Belastingen en heingen in de luchtvaart. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid

Belastingen en heingen in de luchtvaart

Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid

Be la st in ge n e n h e ffin ge n in de lu cht va a r t Kennisinst it uut voor Mobilit eit sbeleid

Joost Kolkm an

Novem ber 2010

Be la st in ge n e n h e ffin ge n in de lu ch t va a r t

H e t Ke n n isin st it u u t voor M obilit e it sbe le id ( KiM ) m a a k t a n a lyse s va n m obilit e it die door w e r k e n in h e t be le id. Als z e lfst a n dig in st it u u t bin n e n h e t m in ist e r ie va n Ve r k e e r e n W a t e r st a a t ( Ve n W ) m a a k t h e t KiM st r a t e gisch e ve r k e nn in ge n e n be le idsa n a lyse s. D e in h ou d va n de pu blica t ie s va n h e t KiM be h oe ft n ie t h e t st a n dpu n t va n de m in ist e r va n Ve n W w e e r t e ge ve n .

Pagina 2 van 72


I nhoud

Sam envat t ing 5 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

I n le idin g 1 1 Acht ergrond 11 Doel van het rapport 11 Definit ie van belast ingen en heffingen 12 Afbakening en aanpak 13 Leeswij zer 13

2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.2 2.2.1 2.2.2

D e sit u a t ie op Sch iph ol 1 5 Tarieven en heffingen 15 Lucht havent arieven 15 Lucht verkeer sleidingst arieven 16 Heffingen 16 Relat ieve bij drage aan de t ot ale kost en 17 Belast ingvoordelen 17 Nult arief voor BTW 17 Vrij st elling van accij ns op brandst of 18

3 3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.4 3.5

M ot ie ve n voor be la st in gm a a t r e ge le n in de lu ch t va a r t 2 1 I nleiding 21 Generer en van inkom st en 21 I nt ernaliseren ext erne effect en 21 Lokale m ilieuproblem at iek 22 Globale m ilieuproblem at iek 23 I n hoeverre zij n ext erne effect en geïnt ernaliseerd? 25 I nst rum ent en 25 Econom ische efficiënt ie 26 Sociaaleconom ische verdeling 27

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Th e or e t isch e a spe ct e n va n h e t in st r u m e n t be la st in ge n 2 9 I nleiding 29 Voor- en nadelen van belast ingen als inst rum ent in het m ilieubeleid 29 De overeenkom st t ussen em issieheffingen en em issiehandel 31 Wat werkt bet er: em issieheffing of em issiehandel? 36 Effect ivit eit en efficiënt ie in vergelij king m et andere inst rum ent en 38 Maat schappelij k draagvlak en best eding van opbrengst en 40

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

Effe ct e n va n con cr e t e ( be la st in g) m a a t r e ge le n 4 3 I nleiding 43 Effect en op de vraag naar vliegen in het algem een 44 Accij ns op kerosine 46 Vliegbelast ing 48 Em issieheffing 50 Handel in CO2 - em issierecht en ( ETS) 53 Overzicht st abel 56 Slot beschouwing 59

Pagina 3 van 72


Sum m ary 61 Lit erat uur 67 Bij la ge

A Ve r st or e n de e ffe ct e n va n be la st in ge n 7 1

Pagina 4 van 72


Sam envat t ing

Te r u gk e r e nde discu ssie Belast ingen en heffingen voor vliegverkeer zij n een t erugkerend onderwerp van discussie. Voorst anders v an belast ingen vinden het onrecht vaardig dat de int ernat ionale lucht vaart is vrij gest eld van accij ns op brandst of en dat er een nult arief geldt voor de BTW. Voor andere vervoerm iddelen gelden deze belast ingen in som m ige sit uat ies wel en dat leidt t ot verst oring van de concurrent ieverhoudingen. Anderen hant eren het m ilieuargum ent : vliegen is eigenlij k t e goedkoop om dat niet alle m ilieukost en in de prij s van een t icket verdiscont eer d zij n. Met belast ingen zou dit kunnen worden opgelost . Tegen het eerst e ar gum ent wordt door t egenst anders ingebracht dat de lucht vaart in Nederland de volledige kost en van de benodigde infrast ruct uur en verkeersleiding draagt , wat bij andere vervoerwij zen vaak niet het geval is. En t egenover het m ilieuargum ent st ellen zij dat vliegen een essent iële bij drage levert aan de econom ie en werkgelegenheid. Ove r zich t Het Kennisinst it uut voor Mobilit eit sbeleid ( KiM) wil m et dit rapport een overzicht bieden van de inform at ie die van belang is bij de afweging of belast ingen voor bepaalde doeleinden en in een bepaalde sit uat ie het m eest geëigende inst rum ent zij n. Over de wenselij kheid of onwenselij kheid van belast ingen doet het KiM geen uit spraken. Tevens blij kt uit deze st udie geen int ent ie van het m inist erie van I nfrast ruct uur en Milieu voor nieuwe belast ingen in de lucht vaart . Het rapport geeft ant woord op de volgende vragen: • Welke belast ingen en heffingen best aan er voor de Nederlandse lucht vaart ? • Zij n er m ot ieven om in de Nederlandse lucht vaart belast ingm aat regelen in t e zet t en en zo j a welke? • I n hoeverre draagt de lucht vaart de t ot ale m aat schappelij ke kost en en hoe verhoudt zich dat t ot andere concurrerende vervoer wij zen? • I s het voor de bescherm ing van het m ilieu effect iever om belast ingen en heffingen t e int roduceren of om alt ernat ieven zoals een em issiehandelsyst eem in t e voeren? • Welke best eding van de opbrengst en is het m eest efficiënt ? • Wat zij n de effect en van concret e belast ingen heffingsm aat regelen op de lucht vaart sect or en op het m ilieu? • Als de overheid de concurrent ieposit ie van Schiphol wil bevorderen, welk belast ingen heffingssyst eem past daar dan het best e bij ? H u idige be la st in ge n e n h e ffin ge n in de N e de r la n dse lu ch t va a r t Om t e m ogen landen op Schiphol en er t e vert rekken m oet en lucht vaart m aat schappij en diverse belast ingen bet alen. De belangrij kst e zij n een geluidsheffing om isolat iem aat regelen m ee t e bekost igen en een planningscom pensat ieheffing om bepaalde uit gaven op het gebied van ruim t elij ke ordening t e financieren. Daarnaast bet alen zij lucht havent arieven en t arieven voor de lucht verkeersleiding. Dit zij n echt er geen belast ingen, m aar vergoedingen voor verleende dienst en.

Pagina 5 van 72


Op grond van bilat erale lucht vaart overeenkom st en is de int ernat ionale lucht vaart wereldwij d vrij gest eld van accij ns op kerosine. Accij ns op kerosine zou m et wederzij dse inst em m ing wel m ogelij k zij n t ussen EU- lidst at en, m aar t ot op heden gebeurt dat nog nergens. Op kerosine voor binnenlandse vlucht en zit in Nederland wel accij ns, m aar dit bet reft doorgaans alleen general aviat ion. Daarnaast heft de overheid BTW over binnenlandse vlucht en. Voor int ernat ionale vlucht en is er het zogehet en nult arief. Bij zakelij k personenvervoer en goeder enver voer bet aalt de eindverbruiker ( de consum ent ) uit eindelij k BTW over de t oegevoegde waar de in deze st ap van de product ieket en. Bij niet - zakelij k personenvervoer is de reiziger zelf de eindverbr uiker en blij ft de vervoerdienst onbelast . M ot ie ve n voor be la st in ge n Er zij n verschillende m ot ieven denkbaar om belast ingm aat regelen in de lucht vaart t e nem en. Bij voorbeeld het generer en van inkom st en voor de financiering van goederen en dienst en die ( deels) door de overheid worden bet aald. Een ander m ot ief is het in rekening brengen van alle m aat schappelij ke kost en, bij voorbeeld die van m ilieuvervuiling en geluidsoverlast . Daarnaast kan econom ische efficiënt ie een rol spelen; verschillen in belast ingdruk ( bij voorbeeld door subsidies) kunnen nam elij k leiden t ot een ongelij k speelveld in de concurrent ie t ussen vervoerwij zen. Tot slot kunnen sociaaleconom ische verdelingsaspect en een rol spelen; van het vliegverkeer m aken m idden- en hoger e inkom ens m eer dan gem iddeld gebr uik. Voor - e n n a de le n va n be la st in ge n a ls in st r u m e n t Aan het gebr uik van belast ingen als beleidsinst rum ent voor m ilieudoelen zit t en voor- en nadelen. Het voordeel van belast ingen t en opzicht e van norm en of wet t en is dat de producent de keuze heeft de m ilieubelast ing t e bet alen of m inder t e vervuilen. Het result aat is dat m ilieuvervuiling daar wordt verm inderd waar dit het goedkoopst kan. Bovendien vorm t de belast ing een voort durende prikkel om de m ilieuvervuiling m et behulp van innovat ie verder t erug t e dringen. Belast ingen kunnen in bepaalde sit uat ies wel m inder effect ief zij n dan norm en. Dit is onder ander e het geval wanneer vervuiling op de ene locat ie m eer schade veroorzaakt dan op de andere. Daarnaast kunnen belast ingen, net als norm en, nadelig uit pakken voor de concurrent ieposit ie. Voor een int ernat ionale sect or als de lucht vaart gaat dit vooral op wanneer m aat regelen alleen in Nederland of alleen in Europa gelden. Wereldwij de m aat regelen hebben dit nadeel niet , al zal de concurrent ieposit ie wel verm inderen t en opzicht e van andere vervoerwij zen. Em issie h e ffin g of e m issie h a n de l? Specifiek voor het t erugdringen van de uit st oot van vervuilende st offen is handel in em issierecht en een alt ernat ief voor een em issieheffing. Em issierecht en houden in dat m en het recht heeft om een bepaalde hoeveelheid vervuilende st of uit t e st ot en. De t ot ale hoeveelheid em issierecht en is begr ensd, m aar door t e handelen in deze recht en kan de hoeveelheid recht en per bedrij f t oe- of afnem en al naar gelang de m ogelij kheden om em issies t e verm inderen. Vanaf 2012 vallen alle vlucht en van en naar EU- lucht havens onder het al best aande EU- em issiehandelsyst eem voor CO2 . Bij em issiehandel st aat de pr ij s per eenheid em issie niet vast , m aar m ag de t ot ale om vang van de em issies niet boven een bepaald em issieplafond uit kom en. De hoogt e van dit plafond t en opzicht e van de

Pagina 6 van 72


huidige om vang van de em issies bepaalt in hoeverre em issierecht en schaars zullen zij n. Hoe schaarser, des t e hoger de pr ij s. Theoret isch gezien zij n er t ussen de inst rum ent en em issieheffing en em issiehandel veel parallellen. I n beide gevallen is het voor het opt im ale gebruik van het inst rum ent van belang om t e wet en wat de kost en zij n van een ext ra hoeveelheid em issie en wat de kost en zij n van een ext ra hoeveelheid verm eden em issie. Zolang ext ra em issie m eer kost dan ext ra verm eden em issie is het m aat schappelij k gezien welvaart sverhogend om m eer em issies t e verm ij den. Dit geldt t ot het punt waarop er zoveel em issies verm eden worden dat beide kost en aan elkaar gelij k zij n. Dit punt is de opt im ale hoogt e van de heffing of de opt im ale hoogt e van het em issieplafond. I n de prakt ij k is het m oeilij k om het verloop van beide kost encurves precies t e bepalen. De eigenschap van em issiehandelsyst em en is dat ze de om vang van de vervuiling begrenzen, m aar t egen onzekere kost en. De kost en kunnen t e hoog of t e laag zij n t en opzicht e van wat opt im aal is. De eigenschap van heffingen is dat de kost en per ext ra hoeveelheid em issie vast st aan, m aar t egen onzekere uit kom st en. Dat bet ekent dat niet zeker is of er t e veel of t e weinig reduct ie is t en opzicht e van wat opt im aal is. Het is vanuit wet enschappelij k perspect ief niet op voorhand duidelij k welk van de t wee m echanism en in het algem een de voorkeur heeft . Wanneer de schadekost en van een ext ra hoeveelheid em issie sneller t oenem en dan de kost en van een ext ra hoeveelheid verm eden em issie, dan is het m aat schappelij k waarschij nlij k opt im aler om de schade m et zoveel m ogelij k zekerheid t e beperken. Dat kan door daar een lim iet aan t e st ellen m et behulp van een em issieplafond. Als de schadekost en van een ext ra hoeveelheid em issie m inder snel t oenem en dan de kost en van een ext ra hoeveelheid verm eden em issie, dan is het waarschij nlij k opt im aler om m et een heffing de verm ij dingskost en t e begr enzen. Er is veel prakt ij kkennis nodig om vast t e st ellen van welke sit uat ie sprake is. Als deze kennis niet aanwezig is, zal de keuze op polit iek niveau afhangen van welke zekerheid ( om vang van uit st oot of van kost en) het m eest gewenst is. Daarnaast kunnen ook andere overwegingen een rol spelen, bij voorbeeld de uit voerings- en handhavingskost en van beide t ypen inst rum ent en. Be st e din g va n opbr e n gst e n Vanuit een econom isch perspect ief is het het m eest welvaart sverhogend om de opbrengst en van een nieuwe m ilieubelast ing ( of van geveilde recht en) t e best eden aan verlaging van het m arginale t arief van andere belast ingen, bij voorbeeld inkom st enbelast ing. Dat levert bovenop het m ilieueffect een ext ra welvaart swinst op. Bij de polit ieke discussie over de best eding van opbrengst en zullen behalve m aat schappelij ke efficiënt ie ook effect en op de concurrent ieposit ie of het m aat schappelij k draagvlak een grot e rol spelen. Om de sect orale concurrent ieposit ie t e bescherm en t egen belast ingverschillen en om het gevoel van recht vaardigheid t e verhogen kan de overheid ervoor kiezen ( een deel van) de opbr engst en van belast ingm aat regelen t e invest eren in de get roffen sect oren.

Pagina 7 van 72


Een opt ie is om de opbrengst en t e best eden aan aanvullende m aat regelen om uit st oot t e verm inderen. Dit verhoogt de m ilieueffect ivit eit en zeer waarschij nlij k ook het draagvlak, m aar het kan de m aat schappelij ke efficiënt ie verlagen, doordat het duurder e m aat regelen zij n die de lucht vaart m aat schappij en zelf niet rendabel vinden. Dit geldt niet voor m aat regelen die innovat ie bevorder en, zolang deze innovat ie posit ieve effect en heeft voor de m aat schappij als geheel en de innovat ie zonder de bij drage vanuit de overheid niet had plaat sgevonden. Effe ct e n va n con cr e t e m a a t r e ge le n in de lu ch t va a r t Belast ingm aat regelen, of vergelij kbare m aat regelen zoals em issiehandel, hebben effect op de vraag naar vliegen en op de em issies van lucht veront reinigende st offen. Dit rapport gaat in op de effect en van de volgende m aat regelen: • • • •

accij ns op kerosine; em issieheffing ( in verschillende vorm en) ; vliegbelast ing; handel in em issierecht en.

De effect en van deze m aat regelen zij n last ig m et elkaar t e vergelij ken, zowel in afzonderlij ke st udies als t ussen verschillende st udies. De uit gangspunt en en aannam es bij de m aat regelen verschillen over het algem een van elkaar. Er kan daarom niet geconcludeer d worden dat het ene t ype heffing alt ij d t e preferer en is boven het andere. Dat is afhankelij k van het doel, bij voorbeeld het m ilieu bescherm en, of de concurrent ieposit ie bevorder en, m aar ook van de precieze invulling van de heffing. Van belang zij n de hoogt e van de heffing en de daarm ee gepaar d gaande prij sprikkel en het geografische bereik van de m aat regel. Tot slot m oet m en ook rekening houden m et de m ogelij kheden voor lucht vaart m aat schappij en en/ of consum ent en om de belast ing t e ont wij ken door het gedrag in een gewenst e ( of ongewenst e) richt ing aan t e passen. Om ongewenst ont wij kgedrag t e m inim aliseren en de concurrent ieposit ie zo m in m ogelij k aan t e t ast en, is het wenselij k t e st reven naar een zo groot m ogelij k geografisch bereik ( niet alleen in Nederland) . Daarnaast is het m ogelij k de belast ing zo t e different iëren naar m ot ief ( zakelij k, vrij e t ij d) of segm ent ( passagiers, vracht ) , dat de m inst prij sgevoelige groepen de zwaarst e last en dragen. Een nadeel is dat dit het gevoel van recht vaardigheid waarschij nlij k niet t en goede kom t . Als het uit gangspunt bij de invoering van belast ingen is om de concurrent ieposit ie van Schiphol zoveel m ogelij k t e handhaven, dan is de opt im ale belast ing afhankelij k van het m ot ief waarm ee de belast ing wordt ingevoerd. I s het m ot ief inkom st en generer en, dan sluit een vliegbelast ing hierbij het best e aan om dat de opbr engst over de t ij d const ant is. Het is voor de concurrent ieposit ie wel van belang dat de belast ing dan ook in ons om ringende landen geldt , zodat het voor Nederlander s niet lonend is om vanwege de belast ing vanuit het buit enland t e vliegen. I s het m ot ief om alle m aat schappelij ke kost en in rekening brengen, dan zij n Europese of wereldwij de em issieheffingen of verhandelbare em issierecht en efficiënt er. Ze zorgen erv oor dat bedrij ven em issies t erugdringen waar dit het goedkoopst kan en ze vorm en een voort durende prikkel om em issies verder t e verm inderen. Van deze t wee inst rum ent en is em issiehandel voor de lucht vaart waarschij nlij k gunst iger, om dat em issiehandel de m ogelij kheid biedt om de reduct ie

Pagina 8 van 72


ook buit en de sect or t e lat en plaat svinden. Dat zal goedkoper zij n dan wanneer m et een heffing eenzelfde m ilieueffect binnen de sect or bereikt m oet worden. De m ot ieven econom ische efficiënt ie en sociaaleconom ische verdeling lat en zich last iger vert alen naar keuzes voor specifieke belast ingen. Het gaat er daarbij eerder om m et concret e invullingen van belast ingm aat regelen t e voorkom en dat er op concurrerende m arkt en een ongelij k speelveld ont st aat , of dat er sit uat ies ont st aan die velen als onrecht vaardig beschouwen.

Pagina 9 van 72


Pagina 10 van 72


1

I nleiding

1 .1

Ach t e r gr ond Belast ingen en heffingen voor vliegverkeer zij n een t erugkerend onderwerp van discussie. Voorst anders v an belast ingen wij zen op de sit uat ie dat de int ernat ionale lucht vaart vanwege int ernat ionale afspraken is vrij gest eld van accij ns op brandst of en dat nult arieven voor BTW voor niet - zakelij ke reizigers voordelig uit pakken. Dit wordt door hen als oneerlij k gezien: voor andere vervoerwij zen gelden deze belast ingen in som m ige sit uat ies wel en dat leidt t ot verst oring van de concurrent ieverhoudingen. Anderen hant eren het m ilieuargum ent : vliegen is eigenlij k t e goedkoop om dat niet alle m ilieukost en in de prij s van een t icket verdiscont eer d zij n. Met belast ingen zou dit kunnen worden opgelost . Tegenst anders brengen t egen het eerst e argum ent in dat de lucht vaart in Nederland de volledige kost en van de benodigde infrast ruct uur en verkeersleiding draagt , wat bij andere vervoerwij zen vaak niet het geval is. En t egenover het m ilieuargum ent st ellen zij dat vliegen een essent iële bij drage levert aan de econom ie en werkgelegenheid. Hoe afwegingen van dergelij ke argum ent en in de prakt ij k kunnen uit pakken is onder andere gebleken bij de invoering van de vliegbelast ing. Het kabinet Balkenende I V voerde deze belast ing in om dat het vond dat de prij s van een vliegt icket de m ilieukost en onvoldoende weerspiegelt . Dit leidde vooraf en na invoering t ot veel prot est en vanuit de sect or. Na een j aar werd de belast ing weer afgeschaft vanwege de im pact op de concurrent ieposit ie van Schiphol. Deze im pact was van t evoren voorzien, m aar viel ongelukkig sam en m et effect en van een econom ische recessie. Met de afschaffing van de vliegbelast ing zal de discussie over belast ingen in de lucht vaart nog niet t en einde zij n. Voor de Tweede Kam erverkiezingen van 2010 hebben som m ige polit ieke part ij en bij voorbeeld voorst ellen voor nieuwe belast ingen in hun verkiezingsprogram m a’s opgenom en. Ook in Duit sland denkt m en over belast ingen na. De bondsregering over weegt de invoering van een vliegbelast ing per 1 j anuari 2011. De m ot ivat ie is vergelij kbaar m et de m ot ivat ie voor de Nederlandse belast ing. I n een eerst e ont werp wordt gesproken over een beoogde opbrengst van 1 m ilj ard euro per j aar ( Bundesm inist erium der Finanzen, 2010) .

1 .2

D oe l va n h e t r a ppor t Het doel van dit rapport is om in brede zin in t e gaan op de rol die belast ingen en inst rum ent en zoals em issiehandelsyst em en spelen of zouden kunnen spelen in de lucht vaart . Het rapport belicht een aant al aspect en en vraagst ukken die relevant zij n voor de afweging of belast ingen in een bepaalde sit uat ie het m eest geëigende inst rum ent zij n. Het geeft daarm ee inzicht in m ogelij ke beleidsknoppen en de vrij heidsgraden om daar, gegeven verschillende doelst ellingen, aan t e draaien. Het rapport geeft ant woord op de volgende vragen: • Welke belast ingen en heffingen best aan er in de Nederlandse lucht vaart ? • Zij n er m ot ieven om in de Nederlandse lucht vaart belast ingm aat regelen in t e zet t en en zo j a welke? • I n hoeverre draagt de lucht vaart de t ot ale m aat schappelij ke kost en en hoe verhoudt zich dat t ot andere concurrerende vervoer wij zen?

Pagina 11 van 72


• I s het voor de bescherm ing van het m ilieu effect iever om belast ingen en heffingen t e int roduceren of om alt ernat ieven zoals een em issiehandelsyst eem in t e voeren? • Welke best eding van de opbrengst en is het m eest efficiënt ? • Wat zij n de effect en van concret e belast ingen heffingsm aat regelen op de lucht vaart sect or en op het m ilieu? • Als de overheid de concurrent ieposit ie van Schiphol wil bevorderen, welk belast ingen heffingssyst eem past daar dan het best e bij ? 1 .3

D e fin it ie va n be la st in ge n e n h e ffin ge n I n het dagelij ks spraakgebruik worden de t erm en belast ingen en heffingen vaak door elkaar gebruikt . Voor de afbakening van het onderzoek is het echt er nodig om het verschil t ussen beide begrippen t e definiëren. We kunnen daarbij t wee van elkaar verschillende perspect ieven hant eren. Het eerst e perspect ief is het fiscaalj uridisch perspect ief. Figuur 1.1 geeft weer hoe belast ingen en heffingen zich in dit perspect ief t ot elkaar verhouden en t ot overheidsinkom st en in het algem een.

Figuur 1 .1 I ndeling van overheidsinkom st en. ( St evens, 2006; bewerking KiM) .

Als de overheid zich opst elt als een ondernem er die een goed of een dienst aanbiedt , die ook door een m arkt part ij zou kunnen worden aangeboden en waarbij een privaat recht elij ke overeenkom st t ot st and kom t , dan is er sprake van prij zen of t arieven ( St evens, 2006) . Dit geldt bij voorbeeld voor t ransact ies m et gem eent elij ke vervoerbedrij ven, of m et sport hallen die door een overheid worden beheer d. Als de overheid een goed of dienst aanbiedt in een publiekrecht elij k kader dan is in veel gevallen sprake van een ret ribut ie ( St evens, 2006) . Voorbeelden hiervan zij n de kost en voor de afgift e van een vergunning, een rij bewij s of een paspoort . Dit zij n im m ers zaken die niet door de m arkt kunnen worden aangeboden. Belast ingen kunnen nu gedefinieerd worden als alle overige ‘verplicht e, niet direct naar verhouding beloonde bet alingen aan de overheid’ ( OECD, 2004) . Daarm ee wordt bedoeld dat aan de bet aling van de belast ing geen direct e t egenprest at ie van de overheid verbonden is, waarvan de waarde in verhouding st aat t ot de bet aling en die t oekom t aan de belast ingbet aler. Een voorbeeld hiervan is inkom st enbelast ing.

