436
bij de buren
OKTOBER 2011 TV CR
Belgie: een land in crisis, een regering in lopende zaken
J. Velaers*
* Prof.dr. J. Velaers is gewoon hoogleraar aan de Universiteit Antwerpen en Assessor in de Raad van State, afdeling Wetgeving. 1 Grondwettelijk Hof (GWH) nr. 73/2003, 26 mei 2003. Zie J. Velaers, ‘De democratie en de niet-uitvoering van het arrest over ‘Brussel-Halle-Vilvoorde’’, in: Liège, Strasbourg, Bruxelles: parcours des droits de l’homme. Liber Amicorum Michel Melchior, Brussel: Anthemis 2010, p. 255-278. 2 De Gemeenschappen beschikken over bevoegdheden inzake cultuur, onderwijs, persoonsgebonden aangelegenheden (gezondheidszorg en bijstand aan personen) en taalgebruik (zie art. 127, 128 en 129 Gw. en art. 4 en 5 Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen) en de Gewesten beschikken over bevoegdheden inzake een ruime waaier van sociaaleconomische, territoriaal gebonden aangelegenheden (zie art. 6 van dezelfde bijzondere wet). 3 Zie o.m. G. Craenen, ‘De positie van een demissionair kabinet in België’, Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht 1977, p. 10-27; A. Mast, ‘Regeringsontslag, lopende zaken en ministeriële verantwoordelijkheid naar Belgisch recht’, in: Politiek - Parlement Democratie - Opstellen voor F.J.F.M. Duynstee, Deventer: Kluwer 1975, p. 147-157; K. Muylle, ‘De Koning tussen
1 Een land in crisis België beleeft een van de diepste crisissen uit zijn bestaan. Na de verkiezingen van 10 juni 2007 duurde het 196 dagen vooraleer de tijdelijke regering Verhofstadt-III kon worden gevormd. Die werd opgevolgd door de regeringen Leterme-I, Van Rompuy-I en Leterme-II. Nadat ook deze regering op 26 april 2010 ontslag diende te nemen en er op 13 juni 2010 opnieuw verkiezingen werden gehouden, brak de langste periode van regeringsvorming uit de Belgische geschiedenis aan. Het wereldrecord regeringsvorming werd gebroken. Op 1 augustus 2011, de dag dat deze bijdrage bij de redactie werd ingeleverd, was het land reeds 461 dagen zonder volwaardige regering. Het gaat in België duidelijk niet zomaar om een zware politieke crisis, maar om een constitutionele crisis. De Belgische politieke klasse slaagt er immers niet in om een arrest van het grondwettelijk hof uit te voeren dat de kieskring Brussel-Halle-Vilvoorde ongrondwettig verklaart1 en daarenboven – en dit is nog fundamenteler – raakt men het niet meer eens over de verdere evolutie van het federaal bestel. In deze bijdrage gaan we niet in op deze oorzaken van de crisis. We willen wel stilstaan bij de gevolgen ervan. Vaak klinkt vanuit het buitenland de vraag: ‘Hoe kan een land overleven zonder regering?’ Het antwoord is duidelijk: het land is niet zonder regering. In de eerste plaats is België een federale staat met Gemeenschappen en Gewesten. De crisis van de federale staat, raakt de deelstaten niet. Aangezien zij over ruime bevoegdheden beschikken2, is een aanzienlijk deel van het beleid niet aangetast. Daarenboven is er nog steeds een federale regering: de regering Leterme-II, die bij haar ontslag door de Koning met de zogenaamde ‘lopende zaken’ werd belast. Het is dit concept van een regering die lopende zaken beheert dat in deze bijdrage centraal staat. Het maakt sinds jaar en dag deel uit van ons grondwettelijk recht. 3 Door de lange duur van de crisis heeft het in de afgelopen periode, niet alleen in de doctrine, maar ook in de rechtspraak en de adviespraktijk van de Raad van State, een
bij de buren
437
hernieuwde aandacht gekregen. Er is over de grondslag opnieuw nagedacht (par. 2), het toepassingsgebied van de ‘lopende zaken’ is opnieuw onderzocht (par. 3), en de criteria waaraan een regeringsbeslissing moet beantwoorden om als lopende zaak te kunnen worden beschouwd, zijn opnieuw onder de loep genomen (par. 4). De lopende zaken zijn daardoor enigszins herijkt, maar ze blijven wat ze altijd al waren: een noodoplossing voor een regeringscrisis, die in België te lang blijft aanslepen… (par. 5)
hamer en aambeeld? De lopende zaken en de verplichting de wetten uit te voeren’, Rechtspraak Cass. 1999, p. 317-321; P. Popelier, ‘Lopende zaken: over een regering zonder vertrouwen en een parlement zonder motor’, Chroniques de droit public/ Publiekrechtelijke kronieken 2008, p. 94-111; J. Vande Lanotte, ‘Neem plechtig uw hoofd af’, Rechtskundig Weekblad 19881989, p. 1145-1156; M. Van der Hulst, Het federale parlement, Heule: UGA 2010, p. 548-558; J.
