Be la st in ge n e n h e ffin ge n in de lu ch t va a r t
Sam envat t ing
Te r u gk e r e nde discu ssie Belast ingen en heffingen voor vliegverkeer zij n een t erugkerend onderwerp van discussie. Voorst anders v an belast ingen vinden het onrecht vaardig dat de int ernat ionale lucht vaart is vrij gest eld van accij ns op brandst of en dat er een nult arief geldt voor de BTW. Voor andere vervoerm iddelen gelden deze belast ingen in som m ige sit uat ies wel en dat leidt t ot verst oring van de concurrent ieverhoudingen. Anderen hant eren het m ilieuargum ent : vliegen is eigenlij k t e goedkoop om dat niet alle m ilieukost en in de prij s van een t icket verdiscont eer d zij n. Met belast ingen zou dit kunnen worden opgelost . Tegen het eerst e ar gum ent wordt door t egenst anders ingebracht dat de lucht vaart in Nederland de volledige kost en van de benodigde infrast ruct uur en verkeersleiding draagt , wat bij andere vervoerwij zen vaak niet het geval is. En t egenover het m ilieuargum ent st ellen zij dat vliegen een essent iële bij drage levert aan de econom ie en werkgelegenheid. Ove r zich t Het Kennisinst it uut voor Mobilit eit sbeleid ( KiM) wil m et dit rapport een overzicht bieden van de inform at ie die van belang is bij de afweging of belast ingen voor bepaalde doeleinden en in een bepaalde sit uat ie het m eest geëigende inst rum ent zij n. Over de wenselij kheid of onwenselij kheid van belast ingen doet het KiM geen uit spraken. Tevens blij kt uit deze st udie geen int ent ie van het m inist erie van I nfrast ruct uur en Milieu voor nieuwe belast ingen in de lucht vaart . Het rapport geeft ant woord op de volgende vragen: • Welke belast ingen en heffingen best aan er voor de Nederlandse lucht vaart ? • Zij n er m ot ieven om in de Nederlandse lucht vaart belast ingm aat regelen in t e zet t en en zo j a welke? • I n hoeverre draagt de lucht vaart de t ot ale m aat schappelij ke kost en en hoe verhoudt zich dat t ot andere concurrerende vervoer wij zen? • I s het voor de bescherm ing van het m ilieu effect iever om belast ingen en heffingen t e int roduceren of om alt ernat ieven zoals een em issiehandelsyst eem in t e voeren? • Welke best eding van de opbrengst en is het m eest efficiënt ? • Wat zij n de effect en van concret e belast ing- en heffingsm aat regelen op de lucht vaart sect or en op het m ilieu? • Als de overheid de concurrent ieposit ie van Schiphol wil bevorderen, welk belast ing- en heffingssyst eem past daar dan het best e bij ? H u idige be la st in ge n e n h e ffin ge n in de N e de r la n dse lu ch t va a r t Om t e m ogen landen op Schiphol en er t e vert rekken m oet en lucht vaart m aat schappij en diverse belast ingen bet alen. De belangrij kst e zij n een geluidsheffing om isolat iem aat regelen m ee t e bekost igen en een planningscom pensat ieheffing om bepaalde uit gaven op het gebied van ruim t elij ke ordening t e financieren. Daarnaast bet alen zij lucht havent arieven en t arieven voor de lucht verkeersleiding. Dit zij n echt er geen belast ingen, m aar vergoedingen voor verleende dienst en.