Pagina 12 van 72


De t erm heffingen heeft zowel bet rekking op belast ingen als op ret ribut ies ( St evens, 2006) . Een belast ing is m et andere woorden wel alt ij d een heffing, m aar een heffing is niet per definit ie alt ij d een belast ing. Deze indeling wij kt enigszins af van de indeling van de I nt ernat ional Civil Aviat ion Organisat ion ( I CAO) . I CAO m aakt een onderscheid t ussen ‘charges’ en ‘t axes’. Charges worden door I CAO gedefinieerd als ‘heffingen voor de bekost iging van facilit eit en en dienst en voor de burgerlucht vaart ’. Taxes worden daarent egen gedefinieerd als ‘heffingen die best em d zij n om nat ionale of lokale overheidsinkom st en t e genereren en die in het algem een niet bedoeld zij n voor doeleinden in de burgerlucht vaart ’. Onder charges v allen bij I CAO ook heffingen die bedoeld zij n om m ilieuschade t e com penseren of t e m it igeren, zoals heffingen voor geluidsisolat ieproj ect en ( I CAO, 1998) . Het verschil t ussen de t wee perspect ieven zit enerzij ds in de best eding van de opbrengst en. Zolang deze lucht vaart gerelat eerd zij n, zoals bij de geluidsheffingen, spreekt I CAO niet van t axes, m aar van charges, t erwij l een geluidsheffing volgens de fiscaalj uridische indeling een vorm van belast ing is ( om dat degene die de heffing bet aalt niet de ont vanger van de verleende dienst is) . Anderzij ds m aakt I CAO binnen de cat egorie charges geen onderscheid t ussen ret ribut ies en prij zen/ t arieven, die in de fiscaalj uridische indeling respect ievelij k wel en niet onder heffingen vallen. 1 .4

Afba k e n in g e n a a n pa k Het rapport richt zich m et nam e op belast ingen volgens de I CAO- definit ie van ‘t axes’. Desalniet t em in wordt in hoofdst uk 2 de sit uat ie m et bet rekking t ot belast ingen en heffingen op Schiphol m eer beschrev en vanuit het fiscaalj uridische perspect ief. Het rapport r icht zich hoofdzakelij k op de Nederlandse sit uat ie. Om dit concreet t e m aken zij n daarbij de effect en op de lucht haven Schiphol m eest al het uit gangspunt . Het onderzoek voor dit rapport vond hoofdzakelij k plaat s door lit erat uuronderzoek op best aande bronnen. Vanwege het doel van de st udie hebben er geen nieuwe analyses van concret e m aat regelen plaat sgevonden.

1 .5

Le e sw ij ze r Dit rapport beant woordt uit eenlopende vragen die van belang zij n bij discussies over belast ingen en heffingen in de lucht vaart . Daardoor is het niet noodzakelij k het rapport in zij n geheel of van voor naar acht eren t e lezen. Met nam e hoofdst uk 4, dat verschillende aspect en van het inst rum ent belast ingen behandelt , is t heoret isch relat ief diepgaand, m aar geeft verdieping voor de lezer die dit wenst .

Pagina 13 van 72


Pagina 14 van 72


2

De sit uat ie op Schiphol

2 .1

Ta r ie ve n e n h e ffin ge n Om t e landen op of t e vert rekken vanaf Schiphol worden aan lucht vaart m aat schappij en diverse bedr agen in rekening gebracht . Deze zij n t e classificeren in lucht havent arieven, lucht verkeersleidingst arieven en een driet al heffingen.

2.1.1

Lucht havent arieven Lucht havent arieven zij n geen heffingen in fiscaalj uridische zin. Het is desondanks nodig om er even bij st il t e st aan. De lucht havent arieven vorm en een belangrij k deel van de ‘visit cost s1 ’ voor lucht vaart m aat schappij en. De relat ieve hoogt e hiervan is een belangrij ke fact or in de concurrent ie t ussen lucht havens om een net werk van best em m ingen. Daarnaast zij n bepaalde prij sprikkels die m et belast ingen en heffingen m ogelij k zij n, ook t e realiseren door een different iat ie in de lucht havent arieven. De t arieven op Schiphol worden door de overheid gereguleerd om m isbruik van de m acht sposit ie t e voorkom en. De lucht havent arieven best aan op Schiphol uit vier onderdelen ( Schiphol Group, 2009) : 1. 2. 3. 4.

landingst arieven; parkeert arieven; passagierst arieven; securit y t arieven.

Landingst arieven en parkeert arieven Schiphol brengt landingst arieven in rekening voor ieder e vliegbeweging ( dus st art en en landen) . De basis is het Maxim um Take Off Weight 2 ( MTOW) , m aar er gelden different iat ies voor vracht - en passagiersvliegt uigen, voor connect ed en disconnect ed afhandeling 3 , voor dag- en nacht vlucht en en voor de geluidsproduct ie van het vliegt uig. I n 2010 gelden overdag ( t ussen 06.00 en 23.00 uur) de volgende basist arieven per 1.000 kg MTOW 4: 65 voor connect ed passagiersvlucht en, 72 voor disconnect ed en 42 voor vracht vlucht en. Bovenop de basist arieven kom t een t arief dat varieert naar geluidsproduct ie en t ij dst ip van de dag. Het ext ra t arief voor geluid is verdeeld over drie klassen: + 40% , 0% en –15% van het basist arief. I n de nacht zij n st art s daarbovenop nog 50% duurder en landingen 27% duur der. De parkeert arieven voor vliegt uigen bed 1,64 per duizend kilogram per et m aal. De eerst e zes uur en een kwart ier zij n vrij gest eld van parkeergeld ( Schiphol Group, 2009) .

1

Visit cost s zij n een br eed begrip voor alle kost en die lucht vaart m aat schappij en m oet en m aken om op een bepaalde lucht haven t e vliegen. Hieronder vallen de lucht havent arieven, lucht verkeer sleidingst arieven en heffingen door de overheid, m aar ook de afhandelings- en brandst ofkost en ( Zuidber g, 2009) . 2 Het m axim um gecert ificeer de st art gewicht , dat wil zeggen het m axim aal t oegelat en st art gewicht waarm ee het vliegt uig in ov er eenst em m ing m et het Bewij s van Lucht waar digheid onder de gunst ige om st andigheden m ag st art en ( Schiphol Group, 2009) . 3 Bij connect ed afhandeling gebr uiken de passagier s een aviobr ug, bij disconnect ed niet ( Schiphol Group, 2009) . 4 Voor vliegt uigen m et een st art gewicht van m inder dan 20.000 kilo gelden lager e t ariev en ( Schiphol Group, 2009) .

Pagina 15 van 72


De different iat ie in de landingst arieven naar geluidscat egorie en naar t ij dst ip van de dag zorgt voor een prikkel voor lucht vaart m aat schappij en om op t ij dst ippen t e vliegen waarop er m inder hinder wordt ervaren en om m inder lawaaiige vliegt uigen in t e zet t en 5 . Een dergelij ke prikkel zou ook gerealiseerd kunnen worden m et een gedifferent ieerde geluidsheffing, m aar daar is in Nederland niet voor gekozen 6 . I n het buit enland zij n daar wel voorbeelden van t e vinden, onder andere op Frankfurt , München en Zürich, waarbij op Frankfurt het t arief niet alleen different ieert naar geluidsklasse, m aar ook naar t ij dst ip ( Zuidberg, 2009) . Passagiers- en securit y t arieven De zogehet en Passenger Service Charge ( PSC) en Securit y Service Charge ( SSC) worden door de lucht vaart m aat schappij bet aald voor het aant al passagiers aan boord bij vert rek. Ze gelden voor het gebruik van de t erm inal en voor de beveiliging van hand- en ruim bagage. Voor passagiers die in Nederland opst appen bedraagt de PSC in 24 en de SSC 94. Voor t ransferpassagiers bedraagt de PSC 98 en de SSC 25. ( Schiphol Group, 2009) 2.1.2

Lucht verkeer sleidingst arieven Lucht vaart m aat schappij en bet alen t arieven 7 voor de begeleiding door de verkeersleiding, zowel en- rout e als voor de begeleiding in de t erm inal zone. Deze t arieven worden nam ens Lucht verkeer sleiding Nederland ( LVNL) geïnd door Eurocont rol. Voor de visit cost s zij n alleen de kost en voor begeleiding in de t erm inal zone door LVNL van belang. Deze zij n voor 2010 vast gest eld op 147 euro per service unit ( LVNL, 2010) . Het aant al service- unit s wordt berekend op basis van de MTOW.

2.1.3

Heffingen Naast de lucht havent arieven int Schiphol ook t wee belast ingen die de overheid oplegt en een heffing die in sam enwerking m et de lucht vaart m aat schappij en is vast gest eld. Het gaat hierbij respect ievelij k om de: • geluidsheffing; • planningscom pensat ieheffing; • PRM- heffing. Geluidsheffing en planningscom pensat ieheffing Op basis van art ikel 77 van de Lucht vaart w et vindt per landing een geluidsheffing plaat s om isolat iem aat regelen t e kunnen bekost igen. De geluidsheffing wordt geheven naar de geluidsproduct ie van het vliegt uig, uit gedrukt in een aant al rekeneenheden. De form ule om de kost en t e berek enen is onder andere gebaseerd op het Maxim um Take Off Weight . Een groot vliegt uig zoals de Boeing 777- 200 bet aalde in 2009 gem iddeld zo’n 376 euro geluidsheffing. Voor een m iddelgroot vliegt uig zoals de Boeing 737- 800 bedroeg de geluidsheffing in 2009 gem iddeld zo’n 176 euro ( Zuidberg, 2009) .

5

De different iat ie in de landingsgelden is opbr engst enneut raal. Dat wil zeggen dat alleen een andere verdeling van de kost en ov er de lucht vaart m aat schappij en wordt bew erkst elligd. 6 I n Nederland geldt wel een ‘gewone’ geluidsheffing ( zie 2.1.3) . 7 I nt ernat ionaal geldt hiervoor de benam ing Air Traffic Cont rol char ges.

Pagina 16 van 72


Bovenop de geluidsheffing volgt per landing een heffing van 0,50 euro per t on MTOW. Deze ‘Governm ent al Planning Com pensat ion Levy’ vergoedt uit gaven van de overheid aan de voorfinanciering van claim s, afbraak van gebouwen en herallocat ie van woonbot en in de om geving van Schiphol ( Schiphol Group, 2009) . Voor een Boeing 747- 400 kom t de heffing uit op circa 200 euro. PRM- heffing De PRM- heffing ( Persons wit h Reduced Mobilit y) is een heffing die in sam enwerking m et lucht vaart m aat schappij en t ot st and is gekom en om uit voering t e geven aan een EU- verordening die per j uli 2008 van kracht is geworden. Het doel van de verordening is om gehandicapt en en personen m et beperkt e m obilit eit dezelfde m ogelij kheden t e geven voor het reizen per lucht vervoer als alle andere burgers. Om deze bij st and t e kunnen bekost igen wordt per 1 april 2009 een heffing van 0,28 euro per vert rekkende passagier geïnd. Transit passagiers en personen j onger dan t wee j aar zij n uit geslot en. Hierm ee wordt voorkom en dat gehandicapt e passagiers bij kom ende kost en m oet en bet alen voor speciale t oegankelij kheidsm aat regelen ( Schiphol Group, 2009) . 2.1.4

Relat ieve bij drage aan de t ot ale kost en Uit de benchm ark lucht havengelden en overheidsheffingen ( Zuidberg, 2009) blij kt dat de lucht havengelden 8 op Schiphol een aandeel van 86% hebben op het t ot aal van de in deze paragraaf genoem de t arieven en heffingen. De geluidsheffing, planningscom pensat ieheffing en PRM- heffing hebben sam en een aandeel van 7% in deze kost en. Het aandeel van de lucht verkeersleiding in de kost en is eveneens 7% .

2 .2

Be la st in gvoor de le n Lucht vaart m aat schappij en bet alen een aant al belast ingen in de vorm van heffingen, m aar hebben bij int ernat ionaal vervoer ook een aant al belast ingvoordelen. Het gaat hierbij om een nult arief voor BTW en een vrij st elling van brandst ofaccij ns.

2.2.1

Nult arief voor BTW 9 Het doel van BTW is om het verbruik binnen een bepaald verbruiksgebied t e belast en. Om die reden wordt bij export van goeder en of dienst en in de m eest e gevallen geen BTW gehev en en geldt een zogehet en nult arief ( uit voer t egen 0% BTW m et aft rek van voorbelast ing) . Dit geldt ook voor het int ernat ionale personenen goederenvervoer door de lucht . Bij zakelij k personenvervoer en goederenvervoer bet aalt de eindverbruiker ( de consum ent ) uit eindelij k BTW over de t oegevoegde waarde in deze st ap van de product ieket en. Bij niet - zakelij k personenvervoer is de reiziger zelf de eindverbruiker en blij ft de vervoerdienst onbelast 10 . Over het niet zakelij k personenvervoer zou binnen de EU wel BTW kunnen worden geheven, m aar m ede vanuit concurrent ieoverwegingen gebeurt dat niet . BTW bij a n de r e in t e r n a t ion a le ve r voe r w ij z e n De BTW- regeling in het int ernat ionale lucht vervoer is ook van kracht voor het int ernat ionale personenen goederenvervoer over zee. Bij het vervoer van personen over de weg of over het spoor is de sit uat ie anders en best aat de verschuldigde

8

Dit is de som van de t arieven m aal het aant al st art s- , landingen, passagiers et cet era. Deze paragraaf is gebaseer d op schrift elij ke inform at ie van m edew erker s van het m inist erie van Financiën. Op binnenlandse vlucht en wordt wel BTW gehev en. Binnen Nederland geldt hiervoor sinds 1 j anuari 2002 een norm aal t arief. 9

10

Pagina 17 van 72


BTW voor de eindverbruiker uit de opt elsom van de verschuldigde BTW voor de verschillende binnenlandse t raj ect en. Voor goederenvervoer over de weg of het spoor naar een plaat s buit en de EU is het nult arief voor export dienst en van t oepassing. Bevindt de plaat s zich binnen de EU dan is een bij zondere regeling van kracht , m aar uit eindelij k wordt ook dat vervoer in de BTW- heffing bet rokken. 2.2.2

Vrij st elling v an accij ns op brandst of Het Verdrag van Chicago verbiedt dat verdragsst at en belast ing heffen op brandst of die al in een vliegt uig zit om dubbele belast ing t e voorkom en. Het verdrag ver biedt niet om accij ns t e heffen op brandst of die het vliegt uig in het land zelf t ankt . Op grond van bilat erale lucht vaart overeenkom st en wordt voor int ernat ionale vlucht en echt er nergens t er wereld accij ns op kerosine ( of andere vliegt uigbrandst of) geheven. Deze sit uat ie is t ient allen j aren geleden ont st aan. Dest ij ds was de lucht vaart nog niet zo om vangrij k en wilde m en de groei van de lucht vaart bevorder en en handelsbelem m eringen voorkom en. H e t Ve r dr a g va n Ch ica go I n veel discussies over de j uridische m ogelij kheden en onm ogelij kheden van belast ingen op het vliegverkeer wordt verwezen naar het Verdrag van Chicago. Dit verdrag werd in 1944 opgest eld om de inricht ing van het zich ont wikkelende lucht verkeer t ussen de verdragsst at en t e regelen. Het algem ene doel van het verdrag is “ een veilige en ordelij ke ont wikkeling van de int ernat ionale burgerlucht vaart ” en dat “ int ernat ionale lucht verkeersdienst en kunnen worden opgezet op basis van gelij ke kansen en econom isch gezond geëxploit eerd kunnen worden” ( I CAO, 2006) . Voor belast ingen en heffingen zij n de art ikelen 15 en 24 van belang. Art ikel 15 gaat over ‘Airport and sim ilar charges’ en ar t ikel 24 over ‘Cust om s dut y’. Binnen art ikel 15 gaat het v ooral om de volgende zin: “ No fees, dues or ot her charges shall be im posed by any cont ract ing St at e in respect solely of t he right of t ransit over or ent ry int o or exit from it s t errit ory of any aircraft of a cont ract ing St at e or persons or propert y t hereon” . I n art ikel 24 gaat het vooral om deze zin “ fuel … on board t he aircraft of a cont ract ing St at e, on arrival in t he t errit ory of anot her cont ract ing St at e and ret ained on board on leaving t he t errit ory of t hat St at e shall be exem pt fr om cust om s dut y, inspect ion fees or sim ilar nat ional or local dut ies and charges." ( I CAO, 2006) . De int erpret at ie van deze zin uit art ikel 15 speelde een belangrij ke rol in het kort geding dat een aant al part ij en had aangespannen t egen de Neder landse St aat om de uit voering van de vliegbelast ing ( t icket t ax) op t e schort en. De eisende par t ij en bet oogden dat de zin een verbod bet ekent op iedere vorm van heffing waar geen kost en voor het gebruik van lucht havens en/ of lucht verkeersfacilit eit en t egenover st aan. Volgens de St aat m oet de zin, gelet op het hele art ikel 15, worden opgevat als een discrim inat ieverbod. Dat wil zeggen dat lucht vaart m aat schappij en uit andere verdragslanden qua belast ingen niet anders m ogen worden behandeld dan lucht vaart m aat schappij en uit het eigen land. Er zou geen verbod zij n op het bet alen van recht en voor het in- , uit - , of overvliegen van een verdragsland, zolang deze recht en voor iedere lucht vaart m aat schappij gelden ( Recht bank ’s- Gravenhage, 2008) . Uit eindelij k heeft de recht er de St aat in het gelij k gest eld. De int erpret at ie van het art ikel zal echt er cont roversieel blij ven. I n België oordeelde de Raad van

Pagina 18 van 72


St at e nam elij k dat een vliegbelast ing wel in st rij d is m et het verdrag. Daarent egen zij n in Frankrij k, I erland en Groot Brit t annië ook vliegbelast ingen ingevoerd. De Europese richt lij n 2003/ 96 ( over belast ing van energieproduct en) heeft het wel m ogelij k gem aakt om bij wederzij dse overeenst em m ing kerosinebelast ing in t e voeren op vlucht en t ussen t wee EU- landen. Dit gebeurt t ot op heden nergens. Kerosinebelast ing op binnenlandse vlucht en wordt in de EU alleen door Nederland geheven 11 . Buit en de EU gebeurt dit ook door de VS, Japan, I ndia en Noorwegen. ( Wit , 2007) . Accij n z e n bij a n de r e int e r n a t ion a le ve r voe r w ij ze n Ook m ot orbrandst offen voor schepen zij n vrij gest eld van accij ns. Dieselt reinen kunnen in Nederland gebr uik m aken van rode diesel, waarvan het accij nst arief 16 eurocent lager ligt dan dat van gewone diesel. Meegenom en brandst of wordt in het buit enland niet opnieuw belast . Elekt rische t reinen bet alen binnen de EU over hun st room verbr uik een vorm van energiebelast ing ( Minist erie van Financiën 12 ) . I n Nederland is het t arief van de energiebelast ing voor grot e zakelij ke st room verbr uikers dusdanig, dat het result erende bedrag per r eiziger t e verwaarlozen is.

11

Maar binnenlandse vlucht en bet reffen t egenwoordig v rij wel alleen General Aviat ion. De inform at ie in deze box is t ot deze verwij zing gebaseer d op schrift elij k e inform at ie van m edewerk er s van het m inist erie van Financiën. 12

Pagina 19 van 72


Pagina 20 van 72


3

Mot ieven voor belast ingm aat regelen in de lucht vaart

3 .1

I n le idin g Een belangrij k m ot ief voor belast ingen is van oudsher het generer en van inkom st en voor de financiering van ( deels) door de overheid bet aalde goederen en dienst en 13 . Met belast ingen kunnen echt er ook andere doelen worden nagest reefd, de zogehet en inst rum ent ele funct ie van belast ingen ( St evens, 2006) . Vanuit m acroeconom isch st andpunt zij n de volgende m ot ieven van belang: het int ernaliseren van ext erne effect en en econom ische efficiënt ie. Daarnaast kan ook sociaaleconom ische recht vaardigheid een rol spelen. I n de volgende paragrafen zullen deze m ot ieven specifiek voor de sit uat ie in de lucht vaart nader worden t oegelicht .

3 .2

Ge n e r e r e n va n in k om st e n Veel vervoerwij zen dragen via BTW en accij nzen bij aan het budget van de overheid. Het int ernat ionale niet - zakelij ke personenvervoer bet aalt daarent egen geen BTW en op brandst of die wordt verbruikt in de int ernat ionale lucht vaart zit geen accij ns ( zie ook paragraaf 2.2.1) . Vanuit een m acroeconom ische invalshoek is deze uit zonderingsposit ie niet recht vaardig. Daarvoor is het nodig dat gelij ke econom ische act ivit eit en over de gehele econom ie gelij k belast worden, waarbij er geen reden is een onderscheid t e m aken in welke vorm dan ook ( Wit , et al., 2003) . Een iet s m inder st rikt perspect ief is dat de fiscale behandeling alleen gelij k hoeft t e zij n voor m arkt segm ent en die m et elkaar concurreren ( Wit , et al., 2003) . Vanuit een recht vaardigheidsprincipe zou van vliegreizen dus een zelfde bij drage aan de publieke m iddelen verlangd kunnen worden als van andere ( concurrerende) vervoerwij zen. Het is alleen niet eenvoudig om dit door m iddel van BTW of accij nzen op int ernat ionale vliegreizen t e realiseren. Binnen de EU kunnen besluit en over BTW- regels en BTW- t arieven alleen genom en worden als alle landen daarm ee inst em m en ( EU, 2010) . En om accij nzen op int ernat ionale vliegreizen m ogelij k t e m aken zullen vele bilat erale lucht vaart verdragen m oet en worden aangepast . Dat is een ingewikkelde opgave waar de st eun van vele landen voor nodig is14 . Eenvoudiger is het om een vliegbelast ing in de vorm van een t icket heffing in t e voeren. I n Nederland is dit t ussen 1 j uli 2008 en 1 j uli 2009 het geval geweest en onder ander e in Engeland en Frankrij k best aat een t icket heffing nog st eeds. I n alle drie de landen was het nult arief voor BTW één van de argum ent en om de belast ing in t e voeren ( Wit , 2007 en Minist erie van Financiën, 2007) .

3 .3

I n t e r n a lise r e n e x t e r n e e ffe ct e n De lucht vaart veroorzaakt verschillende ext erne effect en. Dit zij n onder ander e: klim aat verandering, aant ast ing van de lokale lucht kwalit eit , wat eren bodem vervuiling, geluidhinder, geurhinder en veiligheidsrisico’s ( Wit et al., 2003) . Ex t e r n e e ffe ct e n Ext erne effect en zij n effect en van het gebruik van een bepaald goed of dienst op derden. Ze ont st aan door dat de kost en van die effect en niet door de gebruiker 13

Dit kunnen publieke, quasi- publiek e en sem i- publiek e goeder en en dienst en zij n. Binnen de EU is het voor kerosineaccij nzen wel m ogelij k om hierover bilat eraal afspraken t e m aken. Tot op heden gebeurt dit echt er niet . 14

Pagina 21 van 72


worden gedr agen, m aar op anderen of op de sam enleving als geheel worden afgewent eld 15 . Bekende voorbeelden van ext erne effect en zij n m ilieuvervuiling, geluidsoverlast , ruim t egebruik en visuele hinder. Ze het en ext ern om dat ze vanuit econom ische opt iek geen rol spelen in de afweging van een econom ische act or om een bepaald goed of dienst t e producer en of t e consum eren. Doordat de privat e kost en lager zij n dan de m aat schappelij ke kost en, is de consum pt ie hoger dan m aat schappelij k gezien opt im aal is. Milieuveront reiniging, geluidsoverlast et cet era zij n alleen ext erne effect en voor zover ze het gevolg zij n van een verschil t ussen m aat schappelij ke en privat e kost en. Als de m aat schappelij ke kost en volledig in de privat e kost en t ot uit drukking kom en ( geïnt ernaliseerd zij n) , dan zullen er nog st eeds gevolgen zij n voor het m ilieu; deze effect en zij n dan echt er niet langer ext ern. Belast ingen zij n een geschikt inst rum ent om ext erne kost en van lucht vaart t e int ernaliseren. Bij het ont werpen van belast inginst rum ent en die de ext erne k ost en m eenem en is het van belang of de ext erne effect en alleen lokaal opt reden of vooral globaal. Dit is om dat belast ingm aat regelen effect zullen hebben op de concurrent ieposit ie van de belast e sect or. Om het effect op de concurrent ieposit ie t e m inim aliseren passen bij lokale effect en lokale m aat regelen en bij globale effect en globale m aat regelen. 3.3.1

Lokale m ilieuproblem at iek Lokale m ilieuproblem at iek best aat voor nam elij k uit effect en op de lucht kwalit eit en geluidshinder. De lucht kwalit eit ondervindt m et nam e invloed van de uit st oot van NOx , SO2 , vlucht ige organische st offen en fij nst of ( PM10 ) in de landing and t ake off ( LTO) fase. Hiervan zij n NOx en fij nst of het m eest relevant . NOx vanwege de om vang van de uit st oot en fij nst of vanwege de r elat ief hoge ext erne kost en ( gezondheidseffect en) per eenheid em issie ( Wit et al., 2003) . Faber et al. ( 2009) berek enden wat de gem iddelde ext erne kost en van een vlucht m et een st raalvliegt uig zij n op het gebied van lokale lucht kwalit eit . De onderzoekers kom en uit op circa 300 euro per vlucht , waarbij zij aant ekenen dat het daarbij om een bovengr ens gaat . Meer dan 250 euro kom t voor rekening van de NOx - uit st oot . De berekeningen hadden bet rekking op het j aar 2007. Het is uit de st udie niet bekend of de uit st oot per vlucht in de t oekom st zal t oe- of afnem en 16 . Om dat de om vang van het vliegverkeer nog zal t oenem en is wel duidelij k dat de lokale uit st oot van NOx in de t oekom st zal t oenem en. Uit de schat t ing van Faber et al. ( 2009) blij kt dat de uit st oot in 2025 naar verwacht ing m et een fact or 2,5 t ot 3,5 is t oegenom en t en opzicht e van 2005. Geluidshinder kent vele aspect en en is deels subj ect ief. Wat de één als hinderlij k ervaart is voor de ander nog accept abel. I n het beleid is de geluidhinder rondom Schiphol geobj ect iveerd door t e kij ken naar de m axim ale geluidsbelast ing, het aant al gehinderden en het aant al slaapverst oorden binnen verschillende geluidscont ouren. Daarbij is de eis dat nieuw beleid, bij voorbeeld een andere indeling van het lucht ruim of andere vliegrout es, een gelij kwaardige of bet ere

15

Ext er ne effect en kunnen ook posit ief zij n. Bij voorbeeld als iem and een m ooie t uin aanlegt en ander en daarv an kost enloos kunnen geniet en. 16 I n de afgelopen decennia is de uit st oot van NOx per st oelkilom et er m in of m eer gelij k gebleven ( Faber et al., 2008) . De box in paragraaf 3.3.4 gaat hier v erder op in.

