fysieke als sociale en economische componenten. In andere steden geven thema’s (uit de stadsvisie) richting aan de programma’s die dan ook weer fysieke, economische en sociale componenten bevatten. De meerjarigheid van de MOPs - met planhorizon 2005 of 2010 - alsmede de eis doelstellingen of effecten in meetbare termen te formuleren, brengt een noodzaak tot onderzoeksmatige onderbouwing met zich mee. De steden doen zeer respectabele pogingen om met behulp van een nulmeting doelen duidelijk meetbaar te maken. Er is echter een begrijpelijke neiging om doelstellingen eerder in termen van output dan van outcome, en eerder in kwalitatieve dan in kwantitatieve termen te definiëren. Dit bevestigt de bevindingen van eerder onderzoek door CPB en SGBO. De steden signaleren problemen en knelpunten van dezelfde orde als die op macro-niveau werden beschreven in de Nota Stedelijke Vernieuwing, maar door de focus op de eigen kansen en ontwikkelingspotenties ontstaat toch meer reliëf en accent op het eigene van de steden. De samenstelling van de woningvoorraad, de eigendomsverhoudingen, de verhouding tussen vraag en aanbod op de woningmarkt, de historie en de wijze waarop die tot uitdrukking komt in de stedelijke omgeving, de economische draagkracht en het organiserend vermogen van de bevolking in verleden en heden, de landschappelijke en ruimtelijke bedding, de geografische ligging zijn voor de maatregelen in de fysieke sfeer relevante verschillen. In de MOPs komt de grote samenhang tussen de verschillende beleidsterreinen die op de stedelijke kwaliteit van invloed zijn, duidelijk tot uitdrukking. De verschillende sectorale bijdragen aan de 'fysieke' stedelijke vernieuwing - zoals die worden onderscheiden in de inhoudelijke prestatievelden - ontlenen hun betekenis aan hun bijdrage aan, en integratie in het geheel.
74
De inhoudelijke prestatievelden In afzonderlijke hoofdstukken is in dit rapport beschreven hoe de steden aan de zes prestatievelden, waarop de MOPs door het rijk inhoudelijk zijn getoetst, invulling geven. De aandachtsvelden binnen het prestatieveld fysieke condities voor economische versterking komen bij alle steden uitvoerig aan bod, vaak nauw verweven met het bredere beleid ten aanzien van wonen en leefbaarheid (functiemenging), bereikbaarheid, duurzaamheid en werkgelegenheid. Doelstellingen en maatregelen kunnen uiteenlopen, maar zijn in de meeste gevallen uitgedrukt in vierkante meters bedrijfs- of kantoorruimte. Als het gaat om het stimuleren van kansrijke sectoren zijn toerisme en kennisintensieve sectoren populair. Bereikbaarheid is overal een belangrijk punt van zorg en gaat in het kader van het MOP veel verder dan “de aansluiting van economische functies op het lokale wegennet” uit het beleidskader ISV. Aan de noodzaak tot het bevorderen van de differentiatie van en variatie in woonmilieus wordt door alle steden invulling gegeven door programma’s die overigens voor een groot deel in gebiedsgerichte plannen nader uitgewerkt moeten worden. In nieuwbouw (uitleg) en herstructurering wordt gestreefd naar het creëren van woonmilieus die met name midden- en hoge inkomens moeten aantrekken, c.q. vasthouden. Daarnaast krijgen de doelgroepen, met name senioren de nodige aandacht. Het eigen-woningbezit wordt overal bevorderd, onder andere door een hoog aandeel koopwoningen in de nieuwbouw en soms verkoop of sloop van huurwoningen. Particulier opdrachtgeverschap is in de meeste steden nog geen thema. Alle steden willen de keuzevrijheid van de consumenten vergroten, maar dit wordt doorgaans niet uitgedrukt in meetbare termen. Het begrip woonmilieu is wel ingeburgerd, maar is vaak (nog) niet geoperationaliseerd. Analyse en visievorming ontbreken nog. Dat geldt in het verlengde