BELEIDSNOTA VOOR
RISICOMANAGEMENT EN
WEERSTANDVERMOGEN
Eijsden-Margraten, 19 september 2013
Pagina: 1 van 8
1
INLEIDING
Toenemende complexiteit van de samenleving en van projecten waar de gemeenten in het algemeen bij betrokken zijn en veranderende wet- en regelgeving dwingen tot een groter risicobewustzijn. In dit kader is het van belang om zicht te hebben op de risico’s die zich manifesteren bij de uitvoering van de gemeentelijke taken, de oorzaken op te sporen en om daarbij passende maatregelen te treffen. In veel gevallen is er bij daadwerkelijk optreden van risico ook sprake van financiële gevolgen. Meer toegespitst op dat laatste aspect, bepaalt het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV, artikel 11) dat gemeenten beleid moeten formuleren omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s. De bedoeling daarvan is dat jaarlijks via de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing in de programmabegroting en –rekening een oordeel kan worden gegeven over de toereikendheid van het weerstandsvermogen. Daarnaast hebben wij bij de behandeling van de programmabegroting 20132016 toegezegd dat we voor het einde van het boekjaar 2013 een nota risicomanagement en weerstandsvermogen aan de raad zouden aanbieden. We hebben een raamwerk voor risicomanagement ontwikkeld. Specifiek voor onze organisatie die opereert in een maatschappelijk/bestuurlijk spanningsveld. Het raamwerk omvat stappen die we moeten doorlopen om met succes risicomanagement in onze organisatie te introduceren. 2
DOELSTELLING EN REIKWIJDTE
Voordat we het risicomanagement in onze organisatie gaan formuleren, is het goed om een aantal uitgangspunten te formuleren. In de praktijk blijkt dat deze uitgangspunten noodzakelijk zijn om te kunnen spreken van een effectief risicomanagement. De uitgangspunten zijn: • Lijnverantwoordelijkheid: risicomanagement is een lijnverantwoordelijkheid en geen speeltje van de concerncontroller. De lijn is verantwoordelijk voor het managen van de risico’s. De concerncontroller in verantwoordelijk voor opzet, implementatie en onderhoud van het systeem van risicomanagement. • Continu proces: risicomanagement is een continu proces. Er moet dus sprake zijn van een systeem van risicomanagement. In het gepresenteerde raamwerk kunnen we stappen onderscheiden hoe we risicomanagement in onze organisatie kunnen verankeren. • Integraal risicomanagement: integraal wil zeggen dat alle typen risico’s bij het risicomanagement worden betrokken en (nog belangrijker) dat deze risico’s in onderlinge samenhang worden beschouwd en gewaardeerd. • Risicobewustzijn: de effectiviteit van het risicomanagement wordt niet bepaald door de opzet, maar door de betrokkenen die ermee werken. Het ontwikkelen van risicobewustzijn is doorslaggevend bij een effectief systeem van risicomanagement. • Pragmatisch: om van het risicomanagement een succes te maken is het van belang om de opzet ervan zo simpel mogelijk te houden. En om daar waar mogelijk aan te sluiten bij het bestaande stelsel van risicobeheersing- en beheersingsystemen. 3
RISICOMANAGEMENT
Van belang zijn de begrippen risico, weerstandcapaciteit en weerstandvermogen. Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) laat gemeenten vrij in het inkleuren van deze begrippen. Het begrip risico definiëren we als volgt: Een risico is een onzekere ongewenste gebeurtenis, waardoor het realiseren van de organisatiedoelstellingen in gevaar komt. Dat betekent dat als er zekerheid bestaat over het optreden van een gebeurtenis er geen sprake meer is van een risico. Toekomstige voorziene gebeurtenissen kunnen we via verzekeringen of voorzieningen afdekken. Daarnaast wordt, onder meer in het kader van rechtmatigheid, via interne controle op de verschillende processen aandacht besteed aan risico’s. Het gaat daarbij voornamelijk om het identificeren van procesrisico’s en het treffen van maatregelen om deze te minimaliseren. Risico’s veranderen, de wereld staat niet stil, periodiek onderhoud van de uitkomsten van risicoanalyse is nodig. Deze analyse wordt bemoeilijkt omdat we momenteel (nog) niet beschikken over een passend informatiesysteem.
