Belgische ontwikkelingssamenwerking in Rwanda Evaluatie

Belgische ontwikkelingssamenwerking in Rwanda Evaluatie 1994-2006 Nr 3/2008

SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement Buitenlandse Zaken, Service de l’ÉvaluationFOD spéciale de la Coopération au Développement Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Dienst Bijzondere Evaluatie Ontwikkelingssamenwerking

Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking België

Dienst Bijzondere Evaluatie Ontwikkelingssamenwerking

De Belgische Ontwikkelingssamenwerking in Rwanda Evaluatie 1994 - 2006

Sue Enfield Dieuwke Klaver Sarah Jones Augustin Ngendakuriyo Emery Brusset Garance Manguin Olivier Donnet

De Dienst Bijzondere Evaluatie verzekert de conformiteit van dit evaluatieverslag met het bestek. De evaluatie werd begeleid door een stuurcomité in Brussel. Het veldbezoek kon rekenen op een adviescomité in Kigali. De meningen in dit document zijn gestaafde meningen van de auteurs doch ze reflecteren niet noodzakelijk de positie van de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Maart 2008

© FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Juli 2008

Grafische vormgeving: Bernadette Bosser, Dienst Communicatie FOD Drukwerk: Drukkerij FOD Illustratie kaft: BTC

Evaluatie nr 3/2008 Wettelijk depot: 0218/2008/21

Dit document is tevens beschikbaar in pdf-formaat op de hierbij ingesloten CD-ROM, op de websites www.diplomatie.be of www.dgos.be, of bij de Dienst Bijzondere Evaluatie.

Inhoudstafel

Afkortingen

7

Lijst van Tabellen

11

Krijtlijnen

15

1

Inleiding 1.1 Doel van de evaluatie 1.2 Methodologie van de evaluatie 1.3 Landenprofiel 1.3.1 Oorlog en genocide 1.3.2 Noodhulp 1.3.3 Ontwikkelingskoers 1.3.4 Politieke obstakels 1.3.5 Vooruitgang inzake justitie en goed bestuur 1.3.6 Doeltreffendheid van de hulp

25 25 25 27 27 28 29 30 31 32

2

Hulpprofiel 2.1 Geschiedenis van de Belgische hulp in Rwanda 2.2 Hulpstrategie 2.2.1 Overzicht van hulpmechanismen 2.2.2 Omvang van de hulp 2.2.3 Bilaterale samenwerking via begrotingsondersteuning

35 35 37 41 42 43

3

Gezondheid 3.1 Sectorspecifieke portfolio 3.2 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling 3.3 Coherentie met alle belanghebbenden 3.4 Links met anderen 3.5 Effectiviteit op resultaatniveau 3.6 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden 3.7 Managementmechanismen 3.8 Efficiëntie van de resultaten 3.9 Impact van programma’s 3.10 Sectoroverschrijdende thema’s

47 47 50 54 55 56 58 60 60 61 63

4

Justitie en Rechtsorde 4.1 Sectoroverzicht 4.1.1 Directe Bilaterale Hulp 4.1.2 Indirecte Bilaterale Hulp

65 65 67 67

4.2

Begunstigde groepen en bevolking 4.2.1 Directe Bilaterale Hulp 4.2.2 Indirecte Bilaterale Hulp

69 69 70

4.3

Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling 4.3.1 Directe Bilaterale Hulp 4.3.2 Indirecte Bilaterale Hulp

71 71 71

4.4

Coherentie met alle belanghebbenden 4.4.1 Directe Bilaterale Hulp 4.4.2 Indirecte Bilaterale Hulp

72 72 72

4.5

Effectiviteit op resultaatniveau 4.5.1 Directe Bilaterale Hulp 4.5.2 Indirecte Bilaterale Hulp

73 73 75

4.6

Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden 4.6.1 Directe Bilaterale Hulp 4.6.2 Indirecte Bilaterale Hulp

76 76 77

4.7

Managementmechanismen 4.7.1 Directe Bilaterale Hulp 4.7.2 Indirecte Bilaterale Hulp

77 77 78

4.8

Efficiëntie van de resultaten 4.8.1 Directe bilaterale hulp 4.8.2 Indirecte bilaterale hulp

78 78 78

4.9

Impact en duurzaamheid van programma’s 4.9.1 Directe bilaterale hulp 4.9.2 Indirecte bilaterale hulp

79 79 79

4.10 Sectoroverschrijdende thema’s 4.10.1 Directe bilaterale hulp 4.10.2 Indirecte bilaterale hulp 5

79 79 80

Plattelandsontwikkeling 81 5.1 De portfolio van plattelandsontwikkeling definiëren 81 5.1.1 Bilaterale plattelandsontwikkelingportfolio 1998-2006 81 5.1.2 Plattelandsontwikkelingportfolio volgens hulpvormen, periode 2002 - 2006 82 5.1.3 Plattelandsontwikkelingportfolio na 2006 83 5.1.4 Conclusies 84 5.2

Begunstigde groepen en bevolking 5.2.1 Doelgroepen van verschillende hulpvormen 5.2.2 Conclusies

84 84 85

5.3

Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling 5.3.1 Plattelandsbevolking en landbouwkenmerken 5.3.2 Nationaal beleid en strategieën 5.3.3 Behoeften van de plattelandsbevolking in termen van het genereren van inkomen 5.3.4 Specifieke behoeften van de plattelandbevolking wat betreft toegang tot basisdiensten 5.3.5 Conclusies betreffende de relevantie van de Belgische ontwikkelingssamenwerking

85 86 86

88

5.4

Coherentie met alle belanghebbenden 5.4.1 Evenwicht tussen steun voor de regering en het middenveld 5.4.2 Conclusies

89 89 90

5.5

Links met anderen 5.5.1 Perceptie van BO door andere ontwikkelingspartners 5.5.2 De Belgische invloed inzake strategie en beleidsdialoog 5.5.3 Conclusies

90 90 91 92

5.6

Effectiviteit op resultaatniveau 5.6.1 Het vertalen van beleidsresultaten en –doelstellingen in projectinterventies 5.6.2 Effectiviteit van verschillende hulpvormen bij het verwezenlijken van beleidsdoelstellingen en resultaten 5.6.3 Projectresultaten en doelstellingen verwezenlijken 5.6.4 Harmoniseren van Belgische interventies 5.6.5 Conclusies

93

87 88

93 94 95 97 97

5.7 5.8

Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden Managementmechanismen 5.8.1 Algemene vaststelling 5.8.2 Projectcyclusbeheer 5.8.3 Programmacyclusbeheer 5.8.4 Conclusies

98 99 99 100 102 102

5.9

Efficiëntie van de resultaten 5.9.1 Efficiëntie van hulpvormen 5.9.2 Conclusies

103 103 104

5.10 Impact van programma’s 5.10.1 Resultaten 5.10.2 Conclusies

105 105 105

5.11 Sectoroverschrijdende thema’s 5.11.1 Gender 5.11.2 Sociale economie 5.11.3 Milieu 5.11.4 Conclusies

106 106 106 107 107

6

Onderwijs 6.1 Samenvatting 6.2 Sectorgerichte portfolio 6.3 Begunstigde groepen en bevolking 6.4 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling 6.5 Coherentie met alle belanghebbenden 6.6 Links met anderen 6.7 Effectiviteit op resultaatniveau 6.8 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden 6.9 Managementmechanismen: efficiëntie van management 6.10 Impact van programma’s 6.11 Grensoverschrijdende thema’s

109 109 109 113 114 114 115 117 118 119 120 120

7

Private Sector 7.1 Sectorgerichte portfolio 7.1.1 Algemene achtergrond 7.1.2 Veranderingen in de private sector 7.1.3 Rwanda Private Sector Federation 7.1.4 Het institutionele kader 7.1.5 Wettelijk en regulerend kader 7.1.6 De Belgische betrokkenheid en acties in de Rwandese private sector 7.1.7 Volumes van financiering gericht op de ontwikkeling van de private sector

121 121 121 122 122 122 123 124

7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

127 128 128 129 129 129 130

7.7 7.8 7.9 7.10 7.11 8

Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling Coherentie met alle belanghebbenden Links met anderen Effectiviteit op resultaatniveau Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden 7.6.1 Beperkingen 7.6.2 Mogelijkheden Managementmechanismen Efficiëntie van de resultaten Impact van programma’s Sectoroverschrijdende thema’s Conclusies

Beoordeling van het beheer van de Belgische hulp

127

131 131 131 132 132 133

9

Algemene bevindingen inzake strategie 9.1 Algemene analyse volgens evaluatiecriteria 9.1.1 Relevantie 9.1.2 Effectiviteit en efficiëntie 9.1.3 Duurzaamheid

139 139 139 140 141

9.2 9.3

142 143

Toegevoegde waarde van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking Problemen en lessen

10 Aanbevelingen 10.1 DGOS Brussel: 10.2 BTC 10.3 Indirecte actoren 10.4 Sectorspecifieke aanbevelingen

145 145 147 148 148

11 Management Response DGOS - BTC

153

12 Bijlagen

157

Afkortingen

ADS AdzG AFSR APEFE ARDI ARV ASSR AzG BC BOF BRD BTC CAPMER CBO CCOAIB CDC CDF CDP CEPGL CFJ CFP CHK CNDP CNLS COFORWA COM ESA CREP DAC DAD DELCO DFID DGOS DHSS DIP DPCG DRC DZG EAVK EDPRS EFA

Strategie voor Landbouwontwikkeling Advocaten zonder Grenzen Appui à la Filière Semencière du Rwanda Association pour la Promotion de l'Education et de la Formation à l'Etranger Association Rwandaise pour la promotion du Développement Intégré Antiretrovirale Geneesmiddelen Appui au Secteur Semencier Rwanda Artsen Zonder Grenzen Belgische Coöperatie Belgisch OverlevingsFonds Banque Rwandaise de Developpement Belgisch Technische Coöperatie Centre d'Appui aux Petites et Moyennes Entreprises au Rwanda Community Based Organization / Gemeenschapsorganisatie Conseil de Concertation des Organisations d'Appui aux Initiatives de la Base Community Development Committee Community Development Fund Community Development Plan Communauté Economique des Pays des Grands Lacs Jongerenvormingscentra Professionnele vormingscentra Centre Hospitalier de Kigali / Ziekenhuis van Kigali Centre National de Direction des Programmes Conseil National de la lutte contre le SIDA Compagnons Fontainiers Rwandais Common Market for East and Southern Africa Construction, réhabilitation et l'équipement d'écoles primaires / bouw, rehabilitatie en uitrusting van basisscholen Development Assistance Committee Development Assistance Database Délégué à la Cogestion Department For International Development Directoraat-generaal voor Ontwikkelingssamenwerking Demographic and Health Surveillance Survey Decentralisation Implementation Programme Development Partners Coordination Group Democratische Republiek Congo Dierenartsen Zonder Grenzen Ecole Agro-Vetérinaire in Kabutare Economic Development and Poverty Reduction Strategy Education for All

7

EPI ESSP ESWG EU EURAC FBO FPR GBS HAMS HIMO HIV HSCG HSN HSSP ICRC ICT ISP IDA IEC IFAD ISAR ISP JAF JESS JSCG KMI KMO LAE LRSP M&E MCC MDG MFI MIFOTRA

Expanded Programme on Immunisation Strategisch Plan voor de Onerwijssector Werkgroep Onderwijssector Europese Unie European Network for Central Africa Kerkelijke Organisatie Front Patriotique Rwandais Algemene Begrotingshulp Hygiène et Assainissement en Milieu Scolaire Haute Intensité de Main d’œuvre Menselijk immuundeficiëntievirus Coördinatiegroep voor de Gezondheidssector Strategienota Gezondheid Strategisch Plan van de gezondheidssector Internationaal Rode Kruiscomité Informatie- en Communicatietechnologie Indicatief Samenwerkingsprogramma International Development Association Informatie, Educatie and Communicatie International Fund For Agricultural Development Institut des Sciences Agronomiques du Rwanda Indicatief Samenwerkingsprogramma Gemeenschappelijk actieplatform Gemeenschappelijk programma Steun aan de Educatiesector Coördinatiegroep voor de Justitiesector Kleine- of Middelgrote Industrieën Kleine- of Middelgrote Onderneming Strijd tegen erosie referentielaboratorium voor publieke gezondheidszorg Monitoring en evaluatie Millennium Challenge Corporation Millennium Ontwikkelingsdoelstellingen Micro-financieringsinstelling Ministère de la Fonction Publique, de la Formation Professionnelle, des Métiers, et du Travail MIJEUSPOC Ministère de Jeunesse, Sport et Culture MINAFET Ministère des Affaires Etrangères MINAGRI Ministère d’Agriculture MINALOC Ministère de l’administration locale MINECOFIN Ministère de Finances et de Planification Economique MINEDUC Ministère de l’Education MINISANTE Ministère de Santé MINITERE Ministère de Terre, Environnement, Forêts, l’Eau et de Mines MTEF Medium Term Expenditure Framework / Uitgavenkader voor de middellange termijn NAP Nationaal Landbouwbeleid NDIS National Decentralisation Implementation Secretariat NGO Niet Gouvernementele Organisatie NHP Nationaal Gezondheidsbeleid ODA Official Development Assistance 8

OESO PADC-B PADL PASAB PBF PHAST PHC PNILP PNILT PNSM PO PRI PRSP RADA RCN RDB REIC ROPARWA RPSF RWF SABM SN SNJG SNS SPAT SWAP TA TB TIG TVET TWG UNAIDS UNCDF UNFPA VVOB WB WSC

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Projet d'Appui au Développement Communautaire de Byumba Projet d'appui au développement local du district de Gakenke Projet d'appui à la sécurité alimentaire du Bugesera resultaatgerichte financiering Participatory Hygiene and Sanitation Transformation Basis Gezondheidszorg Programme National Intégré de Lutte contre le Paludisme Programme National Intégré de Lutte contre la Lèpre et la Tuberculose Programme Nationale de Santé Mentale Professionnele Organisatie Penal Reform International Armoedebestrijdingsstrategie Rwanda Agricultural Development Authority Burgernetwerk Rwandan Development Bank Rwanda Enterprise Investment Company Réseau des Organisations Paysannes du Rwanda Rwanda Private Sector Federation Rwandese Frank Projet de Sécurisation Alimentaire au Bugesera – Mirenge Strategienota Service National des Jurisdictions Gacaca Service National de Semences Strategisch Plan voor Landbouw Transformatie Sector Wide Approach Technische Assistentie Tuberculose Travaux d'Intérêts Généraux Technical and Vocational Education and Training Technische Werkgroepen Joint United Nations Programme on HIV/AIDS United Nations Capital Development Fund United Nations Family Planning Association De Vlaamse Vereniging voor Ontwikkelingssamenwerking en Technische Bijstand WereldBank Water- en bodembeheer

9

Lijst van Tabellen

Tabel 1: Sectoren geselecteerd voor onderzoek volgens referentietermen, gerangschikt in volgorde van hun totale uitgaven Tabel 2: Programma’s in Ontwikkelingssamenwerking

de

gezondheidssector

gesteund

door

de

Belgische

Tabel 3: Overzicht van directe bilaterale steun Tabel 4: Vooruitgang naar voornaamste indicatoren gezondheidssector Tabel 5: Financiële bijdragen aan de sector Justitie en Rechtsorde Tabel 6: Belgische ODA-uitgaven in de plattelandsontwikkelingsector volgens hulpvorm Tabel 7: Geraamde versus werkelijke groei in BNP (%) 2002-2005 Tabel 8: Samenvattende tabel van de verwezenlijkingen van het Belgisch programma voor ontwikkelingssamenwerking in Rwanda en onopgeloste uitdagingen

11

UMUSHINGA W'IMBIBI NSHYA Z'UTURERE TW'U RWANDA

Rwandese bestuursdistricten in 2006

1:1 150 000

10 5

0

10 Kilometers

.

UMUTARA BURERA RUHENGERI BYUMBA

GISENYI NYABIHU

GATSIBO

"

GAKENKE

RULINDO

RUTSIRO

NGORORERO

KAYONZA

GASABO

GITARAMA

" NYARUG"ENGE RWAMAGANA KAMONYI KICUKIRO

" KIBUYE KIBUNGO

RUHANGO

KIREHE

BUGESERA NYANZA

NYAMASHEKE

" GIKONGORO BUTARE

CYANGUGU GISAGARA NYARUGURU

12

Legend " chefnvprov Province de l'Est Province du Nord Province de l'Ouest Province du Sud Ville de Kigali Lac Parc Limite de district

Het evaluatieteam wil zijn oprechte dank betuigen voor de hulp en openhartigheid van de vele personeelsleden en medewerkers bij DGOS, BTC en hun partners, in het bijzonder de Rwandese regering en andere instellingen, maar ook NGO’s in België en Rwanda die meewerkten aan deze evaluatie tijdens de periode februari – november 2007.

De dienst Bijzondere Evaluatie zag erop toe dat de evaluatie aansluit bij het referentiekader. Tijdens de evaluatie kon te allen tijde een beroep worden gedaan op de steun van een stuurcomité in Brussel en Kigali. De bevindingen in dit verslag geven de mening weer van de auteurs zoals goedgekeurd door de DBE en niet noodzakelijkerwijze die van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken of die van de Rwandese autoriteiten.

13

Krijtlijnen

Doel en methodologie van de evaluatie De Dienst Bijzondere Evaluatie van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gaf de opdracht voor deze ex-post evaluatie die peilt naar de manier waarop de Belgische ontwikkelingssamenwerking met Rwanda zich ontwikkelde, en de manier waarop deze werd geïntegreerd in activiteiten en de nationale ontwikkelingsdialoog. De evaluatieperiode vangt aan na de catastrofale gebeurtenissen van 1994, die heel wat van Rwanda’s menselijke kapitaal en infrastructuur vernietigden en de ontwikkelingswinsten van de voorgaande decennia teniet deden. De klemtoon ligt daarbij duidelijk op de voorbije vijf jaar (2002-2006), hoewel het onvermijdelijk is dat de focus van heel wat ontwikkelingsactoren ligt op hun strategie en plannen voor 2007 en verder. De evaluatie werd uitgevoerd in de eerste helft van 2007 en speurt de patronen van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in Rwanda na over de hele periode, van de wederopbouwscenario’s net na de genocide tot de hedendaagse beleidslijnen inzake harmonisering en sectorgerichte aanpak. De analyse bestrijkt in het bijzonder de toegepaste strategie, de beweegredenen achter de prioriteiten en geïdentificeerde partners, en de bijdragen van deze samenwerking tot de ontwikkeling in Rwanda. Het evaluatieteam peilde naar de ervaringen van sleutelleden van de ontwikkelingssamenwerkings- en diplomatieke staf om de context te schetsen waarbinnen de eerste beslissingen werden genomen en om de beweegredenen achter belangrijke strategische beslissingen te achterhalen. Er werd uitgegaan van documentair bewijsmateriaal om de evolutie in de Belgische ontwikkelingsstrategie en de nationale ontwikkelingsplanning in Rwanda in kaart te brengen. Eerdere evaluaties en studies van de Rwandese overheid werden gebruikt om de effectieve vooruitgang te toetsen aan de ontwikkelingsdoelstellingen voor Rwanda in zijn geheel. Een grondigere analyse werd uitgevoerd voor een aantal projecten in elk van de volgende sleutelsectoren: Gezondheid, Justitie en Rechtsorde, Plattelandsontwikkeling, Onderwijs en de Ontwikkeling van de Privésector. Dit leverde bewijsmateriaal op om de doeltreffendheid en efficiëntie van de Belgische interventies te beoordelen en om in te schatten in welke mate deze hebben bijgedragen tot de algemene vooruitgang in Rwanda. In deze evaluatie omvat het begrip ‘Belgische ontwikkelingssamenwerking’ het volume van overheidsfondsen aangewend voor ontwikkeling in Rwanda, hoewel het duidelijk is dat deze fondsen kunnen worden verstrekt via verschillende kanalen. Het begrip ‘Belgische ontwikkelingssamenwerking’ is dus niet synoniem met directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking. 15

Sinds 1995 komt haast alle Belgische openbare ontwikkelingshulp in Rwanda van DGOSfondsen – meer dan 94% (uitgezonderd in 2004 1 ). Hoewel een deel 2 van deze fondsen niet wordt verstrekt via directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking maar eerder via andere mechanismen met hun eigen graad van onafhankelijkheid, worden de ultieme financieringsbeslissingen genomen binnen DGOS. De evaluatie gaat er bijgevolg van uit dat beslissingen kunnen worden genomen omtrent de inzet van alle DGOS-middelen en over de manier waarop ze worden gebruikt in overeenstemming met het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Belgische overheid. We mogen dan veronderstellen dat aanvragen voor activiteiten die niet stroken met het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid worden afgekeurd. Op zijn beurt weerspiegelt het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Belgische overheid de nationale prioriteiten die worden gesteld door de Rwandese partners en wordt dit bijgestuurd naargelang deze evolueren.

Beleidskader De eerste jaren (1995-1999) stonden in het teken van de zoektocht naar een duurzame manier van samenwerken met de Rwandese overheid, in de context van noodhulp en wederopbouw. Ontwikkelingssamenwerking steunde op het hervatten van de eerdere interventiesectoren (in het bijzonder plattelandsontwikkeling, gezondheid en justitie) en op de steun aan projecten in gebieden die werden gezien als essentieel voor de economische en politieke ontwikkeling van het land. Terwijl Rwanda vanaf 2000 zijn eigen structuren uitbouwde voor nationale ontwikkeling – Vision 2020, de tussentijdse en eerste volledige Armoedebestrijdingsstrategie – herzag de Belgische ontwikkelingssamenwerking ook op een kritische wijze haar eigen doeltreffendheid. Ze ontwikkelde een algemene Ontwikkelingssamenwerkingsstrategie, een Rwanda Landenstrategie en technische begeleiding voor sectorstrategische opties. België identificeerde samen met de Rwandese partners ook enkele sectoroverstijgende domeinen (gender, het milieu, HIV en de informele economie). Het brede gamma actoren, modaliteiten en projecten die bijdragen aan de Belgische ontwikkelingssamenwerking, bemoeilijkt echter het onderzoek naar de implementering van deze beleidslijnen, vooral met betrekking tot de sectoroverschrijdende thema’s, die de evaluatie niet kon identificeren. Vanaf 2002 werd er daarom een duidelijke set van structuren, zowel Belgische als Rwandese, opgezet om het bepalen van prioriteiten en de planning voor de ontwikkelingssamenwerking met Rwanda te begeleiden. Sectorale werkgroepen (clusters) vormen een cruciaal forum waarin samenwerking en harmonisering mogelijk worden gemaakt. De bijdrage van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in iedere relevante sectorwerkgroep steunde op individuele activiteitsniveaus, begrip en engagement. België was voornamelijk actief in de onderwijs-, gezondheids- en justitiegroepen, maar zou via zijn eigen activiteiten meer toegevoegde waarde kunnen bieden aan de groepen toegespitst op de plattelandssector en de privé-sector.

1

2004 is een uitzonderlijk jaar, waarin slechts 38% van de fondsen via directe bilaterale mechanismen werd

gekanaliseerd. 2

Van 35-62%, zie Bijlage 3

16

Samenstelling van de Belgische ontwikkelingssamenwerking De programma-inhoud steunt grotendeels op eerdere projectervaringen, aangepast en aangevuld om tegemoet te komen aan andere behoeften die worden geïdentificeerd of geuit. De Belgische ontwikkelingssamenwerking wordt verstrekt in partnerschap met een brede waaier van Rwandese actoren. De overzeese ontwikkelingshulp is gericht op alle niveaus, van individuen via beursprogramma’s, tussen gemeenschappen via Belgisch-Rwandese verzustering, tot staatsinstellingen, ministeries en de gedecentraliseerde overheid, en natuurlijk op de Rwandese bevolking – als gebruikers van staatsdiensten en leden van coöperatieven, NGO’s en kerkelijke organisaties. De ontwikkeling van het Belgische hulpprogramma werd beïnvloed door zowel de gebeurtenissen en mogelijkheden in Rwanda als door binnenlandse (Belgische) belangen of druk. Vanaf 2004 neemt Rwanda een sterkere verantwoordelijkheid in het hulpprogramma (ownership), in overeenstemming met de beginselen van de Verklaring van Parijs. 3 Middelen en technische bijstand worden over het algemeen (ongeveer 50-65% van alle financiering in de periode 2002-2006 4 ) verstrekt via directe bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s, die sinds 2004 worden onderhandeld in Gezamenlijke (Gemengde) Commissies en tijdspannes van 3 en nu 4 jaar bestrijken. Tevoren (sinds 1994) werden projecten goedgekeurd buiten enige structuur om en werden er enkel op ad hoc basis Opvolgingscommissies gehouden. Bilaterale projecten worden geformuleerd en geïmplementeerd door BTC, de technische arm van de Belgische ontwikkelingssamenwerking – een staatsbedrijf dat voor dit doel werd opgericht. In de praktijk implementeert BTC het grootste deel van de DGOS-steun voor Rwanda. De BTC-input bestrijkt vaak een lange termijn, waarbij tal van technische assistenten worden uitgestuurd en het dagelijkse beheer van projecten wordt verzekerd. Hoewel het BTC-personeel op die manier meer inzicht verwerft in de werking van de sleutelsectoren en de omstandigheden van beleidsimplementering op het terrein, laat de algemene vorm van coördinatie met DGOS het ambassadepersoneel niet toe om op de meest efficiënte wijze gebruik te maken van verkregen inzichten, om de beleidsdiscussies met de Rwandese overheid en andere donoren te verrijken. Er werden verschillende voorstellen gedaan om de technische bijstand en beheertaken van elkaar te scheiden, maar het daaruit voortvloeiende scenario blijft een heuse uitdaging. Er is erg veel verscheidenheid tussen de projecten inzake de verhouding van de financiering voor TA’s, gaande van bijvoorbeeld slechts één TA voor een project van 7,5M€ in de justitiesector tot TA’s met veel kleinere projectbudgetten in de gezondheidssector. En voor sommige indirecte actoren 5 zijn er heel veel TA’s die projecten opleveren waarvan het jaarlijkse budget veel kleiner is dan dat van eender welk BTC-project. Een aantal knelpunten m.b.t. eigenaarschap en substitutie van nationale bevoegdheden blijft aanhouden, net als een schadelijke opdeling tussen beleidsdialoog (gevoerd door DGOS) en kennis over de implementering van programma’s (steeds meer het terrein van BTC). Een dialoog moet normaal steunen op een

3

Maart 2005

4

Zie Bijlage 3 Samenvatting ODA voor Rwanda

5

bijvoorbeeld APEFE

17

grondige kennis van de uitvoeringsomstandigheden en nationale actoren moeten de uitvoering aandrijven, hoewel ze kunnen worden begeleid en gemonitord door internationaal personeel. Recent heeft België stappen gezet in de richting van meer programmasteun (in onderwijs, gezondheid en justitie), ter voorbereiding van sectorgerichte budgetsteun of bijdragen tot korffinanciering (basketfunding). Zulke maatregelen zijn nuttig om het TA-volume en de implementeringkosten terug te schroeven, in overeenstemming met de Verklaring van Parijs. Dit biedt echter geen oplossing voor de moeilijke taak om een betekenisvolle beleidsdialoog te voeren, ten gevolge van een aanhoudende kloof tussen de niveaus van de Belgische ontwikkelingssamenwerking die op de hoogte zijn van de concrete omstandigheden in de sectoren en diegenen die instaan voor het uitstippelen van het beleid. Het bijstandsvolume dat wordt gekanaliseerd via indirecte mechanismen schommelde tijdens de periode 1994-2006. Dit weerspiegelt de mate van de noodhulp situatie waarbij grotere volumes worden gekanaliseerd via multilaterale agentschappen en niet-staatsgebonden actoren zoals NGO’s 6 , en sommige perioden van politieke spanning tijdens welke de bilaterale ontwikkelingssamenwerking beperkt was, of financieringsfasen op hun einde liepen. De opnamecapaciteit van indirecte actoren is afhankelijk van hun vermogen om coherente, realistische programma’s voor te stellen die waarschijnlijk een aantoonbare impact zullen hebben. Het aantal geschikte kanalen is kleiner geworden, omdat bepaalde Belgische NGO’s op bepaalde momenten Rwanda werden uitgezet. De indirecte kanalen blijven kwetsbaarder en meer onbeschut dan de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking.

Overzicht van sectorprogramma’s Gezondheid Financiering en technische ondersteuning van de gezondheidssector was de belangrijkste component van de Belgische ontwikkelingssamenwerking met Rwanda en maakte consequent het leeuwendeel van ODA uit. De sector Gezondheid werd ondersteund vóór 1994 en de Belgische ontwikkelingssamenwerking hernam de activiteiten die steun kregen in de context van crisisbijstand via directe bilaterale projecthulp en via Belgische NGO’s. De Belgische steun, die in de daarop volgende jaren overschakelde op een sectorbenadering, is in grote mate relevant voor armoedevermindering. De opvolging van de toegang en het werkelijke gebruik in de afgelegen gebieden bleef echter beperkt. Dergelijke monitoring is belangrijk om de toegang tot dienstverlening voor de sector als geheel te overzien, Want zonder toegang leidt verbeterde gezondheidszorg niet noodzakelijkerwijs tot een verbeterde gezondheidstoestand van de bevolking. Hoewel er belangrijke vooruitgang werd geboekt in de kwaliteit van de dienstverlening, kan er worden opgemerkt dat er weinig vooruitgang is inzake verschillende essentiële gezondheidsindicatoren (vruchtbaarheidsgraad, moedersterfte) en blijven er vragen omtrent de doeltreffendheid waarmee resultaten worden bereikt. De belangrijkste focus van de Belgische ontwikkelingssamenwerking is om MINISANTEprogramma’s voor basisgezondheidszorg te ondersteunen (85% van de directe bilaterale hulp voor gezondheid) en de rest gaat naar het opbouwen van capaciteit op de centrale niveaus en

6

Amper 27-46% van de hulp verliep via directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking tijdens de periode 1994-1997

18

het Centre Hospitalier de Kigali/Ziekenhuis van Kigali (CHK). De steun omvat een breed programma van activiteiten gericht op gezondheidsstructuren en -instellingen, verticale programma’s zoals geestelijke gezondheid en malaria, en gezondheidsautoriteiten in de districten. De continuïteit van de steun heeft de wederopbouw van de gezondheidsinfrastructuur vergemakkelijkt en ondersteunde een uiteindelijke omschakeling naar een gezondheidszorgsysteem dat steunt op degelijke beleidslijnen en procedures. België neemt sinds 2003 het voortouw in de Coördinatiegroep van de Gezondheidssector, hoewel het niet actief was in deze rol tot later in 2004. Sindsdien werd gestage vooruitgang geboekt in de richting van een sectorgerichte aanpak (SWAP). Hoewel Belgische NGO’s nog steeds aanwezig zijn in Rwanda en projecten beheren, zijn ze niet langer zo talrijk meer in de sector. Terwijl België sinds 2004 sectorfinanciering voorstelt, vindt nog steeds veel project financiering plaats.. Er zitten belangrijke veranderingen in de pijplijn m.b.t. de financiering van het Strategisch Plan voor de Gezondheidssector in zijn geheel, waarbij de uitdagingen van asymmetrische sectorfinanciering ten gevolge van het aantal doelfondsen voor HIV moeten worden overwonnen. België is goed geplaatst om te leren van zijn deelname aan het proces van Budgetsteun voor Onderwijs en om deze kennis aan te wenden bij zijn voortrekkersrol binnen de gezondheidssector. Justitie en rechtsorde De uitdagingen van een pertinente Belgische interventie in deze sector zijn vergelijkbaar met de politieke moed nodig om te interveniëren in deze sector. België beschouwde dit aspect van bestuur als een prioriteit, naast gezondheid. Het spendeerde 14% van de totale ODA (gedurende 2002-2006) aan projecten en programma’s ter ondersteuning van de institutionele ontwikkeling van het ministerie van Justitie, de bevordering en bescherming van de mensenrechten en de rechtsbedeling. Directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking ter ondersteuning van MINIJUST was de voornaamste focus en was goed voor 79% van alle financieringen in deze sector. Indirecte actoren, Belgische NGO’s en Rwandese NGO-partners werkten aan de toegang tot justitie, mensenrechten en bewustzijn en lieten 13% van de toelagen naar deze sector doorstromen. De twee luiken van de steun (directe bilaterale hulp en via NGO’s) werkten in grote mate aanvullend en vergrootten de communicatie en het leerproces tussen DGOS en alle belanghebbenden. Ondanks de trage algemene implementering en ondanks de vele en snelle evoluties op nationaal beleidsniveau is er een merkbare verbetering opgetreden in de kwaliteit en het volume van het uitgevoerde gerechtelijke werk. In de context van de recente ontwikkelingen in Rwanda is het versterken van de toegang van de bevolking tot justitie van fundamenteel belang en blijft het een uitdaging waarbij de Belgische ontwikkelingssamenwerking substantiële hulp biedt aan de Rwandese overheid. De programmeringsdilemma’s die echter opduiken bij de huidige ontwikkelingsbenaderingen m.b.t. een overgangsjustitie worden duidelijk geïllustreerd door de Rwandese situatie. De evaluatie identificeerde een aantal belangrijke knelpunten met betrekking tot de coherentie in de buitenlandse ontwikkelingssamenwerking. Met beperkte invloed, om redenen van soevereiniteit in deze gevoelige sector, werd België in een eerder modererende, zelfs onderdanige rol gedwongen, enkel om zijn aanwezigheid te kunnen handhaven en deze sleutelinitiatieven verder te kunnen blijven steunen. Hoewel de relevantie van de interventie voor iedereen duidelijk is, kenmerkt de justitiesector zich door een hoge mate van conflictgevoeligheid en engagementshandicaps in de verf. Er bestaan in het bijzonder twijfels 19

over sommige gevolgen van de aanpassingen aan het gewoonterecht in de context van de genocide (gekend als het ‘Gacaca-proces’) en of justitie hierdoor al dan niet nieuwe factoren van instabiliteit genereert. De belangrijke omvang van de mensenrechtenschendingen door alle conflictpartijen beperkt inderdaad de keuzes voor de autoriteiten en internationale ontwikkelingsactoren - zoals België, Duitsland, de EC en Zwitserland - die in de cluster hebben geïnvesteerd. Het evaluatieteam kan zich echter wel enigszins vinden in de analyse uitgevoerd door enkele actoren betrokken bij de uitvoering of monitoring van Gacaca, namelijk dat er een reëel risico bestaat m.b.t. het verhogen van etnischondersteunde solidariteit door gebrekkige overheidsinformatie, een beperkt toezicht en de huidige opvoering van het aantal aanklachten. De voormalige actieve rol van België in de Justitiecluster, zelfs al is die recent iets minder zichtbaar, verdient voortdurende aandacht en nauwgezette opvolging. De evaluatie identificeert specifieke mogelijkheden door synergie met het EU-lidstatenforum, door monitoringsmechanismen die occasioneel werden verwaarloosd in de bilaterale steun en de voortzetting van de huidige steun aan NGO-actoren – vooral waar deze nadrukkelijk de hand reiken aan de plattelandsbevolking, die werd verwaarloosd in sommige lokale componenten van het de ondersteuning aan deze sector. Plattelandsontwikkeling België heeft uitgebreid geïnvesteerd in plattelandsontwikkeling – in landbouw en voedselveiligheid, drinkwater en energievoorziening – en zette tussen 2002 en 2006 zo’n 12% van de totale ODA in deze sector in. Die 12% was voornamelijk afkomstig van het Belgisch Overlevingsfonds, bilaterale samenwerking via de BTC en Belgische ngo’s. De vroege daling in de bilaterale uitgaven voor Plattelandsontwikkeling ten opzichte van de hoge niveaus voor en onmiddellijk na de oorlog, zijn deels te verklaren door een leemte in de Rwandese landbouwbeleidscontext. Dit werd duidelijker na opstelling van het Strategisch Plan voor Landbouwtransformatie (2005). Er wordt verwacht dat de investeringen in de plattelandssector aanzienlijk zullen toenemen tijdens de volgende periode van het Indicatief Samenwerkingsprogramma. De financiële middelen werden grotendeels verstrekt door het Belgisch Overlevingsfonds dat samenwerkt met gedecentraliseerde overheden en de meest kwestbare gezinnen in geselecteerde gemeenschappen. De Belgische bilaterale samenwerking koos ervoor MINAGRI te steunen met technische landbouwprojecten, drinkwater en stroomvoorziening. De aanpak van het BOF is een uitdagende strategie die bestaat uit samenwerken met MINALOC, het ministerie voor Lokaal Bestuur en Gemeenschapsontwikkeling, in plaats van met het ministerie voor Landbouw, zorgt voor een heel nieuw instappunt voor het aangaan van de uitdagingen van een veelomvattende plattelandsontwikkeling en heropleving van de plattelandseconomie. De onderzochte partnerschappen met ngo’s in deze sector zijn over het algemeen doeltreffend op praktijkniveau en er zijn mogelijkheden om samen te werken met producentengroepen om de toegang tot productiefactoren, diensten en markten te verbeteren. Dat het na de financiële besluitvorming enige tijd vergt vooraleer tot de uitvoering wordt overgegaan is onvermijdelijk, maar de werkelijke uitgaven houden op geen enkel moment gelijke tred met de toezeggingen die in deze sector werden gedaan. De uitvoering van projecten neemt veel tijd in beslag en de impact is nauwelijks merkbaar. 20

België gebruikt verschillende en mogelijke complementaire hulpvormen om de sector van de plattelandsontwikkeling te ondersteunen. De evaluatie kwam echter tot de bevinding dat de Belgische ontwikkelingssamenwerking geen gebruik heeft gemaakt van de strategische mogelijkheid die hierdoor geboden wordt: indien deze hulpbronnen elkaar zouden aanvullen, zouden ze een grotere globale plattelandsontwikkeling in Rwanda bereiken. De ambassade heeft een grote invloed op bilaterale projecten alsmede op de projecten die worden uitgevoerd door de lokale ngo’s. Daarnaast heeft ze een beperkte adviserende rol in BOF-projecten die door velerlei organisaties worden uitgevoerd. Haar adviserende rol in projecten die door Belgische ngo’s worden uitgevoerd is ook nog steeds beperkt. Een meer doelgerichte visie zou kunnen worden ontwikkeld in het kader van het Strategisch Plan voor Landbouwtransformatie. Deze zou geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van de uitvoerders en de Belgische ambassade zou een grotere rol toebedeeld krijgen bij de coördinatie van de Belgische ODAinspanningen in de sector Plattelandsontwikkeling. Onderwijs De ondersteuning van het onderwijs omvatte een waaier van interventies, verankerd in de vooroorlogse Belgische ervaring met ontwikkelingssamenwerking en als respons op de veranderende prioriteiten van de Rwandese overheid. Vroege naoorlogse interventies steunden op het voorzien van input (gebouwen en materialen); latere projecten spitsten zich toe op het ontwikkelen van vaardigheden en capaciteiten (technische en gespecialiseerde beroepen en vaardigheden voor de dienstensector); recent is het accent verschoven naar de versterking van onderwijssystemen met het oog op consistent kwaliteitsonderwijs (schoolbeheer, ontwikkeling van leerplannen en bijdrage tot het nationale onderwijsbudget). Er is dan ook duidelijk een evoluerende strategie en de implementering gebeurde tot nu toe door bilaterale directe en indirecte actoren, met een zeker streven naar complementariteit. De impact op projectniveau was erg variabel, zodat België enigszins bijdroeg tot verbeterd onderwijs op verschillende niveaus – basis, middelbaar, hoger – maar sommige projecten hebben geen resultaat opgeleverd op het vlak van andere belangrijke, onderling gelinkte doelstellingen die de projecten beoogden. Zo werd bijvoorbeeld de kwaliteit van de beroepsopleiding verbeterd, zonder te resulteren in de voorspelde verhoogde tewerkstelling (DZG); een programma voor de bouw van basisscholen werd uitgevoerd zonder duurzame lokale capaciteit op te bouwen (zie hoofdstuk voor meer details) en zonder aandacht voor gender- en HIV-kwesties. De respectievelijke niches van de Belgische onderwijsactoren werden gedefinieerd in de Sectorstrategienota van ontwikkelingssamenwerking, maar in Rwanda werd enigszins afgeweken van deze specifieke bepalingen. Dat leidde tot een aantal overlappingen zonder duidelijk onderscheid betreffende de relatieve waarde die werd toegevoegd door het gebruik van verschillende mechanismen voor ontwikkelingssamenwerking. Er werd vooruitgang geboekt inzake de voorziening van budgetsteun voor onderwijs, waardoor de Belgische bijdragen op hetzelfde niveau komen als die van de andere donoren voor de planning van een meer duurzame onderwijsevolutie. De algemene steun aan de onderwijssector heeft aan doeltreffendheid ingeboet als gevolg van de huidige eclectische mix van projecten die door de vele Belgische actoren in deze sector worden uitgewerkt (universiteiten, BTC die studiebeurzen uitreikt, APEFE & DZG die expertise aanreiken in technische en beroepstraining, VVOB in basisonderwijs). Bovenop de 21

sectorspecifieke steun via de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking zou het zinvol zijn dat België zich gaat toeleggen op indirecte activiteiten binnen een specifieke niche waarin het aanwijsbare expertise heeft., Bijvoorbeeld technische en beroepsopleiding, die de bilaterale input zouden aanvullen en deze actoren zou toelaten om met meer bescheiden middelen een profiel in de sector te consolideren. Privésector In Rwanda heerst een acute armoededruk: de demografische groei overtreft de laatste vijf jaar de economische opbrengsten, waardoor het aantal mensen dat in armoede leeft, is gestegen, ondanks de geboekte economische vooruitgang. De economie blijft zwaar afhankelijk van landbouw, goed voor een bijdrage van 45% aan het BNP, terwijl maar liefst 90% van de bevolking betrokken is bij deze activiteit. Dit is niet gevoelig veranderd sinds 1990 en in reële termen blijven de plattelandsinkomens op het niveau van 1990. Er is duidelijk nood aan het scheppen van meer economische mogelijkheden en kansen buiten de landbouw, door de versterking van de privésector en door de ondersteuning van een rol voor de privésector binnen de plattelandseconomie, zodat deze een verjongingskuur kan ondergaan. De Belgische ontwikkelingssamenwerking identificeerde deze uitdagingen en investeerde een klein deel van zijn hulpmiddelen in de aanpak van deze problemen. Er werden belangrijke hervormingen doorgevoerd in de institutionele, wettelijke en regelgevende kaders tijdens deze periode, die wijzen op het engagement van de regering om een antwoord te bieden op deze factoren die buitenlandse investeringen en nationale ondernemers ontmoedigen. België investeerde specifiek in microfinancieringsinstellingen (MFI) via een NGO-partner. Dit nog steeds lopende project heeft een zekere impact gehad in termen van MFI-partnersystemen, hoewel het niet duidelijk is of de toegang tot formele kredietmechanismen substantieel is veranderd. Deze toegang blijft een belangrijk pijnpunt m.b.t. het opvoeren van de productieniveaus van de armen in stedelijke en plattelandsgebieden. België hoopte bij te dragen tot de opzet van een investeringsmaatschappij voor KMO’s via financiering aan BIO, de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden. De stappen gezet door BIO om een Rwandese Investeringsmaatschappij voor Ondernemingen (RIO) op te richten, leidden niet tot de tenuitvoerlegging van dit plan, hoewel de RIO nu werd opgericht met andere investeerders. Deze ommezwaai, hoewel goed onderbouwd, werd niet duidelijk uitgelegd aan de voornaamste belanghebbenden, inclusief de ambassade, en resulteerde in imagoverlies.

Algemene bevindingen Uit de evaluatie blijkt dat de Armoedebestrijdingstrategie als algemeen kader voor ontwikkelingssamenwerking absoluut pertinent is voor Rwanda en alle interventies in het kader van de Belgische ontwikkelingssamenwerking kunnen worden gelinkt aan de doelstellingen van de Armoedebestrijdingstrategie en aan sectorspecifieke strategieën, waar deze bestaan. Dit algemene kader en zijn ruime doelstellingen krijgen echter minder of meer weerklank, afhankelijk van de mate waarin België zelf sectorgericht denkt over een specifiek programma. Interventies op het vlak van justitie zijn duidelijk gelinkt aan sectorspecifieke prioriteiten: die binnen gezondheid worden meer intern coherent en plattelandsontwikkeling lijkt het minst

22

goed gestructureerde activiteitenprogramma, deels omdat er verschillende ministeries bij betrokken zijn, met verantwoordelijkheden voor land, infrastructuur, landbouwproductie en decentralisatie en de organisatie van de plattelandsbevolking. De Belgische ontwikkelingssamenwerking concentreert zich daarom niet op een eenduidig richtpunt voor plattelandsontwikkeling, hoewel de Rwandese sectorstrategie ontwikkeld voor landbouwtransformatie al een stuk bijdraagt tot de opzet van een nuttig kader. De Belgische bijdragen blijken, sector per sector, een variabele impact te hebben. Sommige zijn effectief op resultaatniveau, maar de monitoring van de impact verkregen als gevolg van de behaalde resultaten kan beter Andere zijn uiterst succesvol geweest in het behalen van de streefresultaten en in het vervolgens aanwenden van deze ervaring voor beleidsvorming en sturing. Globaal gezien kunnen de hulpmiddelen ingezet in Rwanda efficiënter worden gebruikt door een betere afstemming van het programmabeheer van de verschillende Belgische actoren. Hoewel de mogelijkheid bestaat om dit aan te pakken binnen de ruimere sectorclusters, zijn dit onpraktische groepen waarin België niet altijd een hoofdrol speelt. Samenhang tussen de activiteiten van de Belgische actoren onderling en een efficiëntere programmering is echter haalbaar, maar vereist breder overleg. Daar bestaan al voorbeelden van, zoals de aanzienlijke inspanningen geleverd door alle Belgische actoren in de justitiesector en waar de impact van het geheel dan ook veel groter blijkt dan de som van de delen. Op kleinere schaal wordt het Beurzenprogramma gebruikt om studies te financieren in gebieden die eveneens bilaterale ontwikkelingshulp ontvangen, zodat het gebruik ervan andere Belgische hulp aanvult in plaats van ervan af te wijken. Uiteindelijk zal de duurzaamheid van de impact van de Belgische bijdragen aan de ontwikkeling in Rwanda het grootst zijn daar waar er een hoge graad van lokaal eigenaarschap is. De Rwandese overheid gaf een duidelijk signaal van eigenaarschap in haar Armoedebestrijdingsstrategie, de budgettering en monitoring ervan, en het beheer van de hulp. Er bestaan duidelijke mechanismen en structuren die kunnen worden gebruikt om de Belgische hulpportfolio beter af te stemmen op de Rwandese prioriteiten, zoals hier gedefinieerd. Er zijn echter ook belanghebbenden (bijvoorbeeld sommige personeelsleden van NGO’s en Ontwikkelingssamenwerking) die zich bekommeren om de mate waarin deze documenten werkelijk de prioriteiten verwoorden van de meest achtergestelde Rwandezen, van duurzaam bestuur en plattelandsontwikkeling, en daar moet dus zeker aandacht aan worden besteed. Inspanningen om de monitoring van de van de impact op lokaal bestuursniveau en het dienstverleningsniveau zal een belangrijk instrument blijven in het opschroeven van de waarde van de Belgische ontwikkelings bijdrage.

Aanbevelingen Om de beschreven verwezenlijkingen van de Belgische ontwikkelingssamenwerking te kunnen verzilveren en op de best mogelijke wijze de aangestipte uitdagingen aan te pakken, schuiven we een aantal aanbevelingen naar voren. De aanbevelingen zijn gegroepeerd in actortypes en interventiesectoren. Ze vloeien voort uit de bevindingen van de evaluatie, die uiteenvallen in drie belangrijke punten:

23

1.

2.

3.

De Belgische ontwikkelingssamenwerking profiteerde van een langdurige aanwezigheid in het land en de verscheidenheid van de uitvoerende agentschappen om tussen te komen in allerhande sleutelsectoren, in nauwe samenwerking met de Rwandese autoriteiten. Hierdoor beschikt ze over een behoorlijk responsvermogen dat ze moet zien te bewaren. De vele structuren en het uitvoeringsstempo hebben ervoor gezorgd dat de zichtbaarheid van de Belgische ontwikkelingshulp en coherentie niet zo groot zijn als deze zouden kunnen zijn. Dit kan worden verbeterd door het aantal interventiekanalen te reduceren, de monitoring van de interventieresultaten en impact te verbeteren in samenwerking met andere donoren. De ambassade moet een brandpunt worden voor snellere uitvoering, meer beslissingsmogelijkheden krijgen en een betere technische opvolging. Dit zal het proces van harmonisering en eigenaarschap in het land in de hand werken.

De aanbevelingen worden uitvoerig beschreven in het laatste Hoofdstuk 10 van dit evaluatieverslag.

24

1 Inleiding

1.1 Doel van de evaluatie Het doel van deze evaluatie was een analyse en inschatting te maken van de manier waarop de Belgische ontwikkelingssamenwerkingstrategie voor Rwanda werd ontwikkeld en beïnvloed en hoe deze werd geïntegreerd in activiteiten in Rwanda en de ontwikkelingsdialoog m.b.t. het land sinds 1994 en in het bijzonder tijdens de afgelopen vijf jaar (2002-2006). Deze evaluatie werd uitgevoerd in opdracht van de Dienst Bijzondere Evaluatie van de Federale Overheidsdienst voor Buitenlandse Zaken en wil de evolutie nagaan en een grondiger inzicht verwerven in de Belgische ontwikkelingssamenwerking in Rwanda vanaf de wederopbouw net na de genocide tot vandaag. De evaluatie peilt tegelijk naar de toegepaste strategie, de gedachtegang achter de bepaling van prioriteiten en partners en de impact van deze samenwerking op de ontwikkeling en armoedebestrijding in Rwanda.

1.2 Methodologie van de evaluatie De methodologie werd uiteengezet in het Technische Voorstel dat werd ingediend als deel van de weerhouden offerte voor uitvoering van de evaluatie, en in een daaropvolgende Methodologische nota die werd goedgekeurd op het einde van de aanvangsfase. Het algemene kader voor de evaluatie wordt geschetst door de referentietermen. Het uitgebreide tijdskader dat wordt bestudeerd, stelde een bijzondere uitdaging, en dit werd opgelost door bevindingen te identificeren op verschillende tijdstippen en door het moment aan te stippen waarop ze van toepassing zijn wanneer er een verschil is met andere momenten. Deze drie documenten worden hier niet opnieuw weergegeven. De vragen die moesten worden beantwoord door het evaluatieteam werden echter gebundeld in een evaluatiematrix, die is bijgevoegd in Bijlage 1. Deze verzamelt alle sleutelvragen die werden gesteld door de TOR en een aantal bijkomende vragen met betrekking tot de context waarin alle ontwikkelingssamenwerking wordt gekaderd, plus de algemene vooruitgang tijdens de periode. Een team van zeven mensen werkte aan deze evaluatie, elk met een gerichte expertise in de te onderzoeken sleutelsectoren (Gezondheid, Justitie en Rechtsorde, Plattelandsontwikkeling, Onderwijs en de Privésector) en ervaring met Rwanda en de regio van de Grote Meren. Slechts een van hen had eerder met de Belgische ontwikkelingssamenwerking samengewerkt, maar anderen waren wel vertrouwd met de beleidslijnen en strategieën van de Britse, Franse, Deense, Zweedse en Nederlandse hulpprogramma’s doordat ze hieraan hadden meegewerkt of hiervoor evaluaties hadden uitgevoerd. We merken op dat de methodologie voor de gezondheidssector licht verschilt van de andere (zie Profiel Gezondheidssector voor meer details).

25

Het evaluatieproces werd begeleid door twee Stuurcomités (in Brussel en Kigali), die regelmatig vergaderden met het evaluatieteam, nuttige bijstand en details verstrekten en de verschillende vooruitgangsstadia goedkeurden. Bijlage 2 bevat een opsomming van de bevraagde deskundigen en geraadpleegde documentatiebronnen. De basisinformatie voor alle sectoren werd verzameld in Brussel (geschreven documenten en interviews met sleutelpersoneel van DGOS / FOD Buitenlandse Zaken / BTC) en in Kigali tijdens een eerste voorbereidingsmissie (bijkomende documentatie en uitvoerige interviews met donoren, Rwandese regering, Belgische ontwikkelingssamenwerking, implementerende agentschappen – BTC, VVOB, APEFE en groepen uit het Rwandese middenveld.) De toegepaste methode, gebaseerd op nationale programmadocumenten, Belgische strategieën, programma-uitgaven en het nagaan van de kwaliteit van bijdragen tot armoedebestrijding en stabiliteit, werd besproken met de referentiegroepen in de ambassade in Kigali en bij DGOS in Brussel. Deze aanvangsfase mondde uit in de opstelling van de methodologienota en een samenvatting van de algemene contextuele informatie die werd verzameld. De referentiegroepen keurden deze goed. Sectorspecialisten analyseerden al het beschikbare materiaal betreffende hun sector en ontwikkelden een visie over hoe interventies in die sector strategisch waren georganiseerd, hoe efficiënt ze beantwoordden aan nationale behoeften en werden gecoördineerd als aanvulling van de interventies van andere actoren. Elke specialist bestudeerde het nationale plan en beleid voor de sector, evalueerde de algemene vooruitgang in de sector zoals waargenomen via de sectorspecifieke beoordelingen (zelfevaluatie-oefeningen) en de algemene evaluaties van de Armoedebestrijdingstrategie – intern en extern - die reeds werden uitgevoerd. Daardoor kan deze evaluatie een op feiten gebaseerd beeld schetsen van de ontwikkelingsvooruitgang in elke sector over de laatste vijf jaar, maar het aanwijzen van de bijdrage van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in dit verhaal was echter niet evident. Daarom werd in iedere sector een steekproef van projecten aan een grondigere analyse onderworpen, steunend op een beoordeling van eerdere evaluaties en verslagen en een tweede terreinmissie. Deze projecten werden geselecteerd in functie van de vele implementerende agentschappen en de geografische spreiding die de realiteit van het land weerspiegelt. Tijdens projectbezoeken werd systematisch een lijst van 10 sleutelvragen overlopen, met het oog op een vergelijkende analyse binnen elk sectorprogramma en onderzoek van de redenen waarom de bijdragen al dan niet significant waren. We noteren de volgende sleutelvragen: •

• • • • • •

26

Waren de beoogde resultaten van het project/programma duidelijk en direct gericht op prioritaire domeinen inzake ontwikkeling en armoedebestrijding (relevantie)? Voor wie was de impact van het project het meest voelbaar? Streefden alle partners en belanghebbenden dezelfde doelstellingen na? (coherentie) Waren er links en samenwerking met andere donoren in de sector in kwestie? Kwamen de uiteindelijke resultaten overeen met de beoogde resultaten (doeltreffendheid)? Wat waren de belangrijkste beperkingen (omgeving/operationeel/administratief) en de voornaamste kenmerken die bijdroegen tot de resultaten? Wat waren de voornaamste mechanismen die werden gebruikt om de middelen voor het project te beheren?

• •

•

Leek het alsof deze het maximaal mogelijke bereikten met de beschikbare middelen en gezien de omstandigheden? (efficiëntie) Was er of is het waarschijnlijk dat er een duurzame impact zal zijn als gevolg van de werkzaamheden die werden uitgevoerd in het kader van het project/programma, ook nadat de rechtstreekse steun is afgelopen? (duurzaamheid) Hoe werden de vier sectoroverschrijdende thema’s (gender, milieu, HIV en sociaaleconomische ontwikkeling) aangepakt, zowel op het vlak van programmaontwerp als implementering?

Onze bevindingen worden geanalyseerd in verhouding tot de sleutelcriteria van de TOR: relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie en duurzaamheid, en gerangschikt per interventiesector. We begrijpen deze termen op de volgende manier – gebaseerd op OESO DAC-definities: •

Relevantie wordt gedefinieerd als de afstemming van resultaten op behoeften. We vragen of de resultaten die door de partners van de Belgische ontwikkelingssamenwerking (BO) werden bereikt, prioritaire domeinen beoogden m.b.t. ontwikkeling en armoedebestrijding, zoals geïdentificeerd door betrouwbare Rwandese armoedeanalyses.

•

Doeltreffendheid wordt gedefinieerd als het verband tussen beoogde resultaten en behaalde resultaten. We vragen of de beoogde resultaten zoals gedefinieerd door BO en partnerdocumentatie overeenstemmen met de behaalde resultaten.