daarvan voor de samenhang tussen de verschillende maatregelen, bijvoorbeeld tussen nieuwbouw op uitleggebieden en herstructurering, en de regionale implicaties. En ook voor de ruimtelijke consequenties in de zin van zorgvuldig ruimtegebruik. In nauwe samenhang met het wonen en de leefbaarheid in de steden krijgt de omgevingskwaliteit de nodige aandacht als drager van de leefbaarheid van de woonen werkgebieden. Het gaat hier om maatregelen inzake groen en water, monumenten, architectuur, openbare ruimte en parkeren die een vast en noodzakelijk onderdeel zijn van integrale gebiedsgerichte programma's. Samenwerking met andere partijen is een belangrijk aspect van dit aandachtsveld. Maatregelen in de sfeer van duurzaamheid zijn een herkenbare afspiegeling van het landelijke (milieu-)beleid. Het milieubeleid wordt veelal als facetbeleid uitgewerkt in de MOPs, waarbij het gewicht dat het facet in de gemeentelijke politiek krijgt, kan verschillen. Duurzaamheid of milieukwaliteit komt als facet terug bij omgevingskwaliteit, bij wonen, bij de economische functies en bij het gebiedsgericht werken. Duurzaamheid is vaak ook een begrip dat op stadsvisie-niveau, dus in de sfeer van uitgangspunten terugkomt. Dat geldt ook voor zorgvuldig ruimtegebruik. Dit is echter in de MOPs geen voorwerp van analyse. Er zijn enkele gemeenten die parallel aan het MOP of in sa-
75
menhang daarmee een ruimtelijke analyse hebben gemaakt. Een aantal gemeenten geeft aan dat dit nog zal gebeuren. Het beeld in de MOPs op dit punt is tamelijk fragmentarisch. Ruimtelijke verdichting en verdunning worden door de gemeenten hoofdzakelijk gezien als afgeleiden van de besluitvorming rond gewenste woon- en werkmilieus, die op gebiedsniveau zal plaatsvinden. Intensivering van het ruimtegebruik komt als expliciete doelstelling naar voren rond stedelijke vervoersknopen en bij de herstructurering van bedrijventerreinen. Zorgvuldig ruimtegebruik komen we tegen in de vorm van concrete projecten, zoals ondergronds parkeren in de binnenstad. Dat op het punt van zorgvuldig ruimtegebruik een samenhangende visie, gebaseerd op een gedegen analyse in termen van gewenste woonmilieus, ontbreekt, is ook bij de toetsing vastgesteld en genoteerd als aandachtspunt voor de ontwikkeling van de beleidspraktijk bij gemeenten. Het versterken van de betrokkenheid van de burger bij de dagelijkse leefomgeving is in alle steden een belangrijk thema. Bewoners worden betrokken bij investeringen in de omgevingskwaliteit, maar ook bij wijk- of buurtprogramma's. In alle MOPs klinkt de ambitie door, de stad niet slechts voor maar ook met de burger vorm te geven. Hoewel de betrokkenheid bij de dagelijkse leefomgeving en die bij veranderingsprocessen in elkaars verlengde liggen is de aandacht voor de betrokkenheid bij veranderingsprocessen in de MOPs het grootst. Gebiedsgericht werken De wijkaanpak of het gebiedsgericht werken neemt een prominente plaats in de MOPs in. Het gebied vormt het integratiekader waarbinnen de maatregelen uit de verschillende pijlers samenkomen. In de meeste steden zijn deelgebieden in een zekere prioriteitsrangorde onderscheiden: van gebieden waar een eenvoudige beheersinspanning volstaat tot gebieden waar intensieve fysieke ingrepen noodzakelijk worden geacht. De afgelopen jaren is in veel steden het besef gegroeid dat in probleembuurten niet volstaan kan worden met beheer, maar dat wijkontwikkeling nodig is. Weliswaar liggen wijkontwikkeling en wijkbeheer in elkaars verlengde maar ze hebben een duidelijk verschillend perspectief, de lange termijn, respectievelijk het hier-en-nu. Wijkbeheer en wijkontwikkeling belichamen bij uitstek het continue karakter van de stedelijke vernieuwing. Inbedding in de gemeentelijke organisatie Het