Pagina: 2 van 8
4
RISICOANALYSE
Risicomanagement is het effectief omgaan met de kansen en bedreigingen die de realisatie van organisatiedoelstellingen kunnen beïnvloeden. Met andere woorden: het is gericht op proactief handelen in plaats van reactief. Risicomanagement is, als normaal onderdeel van de verantwoordelijkheid van het management, een periodiek terugkerend proces dat bestaat uit een aantal onderdelen, zoals weergegeven in het onderstaande schema. Onderstaand lichten we dit nader toe. Door een koppeling aan te brengen met de beleidscyclus willen we benadrukken dat er sprake is van een cyclisch proces.
Risico’s identificeren In deze fase worden alle potentiële risico’s geïnventariseerd. Daarbij wordt naar risico’s gezocht binnen alle risicogebieden. Dat zijn samenhangende clusters van activiteiten van de gemeente. De risico’s worden bezien vanuit verschillende invalshoeken, risicogroepen en risicocategorieën. Risicogroepen zijn bijvoorbeeld de programma’s. Voorbeelden van risicocategorieën zijn aansprakelijkheid, proces, financieel, milieu. Risico’s beoordelen De analyse bestaat uit een inschatting van de kans dat een gebeurtenis optreedt, en wat daarvan de gevolgen kunnen zijn. Met behulp van beoordelingstechnieken kan worden afgewogen hoe groot het risico is. Ieder individueel risico wordt bepaald als: kans * gevolg. Doel is om de hoge risico’s te identificeren. Het waarderen van risico’s behoort zoals gezegd tot de normale managementverantwoordelijkheid. In zijn aard is het een proces van taxeren en inschatten, en heeft daarmee altijd in bepaalde mate een subjectief karakter. Deze subjectiviteit beperken we zoveel mogelijk, door enerzijds ervoor te zorgen dat er altijd meerdere personen bij het proces betrokken zijn, en anderzijds waar mogelijk met onze accountant van gedachten te wisselen over risicoprofielen binnen de overheid. Voor elk risico wordt een inschatting gemaakt van de kans dat het risico zich voordoet. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de volgende indeling: Kansmatrix Klasse Referentiebeelden 1 Onwaarschijnlijk (eens in de dertig jaar) 2 Zelden (eens in de tien jaar) 3 Mogelijk (eens in de vijf jaar) 4 Zo goed als zeker (eens per jaar) 5 Zeker (vaker dan eens per jaar)
Kans 3% 10% 20% 90% 100%
Pagina: 3 van 8
De inschatting van de kans kan voor verschillende risico’s plaatsvinden op basis van eigen historische gegevens. Ook hier kan een beroep worden gedaan op de expertise van de accountant bij het inschatten van risico’s. Om tot een waardering van een risico te komen moeten ook de financiële gevolgen van een risico worden ingeschat. Vaak is niet exact aan te geven wat de omvang van een risico in financiële zin zal zijn. Daarom wordt bij het bepalen van de gevolgen gebruik gemaakt van een indeling in klassen: Gevolgmatrix Klasse Bandbreedte in € 1 < 50.000 2 50.000 200.000 3 200.000 500.000 4 500.000 - 1.000.000 5 > 1.000.000 Met behulp van de kansmatrix en de gevolgmatrix worden individuele risico’s uniform gewaardeerd. Om vervolgens de risico’s uit te drukken in een getalswaarde als uitkomst van kans * gevolg, stellen we een tolerantiematrix op.