TV CR OKTOBER 2011
2 De grondslag van de ‘lopende zaken’ Telkens wanneer een Belgische regering ontslag neemt wordt ze door de Koning met de lopende zaken belast. Niet een artikel in de Grondwet zelf bepaalt dat. Het gaat veeleer om een praktijk die tot het ongeschreven grondwettelijk recht behoort. 4 Meer bepaald gaat het om een grondwettelijke gewoonte die zelf geënt is op twee constitutionele beginselen. Enerzijds is er het continuïteitsbeginsel dat vergt dat de overheid haar taken ononderbroken blijft vervullen en anderzijds is er het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid in een parlementair systeem, dat vergt dat een regering slechts op basis van het vertrouwen of het gedogen van een meerderheid in het parlement kan optreden. De combinatie van deze twee beginselen leidt ertoe dat een ontslagnemende regering dient aan te blijven totdat een nieuwe regering is gevormd, doch dat ze zich dient te beperken tot de lopende zaken omdat ze niet meer ten volle onder controle van de Kamer van Volksvertegenwoordigers staat. Weliswaar is het nog steeds mogelijk de ontslagnemende regering over haar beleid te ondervragen en te interpelleren. Indien de Kamer het beleid van de regering afkeurt, kan ze deze echter niet meer tot ontslag dwingen. Ze heeft er geen vat meer op; de Kamer is als een tandeloze tijger. De sanctie op de ministeriële verantwoordelijkheid ontbreekt immers. Een regering die reeds ontslag heeft genomen kan immers niet nog eens tot ontslag worden gedwongen. ‘Je kan een dode niet nog eens om het leven brengen’, zo luidt het. Het is daarom dat die regering haar ambities moet temperen. Volgens de rechtspraak5 en de unanieme rechtsleer is dit de ultieme ratio constitutionis. Ze geldt trouwens niet alleen in geval de regering ontslag heeft genomen, doch ook in geval het parlement ontbonden is. Ook dan is er van parlementaire controle uiteraard geen sprake meer, en ook dan dient de regering zich tot de lopende zaken te beperken.6
3 Vier categorieën van ‘lopende zaken’ Wat ‘lopende zaken’ precies zijn, is in de loop der jaren verduidelijkt in de rechtspraak van de Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak,7 ener-
bij de buren
Velaers, Y. Peeters, ‘De lopende zaken en de ontslagnemende regering’, Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht 2008, p. 3-19. 4 Op federaal niveau althans. Voor de Gemeenschappen en Gewesten zijn de ‘lopende zaken’ uitdrukkelijk opgenomen in art. 73 lid 2 van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, art. 36 §1 van de Bijzondere Wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse Instellingen en art. 51 van de Wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap. 5 Zie Raad van State, vzw Association du personnel wallon et francophone des services
438
publics t. BS, nr. 17.131, 14 juli 1975 Cass. 4 februari 1999, R.W. 1999-2000, p. 432. Zie ook het advies van de Raad van State, afd. Wetgeving, over het koninklijk besluit van 22 november 1991 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren, B.S. 24 december 1991, p. 29.404 en 29.405. 6 Dit wordt thans ondubbelzinnig erkend in de rechtspraak van de Raad van State. Zie Raad van State, Ory, nr. 47.691, 31 mei 1994; Raad van State, Leclercq, nr. 47.689, 31 mei 1994 en Raad van State, vzw Onderling Steunfonds Syndoc (OSS) t. BS, nr. 69.331, 3 november 1997. 7 Zie S. Weerts, ‘La notion d’affaires courantes dans la jurisprudence du Conseil d’Etat’, Administration Publique (Trimestérielle) 2001, p. 111-118. 8 Raad van State, Berckx, nr. 17.128, 9 juli 1975. 9 Zie Raad van State, De Val, nr. 24.143, 16 maart 1984; Raad van State, Tessens, nr. 38.697, 7 februari 1992.