Pagina 22 van 72


bescherm ing biedt aan om wonenden dan eerder e afspraken ( Minist erie van Verkeer en Wat erst aat , 2002) . De ext erne kost en van geluidhinder zij n t e schat t en door m iddel van verschillende econom ische waarderingsm et hoden. Een daarvan is de hedonische prij sm et hode, waarbij huizenprij zen worden vergelek en in regio’s m et geluidoverlast en regio’s zonder overlast . Het CPB schat m et behulp van deze m et hode dat een t oenam e van de geluidshinder van vliegt uigen m et 1 dB( A) leidt t ot een waardedaling van de woning m et 0,8% ( Lij esen et al., 2006) . Hierbij is gecorrigeerd v oor alle andere relevant e fact oren die de huizenprij s bepalen, waaronder acht er grondgeluid vanuit andere bronnen zoals wegverkeer en spoorverkeer. Bij t oepassing van de gem iddelde waardedaling op alle woningen die worden bloot gest eld aan t enm inst e 45 dB( A) geluidshinder van vliegverkeer 17 , heeft de t ot ale schade van 1 ext ra dB( A) vliegt uiggeluid een orde v an groot t e van eenm alig 700 m ilj oen euro. Het CPB benadrukt dat de geschat t e kost en een eerst e verkenning zij n en dat nader onderzoek nodig is om t ot nauwkeuriger waarden t e kom en 18 . 3.3.2

Globale m ilieuproblem at iek De globale m ilieuproblem at iek best aat hoofdzakelij k uit de bij drage van de lucht vaart aan klim aat verandering. Voor de bij drage van de lucht vaart aan de opwarm ing van de aarde zij n vooral de em issies van CO2 , NOx , wat erdam p, sulfaat en roet deelt j es van belang ( I PCC, 1999) . Deze st offen hebben een verschillende uit werking op het klim aat ( zie box) . Daarbij t elt voor sulfaat - en roet deelt j es niet alleen het direct e effect op de st ralingsbalans, m aar ook de rol die ze kunnen spelen in de vorm ing van condensat iest repen en sluierbewolking. Het t ot ale opwarm ende effect wordt geschat op t ussen de t wee à drie keer het effect van alleen CO2 , afhankelij k van de vraag of het onzekere effect van sluierbewolking volledig wordt m eegenom en ( BB&C en Vit al Link, 2008) . Bij de bepaling van deze verhouding is uit gegaan van de radiat ive forcing: een m aat voor de invloed van klim aat veranderende fact oren op de energiebalans van de aarde 19 . Op basis van deze m aat hebben BB&C en Vit al Link ( 2008) het aandeel van de m ondiale lucht vaart op de t ot ale m ondiale radiat ive forcing geschat . Als geen rekening wordt gehouden m et het effect van sluierbewolking dan bedroeg het aandeel in 2005 3,5% en m et sluierbewolking 6% . I n de t oekom st zal het aandeel van de lucht vaart ondanks zuiniger m ot oren naar verwacht ing groeien. Dit heeft enerzij ds t e m aken m et de t e verwacht en groei in de m ondiale lucht vaart en anderzij ds m et grot er e m ogelij kheden in andere econom ische sect oren om de CO2 uit st oot t e verlagen.

17

De onderzoek ers nem en aan dat vliegt uiggeluid boven deze drem pelwaarde boven het acht ergrondgeluid uit kom t . De Wit et al. ( 2006) hebben ook een schat t ing v an de kost en van geluidhinder op Schiphol gem aakt . Zij gebr uiken hiervoor een waar deringsm et hode die gebaseerd is op st at ed prefer ence onderzoek. De waardering voor lagere geluidhinder in een gerest rict eerd gr oeiscenario t en opzicht e van een onger est rict eer de gr oei wordt geschat op 18,5 m ilj oen euro per j aar ( gekapit aliseerd t egen bij voorbeeld 5% zou dit uit kom en op eenm alig 370 m ilj oen eur o) . Ook hier gev en de onderzoek ers aan dat de gepresent eerde bedragen ‘st art punt en’ zij n voor beleidsdiscussies, m aar dat verder onderzoek noodzakelij k is om bedragen pr eciezer vast t e st ellen. De bedragen uit beide onderzoek en zij n overigens m oeilij k vergelij kbaar om dat behalve de waarderingsm et hode ook een aant al andere belangrij k e uit gangspunt en van elkaar verschillen. 19 Dit is een gangbare m aat , m aar er is w el discussie ov er, om dat er alleen wor dt gekek en naar de effect en in het nu en niet naar de duur van effect en. Een m aat die dat w el doet is de Global Warm ing Pot ent ial, m aar die heeft weer andere nadelen. Voor een bespreking hiervan zie bij voorbeeld Wit et al. ( 2005) . 18

Pagina 23 van 72


Klim a a t e ffe ct e n va n ve r sch ille n de e m issie s door de lu ch t va a r t CO2 is één van de belangrij kst e broeikasgassen waar van de concent rat ie in de at m osfeer st erk wordt beïnvloed door m enselij ke act ivit eit en. De em issie van CO2 hangt recht evenredig sam en m et de verbranding van kerosine. Elke kilo kerosine levert bij verbranding 3,157 kilo CO2 op ( Faber et al., 2009) . I n de periode 2000 – 2004 was de com m erciële lucht vaart wereldwij d gem iddeld verant woordelij k voor iet s m eer dan 2% van de door m ensen veroorzaakt e uit st oot van CO2 ( BB&C en Vit al Link, 2008) . Als ook General Aviat ion 20 en m ilit air lucht verkeer wordt m eeger ekend dan kom t het aandeel op circa 2,5% ( BB&C en Vit al Link, 2008) . Op Europees niveau is het aandeel nog iet s hoger. I n 2005 bedroeg de CO2 - uit st oot van alle vanaf Europese lucht havens vert rekkende vlucht en circa 3,1% van de t ot ale Europese CO2 - uit st oot ( Faber et al., 2009) . NOx ont st aat in vliegt uigm ot oren vooral door de hoge t em perat uur in de m ot or, waarbij zuurst of en st ikst of spont aan ont binden en m et elkaar reageren. Bij de verbranding van 1 kilo kerosine op kruishoogt e ont st aat gem iddeld iet s m inder dan 15 gram NOx ( Faber et al., 2008) . NOx is zelf geen broeikasgas, m aar leidt via chem ische react ies in de at m osfeer t ot veranderingen in de concent rat ies van t wee gassen die wel st erke broeikasgassen zij n. NOx leidt op kruishoogt e enerzij ds t ot de vorm ing van ozon en anderzij ds t ot de afbraak van m et haan. Er is enige onzekerheid rondom de precieze om vang van het net t o- effect van deze t egengest elde processen, m aar zeker is dat er per saldo sprake is van een opwarm end effect ( BB&C en Vit al Link, 2008) . Bij de verbranding van kerosine ont st aat ook wat erdam p. Wat er dam p is een broeikasgas, m aar de uit st oot ervan door de lucht vaart valt in het niet bij de enorm e hoeveelheden wat erdam p in de at m osfeer door nat uurlij ke processen. Het kenm erkende aan vliegen is echt er dat de uit st oot van wat erdam p hoog in de at m osfeer plaat svindt en daarom t och een aant al effect en kan hebben. De belangrij kst e zij n de vorm ing van condensat iest repen ( cont rails) en de vorm ing van sluierbewolking ( cirrus) . Condensat iest r epen en sluierbewolking zorgen enerzij ds voor reflect ie van inkom end zonlicht , m aar houden ook uit gaande warm t est r aling vast . Het net t o- effect hangt af van de plek op aarde en het seizoen. Naar de polen t oe wordt de inst raling en dus de reflect ie m inder en is het opwarm end effect st erker. En in de wint er speelt dit effect m eer dan in de zom er. Daarnaast bepalen at m osferische condit ies hoe lang de condensat iest repen of sluierbewolking in st and blij ven en dus hoe lang het opwarm end effect duurt ( BB&C en Vit al Link, 2008) . Sulfaat - en roet deelt j es hebben t wee effect en. Enerzij ds dragen ze bij aan de vorm ing van condensat iest repen en sluierbewolking. Ze vorm en nam elij k m ogelij ke condensat iekernen voor de in de at m osfeer aanwezige en door verbranding van kerosine uit gest ot en wat erdam p. Anderzij ds hebben ze direct invloed op de st ralingsbalans. Sulfaat deelt j es reflect eren inkom ende zonnest r aling t erwij l roet deelt j es ze absorber en. Sulfaat deelt j es hebben daarm ee een verkoelend effect en roet deelt j es een verwarm end effect ( BB&C en Vit al Link, 2008) .

20

Dit is een v erzam elnaam voor vliegt uigen die niet t ot de grot e com m erciële passagier svliegt uigen k unnen w orden ger ekend en die ook geen vr acht vervoeren. Hieronder vallen bij voorbeeld vlucht en m et pr ivé- vliegt uigen en zweefvliegt uigen.

Pagina 24 van 72


De ext erne kost en van klim aat effect en en lokale m ilieuproblem at iek door de lucht vaart worden door Schreyer et al. ( 2004) geschat op 22 t ot 91 m ilj ard euro. De bandbr eedt e in deze schat t ing heeft t e m aken m et een laag en een hoog scenario voor de verm ij dingskost en 21 per t on CO2 . I n het lage scenario wordt uit gegaan van 20 euro per verm eden t on CO2 . Daarbij is sprake van een wereldwij d em issiehandelsyst eem om kort et erm ij n Kyot o- doelst ellingen t e halen. I n het hoge scenario wordt uit gegaan van 140 euro per verm eden t on CO2 . Dit vanwege veel am bit ieuzere lange t erm ij n reduct iedoelst ellingen ( 50% reduct ie in 2030) en een m eer nat ionale aanpak. 3.3.3

I n hoeverre zij n ext erne effect en geïnt ernaliseer d? Bij vliegen zij n weinig ext erne effect en geïnt ernaliseerd. Kost en van lokale lucht veront reiniging en van klim aat effect en zij n niet bij de prij s van een t icket inbegrepen. Om isolat iem aat regelen t egen geluidshinder t e bekost igen w ordt w el een geluidsheffing bet aald, m aar het is onduidelij k of de om vang van deze heffing gelij k is aan de werkelij ke j aarlij kse ext erne kost en 22 . Overigens is de lucht vaart niet de enige vervoersect or waar niet alle ext erne kost en geïnt ernaliseerd zij n. Ook bij alle andere vervoerwij zen is dat het geval. De enige uit zondering hierop is m ogelij k de personenaut o op benzine. Uit een st udie van CE en de VU Am st erdam naar de m aat schappelij ke kost en van verkeer uit 2004 bleek dat de t ot ale om vang van alle heffingen bij de personenaut o op benzine iet s grot er is dan de t ot ale m aat schappelij ke kost en ( Verm eulen et al., 2004) .

3.3.4

I nst rum ent en Het m eest effect ief om ext erne kost en t e int ernaliseren zij n belast ingm aat regelen die aangrij pen op de om vang van de ext erne effect en en die een voort durende prikkel geven om de ext er ne effect en t e verlagen. Dit zij n bij voorbeeld em issieheffingen, m aar ook verhandelbare em issierecht en. Accij nzen op kerosine kunnen, afhankelij k van het doel, m inder effect ief zij n. Bij voorbeeld doordat de sam enhang t ussen brandst ofverbruik en de uit st oot van NOx niet recht evenredig is. Het heffen van BTW of een vliegbelast ing is het m inst effect ief, om dat lucht vaart m aat schappij en daardoor geen prikkel krij gen om m aat regelen t e nem en om de ext erne effect en t e verlagen. De enige verlaging die plaat svindt is vanwege vraaguit val ( Wit , 2007) . D e r e la t ie t u sse n CO 2 e n N O x Voor het ont werpen van klim aat beleid is het van belang t e wet en dat er bij vliegt uigm ot oren een uit ruil kan best aan t ussen de hoeveelheid uit gest ot en CO2 en de hoeveelheid NOx . Dit hangt sam en m et de t her m odynam ische eigenschap van verbrandingsm ot oren dat de efficiënt ie van de verbr anding t oeneem t , naarm at e de t em perat uur en de druk hoger worden. Dit bet ekent een lager verbruik van kerosine en derhalve m inder uit st oot van CO2 . Door de hogere druk en t em perat uur ont st aat echt er m eer NOx ( Faber et al., 2008) . Bij dit m echanism e hoort enige nuancering. Het gaat op zolang het ont werp van de m ot or niet verandert . I n de afgelopen decennia hebben st eeds st renger wordende 21

Ext er ne kost en k unnen bepaald worden door m iddel van verm ij dingskost en of door m iddel van schadekost en. I n het geval van klim aat problem at iek zij n de schadekost en m oeilij k t e bepalen en wordt uit gegaan van de kost en die gem aakt m oet en worden om de uit st oot van CO2 t e voorkom en. 22 Uit de eer der aangehaalde CPB- st udie ( Lij esen et al., 2006) zij n alleen de m arginale kost en van een ext ra dB( A) geluid van vliegt uigen bekend.

Pagina 25 van 72


I CAO- st andaarden aangest uurd op een verlaging van de NOx - uit st oot per eenheid st uwkracht bij een const ant e drukverhouding. Hierdoor is de NOx - uit st oot gedaald t en opzicht e van een sit uat ie zonder deze st andaarden en zonder bij behorende verbet eringen aan de m ot oren. Daar st aat t egenover dat de druk verhouding in de m ot or st eeds hoger is geworden om de brandst ofefficiënt ie t e verhogen. De result ant e is dat de NOx - uit st oot per st oelkilom et er de afgelopen decennia vrij w el gelij k is gebleven ( Faber et al., 2008) . Als de prikkel om de CO2 - uit st oot t e reduceren t oeneem t , kan dit t ot gevolg hebben dat dit uit ruilm echanism e bij t oekom st ige m ot oren wordt ingezet . Maat regelen die alleen aangrij pen op de CO2 - uit st oot zouden dus als neveneffect kunnen hebben dat een deel van het klim aat effect t eniet wordt gedaan door een hogere NOx - uit st oot . I ndien dat ongewenst is, zullen hiervoor aanvullende m aat regelen m oet en worden genom en, bij voorbeeld andere norm en of NOx - em issieheffingen. 3 .4

Econ om isch e e fficië n t ie Vanuit een welvaart sperspect ief is het na t e st reven dat de econom ie zo efficiënt m ogelij k funct ioneert . Dat houdt in dat alle goeder en en dienst en de j uist e prij s hebben, dat wil zeggen dat de prij s gelij k is aan de m aat schappelij ke kost en. I n dat geval wordt de opt im ale hoeveelheid van die goederen en dienst en geconsum eerd: alleen die t ransact ies waarvan het nut gelij k is aan of hoger dan de m aat schappelij ke kost en vinden plaat s. Deze sit uat ie is een hypot het isch uit gangspunt , want het zal nooit precies bekend zij n wanneer dit punt bereikt is. Desondanks kunnen er wel sit uat ies benoem d worden die m eer of m inder econom isch efficiënt zij n. Ext erne kost en zij n in de vorige paragr aaf al genoem d als een m inder efficiënt e sit uat ie23 . Een andere inefficiënt ie kan ont st aan als de overheid door m iddel van belast ingsubsidies de prij s van een goed of dienst verlaagt . Hierdoor kan er m eer van geconsum eerd wor den dan m aat schappelij k opt im aal is. Dit kan de concurrent ie verst oren t ussen aanbieders v an product en die in zekere zin subst it ueerbaar zij n. St el dat het vervoer per t rein niet gesubsidieer d zou worden en het vervoer per vliegt uig wel, dan worden aanbieders van int ernat ionale t reinreizen benadeeld door dat vervoer per vliegt uig kunst m at ig t e goedkoop is. I n werkelij kheid is de sit uat ie echt er com plex, om dat vrij wel elke vervoerwij ze op een of andere m anier direct of indirect subsidie ont vangt . Best et al. ( 2006) hebben onderzoek gedaan naar de om vang en st ruct uur van t ransport subsidies in Europa. Zij zij n uit gegaan van alle t ransport kost en die niet door gebruikers worden gedragen, voor zover deze voordelen vanuit publieke m iddelen worden bekost igd 24 . De uit kom st en zij n sam engevat in t abel 3.1. Daarin st aan per vervoerwij ze de j aarlij kse subsidies in de EU naar t ype subsidie, uit gedrukt in het prij speil van euro’s in 2005.

23

Deze kost en verlagen de econom ische efficiënt ie, om dat er door lager e privat e dan m aat schappelij k e kost en m eer verv uilende goederen en dienst en w orden geconsum eerd dan m aat schappelij k opt im aal is. 24 Onder deze definit ie vallen geen ext erne effect en, hoewel die vanuit een breder w elvaart sperspect ief w el als een subsidie zouden k unnen wor den gezien. Uit gaven aan openbaar v ervoer, voor zover bedoeld om dienst en op onrendabele lij nen of t ij dst ippen m ogelij k t e m aken, zij n hierbij ook niet inbegr epen, om dat hiervoor een direct e t egenprest at ie wordt geleverd.

Pagina 26 van 72


Ta be l 3 .1

I n fr a st r u ct u u r

Transport subsidies in Europa in m ilj ard euro’s

Weg

kunnen door afronding

Spoor

afzonderlij ke bij dragen ( Best et al., 2006) .

BTW

Ove r ig

Tot a a l

16* - 125

( EU- 1 5 )

( 2005) per j aar. De t ot alen afwij ken van de

Accij ns

Su bsidie s vr ij st e llin ge n vr ij st e llin ge n 0* - 110

0*

9

7

36 - 37

0 – 1

3

33

72 - 73

Lucht vaart

0*

8 - 16

18

1

27* - 35

Vervoer over

10

3 – 19

0

1

14- 30

wat er

De infrast ruct uursubsidies zij n de result ant e van infrast ruct uurkost en m inus infrast ruct uurheffingen 25 . Een * bij het get al nul bet ekent dat de t ot ale heffingen de kost en overschrij den. Desondanks is er bij het wegvervoer een gr oot verschil t ussen de lage en de hoge schat t ing. Dit hangt sam en m et gebr ek aan overeenst em m ing t ussen st udies over de vraag of bepaalde belast ingen op het wegvervoer ( bij voorbeeld m ot orrij t uigenbelast ing) wel of niet als infrast ruct uurheffingen m oet en worden gerekend. Er st aat een * bij accij nsvrij st ellingen voor het wegverkeer, om dat het t arief voor brandst offen voor het wegverkeer hoger is dan het referent iet arief dat is gebruikt om de om vang van de vrij st ellingen van andere ver voerwij zen t e berekenen. Overige subsidies bij het spoor zij n hoog. Hieronder vallen onder andere werknem erssalarissen, m aar ook gecont ract eer de vervoerbewij zen voor bij voorbeeld am bt enaren en st udent en. De onderzoekers geven aan dat de uit kom st en gezien m oet en worden als ondergr enzen, om dat het onm ogelij k was om dat a t e verzam elen over alle m ogelij ke vorm en van subsidie. Met nam e voor belast ingvrij st ellingen is het m oeilij k om accurat e dat a t e verzam elen. Dat kom t doordat de waarde hiervan m eest al niet in begrot ingen genoem d w ordt en daar om m et behulp van m odellen bepaald m oet worden. Verder zij n de uit kom st en alleen bruikbaar voor vergelij kingen op EUniveau. Voor specifieke landen zij n de dat a niet uit de st udie bekend en kunnen de verhoudingen afwij ken. 3 .5

Socia a le con om isch e ve r de lin g Transport subsidies hebben niet alleen effect op de econom ische efficiënt ie, m aar kunnen ook het gevoel van recht vaardigheid in sociaaleconom ische zin beïnvloeden. De inkom ensverdeling kan worden beïnvloed doordat niet alle product en het zelfde kost en en niet alle bevolkingsgroepen evenveel van een product gebruik m aken. Vliegen is van oudsher een luxe goed, waarvan hogere inkom ens m eer dan gem iddeld gebruikm aken ( Mut t i en Murai, 1977) . Het is de vraag of dat nog st eeds zo is. De opkom st van low cost lucht vaart m aat schappij en heeft vliegen voor een veel bredere groep m ensen bet aalbaar gem aakt . De gem iddelde inkom enselast icit eit is daarent egen nog st eeds grot er dan 1 ( Geilenkirchen et al., 2010) 26 . Daardoor

25

I n de st udie van Best et al. ( 2006) worden uit gaven aan infrast ruct uur als een vorm van subsidie beschouw d, m aar zij geven aan dat som m ige part ij en dat niet zo zien. Onder ander e om dat som m ige infrast r uct uur gezien wordt als een publiek goed. 26 Geilenkir chen et al. ( 2010) rapport eren in hun overzicht sst udie van prij selast icit eit en dat de lange t erm ij n inkom enselast icit eit en van de vraag naar vliegen in v erschillende st udies worden geschat v an 1,5 t ot 1,8.

Pagina 27 van 72


m ag verwacht worden dat hogere inkom ens een gr ot er aandeel hebben in de vraag naar vliegen ( Brons et al., 2002) . Het kan door som m igen als onrecht vaardig worden beschouwd dat vooral hogere inkom ensgroepen profit er en van het feit dat er vrij wel geen ext er ne kost en geïnt ernaliseerd worden en dat er vanwege belast ingvrij st ellingen subsidies zij n. Of een sit uat ie wel of niet recht vaardig is, is echt er geen wet enschappelij ke m aar een volledig ideologische en dus polit ieke discussie 27 . I n dit rapport gaan we hier dan ook verder niet op in.

27 Deze discussie is overigens ver re van eenvoudig. Er zij n nam elij k v eel ov erheidssubsidieds en r egelingen die bepaalde ( inkom ens) groepen m eer bevoordelen dan andere, dus het gaat niet alleen om het effect van subsidies in de lucht vaart - of t ransport sect or.

Pagina 28 van 72


4

Theoret ische aspect en van het inst rum ent belast ingen

4 .1

I n le idin g Aan het inst rum ent belast ingen zit t en een aant al aspect en en vr aagst ukken die van belang zij n voor de afweging of belast ingen in een bepaalde sit uat ie het m eest geëigende inst rum ent zij n. Dit is m et nam e zo bij de inzet van belast ingen voor m ilieudoeleinden. Belast ingen hebben hiervoor een aant al voordelen, m aar ook een aant al nadelen. I ndien we specifieker inzoom en op het inst rum ent em issieheffingen, dan is het van belang t e wet en dat hiervoor een alt ernat ief best aat dat qua werking veel overeenkom st en heeft , m aar geen belast ing is: handel in em issierecht en. Daarnaast dient de vraag zich aan hoe belast ingen zich qua effect ivit eit en efficiënt ie verhouden t ot andere inst rum ent en en hoe m en om kan gaan m et de best eding van de opbrengst en.