•

Efficiëntie wordt gedefinieerd als het behalen van maximale resultaten met een gegeven hoeveelheid middelen. We vragen, zonder de details te herhalen van de reeds gemaakte beoordeling van BO-mechanismen, of bestuursystemen, financieel beheer en human resources productief werden gebruikt om de resultaten te behalen en of er nog meer resultaten kunnen worden geboekt zonder bijkomende middelen. Dit kan worden verwezenlijkt dankzij een betere integratie.

•

Duurzaamheid wordt gedefinieerd als de mogelijkheid dat de resultaten blijven bestaan na het einde van de door het programma gefinancierde activiteiten. We vragen of het waarschijnlijk is dat de impact van de inspanningen in het kader van de BO-programma’s voelbaar zal blijven na afloop van de rechtstreekse steun.

De laatste hoofdstukken van dit verslag bieden een overzicht van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in Rwanda in haar geheel, schatten de doeltreffendheid ervan in en formuleren aanbevelingen voor de toekomst.

1.3 Landenprofiel Dit onderdeel van het verslag belicht enkele kernaspecten van de Rwandese context waarin de BO werd opgezet en geïmplementeerd. 1.3.1

Oorlog en genocide

De genocide en vernielingen in Rwanda in 1994 waren de uitbarsting van vier jaren van interne burgeroorlog, tijdens welke het land verdeeld was, met een stuk in het noorden dat werd bezet

27

en bestuurd door het Rwandees Patriottisch Front. De regering Habyarimana, die in 1973 aan de macht kwam na een militaire staatsgreep, had moeilijkheden om de controle te bewaren, want het land werd geteisterd door spanningen over politieke, etnische en regionale verschillen. Tijdens deze periode droeg de focus op conflict eerder dan op ontwikkeling, en het aanwenden van middelen voor militaire doeleinden, bij tot de ondermijning van heel wat van de ontwikkelingswinsten die waren geboekt eind jaren 1970 en 1980. Tijdens deze periode werd Rwanda algemeen aanzien als een modelontwikkelingsland 7 , met de mogelijkheid om aanzienlijke volumes ontwikkelingshulp te absorberen en aan te wenden, dankzij een efficiënte bestuurshiërarchie van centrale regering over prefectuur tot de celniveaus. De buitenlandse hulp oversteeg ruim de private investeringen en handelsuitvoer samen en financierde meer dan 70% van de overheidsinvesteringen. Rwanda was de grootste begunstigde van hulp van zowel België als Zwitserland, en de vooroorlogse Belgische ontwikkelingssamenwerking was sterk toegespitst op onderwijs, gezondheid en landbouw. De genocidale slachtpartijen duurden 100 dagen van april tot juli 1994, maar latere doden en massale bevolkingsbewegingen bleven druk zetten op de nieuwe regering en op de bevolking. Toen het RPF de controle over Kigali verwierf, trok het restant van de overgangsregering zich terug, eerst in Gitarama en later in Goma, Zaïre 8 , en samen met hen een groot deel van de bevolking, terwijl vele andere vluchtelingen de wijk naar Tanzania hadden genomen. Hoewel heel wat langetermijnvluchtelingen en RPF-strijdkrachten terugkeerden naar het land, zou het nog vele jaren duren vooraleer ook andere Rwandezen naar hun land terugkeerden (massaal georganiseerde repatriëringen gingen door tot 1998/9) 9 . Al in juli 1994 werd een regering van nationale eenheid met een brede basis ingezworen; algemene doelstelling was om de machtsdelende stappen die waren afgesproken in de Arusha-akkoorden te implementeren, behalve voor het RPF, en de regering maakte ook aanspraak op die delen die voorheen waren toegewezen aan de partijen die schuldig werden bevonden aan de genocide. Ze had ook moeilijkheden om de gehele bevolking te repatriëren, om de basisvoorzieningen te herstellen en om de inspanningen van de donoren en de humanitaire gemeenschap aan te wenden en te richten. 1.3.2

Noodhulp

Deze eerste periode (juli tot oktober 1994) werd omschreven als een periode van hoop, snel gevolgd door teleurstelling voor de Rwandese regering. Donoren twijfelden aan de duurzaamheid van het regime. Er was bezorgdheid dat het allemaal opnieuw zou beginnen. De druk van de vluchtelingen en de omstandigheden voor de terugkeer hielden de bevolking in de ban, net als militarisering en het misbruik van humanitaire hulp. Leden van de voormalige regering die ook in de nieuwe regering zetelden, waren bezorgd over de heropstart van het Arusha-vredesproces, dat impliciet was verworpen. De klemtoon van de internationale interventie lag op humanitaire hulp en noodhulp. De NGO’s, belangrijkste actoren van deze hulp, hadden een uitgesproken politiek profiel destijds, en er bestond langs alle kanten voorbehoud, hoewel het niet altijd officieel werd toegegeven. Voor België waren weinig NGO’s echt actief op het terrein buiten Kigali, andere waren het 7

Peter Uvin, Aiding Violence: The Development Enterprise in Rwanda 1998

8

Nu DRC, na de omverwerping van het Mobuturegime en de uitroeping van de republiek

9

Ook in 2007 leven er nog steeds Rwandezen in ballingschap, als vluchtelingen

28

land uitgezet en sommige verlegden hun activiteiten naar de kampen in de DRC, dus de potentiële keuze voor partners was beperkt. Bovendien bleef tot 2000 de opvatting overheersen dat Rwanda nog steeds een onstabiel land was en daarom was het moeilijk om ervaren expatpersoneel aan te trekken voor de invulling van NGO-vacatures 10 . Er waren inderdaad delen van het land (met name het noordwesten en gebieden aan de grens met de DRC) die periodiek onzeker bleven. 1.3.3

Ontwikkelingskoers

In januari 1995 hield de nieuwe Rwandese regering haar eerste rondetafelgesprek met donoren in Genève, in een poging om het aanbod af te stemmen op de noden. Een tweede meeting werd georganiseerd in 1996 alvorens terug te verhuizen naar Kigali, waar ze jaarlijks werd gehouden vanaf 1997. Deze ontmoetingsmomenten en de tussentijdse beoordeling van de beloften waren ook belangrijke momenten voor bilaterale onderhandelingen (met de mogelijkheid voor Rwandese ministers om naar Brussel te reizen om de bilaterale samenwerking nieuw leven in te blazen). Geleidelijk werd de focus van de ontwikkelingshulp afgeleid van noodhulp naar wederopbouw en ontwikkeling, aangedreven door een markteconomie. 11 Het land voerde economische hervormingen en planprocessen door zoals afgesproken met het IMF, de Wereldbank en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank, om de kwalificatiecriteria te halen van het Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) initiatief, voor schuldkwijtschelding en belangrijke nieuwe ontwikkelingsleningen. De context waarbinnen de nationale ontwikkelingsstrategie vorm kreeg, was daarom onderhevig aan sterke invloeden van buitenaf. Rwanda ondernam pogingen om zijn eigen visie te ontwikkelen m.b.t. oplossingen voor zijn verschillende ontwikkelingsuitdagingen, door middel van de ‘Urugwiro’ dorpsmeetings 12 . De in 2000 uitgebrachte algemene intentieverklaring, ‘Vision 2020’, stippelde een duidelijke koers uit. Een tussentijdse evaluatie m.b.t. armoedebestrijding 13 werd voorafgegaan door een proces van gemeenschapsconsultatie en het proces voor de armoedebestrijdingstrategie zou haast ongeziene niveaus van directe burgerparticipatie hebben geïnspireerd, wat een sterk lokaal geworteld proces verzekerde 14 . Terwijl het proces van de Armoedebestrijdingstrategie evolueerde, nam ook de vraag naar sectorplannen en beleidsontwikkeling toe. Er worden jaarlijkse vooruitgangsrapporten over het nationale plan opgesteld, sommige sectoren houden jaarlijkse beoordelingen van de vooruitgang ten opzichte van het sectorplan, donoren (via UNDP) hebben sinds 2003 een aanzienlijke stimulans geleverd voor het harmoniseren van interventies via de themaclusters, en deze volgden allemaal de vooruitgang op tijdens de periode van het eerste plan (2002-2005), als voorbereiding op de volgende Strategie voor Economische Ontwikkeling en Armoedebestrijding 15 . Kortom, hoewel de beslissing om een armoedebestrijdingstrategie uit te tekenen geen eigen idee was, heeft het ministerie voor Economie en Financiële Planning (MINECOFIN) het proces 10

Interview met voormalig ambassadeur

11

DFID beoordeling van Rwandees nationaal programma

12

Werden voorgezeten door de President van de Republiek en werden een jaar lang gehouden vanaf 1998, met

politieke, religieuze en civiele leiders. 13

Gepubliceerd november 2000.

14

Onafhankelijke evaluatie van Rwanda’s Interim Armoedebestrijdingstrategie (2002-5), februari 2006.

15

Publicatie voorzien in juli 2007.

29

maximaal aangedreven en gebruikt om de gecoördineerde ontwikkelingshulp aan te wenden en door te sluizen. Er is een duidelijk kader waarbinnen de ontwikkelingshulp aan Rwanda nu kan worden geleverd. Er werden voortdurende inspanningen geleverd om de capaciteit van ministeries te ontwikkelen, om hun langetermijnplannen te verwezenlijken en de middelen ervoor te verwerven, en sommige donoren hebben veel aandacht besteed aan centrale budgettering, openbaar financieel beheer, het genereren van inkomsten en de auditing van de nationale begroting. Natuurlijk blijft de ontwikkeling van human resources belangrijke problemen stellen en het vermogen om te plannen en te budgetteren voor vaste onkosten en ontwikkelingskosten en de fondsen ervoor te werven, verschilt nog steeds van ministerie tot ministerie. 1.3.4

Politieke obstakels

De vooruitgang in de richting van deze centrale economische en ontwikkelingstargets werd natuurlijk afgeleid door belangrijke, gevoelige politieke gebeurtenissen die er op meer dan een moment toe hebben geleid dat sommige donoren hun samenwerking opschortten, terwijl anderen op politieke dialoog aandrongen en nog anderen gewoon verder bleven doen. Deze gebeurtenissen vonden plaats in Europa (bijvoorbeeld de beschuldigingen in de Franse rechtbanken tegen de huidige president, wat leidde tot de opschorting van de bilaterale relaties tussen Rwanda en Frankrijk). Wanneer een EU-lidstaat een harde stelling inneemt, kan dit ook de hulprelaties tussen de EU en Rwanda verstoren. Zulke belangrijke evenementen hebben ook plaatsgevonden binnen Rwanda of in de regio van de Grote Meren en omvatten onder meer de moord op vluchtelingen in het Kibeho-kamp door het Rwandese Patriottische Leger (RPL) in april 1995; de plotse explosie van spanningen in het midden van 1996 toen tal van NGO’s werden uitgewezen en het toezicht op de naleving van de mensenrechten problematisch werd; de aanwezigheid van Rwandese troepen in de DRC op verschillende momenten tussen 1998 en 2002 en de dreiging om de DRC opnieuw binnen te vallen in 2004, wat leidde tot de opschorting van budgetsteun door het VK en Zweden. Recent leidde het verslag van de Rwandese Parlementaire Commissie, dat een aantal NGO’s (zowel lokaal als internationaal) ervan beschuldigde om een verdeeldheid zaaiende ideologie te promoten, tot de tijdelijke opschorting of bevriezing van sommige NGO-programma’s en het vertrek van sleutelpersoneel. Een Belgische NGO (11.11.11) werd specifiek genoemd, net als sommige van haar LNGO-partners, en de NGO-sector kreeg maandenlang te kampen met een algemeen klimaat van onzekerheid. De politieke vooruitgang in Rwanda wordt gekenmerkt door een aantal mijlpalen – in maart 2001 hield Rwanda zijn eerste verkiezingen op districtsniveau; in mei 2003 zijn eerste grondwettelijke referendum; op 26 augustus 2003 zijn eerste betwiste presidentsverkiezing, die de zittende president Kagame een klinkende overwinning opleverde op zijn enige tegenstander Twagiramungu 16 . Tot slot hield Rwanda tussen 29 september en 2 oktober 2003 zijn eerste parlementsverkiezingen, waarbij de partij van de president 74% van de stemmen haalde. Deze gebeurtenissen markeerden de laatste fases van de politieke overgang zoals uiteengezet in de Arusha-akoorden van 1993, en de deelname was hoog: ongeveer 90-95% van de stemgerechtigden (de helft van de 8 miljoen mensen in Rwanda) nam deel aan de districts- en presidentsverkiezingen. 16

Eerste Minister in de eerste regering van nationale eenheid die werd geïnstalleerd voor de genocide door de Arusha-

akkoorden

30

1.3.5

Vooruitgang inzake justitie en goed bestuur

Het ‘democratiekwaliteit’-argument blijft pertinent in Rwanda, waar onder moeilijke omstandigheden verschillende ronden van de lokale, nationale en presidentsverkiezingen werden gehouden. De algemene vooruitgang op het vlak van justitie, goed bestuur en rechtsorde is moeilijk op te volgen, want hoewel er heel wat belangrijke nieuwe instellingen werden opgezet (de Commissie voor Verzoening en Nationale Eenheid, de Mensenrechtencommissie, het Kantoor van de Ombudsman, bijvoorbeeld) zijn deze slechts bij benadering indicatoren van effectieve justitie en goed bestuur. Dit is een domein waarin aanzienlijke en essentiële inspanningen werden geleverd, maar waar er nog steeds geen consensus bestaat over hoeveel vooruitgang precies werd geboekt (of inderdaad nog haalbaar is in de korte tijd sinds de catastrofale gebeurtenissen van 1994). Binnenlandse en buitenlandse politieke conflicten hebben alle aspecten van het Rwandese leven overschaduwd sinds 1994, en deze factor verklaart deels de nood aan een progressieve invoering van de democratie en de monitoring van de impact ervan op de bevolking. De Rwandese regering heeft een veelheid van uitdagingen en uitdagers het hoofd geboden. Vooral in het noorden van Rwanda en de DRC ging de regering de strijd aan met de laatste overblijfselen van de militaire organisatie die verantwoordelijk was voor het door de staat opgezweepte geweld van 1994. In heel Rwanda werden overheden geconfronteerd met de weerstand van gewone Rwandezen, vermits de gebeurtenissen van 1994 wijdverspreide participatie teweegbrachten, inclusief politieke functionarissen, leden van het leger, de politie en civiele milities en ook leden van de kerk, leraren, studenten en boeren. Eens het geweld wegebde en de nieuwe regering aan de macht kwam, keerden heel wat daders terug naar de Rwandese maatschappij, waardoor het gevaar voor twistziek gedrag in de toekomst bleef aanhouden. Dit werd nog verergerd door de verwrongen demografische situatie. Tal van multietnische organisaties die buiten het land werden opgericht door vervreemde Hutu’s en Tutsi’s "wilden alle Rwandezen in de wereld mobiliseren tegen het regime van President Kagame” 17 . In deze context ontvouwde de Rwandese regering een ambitieus plan om de bevolking te verenigen onder de vlag van nationale eenheid en één enkele etniciteit – de Rwandese. Ondanks de opening van overheidsinstellingen, de deelname van burgers aan het politieke proces en de duidelijke scheiding der machten, blijven spanningen voelbaar (die vandaag een hoogtepunt bereiken m.b.t. de vrijlating van gevangenen door de Gacaca-rechtbanken en de zwakke gerechtigheid voor overlevenden van de genocide, net als de mogelijke gevolgen van de toepassing van de landeigendomswet voor arme plattelandsbewoners die minder dan 1 ha land hebben, terwijl het gemiddelde landbouwareaal in Rwanda 0,75 ha bedraagt. Er wordt gezegd 18 dat in Rwanda, in een context van voortdurend gevaar voor gewelddadig gedrag, zelfs de kleinste hoeveelheid democratie (verkiezingen en constitutionele referenda) de mensenrechtenomstandigheden verbeteren – zij het slechts enkele aspecten en niet zoveel als men zou vermoeden.

17 18

Reyntjens 2004 Johan Pottier, Land Reform for Peace? Rwanda’s 2005, Land Law in Context, Reform for Peace? In Journal

compilation © 2006 Blackwell Publishing Ltd, Henry Bernstein and Terence J. Byres.Journal of Agrarian Change, Vol. 6 No. 4, October 2006, pp. 509–537. 18

State Repression and the Domestic Democratic Peace: Christian Davenport Cambridge (2007)

31

1.3.6

Doeltreffendheid van de hulp

Dit deel van de evaluatie schetst de belangrijke veranderingen binnen de donorgemeenschap in Rwanda en de manier waarop ontwikkelingshulp wordt beheerd, als een specifiek element van de context die een belangrijke invloed uitoefent op de manier waarop de Belgische hulp werd opgevat en verleend. In maart 2005 nam de Rwandese regering deel aan en ondertekende ze de Verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van hulp. Deze stelt duidelijke doelen voor een betere harmonisering, afstemming en coördinatie van hulp en geeft specifieke acties aan die moeten worden ondernomen door de donoren en ontvangende regeringen. Drie belangrijke mechanismen – budgetsteun, gezamenlijke (of korf-) fondsen en donorprojecten – zijn gemeengoed in Rwanda, dat in zeer hoge mate afhankelijk blijft van hulp van buitenaf (hulpstromen waren in 2005 goed voor 23% van het BBP, 74% van de begroting van de Rwandese regering) 19 . Een retraite voor ontwikkelingspartners bij het begin van het jaar en een vergadering op het eind van het jaar brengen regeringsvertegenwoordigers en hoofden van ontwikkelingssamenwerking in bilaterale en multilaterale agentschappen samen. Tussendoor fungeren de maandelijkse vergaderingen van de Coördinatiegroep van Ontwikkelingspartners 20 als een doorlopend mechanisme voor ontwikkelingscoördinatie. Om deze coördinatie te ondersteunen, wordt sinds 2006 de Database voor Ontwikkelingshulp gebruikt als webtool om gestandaardiseerde, nauwkeurige ODAgegevens te verzamelen en uit te wisselen. De medewerkers van MINECOFIN in Rwanda, de voornaamste gebruikers van deze informatie, meldden dat de Belgische cijfers niet voldeden aan de minimumnormen inzake betrouwbaarheid en transparantie 21 – wat betekent dat hulp die in een bepaald jaar werd aangekondigd vaak pas het volgende jaar of nog later arriveerde; en/of dat geld dat in België of aan Belgische TA’s werd uitgegeven inconsistent werd behandeld in termen van opname in of weglating uit de cijfers die werden doorgegeven aan de Rwandese Databank voor Ontwikkelingshulp. We kunnen niet beoordelen of deze kritiek nog wordt versterkt door de pogingen van België om opener te zijn over knelpunten en problemen, terwijl anderen misschien minder transparant zijn (zoals wordt betoogd). Het blijkt duidelijk uit deze database dat België niet alleen staat met zijn verschil tussen toegezegde fondsen en de fondsen die in een bepaald jaar worden uitgekeerd. Het lijkt echter volkomen normaal voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking dat de per jaar aangekondigde en geplande financiering (bijvoorbeeld in het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004-2006) niet wordt verstrekt volgens die vastgelegde kalender, omdat operationele procedures tijdverslindend zijn. Het is jammer dat slechts 55% van de in het kader van het Indicatief Landenprogramma 2004-2006 toegezegde middelen voor 2007 naar specifieke projectovereenkomsten ging. De uitkering van de middelen verloopt nog trager, ondanks de vele noden in deze sector die van cruciaal belang is voor economische groei en ontwikkeling. Het aandeel specifieke overeenkomsten die tijdig werden ondertekend in de sector onderwijs (29%) en de sector gezondheid (36%), ligt eveneens zeer laag aan het einde van de periode die de samenwerkingsovereenkomst bestrijkt. Ook 19

Jaarlijks hulpdoeltreffendheid - verslag van de Rwandese regering, november 2006

20

Tweemaandelijks sinds 2007

21

Zie Bijlage 3 van het verslag over hulpdoeltreffendheid: kwaliteitsevaluatie verslag Databank voor Ontwikkelingshulp

21

Berekeningen gemaakt op basis van het rekenblad van de ambassade in Kigali, “activités bilaterales dans le

nouveau PIC”. Onderwijs= 29 %, Gezondheid= 36 %, Plattelandsontwikkeling = 56 %, bestuur= 90 % and multisectoraal = 100%.

32

sommige leden van de Rwandese regering en andere donoren zien hierin het bewijs van een slechte verstrekking, die de financiële planning van de Rwandese regering ondermijnt. Een baseline survey uitgevoerd in december 2005 22 , als een meetpunt waartegen de vooruitgang inzake verbeterde afstemming en harmonisering in Rwanda kan gemeten worden, kwam tot de vaststelling dat alle geïnterviewde donoren bezorgd waren over deze afstemming, maar de Rwandese regering merkte op dat ze verschillende procedures hanteert om dit doel te bereiken. Over het algemeen vond deze studie dat deze duidelijker en beter werden gevolgd door multilaterale agentschappen, terwijl de bilaterale donoren neigden naar een meer individuele, ad hoc aanpak. Terwijl alle donoren trachten hun projecten en programma’s af te stemmen binnen het kader van de beleidsdocumenten van de Rwandese regering, was dit over het algemeen gemakkelijker wanneer de sectorplannen goed ontwikkeld waren, zoals voor Onderwijs en Gezondheid. De Infrastructuur- en Landbouwsectoren werden beschouwd als slechts gedeeltelijk ontwikkeld en de andere sectoren als veel minder ontwikkeld – hoewel we opmerken dat dit afdoet aan de goede integratie van de Belgische ondersteuning in de plannen van de Justitiesector. Deze studie erkende ook dat hoewel donoren van Begrotingsondersteuning 23 opmerken dat deze door haar aard afgestemd is, anderen door binnenlandse procedures en boekhoudpraktijken worden verhinderd om bij te dragen tot gezamenlijke financieringsregelingen. 24 Een derde groep, met onder meer België en Nederland, wordt op verschillende niveaus afgeremd. Tijdens de periode die hier wordt geëvalueerd, vonden er belangrijke verschuivingen plaats in de donorgemeenschap en in de aanpak van hulpverlening aan Rwanda. Vooreerst is het aantal donoren met kantoren in het land gestegen ten opzichte van het vooroorlogse niveau. Dit leidt tot een onderscheid tussen ‘oude donoren’ met ervaring en een historisch begrip van Rwanda en nieuwe donoren, met een nieuwe aanpak en nieuwe tools. In werkelijkheid streven de donoren er zelf naar om deze nieuwe tools te begrijpen en te gebruiken voor het beoogde resultaat. De waarde van hun eerdere ervaringen is betwistbaar wanneer zo’n groot deel van de administratieve structuur van het land zo radicaal is veranderd en de hervormingen inzake wetgeving en beleid zo veelvuldig zijn. In tegenstelling tot de vooroorlogse situatie hebben heel wat van de huidige Rwandese leiders hoger kwaliteitsonderwijs genoten, maar werden ze niet langer opgeleid via het Belgische systeem. De meeste actoren van bilaterale ontwikkelingssamenwerking met vooroorlogse ervaring vonden dat hun landenprogramma’s vandaag nog maar weinig gelijkenissen vertonen met vroegere programma’s. De Zwitserse ontwikkelingssamenwerking spitst zich nu toe op totaal andere sectoren en koos er bewust voor om zijn geografische focus te verleggen en zich niet enkel te concentreren op Kibuye. GTZ werkt nu ook rond nieuwe thema’s, zoals gezondheid, goed bestuur en de economische sector, terwijl voor de oorlog het engagement vooral was gericht op onderwijs en landbouw. De Belgische ontwikkelingssamenwerking heeft zijn huidige hulpprogramma opgebouwd uit de assen van wat voorheen werd ondersteund, terwijl het ook interventies in nieuwe sectoren heeft toegevoegd. Deze programmering zal in meer detail worden beschreven in het volgende punt.

22

Baseline survey of Donor Alignment and Harmonisation Rwanda Dec 2005, International Development Department

University of Birmingham 23

Op het ogenblik van de studie Wereldbank, EC, DFID en Sida

24

Duidelijk het geval voor USAID en Japan

33

2 Hulpprofiel

In dit deel wordt nagegaan hoe de Belgische ontwikkelingssamenwerking werd gereorganiseerd en ontwikkeld sinds 1994 en wordt de hulp in kaart gebracht die werd uitgekeerd via de verschillende beschikbare kanalen.

2.1 Geschiedenis van de Belgische hulp in Rwanda Rwanda geniet al sinds 1962 Belgische overheidssteun, het jaar waarin de onafhankelijkheid werd toegestaan. In de periode 1962 tot 1989 werd deze beheerd door een afdeling Ontwikkelingssamenwerking binnen de ambassade en in 1989 werd een systeem voor het gezamenlijke beheer van projecten opgezet. Dit gezamenlijke Belgisch-Rwandese beheer van alle projecten werd omschreven als erg doeltreffend; een respondent noemde het “ongeveer zoals de twee helften van een brein die samenwerken”. Gemengde Commissies, een essentieel planningselement ontwikkeld door de Belgische Ontwikkelingssamenwerking en gehouden in Brussel of Kigali, brachten Rwandese en Belgische partners samen om de omvang van de bilaterale hulp te bepalen. De vooroorlogse ontwikkelingssamenwerking was gefocust op onderwijs, gezondheid en landbouw en er werden tal van technische personeelsleden van ontwikkelingssamenwerking ingeschakeld op het terrein. Tijdens de beginperiode van de burgeroorlog werd de landbouwsteun in de gedemilitariseerde zone voortgezet. Sinds 1994 wordt de Belgische ontwikkelingssamenwerking gereorganiseerd op basis van wat vroeger bestond en ontwikkeld binnen nieuwe kaders, vooropgesteld door ‘Vision 2020’, de Millennium-ontwikkelingsdoelstellingen en het nationale ontwikkelingsplan. Deze samenwerking werd op belangrijke momenten fors beïnvloed door de verschillende politieke partijen die in België aan de macht waren, politieke kwesties in Rwanda, door de belangen en inspanningen van sleutelpersonen en ministers en de Belgische publieke opinie, met inbegrip van een aanzienlijke Rwandese expatgemeenschap over de grenzen van het politieke spectrum heen. Voorafgaand aan de heroprichting van de Gemengde Commissies en een kader voor het Indicatief Samenwerkingsprogramma voor directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking (2004) waren de uitgaven pragmatisch en vaak responsief in plaats van gekoppeld aan een overkoepelend beleid. Zo benadrukte het Gezondheidsbeleid van ontwikkelingssamenwerking de basisgezondheidszorg en toch was de Belgische ontwikkelingssamenwerking ook in staat om tertiaire zorg te ondersteunen in het Centre Hospitalier de Kigali/Ziekenhuis van Kigali (CHK), plus uitrusting, infrastructuur en bouwcapaciteit voor MINISANTE. In juli 1994 kon een team dat naar Kigali werd gestuurd om er de veiligheid van de Belgische ambassade vast te stellen, beginnen met de identificatie van de Rwandese personeelsleden, voormalige medewerkers en partners die de genocide hadden overleefd. Er volgde een periode van scherven ruimen, gevolgd door een tijdspanne van ongeveer een jaar waarbij de focus van de Belgische hulp lag op humanitaire behoeften. Infrastructuur en human resources lagen grotendeels in puin en de ontwikkelingssamenwerkingdoelstellingen verschoven het accent 35

naar gezondheid en voedselveiligheid. De NGO’s en Belgische politieke groeperingen hadden destijds een uitgesproken politiek profiel en ze lobbyden voor financiering in Kigali, waarbij de eindbeslissingen in Brussel werden genomen. Toen de nieuwe Rwandese regering in januari 1995 zijn eerste rondetafelmeeting met donoren organiseerde, had België om politieke redenen de bilaterale ontwikkelingssamenwerking nog steeds niet opnieuw op gang gebracht en de financiering was grotendeels gericht op humanitaire acties via indirecte bilaterale en multilaterale mechanismen. Het politieke landschap in België en de publieke perceptie van Rwanda hadden allebei een invloed op de planning van de hulp. De banden tussen de twee landen bestaan al langer en de vaak verbonden gemeenschappen en expats van de twee naties zorgen voor een hogere graad van publieke kennis en interesse in de staatshulp aan Rwanda en in ontwikkelingen in het land dan bijvoorbeeld het geval is voor Zweden of het VK. Het werk in historische interventiesectoren werd hervat, eerst in de gezondheidssector en pas veel later in plattelandsontwikkeling. Hier lag de nadruk in het begin op investeringen in infrastructuur en de informele economie, met de nadruk op economische productiviteit, vermits het duidelijk nodig was om snel terug te keren naar de productieniveaus van 1990 en verdere vooruitgang te boeken. Enkele jaren lang werd de ontwikkeling van de landbouwproductie beperkt door een gebrek aan potentiële medewerkers en pas sinds de lancering van het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004 is Plattelandsontwikkeling een sleutelsector voor bilaterale investeringen. Tegen juli 1995, bij de tussentijdse beoordeling van de eerste rondetafel voor donoren, was de nadruk reeds aan het verschuiven naar de opbouw van capaciteit, vooral binnen het ministerie van Justitie en inzake Onderwijs. Specifieke projecten (de renovatie van infrastructuur) werden opgezet voor vijf gemeenten langs de grens met Burundi. Deze werden in gang gezet tijdens een ministerieel bezoek aan Rwanda, dat tegemoet kwam aan de wens van de Rwandese regering om de vluchtelingen terug te brengen. Terwijl de samenwerking opnieuw werd aangezwengeld, werd er redelijk snel teruggekeerd naar samenwerking tussen de verschillende ontwikkelingssamenwerkingmissies, die altijd beter was geweest in Rwanda dan in andere landen 25 . Alle Belgische hulp werd beheerd in projectvorm of via gezamenlijk beheer 26 . Niettemin was het gezamenlijke beheer van de hulpprojecten en het gezamenlijk voorzitten van sectoren (donor / Rwandese Regering) minder solide dan voor de oorlog, wegens een geslonken HR-capaciteit. De belangrijkste gesprekspartner was de minister van Financiën en Economische Planning, die België lange tijd aanmoedigde om in de succesdomeinen actief te blijven (voornamelijk gezondheid en justitie). Op verzoek van de minister van Infrastructuur werd België uitgenodigd om te investeren in het op kleine schaal opwekken van elektriciteit op het platteland. Hier speelt ook een regionaal element mee, vermits voldoende lokale energiebronnen, hun impact op de productie en de behoefte aan betere verdeelmechanismen, uitdagingen zijn waarmee alle drie de landen van de regio van de Grote Meren worden geconfronteerd. Deze factor speelt mee in discussies over het opnieuw tot leven wekken van de Economische Gemeenschap van de Landen van de Grote Meren (CEPGL). 25

Na de Kibeho-slachtpartij in april 1995 schortte België echter, net als de EG, zijn samenwerking op, net als tijdens de

aanwezigheid van Rwandese troepen in de DRC (1998-2002); directe bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsprojecten werden beperkt 26

medebeheer

36

Een deel van de onderwijsinspanningen werd al in een vroeg stadium hernomen via indirecte actoren en vanaf 2000 werd deze sector een van de vijf belangrijkste in termen van uitgavenvolume. De vroege betrokkenheid in de Justitiesector werd ingegeven door de gevolgen van de genocide en de duidelijke nood aan het doorbreken van de straffeloosheid die in Rwanda heerste sinds 1959, met de eerste slachtpartijen en massale, herhaalde exodus van vluchtelingen. België had zelf 17 burgers en 10 para’s verloren in de moordpartijen van 1994 en zou zijn overhaaste vertrek publiek betreuren. Een parlementair onderzoek naar de acties van België in de aanloop naar en tijdens de genocide rapporteerde in 1997 aan het Belgische parlement en er werden publieke verontschuldigingen aangeboden aan het Rwandese volk tijdens een herdenking van de genocide in 2000. Omdat de Belgische ontwikkelingssamenwerking de opleiding van magistraten had gefinancierd voorafgaand aan de genocide, vormde deze ervaring een springplank naar daaropvolgende financiering voor een versnelde opleiding van het gerechtelijke en politieapparaat en de activiteiten in de Justitiesector werden op gang gebracht via de NGO’s RCN en AZG. België was een van de eerste donorlanden om samen met de Rwandese regering Gacaca te steunen, maar het was steeds voorzichtig om de steun te beperken tot louter praktische aspecten en om zich enkel te mengen in de politieke discussies (zoals amnestie voor sommige categorieën, de toepassing van de doodstraf en schadevergoeding voor overlevenden) binnen een ruimere Europese dialoog.

2.2 Hulpstrategie De eerste hulpuitgaven na de genocide kunnen best omschreven worden als pragmatisch en responsief, eerder dan aangedreven door een beleid, maar er werd langzamerhand een binnenlands kader voor hulp opgebouwd. Het is duidelijk dat er belangrijke structurele en beleidsverschuivingen zijn opgetreden die de Belgische ontwikkelingssamenwerking hebben beïnvloed tijdens de geëvalueerde periode – de opzet van de DGOS en het technische agentschap BTC, de ontwikkeling van hulpstrategiepapers en Landenstrategiedocumenten en het terug op haast vooroorlogse niveaus brengen van de totale steun aan Rwanda 27 , om er maar een paar te noemen. Het Algemeen Bestuur voor ontwikkelingssamenwerking (ABOS) werd opgericht in april 1971 en in 1991 hervormd om drie regionale directoraten op te zetten, waarvan twee verantwoordelijkheid droegen voor alle bilaterale ontwikkelingssamenwerking en de derde voor alle hulp geleverd via indirecte actoren of multilaterale organisaties. In 1995 werd de Belgische ontwikkelingssamenwerking opgeschrikt door een reeks kritische artikels in de pers die verspilling aanklaagden en in 1996/7 stelde een parlementaire commissie belast met het onderzoek naar de doeltreffendheid van alle openbare ontwikkelingshulp belangrijke tekortkomingen vast in het bilaterale hulpmechanisme. Tal van factoren – beperkte middelen, geografische en sectorspreiding, slecht aangepaste hulpvormen en de buitensporige druk van politieke of economische belangen – beperkten samen de totale impact van de Belgische bilaterale hulp. Deze fragmentering en het gebrek aan een strategische koers kenmerkten ook de multilaterale ontwikkelingssamenwerking.

27

1987-89 gemiddeld ongeveer ME25 cf 2006 ME28.1

37

Het Commissieverslag gaf in 1998 de aanzet tot verdere hervormingen, die de hervormingen van 1991 volledig terugdraaiden. De verantwoordelijkheid voor de algemene administratie van de ontwikkelingssamenwerking werd toegewezen aan een directoraat (DGOS) binnen de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. De verantwoordelijkheid voor de implementering van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid inzake directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking en het beheer van beurzen werd toegewezen aan de Belgische Technische Coöperatie, die bij wet werd opgericht als een overheidsbedrijf 28 . De werking van de BTC en de verdeling van verantwoordelijkheden tussen BTC en DGOS worden geregeld door het beheercontract dat destijds gold. Er kwam een eerste beheercontract voor de periode 1999-2002, een tweede voor 2003-2006 en een derde loopt sinds 2007. In Rwanda zijn de relaties tussen Buitenlandse Zaken en het personeel van ontwikkelingssamenwerking altijd goed geweest sinds 1994, zelfs op momenten wanneer ze structureel onafhankelijk waren. Ook de relaties tussen het personeel van DGOS in de ambassade en het personeel van BTC, hoewel in zeer hoge mate afhankelijk van persoonlijkheden, zijn steeds uiterst opbouwend geweest 29 . Het Partnercomité, voorgezeten door een ambtenaar van de Rwandese regering en waaraan de ambassade en de BTCvertegenwoordiger in het land deelnemen, bleek een nuttig forum voor de opvolging van lopende programma’s van het Indicatief Samenwerkingsprogramma en voor de voorbereiding van een nieuw Indicatief Samenwerkingsprogramma. Hetzelfde geldt voor de gemengde lokale overlegstructuren die bevoegd zijn voor de opvolging van projectcycli, te beginnen met de identificatiefase (tweede beheercontract). De verschillen die werden waargenomen tussen het eerste en tweede Indicatief Samenwerkingsprogramma wezen op een toenemende invloed van Brussel in de programma-inhoud van het Indicatief Samenwerkingsprogramma, ten nadele van de rol van het Partnercomité. Het derde beheercontract zou de administratieve stappen moeten versnellen tussen de projectidentificatie door de nationale partner en de implementeringfase (door nationale partner met BTC), en zodoende de procedurele vertragingen aanpakken waarvan reeds werd gemeld dat ze problemen stelden onder de voorgaande beheercontracten. Dit functioneert nog niet lang genoeg en kan nog niet effectief worden beoordeeld (op basis van slechts een handvol projecten). De eigenlijke impact op deze tijdslijn moet echter zorgvuldig worden gemonitord. Tijdens verschillende interviews in Rwanda en tijdens de laatste feedbacksessie met het Evaluation Monitoring Committee Kigali werd er voorbehoud gemaakt omtrent drie aspecten van de toepassing van het contract. 30 Ten eerste wordt er gevreesd dat de administratieve procedures die worden gebruikt om het derde contract uit te voeren de formuleringsfasen wellicht zullen verlengen, in die mate dat ze de tijdswinst door de vermindering van de detailleringsgraad in de eerdere identificatiefase zullen teniet doen. De tweede vrees is dat de rol van het personeel van de ambassade in bilaterale projecten tijdens de implementering van het project wordt gereduceerd, wat impliceert dat zij niet zo goed geïnformeerd zullen zijn over concrete ervaringen op het terrein, waardoor het ambassadepersoneel minder vlot toegang krijgt tot informatie van het terrein, een sleutelelement voor een goed geïnformeerde beleidsdialoog in de sectorclusters. Ten derde

28

Maatschappij van openbaar recht

29

Interviews met geselecteerde voormalige en huidige personeelsleden

30

Juni 2007, aan het eind van de tweede missie op het terrein

38

wordt de rol van het Partnercomité in de officiële goedkeuring projectformuleringsdossiers in het derde beheercontract teruggeschroefd.

van

de

In 2000 resulteerden de Beleidsnota van de Belgische ontwikkelingssamenwerking (Strategienota) en de Rwandese armoedebestrijdingstrategie in duidelijke contextverschuivingen voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking in Rwanda, met meer nadruk op het opbouwen van coherente programma’s. Globaal gezien spitst de Belgische bilaterale ontwikkelingssamenwerking zich toe op vijf sectoren, zoals bij wet bepaald (25 mei 1999). Deze zijn: basisgezondheidszorg, onderwijs en opleiding, landbouw en voedselveiligheid, basisinfrastructuur en het versterken van de maatschappij. We identificeren ook drie belangrijke sectoroverschrijdende thema's: gendergelijkheid, milieubehoud en de ontwikkeling van de sociale (informele) economie. Op het ogenblik van het eerste Indicatieve Landenprogramma (2004) werd HIV toegevoegd als transversaal thema. Er werden sectorstrategienota’s en nota’s met betrekking tot deze transversale thema’s opgesteld. 31 Rwanda wordt door België ook beschouwd als een fragiele staat en de Strategienota inzake vredesopbouw en conflictpreventie is daarom relevant voor de programmering van hulp aan Rwanda. Andere strategienota’s met betrekking tot handel, investeringen en context en dergelijke – in totaal 34 strategienota’s – die kaderen binnen een ruimere strategie voor ontwikkelingssamenwerking, werden uitgewerkt. Er wordt aan hun bestaan gerefereerd in de Rwanda Landenstrategie, maar het lijkt erop dat deze overvloed van begeleiding heeft geleid tot een al te complex theoretisch kader waarbinnen de meest gepaste hulpinterventies moeten worden geïdentificeerd, ontworpen en opgeleverd. Strategienota’s stellen geen universele modellen voorop; deze krijtlijnen moeten eerder worden gebruikt en aangepast voor het specifieke land in kwestie, zodat ze de nationale prioriteiten weerspiegelen tijdens de planning van zowel het hulpvolume als de instrumenten om die te verstrekken. Hiermee wordt niet gesuggereerd dat de prioriteiten die worden voorgesteld door de ontvangende landen zonder vragen moeten worden aanvaard, maar men moet wel noodzakelijk in overweging nemen dat andere belangrijke factoren met een impact op armoede en duurzame ontwikkeling meespelen in het bepalen van een nationale strategie. Deze zijn bijvoorbeeld politieke oriëntatie, de kwaliteit van de instellingen, de toegang van burgers tot basisdiensten, het betrekken van de begunstigde bevolking in armoedebestrijdingprogramma’s, mensenrechten en de positie en rol van vrouwen. Deze begeleiding 32 benadrukt ook de noodzaak om niet enkel macro-economische winsten om te zetten in betere omstandigheden voor de bevolking, maar om ook het effectieve beleid van de verschillende betrokken instellingen te versterken. Deze concepten moeten worden weerspiegeld in de Rwandese Landenstrategie en het ontwikkelingssamenwerkingsprogramma dat eruit voortvloeit. Parallel is België geëngageerd in en draagt het bij tot de uitvoering van de EU- landbijstandstrategie, die ook aandacht schenkt aan aspecten zoals kwaliteit, toegang en bestuur, en niet enkel aan ontwikkelingswinsten in termen van dienstverlening. De Landenstrategie, die richtlijnen uitzette voor bilaterale hulp aan Rwanda op middellange termijn, noemde volksgezondheid als een van de twee prioritaire sectoren; het herstel van de rechtsorde is de tweede. In 2001 besliste de Belgische regering dat haar hulpprogramma in de Regio van de Grote Meren moet steunen op de uitbouw van partnerschappen die de vrede bevorderen. Rwanda werd beschouwd als een onstabiel land, waar deze vredesopbouwstrategie zou worden toegepast. De BTC werd opgericht in Kigali in juni 2000, en de unit nam 31

Voorwoord bij de Rwanda Landenstrategie december 2002

32

Idem

39

geleidelijk de verantwoordelijkheid samenwerkingprojecten.

over

voor

directe

bilaterale

ontwikkelings-

Ondanks enige voorzichtigheid, het resultaat van 40 jaar ontwikkelingssamenwerking, gaf de Rwanda Landenstrategie 33 het verlangen aan om actief te zijn in alle vijf de sectoren, rond alle drie de sectoroverschrijdende thema’s te werken en daarvoor zes verschillende hulpmechanismen te gebruiken. Deze strategie voorziet ook twee afzonderlijke fasen voor deze ontwikkelingssamenwerking, die elk een evolutie weerspiegelen in de interne en externe situatie voor Rwanda: ontwikkelingssamenwerking voor het opbouwen van vrede en ontwikkelingssamenwerking in een staat van vrede. Op korte termijn zullen de Belgische hulpinterventies plaatsvinden binnen de context van al de nationale prioriteiten die werden uiteengezet in de Armoedebestrijdingstrategie. Op middellange termijn zal prioriteit worden gegeven aan Volksgezondheid en de Heropbouw van de Rechtsorde, hoewel ook specifieke acties om onderwijs, plattelandsontwikkeling en het milieu te bevorderen, zullen worden overwogen. Op langere termijn en enkel wanneer vrede en structurele stabiliteit zijn bereikt, zullen andere hulpmechanismen (zoals begrotingsondersteuning) worden overwogen. Later benadrukte de politieke analyse van de ontwikkelingscontext in Rwanda de risico’s van chronische en aanhoudende plattelandsarmoede, de beperkte bewegingsvrijheid voor het middenveld en de broosheid van nationale en regionale veiligheid. 34 Deze analyse benadrukt de noodzaak aan meerdimensionale samenwerkingsinitiatieven (met betrekking tot sector, thema, geografisch gebied waarin wordt gewerkt en partners). Samengevat stelt de analyse dat alles en eender wat mogelijk en ook nodig is, eerder dan een meer beperkte sectorstrategie voor te stellen. Samenhang en complementariteit binnen elke sector worden terloops besproken in de Rwanda Landenstrategie (dit is meer een opsomming van wie wat doet binnen de sectoren waarin België ook actief is, dan een analyse). De ontvangende Rwandese regering bepaalt steeds duidelijker de nationale en sectorspecifieke beleidsdoelstellingen, haar voorkeur voor hulpmodaliteiten die het nationale budgetteringsproces ondersteunen en een verschuiving van afzonderlijke projecten naar coherente sectorprogramma’s. De Rwandese regering ijvert er in het bijzonder voor om eveneens op de hoogte te zijn van hulp en technische bijstand die wordt geleverd via nietgouvernementele kanalen (via INGO’s, LNGO’s, universitaire partnerschappen en samenwerkingsverbanden tussen gemeenschappen), die allemaal een positief uitwerking moeten hebben op en bijdragen tot vooruitgang en nationale ontwikkeling, maar vaak niet worden aangegeven noch worden opgevolgd binnen de mainstream M&E-mechanismen en de totale transactiekosten verhogen. Er woedt nog steeds een debat over of het pragmatisch zou zijn om de Belgische interventies toe te spitsen op een kleiner aantal sleutelsectoren en zo te kunnen inzoomen, eerder dan de impact van meer bescheiden financieringsvolumes te verspreiden, en om de ontwikkeling van een grondigere expertise op een aantal terreinen mogelijk te maken. Uit de evaluatie van de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking 35 bleek dat de hulp nog steeds extreem versnipperd is en dat zelfs op die plaatsen waar er een concentratie is op een groep landen, zoals in de Regio van de Grote Meren, er geen sectorconcentratie is. België heeft verklaard dat het zich in een volgend Indicatief Samenwerkingsprogramma wil concentreren op ten hoogste 33

December 2002

34

Politieke Nota 18/11/05

35

ECORYS Evaluatie van directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking 1999-2005

40

twee sectoren en dat het een coherente sectoraanpak wil hanteren, in plaats van een veelheid aan afzonderlijke en vaak geïsoleerde of kleinschalige interventies 36 . 2.2.1

Overzicht van hulpmechanismen

De Belgische fondsen voor ODA kunnen worden aangewend voor ontwikkeling in Rwanda via een van zes verschillende kanalen 37 . Deze zijn: 1.

Directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking, met een plafond vastgelegd door de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en overeengekomen tussen de Rwandese regering en het personeel van DGOS in de ambassade. De eerste naoorlogse Gemengde Commissie (2004) keurde een indicatieve financiering met sectorenveloppes goed. Later dienden Rwandese partners projecten die prioriteit hadden gekregen in voor onderzoek en goedkeuring. Deze moeten noodzakelijk eerst worden goedgekeurd door MINECOFIN (verantwoordelijk voor planning op nationaal niveau en budgetbeheer). Voor de tweede Gemengde Commissie (oktober 2006) moesten specifieke interventies in elke sector worden ingediend. Enerzijds doet dit denken aan een soort van ‘projectenboodschappenlijst’ die de mogelijkheid tot een dialoog rond prioriteiten binnen deze sectoren tenietdoet en de invloed op de beleidsdialoog beperkt (op dit ogenblik); anderzijds werd de bilaterale ontwikkelingssamenwerking via Gemengde Commissies nu terug geïnstalleerd, zodat de discussie over aankomende prioriteiten meer ademruimte krijgt. Bovendien bevat de lijst weinig verrassingen. BTC en het Rwandese technische ministerie gebruiken het systeem van ‘co-gestion’ (medebeheer), wat vaak wordt omschreven als uniek voor België, om alle directe bilaterale projecten en programma’s te beheren.

2.

Indirecte bilaterale ontwikkelingssamenwerking waarbij elk van zeven organisatietypes volledig of gedeeltelijk kan worden gesubsidieerd met DGOSfondsen. Deze zijn: • NGO’s uit de lijst met 123 38 bestaande Belgische NGO’s 39 ; • Lokale Rwandese NGO’s; • Twee technische assistentieagentschappen VVOB en APEFE 40 ; • Twee interuniversitaire raden, de ene Vlaams (VLIR), de andere Franstalig (CIUF) • Het Instituut voor Tropische Geneeskunde, het Koninklijk Museum voor Midden-Afrika en de Vereniging van Belgische steden en gemeenten.

3.

Multilaterale ontwikkelingssamenwerking voorzien door een van de 22 multilaterale agentschappen die mogen opereren in Rwanda.

36

Plan voor harmonisering en afstemming van hulp, juni 2007

37

Uiteengezet in de Rwandese Landenstrategienota december 2002

38

Rwanda Landenstrategie Nota

39

België heeft pas sinds de jaren 1960 een actieve NGO sector

40

Zie onderdeel Onderwijs en in het bijzonder Onderwijs Bijlage 2 voor meer details

41

4.

Het Belgisch Overlevingsfonds (BOF), dat projecten implementeert met gouvernementele, niet-gouvernementele of multilaterale agentschappen als partners.

5.

Humanitaire en noodvoedselhulp

6.

De Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO).

Elk van deze mechanismen werd op verschillende ogenblikken toegepast in Rwanda en het volume en belang van directe bilaterale financiering neemt nog toe. België werkt namelijk aan de optrekking van zijn hulpbijdragen (proportioneel ten opzichte van het BNP), terwijl de Rwandese regering werkt aan de opzet van structuren en mechanismen die zullen toelaten om toenemende volumes aan te wenden voor een coherent nationaal ontwikkelingsplan. 2.2.2

Omvang van de hulp

In de periode 1987-1994 was België de op twee na grootste donor aan Rwanda, na de EU en de VS. Tegen 2004 stond het nog slechts op de zesde plaats (na de Wereldbank, EG, VK, VSA en Nederland) en tegen 2005 samen negende met Nederland. 41 De tabel hieronder toont de sectoren geselecteerd voor onderzoek volgens de referentietermen voor deze evaluatie, gerangschikt volgens hun totale uitgaven. Dit toont dat ze niet noodzakelijk de meest significante zijn in termen van totale uitgaven; zo waren er bijvoorbeeld helemaal geen uitgaven in de privésector tot 2003 en deze haalden nooit de top-5 van sectoren. Ondanks de vroege nadruk op justitie en de rechtsorde was het volume van de uitgaven niet erg hoog, tot wanneer directe bilaterale ontwikkelingssamenwerkingprogramma’s mogelijk werden. Gezondheid blijft consequent de sector met de meeste middelen.

Tabel 1: Sectoren geselecteerd voor onderzoek volgens referentietermen, gerangschikt in volgorde van hun totale uitgaven Periode 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Gezondheid 1 1 1 1 1 1 1 1 Plattelands2 2 3 2 5 6 5 ontwikkeling Onderwijs 5 3 3 4 3 3 Justitie 5 5 2 5 2 2 2 2 Privésector x x Sector3 4 6 overschrijdend Platteland Energie 5 Voedsel4 veiligheid Sociale Diensten 6 4 4 4 3 4 4 Noodhulp 3 Voedselhulp 6 6 6 6 5 6 (Gegevens afkomstig van geconsolideerde uitgavencijfers 1994-2006 van DGOS) 41

2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration OESO 2007

42

2006 1 4 2 3 6

5

Bijlage drie vat de voornaamste hulpvolumes samen die naar Rwanda stroomden sinds het einde van de nood/humanitaire fase en bestrijkt de periode 1998-2006. 42 Dit overzicht is gebaseerd op gegevens van DGOS 43 en illustreert een aantal belangrijke punten. DGOSfondsen zijn de belangrijkste bron van de Belgische steun aan Rwanda en vertegenwoordigen 94% of meer van de totale jaarlijkse Belgische bijstand, behalve in 2004. Deze ene dip kan worden verklaard doordat eerdere bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsprojecten afliepen in 2003 terwijl de voorbereidingen werden getroffen voor de Gemengde Commissie van 2004, plus de daarop volgende vertraging tussen het toezeggen van fondsen in dit jaar en hun uitkering wanneer de projecten operationeel werden. Het totale volume van de Belgische financiering aan Rwanda haalt nog steeds niet het vooroorlogse niveau. De omvang van de financiering verstrekt via directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking schommelde aanzienlijk tijdens de periode 1998-2006, en hoewel aanzienlijke volumes werden toegezegd in recente jaren, die de proportie van hulp die wordt verstrekt via dit mechanisme opdreven tot 64% in 2006, is het volume van de financiering nog steeds lager dan het volume dat werd verstrekt in de jaren onmiddellijk voor de oorlog. De jaarlijkse bilaterale financiering bedroeg tijdens de periode 1987-1990 gemiddeld 18,28M€, tegenover 17,44M€ voor 2006. In diezelfde lijn bedraagt het totale volume van de Belgische financiering voor Rwanda (DGOS en andere bronnen 44 ) nu slechts 28,13M€, terwijl het gemiddelde jaarlijkse bedrag voor dezelfde periode 1987-1990 nog 31,43M€ bedroeg. We tekenen een stijging van 39% op in het volume van hulp verdeeld via indirecte kanalen tussen 1998 en 2006 – een belangrijke wijziging, hoewel de hoeveelheid geld natuurlijk kleiner is (2,02M€ in 1998, tegenover 5,16M€ in 2006). Het kader van deze evaluatie liet niet toe te onderzoeken of er nog meer opnamecapaciteit bestaat onder de indirecte actoren, hoewel minstens twee van hen stelden dat ze een groter volume van financiering zouden kunnen gebruiken indien het beschikbaar was. 2.2.3

Bilaterale samenwerking via begrotingsondersteuning

In tegenstelling tot andere grote donoren aan Rwanda (Wereldbank, ADB, EU, DFID en Sida, en Duitsland (2006) en Nederland vanaf 2007), heeft België ervoor gekozen om geen algemene begrotingssteun te verstrekken aan Rwanda. Onder minister Boutmans 45 moest de begrotingssteun aan elke begunstigde van de Belgische ontwikkelingshulp op voorhand worden goedgekeurd door de minister van Financiën en de ministerraad en werd het land automatisch uitgesloten indien het in oorlog was. Tijdens de aanwezigheid van Rwandese troepen in de DRC (1998-2002) was dit dus niet mogelijk. In 2004 kwam een nieuwe minister van Ontwikkelingssamenwerking 46 echter een aantal criteria overeen met de minister van Begroting 47 . Wanneer aan die criteria werd voldaan, was 42

Enkele bijkomende bedragen worden verstrekt als componenten van de financiering voor Centraal-Afrika of Sub-

Sahara-Afrika – deze gegevens worden bijgehouden in een afzonderlijke database en niet uitgesplitst per land. 43

Omdat de audit- en datacleaningprocessen noodzakelijk tijd in beslag nemen na het einde van het jaar, worden de

gegevens pas beschikbaar gemaakt tegen juli van het volgende jaar. 44

Zoals het Waals Gewest en gedecentraliseerde overheidsdiensten – zie Bijlage 3

45

Minister van Ontwikkelingssamenwerking

46

Verwilghen

43

het verstrekken van begrotingssteun mogelijk zonder voorafgaande goedkeuring van de ministerraad. De ambassade in het land in kwestie kan dit voorstellen wanneer ze meent dat er aan de criteria wordt voldaan, en al in mei 2004, onder het eerste Indicatief Samenwerkingsprogramma voor Rwanda, werd er 3,55M€ uitgetrokken voor ‘korffinanciering’ voor onderwijs. Een begrotingshulpgroep in Brussel onderzoekt elk voorstel, verzekert de kwaliteitsopvolging en formuleert aanbevelingen voor de minister. Deze aanpak werd voor het eerst gebruikt in 2005-2007 en er werd geïnvesteerd in de capaciteiten van DGOS en BTC om dit instrument te beheren. Onlangs nog werd een evaluatieverslag ingediend m.b.t. de verlening van begrotingssteun aan Mozambique, Niger en Uganda 48 . Dit verslag stelt dat de procedures die worden gebruikt om de Belgische bijdragen aan begrotingssteun te beheren volledig aansluiten bij de beginselen van de Verklaring van Parijs, ontworpen om de hulp doeltreffender te maken. Het verslag vervolgt dat België ondanks zijn soms bescheiden bijdrage in staat is om reële waarde toe te voegen aan de programma’s die worden ondersteund via budgetbijdragen. Niettemin mist België een strategische visie op het gebruik van begrotingssteun en de centralisering van de beslissingen in Brussel schaadt de nuttigheid. Het is ook niet eenvoudig om de aard van begrotingsondersteuning op langere termijn te voorspellen. 49 In Rwanda maakte België zijn bedoeling reeds duidelijk om begrotingssteun te verlenen voor onderwijs in 2004 en gezondheid vanaf 2005. België droeg bij aan de voorbereiding van de ondersteuning van de onderwijssector onder de begeleiding van het DFID, en de eerste schijf hiervoor werd ondertekend in november 2006 en gestort aan de Rwandese Schatkist begin 2007. De gezamenlijke beoordeling van de Onderwijssector in Rwanda (2006) was een trigger die hiervoor de weg vrijmaakte. Een team van KfW- en DGOS-medewerkers werd naar Rwanda gestuurd (in mei 2007) als voorbereiding voor ofwel korffinanciering of sectorspecifieke budgetsteun voor gezondheid. Terwijl België ervan overtuigd is dat het voor iedereen in dit vroege stadium duidelijk was dat de begrotingshulp enkel zou worden toegekend mits aan bepaalde criteria werd voldaan, drukten de Rwandese regering en andere donoren hun ongeduld uit, omdat ze blijkbaar niet dezelfde mening waren toegedaan en de aankondigingen daarom voorbarig vonden. Een verklaring hiervoor is dat het erop leek dat niet al het personeel van DGOS dezelfde interpretatie deelt m.b.t. de sectoraanpak, algemene en sectorspecifieke begrotingssteun, samengevoegde of korffinanciering en m.b.t. de vereisten voor het ene of het andere ondersteuningsmechanisme. Sommige respondenten deelden ook hun indruk dat weerstand binnen de binnenlandse NGO-gemeenschap deze trage vooruitgang kan hebben beïnvloed. Niettemin ontving enkel Mozambique een vijftal jaar geleden begrotingssteun en zijn er nu programma’s in zeven landen goedgekeurd voor vergelijkbare steun. Rwanda heeft van deze vooruitgang geprofiteerd, hoewel indirecte actoren nog steeds bedenkingen uitspreken. Sommigen vinden dat, nu ODA wordt gekanaliseerd via budgetsteun, er minder geld beschikbaar zal zijn voor projectfinanciering via indirecte actoren. Terwijl de Rwandese regering werkt aan de uitbouw van de structuren en mechanismen die het mogelijk zullen maken om steeds grotere volumes aan te wenden voor een samenhangend nationaal ontwikkelingsplan, moet hieruit niet worden afgeleid dat alle ODA zal worden uitgekeerd aan 47

In België is deze post verschillend van die van de minister van Financiën

48

Evaluatie van Belgische bijdragen aan begrotingssteun over meerdere jaren. Ontwerpverslag juni 2007, D0.4

49

Idem

44

staatsactoren. De Armoedebestrijdingstrategie en de opvolger daarvan, de Strategie voor Economische Ontwikkeling en Armoedebestrijding, erkennen de belangrijke rol die moet worden gespeeld door een hele resem groepen uit het middenveld, waaronder kerkelijke organisaties, vakbonden, NGO’s en ‘associations paysannes’. Vermits de huidige begrotingssteun aan een ontvangend land niet hoger mag zijn dan 50% van het totale volume van de directe bilaterale hulp, zal de steun aan programmaprojecten parallel blijven bestaan, maar er is een legitieme wens (van de Rwandese regering) voor informatie van beide hulpvolumes die worden verstrekt via deze andere (meer obscure) kanalen en de toegevoegde waarde die mag worden verwacht van deze mechanismen en actoren. 50 De beleidsdialoog tussen België en Rwanda speelt zich af op een meer technisch niveau (met de vakministeries verantwoordelijk voor bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsprojecten, zoals justitie, gezondheid en onderwijs) 51 . De perceptie van donoren die directe begrotingssteun voorzien (het hulpmechanisme waaraan de Rwandese regering de voorkeur geeft) stelt dat dit mechanisme een grotere betrokkenheid toelaat in de beleidsdialoog op hoog niveau m.b.t. de algemene ontwikkelingskoers en de opvolging van de indicatoren. België neemt deel aan de begrotingsbeoordelingen, maar werpt niet hetzelfde gewicht in de schaal als de begrotingssteundonoren. Een kernvraag waarvoor nog steeds geen antwoord werd gevonden, is hoe de verstrekking van hulp kan worden gekoppeld aan benchmarking van standaarden voor politieke participatie en het vrijmaken van bewegingsruimte in het middenveld. Dit vooral in staten die worden beschouwd als broos of die het risico lopen op verdere conflicten, zoals door EURAC voor discussie werd voorgelegd aan de EU en Belgische ontwikkelingssamenwerking, en zoals voorzien in de vijfde Millennium-ontwikkelingdoelstelling. 52 In het volgende en grootste luik van dit verslag buigt het evaluatieteam zich over de kwaliteit van het proces voor het ontwerp en de implementering van een waaier van projecten binnen iedere sleutelinterventiesector. We analyseren de verwezenlijkingen in het kader van deze projecten (gebaseerd op geschreven verslagen, eerdere evaluatiegegevens en een beoordeling op het terrein) en gebruiken deze samenstellende delen om een visie te ontwikkelen op de totale impact van hulp gekanaliseerd via elk sectorprogramma in de periode 2002-2006.