Pagina 5 van 72
Be la st in ge n e n h e ffin ge n in de lu ch t va a r t
Op grond van bilat erale lucht vaart overeenkom st en is de int ernat ionale lucht vaart wereldwij d vrij gest eld van accij ns op kerosine. Accij ns op kerosine zou m et wederzij dse inst em m ing wel m ogelij k zij n t ussen EU- lidst at en, m aar t ot op heden gebeurt dat nog nergens. Op kerosine voor binnenlandse vlucht en zit in Nederland wel accij ns, m aar dit bet reft doorgaans alleen general aviat ion. Daarnaast heft de overheid BTW over binnenlandse vlucht en. Voor int ernat ionale vlucht en is er het zogehet en nult arief. Bij zakelij k personenvervoer en goeder enver voer bet aalt de eindverbruiker ( de consum ent ) uit eindelij k BTW over de t oegevoegde waar de in deze st ap van de product ieket en. Bij niet - zakelij k personenvervoer is de reiziger zelf de eindverbr uiker en blij ft de vervoerdienst onbelast . M ot ie ve n voor be la st in ge n Er zij n verschillende m ot ieven denkbaar om belast ingm aat regelen in de lucht vaart t e nem en. Bij voorbeeld het generer en van inkom st en voor de financiering van goederen en dienst en die ( deels) door de overheid worden bet aald. Een ander m ot ief is het in rekening brengen van alle m aat schappelij ke kost en, bij voorbeeld die van m ilieuvervuiling en geluidsoverlast . Daarnaast kan econom ische efficiënt ie een rol spelen; verschillen in belast ingdruk ( bij voorbeeld door subsidies) kunnen nam elij k leiden t ot een ongelij k speelveld in de concurrent ie t ussen vervoerwij zen. Tot slot kunnen sociaaleconom ische verdelingsaspect en een rol spelen; van het vliegverkeer m aken m idden- en hoger e inkom ens m eer dan gem iddeld gebr uik. Voor - e n n a de le n va n be la st in ge n a ls in st r u m e n t Aan het gebr uik van belast ingen als beleidsinst rum ent voor m ilieudoelen zit t en voor- en nadelen. Het voordeel van belast ingen t en opzicht e van norm en of wet t en is dat de producent de keuze heeft de m ilieubelast ing t e bet alen of m inder t e vervuilen. Het result aat is dat m ilieuvervuiling daar wordt verm inderd waar dit het goedkoopst kan. Bovendien vorm t de belast ing een voort durende prikkel om de m ilieuvervuiling m et behulp van innovat ie verder t erug t e dringen. Belast ingen kunnen in bepaalde sit uat ies wel m inder effect ief zij n dan norm en. Dit is onder ander e het geval wanneer vervuiling op de ene locat ie m eer schade veroorzaakt dan op de andere. Daarnaast kunnen belast ingen, net als norm en, nadelig uit pakken voor de concurrent ieposit ie. Voor een int ernat ionale sect or als de lucht vaart gaat dit vooral op wanneer m aat regelen alleen in Nederland of alleen in Europa gelden. Wereldwij de m aat regelen hebben dit nadeel niet , al zal de concurrent ieposit ie wel verm inderen t en opzicht e van andere vervoerwij zen. Em issie h e ffin g of e m issie h a n de l? Specifiek voor het t erugdringen van de uit st oot van vervuilende st offen is handel in em issierecht en een alt ernat ief voor een em issieheffing. Em issierecht en houden in dat m en het recht heeft om een bepaalde hoeveelheid vervuilende st of uit t e st ot en. De t ot ale hoeveelheid em issierecht en is begr ensd, m aar door t e handelen in deze recht en kan de hoeveelheid recht en per bedrij f t oe- of afnem en al naar gelang de m ogelij kheden om em issies t e verm inderen. Vanaf 2012 vallen alle vlucht en van en naar EU- lucht havens onder het al best aande EU- em issiehandelsyst eem voor CO2 . Bij em issiehandel st aat de pr ij s per eenheid em issie niet vast , m aar m ag de t ot ale om vang van de em issies niet boven een bepaald em issieplafond uit kom en. De hoogt e van dit plafond t en opzicht e van de
Pagina 6 van 72
Be la st in ge n e n h e ffin ge n in de lu ch t va a r t