4 .2

Voor - e n n a de le n va n be la st in ge n a ls in st r u m e n t in h e t m ilie u be le id Volgens het principe ‘de vervuiler bet aalt ’ zij n belast ingen een inst rum ent om de kost en van m ilieueffect en t e int ernaliseren. De t ot ale m ilieueffect en zullen daardoor verm inderen. De prij s van de m ilieueffect en zal im m ers m ee gaan wegen in de beslissing om een bepaalde vervuilende act ivit eit wel of niet uit t e voeren. Het inst rum ent belast ingen heeft voor m ilieubeleid vier aant rekkelij ke eigenschappen die ander e inst rum ent en, zoals norm en of wet t en, niet hebben ( OECD, 2008) : • • • •

st at ische efficiënt ie; dynam ische efficiënt ie; generer en van opbrengst en; robuust heid.

St at ische efficiënt ie houdt in dat de m ilieueffect en worden verm inderd daar waar dit het goedkoopst kan. Elke producent heeft voor elke eenheid pr oduct ie de keuze om de bij behorende m ilieubelast ing t e bet alen, of om m inder t e vervuilen en daarm ee op belast ingkost en t e besparen. Deze afweging is niet voor alle producent en gelij k. Er zal t ussen producent en verschil zij n in m ogelij kheden en kost en om de vervuiling t erug t e dringen. Het hangt van de hoogt e van de heffing af hoe de keuze voor een specifieke producent uit valt . Door dit m echanism e zij n de t ot ale m aat schappelij ke kost en van het m ilieubeleid lager, t erwij l eenzelfde t ot ale reduct ie van de vervuiling m ogelij k is als bij m aat regelen die deze flexibilit eit niet hebben. Bij dynam ische efficiënt ie gaat het om t echnologische vernieuwing en innovat ie op de langere t erm ij n. Het voordeel van belast ingen is dat elke eenheid vervuiling een prij s kan hebben. Daardoor blij ft er een prikkel best aan om t e zoeken naar nieuwe m ogelij kheden om de vervuiling goedkoper t e kunnen t erugdringen ( voorkom en of opruim en) . Dit is een groot verschil m et norm en, waar elke prikkel ont breekt om m eer t e doen dan de norm voorschrij ft . St rengere aanpak van m ilieuvervuiling leidt vrij wel alt ij d t ot hogere kost en en daarm ee t ot hogere kost prij zen voor consum ent en. Dit heeft verst orende effect en op het evenwicht t ussen product ie en consum pt ie ( zie bij lage A) . Het voordeel van

Pagina 29 van 72


belast ingen en heffingen is dat ze opbrengst en gener eren die t e gebruiken zij n om andere verst orende belast ingen zoals inkom st enbelast ing t e verlagen. Op deze m anier kunnen de econom ische effect en op m acroeconom isch niveau beper kt blij ven 28 . Het is zelfs m ogelij k dat er sprake is van een licht e welvaart swinst , een zogehet en w eak double dividend ( zie box) . Vaak is de redenat ie dat m ilieubelast ingen, vanwege het weak double dividend, bet er zij n voor de welvaart dan ander e m ilieum aat regelen. Maar volgens Lai ( 2009) is dat niet per definit ie zo. Een belangrij ke aannam e daarvoor is nam elij k dat belast ingen t ot dezelfde afnam e van m ilieuvervuiling leiden als m aat regelen die geen opbrengst en genereren. Lai ( 2009) geeft echt er aan dat , onder invloed van lobby’s vanuit de get roffen sect oren, de afnam e van de m ilieuvervuiling bij opbrengst genererende m aat regelen m eest al lager is. Welk t ype m ilieum aat regel in de prakt ij k bet er is voor de welvaart hangt dus af van de om vang van het in werkelij kheid behaalde m ilieueffect . W e a k dou ble divide n d h ypot h e se Milieum aat regelen die opbrengst en genereren, bij voorbeeld belast ingen of geveilde em issierecht en, leveren in t heorie op t wee m anieren een bij drage aan de welvaart . Enerzij ds doordat m inder m ilieuvervuiling leidt t ot lagere ext erne kost en en anderzij ds doordat verst or ende belast ingen m et de opbrengst kunnen worden verlaagd, wat t ot m inder doodgewicht 29 leidt ( zie ook bij lage A) . Voor het behalen van dit double dividend is het van belang op welke wij ze andere belast ingen worden verlaagd. Volgens onder andere Goulder ( 1994) en OECD ( 2008) is onder econom en alleen het weak double div idend niet cont roversieel. Dat houdt in dat de dubbele bij drage aan de welvaart alleen opt reedt als m et de opbrengst het belast ingt arief wordt verlaagd. Het effect gaat niet op als de opbrengst in de vorm van een uniform bedrag ( lum psum ) aan belast ingbet alers wordt uit gekeerd. Dit in t egenst elling t ot het cont roversiële st rong double dividend hypot hese, waarbij er ook in het geval van een uniform e uit kering dubbel welvaart svoordeel opt reedt . Het laat st e voordeel van belast ingen is robuust heid in het kracht enveld t ussen de overheid en de part ij en waarvan de overheid graag wil dat het gedrag verandert . Het vert rekpunt is de aannam e dat de overheid de m ilieueffect en wil verm inderen daar waar dit het goedkoopst kan. Als de overheid dit wil m et behulp van op m aat gesneden norm en, dan is het nodig om van t evoren gedet ailleerde inform at ie in t e winnen over de m ogelij kheden om ver vuiling t e verm inderen en over de kost en die verschillende vervuilers hebben. Hiervoor is inform at ie nodig van de part ij en die door de m aat regel worden get roffen. Dit kan t ot regulat ory capt ure leiden: bedrij ven geven inform at ie in ruil voor ( gedeelt elij ke) vrij st elling( en) van bepaalde norm en. Dit gaat t en kost e van de effect ivit eit van de m aat regel. De OECD ( 2008) onderscheidt ook drie ( m ogelij ke) nadelen van belast ingen: • lagere effect ivit eit bij geografische verschillen in schade; • de drem pel van aanpassingskost en in de organisat ie; • verdelingseffect en en effect op de concurrent ieposit ie. 28

Dit zegt echt er niet s over ev ent uele verdelingseffect en: de v erdeling van effect en ov er ‘winnaar s en v erliezers’. Het doodgewicht van belast ingen is het welvaart sv erlies dat het gevolg is van het v erst orende effect van belast ingen op het evenwicht t ussen product ie en consum pt ie. I n bij lage A wordt uit gelegd hoe dit werkt . 29

Pagina 30 van 72


Als vervuiling op de ene locat ie m eer schade veroorzaakt dan op de ander e locat ie is het effect iever om specifieker m aat regelen t e nem en. Een oplossing hiervoor is uit t e gaan van regionaal verschillende belast ingen op dezelfde vervuiling, of van verschillende t arieven voor verhandeling van vervuilingsrecht en. Maar daardoor kan de eenvoud en de robuust heid verloren gaan. De adm inist rat ieve kost en en uit voeringskost en worden nam elij k hoger en er ont st aat onderhandelruim t e bij bedrij ven voor bepaalde ont heffingen. Bij het vast st ellen van het belast ingt arief m oet ook rekening worden gehouden m et aanpassingskost en in organisat ies. Kennis verzam elen over m ogelij kheden om bedrij fsprocessen m ilieuvriendelij ker in t e richt en brengt kost en m et zich m ee. Als deze kost en hoog zij n, zullen ze een drem pel vorm en om het gedrag t e veranderen. De belast ing vorm t op zichzelf weliswaar een prikkel om product ieprocessen schoner t e m aken, m aar om effect ief t e zij n m oeten de ext ra kost en ( op t erm ij n) wel hoger zij n dan de kost en om het product ieproces aan t e passen. Als dat voor geen enkel bedrij f het geval is, dan zal de m aat regel geen effect hebben op de hoeveelheid vervuiling. Een vergelij kbaar argum ent gaat overigens ook op voor wet t en en norm en: als de kost en van overt reding laag zij n of de pakkans klein is, dan kan een bedrij f er voor kiezen niet t e voldoen aan de wet of de norm . Belast ingen kunnen lagere inkom ensgroepen onevenredig t reffen. Dat gebeurt wanneer ze leiden t ot prij sst ij gingen van product en en dienst en die bij deze groepen een relat ief hoog aandeel in de uit gaven hebben. Vaak is dat zo bij basisproduct en, zoals energie. I nkom ensverdelingseffect en en koopkracht verschillen kunnen een heet hangij zer zij n in de polit iek. Dat geldt ook voor ( verm eende) effect en op de concurrent ieposit ie van bepaalde econom ische sect oren. Het is nodig om goed in de gat en t e houden dat er voor bedrij ven die m et elkaar handelen een m in of m eer gelij k speelveld overblij ft . Doordat m arkt en zich niet alt ij d goed lat en afbakenen kan het last ig zij n om dit in het m echanism e in t e bouwen of hiervoor flankerend beleid t e voeren. 4 .3

D e ove r e e nk om st t u sse n e m issie he ffin ge n e n e m issie h a nde l De in paragr aaf 4.2 geschet st e voordelen van belast ingen gelden ook voor andere beleidsinst rum ent en die op m arkt m echanism en gebaseerd zij n. I n het m ilieubeleid zij n dit bij voorbeeld handel in em issierecht en, subsidies per eenheid afnam e van vervuiling, wet t elij ke aansprakelij kheid voor m ilieurisico’s en ongevallen en st at iegeldsyst em en ( OECD 2008) . I n deze paragraaf gaan we dieper in op het inst rum ent verhandelbare em issierecht en, om dat dit inst rum ent vaak als een goed alt ernat ief voor em issieheffingen wordt gezien. Voor de lucht vaart wordt dit inst rum ent vanaf 2012 heel concreet , om dat alle vlucht en van en naar EUlucht havens dan worden opgenom en in het al best aande EU- em issiehandelsyst eem . Het gaat zowel om vlucht en binnen de EU, als om vlucht en t ussen lucht havens binnen en buit en de EU. Lu ch t va a r t in h e t EU- e m issie h a n de lsyst e e m Het EU- em issiehandelsyst eem voor CO2 is in 2005 van st art gegaan als een alt ernat ief voor een belast ing op de uit st oot van CO2 . Verschillende econom ische sect oren, waaronder ener gieproduct ie en allerlei indust rieën m aken hiervan al deel uit . Ook de lucht vaart gaat in dit syst eem m eedraaien.

Pagina 31 van 72


I n novem ber 2008 hebben het Europese Parlem ent en de Raad v an m inist ers een richt lij n aangenom en die ervoor zorgt dat de lucht vaart als sect or per 1 j anuari 2012 m eedoet aan het best aande EU- em issiehandelsyst eem ( Em ission Trading Syst em , afgekort ETS) . Alle vlucht en van en naar EU- lucht havens vallen onder dit syst eem , ongeacht of de lucht vaart m aat schappij geregist reerd st aat in een EU- land of daarbuit en 30 ( EU, 2009) . I n 2012 is de t ot ale hoeveelheid aan lucht vaart m aat schappij en t oe t e wij zen em issierecht en ( het plafond) gelij k aan 97% van de hist orische lucht vaart em issies. De hist orische lucht vaart em issies zij n vast gest eld als het gem iddelde van de j aarlij kse em issies in 2004, 2005 en 2006. Vanaf 2013 wordt het j aarlij kse plafond verlaagd t ot 95% van de hist orische lucht vaart em issies. Binnen het plafond zal 15% van de recht en worden geveild en wordt 3% van de recht en in reserve gehouden voor nieuwe lucht vaart m aat schappij en en snelle groeiers. De overige 82% zal grat is worden t oegekend op basis van ‘grandfat hering’ ( EU, 2009) . Dat bet ekent in dit geval dat em issierecht en worden t oegekend naar rat o van het aant al t onkilom et ers dat een lucht vaart m aat schappij in het referent iej aar 2010 heeft gevlogen. Hebben lucht vaart m aat schappij en m eer uit st oot recht en nodig, dan zullen ze deze m oet en kopen van andere spelers op de m arkt ( die m inder recht en nodig hebben) . Of ze m oet en door m iddel van cert ificat en aant onen dat de CO2 - uit st oot elders buit en het syst eem t er com pensat ie is gereduceer d ( bij voorbeeld in ont wikkelingslanden) . Er is een verordening vast gest eld m et gedet ailleerde voorschrift en voor de veiling door lidst at en. Uit Richt lij n 2009/ 101/ EG31 blij kt dat de opbr engst en van de veiling zouden m oet en worden gebruikt om de klim aat verandering in de Europese Unie en in derde landen aan t e pakken en om de beheerskost en van de Gem eenschapsregeling t e dekken. Maar in de richt lij n st aat ook dat lidst at en, vanwege het subsidiarit eit sbeginsel, zelf behoren t e beslissen over overheidsuit gaven. Dit laat voor landen dus een eigen keuze open. I n Nederland is de Nederlandse Em issieaut orit eit ( NEa) het bevoegd gezag voor uit voering van de wet over de handel in CO2 - em issierecht en. I n 2010 en 2011 zal worden proefgedraaid m et rapport ages over de verbr uikt e em issierecht en en vanaf 2012 m oet en lucht vaart m aat schappij en het bezit van de bij behorende recht en ook aant onen. De verbruikt e em issierecht en worden bepaald aan de hand van gevlogen t onkilom et ers, de gebruikt e vliegt uigt ypen en de hoeveelheid gebruikt e brandst of. I n een t heor et ische sit uat ie, waarin de overheid voldoende kennis heeft over het m aat schappelij k opt im ale niveau van vervuiling en een m arkt voor em issierecht en goed funct ioneert 32 , is de werking en het effect van em issieheffingen en verhandelbar e em issierecht en gelij k ( OECD, 2008) . Dit kan geïllust reerd wor den aan de hand van figuur 4.1. Q1 is de hoeveelheid em issies in de uit gangssit uat ie. Bij een opt im ale heffing m et prij s P worden de em issies t eruggebracht t ot het niveau Q2. Dit is het punt waar de m arginale reduct iekost en gelij k zij n aan de heffing. Vierkant A en driehoek B st aan 30 Voor de uit zonder ingen hierop v er wij zen w e naar de richt lij n. Enkele voorbeelden zij n r eddingsvlucht en, lesvlucht en en lucht vaart m aat schappij en m et een aant al vlucht en of CO2- uit st oot onder de dr em pelwaarde ( m inder dan 243 vlucht en per 3 perioden van 4 m aanden, of m inder dan 10.000 t on CO2) . 31 Van 19 nov em ber 2008 en t ot wij ziging van Richt lij n 2003/ 87/ EG. 32 Dat houdt onder andere in: een voldoende aant al aanbieders, geen t oet redingsdr em pels en geen t ransact iek ost en.

Pagina 32 van 72


voor de ext ra kost en die bedrij ven hebben t en opzicht e van de sit uat ie zonder belast ing. Waarbij kost en A als belast ing worden afgedragen aan de overheid en kost en B benodigd zij n voor de em issiereduct ie. Driehoek C st aat voor de t ot ale kost en die bedrij ven besparen door em issies t e reduceren in plaat s van voor die em issies belast ing t e bet alen. Dit is gelij k aan de net t o welvaart swinst van de verm eden ex t erne effect en. Figuur 4 .1 Werking en effect van em issieheffingen en verhandelbare em issierecht en ( OECD, 2008; bewerking KiM) .

Bij verhandelbare em issierecht en st aat niet de prij s vast , m aar de hoeveelheid. Als het em issieplafond wordt vast gest eld op Q2, dan volgt hieruit een prij s P per verhandelbaar em issierecht voor een bepaalde hoeveelheid uit st oot , bij voorbeeld per t on CO2 . De kost en van het verlaagde plafond worden weergegeven door driehoek B. Er m ag m inder vervuiling geproduceer d worden en de reduct ie daarvan kost geld. Driehoek C is ook in dit geval de net t o welvaart swinst van de verm eden ext erne effect en. Niet alle bedrij ven zullen evenveel em issies reduceren. De m arginale reduct iekost en zij n een gem iddelde over alle bedrij ven. Bedrij ven m et lagere m arginale reduct iekost en zullen m eer reduceren dan het gem iddelde en zullen hun overschot aan recht en t egen prij s P verhandelen op de m arkt . Hun winst is het verschil t ussen hun m arginale kost en en prij s P. Bedrij ven m et hogere m arginale reduct iekost en zullen m inder willen reduceren en hebben ext ra recht en nodig. Zij zullen deze recht en kopen t egen prij s P. Het verschil t ussen P en de m arginale reduct iekost en is wat zij aan kost en bespar en door niet het gem iddelde t e willen reducer en. H e t be pa le n va n pr ij s P I n het voorbeeld van figuur 4.1 wordt uit gegaan van een opt im ale heffing m et prij s P. De opt im ale heffing is gelij k aan de opt im ale om vang van de ext erne kost en die m et het prij sbeleid geïnt ernaliseerd m oet en worden. De om vang van ext erne kost en kan op t wee m anieren worden bepaald ( Lij esen et al, 2009) : aan de hand van de schadekost en en aan de hand van de verm ij dingskost en.

Pagina 33 van 72


Bij schadekost en gaat het om de schade die een bepaald ext ern effect veroorzaakt . Die schade kan m at erieel zij n ( bij voorbeeld product ieverlies of gezondheidsschade) , m aar ook im m at erieel ( bij voorbeeld verm inderd genot van de nat uur) . Bij verm ij dingskost en gaat het om de kost en van het voorkóm en van ext erne kost en. Ze worden daarom ook wel prevent iekost en genoem d. Dit kunnen bij voorbeeld de kost en zij n van roet filt ers, geluidsisolat ie, of de kost en van CO2 - afvang. Schadekost en en verm ij dingskost en kunnen qua om vang verschillen. Om de opt im ale heffing t e bepalen m oet en beide kost en t egen elkaar worden afgezet . Onderst aande figuur laat zien hoe dit werkt . I n de figuur st aan t wee m arginale kost encurves. De curve voor de m arginale verm ij dingskost en begint aan de recht erkant bij Xo, het huidige niveau van ext erne effect en in de sam enleving, en m oet naar links gelezen worden. Het verm ij den van ext erne effect en is voor de eerst e eenheden relat ief goedkoop. Vanaf een gegeven m om ent zullen de goedkoopst beschikbare m aat regelen zij n uit geput en zullen duurdere m aat regelen nodig zij n om m eer ext erne effect en t e verm ij den. Zodoende nem en de m arginale verm ij dingskost en t oe naarm at e er m eer ext erne effect en verm eden m oet en worden.

Bron: Lij esen et al., 2009

De schadekost en nem en daarent egen af naarm at e de hoeveelheid ext erne effect en afneem t . De curves snij den elkaar op punt X* . Op dat niveau van ext erne effect en is het qua kost en net zo aant rekkelij k om de ext erne kost en t e verm ij den als om de

Pagina 34 van 72


schade ervan t e bet alen. Het kost enniveau C* is daarm ee de opt im ale hoogt e van de heffing om de ext erne kost en t e int ernaliseren ( Lij esen et al, 2009) 33 . Bij dit kost enniveau zij n de ext erne effect en niet geheel verdwenen, m aar is de om vang gelij k aan X* . Maar het niveau is opt im aal, om dat de act ivit eit en die ze veroorzaken m aat schappelij ke bat en hebben die grot er of gelij k zij n aan de kost en die ze m et zich m eebrengen. Als de verhandelbare em issierecht en voorafgaand aan de product ie geveild worden, dan is de opbrengst van de veiling, vanwege prij s P, gelij k aan de opbrengst van een em issieheffing: vierkant A. Uit eraard gaat het bij beide t ypen m aat regelen om de opbr engst over eenzelfde periode, bij voorbeeld één j aar. Bij een veiling kunnen echt er ook recht en voor een langere periode worden gekocht . De vergelij king gaat dan nog st eeds op, zolang de kost en en opbrengst en voor dezelfde periode vergeleken worden. Het is ook m ogelij k om de em issierecht en aan bedrij ven t oe t e delen op basis van de om vang van hun uit st oot in het verleden. Dit zogehet en grandfat hering kan leiden t ot windfall profit s voor bedrij ven t er groot t e van vierkant A. Windfall profit s zij n winst en die spont aan aan econom ische act oren t oekom en. I n dit geval doordat uit st oot recht en plot seling een schaars goed zij n geworden en daardoor ineens een prij s hebben. Deze prij s verhoogt de m arginale kost prij s van product en. Dit kom t doordat de bedrij ven die deze em issierecht en hebben, voor elke eenheid product ie de afweging m aken of ze de recht en zullen inzet t en voor het product ieproces of ze zullen verkopen ( OECD, 2008) . De ext ra m arginale kost en leiden in perfect e m arkt en t ot hogere consum ent enprij zen ( dat is ook het geval bij veiling) . I s ve ile n be t e r da n gr a n dfa t h e r in g? Vanuit econom isch perspect ief is het veilen van recht en efficiënt er dan grandfat hering. Argum ent en hiervoor zij n ( OECD, 2008) : • Het opt reden van een weak double dividend: zowel veiling als grandfat hering leidt t ot lagere ext erne kost en, m aar bij veiling kunnen de opbrengst en worden gebruikt om verst orende belast ingen t e verlagen ( zie box over weak double dividend in paragraaf 4.2) . • Het voorkom en van windfall profit s: doordat uit st oot recht en plot seling een schaars goed zij n geworden en een waarde hebben gekregen ont st aat een plot selinge en willekeurige herverdeling van welvaart . Daarbij kunnen grot e vervuilers grot e overwinst en m aken. Mogelij ke t oekom st ige windfall profit s kunnen bovendien een lobby op gang brengen om het plafond zo hoog m ogelij k t e leggen om zoveel m ogelij k windfall profit s t e ont vangen. • Bij drage aan dynam iek op de m arkt : regelm at ige veiling zorgt ervoor dat best aande bedrij ven en nieuwe t oet reders gelij ke kansen hebben om aan recht en t e kom en. Ook wordt het aant rekkelij ker om de m arkt al dan niet t ij delij k geheel of gedeelt elij k t e verlat en. Bij grandfat hering willen bedrij ven vaak hun recht en niet opgeven om dat het dan last ig is om ze lat er weer t erug t e krij gen. Er zij n echt er ook overwegingen die pleit en voor grandfat hering ( OECD, 2008) :

33 Een der gelij ke heffing wordt ook w el een Pigouviaanse heffing genoem d, om dat Pigou als eerst e voorst elde om ext er ne effect en door m iddel van een heffing t e int ernaliseren.

Pagina 35 van 72


• Com pensat ie voor onvoorziene kost en als gevolg van regulering: het kan onrecht vaardig gevonden worden als de regulering en de condit ies op de m arkt veranderen nadat bedrij ven ( lange t erm ij n) invest eringsbeslissingen hebben genom en. Dit pleit echt er niet voor grandfat hering t ot in de eeuwigheid en ook niet per definit ie voor volledige t oedeling van alle recht en zonder veiling. • Com penseren van effect en op de concurrent ieposit ie: bedrij ven die veel concurreren m et bedrij ven die niet binnen het em issiehandelsyst eem vallen kunnen de m arginale prij s van de recht en m oeilij ker aan consum ent en doorber ekenen. Grandfat hering kan deze ext ra kost en ( deels) com penser en, doordat de windfall profit s niet worden afgeroom d. Ook hier geldt dat dit niet per definit ie pleit voor volledige grandfat hering. 4 .4

W a t w e r k t be t e r : e m issie h e ffin g of e m issie h a n de l? I n de prakt ij k is het m oeilij k voor de overheid om een goede schat t ing t e m aken van het opt im ale prij speil P. De m arginale reduct iekost encurve uit figuur 4.1 zal nooit precies bekend zij n. I n de prakt ij k wordt er dus óf t e veel óf t e weinig gereduceerd t en opzicht e van het t heoret ische opt im um . De eigenschap van em issiehandelsyst em en is dat de om vang van de vervuiling wordt begr ensd, m aar t egen onzekere reduct iekost en. Die kunnen t e hoog of t e laag zij n t en opzicht e van het opt im um . De eigenschap van heffingen is dat ze de m arginale reduct iekost en begr enzen, m aar t egen onzekere uit kom st en. Dat wil zeggen t e veel of t e weinig reductie t en opzicht e van het opt im um . Het is vanuit wet enschappelij k perspect ief niet op voorhand duidelij k welk van de t wee m echanism en de voorkeur heeft . Dat hangt onder ander e af van het relat ieve verloop van de m arginale schade- en verm ij dingskost en ( zie box op pagina 25) . Wanneer de m arginale schadekost en sneller t oenem en dan de m arginale verm ij dingskost en, dan is het m aat schappelij k waarschij nlij k opt im aler om de schade m et zoveel m ogelij k zekerheid t e beperken, door daar lim iet en aan t e st ellen m et behulp van een em issieplafond. Wanneer de m arginale schadekost en m inder snel t oenem en dan de m arginale verm ij dingskost en, dan is het waarschij nlij k opt im aler om m et een heffing de verm ij dingskost en t e begr enzen ( OECD, 2008) . Er is veel prakt ij kkennis nodig om vast t e st ellen hoe de m arginale kost encurves eruit zien en welk m echanism e in een bepaalde sit uat ie daadwerkelij k het m eest opt im aal is. Als deze kennis niet aanwezig is, zal de keuze op polit iek niveau afhangen van welke zekerheid ( om vang van uit st oot of van kost en) het m eest gewenst is. Daarnaast kunnen ook andere overwegingen een rol spelen, bij voorbeeld de uit voerings- en handhavingskost en van beide t ypen inst rum ent en. Ondanks dat een voorkeur op voorhand niet kan worden aangegeven, is er een uit gebreid debat over de v raag of em issieheffingen in het algem een bet er werk en dan em issiehandelsyst em en. Hieronder volgen een aant al argum ent en uit dit debat , gericht op het t erugdringen van CO2 ( niet specifiek voor de lucht vaart ) . Het Am erikaanse Carbon Tax Cent er is, zoals uit de naam blij kt , een voorst ander van heffingen. Zij hant eren hiervoor de volgende argum ent en ( CTC, 2010) : • CO2 - belast ingen houden energieprij zen voorspelbaarder, t erwij l em issiehandelsyst em en best aande fluct uat ies in de prij s alleen m aar verst erken.