Gevolg
Toleratiematrix 1 2 3 4 5
Kans 2 3 4 6 6 9 8 12 10 15
4 8 12 16 20
5 10 15 20 25
Beheersmaatregelen in kaart brengen Er worden beheersmaatregelen gedefinieerd die zijn gericht op het beheersen van risico’s. Beheersmaatregelen kunnen preventief van aard zijn, gericht op het voorkomen van de gebeurtenis. Voor het beheersen van risico’s zijn vier zogenaamde risicostrategieën mogelijk: 1) Reduceren: acties inzetten die het risico tot een acceptabel niveau terugbrengen. 2) Vermijden: dit houdt in dat de activiteit waar een risico door ontstaat, wordt beëindigd, op een andere manier wordt vorm gegeven of dat voorgenomen beleid vanwege de risico’s niet wordt uitgevoerd. Ook kunnen werkprocessen zodanig ingericht zijn, dat op die manier bepaalde risico’s worden vermeden. 3) Overdragen: de activiteiten die door het risico geraakt worden, worden (deels) uitbesteed aan een derde partij die daarbij ook het risico overneemt. 4) Accepteren: als een risico niet wordt vermeden, verhinderd of overgedragen, dan wordt een risico geaccepteerd en zal de eventuele schade middels de weerstandscapaciteit moeten worden afgedekt. Risico’s beheersen Tot slot kan op grond van deze analyses bepaald worden hoeveel middelen gereserveerd moeten worden ter afdekking van deze risico’s. Het gaat daarbij om restrisico’s. Daarmee wordt bedoeld dat de mate waarin de getroffen beheersmaatregelen het oorspronkelijke risico terugdringen, moeten worden meegewogen. De uitkomsten hiervan moet afgezet worden tegen de middelen die de organisatie beschikbaar heeft: het weerstandsvermogen. Risico’s monitoren en rapporteren In de programmabegroting 2014-2017 zullen we twee (potentiële) risico’s uitwerken aan de hand van een zogenaamde risicokaart. De risicokaart is een manier van presenteren en rapporteren van risico’s en voorgestelde beheersmaatregelen binnen een organisatie. Deze kaart kan ook voor planningsdoeleinden worden gebruikt.
Pagina: 4 van 8
5
TAKEN, BEVOEGDHEDEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN
Met behulp van ‘verdedigingslinies’ wordt duidelijk hoe we taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het kader van risicomanagement vorm kunnen geven. We onderscheiden daarbij de volgende vijf ‘verdedigingslinies’. a. De medewerkers vormen de eerste verdedigingslinie. Medewerkers worden dagelijks geconfronteerd met risico’s en hebben hier ook vaak het best inzicht in. Risicobewustzijn bij de medewerker vormt de eerste en belangrijkste verdedigingslinie. b. Het management vormt de tweede verdedigingslinie. Het management is eerstverantwoordelijke voor de feitelijke inrichting van processen, waarbij de risicobereidheid moet worden omgezet in feitelijk beheersen van de risico’s. Daarbij is het management ook eerstverantwoordelijke voor het identificeren, waarderen en beheren van risico’s. c. De bestuurders vormen de derde verdedigingslinie. De verantwoordelijkheid van de bestuurder ligt vooral op het gebied van het vaststellen, uitvoeren en monitoren van het risicobeleid en de inrichting van het systeem van risicomanagement. Tevens heeft de bestuurder een belangrijke voorbeeldfunctie hoe binnen de organisatie wordt omgegaan met risico’s. d. De monitorfuncties vormen de vierde verdedigingslinie. Er wordt aanvullende zekerheid verkregen door de controller en de externe accountant een toetsende en adviserende rol uit te laten voeren naar het gevoerde risicomanagement. e. De raad vormt de vijfde verdedigingslinie. De raad houdt toezicht op het gevoerde risicomanagement en de opzet en werking van de interne risicobeheersing en controlesystemen. 6
RAPPORTAGE
Op basis van de waardering van de risico’s in de tolerantiematrix moet een rapportage plaatsvinden over de beheersing van de risico’s. Hoe hoger de risicoscore is des te belangrijker het risico is voor de organisatie. In onderstaande figuur is schematisch weergegeven vanaf welke score risico’s gedeeld moeten worden met andere niveaus in de organisatie. Raad
Score 10 - 25 Score 10 - 25
College van burgemeester en wethouders Score 5 - 9 Score 10 - 25 Directie en/of management
Score 5 - 9 Score 1 - 4
Een risico van 25 is de hoogst mogelijke waardering. Dat wil zeggen dat in dat geval de kans dat het risico zich voor gaat doen zeer groot is en dat de consequenties eveneens groot zijn. In dat geval zal de raad zeker van dit risico op de hoogte moeten zijn. De rapportage over risico’s wordt gekoppeld aan de reguliere beleidcyclus. Immers risico’s zijn direct gerelateerd aan de realisatie van de doelstellingen van de organisatie. En de voortgang van de doelstelling wordt via de beleidcyclus bewaakt.