bij de buren
OKTOBER 2011 TV CR
zijds, en van de hoven en rechtbanken anderzijds. De Raad van State acht zich bevoegd om een besluit van de ontslagnemende regering – een koninklijk besluit of een ministerieel besluit – dat de lopende zaken te buiten gaat te vernietigen wegens ‘machtsoverschrijding’ (zie art. 14 gecoördineerde wetten op de Raad van State). Daarenboven kunnen de hoven en rechtbanken, in een concreet geschil, weigeren een dergelijk besluit van de ontslagnemende regering toe te passen (zie art. 159 van de Belgische Grondwet). Uit deze rechtspraak leidt men traditioneel af dat er drie categorieën van lopende zaken bestaan: de zaken van dagelijks bestuur, de ‘reeds lopende’ zaken en de dringende zaken. Vooraleer op elk van deze types in te gaan, willen we benadrukken dat men het belang van de catalogisering niet mag overschatten. Die is immers niet door de grondwetgever of de wetgever zelf vastgelegd, doch slechts door de rechtsleer uit de rechtspraak gedistilleerd. Alhoewel de Raad van State zelf uitdrukkelijk naar de drie categorieën verwijst, blijkt uit zijn rechtspraak dat hij steeds in concreto oordeelt en daarbij een samenstel van factoren in aanmerking neemt – het politiek belang van de beslissing, de stand van de besluitvorming op het ogenblik dat de regering ontslag nam, de normale voortgang van de procedure, de beleidsaspecten die al beslecht zijn en deze die nog moeten worden beslecht, de mate dat de beslissing nog kan worden uitgesteld enz. – eerder dan dat hij een poging onderneemt om de beslissing in één van de categorieën onder te brengen. In de recente periode heeft er zich daarenboven een vierde categorie van lopende zaken aangediend: de ‘door het parlement gedragen zaken’. Deze categorie is wel door de rechtsleer onderscheiden en recent ook in de praktijk toegepast, maar is nog niet in de rechtspraak bevestigd. 3.1 Zaken van dagelijks bestuur De eerste categorie van lopende zaken – aan de ene kant van het spectrum – zijn de zogenaamde ‘zaken van dagelijks bestuur’. Het gaat om de beslissingen waarvan het politieke belang zo gering is dat ze ook in normale tijden de vertrouwensrelatie tussen regering en parlement niet onder druk zetten. De Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, omschreef ze ooit als ‘die soort regelmatig toevloeiende zaken waarvan de afhandeling, ook al kan daar de uitoefening van enige discretionaire bevoegdheid bij te pas komen, geen beslissing over de oriëntatie van het beleid onderstelt, omdat het gaat om de gewone uitvoering of toepassing van in de wet, verordening of richtlijnen neergelegde voorschriften, zulks in overeenstemming met de gevestigde uitlegging van die voorschriften’.8 Dergelijke beslissingen kunnen steeds door de ontslagnemende regering worden genomen, op voorwaarde dat de gebruikelijke procedures worden gevolgd en de normale termijnen worden nageleefd.9 Zo werden als zaken
bij de buren
439
van dagelijks bestuur beschouwd het uitoefenen van bestuurlijk toezicht op ondergeschikte besturen,10 het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning voor werken met een geringe weerslag,11 het benoemen van lagere ambtenaren,12 het uitoefenen van het tuchtrecht enz.13 Uit de rechtspraak blijkt dat de Raad van State de categorie ‘zaken van dagelijks bestuur’ nogal restrictief invult. Zodra aan een bestuurlijke beslissing – ook al is die relatief onbelangrijk – een beleidsaspect verbonden is, kan ze niet worden genomen door een ontslagnemende regering, tenzij ze voldoet aan de voorwaarden van de tweede of de derde categorie.
10 Raad van State, De Val, nr. 24.143, 16 maart 1984, Raad van State, Ecaussinnes en co, nr. 30.060, 18 mei 1988. 11 Raad van State, Pierson, nr. 83.531, 19 november 1999 12 Zie infra. 13 Raad van State, Hotton, nr. 40.375, 18 september 1992; Raad van State, Lebeau, nr. 181.162, 17 maart 2008. 14 Raad van State, Berckx, nr. 17.128, 9 juli 1975 en Raad van State, d’Oultremont, nr. 76.434, 14 oktober 1998. 15 Zie bijv. in verband met de beslissing wapens te leveren aan Libië, Raad van State, Ligue des droits de l’homme e.a. t. Waalse Regering, nr. 212.559, 7 april 2011. 16 De regering Vanden Boeynants riep in 1978 de hoogdringendheid in om para’s te sturen naar Zaïre om bedreigde landgenoten te beschermen. Zie F. Delpérée, Chroniques de crise 1977-1982, Brussel: Crisp, 1983, p. 55. 