Pagina 36 van 72


• • • •

St erk fluct uerende ener gieprij zen hebben in het verleden een negat ief effect gehad op de bereidheid van bedrij ven om t e invest eren in efficiënt ere en schonere t echnologie. Duidelij kheid over lange t erm ij n CO2 - prij zen leidt t ot invest eringsbeslissingen waarin de werkelij ke kost en van CO2 bet er zij n m eegenom en. CO2 - belast ingen kunnen veel sneller en voor alle econom ische sect oren geïm plem ent eerd worden dan em issiehandelsyst em en. Gezien de urgent ie van het klim aat probleem is dat een groot voordeel. CO2 - belast ingen zij n t ransparant er en m akkelij ker t e begrij pen. Dit zorgt waarschij nlij k voor m eer m aat schappelij k draagvlak dan bij m oeilij ker t e begrij pen en int ransparant e em issiehandelsyst em en. CO2 - belast ingen zij n m inder gevoelig voor invloed van lobby’s en voor perverse effect en. Zo hebben vervuilers bij een em issiehandelsyst eem een prikkel om zoveel m ogelij k t e vervuilen voordat het plafond wordt vast gest eld. De relat ieve opbrengst van een CO2 - belast ing is waarschij nlij k hoger dan bij ETS, om dat daar veel van de kost en gaan zit t en in de t ransact ies waar m et nam e handelaren, advocat en en consult ant s aan zullen verdienen.

Het Engelse Carbon Trust ( 2009) erk ent dat onzekerheid over de prij s van em issierecht en de efficiënt ie van een em issiehandelsyst eem aant ast , m aar is van m ening dat een CO2 - belast ing hiervoor geen oplossing is. De argum ent en van het Carbon Trust hiervoor zij n: • Belast ingen com bineren het beprij zen van ext erne effect en m et de overdracht van inkom en van bedrij ven naar de overheid. Doordat dit niet kan worden losgekoppeld zal de prij s niet op de j uist e hoogt e w orden vast gest eld, m aar worden beperkt door polit ieke overwegingen rondom groot schalige inkom ensoverdracht en. Het voordeel van em issiehandel is dat beprij zing en opbrengst en van elkaar t e scheiden zij n. Er kan een plafond worden gest eld dat past bij de noodzaak t ot em issiereduct ie en er kan los daarvan worden onderhandeld over de ver deling van de opbrengst . • Het zal m oeilij k zij n om ervoor t e zorgen dat belast ingen op CO2 addit ioneel zij n. Het is eenvoudig om belast ingen op CO2 bij andere belast ingen t e com penseren, waardoor de m ilieueffect ivit eit onduidelij k blij ft . Daarent egen focust em issiehandel op de uit kom st in t erm en van em issieniveaus en laat het de werkelij ke kost en van het t erugbrengen van de uit st oot zien. • I n het Europese klim aat beleid is vij f j aar over een CO2 - belast ing gediscussieerd ( van 1990 t ot 1995) , voor dat het idee uit eindelij k werd verlat en. Daarna is nog een aant al j aar onderhandeld over harm onisat ie van energieheffingen. De uit kom st hiervan is bescheiden en het effect op het t erugdringen van em issies verwaarloosbaar. • I n de Scandinavische landen zij n begin j aren negent ig CO2 - belast ingen ingevoerd. Hoewel deze landen erg t oegewij d waren, bleek het onder ander e door verschillen in binnenlands belast ingbeleid erg m oeilij k om de invoering ervan t e harm oniseren. Het is last ig de argum ent en voor en t egen obj ect ief t e wegen. Waarschij nlij k kom t de voorkeur voor em issieheffingen of em issiehandel door een gebrek aan vert rouwen in de correct e t oepassing van het ander e inst rum ent . Een deel van de krit iek die doorklinkt geldt im m ers alleen bij ‘slappe knieën’ van de overheden die de syst em en inst ellen. Het Carbon Tax Cent er vreest bij voorbeeld voor een ‘safet y-

Pagina 37 van 72


valve’ waarbij ext ra recht en worden uit gegeven als de prij s boven een vooraf vast gest eld niveau kom t . Het om gekeerde is echt er net zo waarschij nlij k. De belast ing kan verlaagd of op nul gest eld worden, als blij kt dat de kost en voor bepaalde econom ische sect oren t e hoog worden. 4 .5

Effe ct ivit e it e n e fficië n t ie in ve r ge lij k in g m e t a n de r e in st r u m e n t e n Naast econom ische inst rum ent en kan de overheid ook op t al van andere m anieren het gedrag van act oren in de sam enleving st uren. I n het m ilieubeleid gebruikt m en bij voorbeeld vaak zogehet en direct e regulering in de vorm van wet t elij ke voorschrift en en norm en. Het voordeel hiervan is de in t heorie grot ere precisie en effect ivit eit 34 , doordat de overheid precies voorschrij ft welk gedrag vereist wordt ( WRR, 1992) . Direct e regulering heeft echt er ook nadelen, onder andere dat iedere prikkel om m eer t e doen dan wordt voorgeschrev en ont breekt . Maar een van de groot st e nadelen is dat voorschrift en en norm en over het algem een hoge inform at ie- en handhavingskost en m et zich m eebrengen. Er m oet bij de overheid veel kennis aanwezig zij n over de vervuilers en de m ogelij kheden die zij hebben, zowel econom isch als t echnologisch, om die t erug t e dringen. De kost en hiervan nem en t oe naarm at e er m eer op individuele bedrij ven t oegespit st e st uring gewenst is ( WRR, 1992) . Een ander belangrij k nadeel is dat voorschrift en en norm en niet leiden t ot t erugdringing van vervuiling daar waar dit het goedk oopst kan. Daarbij is er nog wel verschil t ussen m iddelvoorschrift en en doelvoorschrift en. Bij m iddelvoorschrift en geeft de overheid aan hoe vervuiling m oet worden t eruggedrongen ( door andere input of een ander product ieproces et cet era) . Bij doelvoorschrift en gaat het m eer om de uit kom st , bij voorbeeld dat een vliegt uig per gevlogen kilom et er niet m eer dan een bepaalde hoeveelheid CO2 m ag uit st ot en. Hoe lucht vaart m aat schappij en, vliegt uigproducent en of andere spelers in de ket en dat vervolgens realiseren is aan henzelf. Doelvoorschrift en verdienen in het algem een de voorkeur boven m iddelvoorschrift en, om dat het hebben van keuzem ogelij kheden de kost en kan beperken ( Koopm ans, 2006) . Daar st aat t egenover dat de handhaafbaarheid van doelvoorschrift en last iger kan zij n ( WRR, 1992) . Figuur 4.2 geeft een ordening van de t ot nu t oe behandelde inst rum ent en naar econom ische efficiënt ie. Het vert rekpunt zij n norm en en voorschrift en ( bij voorbeeld t echnologiest andaarden) zoals ze in de prakt ij k gehant eerd worden. Deze sit uat ie is niet efficiënt , om dat de regulering niet perfect afgest em d zal zij n op de specifieke sit uat ie van individuele bedrij ven. Direct e regulering m et perfect op m aat gesneden efficiënt e norm en zou voor de m arkt wel st at isch efficiënt zij n, m aar kan in het algem een alleen t egen zeer hoge inform at ie en handhavingskost en voor de overheid. Het voordeel van verhandelbare recht en en belast ingen is dat ze st at isch efficiënt en daarnaast dynam isch efficiënt zij n. De prij s geeft een voort durende prikkel t ot innovat ie. Als de overheid bovendien de opbrengst en van dergelij ke inst rum ent en gebruikt om m arginale t arieven van verst orende belast ingen t e verlagen, dan ont st aat er naast het m ilieuvoordeel ( dat alle hier genoem de 34

Effect ivit eit wordt hier gedefinieerd als de m at e van doelber eiking. Efficiënt ie gaat over de ver houding t ussen m at e van doelbereiking en de m aat schappelij ke kost en die daaraan v erbonden zij n. Een m aat r egel die effect iever is, hoeft daardoor niet per definit ie efficiënt er t e zij n.

Pagina 38 van 72


inst rum ent en hebben) ook nog een welvaart svoordeel vanwege een verm indering van het doodgewicht 35 van die belast ingen. Figuur 4 .2 Ordening van econom isch efficiënt e inst rum ent en gericht op het verm inderen van m ilieueffect en. ( OECD, 2006; bewerking KiM) .

De lagere efficiënt ie van direct e regulering ( norm en, st andaarden et cet era) is geen reden om dit t ype inst rum ent en niet m eer t oe t e passen. De WRR ( 1992) form uleert dit als volgt : ‘naarm at e de beoogde gedragsverandering essent iëler is – in verband m et de om vang van een risico, vereist e snelheid van handelen, de ernst van de veront reiniging, of anderszins – zal er m eer reden zij n de grot e effect ivit eit die direct e regulering in beginsel m ogelij k m aakt t e benut t en.’ De OECD ( 2007) noem t daarnaast nog een aant al andere argum ent en die in bepaalde gev allen pleit en voor een m ix van inst rum ent en. De belangrij kst e zij n: • Om handhavingsrisico’s t e spreiden over m eerder e, onafhankelij k van elkaar t e handhaven inst rum ent en. • Als geen van beide inst rum ent en heel precies aangr ij pt op het probleem . • Als de gedragsreact ies van bedrij ven op een m aat regel st erk variëren: som m ige bedrij ven kunnen bij voorbeeld m inder gevoelig zij n voor prij sprikkels dan andere bedrij ven. • Om bedrij ven van verschillende groot t e t e reguleren: als er voor overheden en/ of bedrij ven hoge vast e kost en gem oeid zij n m et het handhaven, dan wel voldoen aan de regulering kan het efficiënt er zij n om kleine bedrij ven die relat ief weinig bij dragen aan de vervuiling op een andere m anier t e reguleren dan grot e bedrij ven.

35

Het doodgewicht van belast ingen is het welvaart sv erlies dat het gevolg is van het v erst orende effect van belast ingen op het evenwicht t ussen product ie en consum pt ie. I n bij lage A wordt uit gelegd hoe dit werkt .

Pagina 39 van 72


Tot nu t oe is st eeds uit gegaan van uniform e m aat regelen die voor alle spelers op de m arkt het zelfde zij n. I n de prakt ij k vallen niet alle m et elkaar verbonden m arkt en onder dezelfde belast ingregim es. De effect ivit eit van belast ingen hangt af van de geografische reikwij dt e van de belast ing in verhouding t ot de geografische om vang van de m arkt . Als er t ussen landen verschillen in belast ingen best aan, dan kan een deel van de product ie of consum pt ie verschuiven naar landen die de product ie of consum pt ie lager of helem aal niet belast en ( leakage) . I n het geval van belast ingen op act ivit eit en m et lokaal ongewenst e m ilieueffect en hoeft dat geen probleem t e zij n vanwege de lokale m ilieuwinst die daar t egenover st aat . Voor act ivit eit en die bij dragen aan globale m ilieuproblem en, zoals klim aat verandering, kan het wel een probleem zij n dat bepaalde act ivit eit en zich hebben verplaat st . De concurrent ieposit ie van het land dat de belast ing oplegt wordt aanget ast , zonder dat de m ilieuschade er noem enswaardig door verm indert ( OECD, 2006) . 4 .6

M a a t sch a ppe lij k dr a a gvla k e n be st e din g va n opbr e n gst e n Vanuit een m acroeconom isch perspect ief is het in het algem een het m eest welvaart sverhogend om de opbrengst en van een nieuwe belast ing ( of van geveilde em issierecht en) t en goede t e lat en kom en aan de algem ene m iddelen, om daarm ee het m arginale t arief van andere verst orende belast ingen t e verlagen. Bij polit ieke discussies over de best eding van opbrengst en zullen behalve efficiënt ie ook andere overwegingen een rol spelen. Vooral m ogelij ke nadelige effect en op de concurrent ieposit ie of gebrek aan m aat schappelij k draagvlak 36 zij n over het algem een een belem m ering voor de besluit vorm ing over nieuwe of gewij zigde belast ingst ruct uren. Om de concurrent ieposit ie van de lucht vaart sect or t e bescherm en t egen belast ingverschillen 37 en om het gevoel van recht vaardigheid t e verhogen, kan ook worden gekozen voor het invest eren van ( een deel van) de opbr engst en in de get roffen part ij en. I n de m axim ale vorm is de ingevoerde belast ing budget neut raal en worden alle opbrengst en aan de sect or t eruggegeven. Dit kan door de t arieven op andere belast ingen t e verlagen, m aar ook door best aande last en anders t e verdelen. Bij voorbeeld door m eer dan gem iddeld vervuilende lucht vaart m aat schappij en m eer t e lat en bet alen dan nu het geval is en m inder dan gem iddeld vervuilende lucht vaart m aat schappij en m inder. Hierdoor is de m aat regel voor de groep als geheel budget neut raal. Een nadeel van budget neut rale m aat regelen is dat het effect op het m ilieu beperkt is. Doordat de effect ieve prij sprikkel laag is vindt relat ief weinig vraaguit val plaat s en is de prikkel voor de sect or om schoner t e vliegen ook beperkt . Als het doel van m aat regelen is om ext erne effect en t e verm inderen, is het ook een opt ie om m et de opbr engst en addit ionele m aat regelen voor de reduct ie van em issies t e bekost igen. Dit verhoogt de m ilieueffect ivit eit en zeer waarschij nlij k ook het draagvlak, m aar het kan de m aat schappelij ke efficiënt ie verlagen. Het m ilieueffect best aat in dat geval uit drie bij dragen ( I CAO, 1998) : 36

Deze aspect en hebben ook invloed op elkaar. Dit kunnen v erschillen zij n m et andere, concurrerende vervoerwij zen, m aar ook m et de lucht vaart sect or in gebieden of segm ent en waar de belast ing niet van t oepassing is. 37

Pagina 40 van 72


1. 2.

3.

Een volum e- effect als gevolg van dalende vraag naar vliegen. Een direct t echnologie- effect door t echnologische m aat regelen waarvan de kost en voor de lucht vaart sect or lager zij n dan de bat en van de ext ra act ivit eit en die daardoor m ogelij k worden. Een t echnologie- effect van m aat regelen die worden bekost igd uit de opbrengst en van de heffing. Dit zullen per definit ie m inder opt im ale m aat regelen zij n, dat wil zeggen m et hogere m aat schappelij ke kost en dan bat en, t enzij het m aat regelen bet reft die niet door de sect or worden opgepak t vanwege belem m eringen om t e innoveren 38 .

Voor een posit ief welvaart seffect is het belangrij k dat de m aat regelen die bekost igd worden inderdaad innovat ief zij n, dat de innovat ie posit ieve effect en heeft voor de m aat schappij als geheel 39 en dat die zonder de bij drage vanuit de overheid niet had plaat sgevonden ( OECD, 2007) . Om t e beoordelen of de m aat regelen aan deze randvoorwaarden voldoen, is veel inform at ie nodig. Opbr e n gst e n e n m ilie u e ffe ct ivit e it De lucht vaart sect or kom t som s m et het argum ent dat heffingen die opbrengst en generer en m inder effect ief zouden zij n voor het m ilieu. Dit om dat het de m iddelen van de sect or zou verkleinen om t e invest eren in schonere t echnologieën. Daar st aan t wee andere argum ent en t egenover ( Faber et al., 2008) : • Opbrengst genererende heffingen hebben een m ilieueffect via het beperken van de vraag en daarnaast via aanpassingen aan de aanbodzij de ( al zou dat vanwege bovenst aand argum ent beperkt kunnen zij n) . Budget neut rale heffingen hebben daarent egen alleen een effect via aanpassingen aan de aanbodzij de40 . Het hangt er zeer van af welk van deze effect en grot er is, hoe de balans voor het m ilieu uit zal pakken. • Als lucht vaart m aat schappij en de kost en van een opbrengst gener erende heffing kunnen doorberekenen 41 , dan t ast dit de winst m arge per passagier of vervoerde t on vracht niet aan. Wel zal de t ot ale winst afnem en vanwege afnam e van de vraag ( waar m aar voor een deel een afnam e van kost en t egenover st aat ) . Daardoor zij n inderdaad m inder m iddelen beschikbaar om t e invest eren in schonere t echnologieën. Daarent egen zorgt de prij sprikkel wel voor een bet er e business case voor dergelij ke invest eringen, waardoor het m akkelij ker wordt om hiervoor aan geld t e kom en op de kapit aalm arkt . Aan het oorm erken van opbrengst en voor de bekost iging van addit ionele m aat regelen zit t en ook een aant al m ogelij ke nadelen. Genoem d is al het m ogelij k verlies aan econom ische efficiënt ie doordat de opbrengst niet wordt gebruikt voor het in het algem een verlagen van verst orende belast ingen. Daarnaast kunnen

38

Belast ingen ( en andere m arkt m echanism en) vorm en op zichzelf al een prikkel voor onder zoek en innovat ie, m aar voor bedrij ven is het som s m oeilij k om zich de bat en daarvan t oe t e eigenen. Uit onderzoek van Hall et al. ( 2009) en Cornet et al. ( 2005) blij kt dat het m aat schappelij k rendem ent van inv est eringen in research and developm ent 50% 100% boven het privat e rendem ent ligt . Als bedrij ven daar niet voldoende van kunnen m eeprofit eren zullen ze m inder inv est eren dan m aat schappelij k gewenst is ( Minist erie van Financiën, 2010) . ( Minist erie van Financiën, 2010) . 39 De voordelen voor de sect or, m oet en opwegen t egen event uele nadelen van de innovat ie in andere sect oren. 40 Daarbij wor dt erv an uit gegaan dat passagier s voldoende m ogelij kheden hebben om t e swit chen van de gem iddeld m eer belast e m aat schappij en naar de gem iddeld m inder belast e m aat schappij en. 41 Volgens Faber et al. ( 2008) laat eer der onderzoek zien dat onvoorziene st ij gingen in de prij s van kerosine m et een vert raging van ongev eer t wee j aar in de t icket prij s werden door ber ek end. Het is aannem elij k dat dit ook m et een prij sst ij ging als gevolg van een heffing het geval zal zij n.

Pagina 41 van 72


inefficiënt ies ont st aan, doordat de opbrengst van de belast ing uit de pas gaat lopen m et het benodigde budget voor het gekozen doel. Een t eveel aan inkom st en zou inefficiënt kunnen worden uit gegeven, als het geld op andere t err einen dringender nodig is en het m oeilij k blij kt om de budget t en soepel aan t e passen 42 ( Wilkinson, 1994) . Een nadeel van een m eer fiscaalpolit ieke aard is dat oorm erken de flexibilit eit van het fiscale syst eem reduceert en de verant woording over de uit gaven verm indert ( Wilkinson, 1994) .

42

Dit nadeel geldt eigenlij k alleen voor st erk geoor m erk t e, grot e budget t en.

Pagina 42 van 72


5

Effect en van concret e ( belast ing) m aat regelen

5 .1

I n le idin g Belast ingm aat regelen, of vergelij kbare m aat regelen zoals em issiehandel, zullen effect hebben op t al van zaken. Bij voorbeeld op de vraag naar vliegen, de om vang van m ilieueffect en, de inkom st en voor de overheid, de sociaaleconom ische verdeling et cet era. Of een bepaald effect beleidsm at ig relevant is, hangt af van het m ot ief ( of de m ot ieven) waarm ee de m aat regel werd ingevoer d. Bij een algem ene bespr eking van effect en van concret e belast ingm aat regelen is dat onbekend. Het is daarent egen wel m ogelij k om t e veronderst ellen dat één bepaald m ot ief als uit gangspunt is genom en. I n dit hoofdst uk is dat het int ernaliseren van ext erne effect en, om dat dat in veel gevallen het belangrij kst e m ot ief is om belast ingm aat regelen t e overwegen. Daarnaast is het uit gangspunt dat het , ongeacht het m ot ief, voor de afweging van inst rum ent en alt ij d van belang is wat de gevolgen zij n voor de get roffen sect or. Belast ingm aat regelen en em issiehandel hebben effect op de kost prij s van vliegen. Dit leidt t ot gedragsreact ies van lucht vaart m aat schappij en, lucht havens en consum ent en die effect hebben op de vraag naar vliegen en daar m ee op de concurrent ieposit ie van de Nederlandse lucht vaart sect or. Paragr aaf 5.2 gaat in het algem een in op de m echanism en die het effect op de vraag naar vliegen bepalen. I n de paragr afen 5.3 t ot en m et 5.6 zal vervolgens voor een aant al concret e m aat regelen worden ingegaan op geschat t e effect en op de vraag naar vliegen en de gevolgen daarvan voor de m ilieuem issies. Deze m aat regelen zij n: • • • •

accij ns op kerosine; em issieheffing ( in verschillende vorm en) ; vliegbelast ing; handel in em issierecht en.

Deze m aat regelen dekken het palet aan m ogelij ke belast ingen in de lucht vaart goed af voor zover het gaat om m aat regelen die j uridisch goed im plem ent eer baar zij n ( een BTW op int ernat ionale vliegt icket s is om die reden niet m eegenom en) . Binnen deze t ype m aat regelen zij n nog t al van ont werpkeuzes m ogelij k. Bij voorbeeld de hoogt e van de prij sprikkel, de geografische scope ( alleen Nederland, of ook daarbuit en) , m et of zonder onderverdeling naar m ot ief ( zakelij k, vrij e t ij d et c.) of segm ent ( passagiers, vracht , cont inent aal, int ercont inent aal) . Het voert voor dit onderzoek t e ver om van al deze m ogelij ke keuzen de effect en w eer t e gev en. De effect en zij n voor de vergelij kbaarheid hoofdzakelij k gebaseerd op de CE- st udie ‘Verkenning econom ische inst rum ent en lucht vaart ’ ( Rensm a et al., 2007) . Dit is de enige recent e st udie die m eerder e t ypen m aat regelen op het zelfde m om ent en m et het zelfde m odel heeft doorgerekend. Desalniet t em in zij n de uit gangspunt en v an de geanalyseerde m aat regelen verschillend, waardoor de vergelij kbaarheid van de effect en last ig blij ft . De uit kom st en van de CE- st udie zij n bepaald m et het AEROm odel. De em issies zij n alleen berekend voor de Landing and Take- Off fase ( LTO

Pagina 43 van 72


cycle) 43 , behalve bij em issiehandel, waarbij het gaat om het t ot aal aan em issies dat binnen en buit en de sect or wordt gereduceer d. Aan het einde van paragraaf 5.7 st aan de effect en van de verschillende m aat regelen sam engevat in een overzicht st abel. 5 .2

Effe ct e n op de vr a a g n a a r vlie ge n in h e t a lge m e e n I n een st erk concurrerende m arkt , waarin de prij s van een product gelij k is aan de m arginale kost en, zullen lucht vaart m aat schappij en de ext ra kost en van een belast ingm aat regel ( vrij wel) geheel doorberekenen aan consum ent en. I n de prakt ij k is het echt er niet zo dat op elke rout e of elke deelm arkt evenveel concurrent ie is. Als lucht vaart m aat schappij en op concurrerende m ar kt en worden geconfront eerd m et ext ra kost en, t erwij l ze ook opereren op m arkt en waar ze een hogere dom inant iegraad of zelfs m onopolie hebben, dan kan het st rat egisch zij n om prij sverhogingen in concurrerende m ar kt en acht erwege t e lat en ( t eneinde een relat ief groot m arkt verlies t e voorkom en) en de bet reffende kost en j uist in de m onopoliem arkt en in rekening t e brengen ( en het m arkt verlies beperkt t e houden) . Daarom zou op m arkt en waarop lucht vaart m aat schappij en een m onopolie of een groot m arkt aandeel hebben de m at e van doorberekening hoger kunnen zij n dan op concurrerende m arkt en. Daarent egen zal de vraag op som m ige m onopolierout es dusdanig laag zij n dat er geen ruim t e is voor een t weede aanbieder. Lucht vaart m aat schappij en kunnen de prij zen dan niet al t e st erk verhogen, om dat de vraag dan nog kleiner wordt . Dit kan nadelig zij n voor de lucht vaart m aat schappij als de passagiers op deze rout e voor een groot deel t ransferpassagiers zij n die overst appen op andere vlucht en van de m aat schappij . Door de verhoging van de t icket prij s zal een deel van de consum ent en er voor kiezen om helem aal niet m eer t e reizen ( vraaguit val) , t erwij l anderen zullen kiezen voor een andere vervoerwij ze ( subst it ut ie / m odal shift ) . Ook kan de reiziger, bij nat ionale im plem ent at ie, een lucht haven over de gr ens gebruiken ( weglek) 44 . Als er, zoals bij de vliegbelast ing, sprake is van t ariefdifferent iat ie naar best em m ing dan zal er waarschij nlij k ook enige subst it ut ie plaat svinden van duurdere naar goedkopere best em m ingen. Het precieze effect van een prij sverhoging op de vraag naar vliegen hangt af van de prij selast icit eit 45 . Geilenkirchen et al. ( 2010) geven een overzicht van eerdere st udies naar prij selast icit eit en van onder andere vliegreizigers. Zij concluderen dat de prij selast icit eit gem iddeld voor alle reizigers op - 0,8 ligt ( m et een bandbreedt e van - 0,6 t ot - 1,1) . Dat bet ekent dat bij elke procent prij sverhoging er een volum edaling van 0,8 procent zal opt reden. Tussen reizigerssegm ent en en rout es kunnen er echt er grot e verschillen zij n. Zo is de vraag naar vervoer over kort e afst anden prij sgevoeliger dan de vraag naar vervoer over lange afst anden. Daarnaast is recreat ief verkeer prij sgevoeliger dan zakelij k verkeer. Geilenkirchen et 43

Het onderzoek geeft hier voor als reden dat Nederland int ernat ionaal gezien alleen v erplicht ingen heeft om de em issies in deze fase aan de norm t e lat en voldoen. 44 Wat vraaguit val is en wat subst it ut ie is, is afhank elij k v an de m arkt die wordt geanalyseerd. I n deze paragr aaf is de hele ver voerm arkt het uit gangspunt . Vraaguit val bet ekent in dit geval dat m ensen geheel afzien van het vliegen en ook geen ander e ver voer wij ze gaan gebr uiken om hun geplande act ivit eit ( bij voorbeeld vakant ie) uit t e voeren. Het effect op de vr aag naar vliegen in Nederland m oet niet ver war d worden m et vraaguit val, om dat het effect op de vraag naar vliegen in Nederland de som is van v raaguit val, subst it ut ie en event ueel w eglek. 45 De prij selast icit eit is een m aat voor de gevoeligheid van de vraag ( of het aanbod) voor een prij sv erandering. De waarde geeft aan in hoever re de v raag naar ( of het aanbod v an) een product v erandert als de prij s m et 1% t oeneem t .