huidige om vang van de em issies bepaalt in hoeverre em issierecht en schaars zullen zij n. Hoe schaarser, des t e hoger de pr ij s. Theoret isch gezien zij n er t ussen de inst rum ent en em issieheffing en em issiehandel veel parallellen. I n beide gevallen is het voor het opt im ale gebruik van het inst rum ent van belang om t e wet en wat de kost en zij n van een ext ra hoeveelheid em issie en wat de kost en zij n van een ext ra hoeveelheid verm eden em issie. Zolang ext ra em issie m eer kost dan ext ra verm eden em issie is het m aat schappelij k gezien welvaart sverhogend om m eer em issies t e verm ij den. Dit geldt t ot het punt waarop er zoveel em issies verm eden worden dat beide kost en aan elkaar gelij k zij n. Dit punt is de opt im ale hoogt e van de heffing of de opt im ale hoogt e van het em issieplafond. I n de prakt ij k is het m oeilij k om het verloop van beide kost encurves precies t e bepalen. De eigenschap van em issiehandelsyst em en is dat ze de om vang van de vervuiling begrenzen, m aar t egen onzekere kost en. De kost en kunnen t e hoog of t e laag zij n t en opzicht e van wat opt im aal is. De eigenschap van heffingen is dat de kost en per ext ra hoeveelheid em issie vast st aan, m aar t egen onzekere uit kom st en. Dat bet ekent dat niet zeker is of er t e veel of t e weinig reduct ie is t en opzicht e van wat opt im aal is. Het is vanuit wet enschappelij k perspect ief niet op voorhand duidelij k welk van de t wee m echanism en in het algem een de voorkeur heeft . Wanneer de schadekost en van een ext ra hoeveelheid em issie sneller t oenem en dan de kost en van een ext ra hoeveelheid verm eden em issie, dan is het m aat schappelij k waarschij nlij k opt im aler om de schade m et zoveel m ogelij k zekerheid t e beperken. Dat kan door daar een lim iet aan t e st ellen m et behulp van een em issieplafond. Als de schadekost en van een ext ra hoeveelheid em issie m inder snel t oenem en dan de kost en van een ext ra hoeveelheid verm eden em issie, dan is het waarschij nlij k opt im aler om m et een heffing de verm ij dingskost en t e begr enzen. Er is veel prakt ij kkennis nodig om vast t e st ellen van welke sit uat ie sprake is. Als deze kennis niet aanwezig is, zal de keuze op polit iek niveau afhangen van welke zekerheid ( om vang van uit st oot of van kost en) het m eest gewenst is. Daarnaast kunnen ook andere overwegingen een rol spelen, bij voorbeeld de uit voerings- en handhavingskost en van beide t ypen inst rum ent en. Be st e din g va n opbr e n gst e n Vanuit een econom isch perspect ief is het het m eest welvaart sverhogend om de opbrengst en van een nieuwe m ilieubelast ing ( of van geveilde recht en) t e best eden aan verlaging van het m arginale t arief van andere belast ingen, bij voorbeeld inkom st enbelast ing. Dat levert bovenop het m ilieueffect een ext ra welvaart swinst op. Bij de polit ieke discussie over de best eding van opbrengst en zullen behalve m aat schappelij ke efficiënt ie ook effect en op de concurrent ieposit ie of het m aat schappelij k draagvlak een grot e rol spelen. Om de sect orale concurrent ieposit ie t e bescherm en t egen belast ingverschillen en om het gevoel van recht vaardigheid t e verhogen kan de overheid ervoor kiezen ( een deel van) de opbr engst en van belast ingm aat regelen t e invest eren in de get roffen sect oren.
Pagina 7 van 72
Be la st in ge n e n h e ffin ge n in de lu ch t va a r t
Een opt ie is om de opbrengst en t e best eden aan aanvullende m aat regelen om uit st oot t e verm inderen. Dit verhoogt de m ilieueffect ivit eit en zeer waarschij nlij k ook het draagvlak, m aar het kan de m aat schappelij ke efficiënt ie verlagen, doordat het duurder e m aat regelen zij n die de lucht vaart m aat schappij en zelf niet rendabel vinden. Dit geldt niet voor m aat regelen die innovat ie bevorder en, zolang deze innovat ie posit ieve effect en heeft voor de m aat schappij als geheel en de innovat ie zonder de bij drage vanuit de overheid niet had plaat sgevonden. Effe ct e n va n con cr e t e m a a t r e ge le n in de lu ch t va a r t Belast ingm aat regelen, of vergelij kbare m aat regelen zoals em issiehandel, hebben effect op de vraag naar vliegen en op de em issies van lucht veront reinigende st offen. Dit rapport gaat in op de effect en van de volgende m aat regelen: • • • •
accij ns op kerosine; em issieheffing ( in verschillende vorm en) ; vliegbelast ing; handel in em issierecht en.