17 Zo verplicht de EU elke lidstaat een stabiliteitsprogramma in te dienen bij de Europese Commissie en de Europese Raad. waarin de begrotingsstrategie voor de middellange termijn en beleid om tot een duurzame gezondmaking van de overheidsfinanciën te komen, worden uiteengezet. Deze verplichting rust op de regering van de lidstaat, ook op de ontslagnemende regering. Zie eerste minister Leterme Parl. Hand., Kamer, 2010-2011, CRIV 53 Plen 026, 31 maart 2011, p. 4. 18 In 1992 stemde ook eerste minister Martens, als premier van een regering met ‘lopende zaken’, in met het Verdrag van Maastricht. 19 Het Hof van Cassatie stelde: ‘Overwegend dat elke vertraging in de totstandkoming van een besluit dat onontbeerlijk is voor de uitvoering van een reeds in werking getreden wet, de uitvoering van die wet kan blokkeren; dat die totstandkoming dus kan worden beschouwd als een taak die zo vlug mogelijk moet
TV CR OKTOBER 2011
3.2 ‘Regeringszaken’ Een tweede categorie van lopende zaken – aan de andere kant van spectrum – zijn de zogenaamde ‘regeringszaken’. Het gaat om beslissingen met een aanzienlijk politiek belang14 die normaal gezien slechts kunnen worden genomen door een regering die door de Kamer kan worden gecontroleerd en gesanctioneerd. Desalniettemin kunnen zij ook door een ontslagnemende regering kunnen worden genomen, indien ze ‘dringend’ zijn, dat wil zeggen indien ze redelijkerwijze niet kunnen worden uitgesteld zonder de essentiële belangen van het land of van bepaalde categorieën van burgers ernstig te schaden. Alhoewel deze voorwaarde van ‘dringendheid’ restrictief is geformuleerd en de Raad van State er nauwlettend op toeziet dat ze wordt nageleefd,15 is in het verleden gebleken dat een gevarieerde waaier aan beslissingen eraan kan beantwoorden. Het kan bijvoorbeeld gaan om het sturen van troepen naar het buitenland om er bedreigde landgenoten te beschermen,16 om de nakoming van internationale en Europese verplichtingen die geen uitstel dulden17 of om de deelname aan en zelfs het voorzitterschap van de ministerraad van de Europese unie gedurende zes maanden in 2010. Zelfs het ondertekenen van een verdrag als het verdrag van Lissabon, werd door de toenmalige eerste minister Verhofstadt als dringend voorgesteld omdat ‘ieder uitstel bij het sluiten ervan (…) des te schadelijker (zou) zijn, omdat onder de lidstaten overeengekomen is het (na de bekrachtigingen, die binnen een zeer kort tijdsbestek moeten worden verkregen) in werking te doen treden op 1 januari 2009, voor de volgende verkiezingen voor het Europees Parlement van juni 2009.’18 Op nationaal vlak kan het gaan om een besluit dat onontbeerlijk is om een wet die reeds in werking is getreden, te kunnen uitvoeren en toepassen,19 om een besluit dat wordt genomen op grond van een aan de Koning bij wet toegewezen macht, voor zover het geen uitstel duldt,20 of om een besluit dat een juridisch vacuüm beoogt op te vullen dat het gevolg is van een vernietigingsarrest van het Grondwettelijk Hof of van de Raad van State. Telkens is wel vereist dat de beslissing niet overhaast wordt genomen, volgens de normale procedures.
440
bij de buren
worden afgehandeld, voorzover ze het normale eindpunt is van een regelmatige procedure (…)’ Cass. 4 februari 1991, Rechtspraak Cassatie. 1999, p. 317-323 met commentaar K. Muylle, en Rechtskundig Weekblad 1999-2000, p. 432-434 met noot P. Popelier. Zie ook Raad van State, Gemeente Schaarbeek, nr. 23.716, 25 november 1983; Raad van State, Penneman, nr. 33.430, 21 november 1989; Raad van State, Union des fabricants d’armes de chasse et de Sport, nr. 178.019, 18 december 2007. 20 Zo aanvaardde de Raad dat de wijziging van de prijzenreglementering, die uiteraard een weerslag heeft op de inflatie, op de handel en op de welvaart van de bevolking, als een lopende zaak kon worden beschouwd, omdat ‘problemen in verband met de vaststelling van de prijzen van nature problemen zijn die een spoedige oplossing vergen.’ (Raad van State, vzw Federatie der Chemische Nijverheid van België, 16.490, 21 juni 1974) Ook een koninklijk besluit dat een registratieplicht voor bepaalde homeopathische bereidingen invoerde, werd door de Raad als dringend beschouwd. Het besluit was nodig om de plots in grote getale ingediende aanvragen tot het bekomen van een vergunning voor het fabriceren van sommige homeopathische geneesmiddelen te kunnen onderzoeken (Raad van State, vzw Algemene Vereniging van de Geneesmiddelenindustrie, nr. 25.687, 2 oktober 1985). 21 Minister van Ambtenarenzaken Vervotte stelde in de Kamer: ‘Sedert de dag waarop de regering ontslag nam ondertekent het staatshoofd echter niet langer de bevorderingsbesluiten vanaf A2 en de benoemingsbesluiten vanaf niveau A3 en hoger en de aanstellingsbesluiten van managers en houders van een staffunctie. Deze praktijk is volkomen in overeenstemming met de