vergt van de gemeenten de nodige inspanning om een levende wisselwerking tot stand te brengen tussen de 'waan van de dag' en de in het MOP ontwikkelde visie, bijvoorbeeld door projectaanvragen te leggen naast een toetsingskader dat van de stadsvisie is afgeleid. Doorgaans is hier een organisatiestructuur voor ontwikkeld. In alle steden is hieraan ook een monitoring- of kwaliteitszorgsysteem gekoppeld. Integraal en vraaggericht werken vergt ook het nodige van de ambtelijke organisatie. Er zijn diverse modellen om dit organisatorisch vorm te geven: kanteling van de organisatie, instelling van een centraal programmamanagement, het werken met projectformats, breed samengestelde teams of projectgroepen en het betrekken
76
van externe partners bij de regie. In een aantal steden wordt meer (budget-) verantwoordelijk neergelegd in de wijk of bij stadsdelen/deelgemeenten. De steden zijn ook bezig met de inbedding van het MOP in de reguliere planningsen begrotingscyclus om zo de samenhang aan te brengen tussen de gemeentebegroting en de vernieuwingsopgave en de sturing door de politiek te vergemakkelijken. Financiering van de programma's De MOPs bevatten een verplichte financiële paragraaf. Onderling zijn deze echter helaas niet vergelijkbaar, waardoor aan een totaaloverzicht van de met stedelijke vernieuwing gemoeide investeringen geen absolute waarde toegekend mag worden. Ook ten aanzien van de verhouding tussen private en publieke investeringen zijn daarom geen algemene uitspraken mogelijk, noch voor alle dertig steden gezamenlijk, noch voor de vier grote steden. De inventarisatie ervan laat een grote spreiding zien, ook en misschien nog meer indien wordt gecorrigeerd voor verschillen in gemeentegrootte. Gemeenten hanteren zeer uiteenlopende definities voor de soort investeringen die in de paragraaf worden opgenomen.
14.2 Nabeschouwing Interactie, integratie en innovatie De vraag of de sturingsfilosofie van het ISV in de praktijk is aangeslagen kan bevestigend worden beantwoord. Er is serieus werk gemaakt van interactie, hoewel die soms op gespannen voet staat met het primaat van de politiek. De meerjarenontwikkelingsprogramma’s getuigen van een indrukwekkende poging om integratie aan te brengen tussen de afzonderlijke aspecten en facetten van de gemeentelijke beleidspraktijk en die integratie richtinggevend te laten zijn voor de fysieke ingrepen. Overigens dient daarbij aangetekend te worden dat de wijze waarop men die samenhang ziet vaak nog onvoldoende uit de verf komt. Dat geldt met name voor de manier waarop men ‘schakelt’ tussen de verschillende niveaus van stad en gebied, projecten en programma. De gemeenten zijn dan ook niet bij nul begonnen. In de meeste gemeenten zijn op pragmatische wijze de bestaande praktijken en lopende projecten in het meerjarenprogramma geïntegreerd. De innovatie heeft betrekking op deze veelal geslaagde beleidsintegratie en daarnaast op het proces van totstandkoming van de programma’s en de verankering daarvan intern en extern. Dat heeft geleid tot dertig programma’s met een eigen karakter en verschillende accenten. Of de nieuwe werkwijzen ook leiden tot nieuwe en vernieuwende projecten en meer verscheidenheid in de praktijk is nog moeilijk te zeggen. Het merendeel van de gebiedsgerichte programma’s moet nog worden uitgewerkt en in veel gemeenten is men in 2000 pas begonnen met het genereren van projecten. Wij beperken ons tot de conclusie dat de condities voor innovatie thans gunstig zijn en dat de ambities hoog zijn. Het gebiedsgerichte werken is door alle gemeenten omarmd; tegelijkertijd is in het MOP veelal volstaan met een beschrijving van de aanpak of de belangrijkste as-
77