De effect en van deze m aat regelen zij n last ig m et elkaar t e vergelij ken, zowel in afzonderlij ke st udies als t ussen verschillende st udies. De uit gangspunt en en aannam es bij de m aat regelen verschillen over het algem een van elkaar. Er kan daarom niet geconcludeer d worden dat het ene t ype heffing alt ij d t e preferer en is boven het andere. Dat is afhankelij k van het doel, bij voorbeeld het m ilieu bescherm en, of de concurrent ieposit ie bevorder en, m aar ook van de precieze invulling van de heffing. Van belang zij n de hoogt e van de heffing en de daarm ee gepaar d gaande prij sprikkel en het geografische bereik van de m aat regel. Tot slot m oet m en ook rekening houden m et de m ogelij kheden voor lucht vaart m aat schappij en en/ of consum ent en om de belast ing t e ont wij ken door het gedrag in een gewenst e ( of ongewenst e) richt ing aan t e passen. Om ongewenst ont wij kgedrag t e m inim aliseren en de concurrent ieposit ie zo m in m ogelij k aan t e t ast en, is het wenselij k t e st reven naar een zo groot m ogelij k geografisch bereik ( niet alleen in Nederland) . Daarnaast is het m ogelij k de belast ing zo t e different iëren naar m ot ief ( zakelij k, vrij e t ij d) of segm ent ( passagiers, vracht ) , dat de m inst prij sgevoelige groepen de zwaarst e last en dragen. Een nadeel is dat dit het gevoel van recht vaardigheid waarschij nlij k niet t en goede kom t . Als het uit gangspunt bij de invoering van belast ingen is om de concurrent ieposit ie van Schiphol zoveel m ogelij k t e handhaven, dan is de opt im ale belast ing afhankelij k van het m ot ief waarm ee de belast ing wordt ingevoerd. I s het m ot ief inkom st en generer en, dan sluit een vliegbelast ing hierbij het best e aan om dat de opbr engst over de t ij d const ant is. Het is voor de concurrent ieposit ie wel van belang dat de belast ing dan ook in ons om ringende landen geldt , zodat het voor Nederlander s niet lonend is om vanwege de belast ing vanuit het buit enland t e vliegen. I s het m ot ief om alle m aat schappelij ke kost en in rekening brengen, dan zij n Europese of wereldwij de em issieheffingen of verhandelbare em issierecht en efficiënt er. Ze zorgen erv oor dat bedrij ven em issies t erugdringen waar dit het goedkoopst kan en ze vorm en een voort durende prikkel om em issies verder t e verm inderen. Van deze t wee inst rum ent en is em issiehandel voor de lucht vaart waarschij nlij k gunst iger, om dat em issiehandel de m ogelij kheid biedt om de reduct ie
Pagina 8 van 72
Be la st in ge n e n h e ffin ge n in de lu ch t va a r t
ook buit en de sect or t e lat en plaat svinden. Dat zal goedkoper zij n dan wanneer m et een heffing eenzelfde m ilieueffect binnen de sect or bereikt m oet worden. De m ot ieven econom ische efficiënt ie en sociaaleconom ische verdeling lat en zich last iger vert alen naar keuzes voor specifieke belast ingen. Het gaat er daarbij eerder om m et concret e invullingen van belast ingm aat regelen t e voorkom en dat er op concurrerende m arkt en een ongelij k speelveld ont st aat , of dat er sit uat ies ont st aan die velen als onrecht vaardig beschouwen.
Pagina 9 van 72