Pagina 44 van 72


al. ( 2010) geven aan dat de prij selast icit eit en voor recreat ief verkeer worden geschat op circa - 1,5 voor kort ere afst anden ( m et een bandbreedt e van - 0,9 t ot 1,7) t egen - 1,0 voor lange afst anden ( m et een bandbreedt e van - 0,5 t ot - 1,7) . Voor zakelij k vliegverkeer liggen de geschat t e prij selast icit eit en lager: circa - 0,7 voor kort e- en m iddellangeafst andsvlucht en ( bandbr eedt e - 0,6 t ot - 0,8) en - 0,3 voor langeafst andsvlucht en ( bandbreedt e - 0,2 t ot - 0,5) . Daarnaast is het relevant of er alt ernat ieven best aan waardoor m en de prij sverhogingen kan ont lopen. Als er naar een specifieke best em m ing ook een snelle t reinverbinding best aat , dan t elt ook de subst it ut ie- elast icit eit m ee om het effect op de vraag naar vliegen t e bepalen. Het effect op de vraag naar vliegen is verm oedelij k ook verschillend voor uit gaand en inkom end verkeer. Uit gaand verkeer bet reft inwoners van het verzorgingsgebied van Schiphol. Zij hebben – afgezien van bij voorbeeld de ( hogesnelheids) t rein – beperkt e m ogelij kheden om prij sverhogingen t e ont lopen, vooral als de scope ( geogr afisch, alle segm ent en et c.) van de prij sm aat regel groot is. Dat geldt m inder voor inkom end verkeer. Daarbij gaat het om bewoners uit ( bij voorbeeld) gebieden buit en Europa, die in plaat s van een reis naar Nederland of Europa kiezen voor een alt ernat ieve best em m ing buit en Nederland of Europa. De gedragsreact ies van consum ent en verlagen in eerst e inst ant ie de winst gevendheid van een lucht vaart m aat schappij . I n react ie hierop, of om hierop t e ant iciperen, zullen lucht vaart m aat schappij en prober en hun kost en t e verlagen. Dit kan door best aande operat ies46 ( deels) t e schrappen, door andere rout es t e bedienen of door aanpassing van de vliegt uiggroot t e. Als de hoogt e van de belast ing afhankelij k is van de m ilieuprest at ie van de lucht vaart m aat schappij , dan zij n er ook een aant al andere react ies m ogelij k. Aan de aanbodkant is dat voornam elij k het ( versneld) vernieuwen van de vloot m et efficiënt ere vliegt uigt ypen. I n de operat ionele sfeer kunnen lucht vaart m aat schappij en st reven naar een nog efficiënt ere inzet en belading van de vloot . Tot slot zij n er enkele react ies die gericht zij n op het ont wij ken van belast ingm aat regelen. Lucht vaart m aat schappij en kunnen bij voorbeeld de vloot herverdelen, t ankering 47 t oepassen of ext ra st opovers48 m aken ( BB&C en Vit al Link Beleidsanalyse, 2008) . De gedr agsreact ies v an consum ent en en lucht vaart m aat schappij en zij n sam engevat in figuur 5.1. De m at e waarin lucht havens effect en ondervinden van een belast ingm aat regel op lucht vaart hangt af van de keuzes die lucht vaart m aat schappij en en consum ent en m aken. Het is m ogelij k dat de om zet van lucht havens afneem t doordat lucht vaart m aat schappij en m inder vlucht en gaan uit voeren en/ of er m inder reizigers van de lucht haven gebruik zullen m aken. Dit kan de winst gevendheid van een lucht haven verlagen. Bij m aat regelen die aangrij pen op de em issies, zij n er ook enkele operat ionele responsem aat regelen die een lucht haven in sam enwerking m et

46

I n eerst e inst ant ie m eest al fr equent ies, m aar als dat onvoldoende is ook best em m ingen. Tanker en bet ekent het m eer dan nodig m eenem en van brandst of vanaf een lucht hav en m et relat ief goedkope brandst of naar een lucht hav en m et relat ief dure brandst of, zodat bij v ert rek vanaf die lucht haven niet of m inder get ankt hoeft t e w orden. Op deze m anier kan een brandst ofheffing die op een bepaalde lucht hav en van k racht is ( deels) om zeild worden. 48 Als in een bepaalde regio een em issiehandelsyst eem van kracht is dan is het lonend om een t ussenst op ( st opover) t e m aken, zodat de direct e vlucht waarop het em issiehandelsy st eem van t oepassing is kort er is, het geen leidt t ot lager e kost en voor de aanschaf van em issier echt en. 47

Pagina 45 van 72


lucht vaart m aat schappij en zou kunnen t reffen om de negat ieve financiële effect en t e verm inderen ( BB&C en Vit al Link Beleidsanalyse, 2008) . Zo verbruiken vliegt uigen aan de gat e een beet j e kerosine voor de int erne elekt ricit eit svoorziening van het vliegt uig ( door m iddel van een auxiliary power unit s, ofwel APU) . Het is echt er efficiënt er, en in elk geval lokaal m inder vervuilend, om de st room voorziening van het vliegt uig t e regelen via een aansluit ing op het elekt ricit eit snet . Daarnaast zou een m aat regel die aangrij pt op de em issies kunnen leiden t ot een heroverweging van t axiafst anden of de t axiduur, om dat het t axiën relat ief veel brandst of kost ( BB&C en Vit al Link Beleidsanalyse, 2008) .

Figuur 5 .1 React ies van lucht vaart m aat schappij en en consum ent en op een prij sverhoging door een belast ingm aat regel.

Naast direct e effect en op consum ent en, lucht vaart m aat schappij en en lucht havens zullen belast ingm aat regelen ook indirect e gevolgen hebben voor t oeleverende bedrij ven en sect oren die op een ander e m anier een relat ie hebben m et de lucht vaart , bij voorbeeld t oerism e, horeca en congressen. Deze effect en worden hier niet verder uit gewerkt . Voor het welvaart seconom isch perspect ief is het overigens van belang dat er binnen een econom ie m eest al sprake is van winnaars en verliezers49 . Negat ieve effect en op de concurrent ieposit ie van de ene sect or kunnen posit ieve effect en hebben voor andere sect oren. Zo kunnen belast ingm aat regelen die vliegen duurder m aken gunst ig uit pakken voor andere vervoerm arkt en, zoals het int ernat ionale vervoer per t rein, bus of boot . 5 .3

Accij n s op k e r osin e I n Nederland wordt m om ent eel accij ns geheven op k erosine voor binnenlandse vlucht en. Accij nzen op brandst of voor int ernat ionale vlucht en is j uridisch gezien alleen m ogelij k voor int ernat ionale vlucht en die binnen de EU blij ven. Daarvoor zal 49 Niet alle bedrij v en in een sect or zullen per definit ie op dezelfde m anier geraakt worden door belast ingm aat regelen. Dit is onder m eer afhank elij k van het geen precies belast wordt ( de belast inggrondslag) en welk e rol de belast inggrondslag in de bedrij fsprocessen speelt , of er alt ernat iev en zij n voor het belast e product en hoe efficiënt er gewer kt wordt . Als opbr engst en wor den t er uggesluisd kan ook dat nog een rol spelen. Bij v oorbeeld als een belast ing op CO2 - uit st oot gecom penseerd wor dt door een kort ing op sociale pr em ies. Bedrij v en m et arbeidsint ensiever e product ie profit eren daar dan r elat ief m eer van ( OECD, 2006) .

Pagina 46 van 72


wederzij dse overeenst em m ing t ussen de bet r effende EU- landen bereikt m oet en worden. I ndien die overeenst em m ing er zou zij n, kan de heffing overigens alleen geheven wor den op brandst of die door EU- lucht vaart m aat schappij en wordt get ankt . I n veel bilat erale lucht vaart verdragen m et niet - EU- landen zij n nam elij k clausules opgenom en waarin is afgesproken dat de verdragslanden geen brandst ofheffingen zullen opleggen aan m aat schappij en uit het andere verdragsland. Uit een analyse van Resource Analysis et al. ( 1999) blij kt dat int ra- EU- vlucht en vooral door EUm aat schappij en worden uit gevoer d. De niet - EU- m aat schappij en die ook zulke vlucht en uit voeren doen dit m eest al als onderdeel van een int ercont inent ale vlucht m et een t ussenst op, bij voorbeeld New York, Frankfurt , Milaan. EUlucht vaart m aat schappij en zullen daar dan ext ra concurrent ie van ondervinden. I ndien alle j uridische belem m eringen in de t oekom st worden opgeheven zou het bij voorbeeld m ogelij k zij n een kerosineaccij ns in t e voeren op alle vlucht en van alle m aat schappij en die vert rekken vanuit de EU. Rensm a et al. ( 2007) hebben m et behulp van het AERO- m odel uit gerekend wat de effect en zouden zij n van een accij ns van 330 euro per 1.000 lit er op alle in de EU verkocht e kerosine. Dit zou leiden t ot een daling van het aant al vlucht en van en naar Neder land van 6,1% in 2010 en t ot een afnam e van het aant al passagiers van Nederland naar de EU van zelfs 8,0% . Een dergelij ke vraagafnam e leidt ook t ot een reduct ie van em issies. De onderzoekers kom en in het zelfde rapport t o een CO2 - reduct ie van 1,3% , een NOx reduct ie van 3,4% , een afnam e van SO2 - em issies van 4,1% en een afnam e van de em issies van vlucht ige organische st offen ( VOS) van 7,0% 50 . De cij fers in deze alinea zij n sam engevat in de overzicht st abellen 5.1 en 5.2 in paragraaf 5.7. Uit gaande van het AERO- m odel is volgens BB&C en Vit al Link Beleidsanalyse ( 2008) 70% t ot 75% van de CO2 - reduct ie het gevolg van vraagafnam e. De rest erende afnam e is het result aat van m aat regelen van lucht vaart m aat schappij en. Volgens BB&C en Vit al Link Beleidsanalyse ( 2008) hoeft een brandst ofheffing niet aut om at isch t e leiden t ot een afnam e van NOx - em issies, om dat er bij het ont werpen van nieuwe vliegt uigm ot oren t rade- offs zij n t ussen de reduct ie van CO2 - en de reduct ie van NOx - em issies ( zie box in paragraaf 3.3) . Desondanks is het m ogelij k om op het niveau van het vliegt uig als geheel m inder NOx uit t e st ot en. Als t egelij kert ij d de aerodynam ische efficiënt ie van het vliegt uig verbet ert en de const ruct ie licht er wordt , kan bij gelij kblij vende prest at ie volst aan worden m et m inder st uwkracht en brandst ofverbruik. Dit effect zou de hogere uit st oot van NOx per lit er kerosine kunnen com penser en ( Faber et al., 2008) . I n de st udie van Rensm a et al. ( 2007) is geen rekening gehouden m et t ankering, m aar dat kan afhankelij k van de hoogt e van de accij ns een belangrij k ongewenst neveneffect zij n. Resource Analysis et al. ( 1999) hebben eer der m et behulp van het AERO- m odel onderzocht welke m at e van t ankering t echnisch en operat ioneel haalbaar en financieel int eressant is. Bij een accij ns van 245 euro per 1000 lit er kerosine 51 ( de hoogst e waar de in die st udie) zij n de financiële voordelen van t ankering circa zes keer grot er dan de ext ra kost en die hiervoor gem aakt m oet en 50

De em issier educt ies zij n kleiner dan de r educt ie in vliegt uigbewegingen. Dit wordt v eroorzaakt doordat de reduct ie in vliegt uigbewegingen vooral in het kort e- afst andssegm ent plaat svindt . Dit segm ent lev ert een relat ief kleine bij drage aan het t ot aal aan em issies. De NOx- em issier educt ies uit het AERO- m odel m oet en beschouw d wor den als “ een m inim um schat t ing. De r eden is dat AERO slecht s een beperkt aant al gedragsm aat regelen van lucht vaart m aat schappij en k ent ” ( Rensm a et al., 2007) . 51 op alle vlucht en v an alle m aat schappij en die vert r ekk en vanuit de EU.

Pagina 47 van 72


worden ( om vliegen, ext ra landingen, m et m eer gewicht opst ij gen dan nodig et cet era) . De m ilieueffect ivit eit van de m aat regel neem t hierdoor m et circa 70% af t en opzicht e van de sit uat ie zonder t ankering. De opbrengst van de belast ing zal m et circa 24% dalen. Het is t ot slot de vraag of j uridische belem m eringen in de t oekom st volledig verleden t ij d zij n. EU richt lij n 2003/ 96 over belast ing van energieproduct en heeft het m ogelij k gem aakt om j uridische belem m eringen voor een kerosinebelast ing weg t e nem en. EU- lidst at en is expliciet door de Europese Com m issie gevraagd dit ook t e doen. Sinds begin 2003 zij n m eer dan 200 bilat erale lucht vaart overeenkom st en t ussen EU- lidst at en en niet - EU- landen geam endeer d om het belast en van kerosine op een gelij kwaardige basis m ogelij k t e m aken’ ( Wit , 2007) . Dit gebeurt echt er nog niet . Daarent egen zij n er ook afspraken die de st at us quo handhaven. I n het recent elij k get ekende EU- VS open skies verdrag is de belast ingvrij st elling van vliegt uigbrandst of expliciet opgenom en ( BB&C en Vit al Link Beleidsanalyse, 2008) . 5 .4

Vlie gbe la st in g I n verschillende landen, zoals in Groot - Brit t annië, Noorwegen en Frankrij k, is op dit m om ent een vliegbelast ing van kracht . Ook Nederland heeft van 1 j uli 2008 t ot en m et 1 j uli 2009 een vliegbelast ing gehad. Voor de Nederlandse vliegbelast ing golden t arieven van 11,25 euro per vert rekkende reiziger naar een best em m ing binnen de Europese Unie of naar een best em m ing t ot een afst and van 2500 kilom et er en 45 euro per vert rekkende reiziger naar overige best em m ingen. De belast ing was alleen gericht op vert rekkende herkom st - best em m ingsreizgers en niet op t ransferreizigers. Voor deze different iat ie naar segm ent en afst and is gekozen, nadat uit een ex ant e evaluat iest udie over de t e verwacht en effect en ( Significance en SEO Econom isch Onderzoek, 2007) bleek dat in dat geval de m inst e negat ieve effect en op de vraag naar vliegen zouden opt reden. Andere com binat ies zij n uit eraard ook m ogelij k. Significance en SEO onderscheiden onder ander e: • • • • • • •

een heffing op alleen herkom st - best em m ingspassagiers; een heffing op alle passagiers; een heffing op alleen herkom st - best em m ingspassagiers en een heffing op vracht ; een heffing op alle passagiers en een heffing op vracht ; een heffing op vliegt uigbewegingen; een heffing op vliegt uigbewegingen ( afhankelij k van t echnologieklasse) ; apart e heffingen op herkom st - best em m ings- en t ransferpassgiers en een heffing op vracht .

Alle variant en hebben alleen via vraaguit val effect op de em issie van schadelij ke st offen. Alleen een heffing die afhangt van de t echnologieklasse van het vliegt uig leidt t ot een prikkel voor lucht vaart m aat schappij en om schoner t e gaan vliegen. Significance en SEO Econom isch Onderzoek ( 2007) becij feren dat de daling in passagiers, afhankelij k van de invulling van de vliegbelast ing en van het econom ische scenario, uit kom t t ussen de 7% en 25% . I n dat onderzoek waren de specifieke invulling en t arieven van de uit eindelij ke Nederlandse vliegbelast ing niet m eegenom en. I n lat er onderzoek waarin dit wel is gedaan, concludeert SEO Econom isch Onderzoek ( 2009) dat het aant al passagiers op Nederlandse lucht havens st ruct ureel m et 11% zal dalen. Dit is niet het effect dat de

Pagina 48 van 72


vliegbelast ing in bovengenoem de periode daadwer kelij k heeft gehad, m aar het effect dat de vliegbelast ing st ruct ureel zou hebben als hij blij vend ingevoerd zou zij n geweest . Om enigszins m et andere heffingen t e kunnen vergelij ken noem en we hier ook de uit kom st en uit het rapport van Rensm a et al. ( 2007) . Zij hebben gerekend m et een andere hoogt e van de vliegbelast ing: 10 euro voor int ra- EU- passagiers en 20 euro voor int ercont inent ale passagiers. Zij concluderen dat het aant al vlucht en van en naar Nederland zal afnem en m et 5,3% bij EU- brede invoering en m et 6,5% bij invoering alleen in Nederland. De reduct ie in het aant al passagiers van Nederland naar de EU is in deze sit uat ie respect ievelij k 7,2% en 8,5% en van Nederland naar niet - EU respect ievelij k 2,1% en 5,8% 52 . De cij fers in deze alinea zij n sam engevat in de overzicht st abellen 5.1 en 5.2 in paragraaf 5.7. De invoering van een vliegbelast ing leidt direct gezien niet t ot een em issiereduct ie, om dat de m aat regel voor lucht vaart m aat schappij en geen prikkel biedt om schoner t e vliegen. Een vliegbelast ing heeft alleen een indirect e invloed op de em issies, om dat t icket prij zen zullen st ij gen, waardoor vraaguit val opt reedt . I nvoering van de variant zoals doorger ekend door Rensm a et al. ( 2007) leidt t ot een geschat t e afnam e van CO2 - em issie t ot m axim aal 3,8% , een m axim ale reduct ie van NOx em issie van 6,3% en een uit st oot reduct ie van SO2 en VOS van m axim aal 6,5% respect ievelij k 4,9% . Op de uit st oot van VOS na gelden deze per cent ages voor de sit uat ie van een vliegbelast ing alleen in Nederland. Bij een EU- brede vliegbelast ing zij n de em issiereduct ies in Nederland lager. Het is onduidelij k of het onderzoek rek ening heeft gehouden m et het feit dat de passagiersafnam e zich voor een deel uit in m odal shift en voor een deel in weglek naar lucht havens over de grens ( als de vliegbelast ing alleen in Nederland van kracht is) . SEO Econom isch Onderzoek ( 2009) becij fert dat de passagiersafnam e ( van st ruct ureel 11% ) voor 1% best aat uit m ensen die van een ander vervoerm iddel gebruik m aken, voor 6,4% uit m ensen die gebruik m aken van een lucht haven over de grens en dat het bij slecht s 3,6% om werkelij ke vraaguit val gaat . Ook BB&C en Vit al Link Beleidsanalyse ( 2008) wij zen op een vraagverschuiving naar buit enlandse lucht havens van 60% van het t ot ale vraageffect als gevolg van invoer van een vliegbelast ing alleen in Nederland. Een negat ief effect van weglek is zogehet en carbon leakage. Dit bet ekent dat het net t o- effect van een m aat regel op de em issie van CO2 lager is, doordat de vervuiling verschuift naar een regio waar de prikkel t ot reduct ie lager is53 . Een EU- brede invoering van een vliegbelast ing zou het aandeel weglek voor een groot deel kunnen reducer en en daarm ee een grot ere em issiereduct ie als gevolg kunnen hebben.

52

Een direct e vergelij king t ussen de st udie van CE en de st udie van Significance en SEO uit 2009 is is niet m ogelij k, om dat de m odellen waarm ee de uit kom st en berek end zij n verschillen. Bovendien gaat CE uit van een heffing voor alle vert rekkende passagier s, t erwij l de Significance en SEO st udie alleen uit gaat van vert rekk ende herkom st best em m ingsreizigers. Desalniet t em in lij ken de uit kom st en redelij k in lij n m et elkaar. 53 Het is zelfs denkbaar dat een prij sv erhogende m aat r egel kan leiden t ot ext ra uit st oot van CO2, als het gaat om een product of dienst m et een r elat ief inelast ische v raag, waarvoor consum ent en flink gaan om rij den.