pecten. Winst is dat er een bewuste keuze is gemaakt voor prioritering, veelal mede op basis van objectieve indicatoren. Er is ook een duidelijke tendens naar het formuleren van een standaard-aanpak of minimale aanpak voor het gehele stedelijk gebied, waarbij wordt gedifferentieerd naar gebiedstype en de specifieke kenmerken van het gebied. Stedelijke Vernieuwing, Grote Steden Beleid en coproductie in de gemeentelijke beleidspraktijk zijn de representanten van eenzelfde stroming, waardoor een zekere convergentie in het denken over stedelijke ontwikkeling en openbaar bestuur heeft plaatsgevonden. De opvattingen bij het rijk over stedelijke vernieuwing sluiten goed aan bij de problemen die zich in de stedelijke beleidspraktijk manifesteren en de opvattingen van gemeenten over de noodzaak van en mogelijkheden voor de aanpak daarvan. De gemeenten hebben de ruimte om niet gehinderd door formats vorm te geven aan de stedelijke vernieuwing volop benut. De resterende opgave voor de steden Voor de steden ligt er een enorme opgave. Was het opstellen van het MOP op zich al een grote intern-organisatorische opgave, met het afronden van het MOP begint het eigenlijk pas. Dat besef leeft ook sterk bij de steden. Nu moeten de partners worden ‘verleid’ en moet het verkregen commitment worden verzilverd. De samenhang tussen Vinex/Vinac en herstructurering moet veelal nog worden uitgewerkt, evenals de plaatsbepaling op de regionale woningmarkt. De ruimtelijke analyse ontbreekt vaak nog. Er moet een ruimtelijke-structuurplan of –visie worden opgesteld en er moeten gebiedsvisies ontwikkeld worden. Begrippen als woonmilieu en omgevingskwaliteit vergen nog een nadere operationalisatie, voordat daadwerkelijk inhoud kan worden gegeven aan woonmilieudifferentiatie en het verbeteren van de stedelijke kwaliteit. De kunst is om de mogelijkheden en kansen te benutten met respect voor de samenhang die in het MOP wordt beschreven. De gemeenten hebben zich organisatorisch goed gewapend tegen het risico dat 'alles op alles wacht' door veel aandacht te geven aan de inbedding in de organisatie en de eisen die integraal en vraaggericht werken stelt aan de cultuur van de organisatie. Dat neemt niet weg dat de uitvoeringsprocessen met meerdere partners dermate gecompliceerd kunnen zijn, dat de voortgang moeilijk planbaar is. Een belangrijke vraag voor de toekomst is of de steden voldoende tempo in de stedelijke vernieuwing zullen kunnen houden. Iedere woningmarkt dicteert min of meer haar eigen tempo: als er woningen leegstaan of wanneer een ingrijpende wijziging in de bevolkingssamenstelling van een wijk manifest wordt, zal bij alle partijen het gevoel van urgentie toenemen. Op dat moment zullen de kansen voor een gezamenlijke aanpak van problemen toenemen. Dit impliceert overigens ook dat het uitwerken van een preventieve aanpak veel moeilijker is. Waarschijnlijk is het hier als bij de overgang van wijkbeheer naar wijkontwikkeling: na een geslaagd ingrijpen is de tijd rijp om - met medeneming van de geleerde lessen - afspraken te maken voor preventie in een andere buurt.
78
De opgave van de gemeenten ligt niet alleen in het uitwerken en realiseren van de programma’s door concrete projecten, maar ook in het verder uitwerken van wat de meeste gemeenten hun ‘monitoringsysteem’ noemen: de ontwikkeling van een methode waarmee op gezette tijden de maatschappelijke effecten kunnen worden gemeten en op basis waarvan bijstelling van programma’s mogelijk is. Ook zijn de politieke verantwoordelijkheid en betrokkenheid, alsmede de inbedding van de programma’s en projecten in de gemeentelijke plannings- en controlcyclus belangrijke onderwerpen voor gemeentelijke sturing en vernieuwing. De resterende opgave voor het rijk Als dit onderzoek één ding heeft duidelijk gemaakt, is het wel dat de