50

Interview met de Directeur Externe Financieringen, MINECOFIN

51

Rachel Hayman, uiteenzetting over de hulpaanpak van donoren

52

Towards a European Cooperation that will Promote Peace, december 2005

45

3 Gezondheid

3.1 Sectorspecifieke portfolio De schaal van financiering voor de gezondheidssector, substantieel in termen van het globale Belgische hulpprogramma, en de snelle veranderingen in ontwikkelingsprogrammering in het land sinds 2000, hebben geleid tot een reeks evaluaties en beoordelingen van de verschillende componenten van de Belgische ondersteuning van de gezondheidssector, waaronder een alomvattend Evaluatierapport voor de Gezondheidssector in 2005. Omdat de sector al zo vaak werd geëvalueerd, stelde de TOR dat een samenvatting van de rapporten en de relevante literatuur zou volstaan voor de doeleinden van deze brede evaluatie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking (BO) in Rwanda. Niettemin was de consulent aan wie deze taak werd toevertrouwd in staat om Rwanda kort te bezoeken en gesprekken te voeren met een aantal belangrijke informanten en leden van de BTC in Kigali. Dit bood een nuttige kans om dieper in te gaan op enkele kwesties die aan bod kwamen in eerdere evaluaties en die te beoordelen binnen de context van de status-quo in de gezondheidssector in 2007. De financiering van en technische steun aan de gezondheidssector vertegenwoordigen een van de twee belangrijkste componenten van de BO-hulp aan Rwanda, zoals vastgesteld door de Rwanda Landenstrategienota 53 . In de periode 2002-2006 investeerde België 30,9M€ in gezondheidsprogrammering, 30% van zijn totale ODA aan Rwanda voor deze periode. De Belgische Ontwikkelingssamenwerking heeft activiteiten ondersteund via directe bilaterale steun aan projecten en via indirecte steun aan Belgische NGO’s en kerkelijke organisaties (KO), hoewel de financiering voor tal van NGO’s en KO’s afliep in 2005 en niet werd vernieuwd. In 1995 was er geen nieuwe strategie die de BO-gezondheidsactiviteiten aanstuurde. BO had de activiteiten hervat die steun ontvingen voor 1994, hoewel ook enkele nieuwe gezondheidsinitiatieven werden opgezet. Tijdens de nood- en wederopbouwperioden bood BO, net als heel wat donoren en humanitaire organisaties destijds, rechtstreekse steun aan de bevolking, vooral via projecten op nationaal niveau of projecten die zich toespitsten op een geografisch gebied 54 , voornamelijk Kigali, hoewel sommige NGO’s ook buiten Kigali opereerden. Directe Bilaterale steun werd verstrekt aan een breed gamma van projecten die gefinancierd werden met middelen voor de gezondheidssector in het kader van lopende verbintenissen die vóór het ILP 2004-2006 werden aangegaan:

53 54

December 2002 Evaluatie van de Gezondheidssector van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking – Rwandaverslag december

2005

47

ƒ

Centre Hospitalier de Kigali/Ziekenhuis van Kigali (CHK), Rwanda’s voornaamste referentie- en opleidingsziekenhuis. De financiering ondersteunde de klinische training van dokters en verpleegsters en werd ook aangewend om de kwaliteit van de zorg te verbeteren, met inbegrip van het standaardiseren van behandelingsprotocollen, het verbeteren van case management en het verwijzingssysteem, het verbeteren van aankoopsystemen en beter en meer efficiënt beheer en administratie. De steun aan het CHK mag ook worden beschouwd als een component van de versterking en decentralisatie van het systeem voor basisgezondheidszorg (BGZ), vermits referentieziekenhuizen integraal deel uitmaken van het basisgezondheidszorgsysteem. Je kunt geen betrouwbare en functionerende BGZ hebben zonder high livel referentie- en leerunits. Er is een voortdurende stroom van patiënten, expertise, training, kennis en data tussen de referentiecentra en de perifere gezondheidsunits.

ƒ

Steun aan het Ministerie van Gezondheid (MINISANTE) wordt gezien als centraal voor alle BO-gezondheidsprojecten en er werd steun verstrekt voor het beheer van de totale gezondheidszorg en –coördinatie, met onder meer de versterking van systemen, planning en capaciteitsopbouw; ook steun voor coördinatie, planning, beheer en training.

ƒ

Renovatie van de infrastructuur in de kraamafdeling van het CHK en bouw van Remera hospitaal (Kibagabaga).

ƒ

Steun aan twee districtgezondheidsautoriteiten in de Kigali regio – Kigali platteland, Kigali stedelijk en Kabgayi, wat nu onder de zuidelijke provincie valt met een duidelijke nadruk op het ondersteunen van het decentraliseringproces, inclusief financiering van de gezondheidssector gebaseerd op prestaties (l’approche contractuelle).

ƒ

Steun aan verpleegstersopleidingen aan de Ecole des Sciences Infirmières, zowel direct als indirect gefinancierd, vermits dit begon als een project geïmplementeerd door APEFE (zie Bijlage 8: Onderwijs Case Studies), met medewerking van BTC vanaf eind 2004.

ƒ

Steun voor twee belangrijke Nationale Besmettelijke Ziekten Programma’s – het Nationale Malaria Programma (PNILP), uitgevoerd door BTC en het Nationale Lepra en TB Programma (PNILT), via NGO-steun.

ƒ

Steun voor een resem initiatieven inzake mentale gezondheid – ontwikkeling van een beleid inzake mentale gezondheid voor het land, het Nationale Mentale Gezondheidsprogramma (PNSM) en steun aan het Ndera Psychiatrisch Ziekenhuis (via NGO).

ƒ

Steun aan het Referentielabo van de Volksgezondheid (LRSP)

ƒ

Indirecte steun voor AIDS-programma’s via financiering voor Artsen Zonder Grenzen (AZG) en AIDS-programma’s op het platteland.

De twee tabellen hieronder vatten de steun samen die werd gegeven aan de verschillende programma’s in de gezondheidssector, uitgesplitst per programma (kolommen) en per 48

administratief doel (rijen). De tweede tabel vat de concentratie van directe bilaterale steun in financiële termen samen, en het valt meteen op dat 85% wordt aangewend voor Basisgezondheidszorgprogramma's. Het moet worden opgemerkt dat dit de bijkomende indirecte steun via Belgische NGO’s niet omvat.

Tabel 2: Programma’s in de gezondheidssector gesteund door de Belgische Ontwikkelingssamenwerking

Internationa le Actor Nationaal

Basis Reproductieve gezondheidszorg gezonheidszorg (gezondheidszorg in het algemeen) UNFPA

- CHK - Institutionele steun aan het Ministerie van Gezondheid Ecoles Sciences Infirmières Steun aan 3 Districten en gezondheids gezondheidsdistricten (DS) centra Renovatie infrastructuur Gemeenscha ppen

HIV en Besmettelijke AIDS ziekten

UNAIDS

- PNILP - PNSM Ndera Psychiatrisch Ziekenhuis - PNILT -AZG - Aids in platteland sgebieden

* Indirecte steun in schuine letters Bron: Het Evaluatierapport over de Gezondheidssector 2005

Tabel 3: Overzicht van directe bilaterale steun Basis gezondheidsz org

Reproductieve gezonheidszorg

HIV AIDS

en Besmettelijke ziekten

Totaal

Internationaal Nationaal

49%

15%

Districten en 36% Gezondheidsce ntra Gemeenschapp en 85% Totaal Bron: Het Evaluatierapport over de Gezondheidssector 2005

64% 36%

5%

100%

49

De algemene strategie voor de gezondheidsprogramma’s van BO was een betere gezondheid van de algemene bevolking na te streven en dus werd er geen enkele bevolkingssubgroep speciaal uitgekozen voor bijzondere programma’s, hoewel er kan worden gesteld dat sommige programma’s sommige segmenten van de bevolking bevoordelen of minstens bevoordeelden. De steun aan het mentale gezondheidsprogramma en het Ndera Psychiatrische ziekenhuis was bestemd voor die delen van de bevolking die het meest waren getroffen door de genocide en langdurige periodes van ballingschap in de DRC. Later werd erkend dat de hele bevolking, in het bijzonder vrouwen en kinderen, vaak symptomen vertoonde van diepe trauma’s en dus droeg vroege steun aan de beleidsontwikkeling inzake mentale gezondheid bij tot de integratie van mentale gezondheidsinitiatieven in de basisen secundaire gezondheidszorgprogrammering. BO-steun aan basisgezondheidszorg (BGZ) en decentralisering van BGZ komt vooral de plattelandsbevolking ten goede. De geografische focus voor de Belgische steun is historisch; andere donoren steunen BGZ en decentralisatie van diensten in meer afgelegen plattelandsgebieden, maar over het algemeen zijn gedecentraliseerde BGZ-initiatieven bestemd om de toegang te verbeteren voor niet-stedelijke bevolkingen. BO heeft MINISANTE gesteund bij de ontwikkeling van het beleid en de methodologie, om zowel de kwaliteit van als de toegang tot BGZ binnen de plattelandsbevolking te verbeteren – het grootste deel van de bevolking, als doelgroep. De topografie van Rwanda zorgt er ook voor dat zelfs binnen de Kigali provinciegebieden vaak afgelegen plattelandszones zijn. Met uitzondering van mentale gezondheid mikken de andere verticale programma’s die BO-steun krijgen niet op specifieke doelgroepen, hoewel er wel wat nadruk werd gelegd op de meest kwetsbaren binnen een doelgroep, zoals zwangere vrouwen binnen programma’s voor het intomen van malaria.

3.2 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling De Armoedebestrijdingsstrategie stelt vier prioritaire programma’s voorop voor de gezondheidssector 55 : • Voorziening van basisgezondheidszorg; • Gespecialiseerde interventies voor belangrijke gezondheidsproblemen; • Ontwikkeling van gezondheidsinfrastructuur en financieringsmechanismen; en verbetering van het beheer van gezondheidsdiensten. • Beheersing van ziekten en ontwikkeling van het gezondheidssysteem zijn belangrijke interventies binnen het plan. Binnen deze algemene prioriteiten omvatten de specifieke doelstellingen voor 2015 56 , het reduceren van het sterftecijfer voor kinderen jonger dan vijf met 2/3, de sterftegraad bij moeders met 3/4 en het verminderen van de vruchtbaarheidsgraad van 5,8 naar 4. Het voorkomen van de voornaamste sterfteoorzaken, namelijk malaria en AIDS, zijn targets voor een reductie met 50% in dezelfde periode. Het bepalende principe dat werd vastgelegd in de Gezondheidsstrategie Nota (GSN) voor BOgezondheidshulp is dat de basisgezondheidszorgdiensten voor iedereen toegankelijk en beschikbaar moeten zijn. Er worden drie gebieden benadrukt in deze BGZ-prioriteit:

55

Armoedebestrijdingsstrategie Vooruitgangsrapport, juni 2003

56

IMF Landrapport No.04/273, augustus 2004

50

reproductieve gezondheid, HIV en AIDS, en besmettelijke ziekten, inclusief verwaarloosde ziekten. Toegankelijkheid wordt duidelijk gedefinieerd als niet enkel geografisch en cultureel, maar ook financieel. De hulp om BGZ te ondersteunen moet dus mikken op de doelbevolkingen en hen erbij betrekken; effectief, efficiënt en duurzaam zijn; deel zijn van een geïntegreerd systeem voor gezondheidszorg; en een financieel veiligheidsnet bieden voor de hoge kosten van een slechte toestand van algemene gezondheid. De Rwanda Landenstrategie Nota 57 , die richtlijnen uitzette voor bilaterale hulp op middellange termijn, noemde volksgezondheid als een van de twee prioritaire sectoren, samen met justitie en de rechtsorde. In de periode 1998-2006 spendeerde BO dan ook meer hulp binnen de gezondheidssector dan eender waar. Op korte termijn en in de context van regionale vredesopbouw en stabiliteit, wilde België bijdragen tot het verbeteren van de socioeconomische status van de bevolking (armoedebestrijding), en gezondheidszorg was een van de vier sectoren die nood hadden aan ontwikkeling om een duidelijke armoedereductie te bewerkstelligen – de andere zijn onderwijs, voedselzekerheid en basisinfrastructuur. Deze landenstrategie stelde de specifieke programma’s of instellingen die moesten worden gesteund vast: • •

• • • • • • •

Blijvende ondersteuning van het CHK; 58 Gedecentraliseerde gezondheidsstructuren – district gezondheidsautoriteiten – voornamelijk plattelands- en stedelijke gezondheidsautoriteiten onder de Kigali regionale autoriteit; De ontwikkeling van een nationaal gezondheidsbeleid met nadruk op BGZ; Verbeterd gezondheidszoekend gedrag, verbeterde toegang tot BGZ; Sectoroverschrijdende initiatieven, voornamelijk reproductieve gezondheid en voeding; Nationale en geïntegreerde programmering voor AIDS, malaria, tuberculose en lepra; Human resource ontwikkeling en capaciteitsopbouw; Operationeel onderzoek rond basisgezondheidszorg; Systemen die vooral planning en beheer versterken.

Het Gezondheidsbeleid van de Rwandese Regering werd ontwikkeld in de context van Vision 2020 en de Armoedebestrijdingsstrategie. Het doel van het Nationale Gezondheidsbeleid is om gezondheid te bevorderen onder de bevolking door het voorzien van voortdurende, geïntegreerde en globale kwaliteitsgezondheidszorg, via een gezondheidssysteem dat is uitgerust met permanente, alomvattende en gedecentraliseerde gemeenschapsgebaseerde en in de gemeenschap gewortelde diensten. Het Strategisch Plan van de Gezondheidssector (SPG) 2005-2009 stelde zeven strategische doelstellingen vast die overeenstemmen met de zeven prioritaire programma’s: 1. Toegenomen beschikbaarheid van human resources; 2.Toegenomen beschikbaarheid van medicijnen, vaccins en andere consumptiegoederen; 3. Grotere geografische toegang tot diensten; 57

December 2002

58

Het CHK heeft steun gekregen sinds BO begon te financieren in Rwanda en biedt klinische opleidingen voor dokters

en verpleegsters in de districtgezondheidsautoriteit

51

4. Verbeterde financieringsmechanismen voor gezondheidszorg om de toegang te vergroten; 5. Toename in de kwaliteit van gezondheidszorg en toegenomen vraag naar diensten; 6. Versterkte nationale referentieziekenhuizen, en behandelings- en onderzoekscentra; 7. Institutionele en systeemversterking over de hele sector. Deze strategische doelstellingen weerspiegelen grotendeels de financieringsprioriteiten uiteengezet in de Gezondheidsstrategie Nota (GSN), volgens de evaluatie van 2005; echter: weinig mensen kennen er de inhoud van. Diegenen die ze kenden, waren met name een aantal Belgische Technische Assistenten die waren betrokken bij het opstellen van het document. Geen van de nationale belanghebbenden was op de hoogte van de GSN. De evaluatie merkt ook op dat hoewel de GSN werd gebruikt voor de identificatie van te steunen projecten, geen van de Belgen de GSN had gebruikt om zelf de projecten te ontwikkelen. De projectontwikkeling werd grotendeels geleid door het Strategisch Plan van de Gezondheidssector, waardoor de BOgezondheidsprogramma’s en de prioriteiten inzake nationale armoedebestrijding goed op elkaar afgestemd zijn. Tijdens de evaluatie rezen er vragen over de gebruikswaarde van zowel de Gezondheidssector Nota als de Landenstrategie, gezien het Nationale Gezondheidsbeleid en het Strategisch Plan van de Gezondheidssector werden ontwikkeld in samenwerking tussen de Rwandese Regering en haar partners. De Belgische documenten gaan de Rwandese echter vooraf en werden ontwikkeld om het Belgische programmabeleid te leiden, dus vond men dat de GSN relevant was en BO toeliet haar eigen financieringsprioriteiten te bepalen en de voorwaarden voor engagement te scheppen. De evaluatie van 2005 bekritiseerde de BO-strategie omwille van verschillende redenen:

59

•

Nationale verticale programma’s (gericht op HIV/AIDS, mentale gezondheid, TB) waren niet volledig geïntegreerd binnen de gedecentraliseerde gezondheidszorgprogramma’s en –systemen voor het platteland; het Malariaprogramma was de enige uitzondering. Deze programma’s blijven aparte entiteiten die enkel zijn geïntegreerd in algemene diensten waarin BO ook betrokken is binnen specifieke gezondheidsdistricten. Gezien BO het engagement van de regering inzake een sectorspecifieke aanpak steunt, roept dit vragen op over de mate waarin BO haar invloed heeft aangewend om het goede voorbeeld te geven en het integratieproces aan te drijven. We begrijpen echter dat er sinds deze vroege evaluatie een betere coördinatie en integratie is gekomen van door België ondersteunde activiteiten (in TB en mentale gezondheid) binnen districtsgezondheidsdiensten.

•

De realiteit is dat mensen nog steeds worden doorverwezen naar behandeling voor HIV en AIDS, reproductieve en seksuele gezondheid (buiten de verloskunde) hoewel de evaluatie van het Mentale Gezondheidsprogramma 59 opmerkt dat dit nu wordt geïntegreerd in de basisgezondheidszorg.

•

De Evaluatie van 2005 merkte de “onverklaarbare afwezigheid” op van een bilateraal programma dat zich expliciet richt op het verbeteren van de reproductieve gezondheidszorg. Dit blijft een behoeftig gebied. Hoewel er

Juni 2003

52

reproductieve gezondheidszorgdiensten worden aangeboden en de contractuele aanpak heeft geholpen om het aantal medisch geassisteerde geboorten te verhogen, was de aangestipte leemte het gebrek aan doelgroepgerichte reproductieve gezondheidscampagnes en -programma’s, in het licht van de alarmerend hoge moedersterfte en geboortecijfers (zie hieronder), en in deze context kan men niet tevreden zijn met het simpelweg halen van de minimumstandaarden van de WGO. Na de genocide was er een ongeschreven maar wijd aangevoelde pro-natale dwang, die kan verklaren waarom de Rwandese Regering geen dringende druk voelde om reproductieve gezondheidskwesties prioritair aan te pakken. Dat lijkt nu te veranderen, en de belanghebbenden in de regering vroegen zich nu af waarom BO niet had gestreden voor een moeder- en reproductief gezondheidsprogramma, dat ook familieplanning zou omvatten – een verandering van houding die niet geheel fair is ten opzichte van België. Technische experten binnen BTC hadden doelgroepgerichte moedergezondheidsprogramma’s voorgesteld, maar er geen steun voor gekregen. •

In principe waren er diensten voor gezinsplanning aanwezig, maar de vruchtbaarheidsindexen en het geboortecijfer tonen hun ineffectiviteit aan. De Armoedebestrijdingsstrategie mikt op een vruchtbaarheidsdaling van 5,8, maar deze steeg naar 6,5 alvorens weer te dalen tot 6,1. Normale standaard demografische processen zijn niet van toepassing in een post-conflictsituatie, en toch was de druk van de bevolking op het land een van de factoren die het conflict van brandstof voorzag. Het is daarom onvoldoende om te betogen dat de diensten er waren, en niet krachtdadig alle andere interventies na te streven, gebaseerd op bewijs van zwakke gedragsveranderingen en een hoog geboortecijfer; dat is vooral verontrustend in de context van extreem hoge bevolkingsdichtheid en de impact ervan op de recente geschiedenis van het land.

•

Het Evaluatierapport betoogt dat steun aan het CHK, hoewel die niet direct BGZ ondersteunt, een grote rol speelt in het versterken van het systeem. Het rapport suggereert dat het nuttiger zou zijn om het gezondheidssysteem als een geheel te beschouwen, en er moet een evenwicht gevonden worden voor gepaste steun aan de verschillende niveaus van het gezondheidszorgsysteem.

In overeenstemming met de wensen van de Rwandese Regering schuift BO nu op in de richting van sectorspecifieke budgetsteun, en hierover word gesproken met betrekking tot de gezondheidssector sinds 2005. Deze aanpak zou een overzicht van het systeem als geheel vergemakkelijken, en de programmering van de financiering op een hoger niveau brengen en wegleiden van discrete projecten. De praktijk hinkt echter fel achterop bij de retoriek: België kende 8M€ toe voor sectorspecifieke steun aan gezondheidszorg in 2006, hoewel dit later werd verspreid over projecten, en het is niet geheel duidelijk dat alle actoren in de gezondheidssector instemmen met de architectuur die moet worden opgetrokken voor de centrale toekenning en effectieve uitkering van sectorspecifieke budgetsteun. Binnen de Regering en MINISANTE en onder internationale donoren maakt men zich zorgen over de capaciteit van MINISANTE en zijn gezondheidsautoriteiten om efficiënt en effectief de fondsen te budgetteren, te beheren en uit te keren. Er is een sterke nood aan sterk leiderschap binnen de sector, als men wil dat het volledige complement van human resources en systemen die essentieel zijn voor de vlotte overgang van de projectgebaseerde toekenning van middelen naar sectorspecifieke budgetsteun, wordt geïnstalleerd.

53

3.3 Coherentie met alle belanghebbenden Binnen het systeem van clusters die zijn samengesteld uit donor- en Rwandese Regeringsleden heeft België het voortouw genomen in de Gezondheidscluster en blijft het een sleutelrol spelen in de leiding van de Gezondheidssector Coördinatiegroep (GSCG). De GSCG is operationeel sinds 2004. Er zijn twee dergelijke coördinatiemechanismen, die vallen onder het Ministerie van Gezondheid – de Gezondheidssectorcluster en de HIV/AIDS-Cluster. Zowel donoren als partners, voornamelijk het Ministerie van Gezondheid, waarderen de clustergroep. De Gezondheidsadviseur van de Belgische Ambassade is medevoorzitter en belegt vergaderingen met de Permanente Secretaris (PS). Alle belangrijke informanten vinden dat België een effectieve leider van de groep was, en het harmoniseringproces heeft ondersteund. Het bestaan van de Cluster heeft geleid tot een betere coördinatie van partnerinterventies en uitwisseling van informatie. Het evolutieproces naar een sectorspecifieke aanpak en korffinanciering voor human resources, die de planning en het leveren van diensten zouden versterken, is een illustratie van de lopende harmonisering, hoewel dit traag verloopt. Zoals elders opgemerkt (zie onderdeel onderwijs) zijn er mogelijkheden om meer te leren van de harmoniseringsinspanningen in de onderwijssector en de relevante aspecten daarvan te transfereren naar de programmering in de gezondheidssector. Zo maken de belanghebbenden geen duidelijk onderscheid tussen korffondsen, programmafinanciering en sectorspecifieke budgetsteun. Minder effectief zijn de Technische Werkgroepen (TWG), waarvan er een heleboel zijn, en die onder de Coördinatiegroep voor de Gezondheidszorg vallen. Donoren en partners blijven klagen dat vooral de gemeenschap van donoren en internationale NGO’s deze TWG bevolkt, en er is vaak een opmerkelijke afwezigheid van hun tegenhangers uit de regering. Dit is wellicht niet de fout van de mechanismen, maar eerder te wijten aan een gebrek aan personeel binnen het Ministerie van Gezondheid. Informanten van het Ministerie van Gezondheid merken op dat zij overbevraagd zijn en niet de tijd hebben om hun essentiële werk te doen, laat staan om nietessentiële comitévergaderingen bij te wonen. Niettemin ondersteunen de TWG betere coördinatie van activiteiten binnen hun subsectoren. Er werd bezorgdheid geuit tijdens de Evaluatie van 2005 en onderlijnd tijdens de huidige missie over de vrees dat de grote hoeveelheden hulp die Rwanda binnenstromen om HIV en AIDS aan te pakken, het donorlandschap verstoren en de bestaande coördinatie- en harmoniseringmechanismen verstoren. 85% van de fondsen die het land binnenkomen, worden vandaag inderdaad aangewend voor HIV- en AIDS-gebonden activiteiten. Het argument van de INGO’s en donoren die HIV- en AIDS-preventie- en zorgprogramma’s steunen, is dat deze interventies de gezondheidssystemen versterken en bijgevolg de kwaliteit van de basisgezondheidszorg verbeteren. Niettemin betekent de verplichting om externe donordoelen te halen, in plaats van het halen van de in het Nationale Gezondheidsbeleid gedefinieerde doelen, dat het coördineren en harmoniseren met andere niet-HIV-georiënteerde gezondheidszorgactoren niet noodzakelijk een prioriteit is. Tijdens deze missie drukte personeel van de BTC zijn zorg uit over het onevenwicht tussen de financiering van HIV- en AIDS-activiteiten en alle andere gezondheidszorgdiensten.

54

3.4 Links met anderen De Belgische Ontwikkelingssamenwerking wordt door sommige partners en andere donoren beschouwd als de oudere staatsman onder de donoren. Met haar lange geschiedenis van steun voor de sector wordt ze gezien als een conservatieve en betrouwbare partner voor en door de Rwandese Regering. Het klaarblijkelijke conservatisme van BO en de Technische Adviseurs wordt gezien als een voordeel en balanceert de bijdrage van andere partners, die misschien meer experimenteel zijn in hun voorgestelde aanpak. Als hoofddonor in de Coördinatiegroep voor de Gezondheidszorg worden de Belgische consistentie en leiderschap hoog ingeschat, ondanks meningsverschillen over prioriteiten en aanpak in enkele gebieden (financiering gebaseerd op prestaties). De Rwandese Regering apprecieert en respecteert in het bijzonder de lange relatie tussen BO en BTC en MINISANTE. De opgemerkte sterktes van de relaties omvatten gepaste steun en betrokkenheid bij het beleids- en planningsproces – hier wordt echt een gezamenlijke inspanning geleverd. België wordt gewaardeerd als ‘investeerder’ in het gezondheidssysteem die de Rwandese Regering steunt op alle niveaus; de steun voor uitrusting en infrastructuur wordt bijzonder geapprecieerd. Er werd ook gesteld dat BO niet had gepleit voor interventies in familieplanning, noch had gedrukt op een agenda voor reproductieve gezondheid. Meer algemeen had het niet altijd gebruik gemaakt van zijn strategische rol in de gezondheidssector. Respondenten uit de regering stelden dat ze vonden dat het nieuwe systeem met BTC (de duidelijker scheiding tussen technische steun en beleidsdiscussies over Belgische hulp) de aard en het niveau van de steun hadden verbeterd. Andere donoren en belanghebbenden uit de gezondheidssector vonden BTC dan weer log en traag. Er leeft een gevoel dat de Belgische technische bijstand niet nodig was voor het beheer en de implementering van projecten, en dat het beter zou zijn als ze beperkt bleef tot technische bijstand. Ondanks het feit dat twee eerdere human resource hervormingen de centrale regering radicaal hadden hervormd, bleef MINISANTE vooruitkijken naar de sectorspecifieke aanpak en had het vertrouwen in zijn mogelijkheid om hierin vooruitgang te boeken. Andere ontwikkelingspartners drukten hun tevredenheid uit met het Belgische leiderschap van de gezondheidssector. De bijdrage van BO werd erkend en gewaardeerd, vooral met betrekking tot beleidsontwikkeling; de decentralisering en uitbreiding van BGZ en de evidente vergrootte toegang tot gezondheidsdiensten; de stijgingen in immuniseringsdekking (EPI) en verbeterde preventie en behandeling van malaria. De volgende bekommernissen werden geuit: • Er is geen robuuste M&E en overzichtsfunctie; • De financiering van de gezondheidszorg blijft onzeker en er is een gebrek aan vertrouwen in de Belgische technische capaciteit om de Rwandese Regering bij te staan in het uitwerken van een duurzame en leefbare planning van de gezondheidsfinanciering en van mechanismen voor het recupereren van de kosten; • Er bestaan verschillende meningen betreffende financiering gebaseerd op prestaties (l’approche contractuelle) en dit heeft zich vertaald in door de Belgen gesteunde districtgezondheidsautoriteiten die andere systemen van M&E en andere manieren van werken toepassen dan deze gesteund door de Regering van de VS. Dit is niet coherent met de rol van hoofddonor in de harmoniseringsinspanningen en helpt de nationale partner niet. USAID en de

55

• •

Belgische Ambassade initieerden gezamenlijke gesprekken met de “Cellule d’appui à l’approche contractuelle” (CAAC) van MINISANTE en de respectievelijke technische experts om de gediversifieerde BGZ-aanpak te harmoniseren, en we veronderstellen dat deze uiteindelijk zullen leiden tot een oplossing voor de situatie, waarvan wordt gemeld dat ze nog steeds bestaat op het moment van deze evaluatie. 60 BO wordt gezien als niet zo responsief en flexibel als de andere donoren. Hoewel de meeste van de TA’s worden gezien als technisch heel competent, heeft hun gebrek aan autonomie en het feit dat al hun beslissingen moeten worden goedgekeurd door BTC hun effectiviteit gecompromitteerd.

3.5 Effectiviteit op resultaatniveau Als belangrijke en langst actieve donor en partner in gezondheidszorg was de BO-bijdrage tot de gezondheidssector en verbeteringen in de gezondheidsstatus van de bevolking in hoge mate significant. De continuïteit van de steun stelde de Rwandese Regering en MINISANTE in staat om snel en effectief over te schakelen van een nood- en wederopbouwtoestand naar een gecoördineerd en algemeen efficiënt gezondheidszorgsysteem, ondersteund door redelijke beleidslijnen en procedures. De Evaluatie van 2005 noteerde en benadrukte de vele tastbare resultaten van de BO-steun. Uitgesplitst vallen deze resultaten uiteen in twee groepen – diegene die een hoog niveau van financiële en technische steun ontvangen: ƒ ƒ

ƒ ƒ ƒ

De ontwikkeling van het Nationaal Gezondheidsbeleid en de vertaling ervan in een Nationaal Strategisch Gezondheidsplan; De invoering van een werkomgeving die beter in staat is en meer bereid om te communiceren met het middenveld, met partners (Coördinatiegroep voor de Gezondheidssector) en lokale organisaties, CBO’s enz.; De invoering van een strategisch planningskader dat werkt op zowel het nationale als het districtniveau; Regulering en management van gezondheidszorgpersoneel; Verbeterde toewijzing van middelen;

… en diegene die een lager maar niettemin belangrijk niveau van ondersteuning kregen: ƒ De invoering van regelgevende wetgeving en systemen; ƒ Regulering en management van de farmaceutische sector; ƒ De invoering van een werkomgeving die een meer efficiënte toewijzing van middelen mogelijk maakt; ƒ Een strategie en mechanismen voor verbeterde financiering van gezondheidszorg. Samen hebben deze initiatieven geleid tot zes belangrijke resultaten: 1. Essentiële gezondheidsdiensten geïnstalleerd en beschikbaar 2. Meer toegankelijke gezondheidsdiensten 3. Competent en gemotiveerd gezondheidspersoneel ter plekke 4. Gedecentraliseerde beslissingen en management

60

Interview met USAID

56

5. 6.

Verloning gebaseerd op prestaties Beschikbaarheid van essentiële medicijnen

Deze vertegenwoordigen de elementen van een leefbaar en effectief gezondheidssysteem. Dat deze resultaten werden bereikt op een relatief korte periode is een teken van de effectiviteit en de kwaliteit van het partnerschap tussen BO en de Rwandese Regering, alsook van de technische en financiële steun van BTC. Er bestond dan wel een functionerende gezondheidsdienst vóór de genocide, maar het systeem – zowel de mensen als de infrastructuur – werd grotendeels vernietigd tijdens deze periode. Daarom werden het Ministerie en het gezondheidssysteem opnieuw opgebouwd sinds het jaar 2000, toen het nieuwe Nationale Gezondheidsbeleid in werking trad en er snelle veranderingen plaatsvonden als gevolg van de nieuwe beleidsomgeving. Het ligt in de aard van evaluaties dat er een neiging is om de individuele elementen van een programma of initiatief van naderbij te bekijken en ze uit hun historische context te halen. In het geval van Rwanda is het nu bestaande basisgezondheidszorgsysteem echter superieur aan en meer gesofisticeerd dan het systeem voor de genocide 61 als direct gevolg van de omvang van de investeringen in de gezondheidsinfrastructuur, die zoveel groter waren in de afgelopen 10 jaar, en het volume aan nieuwe financiering dat binnenstroomt via het HIV/AIDS-portaal. Bovendien wordt het ondersteund door het voortdurend verbeteren van de opleiding voor gezondheidskaderleden, referentiesystemen en secundaire en tertiaire referentiecentra en doelgerichte verticale programmering. Ondanks de kwesties die later in dit hoofdstuk aan bod kwamen, dragen deze substantieel bij tot het verhogen van de duurzaamheid van gezondheidszorg op districtniveau. De componenten van de BO-steun, met inbegrip van deze hierboven vermeld, leidden tot tastbare resultaten op het niveau van de instelling, maar maken geen individueel deel uit van deze brede evaluatie van de Belgische bijdragen in de gezondheidssector. Het moet worden vermeld dat de financiering van het Indicatief Samenwerkingsprogramma voor de gezondheidszorg vanaf 2004 tot 2006 geen nieuwe initiatieven omvat, maar een voortzetting is van de engagementen die ervoor werden aangegaan. De projecten gefinancierd onder het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004-2006 omvatten: • •

• • • • •

61

Steun aan het CHK met nadruk op het trainen van medische specialisten en algemene verbetering van nationale referentiezorg (4,36M€). Referentielabo voor de Volksgezondheid (1,8M€) - dit was bedoeld om een nationaal toezichtsysteem op te zetten met diagnostische tools met verzekerde kwaliteit. Het moest ook training opzetten en aanbieden aan andere labo's in het land. Versterking van het Nationale Malariaprogramma (2,7M€). Nationaal Mentaal Gezondheidsprogramma Fase I werd uitgebreid (2,79M€). Drie projecten die de gezondheidsautoriteiten van de districten ondersteunen (Kigali platteland – 4,7M€, Kigali stedelijk -2,1M€, Kabgayi – 1,8M€). Bouw en uitrusting van Districtziekenhuis te Remera (4,31M€). Renovatie en uitrusting van de kraamafdeling van het CHK (0,679M€).

Mening van de Rwandese Regering, USAID en anderen

57

In discussies met personeelsleden van zowel Rwandese Regering als BTC bleek tevredenheid met de BC/RR-verwezenlijkingen op resultaatsniveau. Slechts een initiatief, de steun aan het NRL, kreeg sterk negatieve kritiek. De tussentijdse evaluatie van het referentielaboproject, uitgevoerd na de Gezondheidssectorevaluatie, bemerkte dat geen van de verwachte resultaten werd bereikt 62 . In gesprekken die voor deze evaluatie werden gehouden met BO-personeel, bleek dat het labo de doelstellingen van het project niet had gehaald en als een mislukking werd beschouwd. Er werd betoogd dat dit voornamelijk de fout van het management was en dat dit kon worden rechtgezet mits het sleutelpersoneel te vervangen.

3.6 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden Dit onderdeel bevat de externe beperkingen en mogelijkheden, maar omvat ook een diepere analyse van de geïdentificeerde zwakten in de huidige programmering van de gezondheidssector. Te beginnen met de Evaluatie van 2005, kwamen volgende bezorgdheden boven: 1.

2.

3.

Op feiten gebaseerde informatie. Het gebrek aan een sterke feitelijke basis voor het nemen van beslissingen en planning werd sinds de evaluatie vernoemd als een zwakte in gezondheidssystemen. Belangrijke demografische en toezichtgegevens zijn niet beschikbaar en 2005 DHSS vertrouwde op schattingen voor cruciale data (bijvoorbeeld de moedersterfte). Enerzijds zijn er hoogst gesofisticeerde systemen voor het uploaden van verzamelde data in virtuele databanken. Anderzijds is er noch het engagement, noch het personeel om de data te verzamelen en in te geven. Het aanmoedigen en ondersteunen van MINISANTE om effectief en efficiënt de data te verzamelen en te analyseren die nodig zijn voor het optimale gebruik van de middelen en voor effectieve planning, zou een belangrijke bijdrage leveren aan de komende SWAP, die tot op heden nog niet werd geïdentificeerd door BO. Financiering van de Gezondheidssector. Dat is op dit moment een van de meest betwiste kwesties in Rwanda en werd regelmatig aangebracht door informanten tijdens deze missie. Er zijn tal van aspecten inzake de duurzaamheid van basisgezondheidszorgdiensten op lange termijn. Vooreerst blijft de Rwandese Regering steun verleunen aan het recupereren van kosten via gebruikersbijdragen. Gezien de Armoedebestrijdingsstrategie en de focus op de Millennium Ontwikkelingsdoelstellingen, zou een meer gematigde positie met betrekking tot gebruikersgelden het bereiken van de Millennium Ontwikkelingsdoelstellingen meer waarschijnlijk maken. Gezondheid binnenbrengen in niet-gezondheidssectoren. Het werd aanbevolen dat er een veel grotere synergie moet zijn tussen de BO-gezondheids- en nietgezondheidsprogramma’s. Het is niet duidelijk of deze aanbeveling aandacht kreeg in het tussenliggende jaar en of ze inderdaad haalbaar is.

Zich bewust van de beperkingen van de mechanismen om kosten te recupereren, heeft de Regering de op prestaties gebaseerde financiering ingevoerd om medisch personeel aan te trekken en te behouden in zowel basisgezondheidszorginstellingen als in het CHK. Dit wordt

62

Dossier d’evaluation mi-parcours – appui au Laboratoire de Reference de Sante Publique June 2005

58

grotendeels gefinancierd door donoren. De ‘approche contractuelle’, zoals die bekend staat, betaalt medisch personeel op basis van de diensten die het levert. Deze methode van financiering werd reeds gebruikt in andere landen, maar of het een gepaste of duurzame aanpak is van de financiering van human resources op de lange termijn, valt te betwisten. Er werd kritiek geuit op de aanpak, omdat hij gevoelig is voor misbruik. Volgens sommige rapporten oefenen de lokale autoriteiten druk uit op gemeenschapsleden om te kiezen voor sommige soorten procedures die te boek staan als prestatie-indicatoren voor de evaluatie van het programma, met als resultaat dat het aantal consultaties niet noodzakelijk indicatief is voor het algemene succes van het programma, noch voor een verandering in het gezondheidszoekende gedrag van de bevolking. Dit leidt tot de vraag of het systeem wel werkelijk gebaseerd is op prestaties. Hoewel er een systeem van kwaliteitsverzekering bestaat (beheerd door maandelijkse toezichtbezoeken) wordt het niet aangedreven door de klanten. Dit systeem wordt ook toegepast in het CHK. Het, weliswaar niet expliciet, gebruikte argument is dat het behoud van personeel de dienstverlening en daardoor het gebruik van de diensten ten goede komt. Het is echter duidelijk dat deze vorm van financiering enkel op korte termijn kan werken en gebaseerd is op de creatie van welstand, een radicale verandering in het gezondheidszoekende gedrag en dus groter gebruik van en vraag naar gezondheidsdiensten. De regering heeft drie vormen van ziekteverzekering aangemoedigd; een ervan is het gemeenschapgebaseerde verzekeringssysteem, dat meer werkt als een soort round-robin spaarprogramma. Leden dragen op regelmatige basis bij en halen dan geld uit het fonds naargelang ze het nodig hebben. Er werd gesteld dat dit is gebaseerd op een groep die algemeen gezien in goede gezondheid verkeert, en niet leidt aan chronische ziekten zoals HIV/AIDS, die verzorging op lange termijn vereisen. Wanneer er kritiek wordt geuit op deze vormen van ziekteverzekering, en er wordt gesuggereerd dat deze bankroet kunnen gaan, is het antwoord dat er voldoende fondsen het land binnenkomen en dat de regering de kosten zal dragen van de eenheden die niet kunnen overleven. In welke mate dit waar is moet nog blijken, maar de afwezigheid van een eengemaakte gezondheidsfinancieringstrategie is een bedreiging voor het hele gezondheidszorgsysteem. BO zou dit moment moeten gebruiken om zijn invloed en strategische positie aan te wenden om de Rwandese Regering en MINISANTE aan te moedigen om een realistische en duurzame gezondheidsfinancieringstrategie te ontwikkelen, en strategieën voor zowel best- als worstcase scenario's te incorporeren, zoals aanbevolen in de Evaluatie van 2005. Deze moet ook afgestemd zijn op bestaande ‘pro-poor’ beleidslijnen. De pandemie van HIV/AIDS heeft natuurlijk een belangrijke impact op het gezondheidssysteem en de BO-systemen die initiatieven versterken, waaronder de financiering van de gezondheidssector. Enerzijds heeft ze het uiterste gevergd van de middelen en diensten, en anderzijds heeft ze bijkomende financiering en nieuwe donoren en partners aangetrokken. Financiering voor HIV- en AIDS-programmering vertegenwoordigt 85% van de steun aan de gezondheidssector. Donoren stellen dat deze steun niet enkel de specificiteit van de behoeften van de geteisterde bevolkingen heeft aangepakt, maar ook de BGZ stevig ten goede is gekomen, omdat de middelen worden gebruikt voor verbeterde infrastructuur, de creatie van kenniscentra en verbeterde toegang tot medicijnen. De bezorgdheid die werd geuit in de Evaluatie van 2005 houdt echter nog steeds stand: het blijft heel waarschijnlijk dat de HIV- en AIDS-fondsen en initiatieven het systeem zullen overweldigen en dat zulks ten koste zal gaan van adequate zorg en preventie van andere ziekten. 59

BO is zich bewust van het risico voor de diensten van deze grote en tijdsgebonden infusies van middelen gericht op de epidemie. Het mag dan niet makkelijk zijn, maar BO moet de Rwandese Regering en andere donoren blijven herinneren aan de noodzaak om na te denken over prioriteiten en de nodige aandacht te blijven geven aan de voornaamste oorzaken van ziekelijkheid en sterfte, namelijk diarree, infecties van de luchtwegen en malaria.

3.7 Managementmechanismen De managementsystemen en -mechanismen die worden gebruikt door BTC worden elders in dit document besproken. Niettemin verdienden ze een bespreking in de context van de gezondheidssector. Voor de doeleinden van deze bespreking beschouwen we de technische adviseurs op projectniveau als deel uitmakende van de BTC-beheersstructuur. BTC-beheer werd niet op belangrijke wijze aangekaart in de Evaluatie van 2005. In de beperkte tijd die we op het terrein ter beschikking hadden, was het niet echt mogelijk om te zien hoe het management opereert op dagelijkse basis, of de mate waarin de substantiële aanwezigheid van Belgische technische experts de programmering had verbeterd of projectactiviteiten had versneld. Interessant: terwijl de Evaluatie van 2005 stelde dat het model van gezamenlijk beheer werd geapprecieerd op het individuele projectniveau, vond MINISANTE nu dat het model van gezamenlijk beheer dat BTC gebruikt niet langer nodig was. MINISANTE loofde de voordelen van de Belgische technische expertise, maar deze evaluatie noteerde echter ook dat de technische adviseurs vaak niet noodzakelijk hun vaardigheden met maximale efficiëntie en effectiviteit konden gebruiken, omwille van administratieve en procedurele obstakels. Dit was ook van toepassing op nationale technische experten. De Evaluatie pleitte voor een herziening en herdefiniëring van gezamenlijk beheer op operationeel niveau. Ze raadde specifiek aan om de aanwezigheid van Belgische technische adviseurs in comitémeetings te beperken, en dat deze voornamelijk het terrein moesten zijn van Rwandezen. Echter: gezien België nu de SWAP steunt, zal hun rol in het management binnen de sector aanzienlijk worden gereduceerd. Onder de sectorspecifieke aanpak zou BO een adviserende rol blijven spelen in de Coördinatiegroep voor de Gezondheidszorg, maar niet langer een adviesrol hebben op projectniveau, wat in het verleden ook een managementfunctie inhield.

3.8 Efficiëntie van de resultaten De zes resultaten die werden geïdentificeerd in de Evaluatie van 2005: ƒ Essentiële gezondheidsdiensten geïnstalleerd en beschikbaar ƒ Meer toegankelijke gezondheidsdiensten ƒ Competent en gemotiveerd gezondheidszorgpersoneel ter plekke ƒ Gedecentraliseerde beslissingen en management ƒ Verloning gebaseerd op prestaties ƒ Beschikbaarheid van essentiële medicijnen Er bestaat geen twijfel dat over het hele land essentiële dienstverlening inzake basisgezondheidszorg beschikbaar is. Het personeel van gezondheidscentra, MINISANTEofficials en patiënten die werden geïnterviewd tijdens deze evaluatie, getuigden over

60

verbeteringen in de BGZ. Sommige gegevens toonde verbeteringen inzake de sterftecijfers van kinderen en moeders, en een daling in de aanwezigheid van HIV, wat deze these ondersteunt. De steun van BO en andere donoren, de investeringen van de Rwandese Regering en de grote instroom van geld bedoeld voor de strijd tegen HIV en AIDS hebben alle bijgedragen aan de huidige situatie. Alle elementen van een levendig basisgezondheidssysteem zijn nu aanwezig, inclusief de devolutie van het management naar de districten, de beschikbaarheid van essentiële medicijnen, en een fel verbeterde infrastructuur met nieuwe centra voor basisgezondheidszorg, waarvan er veel toegang hebben tot water en elektriciteit, en die zorg bieden aan zowel ambulante als gehospitaliseerde patiënten. De kwesties van personeelsbezetting, de motivatie van personeel op het niveau van basisgezondheidszorg en de prestatiegebaseerde verloning zijn echter niet volledig opgelost, en hinderen zowel de efficiënte dienstverlening als het behoud van hoogkwalitatieve zorg. Dat wil niet zeggen dat er op sommige gebieden geen vooruitgang werd geboekt; integendeel: er werden grote stappen gezet, en BO heeft het voortouw genomen in deze initiatieven. Een specifieke kritiek op BO, met betrekking tot het prestatiegebaseerd management, betreft de betrokkenheid van BO en de steun ervan voor de ‘approche contractuelle’ in zijn drie projectdistricten. Andere leden van de prestatiegebaseerde financieringswerkgroep beschuldigden de BO ervan zich niet te houden aan de procedures of indicatoren die waren overeengekomen door alle actoren in een workshop gehouden in 2006. Het nationale model, of het model toegepast in andere districten, was bedoeld om de nieuwe administratieve hervormingen van 2006 in rekening te nemen en te ondersteunen; de decentralisering en creatie van gezondheidsautoriteiten voor de districten met stuurcomités. Er werd betoogd door andere internationale partners dat BTC het stuurcomitéproces naar de zijlijn heeft gewerkt. De Rwandese Regering heeft niet geklaagd over de BO-aanpak inzake BGZ. Niettemin werd uit discussies met andere partners duidelijk dat dit voor wrijving zorgde en dat er zorgen bestaan over de steun van BTC aan autonome en zelfbepalende gedecentraliseerde gezondheidsautoriteiten, als ze die niet volledig opnemen in het nationaal bepaalde proces. Er werden discussies ingeluid over meer effectieve harmonisering, maar niettemin bleken er op het moment van deze evaluatie nog steeds meningsverschillen te bestaan tussen de Belgische TA en andere gezondheidspartners over de aanpak. Het is mogelijk dat deze kritiek meer gebaseerd is op persoonlijkheden dan op programma’s, vermits het feit dat de door de BO gesteunde districten andere indicatoren hebben geselecteerd en gebruiken dan die in andere districten, niet overeenstemt met de bevindingen van de evaluatie van september 2006 inzake Vooruitgang naar Betere Coördinatie van Projecten en Programma’s in de Gezondheidssector, waarin wordt betoogd dat er een harmonisering is van de centrale instrumenten van de BGZ-aanpak.

3.9 Impact van programma’s Het meten van de impact van gezondheidsprogrammering en dan verder pogen om aandelen daarin te meten is een moeilijke en vaak zinloze oefening. Cruciaal: België heeft de beleids- en beslissingsprocessen van de Rwandese Regering en MINISANTE geëerd en gerespecteerd. Zodoende is zijn grootste verdienste de versterking van het gezondheidssysteem in het

61

algemeen. Dit omvat het versterken van alle aspecten van het systeem: coördinatie, planning, management, training, een functionerend referentiesysteem en robuuste technische planning. Effectiviteit wordt best gemeten in verhouding tot de prestatie-indicatoren uitgezet in het Strategisch Plan van de Gezondheidssector en Vision 2020. Tabel 4 vergelijkt de vooruitgang zoals gedemonstreerd door data uit de 2001 en 2005 Demographic and Health Surveillance Surveys (DHSS).

Tabel 4: Vooruitgang naar voornaamste indicatoren gezondheidssector Indicatoren Levensverwachting bij geboorte

2001

49 Vruchtbaarheidsgraad 6.5 Kindersterfte (per 1000 levende 110 geboorten) Sterftegraad van moeders 810 (per 100 000) Ondervoeding kinderen (in %) 30 HIV-aanwezigheid (%) 14 Malariaverwante sterfte (%) 51 Dokters (per 100.000 inwoners) 1,5 % Bevolking met goede hygiëne 20 Verpleegsters (per 100.000 16 inwoners) Labotechnici (per 100.000 2 inwoners) Bron: 2001 en 2005 (DHSS)

2005 nvt 6.1 86

Doelstelling 2020 55 4,5 30

750 (schatting) 23 3 (schatting) nvt nvt nvt nvt

200

nvt

5

10 5 25 10 60 20

Zoals uit deze cijfers blijkt, is er een opmerkelijke vooruitgang in de gezondheidsstatus van de bevolking – de kindersterfte en ondervoedingsgraad zijn gedaald, net als de moedersterfte en in mindere mate de vruchtbaarheidsgraad. Andere evaluaties, echter, met name de Gezamenlijke Evaluatie van Algemene Begrotingshulp en evaluatie van de Armoedebestrijdingsstrategie, zijn minder optimistisch. Beide evaluaties stellen dat hoewel het gebruik van de gezondheidszorgdiensten wat is gestegen, er ongelijkheden blijven bestaan in het systeem en dat er onvoldoende bewijs is dat de armste segmenten van de bevolking ervan profiteren. De evaluatie van de Armoedebestrijdingstrategie 63 stelt: “Uitgaven voor gezondheid, bijvoorbeeld, blijven vooral gaan naar tertiaire in plaats van naar basisgezondheidszorg.” Deze trend zal echter snel worden omgebogen, vermits in 2008 de uitgaven als volgt zullen worden toegekend: 69,1% basis gezondheidszorg, 15,9% secundaire gezondheidszorg, 12,0% tertiaire gezondheidszorg en 3,1% naar het centrale Ministerie van Gezondheid.

63

Onafhankelijke evaluatie van Rwanda’s Armoedebestrijdingstrategie 2002-2005, februari 2006

62

Hoewel de evaluatie van de Armoedebestrijdingsstrategie 64 stelt dat “moedersterfte en sterfte van kinderen jonger dan vijf helemaal niet zijn gedaald, verwijzende naar enkele ernstige mislukkingen inzake implementering en de beperkte impact van ‘pro-poor’ denken doorheen de sector in het algemeen”, trekt dit team deze bevinding in twijfel in het licht van de tweede DHSS, hoewel de methodologie gebruikt om moedersterfte in te schatten twijfelachtig is. Het moet worden opgemerkt dat hoewel er een lichte reductie is in de recente data over de vruchtbaarheidsgraad, die toch nog een lichte stijging vertegenwoordigt ten opzichte van de basis in de Armoedebestrijdingstrategie (5,8). Het geschatte cijfer inzake het voorkomen van HIV lijkt ongebruikelijk laag, gegeven de hoge graad van 14% in 2001, hoewel dit cijfer ook een schatting kan zijn geweest.