Pagina 49 van 72


I n verschillende landen, waaronder Groot - Brit t annië54 , Noorwegen en Frankrij k 55 , is op dit m om ent een vliegbelast ing van kracht . Dit geeft aan dat im plem ent at ie van een vliegbelast ing in Europa ( j uridisch) haalbaar is ( Sledsens, 1998) . Om dat een vliegbelast ing een t am elij k eenvoudige belast ingm aat regel is, st uit ook de invoering niet op t echnische problem en. Het enige probleem dat m ogelij k opt reedt , is st erke weerst and vanuit de sect or en de publieke opinie. Dit speelde m ogelij k een rol bij het afschaffen van de Nederlandse vliegbelast ing en bij het t egenhouden van de invoering van een vliegbelast ing in België. BTW op vlie gt ick e t s Een BTW- t arief op vliegt icket s geeft een zelfde t ype prikkel als een vliegbelast ing die geen onderscheid m aakt naar t echnologieklasse. Een verschil is dat BTW op vliegt icket s in veel gevallen waarschij nlij k t ot een veel grot ere prij sverhoging zal leiden dan de t ot nu t oe gehant eer de t arieven voor een vliegbelast ing. Dit geldt al als wordt uit gegaan van een t arief van 6% ( voor basisgoederen) en zeker bij het t arief van 19% voor luxe goederen. De im plem ent at ie van een BTW op vliegt icket s is in int ernat ionaal verband echt er m oeilij k t e bewerkst elligen. 5 .5

Em issie h e ffin g Er zij n verschillende vorm en van em issieheffingen m ogelij k. I n de eerst e plaat s is het m ogelij k om t e heffen op basis van CO2 - of op basis van NOx - uit st oot . Voor een NOx - heffing is het relevant dat de uit st oot in de landing and t ake off ( LTO) - fase in eerst e inst ant ie vooral de lokale lucht kwalit eit beïnvloedt en de uit st oot op kruishoogt e alleen klim aat effect en heeft . Daarnaast geldt dat in de LTO- fase relat ief veel NOx wordt uit gest ot en. Dit leidt t ot de volgende m ogelij ke invullingen van een NOx - heffing ( Faber et al., 2008) : • LTO- em issieheffing zonder afst andsfact or: deze heffing richt zich vooral op de lokale lucht kwalit eit en heeft daarom m aar een beperkt effect op de t ot ale lucht vaart em issie. • LTO- em issieheffing m et afst andsfact or: naast een heffing voor het veroorzaken van lokale lucht veront reiniging wordt op deze m anier ook de uit st oot en rout e belast . CE becij fert dat deze m et hode in geval van een NOx - heffing t ot m eer dan zes keer zoveel em issiereduct ie leidt dan de opt ie zonder afst andsfact or ( 3,1% reduct ie t en opzicht e van 0,5% ) . • Cruise- em issieheffing: deze heffing focust zich alleen op de uit st oot die en rout e plaat svindt . De effect en hiervan liggen iet s lager dan die van een LTOem issieheffing m et afst andsfact or ( nam elij k 2,8% NOx - reduct ie) , m aar beduidend hoger dan een LTO- em issieheffing zonder afst andsfact or. De keuze voor één van bovenst aande heffingen hangt nauw sam en m et de doelst elling. Een LTO- em issieheffing richt zich vooral op het belast en van het aant ast en van de lokale lucht kwalit eit . Een cruise- em issieheffing richt zich daarent egen vooral op het t egen gaan van het broeikaseffect . Overigens is een LTO54

De Brit se air passenger dut y ( APD) heeft t arieven in vier afst andsklassen die oplopen m et de afst and. Daar naast zij n de t ariev en afhank elij k van de r eisklasse. Het laagst e t arief en hoogst e t arief bedr agen vanaf novem ber 2009 respect ievelij k £11 en £110. 55 Voor de Franse solidarit y t ax gelden vier verschillende t arieven conom y class reizigers naar een best em m ing binnen de Europese Unie, oor econom y class reiziger s naar een best em m ing buit en de Europese Unie 10 voor first en business class reizigers naar een best em m ing binnen de Europese Unie en oor first en business class reizigers naar een best em m ing buit en de Europese Unie

,

Pagina 50 van 72

heffing op dit m om ent de enige van deze drie t ypes die goed im plem ent eer baar is. Voor een goede im plem ent at ie van een LTO- heffing m et afst andsfact or of een cruiseheffing zal naar t wee aspect en m eer onderzoek gedaan m oet en worden. Ten eerst e naar een goede eenheid voor de bij drage van NOx aan het klim aat effect , om op basis daarvan een heffingshoogt e t e bepalen. Ten t weede naar een m anier om de uit st oot van NOx op kruishoogt e t e m odelleren, of een goede en t oekom st vast e relat ie t e schat t en t ussen de NOx –uit st oot in de LTO- fase en op kruishoogt e ( Faber et al., 2008) . Rensm a et al. ( 2007) concluderen op basis van berekeningen m et het AERO- m odel dat de afnam e in het aant al vlucht en van en naar Nederland bij invoering van een LTO- heffing zal variëren t ussen 5,8% t ot 8,0% , afhankelij k van de inricht ing van het inst rum ent 56 . De groot st e afnam e binnen deze bandbreedt e vindt plaat s bij een LTO- heffing die onafhankelij k is van verschillen in em issies t ussen vliegt uigen van dezelfde groot t e en die alleen in Nederland wordt ingevoerd. De laagst e afnam e vindt plaat s bij een EU- brede LTO- heffing die bovendien onderscheid m aakt naar de NOx - uit st oot van een vliegt uig. Het aant al passagiers van Nederland naar de EU ( dit zij n alleen int ra- Europese best em m ingen) zal respect ievelij k afnem en m et 8,7% en 9,2% . Het effect op passagiers van Nederland naar niet - EU- landen ( voornam elij k int ercont inent ale best em m ingen) is lager, m aar varieert st erker: t ussen de 1,8% en 6,4% . Ge lu idsh e ffin g Het is ook m ogelij k om een heffing op de em issie van geluid in t e voeren. Dit bet ekent dat lucht vaart m aat schappij en voor het vliegen m et vliegt uigt ypen die m eer geluid produceren m eer m oet en bet alen. Het is aannem elij k dat , bij gelij ke vliegt uiggroot t e, vliegt uigt ypen die m eer geluid produceren gem iddeld genom en ook m eer schadelij ke st offen em it t eren. Op die m anier leidt een geluidsheffing dus indirect t ot m inder em issie van onder andere CO2 en NOx . Op dit m om ent is op verschillende Europese lucht havens reeds een geluidsheffing van kracht . Op Schiphol en Parij s Charles de Gaulle heft de overheid deze heffing, t erwij l op Frankfurt , München en Zürich de lucht havenoperat or de heffing int ( Zuidberg, 2009) . Veelal zij n verschillende geluidsklassen de basis voor de berekening van de hoogt e van de heffing. Schiphol different ieert daarnaast ook in de st art - en landingst arieven ( LTO char ges) naar geluidsklasse. Voor de effect ivit eit van de m aat regelen m oet m en de geluidsklassen regelm at ig herzien. Anders vallen door t echnologische vooruit gang alle frequent gebr uikt e vliegt uigt ypen op een gegeven m om ent in dezelfde ( gunst igst e) geluidsklasse. De invoering van een heffing gebaseer d op de om vang van em issies van schadelij ke st offen als CO2 en NOx leidt er m ogelij k t oe dat lucht vaart m aat schappij en eer der schonere vliegt uigen gaan gebruiken om zo de kost en t e reducer en, het geen result eert in uit st oot reduct ie 57 . Daarnaast heeft een m ilieuheffing een indirect e

n

56 De hoogt e van de em issieheffing is zo gekozen dat de opbr engst gelij k is aan een vliegbelast ing va 10 voor int ra- Europees verkeer en t ercont inent aal verkeer. Het verschil is wel dat de LTO- heffing bet aald wordt voor vracht - én passagiersvliegt uigen, t erwij l de t ick et belast ing alleen geldt voor passagier svliegt uigen Rensm a et al. ( 2007) . 57 Op kort e t erm ij n kunnen lucht vaart m aat schappij en niet snel over nieuw e en schoner e vliegt uigen beschikken. Wel kan het aant rekk elij k zij n om de inzet van de vloot t e opt im aliseren, door de zuinigst e en schoonst e vliegt uigen in t e

n


invloed op em issies, om dat lucht vaart m aat schappij en de t icket prij zen zullen verhogen, waardoor de v raag afneem t . Rensm a et al. ( 2007) hebben op basis van AERO berekend dat de gr oot st e afnam e van de em issies in Nederland opt reedt bij een LTO- heffing alleen in Nederland waarbij gedifferent ieerd wordt naar NOx em issie. I n dat geval nem en de em issies van CO2 af m et 4,6% , de em issies van NOx m et 7,9% en de em issies van SO2 m et 8,2% 58 . Opvallend is dat de vraaguit val voor de m aat regelen m et NOx - different iat ie m inder groot is dan bij dezelfde m aat regel zonder NOx - different iat ie. Voor de em issiereduct ies gaat j uist het om gekeerde op: m ét NOx - different iat ie is het effect grot er dan zonder. Dit kom t doordat bij een NOx - different iat ie een grot er deel van de reduct ie het gevolg is van de inzet van schonere vliegt uigen ( ‘supply side effect ’) dan zonder NOx - different iat ie ( Rensm a et al., 2007) . Volgens BB&C en Vit al Link Beleidsanalyse ( 2008) zij n de effect en van een CO2 gerelat eer de en rout e- em issieheffing zeer vergelij kbaar m et de effect en van een accij ns op kerosine ( zie 5.2) , om dat de hoeveelheid CO2 - em issie st erk correleert m et het brandst ofverbruik. Een belangrij k aspect waarm ee bij invoering van een em issieheffing rekening m oet worden gehouden, is de m ogelij ke uit ruil t ussen CO2 en NOx : efficiënt er gebruik van brandst of kan leiden t ot hogere NOx - em issies ( zie box in paragraaf 3.3.4) . Ook als het EU- em issiehandelsyst eem ( ETS) voor de lucht vaart sect or van st art gaat , hebben lucht vaart m aat schappij en een prikkel om zo m in m ogelij k CO2 uit t e st ot en door reduct ie van brandst ofver bruik. Dit zou kunnen leiden t ot een t oenam e van NOx em issies, wat een deel van de klim aat winst door m inder CO2 - uit st oot t eniet zou kunnen doen ( Faber et al., 2008) . I nvoering van een NOx - heffing is op t erm ij n een m ogelij k inst rum ent om bovengenoem de t rade- off t egen t e gaan. De invloed van em issieheffingen op de concurrent ieverhoudingen binnen de lucht vaart sect or hangt voor een groot deel af van de schaal waarop een heffing wordt ingevoerd. Als er sprake is van een EU- brede invoering voor alle m aat schappij en ( dus ook niet - EU- m aat schappij en) dan zullen de concurrent ieverhoudingen op int ra- EU- rout es waarschij nlij k niet of nauwelij ks verschuiven. Op rout es naar best em m ingen buit en de EU zouden niet - EUlucht vaart m aat schappij en m ogelij k via kruissubsidie een concurrent ievoordeel kunnen behalen. Lucht vaart m aat schappij en passen kruissubsidie t oe op verschillende m arkt en: t ussen econom y- en businessclass, t ussen het passagiersen vracht segm ent en m ogelij k ook t ussen verschillende rout es. I n het geval van em issieheffing ( m aar ook bij em issiehandel) zou het kunnen dat niet - EUlucht vaart m aat schappij en de kost en van em issieheffingen ( of em issiehandel) geheel of gedeelt elij k afwent elen op rout es die buit en de m aat regel vallen en waarop passagiers lagere prij sgev oeligheid hebben en weinig of geen concurrent ie aanwezig is. Hierdoor kunnen lucht vaart m aat schappij en op de rout es waarop ETS wel van t oepassing is event ueel lagere prij zen hant eren dan hun concurrent en. De Europese Com m issie brengt hiert egen in dat als dat rat ioneel zou zij n, niet - EUvliegt uigm aat schappij en dat nu ook al zouden kunnen doen om m arkt aandeel t e

zet t en waar de belast ing op em issies het hoogst is. Daarnaast vor m t een em issiehheffing een ext ra prikkel om zuiniger vliegt uigen t e best ellen indien daart oe plannen zij n. 58 De cij fer s in deze en de vorige alinea zij n sam engevat in de overzicht st abellen 5.1 en 5.2 in paragraaf 5.7.

Pagina 52 van 72


winnen op vlucht en van en naar de EU ( Wit , 2007) . Ook CE en MVA Consult ancy ( 2007) acht en de kans op kruissubsidie klein, m aar sluit en de m ogelij kheid niet geheel uit . I ndien de heffing, net als bij het voorgenom en em issiehandelsyst eem , geldt voor het hele t raj ect ( dus ook het deel buit en de EU) , dan kan ook de aant rekkelij kheid van hubs als Schiphol daardoor verm inderen ( dit effect wordt ver der uit gewer kt in paragraaf 5.6) . Als alleen in Nederland een heffing zou worden ingevoerd, dan zal de concurrent ieposit ie m erkbaar verslecht eren. Dat is qua t ype effect en vergelij kbaar m et de react ies op de vliegbelast ing. Juridisch gezien lij kt de invoering van een em issieheffing niet op bezwaren t e st uit en, zoals dat bij een brandst ofheffing waarschij nlij k wel het geval is. Verschillende st at en en vliegvelden hebben de afgelopen j aren een LTO em issieheffing ingevoerd, waaronder Zwit serland, Zweden, Duit sland en t wee vliegvelden in Londen. Er best aat derhalve een int ernat ionaal precedent voor het invoeren van een dergelij ke m aat regel ( Rensm a et al., 2007) . Het t echnische aspect van de invoering van een em issieheffing brengt wel m oeilij kheden m et zich m ee. Zeker als er sprake is van een EU- brede heffing kan het proces dat leidt t ot int ernat ionale overeenst em m ing over de invulling van de m et hode waarm ee de em issies worden ber ekend langdurig zij n ( Sledsens, 1998) 59 . 5 .6

H a n de l in CO 2 - e m issie r e ch t e n ( ETS) De Europese Com m issie, het Europese Parlem ent en de Europese Raad hebben in 2008 beslot en om de lucht vaart sect or op t e nem en in het Europese syst eem voor handel in CO2 - em issierecht en. I n 2012 is de t ot ale hoeveelheid aan lucht vaart m aat schappij en t oe t e wij zen em issierecht en ( het plafond) gelij k aan 97% van de hist orische lucht vaart em issies. De hist orische lucht vaart em issies zij n vast gest eld als het gem iddelde van de j aarlij kse em issies in 2004, 2005 en 2006. Vanaf 2013 wordt het j aarlij kse plafond verlaagd t ot 95% van de hist orische lucht vaart em issies. Binnen het plafond zal 15% van de recht en worden geveild, wordt 3% van de recht en reserve gehouden voor nieuwe lucht vaart m aat schappij en en snelle groeiers en zal 82% grat is worden t oegekend op basis van grandfat hering ( EU, 2009) . I ndien lucht vaart m aat schappij en m eer em issierecht en nodig hebben dan langs deze wij ze beschikbaar kom t , zullen ze deze recht en m oet en kopen op de m arkt voor CO2 - em issierecht en. Hierbij is sprake van een sem i- open syst eem , waarbij de t oebedeelde en geveilde recht en binnen de lucht vaart sect or m oet en blij ven. Deze m ogen alleen aan andere lucht vaart m aat schappij en worden verkocht . De addit ioneel van andere sect oren gekocht e recht en m ogen m aat schappij en, wanneer blij kt dat ze t och niet nodig zij n, wel aan bedrij ven uit andere sect oren verkopen. CE ( Rensm a et al., 2007) kom t voor prij zen per t on CO2 variërend van 10 t ot 30 euro uit op een reduct ie van het aant al vlucht en van 0,7% t ot 1,9% . Het aant al passagiers daalt hierm ee t ussen 0,7% en 2,0% . I n ander onderzoek benadrukken CE en MVA Consult ancy ( 2007) dat de vraagafnam e sam enhangt m et de hoogt e van de prij s per t on CO2 en het handelen van lucht vaart m aat schappij en. Als zij de 59

Voor de hand ligt een dat abase van m ot oren/ of vliegt uigt ypen m et bij behor ende ( gem odelleer de) em issiewaarden v oor verschillende afst anden.

Pagina 53 van 72


kost en ( 30 euro per t on CO2 ) die sam enhangen m et de aankoop van em issierecht en volledig doorbelast en aan de consum ent , dan leidt dit op de m arkt van Am st erdam naar zowel Noord- Am erika als Azië t ot een passagiersreduct ie v an ongeveer 5,0% . Dit percent age daalt naar 0,5% als de lucht vaart m aat schappij en slecht s 10% doorbelast en aan de consum ent . Front ier Econom ics ( 2006) wij st op het verschil in effect op low cost carriers en net werkcarriers, doordat reizigers die m et low cost carriers vliegen prij sgevoeliger zij n dan reizigers die gebruik m aken van net werkcarriers. Uit de st udie blij kt dat de vraagreduct ie voor low cost carriers m et 7,5% t ot 12,0% aanzienlij k hoger ligt dan die voor net werkcarriers ( 2% t ot 3% ) . De afnam e in CO2 - em issie zal variëren van 0,9% voor een prij s van 10 euro per t on CO2 t ot 2,5% voor een prij s van 30 euro. Voor de NOx - uit st oot geldt een reduct ie van 0,7% t ot 2,0% . De em issiereduct ie van SO2 en VOS is m axim aal respect ievelij k 2,1% en 3,0% ( Rensm a et al., 2007) 60 61 . De Europese Com m issie ( 2006) kom t t ot fors hogere CO2 - reduct ie cij fers van 36% in 2015 t ot 46% in 2020. De uit werking van de t oekom st ige em issiehandel op de concurr ent ieposit ie van de lucht vaart hangt onder andere sam en m et de m at e waarin lucht vaart m aat schappij en in st aat zij n om windfall profit s t e m aken op niet geveilde recht en. Met andere woor den in hoeverre ze de opport unit y kost en van deze recht en aan de consum ent kunnen doorberek enen ( voor uit leg van deze begrippen zie de box over veilen en grandfat hering in paragraaf 4.3) . De Forecast ing and Econom ic analysis Support Group ( FESG) van I CAO heeft een review uit gevoerd van st udies naar de financiële gevolgen voor de lucht vaart van het opnem en van lucht vaart in best aande em issiehandelsyst em en ( FESG, 2009) . De review van de FESG laat zien dat st udies verschillende en som s t egenst rij dige conclusies kunnen hebben over het ont st aan van windfall profit s. De FESG geeft aan dat het erg belangrij k is om goed t e kij ken naar de precieze sit uat ie en uit gangspunt en die bij een st udie gehant eerd zij n. Als we uit gaan van de sit uat ie zoals die in de prakt ij k voor lucht vaart in het EU- ETS zal gaan gelden, dan zij n windfall profit s niet waarschij nlij k ( Davidson et al., 2008) . Het syst eem voorziet nam elij k in een regelm at ig geact ualiseerde benchm ark 62 , waardoor lucht vaart m aat schappij en er baat bij hebben om in de huidige handelsperiode zoveel m ogelij k passagiers en vracht t e vervoeren. Op die m anier kunnen ze daar in de volgende periode niet - geveilde recht en voor krij gen. Het gebruik van de huidige, om niet - verkregen recht en heeft dan niet alleen opport unit y kost en, m aar ook opport unit y bat en die per saldo t egen elkaar wegvallen. Davidson et al. ( 2008) geven aan dat er desondanks enige prij sverst oring kan opt reden. Dit kom t doordat de benchm ark drie j aar eerder plaat svindt dan het daadwerkelij ke gebruik van de daarm ee verkregen recht en. Het is daardoor 60 Bij het inst rum ent em issiehandel gaan Rensm a et al. ( 2007) uit van het t ot aal aan em issies dat binnen en buit en de sect or wordt gereduceerd. 61 De cij fer s in deze en de vorige alinea zij n sam engevat in de overzicht st abellen 5.1 en 5.2 in paragraaf 5.7. 62 De benchm ar k is het aant al t onkilom et er s dat een lucht vaart m aat schappij in een bepaald j aar heeft gevlogen. I n het EU- ETS syst eem zij n m eerdere benchm arks voorzien. Voor de eerst e handelsperiode ( 2012) is dat het aant al t onkilom et ers in het j aar 2010. Voor de handelsperiodes daarna, die 8 j aar duren, wordt voor de benchm ar k gek eken naar het aant al t onkilom et ers in het kalender j aar dat 2 j aar voor het begin van de nieuw e handelsperiode eindigt . Voor de t weede handelsperiode ( 2013 – 2020) is dat opnieuw het j aar 2010. Voor de der de handelsperiode ( 2021 - 2028) is dat het j aar 2018 ( NEa, 2010) .

Pagina 54 van 72


econom isch gezien rat ioneel als lucht vaart m aat schappij en de t icket prij s verlagen in het j aar van de benchm ar k om zoveel m ogelij k recht en t e verkrij gen. I n de j aren daarna kunnen de m aat schappij en de prij s dan weer verhogen. Over de t ij d gezien zouden deze effect en elkaar m oet en com penseren. Om dat de handel in em issierecht en alleen geldt voor de Europese Unie wordt vaak geopper d dat de Europese lucht vaart m aat schappij en er in concurrent iekracht op acht eruit zullen gaan t en opzicht e van hun int ercont inent ale concurrent en. Scheelhaase et al. ( 2010) st ellen inderdaad dat niet - Europese net werkcarriers een significant concurrent ievoordeel hebben t en opzicht e van Europese net werkcarriers. De oorzaak hiervoor is dat de feederoperat ie van Europese lucht vaart m aat schappij en ook onder het ETS valt en die van niet - Europese lucht vaart m aat schappij en niet . CE en MVA Consult ancy ( 2007) st ellen echt er dat het concurrent ienadeel voor Europese net werkm aat schappij en alleen opt reedt op de t ransfer m arkt naar NoordAm erika en niet op de direct e m arkt naar Noord- Am erika en ook niet op de t ot ale m arkt naar Azië en de Pacific. Toen deze analyse werd uit gevoerd, was er echt er nog geen spr ake van een direct e verbinding t ussen Schiphol en Dubai. Bovendien is I st anbul in de st udie t ot de Europese lucht havens gerekend, waardoor het binnen het ETS valt . I n het licht van de recent geopende operat ie van Em irat es t ussen Dubai en Schiphol en het feit dat I st anbul op dit m om ent geen EU- lucht haven is, is het niet ondenkbaar dat deze lucht havens m arkt aandeel winnen op m et nam e de m arkt en naar het Verre Oost en en Oceanië63 . Figuur 5.2 geeft schem at isch weer dat een vlucht naar een willekeurige best em m ing in het Verre Oost en via I st anbul m aar voor een deel geraakt wordt door het ETS, t erwij l een direct e vlucht vanaf Schiphol naar dezelfde best em m ing in zij n geheel onder het ETS valt . I n het algem een geldt dus dat een vlucht m et een overst ap op een hub net buit en het ETS- syst eem relat ief goedkoper wordt t en opzicht e van een vlucht m et overst ap op een hub binnen het ETS- syst eem . Om negat ieve effect en op de concurrent ieposit ie t e voorkom en zullen Europese net werkcarriers m inder kost en m oet en door berekenen en derhalve m inder windfall profit s kunnen behalen. Om dat Schiphol een relat ief hoog aandeel t ransferreizigers heeft , verwacht en Davidson et al. ( 2008) dat dit zogehet en hub- effect m eer gevolgen voor de Nederlandse lucht vaart zou kunnen hebben dan voor de lucht vaart in som m ige ander e lidst at en. Een t weede effect op de concurrent ieverhoudingen binnen de lucht vaart sect or ont st aat door dat de prij s van em issierecht en voor low cost carriers, en in m indere m at e voor regionale carriers, een veel grot er aandeel van de kost en vorm t dan voor net werkcarriers. Concreet bet ekent dit dat voor een net werkcarrier als Luft hansa de kost en m et 1% t oenem en, t erwij l voor low- cost carrier Ryanair de kost en m et 3% t oenem en. De financiële effect en zij n hierm ee voor low cost carriers verm oedelij k significant grot er dan voor net werkcarriers ( Scheelhaase & Grim m e, 2007) . Ook

63 Andere relevant e hublucht hav ens in de Aziat ische regio liggen vooral in het Verre Oost en, waardoor er, gegeven de gekozen inv ulling van ETS, m aar beperkt e kost envoordelen m ogelij k zij n.

Pagina 55 van 72


Ernst & Young en York Aviat ion ( 2007) st ellen dat low cost carriers ( en ook vracht m aat schappij en) een grot ere daling van hun winst m arge kunnen verwacht en dan net werkcarriers. Figuur 5 .2 Schem at ische weergave van de m at e van belast ing van een direct e vlucht vanaf Am st erdam t en opzicht e van een indirect e vlucht via I st anbul ( Wit et al., 2005; bewerking KiM) .

5 .7

Ove r z ich t st a be l Tabellen 5.1 en 5.2 geven een sam envat t ing van de cij fers uit de paragrafen 5.3 t / m 5.6 uit de CE- st udie ‘Verkenning econom ische inst rum ent en lucht vaart ’ ( Rensm a et al., 2007) . I n paragraaf 5.1 is al aangegeven dat de effect en last ig m et elkaar t e vergelij ken zij n, om dat de uit gangspunt en van de geanalyseerde m aat regelen op som m ige punt en verschillend zij n. Zo is de prij s per t on CO2 bij een accij ns van 330 euro per 1000 lit er kerosine ongeveer 132 euro t egen 10 t ot 30 euro in het geval van em issiehandel 64 . Daarnaast is de t ot ale opbr engst van de doorger ekende accij ns zo’n 36% lager dan de opbrengst van de doorger ekende vliegbelast ing en LTO- heffing. Dit zorgt bij die m aat regel voor m inder vraaguit val. Het overzicht laat dus eerder de or de van groot t e van effect en van verschillende m aat regelen zien dan dat het een basis is voor de onderlinge beoordeling van de effect ivit eit ervan.

64 Het soort elij k gewicht van een lit er kerosine bedraagt 0,79 kg ( Van Wee et al. 1997) en elke kilo kerosine levert bij ver branding 3,157 kilo CO2 op ( Faber et al., 2009) .