MOPs, waarvan de ISV-programma’s en –maatregelen een integraal onderdeel vormen, onderling nauwelijks vergelijkbaar zijn. Daardoor is aan de hand van de plannen ook niet vast te stellen of de rijksdoelstellingen met betrekking tot stedelijke vernieuwing voldoende aan bod komen. De MOPs geven echter per gemeente een goed beeld van de wijze waarop de desbetreffende gemeente haar beleidsopgaven ziet en wil aanpakken. De programma’s geven een indicatie van de te verwachten stedelijke activiteiten, gericht op het realiseren van veelal kwalitatieve doelen. De MOPs geven niet alleen een goed beeld van de wijze waarop de gemeenten de problematiek van de stedelijke vernieuwing in haar samenhang te lijf willen gaan, maar ook van het begrippenkader dat zij daarbij hanteren. In die zin zijn zij een goed referentiekader voor de dialoog over de verdere vormgeving van de stedelijke vernieuwing. Het dilemma voor de rijksoverheid is dat zij de gemeentelijke aanpak van de stedelijke vernieuwingsopgave niet wil inperken door formats en andere voorschriften te verbinden aan het verstrekken van een rijksbijdrage. Anderzijds wil de rijksoverheid terecht, onder andere door de inzet van de zogenoemde vbtb-benadering (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording), garanties dat het geld aan de goede zaken wordt besteed. Door een mix van procesgerichte en inhoudelijke prestatievelden heeft men voor het ISV een evenwicht gezocht. Door de inbedding van het ISV in de MOPs is de decentrale beleidsdiscussie gestimuleerd, zijn gemeenten uitgedaagd en is de ruimte geschapen om een eigen antwoord te formuleren op de dreigende achteruitgang van de kwaliteit van de stedelijke samenleving. Deze benadering doet recht aan de opvatting dat de stedelijke vernieuwingsopgave in haar uitwerking zoveel 'maatwerk' vereist dat een grote mate van decentralisatie van beleidsbepaling geboden is. Het feit dat VROM zich aangesloten heeft bij de planontwikkeling in het kader van het GSB is door de gemeenten zeer geapprecieerd. Dat neemt niet weg dat de inhoudelijke prestatievelden in het beleidskader door een aantal steden tamelijk dwingend worden gevonden en in potentie bedreigend voor het maatwerk in de lokale beleidspraktijk. Het dilemma is dat sturing op rijksprogramma’s sturing op deelprestaties van gemeenten impliceert; bezien vanuit het perspectief van de gemeente zijn deze in de samenhang van het gemeentelijke ontwikkelingsprogramma echter niet per definitie essentieel. De inhoudelijke thema’s kunnen elkaar overschreeuwen doordat ze
79
in het beleidskader als gelijkwaardig worden behandeld. Zo verdraagt een doelstelling als differentiatie van woonmilieus zich soms moeilijk met de wens te komen tot intensivering van het ruimtegebruik; hieraan wordt in het beleidskader geen aandacht besteed. Dat geldt ook voor de belangenafweging tussen versterking van de bedrijvigheid en milieukwaliteit. En zo er al geen tegenstrijdigheden zijn, dan zijn er toch onbeantwoorde vragen: heeft uit het oogpunt van duurzaam bouwen sloop en duurzame nieuwbouw dan wel duurzame renovatie de voorkeur? Hoe verdraagt zich de toenemende ruimtebehoefte van de woonconsument (in en om de woning) en dus de keuzevrijheid van die consument met intensivering? Het verdient aanbeveling om het beleidskader kritisch door te lichten op de onderlinge samenhang tussen de eisen en aandachtspunten en daar een zekere prioritering in aan te brengen of relaties en (mogelijke) tegenstrijdigheden te benoemen. Enkele gemeenten hebben de dilemma’s tussen de beleidsthema’s als vertrekpunt genomen voor de programma’s en waarborgen zo dat de afweging voortdurend geëxpliciteerd wordt. Misschien is dat een weg die ook door de rijksoverheid gevolgd zou kunnen worden.