3.10 Sectoroverschrijdende thema’s Hoewel eerder vermeld, is de afwezigheid van een reproductieve en seksuele gezondheidscomponent in de BO-steun aan de gezondheidssector opvallend, ondanks het feit dat reproductieve gezondheid expliciet wordt vermeld in de Gezondheidstrategie Nota als een sectoroverschrijdende prioriteit. Gezien de sectoroverschrijdende vereiste dat genderbillijkheid aangepakt moet worden, is het moeilijk om het gebrek aan een reproductief en seksueel gezondheidsbeleid niet te interpreteren als de mislukking om tegemoet te komen aan de noden van de vrouwen. In de context van de data – 2,8% groei in het geboortecijfer, een hoge vruchtbaarheidsgraad van 6,1, een sterftegraad van 45,2 per 1000 en onaanvaardbaar hoge moedersterfte – volstaat het voor BO niet om te stellen dat de Rwandese Regering gender heeft aangepakt. De geschiedenis van Belgo-Rwandese relaties, de rol van België in de gebeurtenissen rond de onafhankelijkheid en het gebruik van de notie van overbevolking om een grote vluchtelingengemeenschap decennialang in ballingschap te houden, wordt nog steeds naar voren geschoven als de historische en politieke redenen voor dit compromis over wat een technische positie zou moeten zijn. Tel daarbij dat enkel 10% van de vrouwen moderne contraceptiemethoden gebruikt – minder dan de helft van het percentage uit 1992 65 ondanks het feit dat de verspreiding van contraceptie is gestegen sinds 2000. Het baart grote zorgen omdat de gezondheid en het welzijn van vrouwen, voornamelijk hun reproductieve en seksuele gezondheid, zonder discussie worden beschouwd als indicatoren voor menselijke ontwikkeling en daarom kritiek zijn in de armoedebestrijding. Als armoedebestrijding en het verzekeren van een duurzame vrede in Rwanda en in de regio de uiteindelijke doelstellingen zijn van BO, dan moet deze kloof worden gedicht. Reproductieve en seksuele gezondheidskwesties worden namelijk beschouwd als zo belangrijk voor de toekomstige economische ontwikkeling dat er werd op aangedrongen dat de Strategie voor Economische Ontwikkeling en Armoedebestrijding een stel aanbevelingen met dat doel opneemt. De sectoroverschrijdende kwesties die HIV en AIDS aanbelangen worden besproken in sectie 3.6. Bovenop de steun voor essentiële gezondheidsdiensten in drie districten, levert België

64

Onafhankelijke evaluatie van Rwanda’s Armoedebestrijdingstrategie 2002-2005, februari 2006

65

Analyse, Bevindingen en Voorstellen voor de sectoren Gezondheid, Voeding en Bevolking voor de Strategie voor

Economische Ontwikkeling en Armoedebestrijding December 2006

63

specifieke steun voor HIV- en AIDS-programma’s via UNAIDS. UNAIDS verstrekt op zijn beurt financiële en technische steun aan het CNLS, de Nationale Raad voor AIDS Controle.

64

4 Justitie en Rechtsorde

4.1 Sectoroverzicht Deze evaluatie gebruikt de concepten van justitie en rechtsorde om de activiteiten te beschrijven die door België worden ondersteund in de volgende gebieden: 1. 2. 3. 4. 5.

Institutionele ontwikkeling binnen het Ministerie van Justitie Steun aan de bevordering en bescherming van mensenrechten Veiligheidssector en bijstand voor de strafsector Toegang tot justitie Parlementair toezicht op de uitvoering van justitie

Deze definitie is conform de OESO-DAC-categorieën voor rechtsorde en justitie, waar ze worden gezien als een subset van bestuursactiviteiten. De huidige afdeling buigt zich in het bijzonder over de illustratie van overgangsjustitie in het Gacaca-proces, omwille van de potentiële lessen die eruit kunnen worden getrokken. De ambassade wenst duidelijk te stellen dat ze het niet eens is met een aantal stellingen die in dit deel worden uiteengezet. De justitiesector in Rwanda werd beschouwd als een prioriteit door de donorgemeenschap vanaf 1994, en Duitsland, Zweden, Nederland en het VK bestreken elk individuele aspecten van wat eerst een stilzwijgende arbeidsverdeling was, in een proces dat door een respondent werd omschreven als “het oplossen van een puzzel”. De context van de burgeroorlog en de genocide stelde aanzienlijke uitdagingen in deze sector, die nieuwe en vernieuwende aanpakken vereisten voor wat ‘overgangsjustitie’ werd genoemd. BO begon haar interventies in dit gebied in januari 1995 met de financiering van UNDP, gebaseerd op een Actieplan dat activiteiten bijeenbracht die de Belgische bijzondere expertise en de noden van het land weerspiegelden. Dit omvatte de renovatie van gebouwen, en technische bijstand aan het Ministerie van Justitie. Het Actieplan was gebaseerd op de sterke relaties die waren ontwikkeld door de eerdere Belgische betrokkenheid bij de justitiesector in Rwanda (in het bijzonder de opleiding van magistraten) en de specifieke aard van het Rwandese recht, gebaseerd op het Belgische recht maar geëvolueerd sinds de onafhankelijkheid. Tezelfdertijd begon het personeel van BO geleidelijk een leidende rol te spelen in de justitiesector, omdat de nieuwe autoriteiten bedenkingen hadden bij UNDP. DGOS had echter gekozen voor een voorzichtige en voorwaardelijke aanpak van het Ministerie van Justitie, en financierde ook een aantal NGO’s onder de paraplu van humanitaire hulp, die als doel hadden om te assisteren in het verlenen van bijstand aan oorlogsslachtoffers en de implementering van het Internationaal Humanitair Recht te ondersteunen (in het bijzonder het Internationaal Rode Kruiscomité) en de mensenrechten te monitoren (zoals Advocaten Zonder Grenzen – AZG).

65

Verschillende standpunten inzake de berechting van mensen die schuldig zijn aan genocidedaden, of medeplichtigheid aan die daden, leidden tot het Belgische voorstel voor vredesrechtbanken (‘Tribunal de paix’), om te helpen de aanzienlijke hoeveelheid zaken op te lossen die voortkwamen uit schendingen van internationaal en nationaal recht in de periode 1990-1994. De Rwandese autoriteiten zagen echter meer in ‘Gacaca’, een aanpassing van de traditionele gewoonterechtbanken. Na intern debat en een studie over het onderwerp 66 , nam de Minister van Ontwikkelingssamenwerking de persoonlijke beslissing om de eerste internationale donor te worden die Gacaca zou financieren. Deze beslissing was gebaseerd op de gedachtegang dat vermits deze richting was gekozen en er geen echte alternatieven waren, het beter was om het Gacaca-proces van binnenuit te steunen dan te proberen er van buitenaf invloed op uit te oefenen. De financiële bijdragen aan deze sector, die de evaluatie kon inzien, lopen vanaf 2002 (deze cijfers omvatten niet de budgetlijn voor conflictpreventie, die niet wordt geregistreerd als uitgaven voor Rwanda, maar omvatten wel lokale NGO-steun).

Tabel 5: Financiële bijdragen aan de sector Justitie en Rechtsorde Jaar

2002 €

2003 €

2004 €

541 798 411 627 Indirect 5 263 972 2 733 263 Direct 0 50 000 Multilateraal Bron: Alle ODA Rwanda 2002-2006

2005 €

372 039 2 214 463 28 500

2006 €

663 256 3 807 250 12 623

700 576 2 838 668 0

Deze tabel toont dat de grootste bijdrage werd geleverd aan directe bilaterale hulp, terwijl de multilaterale hulp beperkt was tot de ondersteuning van kleine initiatieven, zoals de publicatie van de akten van de internationale strafrechtbank in Arusha. Dit wordt weergegeven in onderstaande grafiek: Volume d'aide secteur Justice 6000000

5000000

4000000

Indirect Direct Multilatéral

3000000

2000000

1000000

0 2002

2003

2004 Années

66

« Discussion Paper », Peter Uvin, 2001

66

2005

2006

De trends die hier worden afgebeeld, tonen een relatief constant niveau van steun voor bilaterale indirecte hulp, terwijl de directe bilaterale hulp samenviel met het opstellen van opeenvolgende overeenkomsten (voor en na het 2004 Indicatief Landenprogramma). Als gevolg van dit onderscheid tussen steun via NGO's en steun aan de Regering, heeft deze evaluatie zich geconcentreerd op de twee overheersende financieringsmodaliteiten in deze sector. Het gekozen staal omvatte vijf projecten, wat neerkwam op 40% van alle projecten (in aantallen) in de justitiesector, gefinancierd voor minimaal 2 jaar; een voor rechtstreekse bilaterale hulp, vier voor indirecte bilaterale hulp: -

-

4.1.1

Ondersteuning van het versterken van de rechtsorde en justitie (directe bilaterale hulp) Steun aan Advocaten Zonder Grenzen, Burgernetwerk en Penal Reform International (indirecte bilaterale steun die werd gefinancierd door de budgetlijn Conflictpreventie, vroeger D2.3, nu S0.5) Steun aan de Belgische NGO 11.11.11, die op zijn beurt een resem lokale Rwandese NGO’s ondersteunt (dit stemt overeen met de modaliteit voor indirecte bilaterale hulp zonder directe implementering door een NGO).

Directe Bilaterale Hulp

Dit programma, onder de titel “Steun aan het Versterken van Rechtsorde en Justitie in Rwanda”, bestaat uit twee componenten, uitgespreid over drie fasen, lopende sinds 2001: -

-

De belangrijkste ondersteunt de functies van het Ministerie van Justitie en de Rechtbanken, en geeft in de eerste fase ook steun aan het gerechtssysteem, politie en training. De andere heeft te maken met de 120.000 rechtszaken tegen personen verdacht van misdaden tijdens de genocide, en wordt ook ad hoc steun aan de Gacacarechtspraak genoemd. Dit omvat ook steun aan het Hooggerechtshof en aan de Gacaca-rechtbanken.

De derde fase van het programma loopt nog, en dient de dubbele doelstelling van het opbouwen van vrede door verzoening en steun aan de wederopbouw van de vakfuncties van het Ministerie van Justitie. Hierdoor is de bijstand in hoge mate relevant voor de behoeften van het land, en heeft ze tegelijkertijd een sterke politieke dimensie. Dit omvat, onder de OESO-DAC-definities, institutionele steun aan het vakministerie, wat een component van bestuur inhoudt. Er werden ook andere activiteiten ontplooid in dit gebied, zoals regionale budgetlijnen met betrekking tot conflictpreventie, maar deze bedragen werden aangewend via indirecte actoren. 4.1.2

Indirecte Bilaterale Hulp

Een internationale NGO (Penal Reform International) en drie Belgische NGO’s kregen een significante rol in de Belgische steun aan deze sector. Van hen heeft 11.11.11 ervoor gekozen om te werken via lokale partners, die ze eerst institutionele core funding verschafte, en dan in 2007 overging naar een project-per-project 67

modaliteit. De begunstigden waren CCOAIB (Conseil de Concertation des Organisations d’Appui Aux Initiatives de la Base) wat zelf een koepel is die 29 Rwandese NGO's steunt, CLADHO (Collectif des Ligues et Associations de Défense des Droits de l’Homme au Rwanda), ProFemmes (Collectif des Associations Rwandaises de la Promotion de la Femme, de la Paix et de Développement) en LDGL (Ligue des Droits de la Personne dans la Région des Grands Lacs). Elke internationale organisatie speelde de rol die best paste bij haar eigen specifieke sterktes, van ondersteuning van de klassieke justitie tot gerechtelijke bijstand aan aanklagers en beklaagden, training van advocaten in het verdedigen van de mensenrechten en opleiding van rechters. Wat betreft de genocide was er specifieke steun voor de bijstand aan beklaagden om hun pleidooien te houden, de monitoring van het Gacaca-proces of de oprichting van steungroepen (‘groupes de paroles’) voor de overlevenden en familie van daders van de genocide. Het is specifiek voor indirecte bilaterale hulp dat de financieringscycli voor projecten korter zijn, en de bijstand meer doelgericht is dan bij directe bilaterale hulp. De types van de gefinancierde activiteiten waren de volgende: 11.11.11.: o Aanwezig sinds 1991, met een focus op de capaciteitsopbouw in de advocatuur (met een recente omslag van mensenrechten naar bestuur) o Financiële core funding aan partner-LNGO’s o Publicatie van materiaal over de belangrijkste aspecten van de rechtsorde en mensenrechtenomstandigheden in Rwanda AZG: o Training van advocaten en rechters, capaciteitsopbouw o Publicaties over ontwikkelingen in de justitiesector, seminaries o Ontwikkeling van Gacaca-handboek, voorzien van materiaal, Gacaca vasttellingen /monitoring o AZG is aanwezig sinds eind ’96, en werkt vandaag met 3 expats en ongeveer 30 lokale mensen; donoren zijn DGOS, USAID, Minbuza, CDC en EU. Burgernetwerk: o Technische en logistieke steun aan het Ministerie van Justitie, het Algemeen Parket van de Republiek, het Hooggerechtshof en de Service National des Juridictions Gacaca: o Ondersteuning van de gerechtelijke acties, rechtbanken en “mobiele rechtbanken” o Ondersteuning met materiaal, transport, uitrusting, logistieke steun (herstellingen van voertuigen) o Sensibiliseringscampagnes PRI: o Ondersteuning met materiaal, databasebijstand, uitrusting, gevangenisdienst o Monitoringrapporten en rechtsbijstand tijdens de Gacaca-zittingen

68

van

de

Deze activiteiten bestrijken drie van de vijf types van bestuurscomponenten, met name de promotie van mensenrechten, toegang tot justitie en bijstand aan de straf- en veiligheidssector.

4.2 Begunstigde groepen en bevolking 4.2.1

Directe Bilaterale Hulp

Een tussentijdse evaluatie van de eerste twee projecten (uitgevoerd in het midden van de periode waarop de huidige evaluatie betrekking heeft) toonde aan dat de ondersteuning van de Rechtsorde en het Ministerie van Justitie in hoge mate relevant is voor de verschillende aspecten van de wederopbouw van Rwanda, in het bijzonder met betrekking tot de straffeloosheid voor misdaden begaan tussen 1990-1994. Het maatschappelijke leven wordt beheerst door de geschiedenis van geweld en politieke evolutie, met gerechtigheid en billijkheid als onderliggende thema’s. In dit opzicht heeft het programma de institutionele begunstigden uitgebreid bereikt, net als de burgers van het land, het middenveld, de NGO’s en de actoren uit de private sector. De Tussentijdse Evaluatie van het bilaterale programma merkte op, en dat werd bevestigd door respondenten die in de loop van de evaluatie werden ondervraagd, dat de technische bijstand en financiële middelen het werk van het Kabinet hadden versterkt, en in het bijzonder specifieke afdelingen als het Directoraat voor Wetgeving en het Hooggerechtshof (bijvoorbeeld de snelheid waarmee dossiers werden verwerkt, het aantal zaken dat werd gehoord). De evaluatie zwaaide de bijstand ook lof toe voor de ontplooiing van het natiewijde proces van de Gacacarechtbanken, en voor verbeteringen in de werkomstandigheden van het personeel van het Ministerie. Er moet echter worden opgemerkt dat het moeilijk is de veranderingen in het werk van het Ministerie toe te wijzen aan BO, omdat ook andere donoren en de Rwandese Regering actief waren in dit gebied (dit is een methodologische hinderpaal die alle evaluaties van de activiteiten van een enkele donor in bilaterale ontwikkelingssamenwerking kenmerkt). Wat betreft de uiteindelijke begunstigden, de burgers en niet-staatsactoren, is de Tussentijdse Evaluatie veel voorzichtiger en merkt ze op dat “het even noodzakelijk is om een grotere inspanning te leveren om justitie dichter bij de mensen te brengen”. 67 Tot op heden krijgt de algemene bevolking weinig bijstand in het omgaan met de complexiteit en kosten van het formele gerechtelijke proces, zeker in vergelijking met Burundi, waar de toegang tot justitie een dominant thema van de internationale ontwikkelingssamenwerking is 68 . Dit wordt bevestigd door de zwakke uitvoering die tijdens dit bezoek vooral in de Provincies wordt waargenomen, waar het merendeel van het werk dat momenteel wordt verricht, is toegespitst op Gacaca. Dit weerspiegelt de bijzondere beperkingen waarmee de ontwikkeling van het land sinds 1994 heeft af te rekenen, door een constant gebrek aan middelen. De focus verschoof naar het versterken van de Districtsrechtbanken, en de versterking van Verzoeners, maar tijdens de met het oog op de evaluatie gevoerde vraaggesprekken wordt nog steeds twijfel geuit over de onafhankelijkheid en rechtschapenheid van die laatste. De bijstand aan slachtoffers is nog steeds ruim onvoldoende, een punt dat reeds werd vermeld in de

67

Rapport d’évaluation mi parcours du projet Appui au renforcement de l’état de droit et de la justice au Rwanda,

Martien Schotsmans, april-mei 2004. 68

« A Report of the Legal Aid Baseline and Needs Analysis Survey », Steering Committee of the Legal Aid Forum,

UNDP, Danish Institute for Human Rights, Norwegian People’s Aid, january 2007. Zie in het bijzonder Hoofdstuk 4.

69

Tussentijdse Evaluatie ("het is heel belangrijk om veel meer aandacht te besteden aan overlevenden, zij riskeren de grootste verliezers van dit proces te worden"). De Tussentijdse Evaluatie en het recente evaluatiebezoek bevestigen allebei een ernstig gebrek aan eigenaarschap van het Gacaca-systeem onder de bevolking. Zowel beklaagden als aanklagers lijken het doel van het lopende proces in twijfel te trekken; het proces versnelde in 2007 door de invoering van prestatietargets voor de Districtadministraties door de Rwandese Regering. Volgens de respondenten kampt het proces met een gebrek aan legitimiteit, en wordt beschouwd als te laat voor diegenen die niet schuldig werden bevonden en vrijgelaten werden uit de gevangenis, of voor diegenen die de beklaagden eindelijk voor de rechter zien verschijnen; de algemene bevolking, die wordt gedwongen het bij te wonen, beschouwt het als te lastig, en bovenal veel te ontvankelijk voor de grieven van gemeenschappen en disputen die niets te maken hebben met de genocidemisdaden die dienen als excuus om rekeningen te vereffenen. De huidige Technische Assistent heeft een aanzienlijke inspanning geleverd met openbare informatiecampagnes, en zo de zichtbaarheid van de Belgische projecten binnen het Ministerie verhoogd. Maar het programma lijdt onder de afwezigheid van specifieke prestatie-indicatoren buiten de erg algemene termen van de technische voorstellen, in het bijzonder wat betreft de evolutie van het beroep op de gerechtelijke instellingen door de algemene bevolking, wat een goede maatstaf van vertrouwen en tevredenheid zou betekenen. 4.2.2

Indirecte Bilaterale Hulp

Internationale NGO’s die in justitie werken, hebben hun aandacht gefocust op rechters en verdedigers van mensenrechten, gebieden waarin in het verleden haast geen werk werd geleverd. Dit is de eerste stap in een keten die leidt naar de bevolking als uiteindelijke begunstigde. Indirecte hulp kan worden aangewend op een meer gedecentraliseerd niveau dan directe bilaterale hulp, en de NGO-financiering heeft gefungeerd als link naar de algemene bevolking, waar directe bilaterale hulp niet succesvol was. Maar twee factoren hebben de koppeling met de bevolking toch gehinderd. De eerste is de terughoudendheid van de nationale autoriteiten om internationale NGO’s vlot toegang tot de bevolking te verschaffen: door vergunningen wordt het bijwonen van de Gacaca-rechtbanken beperkt, en er worden bezwarende informatieverplichtingen opgelegd aan NGO’s. De tweede is de kloof die bestaat binnen lokale NGO’s, tussen diegene in Kigali en degene die tussen de bevolking werken. De moeilijke fysieke toegang (wegen, telefonische communicatie) wordt gecombineerd met de afwezigheid van permanente structuren voor werk op het terrein. Rwandese NGO’s hebben de neiging om activiteiten te definiëren op het centrale niveau, in Kigali, en het niveau van informatie dat beschikbaar is over de programma’s in plattelandsgebieden en over de begunstigden en zelfs mobilisatiewerkers in centra, werd door deze evaluatie als extreem beperkt beschouwd. CCOAIB’s gedragscode is doorwrocht wat betreft de bestuursstructuur, maar bevat geen aanbevelingen voor actoren in de Provincies. Dit wordt aangepakt door 11.11.11, dat het land regelmatig bezoekt en nu doelstellingen en evaluaties vereist voor elke schijf van de financiering. In de context van de recente Rwandese geschiedenis en eerdere cycli van straffeloosheid, is het versterken van de participatie in en toegang tot justitie van fundamenteel belang. De potentiële rol voor organisaties uit het middenveld hierin is duidelijk, maar er moet nog veel gebeuren 70

voor een stabiele en billijke rechtsorde stevig kan worden geïnstalleerd in de Rwandese samenleving.

4.3 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling 4.3.1

Directe Bilaterale Hulp

Er is een sterke samenhang tussen de strategie van het programma en het wederopbouwbeleid van de Regering. Justitie is een significante component van de recent herziene Grondwet, en het ontwikkelingsbeleid van de Rwandese Regering (Vision 2020). Gerechtelijke zekerheid en het oplossen van klachten verbonden aan de genocide maken specifiek deel uit van de Armoedebestrijdingsstrategie. Het huidige Belgische programma weerspiegelt ook het Strategische Plan van het Ministerie van Justitie. 4.3.2

Indirecte Bilaterale Hulp

De strategieën bepaald door de NGO-projecten zijn ook strikt gealigneerd met de prioriteiten van de Rwandese Regering. Dit kan worden gezien in de nadruk op conflictpreventie en wettig procesverloop, de participatie van Rwandese en Internationale NGO’s in regeringscoördinatie en de significante plaats gegeven aan het Gacaca-proces 69 . De voornaamste bezorgdheid van de NGO’s was om verzachtende responsen te bieden, door individuele activiteiten, op de zwakten van de rechtsorde in Rwanda. Dit heeft geleid tot een focus op bijvoorbeeld de informatiestroom van de bevolking naar het centrale niveau, de nadruk op de capaciteitsopbouw in de plattelandsgebieden, en op steun voor sommige advocaten. In verband met Gacaca is er een significante stijging in het activiteitsniveau, en werden op het moment van schrijven dezes zo’n 800 nieuwe gevallen per week in de gevangenis opgesloten. Dit heeft bijgedragen tot de chronische overbevolking van de gevangenissen (145.000 bij de aanvang van de evaluatieperiode. Begin juni waren dat er nog 100.000 voor een gevangeniscapaciteit die door de ngo’s 70 wordt geraamd op 44.000 eind 2007) en aanzienlijke onrust onder de bevolking. Sinds juni 2007 werden vrijlatingen uit de instellingen bevolen (volgens de cijfergegevens zijn in december 2007 ongeveer 60.000 personen in de gevangenis opgesloten), en werden maatregelen getroffen om een nieuwe opbouw te vermijden (in het bijzonder door mensen toe te staan om gemeenschapsdienst te doen, bijvoorbeeld). De perceptie groeit dat alle veroordeelden uit categorie 2 71 geen tijd zullen doorbrengen in de gevangenis, als gevolg van de nieuwe regels.

69

Programme 2001-2003 d’Avocats sans Frontières en Afrique Centrale, rapport l’évaluation, Université d’Anvers

Institut de politique de gestion du développement, février 2005, Stéphanie Demay, Filip Reyntjens , Heidy Rombouts, Stef Vandeginste. 70 71

Vraaggesprek met internationale ngo-medewerkers in Rwanda Categorie 2 – diegenen die misdaden begingen met de bedoeling te doden; of wier acties tot de dood leidden.

71

4.4 Coherentie met alle belanghebbenden 4.4.1

Directe Bilaterale Hulp

De Rwandese actoren, die officieel zijn opgenomen in de Cluster voor Justitie, omvatten een uitgebreide lijst van functies van het Ministerie, alle internationale agentschappen die actief zijn in de sector, terwijl NGO’s opgenomen worden onder de vertegenwoordigingsprincipes (sommige NGO’s vertegenwoordigen andere). In de praktijk klagen sommigen dat ze niet systematisch worden uitgenodigd, maar nemen ze wel vaak deel. Dit wijst op goed coördinatiewerk tussen de Rwandese instellingen, onder de internationale instellingen, en tussen deze twee groepen, ondersteund door een secretariaat in het Ministerie van Justitie, de Coördinatiegroep voor de Justitiesector (CGJS). Het Stuurcomité werd vermeld in de Justice Sector Peer Review 72 wegens onvoldoende aanwezigheid tijdens de meetings, en het delegeren van de rol naar zijn jongste personeel. Anderzijds komt het Technisch Comité twee keer per maand samen, wat voor een relatief actief coördinatieregime zorgt. België heeft een belangrijke en actieve rol gespeeld in deze Cluster, en gaf met name aanleiding tot een aantal formele en informele meetings onder donoren. Deze taak werd recent overgedragen aan de CGJS, en UNDP is een samenroepende rol begin spelen, met sterke aanmoediging van België. Sinds 2005 gaat het profiel van België als beleidsactor echter achteruit (deels te wijten aan een grotere focus van de huidige TA op projectbeheer in plaats van op een sectorspecifieke aanpak), hoewel het nog steeds wordt gezien als een significante donor en gesprekspartner. Het mechanisme maakte versterkte coördinatie mogelijk tussen enkele van de donoren, zoals met Nederland in het geval van het Hooggerechtshof, waar België verantwoordelijk is voor alle aspecten van Justitie behalve het Hooggerechtshof. De steun aan de Service National des Juridictions Gacaca (SNJG) werd oorspronkelijk gezien als een Korffonds, maar sinds Oostenrijk en Zwitserland zich hebben teruggetrokken uit de sector, coördineren België en Nederland. Nederland is hoofddonor. Anderzijds waren er in deze sector ook enkele slecht beheerde uitdrukkingen van voorbehoud en voorwaardelijkheid. Terwijl sommige donoren, zoals de EG 73 (die enkel indirecte steun verschaft) en Nederland hebben aangedrongen op steun voor Gacaca, hebben andere ervoor gekozen om zich niet te mengen in kwesties van jurisdictiemacht (Duitsland), en hebben nog andere zich teruggetrokken (Zwitserland). Dit gebeurde zonder een gezamenlijk evaluatieproces, of zelfs maar een beoordeling van een op indicatoren gebaseerd rapport opgemaakt door de NGO’s en de regeringsdiensten die actief zijn in deze sector. 4.4.2

Indirecte Bilaterale Hulp

De NGO’s leverden een bijzonder effectieve coherentie- en coördinatie-inspanning in de rechtsorde- en justitiesector, vooral sinds 2005, ondanks enkele gevallen van duplicatie

72

Justice Sector Peer Review Resoluties gehouden op 30 Mei-02 June 2007

73

Evaluatie van EG bijstand aan Rwanda, C3E and Channel Research, 2007.

72

(bijvoorbeeld opleiding en het verzamelen van getuigenissen). Er bestaat nu een werkverdeling tussen AZG, het Burgernetwerk en PRI, en een actief beleid van engagement met de Ambassade. Vooral die laatste wordt gezien als een nuttige steunpilaar in de steeds meer antagonistische omgeving in Rwanda (en adviseert bijvoorbeeld over veiligheidsprocedures). Vermelden we ook zeker nog een significante kloof, met betrekking tot de Belgische steun voor het Centre National de Formation Judiciaire (CNDFJ). Dit ging exclusief onder de budgetlijn voor indirecte bilaterale steun van start, maar werd verplaatst naar directe bilaterale hulp. Dit leidde tot aanzienlijke vertragingen, en het Centre is nog steeds niet gelanceerd. De relatie met de autoriteiten zou in theorie eerder indirect zijn, omdat wordt verondersteld dat de NGO’s werken met het middenveld. In dit geval echter hebben de NGO’s steunactiviteiten ontwikkeld voor het nationale niveau van de uitvoering van justitie. Hoewel ze de goedkeuring van de Rwandese Regering nodig hebben om te opereren, hebben ze niet dezelfde kwaliteit van relaties op het centrale niveau. Hoewel NGO’s zoveel ze kunnen (m.a.w. wanneer ze worden uitgenodigd) deelnemen aan de clustermeetings, worden niet veel van hun aanbevelingen, die voortvloeien uit hun monitoring van de Gacaca-jurisdicties, aangenomen door de autoriteiten. De coördinatie van de steun aan de rechtsorde en justitie was lange tijd beperkt tot de uitwisseling van informatie, tot 2006. Dit was vooral significant in de steun aan Gacaca tussen de verschillende donoren. De Tussentijdse Evaluatie van bilaterale hulp in het bijzonder had veranderingen aan specifieke maatregelen aanbevolen, zoals voor de opleiding van de ‘Inyangamugayo’ rechters, wat ook was voorzien door Advocaten Zonder Grenzen (met steun van de Europese Commissie), of de aankoop van uitrusting. Hierop werd gereageerd door de creatie van de Justitiecluster, en de introductie in 2004 van het Strategisch Plan. De Cluster is minder geavanceerd dan die voor gezondheid en onderwijs, maar omvat heel wat Rwandese belanghebbenden. Dit wordt verklaard door de meer complexe structuur van het justitiesysteem, met 14 onafhankelijke instellingen die moeten samenwerken, terwijl ze hun onafhankelijkheid bewaren. Dit wordt een belangrijke uitdaging bij het ontwikkelen van de sectorspecifieke steun, waarin België een leidende rol wil spelen. Een van de specifieke Belgische bijdragen was het dragen van de kosten voor de CGJS, inclusief een budget voor consulentenstudies.

4.5 4.5.1

Effectiviteit op resultaatniveau Directe Bilaterale Hulp

Dit onderdeel is gebaseerd op de sectorevaluatie die recent werd uitgevoerd, en waardoor de huidige evaluatie zich voor het verzamelen van data kon concentreren op de effectiviteit van directe hulp. De resultaten van het programma moeten op twee niveaus worden beschouwd: het eerste betreft het versterken van capaciteit, het tweede het veranderde effect van deze versterking op de algemene bevolking (werking van justitie en verbeterde toegang, bijvoorbeeld). Ondanks de trage implementering (we verwijzen hier naar de resultatentabel in Bijlage 4) werd het algemene werkplan van de directe bilaterale hulp geïmplementeerd, met onder meer

73

training, communicatie, steun aan de administratie en de aankoop van uitrusting, vooral na de tweede fase. Er is ook een merkbare verbetering in de kwaliteit van de wetgeving, in het werk van de juridische ambtenaren, het werkvolume (het aantal neergelegde zaken, de daling van het aantal personen dat op een proces wacht en, tot 2006, van het aantal gevangenen). Heel wat respondenten melden echter dat de noties van mensenrechten en fundamentele vrijheden relatief vage concepten blijven. De evaluatie is minder in staat om de effectiviteit van het Gacaca-proces in te schatten. Deze erg vernieuwende politieke instelling die in het leven werd geroepen naar aanleiding van een aantal aanhoudende problemen en met beperkte middelen, heeft heel wat vragen opgeworpen met betrekking tot de algemene impact op de vrede, de graad van begrip en deelname van de algemene bevolking en de mate waarin de rechtbanken in staat zijn om op de bezorgdheden van de bevolking een antwoord te bieden. De beoordeling van documenten en gesprekken in de loop van de evaluatie wijzen allemaal in de richting van een unaniem verlangen om straffeloosheid te zien verdwijnen. De academische paper besteld door de Minister 74 bij het begin van het programma wees op het enthousiasme van de Rwandese officials voor deze vorm van overgangsjustitie. Dit werd echter niet weerspiegeld in de implementering, die hoge graden van absenteïsme van de bevolking blootlegt, net als aanzienlijke discussies rond de rechtbanken over de gepaste aard van dit proces. De opname van de kwantitatieve doelstellingen in de Prestatiecontracten voor het Districtniveau heeft geleid tot een versnelling van het proces, dat zou moeten aflopen in 2007. De meeste respondenten dachten echter dat het tot in 2008 zou moeten lopen, omdat de laatste zaak nog niet in zicht was. Interviews over het brengen van gerechtigheid in het land in de laatste jaren bewijzen dat er bezorgdheid bestaat over de lage participatiegraad van de autoriteiten en notabelen, het vrijlaten van verdachten voor hun zaken werden gehoord en het gebruik van gemeenschapsdienst (Travaux d’Intérêt Général) in plaats van gevangenisstraffen voor de meer recente gevallen, wat leidt tot zorgen over straffeloosheid. Een inschatting van het conflict die was bedoeld om de verbanden tussen ontwikkelingshulp en conflict in de verf te zetten, heeft specifiek ingezoomd op Gacaca in 2002 75 , wat leidt tot de groeiende perceptie van een falen van justitie om de gebeurtenissen van 1994 aan te pakken. Het vermeldt in het bijzonder: o o o

Ontevredenheid door de perceptie van partijdigheid of ineffectiviteit van de Gacaca-rechtbanken Gebrek aan ijver in de vervolging, waardoor overlevenden de indruk krijgen dat het proces slechts een ‘komedie’ is Ontevredenheid met het falen van de Rwandese Regering om de misdaden aan te pakken die werden gepleegd in 1994

74

Uvin, 2001.

75

Rwanda Conflict Vulnerability Assessment, Greater Horn of Africa Peace Building Project, Management Systems

International, augustus 2002, gereviseerd oktober 2002, p. 47 e.s.

74

o

o

Schadevergoedingen die werden uitbetaald aan de slachtoffers van de genocide, maar niet aan de slachtoffers van de oorlog, in het bijzonder diegenen die werden getroffen door operaties van het RPF Andere gevallen waarin geen schadevergoeding wordt betaald aan overlevenden van de genocide, waarvan er heel wat hun bezit en baan verloren in 1994

Er werden vanuit een wettelijk standpunt andere vragen gesteld over het feit dat de rechters niet worden betaald (wat de deur openzet voor misbruiken), dat de rechtbanken levenslange straffen kunnen uitspreken (sinds maart 2007) en dat de onderzoeksformulieren die werden opgestuurd naar de bevolking zodanig zijn opgesteld dat ze enkel beschuldigend materiaal kunnen bevatten, waardoor bewijsmateriaal ten voordele van de beklaagde wordt uitgesloten. Deze informatie, die wordt bevestigd door de huidige evaluatie, geeft aan dat er een materieel risico bestaat op de verhoging van etnischgebaseerde solidariteit, in plaats van de conflicten uit het verleden op te lossen. De Belgische steun voor Gacaca was waardevol bij de opstart van het proces, door de ingezette middelen en de steun voor training en de nationale ontplooiing. België heeft zich bezig gehouden met moeilijke beleidskwesties en is erin geslaagd om enkele daarvan uit het publieke domein te houden. Niettemin blijft er een gegronde bezorgdheid dat Gacaca misschien niet alle vooropgestelde resultaten zal halen, zelfs al doet het zijn best om de historische straffeloosheid aan te pakken. 4.5.2

Indirecte Bilaterale Hulp

Wat betreft het behalen van de geplande resultaten binnen goede tijdsschema’s doen de internationale en nationale NGO’s het goed. Hun systemen voor monitoring en rapportering zijn adequaat (en ze zoeken steeds meer hun toevlucht tot evaluaties en verifieerbare indicatoren in de rapportering), en de informatiestroom over omstandigheden en de briefings die ze afleveren hebben het bewustzijn van BO in het algemeen gevoelig verhoogd. De resultaten zijn echter aanzienlijk beperkt door de beperkte capaciteit van de Rwandese partners (bijvoorbeeld de Rwandese NGO’s gefinancierd door 11.11.11) en door de onwil van de meeste donororganisaties om zich in deze als politiek erg gevoelig beschouwde sector te mengen. De internationale NGO’s die werken rond Gacaca vinden de relaties met de Rwandese Regering, en in het bijzonder met SNJG (Service National des Juridictions Gacaca), extreem beladen. Er heeft geen publiek debat plaatsgevonden rond Gacaca, waardoor de rapportering over dit onderwerp in hoge mate beschrijvend moet blijven en niet analytisch kan zijn 76 , en de publicatie ervan wordt niet weerspiegeld in het werk van de Justitiecluster.

76

Programme 2001-2003 d’Avocats sans Frontières en Afrique Centrale, rapport l’évaluation, Université d’Anvers

Institut de politique de gestion du développement, februari 2005, Stéphanie Demay, Filip Reyntjens, Heidy Rombouts, Stef Vandeginste.

75

4.6 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden 4.6.1

Directe Bilaterale Hulp

De voortdurende stroom van hervormingen en nieuwe initiatieven verdient een vermelding als de meest significante beperking op de effectiviteit in de sector van rechtsorde en justitie. Zo werd bijvoorbeeld onlangs beslist dat genocidemisdaden van de ‘eerste categorie’ herzien werden, en sommige types misdaden die onder die categorie vielen, worden nu onder categorie twee gerangschikt, onder de jurisdictie van de Gacaca-rechtbanken, wat hen vervolgens in staat stelt om een levenslange straf uit te spreken, waarvoor ze duidelijk niet uitgerust zijn. Op meer globaal niveau werd er in 2003 een nieuwe Grondwet ingevoerd, wat vergezeld werd door twee nationale verkiezingen en de voorstelling van de Nationale Wetgevende Commissie in december 2003 (22 van de 33 wetten werden herzien). Tijdens deze periode werden heel wat justitiefuncties opgeschort, en waren er vacatures voor personeel voor het Hooggerechtshof. Deze veranderingen hadden een effect op zowel de directe als indirecte hulp, en hebben een staat van voortdurende aanpassing en bijwerking veroorzaakt die niet bevorderlijk is voor de adequate planning van verbeterde dienstverlening. De verleiding bestaat ook om capaciteit te vervangen door Technische Bijstand, wegens het gebrek aan gekwalificeerd personeel in het Ministerie van Justitie. Dit leidt tot tijd die wordt gespendeerd aan de eigenlijke administratie, in plaats van aan advies en strategische ondersteuning. Zo was er bijvoorbeeld een lange periode in 2004, toen de nieuwe hervormingen werden doorgevoerd en de nieuwe Rwandese Regering werd geïnstalleerd, waarin de meeste functies vacant bleven (Minijust, Algemeen Parket, Hooggerechtshof). Er is ook een gebrek aan coördinatie tussen de verschillende administraties die te maken hebben met justitie, ook binnen het Ministerie, zoals een gebrek aan centrale ambtenaren van het Ministerie die instaan voor Gacaca op het lokale niveau, en de geringe coördinatie tussen de Gacaca-dienst (SNJG) en de implementering van de gemeenschapsdienst (Travaux d’Intérêts Généraux). Anderzijds heeft de inherente flexibiliteit van het bilaterale programma het mogelijk gemaakt om het voortdurend aan te passen, zodat praktische oplossingen konden worden gevonden wanneer er zich problemen stelden. Dit is te wijten aan een systeem van gedecentraliseerd management, en het gebruik van TA’s die rechtstreeks binnen het Ministerie werden gepositioneerd. Hun initiatief en kennis van het onderwerp heeft het programma in staat gesteld om specifieke innovaties te identificeren. Opmerkelijk onder deze innovaties, die vooral door België werden naar voren geschoven, is de mogelijkheid voor rechters om te werken op de Sector- en Celniveaus in de Provincies, de creatie van een afzonderlijke Gacaca-dienst onder het Hooggerechtshof, wat heeft geleid tot snellere reacties en een link met het Technisch Bijstandsbureau ("Bureau d’Assistance Technique"), dat werd bevolkt door Zwitserland en Oostenrijk. 77

77

Oostenrijk en Zwitserland hebben zich sindsdien teruggetrokken

76

4.6.2

Indirecte Bilaterale Hulp

Bovenop de beperkingen door de beleidsomgeving in Rwanda (voornamelijk acuut in de periode 2002-2004), werden de NGO’s geconfronteerd met de ongemakkelijke houding van de autoriteiten ten opzichte van onafhankelijke organisaties die in Rwanda werken rond mensenrechten. De wet van 2001 betreffende vzw’s heeft gewerkt als een beperking op de organisatievrijheid (groeiend aantal vergunningen vereist voor routineuze activiteiten, toezicht op rekrutering), en werd gevolgd door een Parlementair rapport in 2004 dat sommige NGO’s ervan beschuldigde een genocidale ideologie te promoten. Dit rapport noemde specifiek 11.11.11 en PRI. De rol van de Belgische Ambassade en andere donoren was cruciaal op dit vlak: het bood de noodzakelijke steun aan de personeelsleden van NGO’s die in een heel onbeschutte omgeving werkten. Het evaluatieteam hoorde verhalen over intimidatie, waarover de diplomatieke missies in Kigali de autoriteiten aanpakten en waardoor de NGO’s de noodzakelijke bewegingsvrijheid kregen. Een andere beperking kwam van de vertragingen die de NGO’s ondervonden in het schema van betalingen door DGOS. In het geval van het Burgernetwerk, bijvoorbeeld, kon de organisatie zijn werk voortzetten door de fondsen op voorhand te lenen, waardoor de kosten van de projecten stegen. In het geval van AZG werd dit gecompenseerd door andere financieringsbronnen aan te spreken, specifiek USAID en de Zwitserse Ontwikkelingssamenwerking. De korte duur van de projecten (meestal een jaar wat de budgetlijn Conflictpreventie betreft, die voor deze sector werd aangewend) beperkt ook de planning op lange termijn, wat leidt tot een resultaatgebaseerde in plaats van een impactgebaseerde aanpak.

4.7 Managementmechanismen 4.7.1

Directe Bilaterale Hulp

Het fundamentele principe van BO was tot nog toe dat verantwoordelijkheid moet worden gedeeld tussen de implementerende partij (hier het Ministerie van Justitie) en de door België geleverde technische steun, wat het medebeslissingsprincipe wordt genoemd. Het is gebaseerd op twee handtekeningen voor elke financiële beslissing. Dit gaf het Ministerie van Justitie in de praktijk een goedkeuringsrol, geleid door een gedeeld aansturen van het programma. Dit heeft het Directe Bilaterale Hulppprogramma aanzienlijke flexibiliteit opgeleverd, ondersteund door BTC, en de Rwandese partners appreciëren over het algemeen deze modaliteit. Het steunt echter op dit moment op de relatie tussen de TA en zijn/haar lokale tegenhangers voor de inschatting van informatie. Er zijn geen gegevens beschikbaar over resultaten of impact, wat het programma riskeert op te sluiten binnen de parameters van een politieke en institutionele onderhandeling: de belangen van de bevolking en de eigenlijke bijdragen van het programma zijn te veraf voor diegenen die niet onmiddellijk betrokken zijn bij de implementering en monitoring om de basis te vormen voor formulering of aanpassingen.

77

4.7.2

Indirecte Bilaterale Hulp

Het management van de NGO projecten werd uitgevoerd in de regio (Kampala en dan Bujumbura in het geval van 11.11.11), en was het gevolg van een geleidelijke overweging gebaseerd op de sterkten van de organisatie, de positie in het land en een dialoog met personeel van de Ambassade in Kigali. De NGO’s rapporteren dan dat deze voorstellen in Brussel kunnen worden herzien zonder al te veel overleg op het terrein, waardoor er een element van toeval in hun eigen programmering sluipt. De implementeringsmodaliteiten willen een aanwezigheid op lange termijn creëren (bijvoorbeeld AZG sinds 1996) of met een aantal lokale partners werken en aanzienlijke middelen investeren in institutionele en human resourceontwikkeling. De NGO’s hebben de neiging om financiering te zoeken bij vele institutionele donoren (opnieuw met de uitzondering van 11.11.11, dat steunt op private donaties in België, buiten DGOS), waardoor ze in feite een vorm van coördinatie uitoefenen over activiteiten buiten en voorbij het programmeringniveau van de Cluster.

4.8 Efficiëntie van de resultaten 4.8.1

Directe bilaterale hulp

De aanwezigheid van personeel op het terrein en de continuïteit van personeel in de Ambassade, heeft een sterk niveau van kennismanagement in bilaterale hulp verzekerd, en leverde dus zeker waar voor het geld. Dit moet echter worden afgezet tegen de neiging om te veel te spenderen aan de uitrusting van sommige Ministeriële eenheden, zoals beschreven in de projectrapporten (vervangen in plaats van repareren van defecte IT-systemen, bijvoorbeeld). De evaluatie heeft geen analyse gevonden van de kosten die werden voorgesteld voor de projecten, met betrekking tot de werkplannen van de programma’s of die van de partner.

4.8.2

Indirecte bilaterale hulp

Er werd een goed evenwicht bewaard door de internationale NGO’s wat betreft efficiëntie, wanneer de huidige praktijk wordt vergeleken met andere indirecte bilaterale programma’s. Programma’s inzake de rechten van de mens en bestuur betreffen gevoelige kwesties die best worden behandeld door personen van buiten het land. Dat is nog meer het geval wanneer de personen in kwestie veeleer een kritische taak en minder een overtuigende/ondersteunende rol te vervullen hebben, in tegenstelling tot traditionele ontwikkelingsactoren. De druk die internationale NGO’s uitoefenen op hun vaste kosten heeft hen in staat gesteld om een lage expat/lokale mensen-ratio te vrijwaren. Dit werd bereikt zonder de internationale aanwezigheid volledig af te schaffen, wat hun onafhankelijkheid in het gedrang zou hebben gebracht. De evaluatie van 2005 merkte op dat AZG op zijn bestaande expertise en ervaring inzake gerechtelijke bijstand kon bouwen, wat niet toeliet om zich te engageren in brede

78

programmering. Het steunde bovenal op advocaten, maar de bijzondere socio-economische context maakte het noodzakelijk om ook andere expertise aan boord te halen.

4.9 Impact en duurzaamheid van programma’s 4.9.1

Directe bilaterale hulp

Gedurende het grootste deel van de evaluatieperiode (1994-2006) heeft de Belgische bilaterale steun zich uitgestrekt tot de financiering van werkingskosten, wat onvermijdelijk afhankelijkheid veroorzaakt. Die omvatte wedden, aankoop van voertuigen, zonder een duidelijke overdrachtstrategie, noch een duidelijke dialoog over het punt waarop het redelijk zou worden om van het Ministerie te verwachten dat het zelfbedruipend wordt. Het komen en gaan van personeel in het Ministerie werkt ook in tegen het beleid van training en beurzen. Ten slotte is er de fundamentele kwestie van het vertrouwen dat zou moeten bestaan tussen het Ministerie van Justitie en de bevolking, en die nog steeds niet is opgelost. 4.9.2

Indirecte bilaterale hulp

Er bestaat een specifieke aanpak inzake duurzaamheidkwesties onder de NGO’s die hen onderscheidt van de strategie van nationaal eigenaarschap in bilaterale hulp, vooral uitgedrukt door verschillende gedragsaanpassingen om te verzekeren dat een vervanging opduikt aan het eind van projecten, en dat de rapporteringsystemen operationeel en autogenetisch worden. Sommige NGO’s wilden bijvoorbeeld een fonds oprichten om de meer hulpbehoevenden te helpen om hun gerechtskosten te dragen. Maar de resem hervormingen in deze sector en de afwezigheid van financiering buiten de internationale hulp voor deze sector maken elke echte duurzaamheid onmogelijk. Er bestaat geen alternatief voor bijvoorbeeld de provisie van per diems om sleutelpersoneel naar de Provincies te kunnen sturen (een beleid waar de Rwandese Regering actief oppositie tegen voert). Het zou prematuur zijn om te verwachten dat de NGO’s hun rol als agentschappen voor de actieve monitoring en het bepleiten van de situatie in het land zouden overdragen, want er bestaat vandaag geen echt alternatief voor.

4.10 Sectoroverschrijdende thema’s 4.10.1 Directe bilaterale hulp Vermits dit een institutioneel ontwikkelingsprogramma is, werden geen sectoroverschrijdende thema’s specifiek aangepakt. Er waren enkele trainingssessies over seksueel geweld, maar er werd geen systeem voorzien voor onderwerpen als milieu-impact, gender, of conflictgevoeligheid. Het zou in deze sector mogelijk geweest zijn om de genderspecifieke behoeften beter in te vullen. Waarnemers meldden onder meer de aanwezigheid van seksueel en gendergebaseerd geweld in Rwanda, en buitenlandse donoren pakken dit aan. De Duitse Ontwikkelingssamenwerking heeft bijvoorbeeld criminele onderzoekslabo’s gesteund die methodes met DNA-stalen gebruiken. Dit wordt onvoldoende gefinancierd, en kan worden

79

ondersteund door het programma voor justitie en rechtsorde. België heeft in deze kwestie een programma van 4M€ ontworpen samen met de Rwandese politie, dat vanaf 2008 zal geïmplementeerd worden. In het verleden heeft België een forensisch labo gefinancierd, in een vorige fase van het bilaterale programma, wat beschouwd kan worden als een aanpak voor deze kwestie, hoewel de link met gender niet expliciet wordt gelegd. In verscheidene gevallen heeft directe steun voor LNGO’s het mogelijk gemaakt om de Belgische hulp aan te wenden voor organisaties die specifiek werken op de rechten voor vrouwen, kinderen en weduwes. 4.10.2 Indirecte bilaterale hulp Internationale NGO’s hebben allemaal een beleid voor het verzekeren van een evenwicht tussen mannen en vrouwen onder de begunstigden, en strafbijstand is vooral gepast voor een gendergedifferentieerde programmering. De afwezigheid van richtlijnen in de Belgische financiering en de perceptie dat dit van geen belang is in de justitiesfeer hebben er echter toe geleid dat sectoroverschrijdende thema’s niet specifiek worden gevat in de rapportering of in termen van programmaobjectieven. Sommige NGO’s, zoals 11.11.11, steunen vrouwen-NGO’s, zoals Pro-Femmes, die op hun beurt workshops steunen waar vrouwen elkaar kunnen ontmoeten en praten over mogelijke gewelddaden en schendingen van vrouwenrechten. De inconsistente organisatie van de workshops in de Provincies, de slechte kwaliteit van de contacten en van de informatiestroom van het platteland naar de hoofdstad leiden echter tot de conclusie dat deze niet voldoende worden opgevolgd om effectief te zijn (in Gakenke bijvoorbeeld constateerde de Nationale Raad voor Vrouwen een daling in de rapportering nadat de workshops werden gehouden, terwijl er voordien geweldszaken werden aangeklaagd bij de autoriteiten).

80

5 Plattelandsontwikkeling

5.1 De portfolio van plattelandsontwikkeling definiëren In deze sector zijn de belangrijkste strategieën voor de Belgische ODA de integratie van ontwikkelingshulp in nationale beleidslijnen en programma’s, de capaciteitsontwikkeling van nieuwe actoren in de landbouwsector (producentenorganisaties, vakbonden en federaties) en het verbeteren van de toegang van boeren tot landbouwproductiefactoren en de markt 78 . BO met Rwanda is gestructureerd in andere sleutelsectoren. Een van deze is de “sector” Plattelandsontwikkeling; die omvat landbouw en voedselzekerheid, drinkwater, energievoorziening en milieu. Ook gemeenschapsontwikkelingsprojecten gefinancierd door het Belgisch Overlevingsfonds (BOF) maken deel uit van de plattelandsontwikkelingsector 79 . Deze verschillende categorisering op DGOS-niveau in Brussel en Kigali bemoeilijkt de analyse van de Portfolio Plattelandsontwikkeling met behulp van de ODA-tabellen, die nog meer categorieën gebruiken 80 . Ze kunnen ook inaccuraat zijn met betrekking tot het instrument voor directe steun voor lokale NGO’s, vermits deze ODA-tabellen 4 dergelijke NGO’s in de plattelandsontwikkelingssector tonen, terwijl de evaluatie van de directe financiering van lokale NGO’s 6 dergelijke in deze sector gefinancierde NGO’s heeft beoordeeld·. De conclusie: er is geen plaats waar alle interventies die worden gefinancierd onder de portfolio plattelandsontwikkeling samen worden gebracht, zodat een alomvattend overzicht van interventies in de sector makkelijk toegankelijk wordt. 5.1.1

Bilaterale plattelandsontwikkelingportfolio 1998-2006

Vanaf 1995 startte België zijn activiteiten met betrekking tot zaaigoedproductie en de rehabilitatie van het socio-economische leven in het zuidelijke Butare-gebied opnieuw op, met een sterke nadruk op landbouw, veeteelt, kleine ondernemingen en microfinanciering. In dezelfde periode stuurde België een (en later zelfs een tweede) adviseur naar MINAGRI, die aanbleef tot 1999-2000. In de periode van het eerste Belgo–Rwandese Indicatieve Samenwerkingsprogramma werden de totale engagementen voor de sector plattelandsontwikkeling geschat op 16,3M€ 81 , wat 78

Strategienota Landbouw en Voedselzekerheid, DGIS, mei 2002.

79

PIC October 2006

80

Methodologische noot: de plattelandsontwikkelingportfolio werd binnen de ODA-tabellen geïdentificeerd door alle

projecten te selecteren die zich richten op landbouw en veeteelt, water en hygiëne en stroomvoorzieningen, net als drie BOF-projecten uit diverse sectoren (regering en middenveld, sociale infrastructuur en sectoroverschrijdende plattelandsontwikkeling), maar die alle dit gemeen hebben dat ze het Rwandese decentraliseringsproces in landelijke gebieden bevorderen. Fondsen die via multilaterale mechanismen bijdragen tot het Belgische Armoedereductie Partnerschapprogramma en het water- en hygiëneprogramma van de WB zijn evenwel niet in de tabel opgenomen. 81

Bron: Database in de Belgische Ambassade te Kigali

81

15,5% van de totale bilaterale uitgaven vertegenwoordigt. In de periode van het Indicatief Landenprogramma 2004-2006 engageerde België zich om 35M€ uit te geven aan plattelandsontwikkeling (47%), en onder het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2007-2010 bedroeg het totale engagement 62M€ (44% van alle bilaterale engagementen). De werkelijke uitgaven voor Plattelandsontwikkeling zijn gedaald van ongeveer 5M€ in 1998 naar nul Euro in 2003 en 2004, en stegen gestaag tot 4,8M€ in 2006. Deze schommeling kan deels worden verklaard door het vacuüm in de Rwandese Landbouwbeleidcontext, dat alleen maar duidelijker werd na het opstellen van het Strategisch Plan voor Landbouwtransformatie in 2005. In de periode van dalende uitgaven in de landbouwsector bleef België activiteiten voorstellen inzake plattelandsontwikkeling, maar deze voorstellen stemden op dat moment niet overeen met de visie van de Rwandese partner. Rwanda was niet voor het voortzetten van projecten die afliepen. Een andere belangrijke factor is de lange identificatie- en formuleringsperiode die nodig is voorafgaand aan de effectieve startdatum van bilaterale projecten. Hoewel de Belgische engagementen in de Plattelandsontwikkelingsector erg ambitieus waren onder het eerste en tweede Indicatief Samenwerkingsprogramma, hinkten de werkelijke uitgaven achterop. Slechts 56% van de 35 M€ die werden toegezegd in het kader van de ISPronde 2004-2006, waren omgezet in specifieke projectovereenkomsten toen de nieuwe ISPronde voor 2007 startte. De resterende 44% werd in 2007 omgezet in specifieke projectovereenkomsten. Projecten voor plattelandsontwikkeling moeten worden geïmplementeerd met verschillende ministeries (MINIFRA voor energievoorziening, MINITERRE voor water, sanitatie en herbebossing). Er wordt verwacht dat de totale uitgaven in de Bilaterale Plattelandsontwikkelingsector zullen stijgen van 4,84M€ in 2006 tot 20M€ in 2010. Sommige belangrijke bilaterale projecten hebben een lange historische achtergrond. België is sinds decennia betrokken bij de zaaigoedsector. De data voor de bodemkundige kaart (grondkwaliteit) werden reeds verzameld voor 1994 en het Water & Hygiëneproject dat in 2007 in Butare moet starten, is gelegen in de interventiezone van het rehabilitatieproject “Relance socio-économique de la Région de Butare Sud-Est” en gebruikt geüpdatete data van verschillende studies uitgevoerd in de periode van de wederopbouw van Rwanda 82 . 5.1.2

Plattelandsontwikkelingportfolio volgens hulpvormen, periode 2002-2006

In de periode 2002-2006 gaf België zo’n 12% van de totale ODA in de Plattelandsontwikkelingsector uit via verschillende hulpvormen. Het BOF spendeert het grootste deel van zijn financiering aan Plattelandsontwikkeling (94% van alle fondsen), gevolgd door steun aan nationale NGO’s (42%). BTC hinkte achterop, want slechts 7% van alle BTC-financiering werd daadwerkelijk besteed aan de Plattelandsontwikkelingssector. Daarnaast ging 56% van de 35M€ voor het einde van de 2004-2006 ISP-ronde naar specifieke projectovereenkomsten.

82

Bron: Belgische Ambassade Kigali

82

Tabel 6. Belgische ODA-uitgaven in de plattelandsontwikkelingsector volgens hulpvorm

MIP BTC BSF LNGO INGO Andere

Plattelandsontwikkeling Totale uitgaven per hulpvorm 83 Sector % van het PO als % totale van het % van PO Euro Euro budget totaal 39,609 0 5,818,746 6 1 3,559,842 33 51,813,946 56 7 4,186,150 39 4,462,360 5 94 319,438 3 752,900 1 42 2,392,032 22 12,939,222 14 18 197,949 2 16,333,475 18 1

Totaal

10,695,020

100 92,120,649

100

12

De volledige data waarop deze tabel is gebaseerd, zijn bijgevoegd als Bijlage 5. De belangrijkste hulpvorm in de plattelandsontwikkelingsector in de periode was het BOF (39%), dat fondsen verstrekte aan drie verschillende implementeringsagentschappen (BTC, multilaterale agentschappen en internationale NGO’s). De drie BOF-projecten vertonen een duidelijke focus op plattelandsontwikkeling, met name op verbeterde voedselzekerheid. Twee ervan opereren via MINALOC en versterken de capaciteiten op districtniveau in hun interventiezones. De derde werkt niet met het district samen. Bilaterale steun door BTC vertegenwoordigde 33% van de door België gebruikte hulpvormen. Internationale NGO’s spendeerden 22% van het budget voor plattelandsontwikkeling en lokale NGO’s ontvingen 3% van de totale toelage voor de sector 84 . Het totale bedrag dat werd uitgegeven aan plattelandsontwikkeling in de periode 2002-2006 bedroeg ongeveer 10,7M€, waarvan 45% werd gebruikt in de landbouw- en veeteeltsector en 40% werd gespendeerd door het BOF in verschillende subsectoren van Plattelandsontwikkeling. Uitgaven voor de sector Water & Watersanering en de Energiesector vertegenwoordigden 15% van de totale uitgaven. 5.1.3

Plattelandsontwikkelingportfolio na 2006.