De uitzonderlijk lange periode dat een ontslagnemende regering in 2007 en vervolgens in 2010 en 2011 het roer in handen had, heeft geleid tot het inzicht dat de categorie ‘dringende zaken’ in belang kan toenemen, naarmate de crisis langer duurt. Terwijl belangrijke benoemingen in de diplomatie, de magistratuur en het openbaar ambt 21 normaal niet tot de lopende zaken worden gerekend, kunnen ze op den duur wel dringend worden. Dat is bijvoorbeeld het geval als de dienst niet meer op een efficiënte wijze kan worden verzekerd.22 Ook dan tracht de regering echter in de mate van het mogelijke binnen de lopende zaken de continuïteit te verzekeren door tijdelijke benoemingen of ad interim benoemingen te doen.23
OKTOBER 2011 TV CR
3.3 ‘Reeds lopende zaken’ De derde categorie zijn dan de zaken die noch als zaken van dagelijks bestuur, noch als regeringszaken kunnen worden beschouwd. Het gaat om de ruime tussencategorie van al de overige beslissingen. Een ontslagnemende regering kan deze beslissingen nemen voor zover het gaat om de verdere uitvoering en implementering van beslissingen die reeds voor de val van de regering waren genomen, op een ogenblik dat de mogelijkheid tot parlementaire controle nog niet was aangetast. Dergelijke ‘reeds lopende zaken’, in de letterlijke zin van het woord, komen aan de ontslagnemende regering toe op voorwaarde dat: 1. de behandeling ervan voor de kritieke periode van de lopende zaken was ingezet, 2. de procedure niet overhaast wordt afgewikkeld en 3. de uiteindelijke beslissing geen belangrijke en nieuwe beleidskeuzes inhoudt.24 De beslissing moet immers, zoals de Raad van State stelt, ‘als het eindresultaat van een normaal aangevatte en normaal afgewikkelde en besloten bestuursverrichting voorkomen en niet als het verrassende gevolg van een plots opgezette en uitgevoerde operatie.’25 Uit de rechtspraak blijkt dat deze derde categorie een ruime waaier van vooral bestuurlijke beslissingen dekt.26 3.4 Door het Parlement gedragen zaken Ten slotte is er misschien nog een vierde categorie van lopende zaken. We zouden ze de ‘door het Parlement voorgestelde zaken’ of de ‘door het Parlement gedragen zaken’ kunnen noemen. Zoals eerder opgemerkt is deze categorie nog niet als zodanig in de rechtspraak erkend. Ze werd echter wel al in de rechtsleer naar voor geschoven als een mogelijkheid om – met instemming van het Parlement – de macht van een ontslagnemende regering uit te breiden.27 Tijdens de lange regeringscrisis van 2010-2011 is er voor het eerst in de praktijk een beroep op deze categorie gedaan, met name om de deelname van België aan VN-operatie in Libië te verantwoorden.
bij de buren
441
De achterliggende idee is eenvoudig: een ontslagnemende regering beschikt weliswaar niet over het vertrouwen van een meerderheid in het parlement, maar ze zou wel ad hoc, door een meerderheid kunnen worden gelegitimeerd om een welbepaalde beslissing te nemen. Zo zou de Koning, gedekt door een ontslagnemende regering, bijvoorbeeld een kandidaat die door een meerderheid in Kamer voor benoeming is voorgedragen, tot staatsraad in de Raad van State kunnen benoemen. Aangezien die benoeming het parlement niet miskent – integendeel – verzet de ratio legis van de lopende zaken zich er naar onze mening niet tegen. Niet alleen wanneer de wet een voordracht door het parlement voorschrijft, maar ook wanneer het parlement uit eigen beweging, in een aanbeveling, een resolutie of een motie, de ontslagnemende regering ertoe aanzet een bepaalde beslissing te nemen, zou deze daarop kunnen ingaan. Hiertegen is ingebracht dat een dergelijke uitbreiding van de lopende zaken met steun van het parlement, strijdig is met de scheiding der machten, omdat het parlement zich aldus prerogatieven