80
Bijlage I De prestatievelden ISV 1. Toekomstgericht: het ontwikkelingsprogramma moet naast ambities voor het komende tijdvak ook blijk geven van oriëntatie op langere termijn, dat wil zeggen tenminste 10 jaar. Dat geldt voor zowel de visie op de stad als geheel als op de prestatievelden 7 tot 12. 2. Horizontale integratie beleidsterreinen: de gemeente moet in haar ontwikkelingsprogramma de kwaliteit van de fysieke leefomgeving vanuit een integraal perspectief benaderen. Het gaat daarbij zowel om afstemming binnen het fysieke domein als om het leggen van verbanden met de doelstellingen en veranderingsprocessen op het gebied van de sociale en economische infrastructuur. 3. Verticale integratie (schaalniveaus): in het ontwikkelingsprogramma moet de gemeente aangeven wat de doelstellingen zijn op verschillende relevante schaalniveaus. Waar dat functioneel is, komt ook de regionale dimensie aan de orde, bijvoorbeeld bij wonen en economie. Indien nodig worden lagere schaalniveaus betrokken. 4. Kansen en ontwikkelingspotenties: de gemeente moet in haar ontwikkelingsprogramma ingaan op de kansen die de stad heeft door ligging, bereikbaarheid, bevolkingsopbouw, milieukwaliteit, stedenbouwkundige kwaliteit, cultuurhistorie, economische sterkten en dergelijke. Daarbij geeft zij aan hoe ze die potenties wil gaan benutten. 5. Private investeringen: de gemeente moet aangeven welke multiplier zij denkt te realiseren, dat wil zeggen hoe investeringen door de overheid zich verhouden tot investeringen door private partijen. Daarbij gaat zij nadrukkelijk ook in op de bijdragen van de gemeente uit eigen middelen. Daarnaast moet per relevant gebiedsniveau worden ingeschat in welke mate de aanpak voorziet in een zelfgenererend vermogen. 6. Prioriteiten, fasering en gebiedsgerichte aanpak: de gemeente moet in haar ontwikkelingsprogramma aangeven welke prioriteiten (thema's en doelgroepen) zij onderkent, welke woongebieden en/of bedrijfsterreinen zij extra aandacht geeft en welke fasering haar voor ogen staat. Het gaat dan om zowel de beleidsinhoudelijke aanpak (thema's) als de aanpak van woongebieden en/of bedrijfsterreinen. Van belang is dat de gemeente ook aangeeft hoe zij haar doelstellingen vorm wil geven in termen van organisatie van het proces. Ze gaat in elk geval in op de betrokkenheid van (bewoners)organisaties, woningcorporaties en bedrijfsleven, zowel in financiële als niet-financiële zin.
i
7. Fysieke condities economische versterking: de gemeente moet in het ontwikkelingsprogramma inzicht geven in de wijze waarop zij de fysieke voorwaarden voor economische activiteiten wil scheppen. De gemeente voorziet in elk geval in maatregelen ten aanzien van: het stimuleren van functiemenging wonen/werken door het behouden en creëren van geschikte bedrijfsruimte ten behoeve van startende ondernemers, bijvoorbeeld bedrijfsverzamelgebouwen; revitaliseren van verouderde en ontwikkelen van nieuwe bedrijventerreinen; het stimuleren van de voor die gemeente kansrijke sectoren en clusters (netwerken van bedrijven en kennisinstellingen); het verbeteren van de bereikbaarheid van economische functies, met name het verbeteren van de ontsluiting van bedrijfsruimten of –terreinen op het lokale wegennet. 8. Aanbod van gevarieerde woonmilieus: de gemeente moet in haar ontwikkelingsprogramma aangeven hoe zij wil komen tot een variatie en differentiatie van woonmilieus met bijbehorende kenmerken, zoals woningtype, voorzieningen, functiemenging en dichtheid. De variatie en differentiatie moet op de regionale vraag zijn toegesneden en woningzoekenden voldoende keuzevrijheid laten. De gemeente voorziet in elk geval in maatregelen ten aanzien van: de ontwikkeling van vraag en aanbod op verschillende schaalniveaus in samenhang met de afspraken Vinex en Vinac; huisvesting van groepen die specifieke aandacht behoeven, in ieder geval ouderen, woonwagenbewoners, gehandicapten, en dak- en thuislozen; het bevorderen van eigen-woningbezit en particulier opdrachtgeverschap; het tegengaan van onvrijwillige segregatie; flexibel en aanpasbaar bouwen. 