De toekomstige bilaterale portfolio voor plattelandsontwikkeling vertoont een duidelijke concentratie in de landbouwsector. De Rwanda Agricultural Development Authority (RADA) zal een project voor rooigewassen en knollen en een project voor fruitbomen ondersteunen. Andere bilaterale projecten die snel van start zouden gaan, zijn het nationale uitbreidingssysteemproject, een water & watersaneringsproject in Butare en een energieproject. De toekomstige situatie voor de opvolging van door het BOF gefinancierde projecten is onduidelijk, vermits het officiële mandaat voor BOF afloopt in 2007. Het Indicatief 83

Enkel de financieringsmechanismen die plattelandsontwikkelingprojecten omvatten worden in deze tabel

meegenomen 84

Het eerste strategisch kader voor de directe implementering door Rwandese NGO’s werd ontworpen in september

2001.

83

Samenwerkingsprogramma 2007-2010 voorziet in de formulering van een decentralisatieinterventie in 2008. 5.1.4

Conclusies

Hoewel de Belgische verbintenissen in de plattelandsontwikkelingsectoren heel erg belangrijk zijn, ging slechts 56% van de 35M€ naar bilaterale specifieke projectovereenkomsten. Dit cijfer zou in de nabije toekomst gevoelig moeten stijgen. Wat de werkelijke uitgaven betreft, is het BOF op dit moment de belangrijkste hulpvorm voor plattelandsontwikkeling, maar de financiering van het BOF zal aflopen indien het Belgische Parlement geen nieuw mandaat creëert voor dit orgaan. Het beheer van de portfolio voor plattelandsontwikkeling (op het niveau van de Belgische Ambassade) of van de landbouw- en voedselzekerheidportfolio (op DGOS-niveau) zijn niet geharmoniseerd, wat het beheer van deze portfolio bemoeilijkt. DGOS of de Rwandese Regering hebben geen plattelandsontwikkelingsbeleid uitgestippeld en de sector plattelandsontwikkeling is niet opgenomen in de ODA-tabellen. De ambassade hanteert wel een sectorcategorie plattelandsontwikkeling. Plattelandsontwikkeling vereist ofwel sectorspecifieke interventies waarbij heel wat vakministeries betrokken zijn, of globale sectoroverschrijdende gedecentraliseerde interventies, gecoördineerd door de districten onder MINALOC.

5.2 Begunstigde groepen en bevolking 5.2.1

Doelgroepen van verschillende hulpvormen

De tabel in Bijlage 6 geeft een beschrijving van de belangrijkste strategieën voor plattelandsontwikkeling die BO hanteert, en van de categorieën van doelgroepen die worden bereikt door de Belgische inspanningen op het vlak van ontwikkelingssamenwerking. Voor 2004 waren de belangrijkste begunstigden van de bilaterale ontwikkelingssamenwerking het MINAGRI en verwante organisaties zoals het Rwandees Instituut voor Landbouwwetenschap (ISAR) en de Nationale Zaaigoeddienst (SNS). Vanaf 2004 namen bilaterale landbouwinterventies de veranderende positie van MINAGRI in de landbouwsector in overweging. De rollen van MINAGRI en RADA werden geheroriënteerd naar het formuleren van beleidslijnen en het doen naleven van de wet, in plaats van directe interventies in de landbouwsector. Private landbouworganisaties, zoals boerenvakbonden en –federaties, zijn steeds meer betrokken bij de implementering van de BTC-MINAGRI projecten 85 . De belangrijkste begunstigdengroepen zijn de boeren met ondernemersvaardigheden die in staat zijn om te investeren in gemoderniseerde landbouw. De projecten rond elektriciteit, water en watersanering hebben als bedoeling om plattelandsbevolkingen in drie districten van de zuidelijke Provincie en langs het Kivu-meer te bedienen.

85

Deze nieuwe aanpak kan worden aangetroffen in het zaaigoedproject en het project voor landbouwuitbreiding.

84

Terwijl BTC werkt volgens een sectorspecifieke aanpak in de landbouwsector, kozen de BOFprojecten voor een gedecentraliseerde sectoroverschrijdende aanpak voor plattelandsontwikkeling. Het Gicumbi-Rulindo-project (implementering met UNCDF en UNDP) en het Gakenke-project (implementering door BTC) ondersteunen het decentraliseringsproces van MINALOC. Ze versterken de capaciteiten van districten, sectoren en cellen. De uiteindelijke begunstigden zijn de hele bevolking, door verbeterde toegang tot openbare diensten als commerciële boeren door landbouw- en veeteeltondersteuning, en arme huishoudens door het CDF-Ubudehe 86 fonds en de HIMO-acties, en door het stimuleren van de ontwikkeling van de private sector buiten boerderijen. Het BSF-PASAB-project (geïmplementeerd door CARITAS) mikt op boeren in het Bugesera-district. De begunstigdengroepen en bevolking waarop INGO’s mikken zijn erg gedifferentieerd. De meeste van deze INGO’s (PROTOS, UMUBANO, het consortium SAERP) werken met nationale NGO’s zoals ARDI, INADES en COFORWA. Die organisaties ontvangen institutionele, technische en financiële bijstand. In ruil bieden zij diensten aan erg verschillende doelgroepen. COFORWA bedient de bevolking in de sector water & watersanering, ARDI bedient zo’n 3000 semiprofessionele en professionele imkers. Waar mogelijk willen de INGO’s werken met arme huishoudens, een genderdimensie opnemen in hun doelstellingen (of minstens gegevens bijhouden volgens het gender van de begunstigden). De nationale NGO’s bereiken ook erg verschillende categorieën van de bevolking door de diversiteit van hun activiteiten en verschillen in geografische aanwezigheid. Het Belgisch Armoedereductie Partnerschapprogramma heeft als doel de Rwandese Regering van degelijke informatie te voorzien waarop ze haar Strategie voor Economische Ontwikkeling en Armoedebestrijding kan baseren, en werd gefinancierd met fondsen die werden gekanaliseerd via de Wereldbank. De missie was niet in staat om iemand te ontmoeten die was verbonden met dit programma in Kigali en vond geen spoor van toezicht in Brussel, en kan daarom geen commentaar leveren op de werkelijke impact of tastbare voordelen. 5.2.2

Conclusies

Waar de projecten van het BOF op districtniveau meer potentieel hebben om de levensvatbaarheid van middelenarme huishoudens te verbeteren door directe interventies in de landbouwsector of door het stimuleren van tewerkstelling buiten de boerderijen en privaat ondernemerschap op micro- en middenniveau, dragen de bilaterale projecten met MINAGRI bij tot de transformatie van de landbouwsector tot een meer gemoderniseerde sector op nationaal niveau.

5.3 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling De relevantie van de Belgische interventies in de plattelandsontwikkelingsector wordt beschouwd tegen de achtergrond van nationale beleidslijnen en de algemene kenmerken van de landbouwsector en de behoeften van de landbouwbevolking.

86

Effectief een sociaal beschermingsmechanisme dat mikt op de armste huishoudens

85

5.3.1

Plattelandsbevolking en landbouwkenmerken

In de periode 2000-2006 daalde het aandeel van de Rwandese bevolking dat als arm werd geïdentificeerd met 3,5 percentpunten (van 60,4 naar 56,9%). Maar vermits de totale bevolking in deze periode groeide met gemiddeld 3,5% per annum, is het totale aantal Rwandezen dat in armoede leeft vermoedelijk gestegen van ongeveer 4,8 miljoen in 2000/01 tot 5,4 miljoen in 2005/06. 87 Ongeveer 92% van de armen in Rwanda leven in plattelandsgebieden, een aandeel dat in deze periode nagenoeg niet is gewijzigd. De gemiddelde groei-elasticiteit van armoede in de periode 1994-2000 demonstreert dat elk percentpunt economische groei slechts leidde tot een daling van 0,37% in het voorkomen van armoede en dat ongelijkheid, zoals gemeten door de Gini-coëfficiënt, verder is toegenomen in deze periode 88 . Deze cijfers impliceren dat de economische groei tot nog toe niet heeft bijgedragen aan het verbeteren van het levensonderhoud van arme bevolkingen in Rwanda, die vooral zijn geconcentreerd in de plattelandsgebieden. Grond- en arbeidsproductiviteit liggen erg laag. In 2002 werd de grondproductiviteit geschat op een gemiddelde van 235,000 FRW per gecultiveerde hectare en tussen 78,000 - 117,000 FRW per persoon en per jaar 89 . Ongeveer 34% van de gehele voedselproductie wordt verkocht op lokale of regionale markten. De dekkingsgraad voor voedselbehoeften uit productie wordt geschat op ongeveer 87% voor calorieën; 70% voor proteïnen en 22% voor lipiden 90 . 5.3.2

Nationaal beleid en strategieën

De belangrijkste beleidslijnen en strategieën voor de plattelandsontwikkelingsector zijn: •

Vision 2020 (2002), die stelt dat in 2020 50% van de Rwandese bevolking een inkomen zal verdienen in de landbouwsector, tegenover 80% in 2005 91 . Het bepaalt ook dat ongeveer 50% van alle landbouwgrond zal worden gebruikt voor moderne landbouw. De landbouwsector wordt gezien als een van de belangrijke pijlers voor het stimuleren van de economische ontwikkeling en het verminderen van armoede. Daarom moet de landbouw worden getransformeerd tot een productieve, marktgeoriënteerde sector met hoge waarde en met links naar andere sectoren. De Interim Armoedebestrijdingsstrategie (2002) formuleert strategische acties voor de landbouwsector die Vision 2020 ondersteunen. De uitgaven voor de landbouwsector in de periode 2002-2005 vertegenwoordigen echter slechts 2-5% van alle prioritaire uitgaven van de Rwandese Regering, wat vragen oproept over het werkelijke engagement van de Rwandese Regering inzake de ontwikkeling van de landbouwsector. De werkelijke landbouwgroei in de periode 2002-2006 haalde dan ook niet de doelstellingen van de Armoedebestrijdingsstrategie, wat ook deels te wijten was aan schommelende weersomstandigheden en droogte.

87

Poverty Update Report arising from Second Household Conditions study, december 2006

88

Idem

89

Armoedegrens in 2005/06 = 90.000 FRw per persoon per jaar en 63,500 FRw per volwassene per jaar voor de

extreme armoedegrens) (armoedegrens in 2000/01 = 64.000 Frw en 45.000 Frw voor extreme armoedegrens). 90

SPAT, 2005

91

Preliminary Poverty Update Report Integrated Living Conditions Survey 2005/06

86

5.3.3

•

Het nationaal landbouwbeleid (2004) en het Strategische Programma voor Landbouwtransformatie (2005) erkennen de belangrijke rol die moet worden gespeeld door producentenorganisaties, vakbonden en federaties. Er werden vier specifieke programma’s geformuleerd: het intensifiëren en ontwikkelen van duurzame productiesystemen, het versterken van organisaties en ondersteunen van capaciteiten om producenten verder te professionaliseren, de promotie van grondstoffenketens en de ontwikkeling van de agribusiness, en de uitbouw van een wettelijk kader en de institutionele ontwikkeling.

•

Het decentraliseringbeleid (2000) en de territoriale hervorming (2006) veranderen de relaties tussen vakministeries en plattelandbevolkingen. Districten spelen nu een sleutelrol in de sectoroverschrijdende plattelandsontwikkeling, en het moederministerie MINALOC is bevoegd voor de implementering van het Ubudehe-beleid, een speciaal fonds dat mikt op de meest kwetsbare huishoudens.

Behoeften van de plattelandsbevolking in termen van het genereren van inkomen

In de periode 2001-2006 evolueerden zowel armen als niet-armen in ongeveer gelijke mate weg van landbouwberoepen, hoewel het erop lijkt dat mannen in hogere mate afstand konden nemen van landbouw dan vrouwen 92 . Boerenhuishoudens zijn vooral bezorgd over de toegang tot kredieten, de toegang tot verbeterde zaden, tot grondstoffen als meststoffen en pesticiden en de zekerheid van grondpacht. •

Banken en instellingen voor Microfinanciering hebben investeringen in de landbouwsector haast uitgesloten wegens de relatief hoge risico’s op nietterugbetaling omwille van seizoensgebonden klimaatschommelingen 93 . 75% van alle opgenomen kredieten in plattelandsgebieden is niet-formeel van oorsprong 94 . Sommige kredietlijnen van FOREDEM, het microfinancieringsproduct van de Rwandese Ontwikkelingsbank, werden voorbehouden voor landbouwgrondstoffenketens.

•

Ongeveer 11,5% van de huishoudens heeft geen grond 95 . En de grondschaarste is de tweede belangrijkste reden voor migratie naar Kigali 96 .

•

Toegang tot veeteelt voor de integratie ervan in landbouw. Het percentage van huishoudens van veehouders steeg van ongeveer 60 tot 71% in de periode 20002006 97 .

•

Ongeveer 88% van alle landbouwhuishoudens gebruikte op de markt gekochte grondstoffen in 2005/06 98 . Maar de toegang tot landbouwgrondstoffen bleef

92

Preliminary Poverty Update Report Integrated Living Conditions Survey 2005/06

93

Strategisch Plan voor Landbouwtransformatie en interviews

94

Preliminary Poverty Update Report Integrated Living Conditions Survey 2005/06

95

EICV survey (2000-2001).

96

Preliminary Poverty Update Report Integrated Living Conditions Survey 2005/06

97

Idem

98

Idem

87

beperkt door het slechte distributienetwerk voor deze producten. 99 . Producentenorganisaties stellen ook dat de toegang tot verbeterde zaden nog steeds een groot probleem is. Verbeterde zaden zijn enkel in Kigali te krijgen, en niet in de plattelandsgebieden. De belangrijkste zaden die boeren willen kopen op de markt zijn in volgorde van prioriteit: aardappelen, maïs, maniok (telkens wanneer er een probleem is met een maniokvirus), rijst en bonen100 . Middelenarme huishoudens hebben geen gelijke toegang tot al deze productiefactoren. De wet inzake grondbeleid en grondeigendom van 2005 vertoont de neiging om competitieve en commerciële boeren te bevoordelen, procedures voor het verwerven van officiële eigendomsakten zijn ingewikkeld en niet goed gekend door alle categorieën van de plattelandsbevolking 101 . Wie een eigendomsakte bemachtigt, voelt zich veiliger 102 . De wet wil ook de grondfragmentering onder de 1 hectare tegengaan, en vertegenwoordigers van producentenorganisaties zijn bezorgd over de toekomstige toegang tot grond van de kleine boeren. De uitreiking van eigendomsakten voor grond moet van nabij worden gevolgd, zodat verschillende categorieën van huishoudens gelijke kansen en rechten krijgen, en om de transparante toepassing van procedures te verzekeren 103 . Zowel MINITERE en in de nabije toekomst de districten onder MINALOC 104 zijn betrokken bij deze procedures. Huishoudens met een gemiddeld inkomen kopen sneller vee aan dan andere, en armere huishoudens gebruiken nog steeds minder chemische meststoffen, insecticiden en verpakkingsmaterialen. 5.3.4

Specifieke behoeften van de plattelandbevolking wat betreft toegang tot basisdiensten

Volgens Rwandese burgers is de minst toereikende dienst de drinkwatervoorziening: slechts de helft van alle gebruikers (zowel stedelijke als plattelandsbevolkingen) 105 verklaart zich hierover tevreden. 5.3.5

Conclusies betreffende de relevantie van de Belgische ontwikkelingssamenwerking

De Belgische interventies in de plattelandsontwikkelingsector zijn hoogst relevant voor armoedebestrijding en economische ontwikkeling op het nationale niveau, omdat het merendeel van de arme mensen in plattelandsgebieden woont en vooral afhankelijk is van landbouwactiviteiten. De Rwandese Regering beschouwt de landbouwsector ook als een van de belangrijkste pijlers voor de economische ontwikkeling van Rwanda. De interventies met MINAGRI dragen bij tot de modernisering van de landbouwsector; de bilaterale interventies gepland in de water- en watersaneringsector zullen waarschijnlijk de tevredenheid van de plattelandsbevolkingen met betrekking tot deze openbare dienst vergroten. De interventies met MINALOC versterken zowel de capaciteiten van de betrokken districten en pakken particuliere kwesties aan voor de arme plattelandsbewoners in de districtplannen, zoals het verbeteren van de toegang tot belangrijke productiefactoren als vruchtbare grond (terrasseren), 99

Strategie voor het gebruik van meststoffen, Ministerie van Landbouw en Diermiddelen, april 2007.

100

Interview met vertegenwoordigers van producentenorganisaties en met begunstigden van het AFSR project

101

Vergadering met vertegenwoordigers van producentenorganisaties. CCOAIB heeft goed werk geleverd in het

bekend maken van de grondwet onder zijn 30 NGO-leden, maar de Producenteorganisaties zijn geen lid van CCOAIB. 102

Producenteorganisaties zijn geen lid van CCOAIB.

103

Interviews met GTZ en MINALOC

104

Zowel GTZ als MINALOC hebben verklaard dat MINALOC betrokken is bij de procedures voor de toekenning van

eigendomsakten voor grond, en dat op sommige momenten de sociale gerechtigheid in het gedrang komt. 105

Preliminary Poverty Update Report Integrated Living Conditions Survey 2005/06

88

landbouwgrondstoffen en tewerkstelling buiten de boerderijen. De INGO’s verbinden hun activiteiten ook aan nationale beleidslijnen. België kan echter zijn relevantie inzake plattelandsontwikkeling vergroten indien het zou handelen ten voordele van de verzekerde en sociaal faire toegang tot grondpacht, zijn inspanningen zou vergroten inzake het bieden van toegang tot landbouwkredieten en investeringen buiten de boerderijen door de Rwandese Ontwikkelingsbank en meer nadruk zou leggen op verbeterde distributienetwerken voor landbouwgrondstoffen.

5.4 Coherentie met alle belanghebbenden 5.4.1

Evenwicht tussen steun voor de regering en het middenveld •

33% van het totale budget voor plattelandsontwikkeling wordt uitgegeven door BTC projecten, die de regering ondersteunen. Bilaterale interventies in de landbouwsector waren erg beperkt voor het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004, als gevolg van het vacuüm in de Rwandese Landbouwbeleidscontext in de periode 1998-2002. 39% van het budget voor plattelandsontwikkeling voor de onderzochte periode werd uitgegeven door het BOF (dat vooral werkt via BTC en multilaterale organisaties). In de onderzochte periode werd 25% van de portfolio voor plattelandsontwikkeling uitgegeven via INGO’s en LNGO’s.

•

De Belgische interventies in de niet-gouvernementele sector in plattelandsgebieden bleven beperkt in deze periode (1998-2002) zonder een aanvaardbaar Rwandees Landbouwbeleid, terwijl andere donoren 106 ervoor kozen om producentenorganisaties, vakbonden en federaties te steunen. Een uitzondering is de ondersteuning van de nationale federatie van rijsttelers tijdens het Belgisch Rehabilitatieproject in Zuid-Butare (1996-2001), dat ook de basis vormde voor de oprichting van de LNGO HUGUKA in 2002.

•

Het eerste strategisch kader voor directe financiering aan LNGO’s dateert uit 2001. Dit had een kans kunnen zijn voor België om niet-gouvernementele organisaties in de plattelandsontwikkelingsector te steunen, maar de cijfers in Tabel 6, sectie 5.1.3, tonen aan dat slechts 1% werd gespendeerd aan LNGO’s in de plattelandsontwikkelingsector. Er werd voorrang gegeven aan de sector justitie. De steun aan lokale NGO’s in de plattelandsontwikkelingsector steeg gevoelig in 2005 en 2006. De steun aan internationale NGO’s bleef stabiel in de periode 20022006.

De aard van de activiteiten van zowel de Belgische NGO’s als de lokale NGO-hulpvormen is technisch georiënteerd. De focus ligt op infrastructuur (water en sanering), trainingsactiviteiten en capaciteitsopbouw en uitbreiding. Geen van de geraadpleegde projectdossiers formuleren specifieke doelstellingen of activiteiten die erop gericht zijn producentenorganisaties, vakbonden en federaties ten opzichte van openbare organisaties te herpositioneren of te

106

Zoals Nederland

89

versterken teneinde hun stem in de politieke dialoog kracht bij te zetten. 107 108 109 Pas in 2006,ontving Imbaraga financiering om zijn bijdrage aan of reactie op SPAT voor te bereiden. Dit impliceert dat een van de belangrijkste interventiestrategieën vermeld in de Belgische Strategienota over Landbouw en Voedselzekerheid 110 niet optimaal wordt geïmplementeerd in Rwanda. Deze belangrijkste interventiestrategieën zijn: • Ondersteunen en versterken van nationale beleidsinstrumenten en tools. • Ondersteunen en versterken van de capaciteiten van nieuwe belanghebbenden in landbouwontwikkeling. Dit gaat over het versterken van het middenveld, producentenorganisaties, vakbonden en federaties, en andere private organisaties in hun nieuwe rollen ten opzichte van de openbare sector. • Het verbeteren van de toegang van boeren tot productiefactoren, diensten en markten. 5.4.2

Conclusies

De Belgische Strategienota Landbouw en Voedselzekerheid 111 wijst op drie duidelijke en belangrijke interventiestrategieën die specifieke rollen aanduiden voor de Rwandese Regering en het middenveld. Een eerste conclusie is dat het beschikbare budget voor Belgische en LNGO’s eerder beperkt is in verhouding tot het beschikbare budget voor de voorbereiding en implementering van nationale beleidslijnen in de plattelandsontwikkelingsector. Een tweede conclusie is dat beide NGO-hulpvormen niet optimaal werden gebruikt om nieuwe belanghebbenden (middenveld) voor te bereiden op en te versterken voor hun positionering in de politieke dialoog omtrent plattelandsontwikkeling, en aanvullende rollen te spelen. Dit betekent ook dat de bijdrage van BO in Rwanda voor het verwezenlijken van doelstellingen en strategieën die werden uiteengezet in de Belgische Strategienota Landbouw en Voedselzekerheid slechts onbeduidend was.

5.5 Links met anderen 5.5.1

Perceptie van BO door andere ontwikkelingspartners

De geïnterviewde Rwandese regeringspartners (MINALOC en MINAGRI) appreciëren de Belgische interventies in hun respectievelijke sectoren 112 . Ze hebben het gevoel dat België het

107

Geraadpleegde projectdocumenten: ONG locale Bureau Appui Initiatives Rurales / observatoires filières agricoles ;

EDITION MENSUEL HUGUKA ; CONSOLIDATION DU JOURNAL HUGUKA PHASE 2 (vulgarisation monde rural) ; Fondation Nzambazamaiya Veneranda ; Protos project met COFORWA en het UMUBANO-ARDI project. 108

Evaluatie van het rechtstreekse financieringssysteem van lokale ngo’s, D2.3/2005, eindverslag 2005 (Evaluation du

Système de Financement Direct d’Organisations Non Gouvernementales Locales, D2.3/2005, rapport final, 2005). 109

Hoewel de ambassade zich niet kon vinden in het evaluatieverslag over de lokale ngo’s, stemmen de bevindingen

van deze evaluatie betreffende het positioneren van producentenorganisaties, vakbonden en federaties ten aanzien van de nationale beleidsdialoog overeen met het vorige evaluatieverslag over het eerste strategisch kader voor de rechtstreekse financiering van lokale ngo’s. 110

Strategienota Landbouw en Voedselzekerheid, DGIS, mei 2002.

111

Strategienota Landbouw en Voedselzekerheid, DGIS, mei 2002.

112

Belangrijkste partners voor bilaterale ontwikkelingssamenwerking in de Plattelandsontwikkelingsector zijn MINAGRI,

MINALOC, MINITERE en MINIFRA

90

nationale beleid volledig ondersteunt en zijn interventies integreert in nationale programma’s. België heeft veel ervaring door zijn langdurige aanwezigheid in Rwanda en in de plattelandsontwikkelingsector en wordt daarvoor gewaardeerd. Producentenorganisaties, vakbonden en federaties erkenden ook de belangrijke en potentiële rol die België kan spelen in deze sector, maar ze bekritiseren de gecentraliseerde beslissingsprocedures (in Brussel) en de ouderwetse projectaanpak, de trage vooruitgang naar concrete resultaten op het terrein 113 , de lange en nog steeds niet beëindigde procedure (17 jaar!) om een specifieke kredietlijn te openen voor landbouwinvesteringen bij de Rwandese Ontwikkelingsbank 114 . Andere donoragentschappen zien de aanwezigheid van Belgische TA’s op het terrein als een voordeel, vermits deze lokale aanwezigheid België toelaat goed geïnformeerd te zijn over de praktijk van plattelandsontwikkeling en om een belangrijke rol te spelen in de beleidsdialoog op basis van praktische informatie en terreinervaring. 5.5.2

De Belgische invloed inzake strategie en beleidsdialoog

a. Mogelijkheden voor beleidsdialoog tijdens de ronden voor het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004 en Indicatief Samenwerkingsprogramma 2006 Algemeen gesproken stelt België een totaal budget voor aan het Rwandees Ministerie van Buitenlandse Zaken en specificeert het de sectoren waar het wil bijdragen, inclusief de toekenning van het totaalbudget per sector. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken zet dan werkgroepen op om een lijst van projecten voor te stellen voor elke sector. Op basis van dit Rwandese voorstel wordt het Indicatief Samenwerkingsprogramma ondertekend. Terwijl de beleidsdialoog 2004 veel ruimte liet voor de voorbereiding van het Indicatief Samenwerkingsprogramma door zowel de Rwandese partners als de Belgische Ambassade, was de beleidsdialoog 2006 meer beperkt tot de bespreking van specifieke projecten. Het Indicatief Samenwerkingsprogramma staat nu eerder voor een dienstleveringsaanpak dan voor een beleidsdialoog, waarbij Rwanda specifieke bijdragen vraagt van België en België zijn bijdrage overweegt. De inhoud van de dialoog is op dit punt gefocust op projecten in plaats van op het beleidsniveau inzake plattelandsontwikkeling. Dit wordt weerspiegeld in de inhoud van de documenten inzake het Indicatief Landenprogramma, die bijvoorbeeld geen doelstellingen op sectorniveau voor ontwikkelingssamenwerking bevatten. b. Mogelijkheden voor beleidsdialoog op basis van in de plattelandsontwikkelingsector geïmplementeerde BTC-projecten De Belgische Ambassade heeft goede werkrelaties met de TA’s die betrokken zijn bij zowel BTC- als BOF-projecten, net als met het lokale personeel van INGO’s. Onder het tweede beheerscontract was de Ambassade nog steeds lid van de stuurcomités die de BTC-en BOFprojecten leidden, maar de mogelijkheden die deze stuurcomités BTC en de Ambassade boden, werden niet steeds volledig gebruikt om beleidskwesties aan te kaarten. Dit is deels het gevolg van het feit dat de BTC-TA’s zichzelf in de eerste plaats zien als projectimplementeerders – dienstverleners, en niet in de positie om Belgische of Rwandese beleidslijnen te beïnvloeden. 113

“het AFSR project is twee jaar operationeel en we hebben nog geen concrete resultaten gezien op het terrein”

114

Meetings met vertegenwoordigers van Producentenorganisaties op verschillende momenten

91

Ze grijpen de kansen niet die worden geboden door de Belgische Ambassade of de stuurcomités. De voorbereiding van het AFSR-project, bijvoorbeeld, dat de grondslagen legde van het Nationaal Plan voor de Zaaigoedsector in 2006, werd niet gebruikt om invloed uit te oefenen op de beleidsdiscussie over zaaigoedbeschikbaarheid, prijstoegankelijkheid enz. 115 c. Mogelijkheden voor beleidsdialoog tijdens de formulering van het nationaal landbouwbeleid (2004) en het Strategisch Plan voor Landbouwtransformatie (2005) Hoewel België werd uitgenodigd om vanaf 2002 op pragmatische wijze bij te dragen aan plattelandsontwikkeling, en hoewel de plattelandsontwikkelingsector belangrijk werd tijdens de ronde voor het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004-2006, heeft België niet deelgenomen aan de donorcoördinatieprocessen tijdens het opstellen van deze nationale documenten. De Ambassade roept een tekort aan personeel in de periode 2002-2005 in, met amper 1 of 2 attachés en met belangrijke activiteiten in andere sectoren. De Wereldbank en DFID zijn de coördinatoren van de cluster voor de landbouwsector; Nederland en IFAD spelen ook een heel belangrijke rol in de beleidsdialoog. d. Mogelijkheden voor beleidsdialoog in de decentraliseringscluster GTZ is sinds 2006 het leidende agentschap in deze cluster, nadat Nederland zich terugtrok in 2004-2005. De open dialoog tussen donororganisaties en MINALOC is beperkt, omdat er te veel gevoelige kwesties bestaan rond goed bestuur, sociale gerechtigheid en sociale zaken. De Wereldbankrapporten over bestuursindicatoren, Transparency International en MCC in de VSA zijn erg kritisch over Rwanda en dit heeft zijn invloed niet gemist op de relaties en conversaties tussen donororganisaties en MINALOC. Recente hervormingen inzake decentralisering, in het bijzonder de nieuwe territoriale hervorming van 2006, hebben alle donoren in deze sector verbaasd. Hoewel het PADL-Gakenke-project 116 door MINALOC en GTZ werd vermeld als een van de best geïntegreerde projecten in de decentraliseringsector, neemt België zelden deel aan clustervergaderingen. De positieve kenmerken van dit project zijn de bottom-up districtplanning, die werd gemodereerd door het districtpersoneel zelf, in plaats van door ingehuurde externe consulenten. Dit proces, hoewel lang en langzaam, verhoogde het gevoel van projecteigenaarschap op districtniveau en de TA ondersteunt de districtadministratie ook bij het verminderen van hun werkdruk, door de invoering van eenvoudige computersoftware. Dergelijke Belgische ervaringen op het vlak van decentralisering en plattelandsontwikkeling worden gezien als potentiële toegevoegde waarde voor de cluster, hoewel ze niet worden gedeeld. 5.5.3

Conclusies

Wetende dat België door de Rwandese Regering, door donoragentschappen en door producentenorganisaties, vakbonden en federaties wordt gezien als een van de meer ervaren partners van Rwanda in deze sector, moet de vraag worden gesteld waarom België niet probeert meer betrokken te raken bij de beleidsdialoog. Een belangrijke reden hiervoor is wellicht dat het de neiging heeft om zichzelf te zien als een dienstverlener, zowel op het niveau van het 115

Interviews met AFSR-personeel op verschillende momenten

116

Een project om decentralisering en lokale ontwikkeling te ondersteunen voor het Gakenke district, samen

geïmplementeerd door BTC en het BOF

92

Indicatief Samenwerkingsprogramma als op projectniveau (TA) en het beperkte aantal personeelsleden in de Ambassade. Vooral in de Plattelandsontwikkelingsector, waarin België samenwerkt met 4 verschillende ministeries, zijn de middelen om effectief bij te dragen tot beleidsdialoog beperkt. In een dergelijke situatie suggereren we dat de Beleidsdialoog in de Plattelandsontwikkelingsector meer gericht moet worden op een bepaald Ministerie of een bepaalde cluster in plaats van aan alle fora tegelijk te willen deelnemen. Een mogelijkheid is alle inspanningen toe te spitsen op de cluster landbouw en bij te dragen tot de modernisering van deze sector, een andere mogelijkheid is de aandacht te richten op de decentralisatie cluster en werk te maken van specifieke strategische aangelegenheden voor de armen op het platteland.

5.6 Effectiviteit op resultaatniveau 5.6.1

Het vertalen van beleidsresultaten en –doelstellingen in projectinterventies

DGOS heeft zijn Strategienota over Landbouw en Voedselzekerheid 2002 gepubliceerd, met drie belangrijke interventiestrategieën (cf. supra): •

Ondersteunen en versterken van nationale beleidsinstrumenten en tools.

•

Ondersteunen en versterken van de capaciteiten van nieuwe belanghebbenden in landbouwontwikkeling. Dit gaat over het versterken van het middenveld, producentenorganisaties, vakbonden en federaties, en andere private organisaties in hun nieuwe rollen ten opzichte van de openbare sector.

•

Het verbeteren van de toegang van boeren tot productiefactoren, diensten en markten.

Dit wordt vertaald in een pagina in de strategienota (2002) voor ontwikkelingssamenwerking in Rwanda. België ondersteunt de drie belangrijkste doelstellingen van de Armoedebestrijdingsstrategie voor de plattelandsgebieden, waaronder de technologische transformatie van de landbouw- en veeteeltsector en milieuacties die tewerkstellingsmogelijkheden buiten boerderijen stimuleren evenals het opstellen van een beleid voor grondpacht en het uitreiken van grondeigendomsakten. Maar in heel concrete termen steunt België • De zaaigoedleveringsketen en het controlesysteem voor zaaigoedkwaliteit • Milieuprogramma’s voor de vermindering van ontbossing en gronderosie, en • Lokale NGO’s die werken rond plattelandsontwikkeling. Volgens onze informatie werd deze strategienota de laatste jaren niet ge-updatet en werden ook de nieuwe beleidsmaatregelen van de Rwandese regering zoals SPAT niet meegewogen. De volgende vertaling van Belgische en Rwandese beleidslijnen in projecten vindt plaats tijdens de ronden voor het Indicatief Samenwerkingsprogramma. De ronden van 2004 en 2006 identificeerden concrete projecten in de plattelandsontwikkelingsector, waaronder landbouw, energievoorziening, water en watersanering en milieu-interventies. Die projecten weerspiegelen de prioriteiten van de Rwandese Regering, zoals vermeld in de Armoedebestrijdingsstrategie en de SPAT en andere relevante beleidsdocumenten. De volgende opmerkingen betreffen de vertaling van Belgische beleidslijnen inzake plattelandsontwikkeling in concrete projecten.

93

1.

2.

3.

Zowel Rwanda als België hebben geen alomvattend beleidskader voor plattelandsontwikkeling, maar verschillende sectorspecifieke beleidslijnen worden samengebracht en vormen zo een plattelandsontwikkelingsector. Dit betekent dat de Belgische steun aan de plattelandsontwikkeling in Rwanda verspreid is over 4 belangrijke interventies met 3 Ministeries (MINAGRI, MINIFRA, MINITERE) voor bilaterale samenwerking, en daarnaast MINALOC voor ontwikkelingssamenwerking via BOF. Dat de interventies die in het verlengde liggen van de beleidslijnen van vakdepartementen, daadwerkelijk bijdragen tot de tenuitvoerlegging van een alomvattende en coherente plattelandsontwikkeling interventiestrategie, wordt door de consultant in vraag gesteld. Mocht dat niet zo zijn, dan is het PRSP, meer bepaald de punten betreffende plattelandsontwikkeling, het belangrijkste beleidsdocument dat een leidraad is voor deze alomvattende en coherente interventies. De vertaling van de Strategienota voor Landbouw en Voedselzekerheid in de Strategienota voor ontwikkelingssamenwerking met de Rwandese Regering is minimaal in die zin dat er niet wordt gerefereerd aan de eerste nota (die ook chronologisch de eerste was), dat de link tussen de Armoedebestrijdingsstrategie en de steun voor de zaaigoedleveringsketen niet expliciet wordt gemaakt en dat er geen verklaring is voor de tussenkomst in de beleidskwesties inzake grond. Allemaal kwesties die even belangrijk zijn in de Belgische Strategienota als in de Armoedebestrijdingsstrategie. Een belangrijke reden daarvoor kan het vacuüm zijn dat op dat bepaalde moment de Rwandese Beleidscontext voor Landbouw beheerste. Op basis van het voorgaande sluiten de projecten vermeld in de ISP-documenten wel degelijk aan bij de beleidslijnen van elke vakdepartement van de Rwandese Regering maar missen ze een duidelijke link met het Belgische Strategiedocument over Landbouw en Voedselzekerheid en is de link met de punten van het PRSP die betrekking hebben op plattelandsontwikkeling, onvoldoende uitgewerkt.

Dit roept vragen op over de effectiviteit en relevantie van het opstellen van strategische beleidsnota’s op DGOS-niveau, wanneer deze nauwelijks worden gebruikt als gids voor bilaterale ontwikkelingssamenwerking op landniveau. Anderzijds zouden de toegenomen donorharmonisering en goede nationale beleidslijnen de noodzaak voor het opstellen van interne donorbeleidsnota’s moeten uitschakelen. Het is raadzaam de nieuwe Rwandese EDPRS te gebruiken als leidraad voor toekomstige Belgische ODA-uitgaven in de sector plattelandsontwikkeling. 5.6.2

Effectiviteit van verschillende beleidsdoelstellingen en resultaten

hulpvormen

bij

het

verwezenlijken

van

Wanneer we kijken naar de drie voornaamste interventiestrategieën in de Strategienota voor Landbouw en Voedselzekerheid 2002, zien we dat de door BTC en BOF gefinancierde projecten vooral de nationale beleidsinstrumenten en –tools ondersteunen en versterken. De Belgische bijdrage aan de Wereldbank om een voorafgaande studie uit te voeren voor de opstelling van EDPRS ondersteunt ook de nationale beleidslijnen. De effectiviteit van bilaterale hulp bleek zwak voor het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004-2006. Het ASSR-project (1998-2002) was niet goed geïntegreerd in MINAGRI: de directe Rwandese partners hadden geen gevoel van eigenaarschap over het project, er waren tal van institutionele hervormingen binnen het Ministerie, en noch nationaal noch Belgisch

94

personeel was beschikbaar (slechts 65% van de geplande TA werd uitgevoerd). Het project benadrukte infrastructuur in plaats van bij te dragen tot de ontwikkeling van menselijke capaciteit en de versterking van instellingen. Het AFSR-project startte in 2005 daadwerkelijk opnieuw van nul, maar lijkt het potentieel te hebben om effectief te worden, omdat het nu meer geïntegreerd is in MINAGRI, en met een duidelijke nadruk op de ontwikkeling van menselijke capaciteit en incorporatie van de private sector in de professionele zaaigoedvermenigvuldiging. De andere projecten die snel binnen MINAGRI van start zullen gaan, zijn al even veelbelovend op dit vlak. De effectiviteit van de BOF-hulpvorm is gemengd. Het PADL-Gakenke-project, met BTCimplementering is veelbelovend en goed geïntegreerd op districtniveau en geïnternaliseerd door het districtpersoneel. Het PADC-Gicumbi-Rulindo-project met UNCDF en UNDP is minder geïnternaliseerd door de districten, omdat het meer berust op externe consulenten die zijn ingehuurd om diensten te verlenen voor de projecten en de districtadministratie, terwijl deze activiteiten in PADL-Gakenke worden geïmplementeerd door het districtpersoneel zelf, waardoor het eigenaarschap wordt versterkt. De nieuwe fase van het PASAB-project met CARITAS is veelbelovend als voorbeeld van samenwerking met lokale autoriteiten voor andere NGO’s. De directe steun aan lokale NGO’s en hulp via internationale NGO’s zou gebruikt kunnen worden ter ondersteuning en versterking van nieuwe belanghebbenden in de landbouwsector, vooral om hun onderhandelingscapaciteiten ten opzichte van verschillende ministeries te versterken. De Ambassade greep deze kans niet om een effectieve en coherente strategie uit te werken voor steun aan nationale NGO's in de plattelandsontwikkelingsector. Er werd voorrang gegeven aan NGO’s die actief zijn in de sector justitie. De weinige lokale NGO-interventies die worden gefinancierd door België in de plattelandsontwikkelingsector focussen op technische interventies en het verspreiden van landbouwtechnologieën. Hoewel de INGO’s over het algemeen effectieve hulpvormen zijn op terreinniveau, leverde de PROTOS-UMUMBANO-samenwerking die in het ISP 2003-2007 werd voorgesteld, geen meerwaarde op. Niets wees erop dat PROTOS daadwerkelijk bijdroeg tot het projectcyclusbeheer en de ondersteuning van het financieel beheer van het ARDIUMUMBANO-project. De krachten werden niet gebundeld om het hoofd te bieden aan de institutionele beperkingen waarmee ngo’s die in Rwanda werkzaam zijn, te maken hebben en de methodologische strategieën inzake capaciteitsopbouw werden niet op elkaar afgestemd. Het ARDI-UMUMBANO-project had in 2004-2006 af te rekenen met ernstige problemen op het gebied van financieel beheer De samenwerking tussen UMUBANO en PROTOS loopt ten einde in 2007. 5.6.3

Projectresultaten en doelstellingen verwezenlijken

De analyse van sommige projecten die werden geïmplementeerd voor het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004 toont aan dat de verwezenlijking van resultaten en doelstellingen moeilijk was 117 . Het ASSR-project slaagde er niet in de toegang van boeren tot verbeterde en gecertificeerde zaden te verbeteren. ISAR was en is nog steeds de belangrijkste component in de zaaigoedleveringsketen maar de minst performante in de ASSR-periode118 . De productie van verbeterde zaden kwam slechts voor in 3 van de 8 geplande plantseizoenen, 117

ASSR, Bodemkundige kaart

118

Het ASSR project onderscheidde 4 componenten: De eerste is de steun aan ISAR voor de productie en bewaring

van verschillende “semences de souche”, steun voor de verveelvoudiging van verbeterde soorten op het “Service de Semences Sélectionnées” niveau, coördinatie van de zaaigoedleveringsketen en kwaliteitscontrole.

95

omdat de Belgische technische bijstand voor de ISAR-component beperkt was tot 25 van de 72 geplande maanden 119 en de nationale tegenhanger vervoegde ISAR pas 10 maanden voor het eind van het project in 2002. De ISAR-zaaigoedeenheid moest opnieuw worden opgezet bij de start van het AFSR-project, omdat tijdens het interval tussen de twee projecten (2002 en 2005) al het personeel van de ISAR-zaaigoedeenheid elders werd tewerkgesteld, en er geen financiële mogelijkheden waren om de productie en conservatie van “verbeterde zaden” verder te zetten. In dezelfde periode waren de centra voor zaaigoedvermenigvuldiging succesvoller in het voortzetten van hun activiteiten, maar ze raakten maar moeilijk aan verbeterde materialen. De betrokkenheid van private producenten in het zaaigoedvermenigvuldigingssyteem in het nieuwe AFSR-project is nog moeilijk en ontwikkelt zich maar traag. De producenten klagen dat ze geen toegang hebben tot kredieten om zich te professionaliseren als zaaigoedproducenten. De bodemkundige kaart is beschikbaar en kan van pas komen in toekomstige interventies in de plattelandsontwikkelingsector, maar de intellectuele eigendomsrechten van de betrokken actoren moeten worden geregeld. Het gebruik van data, de menselijke expertise en de uitrusting van dit bodemkundige kaartproject is voorzien in het uitbreidingsproject dat in 2007 van start gaat. De in het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004-2006 geïdentificeerde projecten zijn nog niet van start gegaan, hoewel er reeds specifieke conventies werden getekend voor het einde van de periode van het Indicatief Samenwerkingsprogramma. Het Bugesera-SAMB-project door BOF werd geherformuleerd en omgezet in het BSFCARITAS-project, dat nog steeds loopt. De SAMB-projectstrategieën en activiteiten waren niet goed geïntegreerd in de districtontwikkelingsplannen en werkten op geïsoleerde wijze. Het is nog te vroeg om de verwezenlijkingen van de andere twee BOF-projecten in te schatten, omdat hun implementering werd vertraagd door de administratieve hervorming van MINALOC in 2006, en door andere factoren. Ten minste twee van de drie lokaal gefinancierde NGO’s van wie de dossiers werden doorgelicht, slaagden er niet in om hun resultaten en doelstellingen te behalen binnen het tijdskader van het project 120 . Huguka, wat 28 maanden lang financiering ontving, slaagde erin om zijn doelstellingen te halen na een verlenging van de projectduur. Andere projecten implementeerden bepaalde projectcomponenten niet of waren niet duidelijk over het niveau van hun activiteiten. Het PROTOS-UMUBANO Belgisch NGO-partnerschap werkte samen met COFORWA rond water en watersanering, en met ARDI in de imkersector sinds begin 2000. Ondanks ernstige problemen op het stuk van financieel beheer in de periode 2004-2006 en een groot personeelsverloop in de imkersector, slaagde ARDI er toch in ten minste 50% van zijn voorgelegd jaarlijks actieplan ten uitvoer te brengen. Zo’n 4000 professionele imkers verhogen hun jaarlijkse inkomen met gemoderniseerde imkertechnologieën. COFORWA heeft veel ervaring inzake bouw, herstellingen en onderhoud van drinkwatersystemen. Met de steun van PROTOS zette COFORWA iEC activiteiten op inzake hygiëne en sanering, maar hun effect op de verbeterde kwaliteit van het drinkwater dat wordt verbruikt in de huishoudens moet nog worden aangetoond. De waterverenigingen belast met

119 Eindverslag (2002) Steun aan de Zaaigoedsector van Rwanda (ASSR), RWA00/010, pagina 5. Dit rapport stelt dat de TA voor de ISAR component de minst beschikbare was, en de totale effectieve beschikbaarheid van alle TA’s in het hele project werd berekend op slechts 66%. 120

HUGUKA, Urumuri Rw’Urukundo, Cicodeb SDA-Iriba Fondation Nzambazamaiya Veneranda.

96

het onderhoud en de herstelling van drinkwatersystemen zijn nog niet financieel leefbaar, omdat de bevolking ofwel is vrijgesteld 121 van watertaksen of weigert ze te betalen.

5.6.4

Harmoniseren van Belgische interventies

Er werden geen sporen gevonden van de harmonisering van de interventies van de verschillende hulpvormen. De identificatie van projecten en steun voor de locale NGO’s wordt geleid door de Belgische Ambassade, die niet betrokken is bij de identificatie van de interventies door Internationale (Belgische) NGO’s en tot voor kort niet betrokken was bij de identificatie van BOF-projecten, die worden voorgesteld in en overzien vanuit Brussel. Elke hulpvorm werkt op zich, hoewel de BOF-projecten sinds 2006 hun correspondent hebben in de Ambassade te Kigali. Wat betreft de Indicatieve Samenwerkingsprogramma’s 2004 en 2007, leek de bilaterale financiering van projecten in de plattelandsontwikkeling zich te concentreren op de ondersteuning van RADA in de landbouwsector. In dit opzicht is er een duidelijke evolutie van harmoniseringinspanningen en toegenomen integratie en internalisering van projecten door MINAGRI. Voor 1994 bood België technische bijstand in de zaaigoedsector zonder Rwandese tegenhangers. Het ASSR-project (1997-2002) voorzag 8 Belgische TA’s met nationale tegenhangers onder de gezamenlijke beheersmodaliteit. Het AFSR-project (2005-2009) werkt met 2 Belgische TA’s (bij RADA en ISAR) en meer effectieve samenwerking met nationale tegenhangers onder de gezamenlijke beheersmodaliteit en er zullen binnenkort twee nieuwe projecten bij RADA worden geplaatst zonder Belgische Technische Bijstand en met nieuwe nationale tegenhangers. Dit betekent dat een Belgische Technische Assistent-Projectmanager drie projecten zal implementeren met drie nationale interventiedirecteurs. Deze evolutie naar een verminderd gebruik van TA’s is positief in die zin dat er meer efficiënt en rationeel gebruik wordt gemaakt van ontwikkelingsfinanciering. De vraag blijft echter in welke mate deze TA is gemandateerd om technische bijstand te verlenen aan RADA in plaats van de projectadministratie te leiden, in overeenstemming met de procedures.

5.6.5

Conclusies

De vertaling van zowel Belgische als Rwandese beleidslijnen voor plattelandsontwikkeling in concrete projecten en de rechtvaardiging van de relevantie van die projecten tegen de verschillende beleidslijnen is zwak. Enerzijds bereidt DGOS strategienota's voor die niet worden gebruikt, en anderzijds kan hun relevantie in twijfel worden getrokken gezien de degelijke Rwandese nationale sectorspecifieke beleidslijnen en toegenomen donorharmonisering. De projectinterventies zijn verspreid en er is samenwerking nodig met vele verschillende vakministeries. Dat de interventies die in het verlengde liggen van de beleidslijnen van vakdepartementen, daadwerkelijk bijdragen tot de tenuitvoerlegging van een alomvattende en coherente plattelandsontwikkeling interventiestrategie, wordt door de consultant in vraag gesteld. Het is 121

40% van de bevolking wordt beschouwd als te arm om belastingen te betalen voor basisdiensten zoals water en

gezondheidszorg (interview met PROTOS vertegenwoordiger in Rwanda)

97

raadzaam de nieuwe Rwandese EDPRS te hanteren als leidraad voor toekomstige Belgische ODA-uitgaven in de sector plattelandsontwikkeling. Het is nog te vroeg om de effectiviteit van de projecten van het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004-2006 en de BOF-projecten in te schatten, omdat sommige ervan nog moeten starten en andere tussentijdse evaluaties gaan ondernemen. De directe steun aan nationale NGO’s kan een meer effectieve hulpvorm worden, mits de Belgische Ambassade ze gebruikt als strategische tool om de nieuwe actoren in het beleidsgebied plattelandsontwikkeling te versterken en te empoweren, op basis van een degelijke identificatie en formulering van interventies. Er zijn geen aanwijzingen dat er inspanningen worden geleverd om de beschikbare hulpvormen op zo’n manier te gebruiken dat ze elkaar wederkerig versterken. Er zal toegenomen harmonisering plaatsvinden met bilaterale hulp die wordt geconcentreerd in MINAGRI en met minder technische bijstand van België. De vraag die nog moet worden beantwoord betreft het mandaat van deze TA. Zal hij specifiek de projectadministratie leiden of technisch advies verstrekken aan RADA?

5.7 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden De belangrijkste beperkingen op de Belgische interventies zijn in de eerste plaats de klimaatsveranderingen en de periodes van ernstige droogte. Ze hebben een impact op de productie van nieuwe zaaigoedsoorten en op de vermenigvuldiging van die zaaigoedsoorten, op de beschikbaarheid van drinkwater omdat bronnen opdrogen, en op de beschikbaarheid van waterkrachtenergie. Een andere belangrijke beperking is de moeilijke toegang van boeren tot formele kredieten. In de afgelopen jaren was België niet in staat om snel financiering vrij te maken voor de Rwandese Ontwikkelingsbank, noch voor instellingen voor microfinanciering (zie onderdeel 7: over het private sectorprogramma). De territoriale administratieve hervorming door MINALOC in 2006 verraste alle donoragentschappen en heeft de BOF-projecten ernstig vertraagd. Hoewel deze nieuwe hervorming goed werd ontvangen door de donorgemeenschap, is het nog te vroeg om de effectiviteit van de decentralisering in te schatten. De implementering van Districtontwikkelingsplannen werd zwaar verstoord door de op nationaal niveau geprogrammeerde interventies, die veel meer tijd en menselijke middelen vereisen, ten nadele van hun toepassing op districtniveau en lager, en ten nadele van de implementering van districtactiviteiten. MINALOC geeft blijk van een duidelijk engagement inzake armoedebestrijding, door een deel van het beschikbare Gemeenschapsontwikkelingsfonds toe te wijzen aan kwetsbare huishoudens (Ubudehe-beleid). Internationale kritische beoordelingen van bestuur (zie 5.5.2) en andere gevoelige kwesties (sociale rechtvaardigheid in de formalisering van grondpacht, goed bestuur, gender en armoede) die moeten worden geïmplementeerd door MINALOC, maken donorcoördinatie in deze cluster nog steeds moeilijk. De huidige Minister versnelt het decentralisatieproces; er is een sterk theoretisch engagement van MINALOC naar donoragentschappen toe om te helpen de resultaten in de praktijk te verwezenlijken terwijl de vooruitgang van nabij wordt gevolgd. De institutionele omgeving in de landbouwsector biedt mogelijkheden. Na tal van hervormingen binnen het Ministerie en het opstellen van het Strategisch Plan voor

98

Landbouwtransformatie (SPAT), dat wordt gesteund door producentenorganisaties, vakbonden en federaties, werden de specifieke gebieden en strategieën voor donorsteun duidelijker. De belangrijke rol van de private sector in de landbouwsector wordt steeds meer erkend door de Rwandese Regering. Het idee om met een SWAP te starten in de landbouw- en plattelandsontwikkelingsector werd gesteund door DFID, FIDA, de Wereldbank en Nederland. België bereidt zich intussen ook voor op sectorspecifieke steun. De nationale beleidslijnen inzake water en watersanering moedigen de privatisering van de water- en watersaneringsector aan. Dit impliceert dat private commerciële organisaties kunnen deelnemen aan nationale aanbestedingsprocedures voor de renovatie en bouw van drinkwatersystemen. In het licht van de privatisering bestudeert COFORWA op dit moment zijn wettelijke status. Hoewel het in vergelijking een voordeel heeft door 30 jaar ervaring met water en watersanering, ook in verafgelegen bergachtige gebieden, kan COFORWA niet deelnemen aan de nationale aanbestedingsprocedures als een lokaal geregistreerde vzw, maar moet het zijn status omzetten naar een commerciële bedrijfsstatus. In de nieuwe beleidsomgeving zullen districten toegang hebben tot CDF-fondsen voor investeringen in watervoorziening, maar het beheer, onderhoud en de herstellingen moeten worden betaald met gebruikersgelden. Een nog niet opgeloste belangrijke kwestie is hoe het onderhoud en de herstellingen van drinkwatersystemen zullen worden gefinancierd in de plattelandsgebieden waar belangrijke delen van de bevolking zijn vrijgesteld van het betalen van watertaksen. Er zijn tot nu toe nog geen concrete oplossingen gevonden voor deze institutionele beperking. Er kunnen lessen worden getrokken uit het ARDI-UMUBANO-project met betrekking tot de relevantie van het creëren van inkomensgenererende mogelijkheden buiten het landbouwbedrijf.

5.8 Managementmechanismen 5.8.1

Algemene vaststelling

In de plattelandsontwikkelingsector gebeurt de implementering van de Belgische ODA via alle hulpvormen op projectbasis. Behalve voor de directe steun aan lokale NGO’s, die wordt beslist en gemonitord door de Ambassade, wordt de steun via BOF en via Belgische NGO’s beslist in Brussel. Alle actoren die werden geïnterviewd voor deze studie bekritiseerden de traditionele projectaanpak die impliceert dat de TA’s te veel tijd spenderen aan projectadministratie en – management in plaats van aan het verlenen van Technische Bijstand. De Belgische bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsprocedures worden beschouwd als ouderwets in vergelijking met deze van andere donoragentschappen, die technische bijstand verlenen op het verzoek van de Rwandese Regering, in plaats van als een automatische component van het verlenen van bilaterale bijstand. Onder het derde beheerscontract worden de beslissingen over bilaterale interventies steeds meer gecentraliseerd in Brussel, en dit strookt niet met het lopende decentraliseringsproces in Rwanda, in andere donoragentschappen en het lijkt niet gealigneerd met de Verklaring van Parijs over de Effectiviteit van Hulp 122 . Hoewel België goed scoort op indicatoren voor de voorspelbaarheid van hulpuitkeringen, en voor de gecoördineerde

122

Paris Declaration on Aid Effectiveness, Ownership, Harmonisation, Alignment, Results and Mutual Accountability,

High Level Forum, Parijs, 2005.