van de regering toe-eigent. Die kritiek is ons inziens echter niet terecht. Het parlement neemt de beslissing immers niet zelf doch beperkt zich ertoe aan te geven – wat zich ook in normale tijden kan voordoen – erop te rekenen dat de regering een bepaalde beslissing zal nemen. Zoals gezegd heeft de ontslagnemende regering-Leterme II in maart 2011 een beroep gedaan op deze nieuwe categorie van lopende zaken om haar beslissing te verantwoorden om, ter uitvoering van resolutie 1973 van de VN-Veiligheidsraad, deel te nemen aan militaire operaties in Libië. Een dergelijke beslissing komt op grond van artikel 167 van de Grondwet uitsluitend aan de federale regering toe. Volgens de drie eerder genoemde criteria ging het zeker om een regeringszaak, maar was ze niet te kwalificeren als een lopende zaak.28 Om ze ‘dringend’ te noemen, zou men al moeten argumenteren – wat geenszins evident is29 – dat het opnemen door België van haar verantwoordelijkheid in internationaal verband in casu geen uitstel duldde, omdat er ernstige schendingen van mensenrechten in Libië dreigden. De regering bewandelde echter een andere weg. Ze voerde geen van de traditionele criteria van lopende zaken aan, doch beriep zich op de steun die ze van het parlement kreeg. Op 18 maart 2011 keurden de Verenigde Commissies voor Buitenlandse Betrekkingen en Landsverdediging30 immers unaniem een resolutie goed waarin de regering werd verzocht om ‘actief mee te werken aan de uitvoering van de resolutie van de VN-Veiligheidsraad’. Twee dagen later keurde ook de plenaire vergadering deze resolutie goed.31 De stemming in de Kamer kon als een anticiperende vorm van parlementaire controle worden beschouwd, waarop de ontslagnemende regering zich kon beroepen om de beslissing te nemen. Dat deed de eerste minister dan ook. In de Kamer verklaarde
traditie en de omzendbrief van 26 april 2010 betreffende lopende zaken.’ Antwoord op vraag van de h. S. Bracke, Comm. Binnenlandse Zaken, Parl. Hand., Kamer, 2010-2011, CRIV 53 COM 047, 24 november 2010, p. 3. 22 Zie bv. i.v.m. de benoeming van een ambassadeur in Wenen die als dringend werd beschouwd omwille van het dossier van de nucleaire bewapening in Iran, R.v.St., Rijmenans,, nr. 208.566, 28 oktober 2010. 23 Zo verklaarde minister Vervotte in de Kamer dat het mandaat van de directeur van het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding voor een periode van zes maanden werd verlengd teneinde de continuïteit van de dienst te verzekeren. Parl. Hand., Kamer, 2010-2011, 24 november 2010, CRIV 53 COM 047, p. 6. 24 Vande Lanotte 1988-1989, p. 1154. 25 Raad van State, Berckx, nr. 17.128, 9 juli 1975; Raad van State, Joos en Haesaert t. B.S, nrs. 20.080 en 20.081, 29 januari 1980; 26 Zie recent bijv. Raad van State, Pierson e.a. nr. 201.934, 16 maart 2010; Raad van State, nr. 208.434, 26 oktober 2010; Raad van State, VZW Verbond der verzorgingsinstellingen, nr. 210.071, 23 december 2010. 27 Zie M. Uyttendaele ‘Hoorzitting over de activiteit van het Parlement in een periode van lopende zaken’, Parl. St. Kamer 1992-93, 996/1, p. 17; Velaers, Peeters 2008, p. 11-12. 28 Zie Y. Peeters, W. Vandenbruwaene, ‘Oorlog: een lopende zaak?’, Juristenkrant 6 april 2011, p. 6. 29 Zie R. van Steenberghe, ‘L’emploi de la force en Libye: questions de droit international et de droit belge’, Journal des Tribunaux 2011, p. 532. 30 Het gaat om vaste commissies van de Kamer die samen kunnen vergaderen. 31 Zie Gedachtewisseling betref fende de toestand in Libië, Verslag
TV CR OKTOBER 2011
442
bij de buren
OKTOBER 2011 TV CR
hij zelfs: ‘Het is door de goedkeuring van uw resolutie dat ons land deze risicovolle verantwoordelijkheid opneemt.’32 Zeker bij een langdurige regeringscrisis – zoals België die in 2010-2011 beleeft –, wanneer het ontbreken van een volwaardige regering tot steeds meer problemen leidt die niet op grond van de toch vrij strikt geïnterpreteerde ‘lopende zaken’ kunnen worden opgelost, kan de hiervoor beschreven constructie in onze opvatting goede diensten bewijzen. Terwijl in normale tijden een regering op basis van het vertrouwen – of minstens het gedogen – van een stabiele meerderheid in het parlement optreedt, zou een ontslagnemende regering kunnen optreden op basis van de voorafgaande instemming ad hoc door een meerderheid in het parlement.