9. Omgevingskwaliteit: de gemeente moet in haar ontwikkelingsprogramma een samenhangend beeld geven van de gewenste omgevingskwaliteit op het niveau van zowel de gemeente als totaal als op het niveau van de wijken waarop de aandacht van de gemeente zich in het bijzonder richt. Omgevingskwaliteit bestaat uit een mix van ruimtelijke en milieucomponenten, waaronder de kwaliteit van openbare ruimte, ondergrondse parkeervoorzieningen, stedenbouwkundige kenmerken, architectuur, cultuurhistorische elementen, groen, waterpartijen, speelvoorzieningen, stank- en geluidshinder, luchtverontreiniging en veiligheid. Milieukwaliteit moet in de aanpak of nieuwbouw van wijken worden geïntegreerd. Daarnaast moet de gemeente in elk geval voorzien in maatregelen om te komen tot beter groen in de stad in de dagelijkse leefomgeving en grootschalig
ii
groen in de stad, waarbij in het laatste geval aan de orde komen de ruimtelijke samenhang met groen rond de stad, de mogelijkheden voor recreatief gebruik, de ecologische waarde, de architectonische kwaliteiten van het groen en de wijze waarop het beheer wordt vormgegeven. Voor de periode 2000-2004 wordt voor de rechtstreekse gemeenten in overleg met de rijksoverheid bepaald welke grootschalige groenprogramma’s worden opgenomen, waarbij planologische verankering van deze gebieden voorwaarde is. 10. Duurzaamheid: de gemeente moet in haar ontwikkelingsprogramma aangeven hoe zij haar doelstellingen met betrekking tot duurzaamheid integreert in het stedelijke vernieuwingsbeleid. De gemeente voorziet in elk geval in maatregelen ten aanzien van: bodemsanering: de gemeente moet voor 1 januari 2004 een globale inschatting maken van de ernstige bodemverontreinigingen (totaalbeeld). Daarnaast moet de gemeente in verhouding tot het totaalbeeld voldoende gevallen van ernstige bodemverontreiniging aanpakken. Daarbij moet de gemeente aangeven op welke wijze en voor welk deel zij de markt hierbij betrekt (mutiplier). Voor de periode 2000-2004 wordt voor de rechtstreekse gemeenten in overleg met rijksoverheid en provincie bepaald welke gevallen van ernstige en urgente bodemverontreiniging in het ontwikkelingsprogramma worden opgenomen; duurzaam bouwen, duurzame stedenbouw en energiebesparing in de gebouwde omgeving; watersystemen; de gemeente moet aangeven hoe zij wil omgaan met water en watersystemen, bijvoorbeeld de beheersing en de benutting van waterlopen als dragers van kwaliteit en structuur; de sanering van geluidhinder aan A- en railwoningen. 11. Zorgvuldig ruimtegebruik: de gemeente geeft in haar ontwikkelingsprogramma aan welke (woon)gebieden kunnen worden verdund en welke andere woon/werkgebieden, met name rondom stedelijke (multimodale) vervoersknooppunten, kunnen worden verdicht. De gemeente geeft aan wat de mogelijkheden zijn tot optimaal, intensief en multifunctioneel (ondergronds en hoogbouw) gebruik van ruimte. 12. Versterking betrokkenheid bij dagelijkse leefomgeving: de gemeente moet voorzien in maatregelen om de betrokkenheid van bewoners en bedrijven bij hun dagelijkse leefomgeving te vergroten. Daarbij gaat het in ieder geval om participatie van belanghebbenden in veranderingsprocessen op het niveau van wijk en gemeente. Ook zijn de manier waarop beheer van de openbare ruimte is georganiseerd en het bevorderen van het eigen-woningbezit van belang.