99

landanalyse, doet het het niet zo goed als sommige andere bilateralen wat betreft programmagebaseerde (korf- of sectorspecifieke) steun. Zweden, Frankrijk en het VK staan verder dan België, Canada, Japan, Nederland, Zwitserland en de VS 123 . Alle actoren vermeldden ook de langdurige technische en administratieve procedures voorafgaand aan de goedkeuring en implementering als een belangrijke beperking voor efficiënte ontwikkelingssamenwerking. Onder het eerste en tweede beheerscontract bedroeg de gemiddelde tijd om een Specifieke Overeenkomst te tekenen en om de identificatiefase af te ronden naar schatting 15 maanden. Daar moeten nog 7 maanden worden bijgeteld om de formuleringsfase af te ronden en een officiële implementeringsovereenkomst te sluiten met BTC en DGOS 124 . Positief zijn de bereidheid van België om korffinanciering en eventuele bijdragen aan de SWAP in de landbouwsector te overwegen, en de effectieve daling van het aantal Belgische TA’s of Projectmanagers in de komende jaren omdat de landbouwprojecten in één projectbeheerseenheid worden ondergebracht. 5.8.2

Projectcyclusbeheer

a. Identificatie en formulering van bilaterale ontwikkelingssamenwerking Bilaterale projecten gingen van start met een uitgebreide identificatie- en formuleringsfase met BTC-bijstand en betrokkenheid van de Ambassade onder het eerste beheerscontract. Onder het tweede beheerscontract nam de Rwandese Regering de identificatie op zich, waarna de BTC een uitgebreide formuleringsfase ondernam samen met de Rwandese partners en de Ambassade. Het lokale gemengde stuurcomité, met BTC, de Ambassade en lokale partners, keurde de formulering en het financiële voorstel goed en stelde het dossier voor aan Brussel met een specifieke overeenkomst. Onder het derde beheerscontract is BTC bevoegd voor de formuleringsfase, en wordt het hele projectdossier eerst goedgekeurd door een comité voor kwaliteitscontrole waarin medewerkers van de DGOS en – zo nodig, andere deskundigen – zitting hebben, dat wordt voorgezeten door BTC in Brussel. Na deze goedkeuring door de DGOS wordt het projectdossier, inclusief de verslagen van het comité voor kwaliteitscontrole, naar de Rwandese partners en het lokale gemengde stuurcomité gestuurd, dat advies geeft aan BTC in Kigali. De Ambassadeur in Kigali en de Minister van MINAFET tekenen de specifieke overeenkomst en de implementeringsovereenkomst. We zien een achteruitgang van de beslissingsbevoegdheid van het lokale gemengde stuurcomité onder het derde beheerscontract. b. Implementering van directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking Terwijl de Ambassade lid was van het gemengde lokale stuurcomité tijdens de implementering van projecten onder het eerste en tweede beheerscontract, stopt hun lidmaatschap van het stuurcomité aan het eind van de formuleringsfase onder het derde beheerscontract, vanaf 2007.

123 2006 Survey on Monitoring The Paris Declaration, Country Chapters Rwanda, indicator 9, tabel 27.6. 124 Bron: Ambassade

100

De Rwandese partners appreciëren de flexibiliteit en het potentieel voor de gemengde lokale stuurcomités om projecten aan te passen onder het eerste en tweede beheerscontract. Dit impliceert ook dat de resultaten van vele middelen die worden gebruikt tijdens de identificatie en formulering kunnen worden veranderd tijdens de implementering. Enerzijds is deze flexibiliteit positief omdat het project kan worden aangepast aan nieuwe omstandigheden. Anderzijds kan men de effectiviteit en efficiëntie van de middelenverslindende identificatie- en formuleringsfases onder deze beheerscontracten in vraag stellen. De gevolgen van de recente veranderingen in de beheerscontracten zijn dat de Ambassade haar rol tijdens de implementering van projecten verliest, er waarschijnlijk een meer afstandelijke relatie ontstaat tussen BTC en de Ambassade, wat resulteert in beleidsdialogen die minder gestoeld zijn op bepaalde terreinervaringen. c. Monitoring en evaluatie ontwikkelingssamenwerking

(interne

en

externe)

van

bilaterale

Onder het eerste en tweede beheerscontract nam de Belgische Ambassade deel aan de projectstuurcomités. De flexibiliteit en het potentieel voor de aanpassing van projecten tijdens de implementering waren groot en stelden projectpartners in staat om zich aan te passen aan veranderende omgevingen. De meeste BTC-projecten worden onderworpen aan een tussentijdse evaluatie om input te leveren voor het volgende Indicatief Samenwerkingsprogramma. Op het eind van de projectimplementeringsfase legt BTC een eindrapport voor aan het lokale stuurcomité en rapporteert het aan Brussel. Het tweede beheerscontract stelt dat BTC moet samenwerken in externe evaluaties. Voor de plattelandsontwikkelingsector hebben we geen bewijs gevonden van BTC-projecten die aan het eind van het project extern werden geëvalueerd (ASSR). Daardoor konden weinig lessen worden getrokken voor toekomstige samenwerkingsmogelijkheden. d. Projectcyclusbeheer van andere hulpvormen BOF-projecten worden onderworpen aan externe tussentijdse en eindevaluaties. BOF-projecten worden beheerd naargelang het implementeringsagentschap, wat betekent dat de drie BOFprojecten in Rwanda allemaal verschillende beheersprocedures kennen. Het beheer van de projectcyclus voor directe lokale NGO-steun was zwak, en er waren geen degelijke identificatiemechanismen. De Ambassade monitort de projecten door terreinbezoeken. Sommige projecten worden geaudit 125 . De projectcyclus voor internationale NGO’s wordt beheerd door die NGO’s zelf, onder toezicht van DGOS. Er werd geen bewijs gevonden voor externe tussentijdse of eindevaluaties besteld door DGOS of de internationale NGO’s.

125

Evaluatie van het Systeem voor Directe Financiering van Lokale Niet-Gouvernementele Organisaties, D2.3/2005,

eindverslag, 2005.

101

5.8.3

Programmacyclusbeheer

De ronden voor het Indicatief Samenwerkingsprogramma (in 2004 en 2006) bieden een uitstekend platform voor Rwanda en België om de Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking te bespreken; de successen en mislukkingen van het vorige programma na te gaan en lessen en conclusies te trekken voor toekomstige samenwerking. Sterke punten van de discussie rond het Indicatief Samenwerkingsprogramma zijn het meerjarige engagement voor financiering afhankelijk van sleutelsector, die de Rwandese Regering in staat stelt om haar planning van de plattelandsontwikkelingsector te verbeteren, en de participatieaanpak (gedreven door de vraag) die wordt toegepast bij het toekennen van bilaterale financiering in de door DGOS aangegeven sleutelgebieden. België grijpt deze kans niet om zich te engageren in een beleidsdialoog die zowel België als de Rwandese Regering in staat zou stellen om interventies te identificeren die stroken met zowel het Belgische landbouw- en voedselzekerheidbeleid als dat van de Rwandese Regering. De documenten van het Indicatief Samenwerkingsprogramma tonen aan dat de dialoog plaatsvindt op projectniveau in plaats van op beleidsniveau. Het ontbreekt aan duidelijke doelstellingen voor plattelandsontwikkeling die moeten worden verwezenlijkt door de Rwandese Regering en België samen, en ze geven de indruk een lijst van projecten of interventies te zijn die moeten worden geleverd door België. In deze context zien we een kloof tussen de Belgische Strategienota over Landbouw en Voedselzekerheid en de vertaling ervan naar de Rwandese context (zie ook 5.6.1). Als een gevolg daarvan ontbreekt het aan coherentie tussen de Belgische interventies in Rwanda met betrekking tot zijn eigen plan voor landbouw en voedselzekerheid. Een dergelijk gezamenlijk Belgo-Rwandees Indicatief Samenwerkingsprogramma voor de plattelandsontwikkelingsector zou ook aanwijzingen moeten geven voor een eventueel derde BOF-mandaat. Hoewel we de autonomie van de Belgische en lokale NGO’s ten opzichte van hun respectievelijke regeringen erkennen, zou de steun aan nationale LNGO’s en INGO’s moeten worden beoordeeld ten opzichte van de Belgische en Rwandese beleidslijnen. De Belgische Ambassade moet een duidelijke rol spelen in het identificeren van de meest relevante interventies van de nationale en Belgische NGO’s in de plattelandsontwikkelingsector. 5.8.4

Conclusies

De Belgische Hulpmechanismen kunnen worden verbeterd door:

102

•

Voldoende autoriteit te delegeren naar de Belgische Ambassade om een plattelandsontwikkelingstrategie te ontwerpen die strookt met de Rwandese Plattelandsontwikkelingcontext en andere donorinterventies. Dit moet duidelijke doelstellingen en interventiestrategieën bieden waarover de Rwandese Regering en België het eens zijn.

•

Het ontwerpen van een coherent evaluatiesysteem op het niveau van de verschillende hulpvormen (bilateraal, BOF, nationale en internationale NGO’s en multilaterale interventies). De doelstellingen van dit evaluatiesysteem zijn het verhogen van de rekenschap die de Belgische Officiële Ontwikkelingshulp moet afleggen ten overstaan van het eigen parlement en de Rwandese Regering en om te leren uit eerdere ervaringen en zodoende de formulering van nieuwe BelgoRwandese plattelandontwikkelingsbeleidslijnen te verbeteren die duidelijk globale en specifieke objectieven vastleggen die moeten worden verwezenlijkt in deze

sector. Dit evaluatiesysteem zou de Belgische Ambassade ook in staat stellen om een beleidsdialoog aan te gaan met de Rwandese Regering en andere donoragentschappen. •

De rol van DGOS Kigali in de harmonisering van verschillende hulpvormen te vergroten, teneinde een optimale bijdrage van elk instrument aan het BelgoRwandese ontwikkelingsbeleid te verzekeren.

•

De administratieve procedures in de identificatie, formulering en implementering van projecten te verminderen en de rollen en verantwoordelijkheid van BTCpersoneel te herzien in functie van een meer technische bijstandsaanpak in plaats van projectmanagementverantwoordelijkheden.

5.9 Efficiëntie van de resultaten 5.9.1

Efficiëntie van hulpvormen

De efficiëntie die bereikt werd bij het gebruik van verschillende hulpvormen voor plattelandsontwikkeling geeft gemengde resultaten. De BTC-projecten voor het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004 waren niet efficiënt wanneer de inputs worden vergeleken met de gerealiseerde outputs en resultaten. Hoewel het ASSR-project beschikte over zes Belgische TA’s, werden er haast geen resultaten geboekt buiten de eerste versie van een Nationaal Zaaigoedbeleid (2003), de productie van grondzaden in de Nationale Zaaigoedstations en de eerste stappen naar een nationaal systeem voor zaaigoedkwaliteit en –controle. De belangrijkste redenen voor deze inefficiëntie waren de eerder technische en investeringsgeoriënteerde projectaanpak. Het AFSR-project legt veel meer de nadruk op menselijke en institutionele capaciteitsopbouw en heeft meer potentieel om efficiënt te worden, indien we aannemen dat het betrekken van private producenten bij de zaaigoedvermenigvuldiging als een professionele en gespecialiseerde ondernemingen meer efficiënt is dan het blijven vermenigvuldigen van zaden door openbare zaaigoedstations, zoals het geval was in het ASSR project. Het nieuwe project werkt ook met resultaatsgebaseerde contracten en is meer geïntegreerd in MINAGRI. Efficiëntie in de bilaterale projecten werd duidelijk gehinderd door de lange identificatie- en formuleringsprocedures en door de vertragingen in de rekrutering en in de installatie van Belgische TA's. De tijd tussen het afronden van de formuleringsfase van de ASSR- en AFSRprojecten en de effectieve aanvangsdatum bedroeg tussen de 6 en 12 maanden, maar voor het landbouwuitbreidingsproject bedroeg ze meer dan 24 maanden. Het bewijs is duidelijk geleverd dat door de lange processen de institutionele omgeving al veranderd zal zijn tegen de effectieve aanvangsdatum. Zo ondersteunen beide donoragentschappen (Nederland) en organisaties uit het middenveld nu al private boeren voor de vermenigvuldiging van aardappelzaad, terwijl ISAR zijn eerste verbeterde aardappelsoorten pas zal produceren vanaf 2008. Het PADC-Gicumbi-Rulindo project (BOF-UNCDF-UNDP) kan meer efficiënt worden gemaakt door het inkrimpen van het projectpersoneel (er zijn 12 nationale experts en 1 internationale expert) en door verbeterde integratie en internalisering van dit project op

103

districtniveau. In deze context is het PADL-Gakenke meer efficiënt, maar dat had dan weer te kampen met een groot verloop van BTC TA’s (3 in 24 maanden). De rol van de TA is nog steeds meer gericht op projectmanagement in plaats van op het bieden van technische bijstand inzake organisatorische en institutionele capaciteitsopbouw. TA's spenderen tot 80% van hun tijd aan activiteiten die te maken hebben met projectmanagement. De TA’s voor de AFSR- en de PADL-Gakenke projecten werken naar deze nieuwe vorm van technische bijstand toe, maar hun werkvolume is groot en te gericht op projectmanagement. Uit de ernstige financiële en beheersproblemen blijkt dat ARDI niet kon voldoen aan de prestatiecriteria die waren vastgelegd om in aanmerking te komen voor directe financiering van lokale ngo’s. UMUBANO en PROTOS waren niet bij machte deze problemen tijdig onder controle te krijgen. PROTOS speelt een belangrijke rol in het bieden van zowel technische als organisatorische bijstand aan COFORWA, dat zich nu moet heroriënteren in de geprivatiseerde water- en watersaneringsector. Zowel COFORWA als ARDI hebben te kampen met een groot personeelsverloop. De efficiëntie van de directe steun aan nationale NGO’s was ontoereikend om de specifieke doelstellingen te halen van de gefinancierde projecten (zie ook 5.7.3 en 5.5.1.); resultaten op zowel het project- als programmaniveau 126 . 5.9.2

Conclusies

De efficiëntie van Belgische hulpvormen kan op volgende manieren worden vergroot:

126

•

De identificatie- en formuleringsperioden voor bilaterale projecten zijn tijdverslindend en moeten worden herbekeken. Op de effectieve aanvangsdatum van de projecten kan de oorspronkelijke institutionele omgeving aanzienlijk zijn veranderd, waardoor nieuwe beoordelingen nodig zijn.

•

In elke discussie over een eventueel nieuw mandaat voor BOF moet de verhoging van de efficiëntie inzake verminderde kosten voor extern personeel en de toegenomen integratie van BOF-projecten in de administratie op districtniveau worden opgenomen. De beleidslijnen voor plattelandsontwikkeling die zijn overeengekomen in het Indicatief Samenwerkingsprogramma moeten indicatief worden voor een eventueel derde BOF-mandaat en interventies.

•

De rol van de Belgische Technische Bijstand moet worden geheroriënteerd naar Technische Steun en naar de ondersteuning van institutionele en capaciteitsopbouw op nationaal beleids- en strategieniveau.

Evaluatie van het Systeem voor Directe Financiering van Lokale Niet-Gouvernementele Organisaties, D2.3/2005,

eindverslag, 2005

104

5.10 Impact van programma’s 5.10.1 Resultaten Het is voorlopig te vroeg om de impact van het plattelandsontwikkelingsprogramma te beoordelen met betrekking tot verbeterde voedselzekerheid en armoedebestrijding. De effectieve uitgaven van het Indicatief Samenwerkingsprogramma 2004-2006 worden geschat op ongeveer 15% van de totale bilaterale engagementen in deze sector. De ASSR voor het Indicatief samenwerkingsprogramma droeg enkel bij tot de eerste versie van een Nationaal Zaaigoedbeleid (2003), de productie van zaden in de Nationale Zaaigoedstations en de eerste stappen naar een systeem voor zaaigoedkwaliteit en –controle, maar het vergrootte de toegang van boeren tot verbeterde zaden niet 127 . Er wordt verwacht dat ISAR de eerste verbeterde aardappelzaadsoorten zal beginnen leveren vanaf seizoen 2008 B of 2009 A. Deze zaden werden echter al in 1997 gevraagd door de Rwandese regering. Hetzelfde geldt voor de twee BOF-projecten in Gicumbi-Rulindo en Gakenke, die nog niet werden onderworpen aan een tussentijdse evaluatie. Het eerste CARITAS-project boekte geen resultaten en werd daarom geherformuleerd in 2005. Er is geen significante impact van de directe steun aan locale NGO’s. De meeste initiatieven zijn financieel niet houdbaar. Er zijn veelbelovende interventies, zoals het HUGUKAlandbouwblad dat steeds vaker wordt gebruikt door verschillende belanghebbenden om landbouwproducenten te informeren. Het blad is echter financieel niet leefbaar en de HUGUKA-organisatie mist organisatorische capaciteit. Er wordt geschat dat ARDI de inkomens van zo’n 4000 professionele imkers verhoogt met zo’n 40.000 – 100.000 FRW per jaar (90.000 FRW per persoon per jaar is de armoedegrens). 128 De toegang tot drinkwater is verbeterd, maar het effect daarvan op de gezondheidstoestand van de plattelandsbevolking en dus hun verhoogde arbeidscapaciteit is niet duidelijk. 5.10.2 Conclusies In de afgelopen periode hebben de Belgische NGO’s, via hun lokale partners, de toegang tot drinkwater en inkomens buiten boerderijen verbeterd. Nieuwe BTC-projecten en het BOF-BTC PADL-Gakenke project lijken veelbelovend voor wat hun bijdrage tot zowel Rwandese als Belgische plattelandontwikkelingsbeleidslijnen betreft, omdat de projecten opereren binnen een gunstige institutionele omgeving en omdat hun technische bijstandsaanpak meer is gericht op organisatorische en institutionele capaciteitsopbouw.

127 128

Interviews met Rwandese partners in het project en eindrapport 2002. Missieverslag van het bezoek aan het bijenteelt project met ARDI, Van den Bussche Edward, Ing Landbouw

zoötechnicus, Lid van Umubano, April 2007,

105

5.11 Sectoroverschrijdende thema’s 5.11.1 Gender Het dominante idee over gender in alle geanalyseerde projecten is dat gender draait rond het oriënteren van activiteiten naar zowel mannen als vrouwen. Dit impliceert dat wanneer er een onderscheid wordt gemaakt tussen mannen en vrouwen in de rapporten en interviews, vrouwen dan deel uitmaken van de ultieme begunstigdengroep. Geen enkel project heeft genderdoelstellingen geformuleerd met betrekking tot het verbeteren van de status en van de onderhandelingspositie van vrouwen op huishoudniveau of in de maatschappij. De BOF-formuleringsrapporten en het BTC-formuleringsrapport inzake de landbouwuitbreiding mikken het meest expliciet op het verminderen van genderverschillen inzake de toegang tot openbare dienstverlening, productiefactoren en markten. Het ARDIproject telt ongeveer 30% vrouwen onder zijn imkerbevolking. In Rwanda is het imkerberoep van oudsher een mannelijke activiteit voor oudere mannen, die van de ene generatie op de volgende overgaat. De water- en watersaneringsprojecten en de rurale elektriciteitsprojecten mikken op hele bevolkingen. Het AFSR-project met MINAGRI maakt geen onderscheid tussen mannelijke en vrouwelijke boeren als uiteindelijke begunstigdengroep maar wil een generatie van boeren bevorderen die aan moderne zaaigoedvermenigvuldiging doet. 5.11.2 Sociale economie Herverdeling van rijkdom en toegang tot middelen (of meer gepast - expliciete verbetering van de economische positie van de meest kwetsbare huishoudens) zijn de expliciete focus van BOF-projecten. Het belangrijkste instrument in deze projecten is het gebruik van een deel van de CDF-financiering voor de implementering van het Ubudehe-beleid, dat fondsen wil verstrekken aan de meest kwetsbare huishoudens, om zo activiteiten te genereren. Het CDFinstrument werd ook op zo’n manier ontworpen dat de armste dorpen, cellen en sectoren in een district meer financiering krijgen voor hun infrastructuur. Andere expliciet gebruikte instrumenten zijn het HIMO-instrument, waarbij arme mensen werk krijgen in de bouw en het terrasseren, waardoor activiteiten die inkomen genereren buiten boerderijen worden gepromoot, wat extreem belangrijk is voor rurale huishoudens met onvoldoende grond. De zaaigoedsector mikt vooral op boeren met ondernemersvaardigheden die in staat zijn om te investeren in gemoderniseerde landbouw. Er wordt niet specifiek gemikt op gender of middelenarme huishoudens. De toegang van middelenarme huishoudens tot landbouwdiensten wordt deels verzekerd door hun lidmaatschap van boerencoöperatieven en NGO’s. Onder de entiteiten die zich bij MINAGRI registreerden en die officiële zaaigoedvermenigvuldigers willen worden, zijn er boerencoöperatieven en NGO’s. Deze coöperatieven en NGO’s zijn het best in staat om de toegang tot verbeterde zaden voor arme huishoudens te verbeteren. Het PROTOS-project werkt in een verafgelegen en bergachtig gebied en draagt op deze manier bij tot het verbeteren van de toegang tot drinkwater en de herverdeling van de toegang tot water.

106

Van de projecten die zijn opgenomen in de ODA-tabel Plattelandsontwikkeling en de projecten die werden doorgelicht op het terrein, waren er nauwelijks projecten betrokken bij gevoelige kwesties als het verzekeren van de toegang tot grond voor arme huishoudens. 129 Wanneer de Belgische ODA wordt aangewend voor de kwestie van landeigendom, wordt voor deze kwestie alleen het hulpmechanisme van de lokale en de internationale ngo’s ingezet, niet de bilaterale dialoog. Op dit moment implementeert de Rwandese Regering haar plan om officieel de grondpacht te registreren. Slecht geïnformeerde boeren zullen het moeilijk hebben om alle procedures te volgen. Producentenvakbonden en federaties hebben gesteld dat de officiële registratie van grondpacht een goed beleid is, maar over het algemeen is de plattelandsbevolking niet goed geïnformeerd. De tendens is dat goed geïnformeerde mensen hun landtoegang verzekeren ten koste van minder geïnformeerde en meer kwetsbare huishoudens. Zoals eerder werd vermeld is het vrijwaren van sociale gerechtigheid in de implementering van het grondpachtbeleid van MINITERE op districtniveau (onder MINALOC) nog steeds niet vrij van moeilijkheden en wordt het beschouwd als een gevoelige kwestie door donoragentschappen. 5.11.3 Milieu ARDI ging met succes de dialoog aan met gebruikers van pesticiden om hen ertoe over te halen het gebruik van pesticiden stop te zetten tijdens het bloeiseizoen van heel wat gewassen. Intussen hebben alle districten op nationaal niveau dit initiatief al aanvaard. Het behoud van de biodiversiteit is een heel erg belangrijke voorwaarde voor de imkersector, maar het is zeer moeilijk om deze voorwaarde in stand te houden in de zeer dichtbevolkte landbouwgebieden in Rwanda. Het Gakenke-project en de PADL dragen bij tot het bestrijden van erosie en het verhogen van de vruchtbaarheid van landbouwgrond door hun investeringen in terrassering. Dit draagt niet enkel bij tot een verbeterd leefmilieu, maar ook tot een gestegen landbouwproductie. Naar schatting slechts 23,4 % van de grond in bebouwde gebieden is min of meer vrij van erosierisico; 37,5% vereist voorbereiding voor bebouwing en 39,1% van de grond heeft een hoog erosierisico. Deze interventies, samen met de bijdragen van de projecten om de veeteelt op huishoudniveau te verhogen, zijn erg relevant voor het behoud van de vruchtbaarheid van de bodem. Er werden geen bijzondere strategieën geïdentificeerd in de zaaigoedsector (BTC) maar deze sectoroverschrijdende kwestie werd geïntegreerd in het formuleringsrapport voor het landbouwuitbreidingsproject. 5.11.4 Conclusies De sectoroverschrijdende thema’s zijn op dit moment het best geïntegreerd in de BOFprojecten en ze zijn minder geïntegreerd in de BTC-projecten. Het ARDI-project heeft een impact gehad op het leefmilieu.

129

Volgens de ambassade kreeg het landbouwbedrijf IMBARAGA voor dit doel in 2006 financiële middelen via

het hulpmechanisme van de lokale ngo’s. Maar volgens de ODA-tabel zijn deze middelen bestemd voor de tenuitvoerlegging van SPAT. De consultant vond in de ODA-projectenlijst geen enkel spoor terug van Belgische financiering voor de “Réseau des Citoyens”.

107

6 Onderwijs

6.1 Samenvatting De ondersteuning van het onderwijs bestond uit een veelheid aan interventies, verankerd in de vooroorlogse Belgische ervaring met ontwikkelingssamenwerking en als antwoord op de evoluerende prioriteiten van de Rwandese Regering. De vroege naoorlogse interventies waren gebaseerd op het voorzien van input (gebouwen en materialen); latere projecten focussen op het ontwikkelen van vaardigheden en capaciteiten; en meest recent is werken aan het versterken van systemen om consistent kwaliteitsonderwijs te bieden (schoolbeheer, ontwikkeling van curricula en steun voor het nationale onderwijsbudget) belangrijk geworden. Er is dan ook duidelijk een evoluerende strategie met tot nog toe bilaterale directe en indirecte actoren. De respectievelijke niches van de onderwijsactoren werden gedefinieerd in de Sectorgerichte Strategienota over ontwikkelingssamenwerking, maar in Rwanda weken deze een beetje af van deze specifieke bepalingen, en dit leidde tot een aantal overlappingen zonder duidelijk onderscheid betreffende de relatieve waarde die werd toegevoegd door het gebruik van verschillende mechanismen voor ontwikkelingssamenwerking. Er werd vooruitgang geboekt inzake het leveren van budgetondersteuning voor onderwijs, waardoor de Belgische bijdragen naast die van de andere donoren komen in de planning voor een meer duurzame onderwijsevolutie.

6.2 Sectorgerichte portfolio De ontwikkeling van human resources en onderwijs zijn essentiële elementen van de algemene ontwikkelingsvisie van de Rwandese Regering, Vision 2020130 . In het bijzonder het voorzien van onderwijsdiensten inzake wetenschap en technologie en ICT-ontwikkeling zijn essentieel om de winst te behouden en te consolideren die worden verwacht in het basisonderwijs en de landbouwontwikkeling en die moeten leiden tot economische transformatie. De eerste Armoedebestrijdingstrategie 131 bevat gedetailleerde prioriteiten voor de sector, met Kwaliteitsbasisonderwijs voor Allen (EFA) als eerste prioriteit. De link wordt gelegd tussen kwaliteit en relevantie van basisonderwijs en toegang tot het middelbare niveau, beide belangrijke motiveringen voor ouders om te investeren in basisonderwijs voor hun kinderen. Er werd een doelstelling op lange termijn gesteld van negen jaar basisonderwijs, en de noodzaak om het hoger onderwijs efficiënter te financieren werd erkend. Er werden reeds heel wat gedetailleerde strategieën opgesteld die later herkenbare elementen van de door België gefinancierde onderwijsprojecten zullen blijken, bijvoorbeeld de ontwikkeling van curricula en het leveren van handboeken om kwaliteit aan te pakken, leraarsopleiding op afstand, het verminderen van de uitgaven van buitenlandse beurzen voor studenten, toegenomen doelgerichte financiering voor scholen uit centrale fondsen, verbeterde technische en beroepstraining). 130

November 2002

131

Juni 2002

109

Sinds de genocide, met de overgang van noodhulp naar ontwikkelingshulp, zegden verschillende sleuteldonoren algemene budgetsteun toe. In het geval van DFID gebeurde dit vanaf een vroeg stadium in 1999, ondanks het feit dat sleutelinstellingen nog zwak waren en Rwanda militair aanwezig was in de DRC. Het nationale ontwikkelingsplan, dat centraal middelen kreeg via het nationaal budget en aangevuld werd door specifieke programma’s en projecten, begon vorm te krijgen. Coördinatie- en harmoniseringmechanismen werden versterkt (met een bijzondere nadruk vanaf 2003) om de collectieve inspanning voor deze nationale visie vol te houden, om alle vormen van hulp en ontwikkelingshulp te coördineren en om de transactiekosten te verminderen. Sinds 2001 werd de vrijgave van DFID-budgetsteunfondsen gelinkt aan de vooruitgang in het beheer van openbare fondsen en bestuursdoelstellingen (66%) en vooruitgang in onderwijs (33%), gezamenlijk gemonitord met SIDA. Dit was een belangrijke drijfreden voor verandering in de onderwijssector en heeft ongetwijfeld bijgedragen aan het behoud en versterken van de Sectorgerichte Aanpak (SWAP), het kader op middellange termijn dat nu is geïnstalleerd en aan de capaciteitsopbouw voor beleidsontwikkeling en planningprocessen binnen dit ministerie. Het Strategisch Plan voor de Onderwijssector werd ontwikkeld in 2003 en binnen dit kader werden/worden verschillende sectorgerichte beleidslijnen ontwikkeld, zoals de beleidslijn Technische en Beroepsopleiding, die nu voorligt in het kabinet. De Armoedebestrijdingstrategie erkent dat er een belangrijke maar nog onopgeloste beleidskwestie bestaat, met name betreffende de rol van de private sector als potentiële werkgever van afgestudeerden en stagiairs met vaardigheden, en er moet nog heel wat gebeuren om de kloof te dichten tussen onderwijs en tewerkstelling waarmee velen worden geconfronteerd. Rwanda heeft meer gewerkt aan alignering en harmonisering dan landen van gelijkaardige grootte of met een gelijkaardig hulpverleden 132 en de onderwijssector wordt het vaakst geciteerd als de sector waarin de harmonisering tussen donoren en de regering het verst is gevorderd, met duidelijke kaders voor vooruitgang naar doelstellingen op middellange en lange termijn. Het wordt verwacht dat Rwanda de target van de Millennium Ontwikkelingsdoelstellingen zal halen inzake universeel basisonderwijs. Tegen 2015 zullen alle kinderen, zowel jongens als meisjes, wellicht een volledig curriculum basisonderwijs kunnen doorlopen, en de steun is sterk 133 . Het onderwijssectorprogramma heeft significante beleidsveranderingen opgeleverd met gevolgen voor de armen. Gratis verplicht basisonderwijs, dat werd ingevoerd in 2003, heeft geholpen om de toegang te verbreden en de voorziening van een individuele beurs rechtstreeks aan scholen heeft hun koopkracht vergroot en geholpen om de toegenomen inschrijvingen rechtstreeks te ondersteunen. De netto inschrijvingen zijn dramatisch gestegen en er zijn vroege aanwijzingen dat ook de afstudeercijfers verbeteren. 134 Er werd aanzienlijke vooruitgang geboekt in het definiëren en afleveren van een goed sectorplan en het begin van een sectorgerichte aanpak. Deze sectorgerichte aanpak had in 2005 niet voldoende externe financiering weten aan te trekken voor het Strategisch Plan voor de Onderwijssector 135 toen deze studie werd opgesteld om de sectorgerichte steun voor te bereiden. De studie stelde vast dat de Rwandese Regering wordt geconfronteerd met 132

Onafhankelijke evaluatie van Rwanda Armoedebestrijdingstrategie 1 (2002-2005) februari 2006

133

Republic of Rwanda – United Nations MDG Status Report 2003

134

Onafhankelijke evaluatie van Rwanda Armoedebestrijdingstrategie 1 (2002-2005) februari 2006

135

Improving external support to education Mick Foster et al (Feb 2005)

110

voortdurende moeilijkheden inzake budgetvoorspelbaarheid, en in het algemeen waren er teveel kleine projecten die de prioriteiten niet noodzakelijk weerspiegelen en een gebrek aan controle van technische bijstand blootleggen. Aan donorzijde zijn er verschillende standpunten inzake de rol van hoger onderwijs (men investeert blijkbaar liever in hoger onderwijs dan in basisonderwijs 136 ) en er zijn politieke beperkingen op de voorspelbare engagementen op lange termijn die nodig zijn als Rwanda zijn onderwijsdoelstellingen wil halen. Als reactie op deze context werd er een kader ontwikkeld voor een Gemeenschappelijk Programma voor Steun aan de Onderwijssector, dat nieuwe financiering heeft aangetrokken en waartoe België bijdraagt sinds eind 2006. Onderwijs was in de vooroorlogse periode een belangrijk onderdeel van de Belgische uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking in Rwanda. Deze omvatten echter technisch-militaire samenwerking, die 30-50% van het totaalbudget voor onderwijs opsoupeerde. Van de andere actoren was universitaire ontwikkelingssamenwerking goed voor 5% van de waarde, NGO’s voor 5-10%, VVOB en APEFE (technische agentschappen) voor 10-15% en Belgische scholen (in Rwanda) voor 10-15%. De meeste middelen werden aangewend om technische bijstand te betalen, onder de vorm van leraars. De Belgische uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking in Rwanda zijn blijven stijgen sinds 1994. Onderwijs stond niet in de top vijf sectoren inzake totaal volume van uitgaven in 19981999, maar kwam in 2000 deze top binnen op de vijfde plaats, en steeg in 2004 naar de derde plaats inzake uitgaven. Deze studie heeft echter vastgesteld dat onderwijs niet wordt gezien als een belangrijke prioriteit voor België, vermits slechts 5M€ werd toegekend bij de voorbereiding van het nieuw Indicatief Samenwerkingprogramma (2004) en dit enkel op aandringen van de Rwandese partners. Dit werd echter rechtgezet in oktober 2006, toen het huidige Indicatief Samenwerkingsprogramma (2007-10) werd ingevoerd, en de engagementen inzake onderwijs en opleiding waren gestegen tot 11,9M€ en 13M€ werd toegezegd voor de periode 2007-10. Het Belgisch Onderwijsbeleid weerspiegelt een trend (sinds 1981) naar minder uitgaven voor onderwijs via directe mechanismen maar meer via indirecte actoren 137 , en dit is ook duidelijk in Rwanda. Ontwikkelingssamenwerking inzake onderwijs werd exclusief geïmplementeerd via directe en indirecte bilaterale mechanismen voor ontwikkelingssamenwerking, en het grootste gedeelte werd uitgekeerd via indirecte bilaterale ontwikkelingssamenwerking in de periode 2002-2006. Er werd geen financiering voor onderwijs gekanaliseerd via multilaterale mechanismen, noch werden er LNGO’s gefinancierd. Het volume en de aard van de uitgaven aan onderwijsprojecten in de periode 2002-2006 wordt samengevat in Bijlage 7. Dit bewist dat tijdens de periode 2002-2006 de BO 20,25M€ (19% van de totale uitgaven) besteedde aan onderwijs. Het grootste gedeelte hiervan - 11,25M€ (56%) – werd uitgekeerd via indirecte bilaterale mechanismen en geïmplementeerd door niet-staatsactoren of quangos 138 , voornamelijk VVOB, een Vlaams agentschap dat technische bijstand verleent in het onderwijs en de technische en beroepsopleiding, door zijn Franstalige tegenhanger APEFE en via NGO’s of Belgische universiteiten. 41% werd uitgekeerd via projecten geïmplementeerd door BTC, ten voordele van de Rwandese Regering. Het moet worden opgemerkt dat 12% van dit 136

Feb 2006

137

Strategienota Onderwijs en Opleiding, september 2002

138

Een administratief orgaan dat in naam onafhankelijk is, maar afhangt van overheidsfinanciering

111

totaalbedrag werd gebruikt voor studiebeurzen voor Rwandezen – in België en Rwanda. Minder dan 0,75M€ werd uitgekeerd via directe banden tussen de provincies en gemeenten in België en hun Rwandese tegenhangers.

In deze studie werden een aantal projecten, geïmplementeerd door elk type actor, in detail bestudeerd door zowel beoordeling van documenten als onderzoek op het terrein, zodat conclusies konden worden getrokken over de implementering en impact van het onderwijsbeleid in Rwanda. Met uitzondering van de projecten geïmplementeerd door de Belgische universiteiten 139 , werden alle projecten met uitgaven over twee jaar of meer onderzocht. Deze projecten worden bekeken in de uitgaventabel (Bijlage 7) en gedetailleerd bestudeerd als gevalsstudies in Bijlage 8.

In dit stadium is het belangrijk om op te merken dat ondanks het onderscheid tussen directe en indirecte bilaterale mechanismen voor ontwikkelingssamenwerking, degene die gebruikt worden als belangrijkste kanaal voor indirecte fondsen (VVOB en APEFE) functioneren op manieren die erg veel lijken op BTC. Ter illustratie: VVOB heeft een engagement op nationaal niveau met MINAFET (Buitenlandse Zaken), alsof het een direct bilateraal otwikkelingssamenwerkingsmechanisme was, en onderscheidt zich zo structureel van een NGO. Het werkt met Rwandese technische ministeries om de capaciteit te versterken in de vorm van projecthulp en elke partner heeft een stuurcomité samengesteld uit vertegenwoordigers van alle partners. Het onderscheid tussen deze directe en indirecte mechanismen lijkt dan ook enkel te schuilen in de totale steunbedragen, de eenheidskosten van TA’s en de procedures gebruikt voor het identificeren en goedkeuren van projecten. Tijdens de onderzochte periode (2002-2006) evolueerde de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking naar sectorgerichte budgetsteun en de rol van de BTC zal veranderen naar het leveren van technische bijstand en het leren van het sectorsteunmechanisme. Voortdurende samenwerking met het Student Financing Agency for Rwanda (SFAR), een onafhankelijk instituut dat beurzen beheert voor alle donoren, zal blijven bestaan als de aanbeveling van een eerdere evaluatie, om door te gaan met het Beurzenprogramma, wordt aangenomen. Succesvolle budgetsteun in de onderwijssector zou niet noodzakelijk het einde betekenen van alle andere hulpmechanismen die op dit moment parallel worden gebruikt door de BO. Er werden verschillende meningen uitgedrukt, zowel door Rwandese als Belgische partijen, over het al dan niet wenselijk zijn ervan. In onderwijs werken de drie sleutelactoren namelijk op gelijkaardige wijzen samen met de Rwandese staat. Als de motivering voor het behouden van drie actoren in plaats van één het toevoegen is van waarde door specialisatie en specifieke expertise die APEFE en VVOB kunnen verstrekken, dan moet dit leiden tot meer inspanningen voor harmonisering tussen de Belgische actoren. Er zou een mechanisme moeten bestaan via welke complementaire programma’s op kleinere schaal worden geëvalueerd op de relevantie van hun potentiële bijkomende bijdrage aan de algemene drijfkracht van de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking in onderwijs als men wil dat de totale impact wordt vergoot.

139

De evaluatie was niet in staat om hierover meer informatie te krijgen, ondanks herhaalde verzoeken

112

6.3 Begunstigde groepen en bevolking Directe Belgische bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsprojecten hebben de nadruk gelegd op het herstellen en versterken van de basisinfrastructuur en mechanismen die nodig zijn om kwaliteitsonderwijs te verstrekken, en de projecten mikken op zowel basis- als middelbaar niveau. Van vroege interventies in de opleiding van leraars voor het basis- en middelbaar onderwijs en de rehabilitatie van onderwijsmaterialen werd verwacht dat ze rechtstreeks voordeel zouden opleveren voor het Ministerie van Onderwijs, schoolmanagement en onderwijspersoneel, en dit was het geval. De uiteindelijke begunstigden moesten de scholieren zijn die zich inschreven en in het onderwijssysteem konden blijven. In de periode zijn de nettoinschrijvingen in het basisonderwijs gestegen van 72.1% 140 tot 92% 141 , hoewel het laatste cijfer voor het vervolmaken van het basisonderwijs dateert van 2004 en varieert van nauwelijks 42 tot 51%. 142 Netto-inschrijvingen op middelbaar niveau (Tronc Commun en Hoger Secundair) zijn gestegen van 6.5% in 2002 tot 9.1% in 2005 143 . Er blijft duidelijk nog heel wat werk aan de winkel om de toegang tot en het blijven in het onderwijssysteem te verbeteren, op alle niveaus en voor alle leerlingen, zodat iedereen de impact voelt van de investeringen in de sector. De bredere gemeenschap profiteerde in zekere mate, zoals verwacht, door participatie in de ‘money for work’-programma’s die werden gebruikt voor de bouw van scholen, maar vermits deze niet werden geïmplementeerd zoals was gepland, profiteerden vrouwen er niet in het bijzonder van, en dat was nu net wel de bedoeling. De lokale autoriteiten kregen materiaal (klaslokalen) in hun districten, maar de verwachte winsten inzake de opbouw van duurzame lokale capaciteit werden ondermijnd door het brede gamma verantwoordelijkheden van het personeel van de lokale autoriteit (waardoor ze niet konden focussen op opleiding en gezamenlijk leren van de projectplanning en aanbestedingsprocessen) en de grote aantallen aangeworven projectpersoneelsleden (om materiële resultaten te boeken, maar niet behouden na het einde van het project). 144 Individuele studenten hebben geprofiteerd van het Beurzenprogramma, net als hun werkgevers, in gevallen waarin de re-integratie snel verliep en er coherente strategieën waren voor het aanpakken van alle vaardigheidsgebreken. Het draaide goed uit: heel wat van de afgestudeerden van de technische- en beroepsopleiding (van de CFJ) hebben tewerkstelling gevonden in de private sector (bouwindustrie en andere kleine ondernemingen/kleinhandel) tijdens de periode 2002-6, hoewel hiervoor geen sluitende gegevens werden verzameld. Afgestudeerden van de landbouw- en diergeneeskundige school meldden dat de praktische aard van hun opleiding was verbeterd, maar dat het vinden van vast werk of het voorzien in zijn levensonderhoud door dienstverlening in de private sector, moeilijk blijft. De cijfergegevens illustreren dat slechts weinigen (<20%) tewerkstelling vinden. 145

140

2001 Rwanda Development Indicators

141

Werkelijk cijfer 2005; Bron Education Self-Review for the EDPRS, juni 2006

142

Twee verschillende methodes, gebruikt door de Wereldbank en UNESCO, leiden tot dit verschil in cijfers

143

Werkelijk cijfer 2005; Bron Education Self-Review for the EDPRS, juni 2006

144

Interview met CREP Gezamenlijk Beheersteam

145

Poging tot het instellen van een buurtdienst VSF, maart 2006

113

6.4 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling Heel wat analfabeten staan aan het hoofd van huishoudens in Rwanda (43%) 146 en dit geldt nog meer voor huishoudens geleid door vrouwen of op het platteland. Dit lage niveau van onderwijs en geletterdheid zet een rem op andere ontwikkelingsinitiatieven en onderstreept de noodzaak om geconcentreerd te blijven op het verbeteren van de graad van zowel inschrijvingen in scholen als het afstuderen. De toegang tot onderwijs voor meisjes en voor arme plattelandsgezinnen vereist voortdurende aandacht. De bevolking van Rwanda is jong; mensen jonger dan 25 vertegenwoordigen 67% van de totale bevolking 147 en onderwijs zal een kritieke prioriteit blijven als men wil dat toekomstige generaties in staat zijn om bij te dragen aan en te profiteren van de economische groei. De DGOS landenstrategie voor Rwanda 148 stelt prioriteiten voor directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking inzake volksgezondheid en het opnieuw invoeren van de rechtsorde, zonder de mogelijkheid van geïsoleerde activiteiten ter ondersteuning van onderwijs uit te sluiten. Zonder de aard van mogelijke indirecte bilaterale ontwikkelingssamenwerkingprojecten te specificeren, stelt ze dat deze over het algemeen coherent moeten zijn met het sectorgerichte beleid en moeten inspelen op de prioriteiten van de Armoedebestrijdingstrategie. Dit lijkt te zijn doorgesijpeld. Alle projecten inzake onderwijs kunnen worden gezien binnen het kader van de Armoedebestrijdingstrategie en de relevantie van onderwijs voor de bestrijding van armoede op lange termijn behoeft geen betoog. Maar het uiteindelijke resultaat is een wat eclectische mix van projecten met betrekking tot basis-, secundair, hoger en buitenschools onderwijs, en met voorbeelden van verschillende actoren (NGO, technische agentschappen en BTC) die allemaal actief zijn in hetzelfde technische gebied (bijv. de ontwikkeling van curricula) zonder dat er specifieke competenties duidelijk zijn. De missie had niet de indruk dat de portfolio van activiteiten op een programmatische wijze werd ontwikkeld, om zodoende maximaal gebruik te maken van beperkte middelen en het bouwen op eerdere ervaring (en de sterktes van de Belgische ontwikkelingssamenwerking) in de onderwijssector. De Rwandese partijen loofden de Belgische ‘flexibiliteit’ met betrekking tot het herzien van projectdoelstellingen. Zo is het bijvoorbeeld positief dat een pilootproject van VVOB inzake het management van secundaire scholen nu wordt uitgebreid naar alle basisscholen in Rwanda, omdat dit een stap voorwaarts is naar universeel basisonderwijs van goede kwaliteit. En er zijn ook minder positieve voorbeelden van hoe flexibiliteit (het opgeven van alle socioeconomische en milieudoelstellingen binnen het scholenbouwprogramma) leidt tot het verwateren van alle aspecten die het meest onmiddellijk relevant waren voor het verminderen van armoede.

6.5 Coherentie met alle belanghebbenden In de context van onderwijs is de Staat noodzakelijk de voornaamste verstrekker en de partners van de BO in onderwijs waren allemaal staatsstructuren: de Centra voor Jongerenvorming (CFJ) voor basisschoolverlaters, het Centrum voor Professionele Vorming (CFP) voor jongeren

146

2002 Household Conditions Survey

147

Bron 2002 Census data

148

December 2002

114

die de eerste drie jaar van het secundair hebben afgewerkt, en andere professionele vormingsinstellingen zoals verpleegsters- en dierenartsenscholen. Het ministerie van Onderwijs en zijn structuren (Kigali Instituut voor Onderwijs en het departement belast met de ontwikkeling van curricula) en de Nationale Universiteit van Rwanda in Butare hebben ook geprofiteerd van ontwikkelingssamenwerkingprojecten. De BO heeft helemaal geen werk gemaakt van geletterdheid onder volwassenen en heeft niet samengewerkt met LNGO’s, die vaak sleutelactoren zijn in het verstrekken van dit soort dienst, hoewel het waar is dat deze in Rwanda niet specifiek zijn toegespitst op geletterdheid, maar eerder gericht op gemeenschapsontwikkeling, met geletterdheid als een onderdeel van het werk. 149 Hoewel het dit programmeringsproces soms begeleidt door van NGO-actoren te vragen dat ze regionale programma’s en plannen op lange termijn ontwikkelen 150 , wordt DGOS niet gezien als de motor achter meer coherente programma-interventies op zowel strategische als consistente wijze. Projecten die in dezelfde sector werken, en soms met dezelfde lokale partners, worden onafhankelijk gefinancierd en de voorbeelden van samenwerking tussen agentschappen kwamen voort uit de goede netwerken en samenwerkingsaanpak tussen het personeel van de NGO’s op het terrein, en niet van DGOS die signaleerde dat er overlappingen waren (bijvoorbeeld in de steun voor de Landbouw- en Diergeneeskundige school van zowel APEFE als DZG). Het was verwarrend dat zowel BTC, APEFE als VVOB in CNDP werkten aan de ontwikkeling van curricula, vermits de toegevoegde waarde of specialisatie van de agentschappen onduidelijk was en er geen duidelijke harmoniserende aanpak en werkomstandigheden waren. Indirecte actoren zouden verdere inspanningen om aanpak van Belgische actoren te harmoniseren toejuichen, maar vinden het relevant dat DGOS hierin de leiding neemt. Er zijn duidelijke wettelijke beperkingen die indirecte actoren ervan weerhouden om fondsen te investeren via sectorgerichte steun, vermits ze verplicht zijn om rechtstreeks aansprakelijk te zijn ten opzichte van Brussel voor het gebruik ervan. Er is echter ruimte voor een grotere technische harmonisering, mits meer dialoog tussen DGOS Brussel, dat zich bezighoudt met de programma-inhoud van indirecte actoren, en de Ambassade/BTC, die de inhoud van directe bilaterale programma’s ontwikkelt. Terwijl individuele actoren ervoor zorgen dat hun projecten gealigneerd zijn met de nationale programmering (en het strategisch plan voor de onderwijssector hiervoor als kader gebruiken), kan de afwezigheid van een middel voor de harmonisering van interventies tussen Belgische actoren leiden tot een verlies aan kennis doorheen de sector, een verveelvoudiging van de inspanningen en voor de lokale partner leidt het tot een verwarrende waaier aan actoren met verschillende aanpakken (zoals in het voorbeeld van CNDP).

6.6 Links met anderen De Rwandese partijen erkenden consistent DFID als de leider onder de nationale partners in de onderwijssector, maar België wordt erkend voor zijn rol, naast de Duitse en Japanse ontwikkelingssamenwerking, de Wereldbank en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank. Het engagement van België in discussies over donorspecialisatie en harmonisering kwam tot stand

149 150

Zoals CAURWA DGOS beleid ten opzichte van NGO’s werd uitgezet in 5-jarenplannen 1998-2002 en 2003-2007; het tweede

moedigde hen aan in consortia te werken.

115

door de aankomst van nieuw personeel in het Ambassadeteam, met eerdere ervaring in de toepassing van een SWAP. Dit is vaak ook zo in andere vertegenwoordigingen van ontwikkelingssamenwerking; en deze gevarieerde ervaringen leiden ertoe dat donoren een andere mening hebben over de beste manier om nationale regeringen te ondersteunen in de voorspelbaarheid en voorziening van sleuteldiensten. De BO staat niet bekend voor het openlijk willen ‘beïnvloeden’ van doelstellingen betreffende strategie en beleidsdialoog. Vooreerst hebben individuen uit zowel de Ambassade als de VVOB samengewerkt binnen de werkgroep van de onderwijssector, en hun bevoegdheid om een beleidspositie in te nemen is verschillend. VVOB heeft in het recente verleden niet deelgenomen aan deze discussies 151 . Zelfs de technische expertise van deze deelnemers was naar verluidt niet gelijkwaardig aan de Onderwijsspecialist van DFID en daaruit kan worden afgeleid dat ze niet worden gezien als belangrijke actoren. Uiteindelijk is het een kwestie van geld. Hoewel België is ingegaan op de vraag van de Rwandese Regering voor ondersteuning op lange termijn van haar prioriteiten in de onderwijssector en steun heeft verstrekt via het geharmoniseerde budgetmechanisme, lijkt het er op dat dit reeds was ‘aangekondigd’ in 2005, maar dat de eerste fondsen pas werden overgemaakt op het einde van 2006. Dit heeft bijgedragen tot een beleefde frustratie aan beide zijden (de Rwandese Regering en andere financieringspartners). De BO heeft de harmonisering niet uitdrukkelijk bevorderd; hoewel nu een bijdrage werd geleverd tot sectorgerichte budgetsteun voor onderwijs, wordt deze tegelijkertijd begeleid door een aantal projectgebaseerde interventies, rechtstreeks gefinancierd door Brussel, zonder veel voorafgaand overleg en coördinatie met het ontwikkelingssamenwerkingpersoneel in het land inzake de aard en relevantie ervan. Indirecte actoren spelen geen consistente en krachtige rol in de technische beleidsdialoog binnen de Werkgroep Onderwijs, maar hebben wel robuuster terreinervaring die een dergelijke dialoog kan voeden. De Belgische deelname aan het mechanisme voor hulpharmonisering (sectorgerichte budgetsteun) was aarzelend en er werden verschillende kansen op dialoog gemist of niet opgezocht. Bijvoorbeeld: hoewel het nu bijdraagt tot sectorgerichte budgetsteun, is België geen waarnemend lid geworden van de Budget Support Harmonisation Group, in tegenstelling tot Nederland 152 . Deze groep heeft zes leden, donoren die in staat zijn om bij te dragen aan de Algemene Budgetsteun (ABS), de financieringsmodaliteit waaraan de Rwandese Regering de voorkeur geeft, en wordt ook gebruikt als systeem voor het begrip van de gebruikte checks & balances voor het traceren van de financiering die op deze manier wordt geleverd. Er worden beoordelingen uitgevoerd van de sectorgerichte steun binnen het kader van de GBS. Sinds 2006 bezet de Ambassade het zitje aan de beleidstafel dat de bijdrage tot Sectorgerichte Budgetsteun oplevert, en leidt ze de gesprekken over gezondheid, en heeft ze het statuut van waarnemer op andere gebieden. Op een ondergeschikt niveau wordt er soms een bijdrage geleverd tot meer gedetailleerde beleidsgesprekken. Zo wordt bijvoorbeeld door de Rwandese partijen erkend dat DZG en APEFE deelnemen aan de beleidsgesprekken die uiteindelijk hebben geleid tot het opstellen van een beleid inzake Technisch en Beroepsonderwijs en –Opleiding (TBOO) dat nu wordt toegepast door het kabinet. Alle 3 de indirecte actoren (VVOB, DZG en APEFE) werken echter samen met instellingen die afgestudeerden afleveren wier vooruitzichten op tewerkstelling 151

Hoewel ze naar verluidt sinds deze evaluatie aanbevelingen hebben gedaan

152

Interview met DFID Adviseur, Budget Support Harmonisation Group

116

worden gehinderd door de afwezigheid van een Tewerkstellingsbeleid en de geformaliseerde gradatie van hun verworven professionele kwalificaties, maar geen van de technische partners heeft deelgenomen aan deze beleidsdiscussie. APEFE werd zelfs gezien als eerder passief in de beleidsbeslissing die ertoe leidde dat CFJ terug onder MINIFOTRA kwam als vakministerie. Er werd echter opgemerkt dat ze allemaal kiezen voor de projectaanpak (met de focus op kleine, specifieke partnerinstellingen) en dat ze meer impact zouden hebben indien ze zouden kiezen voor een programmatorische aanpak. In het partnerschap met CFJ Kavumu, waar VVOB nog steeds de coördinatie leidt, wordt de aanhechting van BTC gezien als een manier om het profiel van de Belgische hulp voor dit model te vergroten en de gezamenlijke dialoog te vergemakkelijken op het nationale niveau met het vakministerie (MINIFOTRA), dat een visie heeft van een gelijkwaardig centrum per provincie.

6.7 Effectiviteit op resultaatniveau De vervolmakingsgraad voor een volledige basiscyclus in Rwanda blijft onder het gemiddelde voor Sub-Sahara landen, maar de toegang tot onderwijs (op alle niveaus van het systeem) is verbeterd tijdens de periode van de Armoedebestrijdingstrategie 1 153 . Pro-poor maatregelen hebben de toegang tot basisonderwijs vergemakkelijkt en het aantal meisjesstudenten op dit niveau bedraagt nu meer dan 50%. Er is gestage vooruitgang wat betreft de links tussen ESSP, de MTEP, het nationale budget en begrotingsresultaten van 2003-2005. 154 Uit deze beoordeling blijkt duidelijk dat er belangrijke vooruitgang werd geboekt, maar dat er nog maar weinig stevige engagementen bestaan inzake onderwijsfinanciering na 2007. 155 Elke stap die België zet om op een lijn te komen met de SWAP en een dialoog aan te gaan met andere donoren in de sector, zoals aanbevolen door de Strategienota voor de Onderwijssector, zal wellicht de effectiviteit van ontwikkelingshulp op het resultaatniveau van het programma verbeteren, en engagementen aangegeven in het Indicatief Samenwerkingsprogramma 20072010 zullen in 2008 worden ondertekend, wat 8M€ zal opleveren voor steun aan de onderwijssector. Het is duidelijk te vroeg om de Belgische bijdrage aan het Joint Education Sector Support programma (JESS) te evalueren, maar gezamenlijke beoordelingen van de onderwijssector, die jaarlijks worden gemaakt sinds 2003, tonen vooruitgang op sectorspecifiek niveau. Alle beschikbare beoordelingen (van projecten van alle actoren) werden doorgelicht voor een analyse van de mate waarin de doelstellingen op projectniveau werden gehaald en op schema zitten wat betreft projectresultaten en -bedoelingen. De gegevens waren eclectisch – jaarlijkse monitoringrapporten worden niet routinematig ingediend, sommige tussentijdse gegevens werden betwist door de implementerende agentschappen en programma’s die hun oorspronkelijke doelstellingen helemaal niet hadden gehaald en vervolgens opnieuw werden opgesteld, boden geen externe analyse van de redenen voor hun mislukking.

153

2002-2006

154

Zelfevaluatie van de Onderwijssector, juni 2006

155

Idem

117

Het CREP scholenbouwprogramma werd intern beoordeeld door BTC en de nationale partner tijdens het derde implementatiejaar 156 , en bleek voldoende vooruitgang te hebben geboekt. In juni 2007 werd er veel vooruitgang geboekt inzake het aantal klaslokalen (76% van een verhoogde doelstelling, wat mogelijk werd door kostenbesparingen), maar er werden belangrijke zaken herzien, ten nadele van de lokale capaciteitsopbouw en andere sociale objectieven. Er werd gemeld dat een externe evaluatie (juni 2007) het project als algemeen zwak had beoordeeld, en zou hebben gesuggereerd dat de fondsen beter konden worden aangewend via het mechanisme van de budgetsteun. Steun voor de ontwikkeling van curricula en de aankoop van materialen was bevredigend, en dat vonden de Rwandese partners vooral wanneer ze zelf hun eigen technische assistentie moesten verwerven. Er werden twee verschillende hulpvormen aangewend voor ontwikkelingssamenwerking bilaterale ontwikkelingssamenwerking met directe en indirecte actoren. Er werden geen financiële uitdraaien of vergelijkingen voorgesteld in de gebruikte tussentijdse evaluaties, en er werd geen inschatting gemaakt van de financiële effectiviteit of comparatieve eenheidskosten. Er werden algemene stellingen ingenomen over de verschillen in potentiële impact tussen deze twee types actoren door tal van de geïnterviewden. Deze omvatten de neiging van indirecte actoren om te werken met een beperkte projectfocus, partners van districtniveau met zwakke invloed op gedecentraliseerde budgetten, maar op pilootprojecten die sterk waren geworteld in en gedreven door basiservaring. Er is een potentieel om deze individuele successen uit te breiden, maar de Belgische technische actoren programmeren dit niet noodzakelijk, of hebben daarvoor misschien niet de adequate middelen. Het agentschap van de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking (BTC), daarentegen, heeft de capaciteit en het mandaat om ontwikkelingssamenwerkingprogramma’s van hoog niveau op te zetten die belangrijke sectorspecifieke prioriteiten aanpakken. Het agentschap heeft de kans niet gegrepen om een stapje hoger te gaan, noch in termen van nationale uitbreiding, noch inzake beleidsinvloed wanneer het is belast met de implementering van een project of programma - het stelt zich tevreden met het instappen in een succesvol project, zonder waarde toe te voegen inzake schaal en duurzame impact.