Pagina: 5 van 8
7
ICT-ONDERSTEUNING
Risicomanagement wordt idealiter geautomatiseerd ondersteund. Op dit ogenblik hebben we nog geen eigen gespecialiseerde applicatie. Om risicomanagement echter een volwaardige plaats in onze organisatie te laten innemen is dit wel noodzakelijk. Vandaar dat we bij een applicatie voor risicomanagement meenemen in de keuze voor een nieuw financieel systeem. Eisen die we aan een applicatie mogen stellen zijn: • Mutaties doorvoeren: het opvoeren, wijzigen en verwijderen van risico’s waarbij per risico moet worden aangegeven wat het risico inhoudt, wat de oorzaak is, de kans * gevolg, de beheersmaatregelen die zijn genomen en de bijbehorende risico-eigenaar. • Gebruiksvriendelijkheid: of de applicatie ook daadwerkelijk gebruikt gaat worden hangt in hoge mate af van de gebruiksvriendelijkheid van de applicatie. • Rapportages: de applicatie moet vanuit verschillende perspectieven rapportages kunnen genereren zodat alle partijen op basis van eigen informatiebehoeften worden voorzien. 8
WEERSTANDSCAPACITEIT
Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) heeft een model ontwikkeld (de monitor weerstandscapaciteit) om gemeenten behulpzaam te zijn bij het berekenen van zowel de incidentele als de structurele weerstandscapaciteit. Daarnaast is het model geschikt om het weerstandsvermogen te analyseren (de relatie tussen de ongedekte risico’s en de weerstandscapaciteit) door verschillende scenario’s door te rekenen. De weerstandscapaciteit zijn die middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken. In het model van het COELO worden drie type middelen en mogelijkheden onderscheiden: a. de reserves b. de onbenutte belastingcapaciteit c. de bezuinigingsmogelijkheden De reserves Onder reserves kunnen drie soorten reserves onderscheiden worden: algemene reserves, bestemmingsreserves en stille reserves. Het onderscheid tussen algemene en bestemmingsreserves is niet altijd duidelijk. Het BBV maakt daarom ook een onderscheid in reserves waarvan de raad de bestemming wel en niet kan veranderen. Van de reserves vormt de algemene reserve het direct vrij besteedbare deel dat kan worden aangewend ter financiering van opgetreden risico’s. Stille reserves zijn de meerwaarden van activa die te laag of tegen nul zijn gewaardeerd doch die direct verkoopbaar zijn indien men dat zou willen. Een stille reserve kan alleen maar deel uitmaken van de beschikbare weerstandscapaciteit als de reserve snel te verkopen is, of dat besluit (expliciet) al is genomen. Er dient dan echter ook rekening te worden gehouden dat bij verkoop het functioneren van de gemeente niet wordt aangetast. De onbenutte belastingcapaciteit De tweede component van de beschikbare weerstandscapaciteit is de onbenutte belastingcapaciteit. De berekening van de onbenutte belastingcapaciteit komt tot stand op basis van de belangrijkste (belasting)inkomsten van de gemeente, de onroerende zaakbelastingen. Er is sprake van onbenutte belastingcapaciteit wanneer het gemeentelijke OZB-tarief lager is dan de maximumtarieven zoals opgenomen in de artikel 12 van de Financiële verhoudingswet. Ook in het geval de tarieven van de afvalstoffenheffing en de rioolheffing lager zijn dan de kosten, kan het verschil worden aangemerkt als een vorm van ongebruikte capaciteit.