iii
iv
Bijlage II Gesprekspartners bij de steden Gemeente
Gesproken met:
Alkmaar
Dhr. A.P.A. Koolen, procesmanager GSB/ISV
Amersfoort
Mw. I. Mütter, hoofd Volkshuisvesting
Amsterdam
Mw. M. van Omme, hoofd Woningbouwprogrammering, Stedelijke Woningdienst; Dhr. P. van Beveren, senior-beleidsmedewerker Stedelijke Woningdienst
Arnhem
Dhr. E. de Boer, Venstermanager intensief ruimtegebruik; Dhr. J.B.M. financiering
Tilman,
adviseur
strategische
project-
Den Haag
Mw. M.W.V. Jacobs, hoofd afdeling Strategisch Beleid, directie Wonen
Deventer
Dhr. B.M.E. Kerkoerle, senior beleidsadviseur afdeling Volkshuisvesting en Monumentenzorg; Dhr. B.F. Pals, senior beleidsadviseur afdeling Volkshuisvesting en Monumentenzorg
Eindhoven
Dhr. J. Cooijmans, medewerker Programmering Stadsbeheer; Dhr. C. Valburg, hoofd afdeling Programmering, sector Strategie, dienst Stedelijke ontwikkeling en beheer; Dhr. P. Nuijten, centrale beleidsmedewerker afdeling Algemene en Publiekszaken
Enschede
Dhr. B.A.G. Scholte Lubberink, stafcoördinator Beleid & Strategie, sector VROM, Bouw- en Milieudienst
Haarlem
Dhr. A.F.M. van Schie, coördinator stedelijke vernieuwing
Heerlen
Dhr. A. Kerckhoffs, beleidsmedewerker bureau Stedelijk Beleid; Dhr. M.J.N. Linssen, beleidsmedewerker bureau Stedelijk Beleid
Leiden
Mw. S. Meijer, manager wijkbeheer; Dhr. R. van Noodt, hoofd Wonen; Dhr. R. Stokkel, medewerker sector Wonen; Dhr. W. van der Hoeve, directeur Stedelijke Ontwikkeling
v
Rotterdam
Dhr. H.S. Frencken, beleidsadviseur fysieke stedelijke visie
Schiedam
Dhr. H.W. Exmann, coördinator stedelijke vernieuwing; Dhr. B.W. Weilers, directeur VROM; Dhr. K.P. Rijke, hoofd Volkshuisvesting
Tilburg
Mw. J. Louisa, GSB-coordinator bij wijkzaken; Dhr. J. Vromans, procesmanager Strategisch Beleid, Stadszaken en projectleider Stadsvisie
Zaanstad
Dhr. J. Pilkes, senior beleidsmedewerker afdeling Grondzaken; Dhr. K. Bakker, hoofd Dienst Welzijn
vi
Bijlage III Bedragen in financiële paragrafen ISV-fysiek
totale
publieke
private
gelden
gelden
Gelden
investering
deel
deel
gemeente
rijk
ISV (wet)
Amsterdam
10.512
2.122
8.395
968
1.154
618
Rotterdam
8.297
3.810
871
1.413
2.397
414
Den Haag
2.028
607
1.421
175
432
381
Utrecht
9.389
1.455
7.934
704
751
107
Almelo
1.179
279
900
96
49
14
Arnhem
3.380
323
3.019
228
78
47
Breda
1.782
242
1.540
197
45
27
Deventer
1.082
128
954
92
33
20
Dordrecht
1.808
324
1.410
165
159
33
Eindhoven
685
260
385
75
170
200
Enschede
1.927
966
436
0
0
32
Groningen
3.380
1.021
2.359
638
384
107
Haarlem
1.088
470
618
363
107
61
Heerlen
1.229
243
985
158
86
23
Helmond
433
292
141
278
14
9
Hengelo
653
109
326
0
13
15
s-Hertogenbosch
395
134
261
26
15
22
1.184
847
291
62
617
34
538
269
268
188
81
38
Leeuwarden Leiden Maastricht
3.973
388
3.585
175
115
29
Nijmegen
494
120
361
30
89
44
Schiedam
*
*
*
*
*
33
1.797
*
*
*
*
38
497
497
*
*
*
13
2.470
487
1.841
423
64
19
517
109
407
93
16
18
Tilburg Venlo Zwolle Alkmaar Amersfoort
473
15
259
0
0
17
Emmen
1.440
218
1.221
177
12
9
Lelystad
2.177
551
1.440
278
88
3
Zaanstad
2.360
403
1.957
227
176
25
Totaal
67.167
16.689
43.585
7.229
7.145
2.450
Vier grote steden
30.226
7.994
18.621
3.260
4.734
1.520
G21
29.974
7.399
19.680
3.194
2.119
858
6.967
1.296
5.284
775
291
71
Vijf ISV-rechtstreeks
alle bedragen in duizenden guldens * niet opgenomen of niet eenduidig af te leiden uit programma (financiele paragraaf)
vii
viii