6.8 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden Er kan meer worden gedaan met de mogelijkheden geboden in de Belgische Strategienota voor Onderwijs en Opleiding (september 2002), die een duidelijke beleidslijn aangeeft. De algemene doelstelling voor bilaterale ontwikkelingssamenwerking inzake onderwijs en opleiding is bijdragen tot de socio-economische ontwikkeling en armoedebestrijding in het partnerland. Hierin worden verschillende aspecten aangestipt die bijzondere aandacht verdienen, met name de noodzaak om een actieve rol te spelen in de beleidsdialoog en deel te nemen aan internationale mechanismen voor ontwikkelingssamenwerking, zoals de SWAP. Rwanda is verst gevorderd op dit gebied, maar België treuzelt om zijn rol volledig te spelen; voorlopig beperkt het zich tot intentieverklaringen. Het moet worden opgemerkt dat BTC een voltijds expert voor de onderwijssector zal aanwerven voor een positie binnen DFID en om deel te nemen aan de technische aspecten van de dialoog in de onderwijssector. 157 Zo wordt de

156

2006 Monitoring & Evaluatierapport

157

Hoewel de sectorsgerichte steun voor onderwijs werd overeengekomen in oktober 2006, wordt deze persoon niet op

118

opgedane technische expertise niet veilig aangewend en in het beleidsdomein binnengebracht. België is terughoudend in arena’s van beleidsdialoog, en het onderscheid dat wordt gemaakt tussen implementering (BTC en andere actoren) en ADVOC of beleidsdialoog is een beperking. Het is een beperking dat diegenen met technisch begrip van de realiteit binnen een sector (zoals APEFE voor technische en beroepsopleiding) het niet als hun rol zien om de ontwikkeling te beïnvloeden van een formeel tewerkstellingsbeleid – het gebrek daaraan hindert al zo lang de tewerkstellingsmogelijkheden voor de technici die ze opleiden. De focus op technische opleiding en leercontracten is een niche die historisch wordt ingevuld door België. Er bestaan mogelijkheden om een betere synergie tot stand te brengen tussen de technische inputs op dit gebied en de ontwikkeling van de economie van de plattelandsector. De ontwikkeling van een dergelijke visie zou bijdragen tot een meer pragmatische aanpak van hulp binnen de BO zelf. Dit lijkt een kans om het genegeerde sectoroverschrijdende thema van de sociale economie echt te exploreren. Er bestaan mogelijkheden voor betere synergie tussen door België gefinancierde interventies (zoals die tussen APEFE en DZG op het terrein werd waargenomen en ingevoerd). En voor het effectievere uitbreiden van succesvolle pilootinterventies door duidelijker de rollen te onderscheiden wanneer BTC met zijn aanzienlijker middelen en profiel instapt in de initiatieven geleid door indirecte actoren.

6.9 Managementmechanismen: efficiëntie van management De Belgische directe bilaterale projectsteun is extreem traag en gedetailleerd in zijn administratie. Dit is frustrerend en werd vermeld door zowel het Directoraat voor Technisch Onderwijs als de Scholenbouweenheid van MINEDUC. Missies om projectbehoeften te identificeren in hun ontwerp en planning worden gezamenlijk gehouden, maar dit gebeurt niet enkel binnen de BO. Door het aantal TA’s werd er soms gedacht dat België het project wilde controleren, hoewel ook meer positief inzake het leren door betrokkenheid. Niettemin hinderde de trage rekrutering en ontplooiing van TA’s soms de implementering van projecten. Zowel BTC als indirecte actoren zijn betrokken bij de ontwikkeling van curricula. Ondanks verzoeken om informatie over budgetten voor dit werk kreeg de missie geen inzicht in de financiële gegevens, waardoor we geen vergelijkingen konden maken van de relatieve kosteneffectiviteit of de aanzienlijke verschillen in aanpak konden inschatten. De nadruk op communicatie tussen indirecte actoren en DGOS Brussel in plaats van communicatie met DGOS personeel in Rwanda in de Ambassade geeft de betrokken partijen de indruk dat werk geïmplementeerd via indirecte ontwikkelingssamenwerkingmechanismen minder prioritair is (voor België). Dit is hoogst waarschijnlijk ook het geval voor andere ontwikkelingssamenwerkingen (bijvoorbeeld voor Britse NGO’s die werken buiten het kader van een landenprogramma-overeenkomst) of een risico, tenzij het lokale netwerk en de informatiestromen sterk zijn. Het grootste risico voor het algemene efficiënte management van alle gecombineerde middelen lijkt voor te spruiten uit de scheiding van verantwoordelijkheden voor financieringsbeslissingen en het gebrek aan overleg tussen DGOS in Brussel en het personeel in Kigali. Het is natuurlijk mogelijk dat de rechterhand (Kigali) niet weet wat de

zijn post verwacht voor augustus 2007.

119

linkerhand (Brussel) doet met betrekking tot alle mechanismen buiten directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking, en dat dit ertoe leidt dat de inspanning versnipperd raakt. Budgetsteun in lijn met het Sectorgerichte Beleid is het voorkeursmechanisme van de Rwandese Regering in termen van efficiëntie – om transactiekosten te verminderen, om de gevolgen voor management te vermijden van een veelheid aan projecten en om het bestellen en aanbesteden van technische bijstand onder de controle van de nationale partner (MINEDUC) te brengen. Niettemin waren er nog in 2005 “teveel kleine projecten die niet noodzakelijk de prioriteiten van de Rwandese Regering weerspiegelen, en die hoge kosten hebben, waardoor ze moeilijk kunnen worden uitgebreid of behouden.” 158 De Belgische hulp voor onderwijs lijkt substantieel in deze categorie thuis te horen, omdat ze in de periode 2002-2006 bestond uit zo’n gevarieerd gamma aan projecten die werkten aan de verbetering van universiteiten, basissecundair en hoger onderwijs met het centrale ministerie, belangrijke onderwijsdiensten (zoals KIE en CNDP) en individuele instituten als partners, maar zonder overkoepelend sectorspecifiek beleid dat een stevige basis zou vormen bij het opstellen van een dergelijk gevarieerd gamma.

6.10 Impact van programma’s Heel wat resultaten van de projecten in deze sector worden duurzamer door hun inclusie in het beleidskader van MINEDUC. Een opmerkelijke uitzondering is de impact van het werk aan de ontwikkeling van curricula voor technische en beroepsopleiding, dat in gevaar is omdat de verantwoordelijkheid ervoor overgaat naar MINIFOTRA 159 . Het CNDP binnen MINEDUC was niet duidelijk over hoe dit kon vermeden worden. Deze evaluatie stelde vast dat wanneer bilaterale financiering wordt verstrekt via sectorgerichte budgetsteun, de verantwoordelijkheid voor het gebruik ervan om een duidelijke set prioriteiten te halen die zijn omschreven in het Steunprogramma voor de Onderwijssector wordt gelegd bij de Rwandese Regering en in het bijzonder MINEDUC en MINIFOTRA, waar ze thuishoort. Indirecte actoren zullen nog steeds een waardevolle bijdrage kunnen leveren, gebaseerd op hun ervaring en specifieke expertise, en de impact van hun interventies moet worden ingeschat op basis van hun bijdrage tot dezelfde sectorgerichte prioriteiten.

6.11 Grensoverschrijdende thema’s Deze studie vond geen bewijs dat onderwijsprojecten rekening hielden met een of meer van de sectoroverschrijdende thema’s gender, HIV, milieu en socio-economische ontwikkeling. In slechts één project, het scholenbouwprogramma (CREP) werd een bescheiden poging gedaan om rekening te houden met deze thema’s in het ontwerpstadium van het project, maar deze doelstellingen werden later opgeofferd ten voordele van de resultaatsdoelstellingen (de snelheid van het bouwen van de klasblokken).

158

Bevinding van de studie “Improving Provision and Management of External Support to Education”, februari 2005

159

Een politieke beslissing van de Rwandese Regering die recent werd genomen

120

7 Private Sector

7.1 Sectorgerichte portfolio 7.1.1

Algemene achtergrond

De Rwandese economie blijft afhankelijk van landbouw en meer in het bijzonder van oogsten die moeten voorzien in het levensonderhoud, wat betekent dat de groei extreem onderhavig is aan weersomstandigheden. Het gedeelte van de economie dat wordt geproduceerd door de landbouwsector is niet significant veranderd (43-45%) in de periode 2002-2006, wat aantoont dat de economie geen belangrijke structurele verandering heeft doorgemaakt. Hoewel het herstel van de productieve activiteit heeft bijgedragen tot het op vooroorlogse niveaus brengen van sommige sociale indicatoren, blijft armoede wijdverspreid. De druk op het land is acuut met een bevolkingsdichtheid van 317 inwoners per km², of 600 mensen/ha bebouwbaar land, en de demografische groei wordt geschat op 2.9% (4,4M inwoners in 1975, 8,4M in 2004, en een voorspelling van 10,06M voor 2015). Vandaar de noodzaak om economische mogelijkheden te scheppen buiten de landbouwsector, door versterking van de private sector. De Rwandese ontwikkelingspolitiek plaatst de private sector in het hart van de economische groei en van de armoedebestrijdingstrategie in Vision 2020 en de eerste Armoedebestrijdingstrategie. De tabel hieronder plaatst de doelstellingen gesteld door Vision 2020 en de eerste Armoedebestrijdingstrategie tegenover de groei in het BNP in de periode 2002-2005, en illustreert dat de verwezenlijkte groei achterophinkt ten opzichte van de doelstellingen, wat de noodzaak aantoont om de sector te stimuleren.

Tabel 7: Geraamde versus werkelijke groei in BNP (%) 2002-2005 160 2002 2003 2004 2005 Gemiddelde Gemiddelde 02-04 02-05 Armoedbestrijdingsstrategie 7.3 6.1 6.2 7 1 scenario Vision 2020 6.89 6.89 6.89 6.89 6.89 6.89 Werkelijke groei van het 10 0.7 4.4 6 5 5.6 BNP Aandeel van landbouwgroei 15 -4.5 1.4 5.8 3.7 4.2

160

Armoedebestrijdingstrategie 1, Vision 2020 & MINECOFIN ramingen

121

7.1.2

Veranderingen in de private sector

De Rwandese private sector ondergaat significante veranderingen onder de expliciete begeleiding van de Staat en het Ministerie van Handel, Industrie en Toerisme, met gepaste institutionele en wettelijke kaders opgezet voor initiatieven met betrekking tot de private sector. Donoren actief in de private sector zijn de Wereldbank, de EU, de Afrikaanse Ontwikkelingsbank, Nederland (SNV), Zweden (SIDA), Duitsland (GTZ) en de VS (USAID), die de sector voor de private sector leiden. 7.1.3

Rwanda Private Sector Federation

De Rwanda Private Sector Federation (RPSF) is de belangrijkste structuur voor de organisatie van de private sector, opgericht in 1999 door de fusie van de voormalige Kamer van Koophandel en Industrie en de Rwandese Werkgeversvereniging. Ze is samengesteld uit de verschillende beroepen (negen kamers of verenigingen), en het belangrijkste doel van RPSF is om de belangen van de hele private sector te vertegenwoordigen en te dienen door lobbying en voorspraak en om diensten te leveren gericht op het stimuleren van de bijdrage van de private sector aan groei en economische ontwikkeling. RPSF is vertegenwoordigd in verschillende districten over het land en heeft Business Development Services (BDS) Centra in elk van de vier provincies. Deze centra krijgen financiële steun van de EU en de Rwandese Regering voor hun belangrijkste rol – het aanbieden van opleidingen, zakeninformatie, het vergemakkelijken van toegang tot financiering voor KMO’s en het smeden van partnerschappen tussen lokale en buitenlandse bedrijven. 7.1.4

Het institutionele kader

De Rwandese Regering heeft een institutioneel kader geschapen dat nog steeds wordt gesteund door tal van donoren, om het zakenklimaat te verbeteren en de industriële productie en handel in Rwanda te vergemakkelijken. De belangrijkste openbare instellingen die ook verantwoordelijk zijn voor het verbeteren van het zakelijk klimaat in Rwanda en hiervoor samenwerken met het Ministerie van Handel, Industrie en Toerisme zijn: Rwanda Investment and Export Promotion Agency (RIEPA), een openbare instelling die werd opgericht in 1998 met als doel het bevorderen van lokale en buitenlandse investeringen, en wiens mandaat in 2005 werd uitgebreid met exportpromotie. Het publiceert een aantal incentives in de Investeringscode, en vergemakkelijkt ook inkomende investeringen door bijstand bij alle procedures wanneer investeerders zich in het land vestigen. De visie van RIEPA is om bij te dragen aan de Rwandese economische ontwikkeling door het stimuleren van de investeringen in Rwanda en van de Rwandese export. Agentschap voor steun aan KMO’s (CAPMER - Centre d’Appui aux Petites et Moyennes Entreprises), een parastatale organisatie met als stichtende leden de Rwandese Regering, vertegenwoordigd door het Ministerie van Handel, Industrie en Toerisme, het Kigali Institute of Science and Technology; de Rwanda Private Sector Federation, de NGO’s en internationale verenigingen die worden vertegenwoordigd door ONUDI en de Nederlandse Ontwikkelingsvereniging (SNV). CAPMER werd opgericht in oktober 2002 en is een permanente structuur ter ondersteuning van KMO’s.

122

Ze heeft als doel het bieden van een kenniscentrum voor diensten inzake zakelijke ontwikkeling, gericht op KMO’s in Rwanda, die een centrale rol moeten spelen in het succes van Vision 2020 en het dient als informatiecentrum en referentiepunt. Het doet dit door een ondernemerscultuur te bevorderen door zakentraining en informatievoorziening; het vergemakkelijken van toegang tot consultancy- en organisatiebeheerdiensten; het vergemakkelijken van toegang tot de financiering voor businessplannen, en het steunen van KMO’s in hun kredietonderhandelingen met financiële instellingen; het ontwikkelen van de toegang tot lokale en internationale markten via marktonderzoek en deelname aan handelsbeurzen, en andere aanverwante activiteiten zoals capaciteitsopbouw, het stimuleren van vrouwelijke ondernemers en de ontwikkeling van partnerschappen. Rwanda Bureau of Standards (RBS) is een openbare organisatie opgericht in 2002 voor alle activiteiten die betrekking hebben op de ontwikkeling van standaarden, kwaliteitsverzekering en maten en gewichten in het land. Het is de enige instelling die standaarden definieert op nationaal niveau en zowel staats- als private bedrijven moeten hun standaarden ter goedkeuring voorleggen. De belangrijkste doelstelling van RBS is het verbeteren van de kwaliteit van producten in Rwanda door de effectieve toepassing van standaardisering, kwaliteitsverzekering, metrologie en testing. Rwanda Environment Management Authority (REMA) is een openbare instelling belast met milieubescherming; de belangrijkste verantwoordelijkheid is milieuattesten te leveren aan bedrijven en industrieën in het kader van milieubescherming. Een Privatiseringssecretariaat werd in 1997 opgericht binnen het Ministerie van Financiën en Economische Planning en weerspiegelt het engagement van de Rwandese Regering inzake privatisering; staatsbedrijven worden geleidelijk overgedragen aan de private sector. Het werk en de activiteiten worden ondersteund door de Wereldbank als deel van het project rond Competitiviteit en Ondernemingsontwikkeling. In juni 2007 waren al 70 van de 104 bedrijven uit het privatiseringsprogramma effectief geprivatiseerd, en 20 waren geschrapt van de lijst om verschillende redenen, de resterende 14 doorliepen het privatiseringsproces. Fund for Refinancing and Development of Microfinance (FOREDEM/BRD) werd opgericht in 2002 en opereert als een financieel en administratief onafhankelijk fonds van de Rwandese Ontwikkelingsbank (BRD). De missie is het verstrekken van financiële en verwante diensten aan de klanten, zoals landbouwcoöperatieven en microfinancieringsinstellingen (MFI). De bedoeling ervan is het verminderen van armoede door het versterken van de capaciteiten van MFI, handelsorganisaties en hun partners de CBO’s, en het bevorderen van microfinanciering in de plattelandssector door het versterken van financieringsketens. Op het eind van 2006 profiteerde FOREDEM van BRD kredietlijnen om waseenheden voor koffiebonen te financieren, ROPARWA (Netwerk van Rwandese Boerenorganisaties) te ondersteunen, landbouwgrondstoffen en zaaigoedvoorraden te leveren en microfinanciering te ondersteunen. 7.1.5

Wettelijk en regulerend kader

Op 17/12/2005 werd er een wet aangenomen en uitgevoerd om investeringen en exporten te bevorderen en vergemakkelijken, en om de last van regulerende beperkingen te verlichten (traagheid, administratieve bureaucratie en belastingsdruk), en er werd een comité opgericht om alle wetten en codes te herzien die van invloed zijn op het zakenleven in Rwanda (wetgeving op vennootschappen, belastingen, douane en andere handelswetgeving). 123

De Rwandese private sector is dynamisch en in volle verandering, maar wel grotendeels degelijk georganiseerd. Hoewel nog jong en onervaren, lijkt hij dynamisch; met een aantal initiatieven uitgevoerd door economische operatoren die de sector willen diversifiëren en de inkomende investeringen willen opdrijven om de uitdagingen in de sector aan te gaan. De Rwandese Regering is erg betrokken bij dit project en installeert de institutionele, wettelijke en regelgevende kaders om de bijdrage van de private sector tot de nationale economie te versterken. Een van die initiatieven is de recente oprichting van de Rwandese Investeringsgroep (RIG), een gemende trust waarin wordt geparticipeerd door privékapitaal en de Staat en waarin de Regering een groot belang heeft. Er wordt 250M US$ geïnvesteerd in een project om elektriciteit op te wekken met methaangas, om zo het gebrek aan energie op te vangen; een belangrijk struikelblok voor de productie van alle bedrijven, die regelmatig worden getroffen door onderbrekingen in de energievoorziening. 7.1.6

De Belgische betrokkenheid en acties in de Rwandese private sector

a. Oprichting van de Rwanda Enterprise Investment Company (REIC) door BIO BIO, een Belgische investeringsmaatschappij voor ontwikkelingslanden, kan financiering verstrekken aan financiële instellingen en investeringsfondsen en wordt gebruikt om hiervoor DGOS fondsen aan te wenden. Ze investeert ook in KMO’s en voorziet financiering voor gerichte technische bijstand en subsidies om haalbaarheidsstudies te ondernemen. In Rwanda was BIO betrokken bij het werk van de Gemengde Commissie in mei 2004 en werd het door de Wereldbank uitgenodigd om met haar en het Rwandese Ministerie van Financiën samen te werken om een investeringsfonds op te richten om KMO’s te ondersteunen als onderdeel van het Competitiveness and Enterprise Development Project (CEDP), gefinancierd door IDA/Wereldbank. De Rwanda Enterprise Investment Company (REIC) moest worden gefinancierd door kapitaalsbijdragen (US$ 2-3M), aangevuld met een lening van CEDPfondsen toegekend aan REIC door de Rwandese Regering (US$ 4M). BIO zou investeringskapitaal inbrengen en bijkomende technische bijstand verlenen. In juni 2005 was REIC wettelijk opgericht en werd een deel van de kapitaalvereiste vrijgegeven. De kredietovereenkomst werd ondertekend door de Minister van Financiën en de voorzitter van BIO, en er werd een rondetafelvergadering belegd om de nieuwe faciliteit voor te stellen aan actoren uit de private sector. In zijn voorspellingen schatte REIC dat het gemiddelde bedragen van US$ 250.000 kon investeren in zo’n 25 bedrijven, afhankelijk van de omzet van het fonds en de marktopnamecapaciteit. Er waren gaten in het papierwerk, waardoor deze evaluatie niet met volledige zekerheid kon vaststellen wat er daarna gebeurde, en wat precies leidde tot het oponthoud in de Belgische deelname in deze investeringsfaciliteit en de uiteindelijke terugtrekking van BIO. We zijn hoogst afhankelijk van interviewbronnen en deze waren niet coherent: verschillende bronnen legden de verantwoordelijkheid voor de mislukking van het project in verschillende kampen. De tekst van de leningsovereenkomst werd niet gevonden 161 hoewel het erop lijkt dat BIO er oorspronkelijk vanuit ging dat het de belangrijkste bron van geïnvesteerd kapitaal zou zijn, en daarom als hoofdaandeelhouder een belangrijk controlerend belang zou hebben in de werking van het fonds. De Duitse ontwikkelingssamenwerking (KfW) toonde interesse in deelname aan 161

Er kon geen kopie worden gevonden bij het vernoemde Ministerie van Financiën

124

het fonds, maar nam nooit de beslissing om deze interesse te concretiseren. Op een later tijdstip gaf de Rwandese Regering aan dat ze het kapitaalfonds van REIC wilde openstellen voor Rwandese investeerders; en vervolgens schommelde de proportie van hun potentiële aandeel van 55 tot 90% In elk geval zou BIO dan zijn controlerend belang verliezen, maar het lijkt niet dat dit een reden tot terugtrekking was, vermits BIO graag aanwezig wilde zijn in CentraalAfrika en een nieuw voorstel deed waarin BIO zijn aandeelhouderskapitaal zou beperken tot 10% (200.000 US$) en cofinanciering zou bijdragen van 3M US$, waardoor BIO opnieuw actief zou betrokken worden bij de uiteindelijke beslissingen. De Rwandese Ministerraad keurde deze werkwijze goed (november 2005) en op dat moment werd een nieuwe aandeelhouder voorgesteld, de niet-Rwandese Marathon Corporation Ltd. BIO besloot uiteindelijk dat het niet voldoende en voldoende duidelijke informatie bezat over deze corporatie om binnen REIC samen te werken, en nam in juni 2006 de beslissing om zich terug te trekken, en nam stappen om de waarde van de reeds aangekochte aandelen van REIC te recupereren. Er bestaan tot heden meningsverschillen over of er al dan niet redelijke informatie werd verstrekt om te voldoen aan de uitgedrukte behoefte van BIO voor informatie over andere aandeelhouders (we noteren dat deze bezorgdheid enkel werd geuit met betrekking tot Marathon, en niet met betrekking tot andere potentiële Rwandese investeerders). Als gevolg van dit geval bleven er wat slechte gevoelens achter en de Rwandese partijen blijven BIO slechte communicatie en een zekere mate van gebrek aan transparantie verwijten. De Ambassade kon niet tussenkomen om te bemiddelen of zelfs een oplossing aan te reiken, vermits talrijke verzoeken om informatie onbeantwoord bleven, en uiteindelijk ontving de Ambassade nooit een formele melding van de beslissing van het BIO om zich terug te trekken en de redenen daarvoor. Hierdoor bestaat er een delicate situatie waarin een van Belgische hulpfondsen wordt gezien als zich verwijderend van de Ambassade op het terrein, zodat geen enkele partij in staat was om operationele beperkingen op te lossen en uiteindelijk de doelstelling – investeren in de ontwikkeling van de private sector via KMO’s – ten onder ging. Na de terugtrekking van BIO werd REIC later in 2007 omgevormd door de Rwandese autoriteiten tot een risicokapitaalbedrijf met als volgt verdeelde aandeelhouders: BRD (25%), het Rwandese Sociale Zekerheidsfonds (25%), de Rwanda Housing Bank en een bedrijf genaamd MALTON (25%). Op het moment van deze evaluatie was dit laatste bedrijf nog in oprichting. BIO is sindsdien betrokken geweest bij een klein aantal andere activiteiten in Rwanda (die niet verschijnen in de DGOS hulpdatabank en daarom geen deel uitmaakten van deze evaluatie) - deze omvatten echter de deelname aan een alternatief KMO investeringsfonds (Grofin) met Zuid-Afrikaanse investeerders waarvan de activiteiten stilvielen in 2007, en drie andere projecten voor investeringen in KMO’s in de sectoren thee, ververij en cementproductie, die “principiële goedkeuring” hebben verkregen. b. De rol van AQUADEV- ADFinance in Rwanda AQUADEV implementeert een programma voor microfinanciering in Rwanda, met als voornaamste doelstelling het welzijn van kwetsbare bevolkingsgroepen via technische, institutionele en financiële steun aan de gedecentraliseerde financiënsector. Deze institutionele steun voor microfinanciering wil de armoede bestrijden in die bevolkingsgroepen zonder toegang tot de banksector, via een betere dekking van hun financiële en verzekeringsbehoeften, wat wordt bereikt door de consolidering en versterking van de microfinancieringsindustrie.

125

AQUADEV-ADFinance is sinds 2001 aanwezig in Rwanda, met als missie het optreden als nationaal competentiecentrum voor microfinancieringsprojecten die een collectief belang dienen. ADfinance is een Rwandese afdeling van AQUADEV maar heeft geen wettelijke status op zich; de nieuwe naam maakt deel uit van een exitstrategie voor AQUADEV, een buitenlandse NGO die zijn verantwoordelijkheden overdraagt aan de lokale organisatie AD Finance Rwanda. Voor deze overdracht is nog geen tijdslijn vastgesteld, maar ze wordt als onderdeel van een tweede projectfase die zal worden gefinancierd door het BOF. De activiteiten bestrijken drie functies, te weten: • Technische en institutionele steun aan partners: Het versterken van de capaciteit van partner MFI’s door hen te helpen om organisatorische en managementstructuren op te zetten (mandaat van verkozen vertegenwoordigers, personeelsopleiding, IT). • Ontwerpen van tools en diensten specifiek voor de sector om MFI's te helpen hun missies uit te voeren: Met financiële steun van België heeft AQUADEV specifieke software ontwikkeld voor MFI (Adbanking), alsook een aantal opleidingsmodules die regelmatig worden bijgewerkt om beter in te spelen op de lokale context en het profiel van de ontvangers. • Functioneren als een centraal observatorium voor microfinanciering: Dit bestaat uit het monitoren van de evolutie van microfinanciering in Rwanda. Hiervoor heeft AQUADEV-ADfinance de eerste databank gecreëerd die alle informatie over deze sector centraliseert (identificatie van MFI’s, details, aantal klanten, inzamelgraad, penetratiegraad, financieringsbronnen enz.). De methodologische aanpak van het ADfinance programma is gebaseerd op het ondersteunen van opkomende structuren (in verschillende wettelijke vormen), die financiële diensten leveren aan arme landelijke en stedelijke bevolkingen. Het programma mikt op het meer duurzaam maken van deze structuren op lange termijn, door ze te helpen meer professioneel te worden, hun organisatiestructuren te verbeteren, hun werkelijke behoeften te identificeren en een meer participatief pad te volgen om oplossingen te vinden voor hun duurzame ontwikkeling. De activiteit in de context van institutionele steun omvat een voorafgaande beoordeling om te controleren of de kandidaat-instelling voldoet aan een aantal criteria opgesteld door AQUADEV-ADfinance, zoals omvang, goed bestuur enz. De vroege effectiviteit van de AQUADEV-acties in Rwanda werd gehinderd door het gebrek aan een nationaal microfinancieringsbeleid. De afwezigheid van een wettelijk en regulerend kader maakte het mogelijk voor verzwakte MFI’s en Coöperatieven om te blijven draaien; een situatie die werd rechtgezet door de nieuwe regelgeving die de Nationale Bank van Rwanda invoerde in 2002, en waardoor een aantal financiële instellingen de deuren moesten sluiten. Daarnaast voldeed de kwaliteit van sommige interventies, zoals het IT- programma, niet aan de verwachtingen van de ontvangers; zo is er het geval van COOPEDU dat de 'AD banking' software slecht aangepast en verouderd vond, en terugkeerde naar manuele operaties en de software opgaf ondanks de interventie van AQUADEV (de eerste fase van het project werd uitgevoerd in 2002-2005). Er moet niettemin worden opgemerkt dat er een geleidelijke technische verbetering van de software werd vastgesteld nadat ze werd geüpgraded, zoals gebruikers als de Union des Banques Populaires en andere ondersteunde MFI’s verklaren. Ook de moeite van het vermelden waard is de bijstand van AQUADEV aan MFI’s bij het voorbereiden van hun registratiedossier met het oog op de nieuwe regelgeving van de Nationale 126

Bank van Rwanda op het gebied van microfinanciering, die geen deel uitmaakte van de oorspronkelijke doelstellingen maar door de omstandigheden noodzakelijk bleek. 7.1.7

Volumes van financiering gericht op de ontwikkeling van de private sector

Bijlage 9 vat de Belgische ODA samen die is gericht op de private sector, hoewel reeds werd opgemerkt dat sommige bijkomende investeringen in de plattelandsector ook mikken op de ontwikkeling van de niet-staatssector, zoals de elementen van microfinanciering van verschillende bilaterale projecten. Dit benadrukt de lage investeringsniveaus, ondanks de erkenning in het Belgisch ontwikkelingsbeleid van de noodzaak om economische groei te stimuleren door de ontwikkeling van de landbouwsector en de diversificatie van de informele economie. De eigenlijke investeringen zijn beperkt tot twee mechanismen: microfinanciering via de Belgische NGO AQUADEV sinds 2003, met een verandering in fondsenbron van DGOS naar BOF en een lange overgangsperiode van 2005 tot 2006, waarbij deze fase van het project nu pas verwacht wordt op gang te raken (juni 2007) 162 . En de onvoldragen actie in 2005 ten voordele van KMO’s en KMI’s geïnitieerd via de oprichting van REIC door BIO. In dit project werd in de eerste fase € 656.946 uitgegeven. In 2006 werd nog eens € 612.946 terugbetaald na de beslissing van BIO om zich uit het project terug te trekken, waardoor een balans van € 44.000 overbleef, geld dat REIC aan BIO moest terugbetalen. Samengevat bleven de Belgische interventies in de private sector beperkt tot institutionele en technische steun aan MFI’s, omdat sinds het falen van het BIO- initiatief geen nieuwe initiatieven werden ondernomen om KMO’s te steunen. De belangrijkste begunstigden waren de MFI’s die partnerschappen aangingen met AQUADEV; de missie kon niet met zekerheid vaststellen of de toegang tot hun diensten voor armere rurale en stedelijke mensen inderdaad is toegenomen. Het aantal gebruikers van Duterimbere/COOPEDU is in deze periode inderdaad gestegen, maar vermits tal van andere technische en financiële partners (bijvoorbeeld Nederland) deze organisatie steunen, is de stijging moeilijk toe te wijzen.

7.2 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling Het BIO-project om REIC op te richten was relevant voor de richtlijnen uitgezet in Vision 2020 inzake de ontwikkeling van de private sector, een cruciale speler voor economische groei, armoedebestrijding en ontwikkeling van het land. De ontwikkeling van KMO’s zou de productie stimuleren, jobs creëren en armoede verminderen, en vermits de Rwandese economie nog steeds voornamelijk afhankelijk is van landbouw, was het logisch om kansen te willen creëren buiten de landbouw door KMO’s en Productie-industrieën te ondersteunen – de kernopdracht van REIC. Het AQUADEV-project is in hoge mate relevant voor de bestrijding van armoede. Rwanda blijft één van de armste landen ter wereld, en staat 159e op 177 in de Menselijke Ontwikkelingsindex 163 . Hoewel nationaal 56.9% van de bevolking onder de armoedegrens

162

De nieuwe fase van het project werd meer dan 2 jaar tegengehouden wegens niet-coherentie met de RDB normen

163

Menselijk Ontwikkelingsrapport 2004.

127

leeft, 164 blijft de armoede in overweldigende mate een plattelandsfenomeen: meer dan 90% van de armen wonen in plattelandsgebieden. In deze context is de technische ondersteuning van MFI’s die financiële diensten bieden aan meer achtergestelde rurale en stedelijke bevolkingsgroepen een antwoord op werkelijke behoeften en prioriteiten. Maar het ontwerp mag dan wel in hoge mate relevant zijn, er blijven niettemin belangrijke vragen over dienstverlening, werkelijke impact en duurzaamheid, waardoor we de nuttigheid van deze interventie in twijfel trekken.

7.3 Coherentie met alle belanghebbenden België is niet als donor actief in de private sector, noch is het lid van de werkgroep voor Ontwikkeling van de Private Sector (cluster), omdat beperkte menselijke middelen de deelname in alle clusters uitsluiten. Het geval van BIO lijkt een actie te zijn geweest die los stond van die van andere spelers in deze sector. Zeker in dit geval, en in het geval van een mogelijk project voor een maïsbloemfabriek, was de communicatie tussen BIO en de Ambassade slecht, wat de beperkte coherentie tussen Belgische belanghebbenden in deze sector illustreert. De mislukking van het project om REIC op te zetten wordt door sommigen geïnterpreteerd als het bewijs van inconsistentie en een gebrek van flexibiliteit binnen BIO, inzake regeringsrichtlijnen voor de oprichting van een investeringsfonds voor KMO’s en de werkelijke wil om te investeren wordt in twijfel getrokken. 165 Actoren in de microfinancieringsector hadden te lijden onder het gebrek aan nationaal beleid op dit gebied, wat duurde van 1994 tot 2002 en betekende dat de steun werd geleverd in een fragiele context. De afwezigheid van een gepast wettelijk en regelgevend kader en het slechte terugbetalingsklimaat, geschapen door NGO’s die lange tijd ‘krediet’ verschaften in de vorm van bijstand zonder terugbetalingsverplichting in de noodperiode na 1994, waren verdere struikelblokken voor MFI’s en rampzalig voor de coherentie in deze sector. De wettelijke kaders die nu werden ingevoerd zouden moeten leiden tot een geharmoniseerde aanpak, hoewel naar verluidt sommige actoren deze richtlijnen negeren of ervoor kiezen om ze te negeren.

7.4 Links met anderen De samenwerking en het contact tussen spelers in de private sector en de Belgische Ambassade waren variabel maar twijfelachtig. Er werden formele en informele contacten met de Ambassade gelegd door RPSF en CAPMER; op een bepaald moment onderhield een Ambassadeur een resem contacten in de private sector, maar geen van deze wegen heeft geleid tot concrete partnerschappen. De Belgische Kamer van Koophandel en Industrie organiseerde een aantal bezoeken, maar zonder zichtbare resultaten op het terrein. Er blijkt een communicatieprobleem te zijn geweest in het REIC-project tussen de autoriteiten, de Belgische Ambassade en andere instellingen die potentiële partners waren in het project, en geen links met andere belanghebbenden. Wat betreft microfinanciering heeft AQUADEV deelgenomen aan een overlegproces met het oog op het opstellen van een nationaal beleid voor microfinanciering en heeft het zijn acties

164

Poverty Update Report, december 2006

165

Informatie van ROB en Ambassade

128

overeenkomstig ontplooid. Het werd door CAPMER gevraagd om de verantwoordelijkheid voor microfinanciering te dragen en MFI’s en Coöperatieven te ondersteunen. AQUADEV heeft professionele contacten met SNV 166 , ook actief op dit gebied, en beide spelers hebben dezelfde aanpak voor de sector. Er was echter minder samenwerking tussen AQUADEV en FOREDEM(BRD) 167 en systematische synergie tussen de verschillende belanghebbenden is niet evident. De Professional Association of Microfinance in Rwanda werd opgericht in juni 2007 met als doel het Rwanda Microfinance Forum te vervangen, maar het was nog niet operationeel op het ogenblik van deze evaluatie.

7.5 Effectiviteit op resultaatniveau Het BIO-project om REIC op te richten moet worden beschouwd als een mislukking: ondanks het feit dat er verschillende alternatieven werden voorgesteld, werd er geen aanvaardbare manier gevonden om verder te gaan, en daardoor werd de doelstelling (de oprichting van een investeringsmaatschappij) niet gehaald. De aanwezigheid van België in handel neemt af; de meest zichtbare belangen dateren uit de vooroorlogse periode (Sabena, Hotel Mille Collines, Rwandex). De succesvolle oprichting van REIC met BIO zou deze situatie enigszins hebben aangepakt. Wat AQUADEV betreft: de effectiviteit van diens acties werd beperkt door de slecht gecontroleerde uitgangspositie (gebrek aan wetgeving inzake microfinanciering), maar werd ook gehinderd door zwakke technische capaciteiten inzake technische bijstand en een gebrek aan menselijke middelen (er is één enkele IT specialist beschikbaar binnen AQUADEV) en een lokaal gebrek aan nationale experten op dit gebied.

7.6 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden 7.6.1

Beperkingen

De private sector was oorspronkelijk niet goed georganiseerd na de genocide, en daarom werd de Rwanda Private Sector Federation opgericht in december 1999. In deze context was de afwezigheid van een globaal strategisch plan voor de ontwikkeling van de private sector waarmee de hulp kon worden gealigneerd een serieuze hinderpaal met betrekking tot de coördinatie en harmonisering van de inspanningen van de donoren in deze sector. Het gebrek aan een sectorplan weerspiegelde ook het gebrek aan focus op de werkelijke prioriteiten, onvoldoende coördinatie van implementerende agentschappen en de afwezigheid van duidelijk gedefinieerde targets of indicatoren. Ondanks de evolutie van de private sector in termen van organisatie en de opkomst van een institutioneel, wettelijk en regelgevend kader, lijdt de private sector nog steeds onder beperkingen in termen van infrastructuur (wegen en rurale aanvoerwegen, energie, faciliteiten op industrieterreinen enz.) en in termen van de zakenomgeving. We vermelden hier de trage administratieve procedures bij de douane, het gebrek aan financiering op lange termijn, de hogere interestgraad, de belastingsdruk die als excessief wordt beoordeeld, de moeilijkheden in

166 167

SNV : Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie

FOREDEM : Fonds de refinancement et de développement de la microfinance

129

de toegang tot zakelijke informatie en de afwezigheid van maatregelen om de capaciteit van zakenmensen te versterken. NGO acties in microfinanciering na de genocide gaven de voorkeur aan een bijstandsaanpak van kredietverlening, wat leidde tot slechte gewoonten onder de bevolking zodat er een ommezwaai in de hoofden moest komen. Vermits het veranderen van attitude een inspanning op lange termijn is, heeft het project geleden onder de aanslepende situatie 168 . Het gebrek aan een wettelijk regelgevend kader voor microfinanciering op nationaal niveau was ook een werkelijke hinderpaal voor spelers in deze sector. De aandacht werd dan maar gericht op het installeren van de elementen van een microfinancieringsbeleid ten nadele van de oorspronkelijk geplande interventies. 7.6.2

Mogelijkheden

Dit onderdeel stelt vast dat er zakenmogelijkheden bestaan in Rwanda die anderen kunnen grijpen en ontwikkelen. De belangrijkste bedrijven met uitstaande Belgische betrokkenheid dateren grotendeels van voor de oorlog, wat kan worden geïnterpreteerd alsof België weinig interesse heeft in de ontwikkeling van handelsverbanden. Dit is duidelijk niet het geval, want België heeft verschillende activiteiten willen ontwikkelen om de private sector te ondersteunen, en de noodzaak om hiervoor de economische ontwikkeling te stimuleren en te onderhouden is duidelijk. Het Vision 2020 document omvat een onderdeel over de private sector, dat het referentiepunt vormt voor elk ontwikkelingssamenwerkingsproject in dit ontwikkelingsgebied. De wet 169 met betrekking tot het bevorderen en vergemakkelijken van investeringen en export biedt een kader om de investeringen in het land aan te moedigen. Buitenlandse private investeerders en Belgische investeerders in het bijzonder zouden moeten mikken op investeringsgebieden die overeenstemmen met hun expertise in het relevante gebied. De recente evolutie van het institutionele kader inzake structurering van de private sector biedt donoren een goede kans om zich te engageren in de versterking van dit kader en spelers te worden in de ontwikkeling van deze sector die wil bijdragen tot de economische groei en armoedebestrijding, in lijn met de Vision 2020. De aanwezigheid van een betrouwbare vertegenwoordiger van de private sector, namelijk de Rwanda Private Sector Federation (RPSF), een goed georganiseerd en gedecentraliseerd orgaan, is een belangrijke troef voor elke ontwikkelingsinvesteerder of –partner. De behoeften inzake capaciteitsopbouw, infrastructuur en nieuwe informatietechnologieën bieden een investeringsmogelijkheid voor buitenlandse producerende bedrijven en dienstverleners. Een duidelijk begrip van de sector en vertrouwen in de gekozen partners zijn duidelijke vereisten voor elke activiteit die een succesvol resultaat wil boeken. Dit is niet uniek voor de private sector, maar we benadrukken het omdat in de kleine Rwandese private sector sommige bedrijven sterke links kunnen hebben met de staat of bepaalde individuen.

168

Hoewel er wel moet worden opgemerkt dat er andere, vroegere, meer succesvolle microkredietoperaties werden

gerund in Rwanda sinds de genocide, dus moet ook de competentie en aanpak van AQUADEV in vraag worden gesteld. 169

No. 26/2005 gedateerd 17/12/2005

130

7.7 Managementmechanismen De ontwikkeling van de private sector vereist mechanismen voor directe ondersteuning door de versterking van het institutioneel kader of directe technische of financiële ondersteuning, zoals verstrekt door de andere donoren die aanwezig zijn in deze sector. BIO lijkt geen uitstekende partner voor dit soort actie. Het door BIO gebruikte interventiemechanisme, dat aan elke vorm van supervisie door de Belgische Ambassade ontsnapte, bleek ineffectief en arbitrage wordt eerder moeilijk in het geval van een belangenconflict of andere problemen. Het interventiemechanisme ontwikkeld door AQUADEV- AD Finance vereist een betere overweging van een geldige uitstapstrategie zodat een andere, sterkere autonome structuur zijn plaats kan innemen. Vermits de ADfinance unit geen wettelijke status heeft, zullen de acties ervan steeds worden gezien als een tijdelijke bijdrage die waarschijnlijk zal verdwijnen met het vertrek van AQUADEV, wat de duurzaamheid van het project in het gedrang brengt. Er moet overeenstemming worden bereikt over een uitstapstrategie die het opbouwproces voor technische capaciteit van de lokale agente van ADfinance Kigali versnelt, en de wettelijke en financiële autonomie moet worden erkend. AQUADEV erkent deze noodzaak en bevestigt dat zulks de bedoeling is, maar heeft hiervoor nog geen tijdschema opgesteld.

7.8 Efficiëntie van de resultaten Het oprichtingsproces van REIC zorgde voor vervoers- en andere onkosten zonder daar positieve resultaten tegenover te stellen. Daarom betekent het nog terug te betalen overeenkomstige bedrag (zie boven) dat de fondsen geen interest opleveren, wat leidt tot financieel verlies, of een verloren zakenkans voor een financiële instelling. Vanuit dit standpunt gezien is het project niet efficiënt geweest.

7.9 Impact van programma’s De mislukking of in elk geval slechte ervaring met BIO heeft een gevoel van wantrouwen achtergelaten bij de andere Rwandese financiële instellingen, en in het bijzonder bij de Rwandese Ontwikkelingsbank. Het lijkt erg waarschijnlijk dat het moeilijk wordt om steun los te wrikken van Rwandese belanghebbenden indien BIO alsnog een verdere lokale activiteit onderneemt. Door de input op lange termijn in deze sector en het aangaan van de verschillende blootgelegde uitdagingen, heeft AQUADEV echter zijn eerdere ervaring ten gelde gemaakt en zijn imago verbeterd, bijvoorbeeld door het upgraden van de software (nieuwe release) die op dit moment wordt gebruikt door de Union des Banques Populaires, andere MFI’s en partnercoöperatieven (vooruitgang genoteerd in de tweede fase van het project). Zodoende hebben de gecombineerde inspanningen van de actoren in de microfinancieringssector en het nieuwe beleid van de Nationale Bank van Rwanda (BNR) in dit gebied gezorgd voor een geleidelijke verandering in de houding van de bevolking, wat kan worden afgeleid uit de geleidelijke stijging van de terugbetalingsniveaus voor MFI’s. De sociale impact van AQUADEV’s acties op de meest achtergestelde gemeenschappen moet echter nog worden vastgesteld. Het moet duidelijk worden gesteld dat de aanwezigheid van Belgische investeerders niet te merken valt in Rwandese zakenkringen. Er waren vroeger twee belangrijke investeerders -

131

Belgolaise/Fortis Bank met de Bank of Kigali en Rwandex – die erg actief waren in export. Maar nadat Fortis Bank besloot zijn aandelen in de Bank of Kigali te verkopen, is het waarschijnlijk dat het volume van transacties van Rwandex hieronder zal lijden, omdat de financiële faciliteiten die het kreeg van de Bank of Kigali uiteraard werden gestimuleerd door de aanwezigheid van een Belgische aandeelhouder. Dit demonstreert nogmaals het gebrek aan een Belgisch een interventiestrategie in de private sector, wat de negatieve impact verklaart van het verdwijnen van tal van Belgische investeerders uit de Rwandese private sector.

7.10 Sectoroverschrijdende thema’s Kwesties met betrekking tot gender, HIV en milieu worden niet behandeld in de projecten geformuleerd door AQUADEV, hoewel sommige van de gesteunde MFI’s toevallig voornamelijk worden geleid door vrouwen (bijv. COOPEDU). De selectiecriteria voor partners mikken op MFI’s zonder verder onderscheid inzake categorieën, dus dit is duidelijk een toevallig resultaat en niet het gevolg van het projectontwerp. We hebben ook geen bewijs gevonden voor de behandeling van de erg kritieke kwesties van verlengde terugbetalingsperiodes voor huishoudens met HIV, of voor huishoudens met één ouder. Deze sociale realiteiten moeten worden ingepast in de kredietprogramma’s als men hoge graden van niet-terugbetaling wil vermijden.

7.11 Conclusies In het kader van de Rwandese ontwikkelingssamenwerking heeft België de prioriteit gegeven aan een aantal interventies in sleutelsectoren genoemd in het Ontwikkelingssamenwerkingsprogramma 2004-2006 – Gezondheidszorg, Bestuur, Onderwijs, Plattelandsontwikkeling en ‘Sectoroverschrijdende' sectoren. Dit Indicatief Samenwerkingsprogramma specificeert dat er steun kan worden verleend aan de promotie van een omgeving die gunstig is voor de ontwikkeling van actoren in de private sector met betrekking tot elk van deze primaire interventiegebieden. De ontwikkeling van de private sector blijft dus een secundaire kwestie; wanneer zich mogelijkheden voordoen om de private sector te steunen binnen één van de prioritaire sectoren, kan deze worden aangemoedigd, maar dat blijft programmatorisch gescheiden van het volop ondersteunen van de ontwikkeling van de private sector, via acties die expliciet werden gekozen om te werken op de visie uitgezet in Vision 2020: het steunen van de private sector om de economische ontwikkeling te stimuleren. Deze bewuste keuze heeft een negatieve impact en resulteert in het gebrek aan zichtbaarheid van België in deze sector en de bijna onbestaande aanwezigheid van Belgische private investeerders in het land. Het is duidelijk dat sommige van de sectoren die door België worden ondersteund, zoals onderwijs en plattelandsontwikkeling, een directe inter-relatie hebben met de private sector; zo zullen bijvoorbeeld niet alle afgestudeerden een baan vinden in de openbare sector en zal landbouwproductie een processing- en marketingfase vereisen. Deze situatie onderstreept de intersectorale afhankelijkheid en daarom zou België bijzondere aandacht moeten besteden aan de private sector in de context van zijn programma’s in het land ter ondersteuning van de economische ontwikkeling en de armoedebestrijding.

132

8 Beoordeling van het beheer van de Belgische hulp

Hoewel de TOR het team voor deze evaluatie wegleidde van een gedetailleerd onderzoek van het beheer van de Belgische hulp, vermits deze elders reeds volledig werd beoordeeld 170 , was er wel een overweging nodig van de specificiteiten van Belgische hulp en de manier waarop die wordt georganiseerd en gebruikt om ontwikkeling in Rwanda te ondersteunen. De kaders waarin de BO voor Rwanda wordt georganiseerd zijn duidelijk genoeg om goede programmabegeleiding te bieden. De nationale context en prioriteiten worden duidelijk uiteengezet in de kaders van de Armoedebestrijdingstrategie. Er zijn functionele mechanismen (clusters) die eender welke ontwikkelingspartner de kans bieden om interventies te harmoniseren met die van andere actoren. Er bestaat ook een algemene strategie voor de BO, een specifieke strategie voor Rwanda en tal van (technische) sectorgerichte beleidslijnen en begeleidingsnota’s die de sectoroverschrijdende thema’s aanpakken. De strategische aanwijzingen zijn zelfs zo veelomvattend, verreikend en omvatten zo’n breed gamma van mogelijke aanpakken dat de realiteit van de projecten in vergelijking soms een beetje bescheiden is. Zo erkent de Belgische strategie voor plattelandsontwikkeling bijvoorbeeld de noodzaak om te werken met een variëteit van actoren in de sector – producenten, marketingorganisaties en kredietbronnen - om een solide keten van producent tot markt te vormen, en de input van deze sector in de economische ontwikkeling en algemene voedselzekerheid op te bouwen, maar de eigenlijke projecten bleven jarenlang beperkt tot de zaaigoedsector en tal van eclectische partnerschappen nagestreefd door indirecte actoren. De Belgische Onderwijs- en Opleidingstrategie 171 verwijst naar het feit dat directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking meer investeert in hoger dan in basisonderwijs, dat de indirecte actoren APEFE en VVOB zich terecht focussen op het secundaire niveau en onderstreept ook dat basisonderwijs een vereiste is voor armoedebestrijding. Ze is permissief en vinkt lijstjes af met betrekking tot kwesties van toegang, gender en inclusie zonder duidelijk te stellen waarop de Belgische inspanningen best worden gericht, en stelt enkel algemeen dat ze moeten worden geharmoniseerd met de nationale prioriteiten. We hebben weinig bewijs gevonden dat er in de periode 2002-6 inspanningen werden geleverd om de inspanningen van alle Belgische actoren te coördineren zodat ze werden geharmoniseerd binnen de sectorgerichte aanpak, een punt dat ook werd benadrukt door dit strategiedocument. Dit blijkt uit het eclectische gamma van interventies op alle onderwijsniveaus, van basis- tot hoger onderwijs, en met een gelijkaardige variëteit aan partners, waardoor er geen coherent

170

Bolivia Programme Review, Evaluatie van Directe Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking ( 1999-2005 ) en OESO

DAC Peer Review 171

September 2002

133

pakket van aanvullende programmering is met verschillende Belgische actoren. Het lijkt eerder op een verzameling projecten die toevallig onder het brede kader van de sectorgerichte strategie voor het Rwandese onderwijs vallen. Sommige indirecte actoren 172 gaan ermee akkoord dat een grotere harmonisering tussen Belgische actoren zou kunnen leiden tot een grotere algemene impact, maar ze wijzen naar DGOS voor leiding in deze. Het beleid mag dan stellen 173 dat lokaal eigenaarschap, het opbouwen van lokale capaciteit, financieringsmechanismen op lange termijn en een genderdimensie in het werk belangrijk zijn, maar deze thema’s vinden geen weerklank in tal van de projecten die in detail werden geanalyseerd – de projecten lijken in een vacuüm te opereren en zijn noch goed verbonden met de realiteiten van de sector, noch bereiken ze hun specifieke doelstellingen. We hebben al de zwakke aanwezigheid van sectoroverschrijdende thema’s in alle sectoren aangestipt. De Belgische strategie voor ontwikkelingssamenwerking maakt de interventie van een breed gamma actoren mogelijk, net als manieren om sectorspecifieke prioriteiten te financieren. Ondanks de lange geschiedenis van het Belgische engagement in Rwanda en de hoeveelheid technische en soms politieke kennis die er bestaat, wordt deze niet steeds op de meest efficiënte wijze gebruikt wanneer het aankomt op het ontwerpen van een programma voor ontwikkelingssamenwerkingactiviteiten binnen een bepaalde sector. De algemene strategievisie van de BO is sterk, maar het programma is voorzichtiger. Hoewel er een dialoog bestaat tussen Belgische diplomatieke actoren en de BO actoren in sommige sectoren, is dit niet het geval voor elke sector. De links tussen spelers in de justitiesector zijn sterk, en dit lijkt te leiden tot een meer complete, en programmatorische, visie op de sector, waarin activiteiten geleid door NGO’s het werk van de Rwandese Regering aanvullen en opwaarderen. De dialoog tussen actoren in de gezondheidssector is actief, maar zou voller kunnen zijn, in het bijzonder tussen BTC en DGOS. In de plattelandssector vonden we enkel zwakke verbanden en dit leidt tot een zwak begrip van het algemene beeld. Ondanks deze positieve vaststelling over de interne dialoog in sommige sectoren, wordt deze niet altijd op de meest effectieve manier aangewend om de kwaliteit van activiteiten en de kwaliteit van de dialoog met de Rwandese partners te verbeteren. België zette een gedurfde stap, gebaseerd op bedachtzame en doorwrochte analyse, in het bieden van vroege steun aan een nieuwe vorm van massacommunicatiejustitie in de vorm van ‘Gacaca’, losjes gebaseerd op een traditionele formule. België verwerft veel implementeringservaring door goede banden met de doorsnede van directe en indirecte bilaterale actoren betrokken bij justitie en bestuur; sommige zijn bovendien betrokken bij extreem belangrijke monitoring van de impact van Gacaca. Het is duidelijk dat er serieuze bedenkingen bestaan over de eventuele resultaten van Gacaca – zo moest Gacaca bijvoorbeeld op puur praktisch niveau de achterstand van genocidegerelateerde zaken wegwerken, maar in werkelijkheid lopen de gevangenissen vol in plaats van leeg. Er werd verwacht dat de overlevenden een vorm van gerechtigheid zouden krijgen en mogelijk een schadevergoeding – in werkelijkheid melden velen dat ze zich bedreigd en ‘de verliezers in een politiek proces' voelen. De communicatie tussen de actoren van BO in justitie is extreem relevant en er bestaat een dialoog tussen diplomatieke actoren en ontwikkelingssamenwerkingactoren, maar dit lijkt niet te leiden tot een duurzame kwaliteitsdialoog met de Rwandese partners, gebaseerd op sleutelindicatoren. Als er een beleidsdialoog bestaat tussen Rwandese partners en de TA voor het justitieprogramma, dan wordt deze gezien op het individuele niveau en niet als een hulpbeleidsdialoog tussen 172

Met name de VVOB

173

Rwanda Landenstrategie

134

instellingen met betrekking tot de Millennium Ontwikkelingsdoelstellingen inzake bestuur. Zo begrijpen we ook dat er een dialoog wordt gevoerd achter de schermen, maar dat de potentiële waarde hiervan niet duidelijk is voor andere donoren en dat België niet wordt gezien als leider inzake bestuur en de rechtsorde. België is ook al lang betrokken bij plattelandsontwikkeling. Voor de oorlog had België grote aantallen experten op het terrein in plattelandsgebieden en heel wat technische ervaring met agronomie en uitbreidingsuitdagingen. Maar andere politieke actoren vinden niet dat België deze expertise verzilvert en naar de beleidsdialoogtafel en sectorspecifieke planningsoefeningen brengt. Als al deze expertise inderdaad verloren is gegaan doordat individuen zijn weggetrokken, bewijst dit enkel dat het institutionele leren binnen de BO zwak is. Tijdens deze missie vonden we geen bewijs van een dialoog tussen NGO actoren en de BTC in deze sector, zodat ondanks de verklaarde beleidsinteresse in het ondersteunen van werk om aanhoudende plattelandsarmoede aan te pakken, de links die een betere kwaliteit van activiteiten zouden kunnen bieden niet worden gelegd. Een ander voorbeeld is dat er niet wordt geleerd uit de ervaring van substantiële investeringen via LNGO’s in de informele economie bij het ontwerpen van andere strategieën om de plattelandseconomie aan te pakken en resultaten te boeken inzake de strategische doelstelling om macro-economische winsten te vertalen in betere omstandigheden voor de bevolking en effectief bestuur te versterken. Het werk geleverd door BOF en zijn verschillende partners is van enorm belang voor het begrip van de realiteit en mogelijkheden om te werken via een gedecentraliseerde administratie die ontwikkeling en verbeterd bestuur brengt naar de armsten die vooral in plattelandsgebieden leven. De dialoog tussen actoren in de gezondheidssector was beter onder het Belgische leiderschap binnen de cluster, maar doordat de financiering voor sommige van deze NGO’s stopte in 2005, was er zelfs dan sprake van verlies van toegevoegde waarde. Over het algemeen zouden we verwachten toegevoegde waarde aan te treffen van indirecte actoren (NGO’s, universiteiten, andere) die partnerschappen kunnen vormen met niet-staatsactoren en met de regering op verschillende niveaus, en die over het algemeen opereren aan een lagere eenheidskost. Veelomvattende programmering in eender welke sector kan dus gebruik maken van de respectievelijke sterkten en zwakten van zowel directe als indirecte actoren. Een goed voorbeeld hiervan is het gebruik van de beurzen verstrekt via financiering voor Belgische universiteiten om de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsdoelen binnen de studiesector aan te vullen. 174 Een ander is het potentieel voor BTC om de successen met technische en beroepsopleidingprojecten over te doen door een stap verder te zetten inzake planning en strategie en de implementering op nationale schaal. Andere belangrijke factoren, zoals politieke oriëntatie, de kwaliteit van instellingen, de toegang van burgers tot basisdienstverlening, het betrekken van de begunstigde bevolking bij armoedebestrijdingprogramma’s, mensenrechten en de positie en rol van vrouwen, die een impact hebben op armoede en duurzame ontwikkeling, moeten in overweging worden genomen bij het programmeren van een reeks interventies om deze doelen te bereiken. Algemeen: terwijl je zou verwachten dat indirecte actoren nauw zijn verbonden met projecten met specifieke partners, zoals dat inderdaad het geval is in Rwanda, zie je over de sectoren heen een nogal eclectische mix zonder duidelijke ‘aanvullendheid’, zodat we niet de indruk kregen dat er op

174

Zie Onderwijsbijlage Case Study - Beurzenprogramma

135

bedachtzame wijze aanvullend gebruik werd gemaakt van de verschillende beschikbare mechanismen. In heel algemene termen werkte dit beter in sommige sectoren dan in andere. Het lijkt erop dat waar voldoende middelen worden ingezet, er een logica schuilt achter de verschillende interventies en een zekere mate van aanvullendheid, en verschillende actoren dragen dan verschillende specialiteiten bij. Deze elementen wijzen voor ons op een programma-aanpak, en niet zomaar een verzameling van projecten. Daarom besloten we dat het werk inzake gezondheid, justitie en in zekere mate onderwijs meer effectief was dan dat inzake plattelandsontwikkeling en de private sector. Het is extreem moeilijk, zoniet onmogelijk om een gekwantificeerde uitspraak te doen over welke elementen van de BO (type actie, type instrument, politieke dialoog, technische bijstand, sectoren) wellicht de grootste impact zullen hebben. Ten eerste zijn er de problemen met het bekomen en gebruiken van nauwkeurige data over het volume van toegekende fondsen dat effectief werd uitgekeerd via de verschillende mechanismen. Soms week het geplande aanzienlijk af van wat er werd afgeleverd en het tijdskader. Ten tweede maakt de afwezigheid van evaluatiemateriaal verzameld op het einde van projecten het onmogelijk om een cumulatief beeld te schetsen van de impact van verschillende interventies en deze te vergelijken. België staat niet alleen in deze onmogelijkheid om uit te leggen en met bewijsmateriaal te demonstreren waar het in vergelijking een voordeel heeft – dit is een vraag waarmee ook andere donoren en de Rwandese Regering worstelen. Maar: het beheer van verschillende hulpvormen vanuit verschillende punten (DGOS België – BTC België – en DGOS Kigali) maakt het nog moeilijker om een algemeen beeld te ontwikkelen van wat de meest effectieve (actor en/of aanpak) bleek voor Rwanda. Gezien het engagement op lange termijn van België in Rwanda, de graad van binnenlandse interesse in overheidsbeleid en de toenemende volumes hulp voor deze natie, moet ook ingegaan worden op deze leeruitdaging. We noteren ook dat het soms gemakkelijker is om resultaten en impact te meten in kleinere projecten, zoals het effect van NGO-programma’s op een doelbevolking. In grotere programma’s was het traceren van resultaten vaak het laatste stadium: zo werden bijvoorbeeld nieuwe instellingen ontwikkeld binnen MINIJUST zonder duidelijk te identificeren dat deze zich hadden vertaald in toegang tot justitie voor de bevolking. Hoewel het derde beheerscontract dat de relaties tussen DGOS en BTC regelt pas in werking trad na de hier beoordeelde periode, werden reeds vroeg opmerkingen gemaakt tegen dit team over de manier waarop het wordt geïmplementeerd. Deze worden in detail beschreven in afdeling 2: Hulpstrategie. De samenwerking tussen actoren in het beheer van bilaterale ontwikkelingssamenwerking in Rwanda – personeel van de Rwandese Regering, DGOS en BTC – was tot op heden uitstekend en efficiënt inzake de flexibiliteit om niet-uitgegeven fondsen opnieuw toe te wijzen en antwoorden te bieden op nieuwe omstandigheden. Als echter de beslissingen die vroeger in het land werden gemaakt met Partnercomités en nu naar DGOS Brussel zijn overgeheveld, op welke wijze dan ook bijdragen tot een gevoel dat het nationale eigenaarschap wordt verminderd, dan zal dat contraproductief zijn. De voornaamste bezorgdheid is dat de veranderingen die werden aangebracht in de administratieve stappen tussen project of programma-identificatie en de implementering ervan, dit proces zouden moeten verkorten en versnellen. Het is daarom belangrijk dat er doorlopende monitoring is van de tijd die nodig is om de fondsen te verstrekken die werden toegezegd onder de opeenvolgende Indicatieve Samenwerkingsprogramma’s, dat deze bijdragen aan het tijdskader 136

opgegeven voor de ontwikkelingsinspanning in Rwanda, en daarom de Rwandese Regering bijstaan bij het budgetteren van haar Nationaal Ontwikkelingsplan. De tabel hieronder vat de waargenomen verwezenlijkingen samen in de manier waarop de Belgische hulp werd gereorganiseerd en beheerd sinds 1994 en de uitdagingen die eruit springen.