4 Geen lopende zaken voor het Parlement
namens de Verenigde Commis sies voor de Buitenlandse Betrek kingen en de Landsverdediging, Parl. St., Kamer, 2010-2011, Doc. 53, 1308/001; Resolutie betreffende de toestand in Libië, Tekst aangenomen door de plenaire vergadering, Parl. St., Kamer, 2010-2011, Doc. 53, 1308/003. 32 Parl. Hand., Kamer, 20102011, 21 maart 2011, CRIV. 53, Plen. 024, p. 4 en p. 38 ‘… dat wij hier niet in een situatie zitten waarin een regering in lopende zaken aan u vraagt om een bepaalde beleidsdaad die ressorteert onder de klassieke omschrijving van lopende zaken, te bevestigen (…) Neen, het is u, door het in eer en geweten goedkeuren van een resolutie, die zult beslissen over een Belgische deelname aan een militaire actie binnen de contouren van resolutie 1973.’ 33 ‘Hoorzitting over de activiteit van het Parlement in een periode van lopende zaken’, Verslag uitgebracht door de heer Landuyt, Parl. St. Kamer, 1992-93, 996/1, 34 Zie de stellingname van de minister van Buitenlandse Zaken en Hervorming der instellingen, Parl. St., Senaat, 20092010, 4-1777/3, 13.
Lange tijd was het de praktijk dat ook het Parlement zich terughoudend opstelde zolang er over de vorming van een nieuwe regering werd onderhandeld. Wetsvoorstellen – in België afkomstig van parlementsleden – werden niet of nauwelijks ingediend. Wetsontwerpen – in België afkomstig van de Koning – werden door de ontslagnemende regering slechts ingediend indien ze als ‘dringend’ konden worden beschouwd. Al ten tijde van de eveneens lang aanslepende regeringscrisis van 1992-199333 was een gemengde commissie van Kamer en Senaat echter terecht tot het inzicht gekomen dat de lopende zaken er niet toe strekken de wetgevende of grondwetgevende macht aan banden te leggen. De ratio constitutionis van de lopende zaken geldt slechts voor de beslissingen die de regering alleen neemt, onder controle van het Parlement, niet voor de beslissingen die het Parlement uiteindelijk zelf neemt. Ook in de recente periode is het inzicht gegroeid dat de lopende zaken het Parlement niet mogen verlammen. Omdat er geen stabiele meerderheid bestaat, die door een regeerakkoord is gebonden, streeft het Parlement ernaar om, in een dualistische sfeer en met wisselende meerderheden, over belangrijke wetten te stemmen. Wetsvoorstellen over de verstrenging van de gezinshereniging, over quota voor vrouwen in bestuursraden van bedrijven, over een boerkaverbod of over een antwoord op het Salduz-arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zijn, op initiatief van parlementsleden, ingediend, besproken en goedgekeurd. De lange duur van de crisis bracht bovendien ook de ontslagnemende regering ertoe om – zij het mondjesmaat – af te stappen van de terughoudendheid die zij in het verleden steeds had aan de dag gelegd. Zo was ze in 201034 bereid om in te gaan tegen de stelling die in het verleden door staatsrechtgeleerden was aangehangen,35 dat een ontslagnemende regering niet in staat is om een nieuwe verklaring tot herziening van de Grondwet op te stellen, waardoor het volgende
bij de buren
443
parlement de Grondwet kan herzien (art. 195 van de Grondwet). Aangezien die verklaring ook door Kamer en Senaat dient te worden goedgekeurd, is de ratio constitutionis van de lopende zaken hier niet van toepassing. Om dezelfde reden is er geen bezwaar – althans geen constitutioneel bezwaar36 – tegen dat een ontslagnemende regering ook wetsontwerpen of amendementen indient bij het parlement. Indien de meerderheid het er niet mee eens is, volstaat het dat ze deze verwerpt. Ook dit is in de recente periode in de praktijk bevestigd. Het meest in het oog springende voorbeeld is het voorontwerp van wet over het interprofessioneel akkoord.37 Daarin werd een aantal crisismaatregelen met betrekking tot de economische werkloosheid verlengd en werd ook het statuut van arbeiders en bedienden verder geharmoniseerd. De Raad van State stelde daarover het volgende: ‘Voor het om advies voorgelegde voorontwerp van wet is er in beginsel geen probleem, aangezien de erin opgenomen maatregelen door de wetgever zelf worden genomen.’38 De ontslagnemende regering kan om dezelfde reden zelfs een ontwerp van begrotingswet indienen.39 Ook hier leverde 2011 een precedent op. Door het lange aanslepen van de crisis en om aan Europa en de financiële markten te tonen dat België op budgettair vlak niet stuurloos is, achtte de ontslagnemende regering het niet langer verantwoord om – wat in het verleden gebruikelijk was – met voorlopige twaalfden 40 te regeren. 41 Op uitdrukkelijk verzoek van de Koning overigens, diende ze een volwaardige begroting in, die weliswaar geen ingrijpende beleidskeuzes bevatte.