Pagina: 6 van 8
De bezuinigingsmogelijkheden Door middel van een zeer sober beleid is het mogelijk de omvang van de begroting onder het huidige niveau te brengen. Doorvoeren van bezuinigingen betekent wel dat een aantal van de bestaande voorzieningen wordt versoberd of afgebouwd. Om dit te bewerkstelligen is echter veelal een aantal jaren nodig. Geen optelsom De weerstandscapaciteit is echter geen eenvoudige optelsom van de drie elementen. Een gemeente kan weliswaar de belastingen of andere inkomsten verhogen, het levert niet altijd direct extra middelen op. Het duurt meestal minimaal een jaar voordat de gemeente extra middelen kan genereren, belastingen mogen immers gedurende het jaar niet naar boven worden bijgesteld. Voor bezuinigingsmogelijkheden geldt dat op korte termijn minder bezuinigd kan worden dan op lange termijn. De COELO-monitor weerstandscapaciteit geeft de weerstandscapaciteit dan ook niet weer in een getal maar in elf getallen. Het eerste getal (jaar = 0) geeft aan hoeveel het eigen vermogen kan zijn in het lopende jaar. De getallen daaropvolgend geven weer hoeveel het eigen vermogen kan zijn in het betreffende jaar wanneer de gemeente haar belastingen en andere inkomsten maximaal verhoogt en alle bezuinigingsmogelijkheden benut. 9
WEERSTANDSVERMOGEN
Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de voor afdekking van de risico’s benodigde weerstandscapaciteit (middelen). De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door het risicoprofiel van de gemeente als geheel, waarbij de waarschijnlijkheid en de omvang van ieder risico afzonderlijk is gewaardeerd. Deze relatie drukken we uit in een verhoudingsgetal:
Weerstandsvermogen =
beschikbare weerstandscapaciteit benodigde weerstandscapaciteit
Om het weerstandsvermogen te beoordelen, hanteren we een ratio. We maken daarbij gebruik van onderstaande waarderingstabel, die is gebaseerd op een model van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement. Weerstandsvermogenmatrix Score Ratio weerstandsvermogen A > 2,0 B 1,4 < X < 2,0 C 1,0 < X < 1,4 D 0,8 < X < 1,0 E 0,6 < X < 0,8 F < 0,6
Oordeel Uitstekend Ruim voldoende Voldoende Matig Onvoldoende Ruim onvoldoende
Gesteld kan worden dat als er precies genoeg weerstandscapaciteit is om de risico’s af te dekken, een ratio is van 1. Het weerstandsvermogen is voldoende. Als de ratio beschikbare weerstandscapaciteit / benodigde weerstandscapaciteit meer dan 2 is, heeft de gemeente meer dan twee keer zoveel geld voorradig als benodigd is voor de risico’s die ze loopt. Met de beschreven waarderingstabel heeft de raad een hulpmiddel in handen om kaders te stellen in het risicomanagement en zo op een gefundeerde wijze te bepalen of het financieel weerstandsvermogen voldoende is.
Pagina: 7 van 8
10 BRONNEN Bij de samenstelling van deze beleidsnotitie is gebruik gemaakt van de volgende bronnen: • Kuijk, F. van, Vugt, R.A. van, Elsenaar, A., Dubbeldeman, R., Reijmerinck, R., & Heinen, A. (2010). Gemeente Governance: Risicomanagement, meer dan de som der delen. Rotterdam: Deloitte. • Broen, J.G.W., Jong, A.C. de & Kooijmans, A.A. (1998). Besturing en beheersing; Balans in beweging. Controlling in de praktijk 13. Eerste druk, vijfde oplage. Deventer: Kluwer Bedrijfsinformatie. • Boorsma, P.B., Haisma, G.A.M. en Molenaar, Y. Gemeentelijk risicomanagement, een empirisch onderzoek. Op: www.risicomanagement.nl • Boorsma, P.B., Haisma. Risicomanagement: Veel kansen zijn nog niet benut! Op: www.risicomanagement.nl • Ministerie van BZK: Handreiking Weerstandsvermogen voor Raadsleden. Op: www.minbzk.nl • Gemeente Goirle (2010). Nota weerstandsvermogen en risicomanagement. • Olde Bijvank Advies. Raamwerk risicomanagement. Op: www.oldebijvank.eu •
Pagina: 8 van 8