Tabel 8: Samenvattende tabel van de verwezenlijkingen van het Belgisch programma voor ontwikkelingssamenwerking in Rwanda en onopgeloste uitdagingen Verwezenlijkingen

Uitdagingen

Een programma-aanpak promoten 9 Belgische strategie comprehensief en alomvattend 9 Indicatief Samenwerkingsprogramma definieert grootste volumes hulp voor tijdskader van 4 jaar 9 Duidelijk forum voor onderhandeling over gedetailleerd gebruik van bilaterale fondsen 9 Institutionele aanwezigheid; focus op de aanwezigheid op lange termijn en opbouw van capaciteit in sectoren gezondheid en justitie 9 Indirecte actoren die DGOS financiering willen verwerven aangemoedigd om programma’s in te dienen ipv projecten

9 Permissieve sectorbeleidslijnen zonder focus of nichespecialisatie die de Belgische expertise of toegevoegde waarde weerspiegelen 9 Sommige belangrijkste financieringsbeslissingen genomen in Brussel zonder input van landprogramma 9 Nadruk op projectaanpak blijft sterk 9 Budgetsteun heeft onrust veroorzaakt over toekomstige strategie en financieringsvolumes voor andere hulpmechanismen 9 Blijven bestaan van alleenstaande projecten of verzamelingen van slecht gelinkte projecten

Responsief en flexibel 9 Deelname aan belangrijkste Rwandese Regeringsmechanismen voor nationale ontwikkelingsplanning 9 Beweging naar coherente hulpprogrammering in sommige sectoren goede vooruitgang geboekt 9 Flexibiliteit binnen Indic. Samenwerkingsprogr. Enveloppes maken onderhandelingen inzake doelen en partners mogelijk

Toegenomen samenwerking 9 Tot op heden gezonde en constructieve gezamenlijke monitoring van implementering (door DGOS/RR/BTC) 9 BOF heeft ervaring opgedaan inzake werken met gedecentraliseerde Regering 9 BO besteedt meer aandacht aan de Effectiviteit van Hulp op meer bedachtzame

9 Variabele niveaus van deelname in Clusters en gezamenlijke fora 9 Variabele leiderschapskwaliteiten in sectorspecifieke planning 9 Voorzichtig in het adopteren van nieuwe aanpakken 9 Tijdskader tussen concept en implementering heel lang voor bilaterale ontwikkelingssamenwerking

9 TA rol in management compromitteert eigenaarschap en technische input 9 Inconsistentie in samenwerking met NGOsector – betere bilaterale directe en indirecte harmonisering in sommige sectoren dan andere 9 Beleidsomgeving niet gebruikt voor beïnvloeding projectresponsen naar programmaaanpak 9 Geselecteerde sectoroverschrijdende thema’s zijn cruciaal maar niet consistent

137

wijze en samen met anderen (Verklaring van zichtbaar Parijs)

Verbeterd leren 9 DGOS heeft agentschappen aangemoedigd om van projectfocus te verschuiven naar meer geïntegreerde programmering 9 Donor-ontvanger relaties bevorderd door dialoog en gedeeld leren bij deze evaluatieoefening

138

9 Hulpbudget gefragmenteerd door gebruik van zoveel kanalen en slechte harmonisering tussen alle Belgische actoren 9 Zwakke analyse van niche, leemten en sterktes 9 Slechte bewijsbasis (gebrek aan evaluaties aan het eind van projecten) die als basis hiervoor kunnen dienen 9 Focus op proces en outputs eerder dan op resultaten 9 Gebrek aan impactinschatting

9 Algemene bevindingen inzake strategie

9.1 Algemene analyse volgens evaluatiecriteria 9.1.1

Relevantie

De Armoedebestrijdingstrategie als algemeen kader voor ontwikkelingssamenwerking werd beoordeeld als erg relevant voor Rwanda, en alle Belgische ontwikkelingssamenwerkinginterventies kunnen worden gelinkt aan de doelstellingen van de Armoedebestrijdingstrategie en aan sectorspecifieke strategieën waar deze bestaan. De implementatie van deze brede doelstellingen is echter groter of kleiner naarmate België zelf sectorspecifiek denkt over een specifiek programma. Interventies met betrekking tot de rechtsorde en justitie, bijvoorbeeld, hebben een duidelijke band met sectorspecifieke prioriteiten, met een goed evenwicht en links tussen de interventies van directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking en andere hulpmechanismen. Die in de gezondheidssector worden intern meer coherent, maar stroken soms nog niet met de aanpak van anderen in de sector (zie 3.8 inzake de financiering gebaseerd op prestaties). Plattelandsontwikkeling lijkt het minst relevante activiteitenprogramma, vermits er slechts pas een leefbaar kader voor de sectorstrategie werd ontwikkeld en België voordien een eclectische mix van acties had opgezet in deze sector die het breed definieert. De Rwandese Regering neemt sterk de leiding in het inschatten van wat deze doelstellingen zouden moeten doen voor de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking door de Gemengde Commissies en het gezamenlijk beheersmodel gebruikt door België. Dit is niet het geval voor andere hulpmechanismen en de verantwoordelijkheid voor programmeringsinterventies die hoogst relevant zijn voor de behoeften van Rwanda en de Rwandese bevolking ligt voornamelijk bij de implementeerders en de partners die ze kiezen. DGOS heeft het potentieel om deze doelstellingen te beïnvloeden door middel van de financieringsbeslissingen die het neemt en de richting die het geeft aan andere actoren inzake de algemene strategie voor ontwikkelingssamenwerking in Rwanda. Tot op heden staat dit nog niet vast, zoals blijkt uit de projecten die worden gepromoot binnen een binnenlandse agenda of om individuele redenen en die dus minder duidelijke wortels hebben in institutioneel beleid en ervaring. Meer overleg met DGOS in Rwanda zou kunnen leiden tot een geheel van projecten die waarde toevoegen door hun gecombineerde impact. Hoewel het proces van de Armoedbestrijdingsstrategie werd beoordeeld als inclusief en bestuurskwesties werden onderzocht, wordt de algemene relevantie verzwakt door een beperkte analyse van de kwetsbaarheden waarmee armere groepen van de bevolking worden geconfronteerd. Vragen inzake dienstverlening en billijkheid en toegang zijn hoogst pertinent in Rwanda, en de relevantie van het totale Belgische hulpprogramma zou alleen maar baat hebben bij indirecte actoren die deze analyse en monitoring uitvoeren, als tegengewicht voor de algemene richtlijnen van regeringen (in Rwanda en België).

139

9.1.2

Effectiviteit en efficiëntie

De BO bleek effectief op het resultaatniveau in de gezondheidssector, meest consistent op projectniveau maar ook op sectorspecifiek niveau met betrekking tot het betoonde leiderschap en de ontwikkeling van een Nationaal Gezondheidsbeleid en Strategisch Plan. Binnen de justitiesector was er een duidelijke versterking van de capaciteit en instellingen, maar dit heeft nog niet geleid tot gerechtigheid voor de algemene bevolking binnen redelijke termijnen, en er blijft bezorgdheid over de monitoring van conflictgevoeligheid rond de algemene resultaten van het Gacaca overgangsjustitieproces in termen van maatschappelijke attitudes. In het onderwijs werd duidelijk algemene sectorspecifieke vooruitgang vastgesteld inzake toegang tot onderwijs, maar de resultaten van individuele Belgische ontwikkelingssamenwerkingprojecten waren hoogst variabel. Wat betreft plattelandsontwikkeling was de algemene effectiviteit zwak; heel wat projecten van zowel directe als indirecte actoren slaagden er niet in om hun projectoutputs en doelstellingen te verwezenlijken. Deze sector heeft ook het meest acuut geleden onder vertraagde en langgerekte implementering, hoewel het positief is dat het complementaire element van werk inzake microfinanciering effect heeft gehad. Andere initiatieven in de private sector waren ineffectief. Misschien omdat het beleid behoorlijk permissief en open is, besteedt de BO niet voldoende aandacht aan wat ze het beste kan – hoewel het voor lange periodes geëngageerd blijft in een sector en soms een specifiek project. Het M&E proces is over het algemeen aanvaard en goed geïntegreerd in individuele projecten en programma’s, maar slaagt er niet in om een algemeen beeld te geven van waar (en waarom) de BO effectief is. In de huidige situatie wordt succesvolle ervaring niet herhaald, en de Ambassade is niet in staat om aan te tonen welke delen van beleidslijnen succesvol werden omgezet in implementering – met impact. Zo lijkt België in staat om een niche in te vullen in de technische en beroepsopleiding, gelijkaardig aan het systeem voor beroepsopleiding geworteld in gemeenschappen in België 175 en in Rwanda, maar het verspreidt zijn inspanningen over het bouwen van scholen, de ontwikkeling van mainstream curricula (‘tronc commun’), zonder enige aanwijsbare ervaring in deze gebieden. Dit gaat misschien te ver; de discussie gaat eerder over het verbeteren van de effectiviteit van hulp via specialisatie en focus. Algemeen gezien kan het volume hulp dat wordt uitgekeerd aan Rwanda effectiever worden door een grotere integratie tussen de programma’s van de verschillende Belgische actoren. Dit is de gedachtegang achter de oproep tot harmonisering van de verschillende Belgische organisaties per sector, die wordt uiteengezet in de Onderwijs- en Opleidingsstrategie, en wordt aangetoond door de aanpak in de justitiesector. We veronderstellen ook dat de beweging van DGOS naar programma’s in plaats van projecten van indirecte actoren is gebaseerd op bewijs dat geïntegreerde programmering met gelinkte elementen meer kans heeft om een duurzame impact te hebben, een visie die we ondersteunen. Het tegenovergestelde kan bijvoorbeeld worden gezien in de vroege fases van het beroepsopleidingswerk van DZG voor agro-vets. Door te focussen op de kwaliteit van de opleiding zonder evenwaardige aandacht te schenken aan tewerkstelling voor afgestudeerden en retentiekwesties wordt de algemene doelstelling – het verbeteren van voedselzekerheid voor gezinnen en het genereren van inkomsten voor veehouders – gecompromitteerd. Afgestudeerden van andere beroepsopleidingsinstellingen worden geconfronteerd met 175

Interview met VVOB

140

gelijkaardige problemen, en er bestaan mogelijkheden voor de verschillende betrokken Belgische actoren (APEFE, VVOB en DZG) om gezamenlijk de gesprekken over de tewerkstellingspolitiek binnen de relevante Ministeries naar een hoger plan te tillen. Deze gezamenlijke programmering zou de efficiëntie ten goede komen van projecten die nu niet gelinkt zijn, maar waarvan de effectiviteit in het gedrang komt door diezelfde beleidszwakte. Hoewel de mogelijkheid bestaat om deze harmonisering aan te pakken binnen de bredere sectorspecifieke clusters, zijn dit grote onpraktische groepen waarin België niet steeds een grote speler is. Coherentie tussen de activiteiten van Belgische actoren en meer efficiënte programmering is echter te verwezenlijken, maar daarvoor moet er meer overleg zijn tussen DGOS Brussel en het terrein vooraleer financieringsbeslissingen worden genomen. NGO’s aanmoedigen om regionale programma’s in te dienen lijkt een stap in de richting om hen aan te moedigen om een visie te ontwikkelen van hoe de Rwandese ontwikkelingsuitdagingen worden beïnvloed door hun plaats in de regio. Een gelijkaardig door DGOS gefinancierd proces van synergieontwikkeling zou hetzelfde soort visie hebben kunnen ontwikkelen over hoe nationale prioriteiten collectief kunnen worden gecombineerd en aangepakt. 9.1.3

Duurzaamheid

Uiteindelijk zal de duurzaamheid van de impact van de Belgische bijdragen aan de ontwikkeling in Rwanda het grootst zijn waar er een hoge graad van lokaal eigenaarschap is. De Belgische Landenstrategie voor Rwanda illustreert dit aspect. De Rwandese Regering, hoewel soms aangezet of geleid door externe invloeden, heeft een sterke graad van eigenaarschap tentoongespreid in de Armoedebestrijdingstrategie, de budgettering en monitoring ervan, en het beheer van de hulp. Er bestaan duidelijke mechanismen en structuren die kunnen worden gebruikt om de Belgische hulpportfolio meer responsief te maken voor Rwandese prioriteiten, zoals hier gedefinieerd. De evaluatie heeft echter beperkte aansprakelijkheid en eigenaarschap vastgesteld op het niveau van de rurale en arme bevolkingen. Personeel dat werkt in door België gefinancierde programma’s (bijvoorbeeld sommige personeelsleden van NGO’s en ontwikkelingssamenwerking) hebben dit ook geïdentificeerd en stellen vragen bij de mate waarin deze documenten werkelijk de prioriteiten vaststellen van de meest kwetsbaren in Rwanda. Dit is een legitieme bezorgdheid, en België heeft manieren gevonden om historische relaties en niet-gouvernementele partnerschappen te gebruiken om de nadruk te leggen op een specifieke pro-poor oriëntatie van de algemene analyse. Zo zal de Armoedebestrijdingstrategie niet worden verwezenlijkt, accuraat gereviseerd en eerlijk gemonitord tenzij actoren uit de nietgouvernementele sector ook betrokken worden. Deze beoordeling heeft bijvoorbeeld aangetoond hoe verhoogde samenwerking met actoren uit de private sector kan helpen om anders fragiele verwezenlijkingen in technische en beroepsopleiding, de landbouwproductiesector en de levering van schoon water en gezondheidszorg vol te houden. De Belgische bijdragen blijken, sector per sector, variabele impactniveaus te hebben. Sommige waren extreem succesvol in het behalen van de voorspelde resultaten en in het vervolgens gebruiken van de ervaring om het beleid te informeren en te beïnvloeden (bijvoorbeeld steun aan districtgezondheidsoverheden in het decentraliseren van dienstverlening en het vergroten van de toegang via implementering van een financieringsbeleid gebaseerd op prestaties). Andere waren meer geïsoleerd en behalen wat lokale impact zonder toegevoegde waarde in termen van programma’s of zonder een significante bijdrage te leveren tot sectorspecifieke

141

behoeften (programma voor de bouw van basisscholen dat uiteindelijk wel klaslokalen opleverde, maar zonder verbeterde capaciteit binnen lokale autoriteiten).

9.2 Toegevoegde waarde van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking België is een bewezen partner op lange termijn van Rwanda, hoewel het totale volume verstrekte hulp in 2006 lager lag dan dat van verschillende andere donoren, maar het stijgt wel sinds het einde van de oorlog. België wordt gezien als een betrouwbare zij het conservatieve partner met een permissieve en flexibel beheerde hulpstrategie. Dit heeft België toegelaten om uitrusting, het uitzenden van personeel en projectinputs te financieren op momenten waarop andere donoren hiervan weg evolueerden. België wordt omschreven als minder experimenteel en de hulpagenda als minder gedreven dan die van andere donoren. De BO heeft engagementen op lange termijn aangegaan in verschillende sleutelgebieden (de zaaigoedsector, investeringen in de rechtsorde en de gezondheidssector) en het aantal TA’s op het terrein zou moeten leiden tot een breed en goed geïnformeerde ontwikkelingssamenwerkingsstaf. Cruciaal: deze expertise op het terrein en de bekendheid met de geschiedenis en programma’s van Rwanda hebben het mogelijk gemaakt voor de BO om aanwezig te blijven tijdens alle fases van de recente geschiedenis van het land (in de wederopbouwfase en doorheen verschillende politieke crisissen) en om zijn programma’s aan te passen aan snelle veranderingen in de beleidsomgeving. Dit was vooral zichtbaar in de Justitiesector, waar de continuïteit bewaard bleef. Binnen deze sector heeft België een kritische dialoog met de autoriteiten gecombineerd met core funding aan het Ministerie, en uitgebreid werk met het middenveld, door een unieke toegang tot informatie over deze sector. Er zijn mogelijkheden om dit interne leerproces te bevorderen en de toegevoegde waarde te verhogen die zou moeten voortvloeien uit deze houding van BO. De dialoog met andere actoren (intern tussen DGOS en implementeerders, en tussen België en andere actoren) kan worden versterkt en meer routinematig, automatisch en consistent worden. Routineuze evaluaties op het einde van projecten kunnen zonder extra kosten de analyse voeden van de Belgische niche in een specifieke sector – en dit zou moeten worden ondersteund door prestaties en niet volhardendheid. Het was makkelijk voor de Externe Financiëneenheid van MINECOFIN om België te vermelden als een belangrijke speler in de gezondheidssector, wanneer je nagaat hoe lang het reeds betrokken is in deze sector en hoeveel fondsen er werden verstrekt. Elke inschatting van de totale impact van de Belgische interventies vergeleken met de interventies van anderen en met betrekking tot de eigen verdienste was afwezig. Er kunnen betere links worden gelegd tussen de praktische ervaring die in Rwanda uitgebreid is, en de lopende beleidsdialoog rond BO. België kan vaak een waardevolle inbreng hebben in deze, maar lijkt te aarzelen om dit te doen. Naast de mogelijkheid om deel te nemen aan de beleidsdialoog op grond van de deelname in budgetsteunmechanismen, kan België ook de beleidsdialoog aangaan op andere relevante niveaus, binnen alle clusters waarbij Belgische actoren betrokken zijn (zoals plattelandsontwikkeling en de private sector - niet waargenomen door anderen als die er effectief al was) en binnen specifieke werkgroepen zoals degene die het TVET Beleid ontwikkelde (afgelopen).

142

De verschillende formuleringen die werden getest om TA’s de kans te geven om meer technisch advies te verstrekken, en hun rol in het management te beperken, zijn positief. De evaluatie stelde vast dat wanneer het tijdsgebruik weg evolueert van managementdetails, het productief zal zijn om technisch advies van hoge kwaliteit te leveren, ondermeer over het traceren van de impact op de eindgebruikers, waardoor een geïnformeerde analyse kan worden gemaakt van de beste (of meest effectieve) praktijk. Deze kan dan op haar beurt beschikbaar zijn voor al wie betrokken is bij beleidsdialoog.

9.3 Problemen en lessen België heeft een lange relatie met Rwanda. Er bestaat een zowel persoonlijke als technische geschiedenis, beïnvloed door eerdere gebeurtenissen, die sommige nieuwe donoren niet hebben. Er is een aanzienlijke en geïnformeerde binnenlandse bevolking die meer aandacht besteedt aan hulpbeleid en partnerschappen in Rwanda. Algemeen gezien is er een klimaat van persoonlijk belang en invloed dat soms duidelijk wordt uit samenwerkingen tussen individuele gemeenschappen of universiteitsprofessoren – door bijvoorbeeld pogingen op ambassadeursniveau om engagement op te zetten in Rwandese vakbonden en organisaties uit de private sector. De hulpstrategie wordt daarom niet enkel aangedreven door een geschiedenis inzake technische kwesties en vanuit een volume evaluatiemateriaal. Terwijl op een niveau deze evaluatie deze behoefte tracht aan te pakken, wordt er maar matig geleerd van de verschillende evaluaties die werden uitgevoerd en bestaat er een noodzaak om deze evaluatiefunctie te systematiseren en te versterken binnen DGOS. België was actief in bepaalde sectoren voor de oorlog, en zette dit werk verder na de oorlog (plattelandssector, onderwijs, hoewel geen verdere financiering werd verstrekt aan militaire opleiding, en gezondheid). Tijdens de evaluatieperiode werden de middelen wijd verspreid (hoewel ook bijkomende middelen werden toegekend), in plaats van een strategische focus op een beperkter aantal sectoren te ontwikkelen. De vroege prioriteit van gezondheid en justitie werd uitgebreid tot plattelandsontwikkeling in de breedste zin van het woord, onderwijs op alle niveaus (basis-, secundair en hoger) en investeringen in de private sector. Bovendien worden in sommige gevallen meerdere spelers aan boord gebracht zonder dat ze noodzakelijk samen een coherent inputpakket leveren als agentschappen die werken in complementaire niches 176 . Deze bevinding strookt met de vroegere analyse van de Parlementaire Commissie naar de effectiviteit van Belgische openbare hulp (1997) en werd herhaald in de evaluatie van directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking (2005) over de fragmentering van hulp. De oorzaak hiervan ligt bij de betrokkenheid van meerdere actoren in programmeringsbeslissingen die op verschillende niveaus worden genomen, en het gevolg daarvan lijkt een verspreiding van de inspanning en het effect, gezien de beperkte middelen. De evaluatie gaat niet akkoord met de stelling van personeel van DGOS dat de veelheid van kanalen en actoren een vaststaand gegeven is. De bron van de financiering (openbare financiën) en het doel van optimale ontwikkeling rechtvaardigen deze diversiteit niet.

176

Dit is het geval voor het gebruik van VVOB, APEFE en BTC in dezelfde delen van de onderwijssector

143

We vonden geen bewijs voor een regionale strategie, hoewel Rwanda en buurlanden Burundi en DRC landen zijn die het grootste aandeel van de BO-bijstand over de hele wereld opslokken. Ze worden allemaal gezien als fragiele staten, hebben historische banden met België en onderling, en er zijn heel wat relevante kwesties voor een regionale aanpak: economische ontwikkeling, handel en de Rwandese positie in de Oost-Afrikaanse gemeenschap en COMESA, of vooruitgang naar democratie, rechtsorde en het conflictpotentieel, om er maar twee op te noemen. Kwesties van duurzame energievoorziening, bevolkingsdruk en grensoverschrijdende bewegingen zijn ook relevant voor regionale programmering. Een deel van de financiering werd via multilaterale agentschappen aangewend voor regionale projecten (inzake bananenonderzoek, vogelgriep en demobiliseringsprogramma’s). We zijn niet op voorbeelden gestoten waar leren uit regionale ervaring de programmering van de Belgische hulp in Rwanda leek te ondersteunen. Het sectoroverschrijdende HIV thema, bijvoorbeeld, heeft wijdere gevolgen voor de regio – er zijn van tijd tot tijd massale bevolkingsbewegingen en regelmatige grensoverschrijdende handel. Mensen in grensstreken gaan ook naar waar de toegang tot en kwaliteit van behandeling (in het bijzonder de toegang tot en de kost van ARV) het beste is. We zien niet in hoe deze kwesties kunnen worden aangepakt zonder een regionale strategie. Rwanda zelf heeft zich de nieuwe hulpmechanismen sterk toegeëigend en aarzelt niet om luid te protesteren wanneer afgesproken middelen voor de verbetering van de effectiviteit en efficiëntie van hulp niet worden nageleefd of ter harte worden genomen. De trage manier waarop budgetten en andere vormen van bilaterale steun worden verstrekt, kan de anders goede relaties tussen België en Rwanda verstoren. We kwamen in Rwanda tot enkele bevindingen die overeenstemden met de evaluatie van budgetsteun aan Mozambique, Niger en Oeganda, namelijk dat het de BO ontbreekt aan een afgesproken strategische visie inzake het gebruik van budgetsteun, en dat de centralisering van beslissingen in Brussel de nuttigheid ervan schaadt. Het is ook moeilijk om op lange termijn de aard van budgetsteun te voorspellen. De intentie om budgetsteun te verstrekken werd reeds in 2004 geuit, maar niet uitgevoerd tot 2007, de indicatieve financieringsengagementen van het Indicatieve Samenwerkingsprogramma bieden ruimte voor sectorsteun aan onderwijs, gezondheid en justitie tot slechts 2008. Vanaf dan wordt de rest van de enveloppe voor het Indicatief Samenwerkingsprogramma elders toegekend. 177 Deze Evaluatie van Budgetsteun (2005-2007) raadt aan om de budgetsteun op te nemen in het Indicatief Samenwerkingsprogramma als modaliteit, die kan worden gebruikt waar ze aansluit op de doelstellingen van sectorgerichte ontwikkelingssamenwerking. Ze suggereert ook dat de beperking moet worden afgeschaft die nu bepaalt dat slechts 50% van het totale volume van directe bilaterale hulp mag worden gebruikt voor budgetsteun en dat in het Indicatief Samenwerkingsprogramma de toegevoegde waarde meer expliciet moet worden vermeld, de toegevoegde waarde die bedoeld is waar budgetsteun nog steeds wordt aangevuld door andere hulpmechanismen (directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking of andere). Deze aanbevelingen zijn gepast in het geval van budgetsteun aan Rwanda en zouden moeten bijdragen tot soepeler voorspelbaarheid op lange termijn indien ze worden aangenomen.

177

en dit ondanks een memorandum of understanding tussen de Rwandese Regering en ontwikkelingspartners inzake

steun aan de Rwandese onderwijssector, die loopt tot december 2010 en deel uitmaakt van het einddossier dat door een gezamenlijke DGOS-BTC missie wordt voorbereid als Belgische bijdrage aan Joint Education Sector Support (JESS).

144

10 Aanbevelingen

De aanbevelingen zijn gegroepeerd in types van actoren, en in sectoren van interventies. Ze vloeien voort uit de bevindingen van de evaluatie, die we kunnen samenbrengen in drie belangrijke punten: •

•

•

De Belgische Ontwikkelingssamenwerking was in staat om te profiteren van een aanwezigheid in het land op lange termijn en de diversiteit van de uitvoerende agentschappen om te interveniëren in een variëteit van hoogst relevante sectoren, in nauwe samenwerking met de Rwandese autoriteiten. Hierdoor beschikt ze over een niveau van responsiviteit dat het moet zien te bewaren. De veelheid aan structuren en snelheid van implementering hebben ervoor gezorgd dat de zichtbaarheid van de Belgische bijstand, en de synergie, niet zo groot zijn als ze kunnen zijn. Dit kan worden verhoogd door het aantal interventiekanalen te reduceren, en de resultaten te vergroten en de impact te monitoren, samen met andere donoren. De Ambassade moet het centrum worden van snellere implementering, een toegenomen reikwijdte om beslissingen te nemen en versterkt technisch overzicht. Dit zal het proces van harmonisering en eigenaarschap in het land ondersteunen.

Deze punten worden hieronder verder uitgewerkt.

10.1 DGOS Brussel: 1.

Er moeten routinematig evaluaties worden uitgevoerd aan het eind van projecten, en de bevindingen moeten worden gebruikt om de analyse van de impact van alle projecten en programma’s te voeden. Versterkte M&E zou leiden tot een groter vertrouwen in waar (en waarom) de BO effectief is. Dit zou moeten uitmonden in specifieke mechanismen om de percepties van eindgebruikers vast te stellen, toegang en toe-eigening van resultaten door de doelbevolkingen en het traceren van bredere maatschappelijke indicatoren die rechtstreeks zijn gelinkt aan de resultaten van programma’s. Dit soort ervaring kan worden gerepliceerd en zodoende aantonen welke onderdelen van heel inclusieve beleidslijnen succesvol werden geïmplementeerd – met impact—waardoor ze de Belgische niche in een bepaalde sector kunnen schragen. Sectorspecifieke Strategienota’s zouden het organisationele leerproces moeten vatten en het leerproces van de BO weerspiegelen naarmate het steunt op de beleidsaanpak in bepaalde gebieden.

2.

Ontwerp van een alomvattend M&E systeem, gebaseerd op indicatoren, gebaseerd op een sectorspecifieke focus, dat dient om resultaten en impact te identificeren, en mogelijk steunt op de gezamenlijke evaluatie van sectorspecifieke strategieën

145

waarin ook aandacht wordt besteed aan de bijdragen van andere donoren. Specifieke initiatieven zoals het financieren van locale onderzoekscentra moeten worden ontplooid, samen met andere donoren, zoals dat in toenemende mate gebeurt in andere landen om kwesties van gezamenlijk belang op te volgen. Dit zou de kennis over sectorspecifieke programma’s vanuit de diverse ervaringen van het gamma actoren mogelijk maken. Deze M&E kan worden gebruikt om een duidelijker beeld te krijgen van de toegevoegde waarde van de BO in het algemeen en van specifieke mechanismen in het bijzonder, en om de specifieke sterktes te begrijpen die België dan kan uitspelen. Deze kennis kan vervolgens de beleidsdialoog met de Rwandese Regering en met andere donoragentschappen ondersteunen, net als de programmering van activiteiten in specifieke sectoren.

146

3.

Terwijl indirecte actoren worden aangemoedigd om op te schuiven in de richting van regionale programmering wanneer ze DGOS-fondsen aanvragen, zou DGOS dezelfde soort visie moeten ontwikkelen over hoe de verschillende interventies die het steunt in Rwanda collectief kunnen worden gecombineerd om nationale prioriteiten aan te pakken. De keuze van het hulpkanaal moet meer expliciet worden gemaakt, vooral wanneer dezelfde lokale partner samenwerkt met meer dan een Belgische actor. De activiteiten moeten complementair zijn en de programma’s moeten steunen op de nichesterktes en expertise van de agentschappen.

4.

Harmonisering en vermindering van het aantal verschillende interventies binnen elke ontwikkelingssector, om uit te komen bij een meer programmatorische aanpak, zodat er meer complementariteit wordt bereikt tussen de verschillende interventies en het geheel meer wordt dan de som van de delen. Decentralisering van beslissingen naar het terrein of streven naar beter overleg met het terrein zodat het eclectische gamma projecten dat eruit voortspruit wordt gereduceerd; sommige beslissingen worden dan in Brussel genomen, en andere in Kigali. Dit kan worden bereikt door strategische en programmeringsdocumenten meer specifiek en bindend te maken (bijvoorbeeld door de evaluatie van bedoelde resultaten, en het traceren van noodzakelijke aanpassingen aan veranderende omstandigheden), door het beslissingsproces te identificeren, via de inclusie van sommige actoren in deze beslissingen te vergroten (vooral het DGOS personeel in Kigali) en de reductie van het aantal specifieke instrumenten en budgetlijnen die buiten de algemene strategieën liggen (zoals conflictpreventie).

5.

Het derde beheerscontract voor de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking zou de administratieve stappen tussen projectidentificatie en implementeringsfases moeten versnellen. De toepassing ervan moet zorgvuldig worden gemonitord om te verzekeren dat dit resultaat inderdaad wordt behaald.

6.

In elke discussie over een eventueel nieuw mandaat voor BOF moet de verhoging van de efficiëntie inzake verminderde kosten voor extern personeel en de toegenomen integratie van BOF-projecten in de administratie op districtniveau worden opgenomen.

7.

Uitbreiding van de rol van DGOS Kigali in de harmonisering van verschillende hulpvormen, dit ter verzekering van een optimale bijdrage van elk instrument aan het Belgo-Rwandese ontwikkelingsbeleid. Landeigenaarschap zou moeten leiden

tot de decentralisering van beslissingen over een breed gamma van uitvoeringskanalen. DGOS Kigali moet op routinematige wijze worden uitgenodigd om commentaar te leveren op de inschatting van toepassingen voor internationale NGO en VN-steun en om de toegevoegde waarde in te schatten van internationale steun versus directe nationale steun. Hiernaast moet de directe steun aan nationale NGO’s worden ingeschat op basis van de bijdrage ervan aan de versterking en het empoweren van de civiele maatschappelijke organisaties in hun dialoog over nationaal beleid en de bijdragen aan de strategieformulering met de respectievelijke Rwandese Ministeries. 8.

BO moet elke kans grijpen om samen te werken met gelijkgezinde donoren met het oog op de sterke beleids- en planningsomgeving in Rwanda, die niettemin onderhevig is aan tal van (snelle) hervormingen. België staat dicht bij de EG Ontwikkelingsdiensten in Brussel, in het hart van het beleid van de EU en wordt erg gerespecteerd in Rwanda. Het verzilvert deze lange betrokkenheid in het land en zijn capaciteit om invloed uit te oefenen echter niet. Het moet waar mogelijk technische sectorspecialisten aanwerven om dit te leiden en voordeel willen halen uit de EU en grote donorcoördinatiefora. DGOS Kigali moet een duidelijke positie innemen inzake beleidsdialoog en beter gebruik maken van de kennis opgedaan tijdens technische beoordelingen, dit ter ondersteuning van de oriëntaties vanwege politieke actoren (de betrokkenen bij beleidsdialoog). België moet het onderscheid verkleinen dat het aanbrengt tussen politieke (beïnvloeding) en technische (implementering) beslissingen, omdat de eerste berusten op de informatie en verankering die voortkomen uit de tweede.

9.

De ervaring van participatie in het Sectorspecifieke Budgetsteunmechanisme voor de Onderwijssector moet worden gebruikt om te leren van de gedetailleerde implementering van dit mechanisme, en om deze kennis en het begrip van SWAP, planning en kostenberekening te transfereren naar de Gezondheids- en Justitiesectoren. Het is van belang dat deze participatie en kennis zowel politieke als technische aspecten omvat, en niet verloren gaat wanneer er een onderscheid gemaakt wordt tussen deze functies die DGOS en BTC onderscheiden.

10.2 BTC 10. Vermindering van de duur van administratieve procedures inzake projectidentificatie, formulering en implementering, en herziening van de rollen en verantwoordelijkheden van Belgische TA’s in de richting van het bieden van meer technische bijstand en het opgeven van de verantwoordelijkheden inzake projectbeheer. Dit kan worden bereikt door een meer inclusief beslissingsproces dat de belangrijkste stadia voor programmering identificeert en hun aantal vermindert voor implementering. Het kan ook worden bereikt door het aanvullen van financiële en administratieve aansprakelijkheid met technische kwaliteitscontrole (M&E), waardoor het risico op ongewenste uitgaven wordt verminderd zonder een verlies van aansprakelijkheid uit meer efficiënte procedures.

147

11. BTC moet bewust een versnelling hoger gaan wanneer het werk aanneemt dat werd opgestart door indirecte actoren en het naar een nieuw niveau tillen inzake impact of nationaal bereik (zoals werd bereikt in de justitiesector, maar minder duidelijk in onderwijs). Met ‘een versnelling hoger’ bedoelen we dat BTC meer geld moet investeren, continuïteit op lange termijn moet verzekeren en politiek dicht bij de autoriteiten moet staan, om de resultaten van indirecte bilaterale en multilaterale ontwikkelingssamenwerking door te geven en te vermenigvuldigen. Dit zou de relevantie en duurzaamheid van de indirecte ODA vergroten. Niet om het waardevolle pilootwerk van indirecte actoren te ondermijnen, maar er moeten grotere volumes directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking worden vastgekoppeld aan het aanpakken van de kwestie op een grotere schaal of een hoger niveau, zodat er een duidelijk onderscheid in agentschapsprofielen kan worden gemaakt.

10.3 Indirecte actoren 12. De samenwerking met indirecte actoren moet behouden blijven omwille van hun mogelijkheid om te werken in contact met het middenveld en de bevolking, om een pro-poor analyse te behouden en de focus op begunstigdengroepen op te drijven en binnen deze focus op de meer prioritaire groepen binnen elke sector, zoals werd geïdentificeerd in de sectorprogrammering. Het voorbeeld van internationale NGO’s in de Justitiesector kan hiervoor als model dienen. Het meer mikken op bevolkingsgroepen moet worden geworteld in de gedetailleerde identificatie van de resultaten die worden bedoeld binnen deze bevolkingsgroepen door de Belgische partners (lokale en internationale NGO’s maar ook multilaterale en bilaterale ontwikkelingssamenwerking). Er moet meer nadruk worden gelegd op monitoringmechanismen en rapporteringsformaten. Projectfinanciering en de toekenning van schijven, moet worden gelinkt aan hoe goed de begunstigden worden bereikt door de Belgische ontwikkelingssamenwerkingspartners.

10.4 Sectorspecifieke aanbevelingen 13. In de Gezondheidssector moet de BO MINISANTE aanmoedigen en ondersteunen om effectief en efficiënt de gegevens in te zamelen en te analyseren voor het optimale gebruik van de middelen en voor een effectieve planning. Het gebrek aan een sterke feitelijke basis voor het nemen van beslissingen en planning werd vernoemd als een zwakte in gezondheidssystemen. Belangrijke demografische en toezichtgegevens zijn niet beschikbaar en 2005 DHSS vertrouwde op schattingen voor cruciale data (bijvoorbeeld de moedersterfte). Enerzijds zijn er hoogst gesofisticeerde systemen voor het uploaden van verzamelde data in virtuele databanken, maar anderzijds is er noch het engagement, noch het personeel om de data te verzamelen en in te voeren. 14. De afwezigheid van een eengemaakte financieringstrategie voor gezondheid vormt een bedreiging voor het gezondheidszorgsysteem als geheel en er bestaat de vrees dat de financiële duurzaamheid van gemeenschapsgebaseerde verzekeringsprogramma’s precair is. DGOS zou dit moment moeten gebruiken om

148

zijn invloed en strategische positie aan te wenden om de Rwandese Regering en MINISANTE aan te moedigen om een realistische en duurzame gezondheidsfinancieringstrategie te ontwikkelen, en zowel best- als worstcase scenario-strategieën te implementeren, zoals aanbevolen in de Evaluatie van 2005. Deze moet ook afgestemd zijn op bestaande ‘pro-poor’ beleidslijnen. 15. Er blijft een groot risico dat de HIV en AIDS fondsen en initiatieven het systeem zullen verstoren en dat zulks ten koste zal gaan van adequate zorg en preventie van andere ziekten. BO is zich bewust van het risico voor de diensten van deze belangrijke en tijdsgebonden infusies van middelen gericht op de epidemie. Het mag dan niet makkelijk zijn, maar BO moet de Rwandese Regering en andere donoren blijven herinneren aan de noodzaak om na te denken over prioriteiten en de nodige aandacht te blijven geven aan de voornaamste oorzaken van ziekelijkheid en sterfte, namelijk diarree, infecties van de luchtwegen en malaria. 16. Voor de Justitie en Rechtsordesector moet België een voortdurende stroom van middelen naar de NGO’s blijven handhaven, en de steun door de Ambassade op peil houden, want die komt op een kritiek moment. Het moet de monitoring- en evaluatiesystemen die zijn voorzien in het eerdere programmeringsdocument voor het directe bilaterale programma herzien en BTC aanmoedigen om de Technische Bijstand en beleidsdialoogactiviteiten in grotere mate te integreren. 17. In de Plattelandsontwikkelingsector is dit vooral relevant om voldoende autoriteit te geven aan de Belgische Ambassade, voor het ontwerpen van een strategie voor Belgische bijstand inzake plattelandsontwikkeling. Dit is te wijten aan de locale aard van de kwesties, het belang van de beleidsdialoog met andere donoragentschappen en de resultaten van onderhandelingen over een landbouwSWAP. België moet blijven samenwerken met MINALOC en MINAGRI, op het niveau van zowel Technische Bijstand als beleidsdialoog. Voldoende autoriteit geven aan de Belgische Ambassade zou helpen om een plattelandsontwikkelingstrategie te ontwerpen die strookt met de Rwandese Plattelandsontwikkelingcontext en andere donorinterventies. Dit moet duidelijke doelstellingen bieden alsook interventiestrategieën die zijn overeengekomen door de Rwandese Regering en België. 18. De BO kan redelijk makkelijk de verschillende en potentieel complementaire hulpvormen gebruiken om de plattelandsontwikkelingsector te ondersteunen op meer strategische en effectieve wijze, om elkaar aan te vullen en zo een grotere totale plattelandsontwikkeling in Rwanda te bekomen. Een dergelijke visie van ontwikkelingssamenwerking zou inspelen op de sterktes van complementaire actoren, zonder hun onafhankelijkheid te compromitteren. In de huidige situatie wordt de Belgische strategienota over landbouw en voedselzekerheid niet gehanteerd als leidraad voor eender welk hulpverleningsmechanisme in Rwanda. De Rwandese SPAT wordt gebruikt als richtsnoer voor bilaterale interventies met het Ministerie van Landbouw, maar de andere hulpverleningsmechanismen worden niet getoetst aan het Rwandese beleid. In België en Rwanda is geen alomvattend beleidskader voorhanden omwille van de institutionele complexiteit om zodanig beleid uit te stippelen. We stellen eveneens vast dat de ambassade in de huidige situatie geen coördinerende rol kan vervullen in overeenstemming met de Rwandese strategienota’s over Plattelandsontwikkeling en SPAT, aangezien de ambassade 149

slechts een beperkte adviserende rol heeft bij de formulering van BOF-projecten en Belgische ngo’s.De Belgische Ambassade zou een duidelijke rol moeten spelen door ook de interventies van het Belgisch Overlevingsfonds, de nationale en internationale NGO’s, in de plattelandsontwikkelingssector te oriënteren. 19. België moet de relevantie van zijn plattelandsontwikkelinginterventies vergroten met betrekking tot zekere en sociaal faire toegang tot grondpacht, toegang tot landbouwkredieten en investeringen buiten boerderijen door BRD, zijn inspanningen inzake anti-erosie maatregelen voortzetten en de context voor KMO’s en de verkoop van de producten van de plattelandssector verbeteren. 20. De programmering in Onderwijs moet op zoek gaan naar een grotere harmonisering tussen verschillende Belgische actoren. Indirecte actoren hebben de neiging om te werken met een beperkte projectfocus, partners van districtniveau met zwakke invloed op gedecentraliseerde budgetten, maar op pilootprojecten die sterk waren geworteld en geschraagd door grassroots ervaring. Er is een potentieel om deze individuele successen uit te breiden, maar de Belgische technische actoren programmeren dit niet noodzakelijk, of hebben misschien niet de gepaste middelen daarvoor. Het agentschap van de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking (BTC), daarentegen, heeft de capaciteit en het mandaat om ontwikkelingssamenwerkingprogramma’s van hoog niveau op te zetten die belangrijke sectorspecifieke prioriteiten aanpakken. Het agentschap moet een duidelijke ‘versnelling hoger’ gaan, ofwel in termen van nationale ontplooiing of door beleidsbeïnvloeding wanneer het wordt belast met de implementering van een project of programma. Dit is niet steeds duidelijk het geval. 21. De focus op technische opleiding en leercontracten is een niche die historisch door België wordt ingevuld en er bestaan mogelijkheden om een betere synergie te bereiken tussen de technische inputs die hier worden geleverd en de ontwikkeling van de plattelandseconomie. De ontwikkeling van een dergelijke visie moet worden ontwikkeld om bij te dragen aan een meer programmatorische aanpak van hulp binnen de BO zelf en om deze kans te benutten teneinde werkelijk het sectoroverschrijdende thema van de sociale economie aan te pakken, dat tot op heden werd verwaarloosd. 22. Als de BO niet wil specialiseren in sleutelsectoren maar de diversiteit van de huidige interventies wil bewaren, dan moeten alle (directe en indirecte) actoren in de private sector deelnemen aan de werkcluster voor de private sector, om het overzicht te bewaren over de omvang van deze sector, de mogelijkheden te kunnen zien wanneer ze zich voordoen en een interventiestrategie te ontwikkelen die beter is gealigneerd met de sectorspecifieke prioriteiten en de inspanningen van anderen. De BO moet proactief werken om de winsten in andere sectoren te consolideren door ondersteuning van initiatieven in de private sector die leemtes vullen (zoals in de rurale leveranciers- en marketingketens en tewerkstelling buiten de staatssector). Deze beoordeling heeft bijvoorbeeld aangetoond hoe verhoogde samenwerking met actoren uit de private sector kan helpen om anders fragiele verwezenlijkingen in professionele en beroepsopleiding, de

150

landbouwproductiesector en de levering van schoon water en gezondheidszorg vol te houden.

151

11 Management Response DGOS - BTC

Aan de heer Dominique DE CROMBRUGGHE Bijzondere Evaluator Ontwikkelingshulp

Betreft:

Evaluatie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking in Rwanda 1994 – 2006. Gezamenlijke Management Response van de Directie generaal Ontwikkelingssamenwerking en de Belgische Technische Coöperatie.

Mijnheer de Bijzondere Evaluator,

De Directie generaal Ontwikkelingssamenwerking (DGOS) en de Belgische Technische Coöperatie (BTC) hebben besloten om gezamenlijk te antwoorden op de evaluatie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking in Rwanda tijdens de periode 1994-2006. Wij hebben er op toegezien dat dit antwoord bondig en synthetisch is – in tegenstelling tot de voorliggende evaluatie. Die evaluatie is inderdaad te lang: 166 bladzijden tekst, aangevuld met maar liefst negen bijlagen die samen ook nog eens 35 bladzijden beslaan en waarvan de relevantie niet altijd voor de hand ligt. De voorliggende evaluatie bevat ellenlange beschrijvende passages en historische overzichten en mist daardoor focus. Al te vaak wordt veeleer het Rwandese regeringsbeleid dan wel de Belgische ontwikkelingssamenwerking beoordeeld. Het inleidende hoofdstuk “Krijtlijnen” bevat geen echte executive summuray. Wie zich doorheen deze tekst worstelt om uiteindelijk, na 152 bladzijden, bij de bevindingen aan te belanden en, na 159 bladzijden, bij de aanbevelingen, blijft zitten met een onvoldaan gevoel.

153

Onder meer omdat de voorliggende evaluatie onrealistische verwachtingen koestert over de impact van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Een voorbeeld. België ondersteunt, samen met verschillende andere donoren, de uitbouw van de rechtsstaat in Rwanda. Een van de bevindingen van de voorliggende evaluatie luidt als volgt: “Binnen de justitiesector was er een duidelijke versterking van de capaciteit en instellingen, maar dit heeft nog niet geleid tot gerechtigheid voor de algemene bevolking” (blz. 153). Indien de Belgische steun aan de justitiesector in Rwanda inderdaad heeft geleid tot een duidelijke versterking van de capaciteit en de instellingen, dan is onze opdracht in deze volbracht. Gerechtigheid voor de algemene Rwandese bevolking is een opdracht voor de Rwandese regering, niet voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Dit voorbeeld is illustratief voor de hele voorliggende evaluatie. Daarnaast valt op dat de voorliggende evaluatie maar liefst tweeëntwintig aanbevelingen bevat, die elkaar vaak herhalen en overlappen en waar geen prioriteitsbepaling in steekt. Ter vergelijking: de uitstekende evaluatie van de Belgische directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking 1999-2005 bevatte elf aanbevelingen; de even uitstekende evaluatie van de Belgische humanitaire hulp 2002-2006 bevatte er tien. Beide evaluaties zijn belangrijke beleidsondersteunende documenten. DGOS en BTC hebben dan ook veel tijd en energie gestopt in het antwoord op en de follow-up van deze evaluaties. Met name in hun antwoorden op de evaluatie van de directe bilaterale hulp, zijn DGOS en BTC gedetailleerd in gegaan op de verschillende aanbevelingen. Zoals u weet, hebben DGOS en BTC sindsdien reeds verschillende initiatieven genomen, bijvoorbeeld inzake de vereenvoudiging en verkorting van de projectcyclus. Het is duidelijk dat de voorliggende evaluatie daar niet van op de hoogte is. Ook het plan voor de harmonisatie en de afstemming van de Belgische hulp is blijkbaar aan de aandacht van de evaluatoren ontsnapt. Evaluaties kunnen dus een belangrijke hefboomfunctie voor het beleid vervullen. De voorliggende evaluatie slaagt daar volgens ons niet in. Dit rapport is te veel een samenraapsel van deelrapporten en sectorevaluaties. Er wordt te weinig gezocht naar een algemene analyse. De aanbevelingen zijn te talrijk, te vaag, missen strategische focus en zijn onvoldoende pertinent voor de toekomst. In vergelijking met de evaluatie van de Belgische directe bilaterale samenwerking, voegt de voorliggende evaluatie weinig toe, behalve wanneer het gaat over het gebrek aan coördinatie tussen de verschillende actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Verder blijkt uit verschillende passages in de voorliggende evaluatie dat de evaluatoren niet precies begrepen hebben hoe de Belgische ontwikkelingssamenwerking precies in elkaar steekt. Zo zijn ze onvoldoende vertrouwd geraakt met het onderscheid tussen vastleggingen, ordonnanceringen en uitgaven van kredieten. Ook wat de relatie tussen de DGOS en BTC betreft, zijn ze niet veel verder geraakt dan enkele algemene beschouwingen, die steeds minder met de werkelijkheid overeen stemmen. De organisatie van de Belgische ontwikkelingssamenwerking is inderdaad complex. Misschien loont het de moeite om in de toekomst dergelijke evaluatieopdrachten toe te vertrouwen aan bureaus die beter vertrouwd zijn met de Belgische context. Tot slot dient ons inziens nagedacht te worden over de periode die onderzocht wordt. De voorliggende evaluatie nam de periode van 1994 tot 2006 onder de loep. Deze periode begint onmiddellijk na de Rwandese genocide en eindigt net voor de inwerkingtreding van het derde beheerscontract tussen de Belgische staat en BTC. De beschouwde periode is te divers om tot eensluidende conclusies te komen. Tijdens deze periode van twaalf jaar veranderde de

154

Belgische ontwikkelingssamenwerking volledig van aanzicht en inhoud. Ook het Rwanda anno 2006 heeft niet veel meer te maken met het land in 1994. Een en ander neemt niet weg dat de voorliggende evaluatie toch de vinger op enkele zere plekken legt. Inzake de duur van de projectcyclus en de relaties tussen DGOS en BTC, verwijzen wij naar de respectieve antwoorden van DGOS en BTC op de evaluatie van de directe bilaterale samenwerking. Wij erkennen de pertinentie van de opmerkingen over de versnippering van de middelen en het gebrek aan synergie tussen de verschillende kanalen en actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Deze versnippering en dit gebrek aan synergie doen de transactiekosten van onze hulp toenemen en wegen inderdaad op de efficiëntie ervan. Zoals u weet, heeft de Minister van Ontwikkelingssamenwerking op dit vlak een aantal initiatieven aangekondigd, tijdens de Staten generaal van de Belgische ontwikkelingssamenwerking die hij medio mei 2008 organiseerde. Een grotere synergie tussen de verschillende kanalen en actoren vormt een van de prioriteiten van het DGD-managementplan, waarvan u einde maart 2008 een kopie ontving.

Hoogachtend,

Carl MICHIELS Directeur generaal Belgische Technische Coöperatie

Peter MOORS Directeur generaal Ontwikkelingssamenwerking

155

12 Bijlagen

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5: Bijlage 6: Bijlage 7: Bijlage 8: Bijlage 9:

Evaluatiematrix met vragen gesteld door de TOR Informatiebronnen – bibliografie en bevraagde deskundigen Samenvatting van ODA voor Rwanda uit Belgische openbare fondsen 19982006 per mechanisme Activiteiten en effecten van justitieprojecten Volume en aard van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling Beschrijving van de voornaamste strategieën voor plattelandsontwikkeling Volume en aard van de uitgaven voor onderwijsprojecten Project onderwijssector – casestudy's Overzicht van investeringen in de ontwikkeling van de Rwandese privésector

157

Gedrukt op 100% gerecycleerd papier, gebleekt zonder chloor.