35 Advies 28 januari 1974 van J. De Meyer, W.J. Ganshof van der Meersch, M. Somerhausen, P. Wigny; zie M. Van der Hulst, A. Vander Stichele, ‘Het Parlement en de lopende zaken’, Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht 1993, p. 7. Volgens dit advies zou een ontslagnemende regering slechts de verklaring die door de vorige regering was opgesteld kunnen bevestigen. 36 Een constitutioneel probleem rijst er wel wanneer de zgn. alarmbel – een procedure ter bescherming van de Franstalige minderheid (art. 54 Gw.) – wordt geluid. Drie vierden van de leden van een taalgroep kunnen een motie indienen waarin ze aangeven dat een ontwerp of voorstel van wet de betrekkingen tussen de gemeenschappen ernstig verstoot. Over die motie moet de paritair samengestelde regering zich uitspreken. Een ontslagnemende regering kan die rol niet spelen. Zie daarover Velaers, Peeters 2008. 37 Parl. St., Kamer, 2010-2011, Doc. 53 1322/001. Zie hierover W. Vandenbruwaene, Y. Peeters, ‘Lopende zaken en IPA: alibi om het parlement te boycotten?’, Juristenkrant 9 maart 2011, nr. 225, p. 11. 38 Advies Raad van State, 49.323/1, 3 maart 2011, Parl. St., Kamer, 2010-2011, Doc. 53 1322/001, p. 49. Alleen bij een aantal delegaties aan de Koning maakte de Raad het voorbehoud dat die ‘niet in alle gevallen door een regering in lopende zaken zullen kunnen worden uitgevoerd.’ Als oplossing suggereerde de Raad dat, in voorkomend geval, de wetgever zelf in de nodige uitvoeringsmaatregelen zou kunnen voorzien. 39 Zie de begroting 2011 Parl. St., Kamer, 2010-2011, Doc. 53 – 1346/001. Zie instemmend M. Uyttendaele, ‘La notion d’affaires courantes est élastique ’, en kritisch C. Behrendt, ‘La justification d’un gouvernement disparaît ’, Le Soir 4 februari 2011. 40 De wetgever kent de ontslagnemende regering voor een of
TV CR OKTOBER 2011
5 Besluit De lange duur van de regeringscrisis in België heeft onvermijdelijk geleid tot het aftasten van de grenzen van de ‘lopende zaken’ die een ontslagnemende regering kan behandelen. Vanuit een louter constitutioneel oogpunt bekeken, blijkt het concept meer mogelijk te maken dan tot nu toe werd vermoed, vooral als de ontslagnemende regering erin slaagt met de meerderheid in het parlement samen te werken. Vanuit politiek oogpunt is dat laatste echter geenszins evident. Een ontslagnemende regering mist vaak de nodige cohesie om nog ingrijpende initiatieven te nemen. Ze kan niet meer de motor van het politieke leven zijn. Ze beschikt immers niet over een meerderheid in het parlement, of althans niet – zoals de ontslagnemende regering Leterme II – in de beide taalgroepen van het parlement. Ze is ook niet bereid om het beleid van de nieuwe meerderheid gestalte te geven, en ze wil het gras niet wegmaaien voor de voeten van de regering in spe. Het begrip ‘lopende zaken’ moge dan al, vanuit constitutioneel oogpunt bekeken, voldoende soepel te zijn om de continuïteit van het staatsleven te
444
bij de buren
OKTOBER 2011 TV CR
verzekeren, op politiek vlak blijft het behelpen. Niet alleen beschikt een ontslagnemende regering, hoe dan ook, niet over dezelfde mogelijkheden als een volwaardige regering, maar daarenboven toont de Belgische crisis aan dat een parlementair systeem slechts echt slagkrachtig kan zijn indien er een stabiele relatie bestaat tussen de regering en een meerderheid in het parlement. In België wachten we daar inmiddels al 461 dagen op…
meer maanden, een of meer twaalfden toe van de bedragen die op de begroting van het vorige jaar zijn voorzien. De voortzetting van het beleid is aldus verzekerd. Nieuw beleid is echter niet mogelijk. Een gelijkaardige regeling geldt wanneer een begroting niet tijdig is goedgekeurd. (zie de art. 24-26 van het K.B. van 17 juli 1991 houdende coördinatie van de wetten op de Rijkscomptabiliteit, B.S., 21 augustus 1991). 41 Zie daarover de verklaring van de eerste minister Parl. Hand., Kamer, 2010-2011, 18 mei 2011, CRABV 53, Plen 033, p. 40