Pagina 56 van 72


Ta be l 5 .1

I nvloed op:

Overzicht van effect en op de vraag naar vliegen van verschillende m aat regelen ( Rensm a et al., 2007)

H e ffin g

Gr on dsla g

Ta r ie f

Aa nt a l

Aa nt a l

Aa n t a l

pa ssa gie r s

pa ssa gie r s

vlucht e n

va n N L na a r

va n N L na a r

va n/ na a r N L

EU

n ie t - EU

r Accij ns op kerosine

1.000 lit er EU- breed geen NOx different iat ie,

Vliegbelast ing

nat ionaal geen NOx different iat ie,

Vliegbelast ing

EU- breed

kerosine

- 6,1%

- 8,0%

0,0%

int ra- EU! "# r$%! &

- 6,5%

- 8,5%

- 5,8%

int ra- EU! "# r$%! &

- 5,3%

- 7,2%

- 2,1%

! "# $%! &

- 6,2%

- 10,2%

- 4,6%

- 4,7%

- 8,1%

- 1,6%

- 8,0%

- 9,2%

- 6,4%

- 6,5%

- 7,8%

- 2,4%

- 7,6%

- 11,1%

- 5,1%

wel NOx Vliegbelast ing

different iat ie,

int ra- EU

nat ionaal

re

wel NOx -

geen NOx -

int ra- EU! "# r$%! & "' &

different iat ie,

equivalent van

nat ionaal

vliegbelast ing

different iat ie, Vliegbelast ing

LTO- heffing

EU- breed

geen NOx LTO- heffing

different iat ie,

equivalent van

EU- breed

vliegbelast ing

wel NOx LTO- heffing

"' &

different iat ie,

equivalent van

nat ionaal

vliegbelast ing


"' &

"' &

different iat ie,

equivalent van

EU- breed

vliegbelast ing

- 5,8%

- 8,7%

- 1,8%

EU- breed

10 per t on

- 0,7%

- 0,7%

- 0,6%

EU- breed

20 per t on

- 1,3%

- 1,3%

- 1,2%

EU- breed

30 per t on

- 1,9%

- 2,0%

- 1,7%

Handel in CO2 em issierecht en Handel in CO2 em issierecht en Handel in CO2 em issierecht en

Pagina 57 van 72


Ta be l 5 .2

I nvloed op:

Overzicht van effect en op

CO 2 door

em issies door de lucht vaart op Schiphol als gevolg van

H e ffin g

verschillende m aat regelen

Accij ns op

( Rensm a et al., 2007)

kerosine

Gr on dsla g

EU- breed

different iat ie, nat ionaal geen NOx different iat ie, Vliegbelast ing

EU- breed wel NOx different iat ie,

Vliegbelast ing

nat ionaal wel NOx -

LTO- heffing

lit er kerosine

- 1,3%

- 3,4%

- 4,1%

- 7,0%

int ra- EU- .)/ 0+12- 3)

- 3,8%

- 6,3%

- 6,5%

- 4,1%

int ra- EU- .)/ 0+12- 3)

- 1,9%

- 3,7%

- 4,0%

- 4,9%

int ra- EU- .)/ 0+12- 3)

- 4,6%

- 6,7%

- 6,5%

- 4,6%

- 2,1%

- 4,1%

- 4,2%

- 5,1%

- 3,8%

- 7,4%

- 7,9%

- 4,8%

- 2,2%

- 4,5%

- 5,0%

- 5,9%

- 4,6%

- 7,9%

- 8,2%

- 5,3%

equivalent van

nat ionaal

vliegbelast ing

.)4 3)

different iat ie,

equivalent van

EU- breed

vliegbelast ing

.)4 3)

different iat ie,

equivalent van

nat ionaal

vliegbelast ing


LTO- cycle

different iat ie,


VOS in

LTO- cycle

geen NOx -

EU- breed

geen NOx LTO- heffing

SO 2 in

LTO- cycle

int ra- EU- .)/ 0+12- 3) .)4 3)

different iat ie, Vliegbelast ing

N O x in

va nuit N L

(() *+r 1.000 geen NOx -

Vliegbelast ing

vlucht e n Ta r ie f

.)4 3)

different iat ie,

equivalent van

EU- breed

vliegbelast ing

- 2,5%

- 5,1%

- 5,3%

- 6,1%

EU- breed

10 per t on

- 0,9%

- 0,7%

- 0,7%

- 1,1%

EU- breed

20 per t on

- 1,8%

- 1,4%

- 1,4%

- 2,1%

EU- breed

30 per t on

- 2,5%

- 2,0%

- 2,1%

- 3,0%

Handel in CO2 em issierecht en Handel in CO2 em issierecht en Handel in CO2 em issierecht en

Pagina 58 van 72


5 .8

Slot be sch ou w in g De voorgaande paragrafen schet st en een beeld van de effect en v an verschillende m aat regelen op de vraag naar vliegen en op de uit st oot van vervuilende st offen. Een dergelij k overzicht is illust rat ief en laat zien hoe verschillende m aat regelen zich in hun uit werking t ot elkaar verhouden. De vergelij kbaarheid van effect en van m aat regelen blij ft echt er last ig, zowel binnen de voor dit rapport gebruikt e st udie van CE als bij verschillende st udies onderling. Op basis van de hier geschet st e effect en kan dus niet geconcludeerd worden dat het ene t ype heffing alt ij d t e prefereren is boven het andere. Dit hangt af van het doel ( m ilieu, bescherm en concurrent ieposit ie et c.) , m aar ook van een aant al ont werpkeuzes. Van belang zij n: •

•

•

De hoogt e van de heffing en de daarm ee gepaard gaande prij sprikkel. I n principe kan de hoogt e van de heffing in elke m aat regel gelij k zij n. Dat gaat ook op voor een em issiehandelsyst eem , al zal de prij s dan alleen indirect beïnvloed kunnen worden door het em issieplafond ( en daarm ee de schaarst e) zó t e bepalen dat daaruit eenzelfde prij speil volgt . De geografische scope van de m aat regel: als de m aat regel alleen in Nederland geldt , bet ekent dit een verslecht ering van de concurrent ieposit ie van Nederlandse lucht vaart m aat schappij en en lucht havens. Ook de aan de Nederlandse lucht vaart verbonden sect oren ondervinden deze effect en. Een Europese of, nog bet er, een wereldwij de im plem ent at ie is wenselij k m et het oog op de effect ivit eit en de m at e van concurrent ieverst oring van de m aat regel. Dit geldt in de regel ook voor de m ilieueffect ivit eit . Mogelij kheden voor lucht vaart m aat schappij en en/ of consum ent en om de belast ing t e ont wij ken door het gedrag in een gewenst e ( m aar ook ongewenst e! ) richt ing aan t e passen. Dit hangt sam en m et de geografische scope, m aar ook m et wat er precies belast wordt . Bij een kerosineheffing best aat bij voorbeeld de m ogelij kheid dat lucht vaart m aat schappij en gaan t ankeren 65 . Daarnaast kunnen Nederlandse consum ent en bij een nat ionale invoering van een vliegbelast ing er voor kiezen om vanaf een lucht haven over de grens t e vliegen. Dit kan leiden t ot carbon leakage 66 . Bij een Europese invoering van dergelij ke m aat regelen is dit ont wij kgedrag voor Nederlanders niet m ogelij k. Om ont wij kgedrag t e m inim aliseren is het ook m ogelij k om de belast ing zo t e different iëren naar m ot ief of segm ent dat de m eest inelast ische groepen de zwaarst e last en dragen. Dit kom t de gevoelde recht vaardigheid waarschij nlij k niet t en goede.

Als het uit gangspunt is om bij de invoering van belast ingen de concurrent ieposit ie van Schiphol zoveel m ogelij k t e handhaven, dan hangt de opt im ale belast ing af van het m ot ief waarm ee de belast ing wordt ingevoerd. I s het m ot ief inkom st en generer en, dan sluit een vliegbelast ing hierbij het best e aan, om dat de opbr engst over de t ij d const ant is. Het is voor de concurrent ieposit ie wel van belang dat ook de ons om ringende landen de belast ing opleggen. Daardoor is het voor Nederlanders niet lonend om vanwege de belast ing vanuit het buit enland t e vliegen. 65

Tanker en bet ekent het m eer dan nodig m eenem en van brandst of vanaf een lucht hav en m et relat ief goedkope brandst of naar een lucht hav en m et relat ief dure brandst of, zodat bij v ert rek vanaf die lucht haven niet of m inder get ankt hoeft t e w orden. Op deze m anier kan een brandst ofheffing die op een bepaalde lucht hav en van k racht is ( deels) om zeild worden. 66 Carbon leakage is het ont st aan van een t oenam e in CO2 - em issies in een land als gevolg van een em issier educt ie in een ander land ( door een st renger e m ilieuw et geving) .

Pagina 59 van 72


I s het m ot ief om ext erne effect en t e int ernaliseren dan zij n Europese of wereldwij de em issieheffingen of verhandelbare em issierecht en efficiënt er. Die zorgen er nam elij k voor dat em issies worden t eruggedrongen waar dit het goedkoopst kan en ze bevat t en een voort durende prikkel om de em issies verder t erug t e dringen. Van deze t wee inst rum ent en is em issiehandel voor de lucht vaart waarschij nlij k gunst iger. Em issiehandel biedt im m ers de m ogelij kheid om de reduct ie ook buit en de sect or t e lat en plaat svinden. Dat zal goedkoper zij n dan wanneer m et een heffing eenzelfde m ilieueffect binnen de sect or bereikt m oet worden. De m ot ieven econom ische efficiënt ie en sociaaleconom ische verdeling lat en zich last iger vert alen in keuzes voor specifieke belast ingen. Het gaat er daarbij eerder om m et concret e invullingen van belast ingm aat regelen t e voorkom en dat er op concurrerende m arkt en een ongelij k speelveld ont st aat , of dat er sit uat ies ont st aan die veel m ensen als onrecht vaardig ervaren.

Pagina 60 van 72


Sum m ary

Re cu r r in g discu ssion s Air t raffic t axes and dut ies are a recurring subj ect of discussion. Tax proponent s argue t hat it is unfair t o exem pt t he int ernat ional aviat ion sect or from fuel excise t axes and t o charge t he sect or a zero- rat e of VAT. Such t axes do however apply in som e cases t o ot her t ransport m odes, which leads t o com pet it ive im balance. Ot hers raise t he environm ent al argum ent : air t ravel is in fact t oo inexpensive because airline t icket prices do not include all t he environm ent al cost s. Taxes could be used t o rem edy t his sit uat ion. To t he first argum ent , opponent s count er by st at ing t hat t he aviat ion sect or in t he Net herlands bears t he full cost s of t he requisit e infrast ruct ure and air t raffic cont rol services, which for ot her t ransport m odes is oft en not t he case. As for t he environm ent al argum ent , opponent s argue t hat air t ravel m akes an essent ial cont ribut ion t o t he econom y and em ploym ent . Ove r vie w I n t his report , t he KiM Net herlands I nst it ut e for Transport Policy Analysis aim s t o provide an overview of t he relevant inform at ion required for det erm ining if t axes are t he m ost appropriat e inst rum ent s for achieving cert ain obj ect ives and for being im plem ent ed in cert ain sit uat ions. KiM m akes no pronouncem ent s regarding t he relat ive desirabilit y or undesirabilit y of t ax im plem ent at ion. Moreover, t his st udy does not express an int ent ion on t he part of t he Minist ry of I nfrast ruct ure and Environm ent t o im pose new t axes on t he aviat ion sect or. Rat her , t his report endeavours t o answer t he following quest ions: • • • • • • •

Which t axes and dut ies apply t o t he Dut ch aviat ion sect or? Are t here various m ot ives behind im plem ent ing t ax m easures in t he Dut ch aviat ion sect or, and, if yes, what are t hose m ot ives? To what ext ent does t he aviat ion sect or bear t he t ot al social cost s and how does t his com pare t o ot her com pet ing t ransport m odes? I n order t o prot ect t he environm ent , is it m ore effect ive t o int roduce t axes and dut ies or t o im plem ent alt ernat ives, such as an em issions t rading syst em ? What is t he m ost efficient way t o spend t ax revenues? How do specific t ax and dut y m easures affect t he aviat ion sect or and t he environm ent ? I f t he governm ent want s t o prom ot e Am st erdam Airport Schiphol’s com pet it ive m arket posit ion, which t ax and dut y syst em s are m ost suit able?

Cu r r e n t t a x e s a n d du t ie s in t h e D u t ch a via t ion se ct or Airline com panies m ust pay various t axes in order t o be perm it t ed t o land at and depart from Am st erdam Airport Schiphol. Chief am ong t hese t axes are a noise dut y t hat part ially finances insulat ion regulat ions, and a spat ial planning com pensat ion dut y t hat finances cert ain expendit ures in t he area of spat ial planning. Addit ionally, airline com panies pay airport fees and t ariffs for air t raffic cont rol services, alt hough t hese cannot be regar ded as t axes, but rat her as reim bursem ent s for services rendered. I n accordance w it h bilat eral air service agreem ent s, t he int ernat ional aviat ion sect or is exem pt ed from paying excise t ax on kerosene worldwide. Excise t ax on kerosene

Pagina 61 van 72


could however be charged am ong m ut ually consent ing EU m em ber st at es, but t o dat e t his has never been pursued. Dom est ic flight s in t he Net herlands are however subj ect t o excise t ax on kerosene, but t his usually only applies t o general aviat ion. I n addit ion, t he Dut ch governm ent charges VAT on dom est ic flight s. For int ernat ional flight s, however, t he so- called zero- rat e of VAT applies. For freight t ransport and business- relat ed passenger t ransport , t he end user ( consum er) ult im at ely pays VAT on t he added value in t his st ep of t he product ion chain. For non- business- relat ed passenger t ransport , t he person t ravelling is t he end user which leaves t he t ransport service unt axed. M ot ive s for le vying t a x e s Various possible m ot ives exist for im posing t ax m easures on t he aviat ion sect or, including, for exam ple, t o generat e incom e for financing goods and services t hat t he governm ent ( part ly) pays for. A second m ot ive is t o account for all t he various social cost s, such as, for exam ple, t hose pert aining t o environm ent al pollut ion and noise dist urbance. I n addit ion, econom ic efficiency can play a role; nam ely, differences in t ax burdens ( for exam ple t hrough subsidies) can lead t o t he creat ion of an uneven com pet it ive playing field am ong t he various t ransport m odes. Finally, socioeconom ic dist ribut ional fact ors can play a role: m iddle and higher incom e earners m ake m ore t han average use of air t ransport . Adva n t a ge s a n d disa dva n t a ge s of t a x e s a s a n in st r u m e n t Using t axes as a policy inst rum ent for achieving environm ent al goals offers various advant ages and disadvant ages. Wit h regard t o environm ent al st andards and laws, t axat ion offers t he advant age of giving m anufact urers t he choice of paying environm ent al t axes or generat ing less pollut ion. This result s in a reduct ion of environm ent al pollut ion in areas where t his can be m ost affordably achieved. I n addit ion, t axes serve as a const ant incent ive t o use innovat ion as a m eans t o furt her reduce environm ent al pollut ion levels. I n cert ain sit uat ions, however, t axes can be less effect ive t han environm ent al st andards, including in cases where pollut ion causes m ore dam age at one locat ion t han at anot her. Addit ionally, as also applies t o environm ent al st andards, t axes can adversely affect com pet it ive m arket posit ions, which, for an int ernat ional sect or such as aviat ion, is especially t he case when regulat ions only apply t o t he Net herlands or t o t he European Union. Worldwide regulat ions are not disadvant ageous in t his respect , alt hough t he com pet it ive posit ion is indeed weakened com pared t o ot her t ransport m odes. Em ission s t a x or e m ission s t r a de ? Specifically in reducing t he em ission of pollut ant s, t he t rade in em ission right s ( cap and t rade) pr ovides an alt ernat ive t o em ission t axes. Em ission right s give people t he right t o em it a cert ain am ount of pollut ant s. The t ot al quant it y of em ission right s is lim it ed or capped, but by t rading t hese right s t he quant it y of right s per com pany can rise or fall depending on t he oppor t unit ies available for reducing em issions. As of 2012, all flight s t ravelling t o and from EU airport s m ust com ply wit h t he EU’s exist ing CO2 em issions t rading syst em . For em issions t rading, t he price per single em ission is not fixed, yet t he t ot al volum e of em issions is not allowed t o rise above a cert ain em issions ceiling. The height of t his ceiling, com pared t o t he current

Pagina 62 van 72


em issions volum e, det erm ines how scarce t he em issions right s will be. The scarcer t hey are, t he higher t he price. Theoret ically, m any parallels exist bet ween em issions t ax and em issions t rade inst rum ent s. I n bot h cases, if t he inst rum ent is t o be used m ost effect ively, it is im port ant t o know what cost s are associat ed wit h t he ext ra quant it y of em issions, and what cost s are associat ed wit h ext ra quant it y of avoided em issions. As long as ext ra em issions cost m ore t han ext ra avoided em issions, it is, from t he societ al perspect ive, prosperit y increasing t o reduce m ore em issions. This reasoning applies t o t he point at which so m any em issions have been avoided t hat bot h cost s ar e com parable t o each ot her. This point t hen is t he opt im um level of t he t ax rat e or t he opt im um height of t he em issions ceiling. I t is difficult in pract ice t o det erm ine exact ly how bot h price curves will develop. Em ission t rading syst em s are charact erized by t heir abilit y t o cap pollut ion volum es, but at uncert ain cost s. These cost s could be t oo high or t oo low com pared t o t he opt im um level. Taxes, conversely, are charact erized by fixed cost s per ext ra quant it y of em issions, alt hough t he result s are uncert ain. This m eans t hat it is uncert ain whet her t here is t oo m uch or t oo lit t le reduct ion as com pared t o t he opt im um level. From a scient ific perspect ive, it is not im m ediat ely clear which of t he t wo m echanism s is generally preferable. When t he dam age cost s from an ext ra quant it y of em issions rise fast er t han t he cost s of an ext ra quant it y of avoided em issions, it is probably m ore beneficial, from a societ al perspect ive, t o lim it t his dam age wit h t he great est degr ee of cer t aint y possible. This can be achieved by using an em ission ceiling t o help t o set a lim it . I f t he dam age cost s from an ext ra quant it y of em issions rise slower t han t he cost s of an ext ra quant it y of avoided em issions, it is t hen probably m ore beneficial t o use a t ax t o cap t he em issions avoidance cost s. However, a great deal of pract ical knowledge is required t o det er m ine which of t hese sit uat ions applies. I f such knowledge is unavailable, t he choice t aken on t he polit ical level will depend on which cert aint y ( volum e of em issions or cost s) is m ost desirable. I n addit ion, ot her considerat ions can also play a role, for exam ple t he cost s associat ed wit h im plem ent ing and enforcing t his t ype of inst rum ent s. Spe n din g t a x r e ve n u e s From an econom ic perspect ive, t he m ost effect ive way of increasing prosperit y is t o spend rev enues generat ed from new environm ent al t axes ( or from auct ioned right s) on lowering t he m arginal rat es of ot her t axes, for exam ple incom e t axes. This provides ext ra social welfare benefit s, in addit ion t o t he desired environm ent al effect s. I n addit ion t o social efficiency, t he effect s on com pet it ive m arket posit ions or social support levels also play a m aj or role in polit ical discussions about spending t ax revenues. I n order t o prot ect com pet it ive sect oral m arket posit ions from differences in t ax rat es, and in order t o enhance a sense of fairness, t he governm ent could choose t o invest ( a part of) t he incom e generat ed from t ax m easures in t he affect ed sect ors. One opt ion is t o spend t he revenue on addit ional m easures aim ed at reducing em issions. This will raise t he level of environm ent al effect iveness and likely also t he

Pagina 63 van 72


social support levels, but t his can lead t o lower social efficiency. This is because only t he m ore expensive m easures, which t he airline com panies t hem selves regard as unprofit able, will be left over. However, t his does not apply t o regulat ions t hat prom ot e innovat ion, provided t hat t his innovat ion offers posit ive effect s for societ y as a whole and t hat t he innovat ion would not have occurred wit hout financial cont ribut ions from t he governm ent . Effe ct s of spe cific m e a su r e s in t he a via t ion se ct or Tax m easures, or sim ilar m easures, such as em issions t rading, affect t he dem and for flight s and t he em ission of air pollut ant s. This report exam ines t he effect s of t he following m easures: • • • •

excise t ax on kerosene; em ission t ax ( in various form s) ; aviat ion t ax; t rade in em issions right s.

I t is difficult t o com pare t he effect s of t he above m easures, bot h in t erm s of individual st udies and across different st udies. The st art ing point s and assum pt ions generally vary from one anot her. Therefore it cannot be concluded t hat one t ype of t ax is always preferable t o anot her t ype. This depends on t he obj ect ive, whet her it be for exam ple environm ent al prot ect ion or prom ot ing com pet it ive m arket posit ions, as well as on t he exact design of t he addit ional t ax. The t ax rat e and associat ed price incent ives, as well as t he geographical reach of a given m easure, are im port ant fact ors in t his. I n conclusion, one m ust also t ake int o account t he possibilit ies for airline com panies and/ or consum ers t o avoid t axes by adapt ing t heir behaviour in desirable ( or undesirable) ways. I n order t o m inim ize undesirable avoidance behaviour and have t he sm allest possible effect on com pet it ive m arket posit ions, t he aim should be t o achieve t he largest possible geographical reach ( not only in t he Net herlands) . I n addit ion, it is possible t o different iat e t he t ax according t o m ot ive ( business, leisure t im e) or segm ent ( passenger s, freight ) in such a way t hat t he least price sensit ive groups bear t he heaviest t ax burden. One disadvant age of t his approach, however, is t hat it could have an adverse effect on percept ions of fairness. I f t he st art ing point for im plem ent ing t axes is t o m aint ain t he com pet it ive m arket posit ion of Am st erdam Airport Schiphol t o t he great est ext ent possible, t hen t he opt im um t ax rat e is dependent on t he m ot ive for im plem ent ing t he t ax. I f t he m ot ive is t o generat e incom e, t hen a aviat ion t ax is t he m ost suit able opt ion, because t he incom e gener at ed over t im e will rem ain const ant . I t is however crucially im port ant for t he com pet it ive m arket posit ion t hat such a aviat ion t ax also applies in t he Net herlands’ neighbouring count ries, so t hat it does not becom e financially advant ageous for Dut ch cit izens t o fly from neighbouring count ries. I f t he m ot ive is t o account for all t he various social cost s, t hen EU or worldwide em issions t axes or t radable em issions right s are t he m ore efficient opt ions, as t hey ensure t hat com panies reduce em issions where t his can be done m ost affordably and t hey ser ve as a const ant incent ive for t he furt her reduct ion of em ission levels. Of t hese t wo inst rum ent s, em ission t rading is probably t he m ore beneficial opt ion for t he aviat ion sect or, because em ission t rading offers t he possibilit y t o reduce

Pagina 64 van 72


em issions also out side t he sect or. This will be m ore affordable t han using a t ax t o ensure t he sam e environm ent al effect is reached wit hin t he sect or. The econom ic efficiency and socioeconom ic dist ribut ion m ot ives are m ore difficult t o t ranslat e int o choices for specific t axes. Of part icular concern here is t o prevent specific t ax design from creat ing an uneven playing field am ong com pet ing m arket s, or creat ing sit uat ions t hat m any will regard as unfair.

Pagina 65 van 72


Pagina 66 van 72


Lit erat uur

BB&C & Vit al Link Beleidsanalyse ( 2008) . Lucht vaart en klim aat . Acht ergronddocum ent m et beleidsinfor m at ie. Den Hoorn: BB&C & Vit al Link. Best , A., Görlach B., Essen, H. van, Schrot en, A. , Becker U. & Gerike, R. ( 2006) . Size, st ruct ure and dist ribut ion of t ransport subsidies in Europe. A report t o t he European Environm ent Agency. Ecologic, CE and TU Dresden. Berlin: Ecologic Brons, M., Pels, E., Nij kam p, P. & Riet veld P. ( 2002) . Price elast icit ies of dem and for passenger air t ravel: a m et a- analysis. Journal of Air Transport Managem ent . 8 ( 165175) . Bundesm inist erium der Finanzen ( 2010) . Referent enent wurf für eine Luft verkehrst euergeset z. Berlin: Bundesm inist erium der Finanzen. Carbon Trust ( 2009) . Mem orandum subm it t ed by The Carbon Trust . Subm it t ed t o t he UK House of Com m ons Environm ent al Audit Com m it t ee’s report on ‘The role of carbon m arket s in prevent ing dangerous clim at e change’. Londen: Carbon Trust . CE & MVA Consult ancy ( 2007) . I m plicat ions of EU em ission t rading schem e for com pet it ion bet ween EU and non- EU airlines. Delft : CE & MVA Consult ancy. Cornet , M., Huizinga, F., Minne, B. & Webbink, D. ( 2005) . Kansrij k kennisbeleid. CPB docum ent 124. Den Haag: Cent raal Planbureau. CTC ( 2010) . Tax versus cap- and- t rade. Carbon Tax Cent er www.carbont ax.org/ issues/ carbon- t axes- vs- cap- and- t rade/ Bezocht : 8 februari 2010 Davidson, M., Faber, J. & De Bruyn, S. ( 2008) . Com pet it iveness issues for Dut ch aviat ion from EU ETS. Delft : CE. De Wit , J.G., Baarsm a, B.E. & Koopm ans, C.C. ( 2006) . Onderzoek m ainport ont wikkeling in het kader van de evaluat ie Schipholbeleid: de ext er ne effect en. Am st erdam : SEO Econom isch Onderzoek. Ernst & Young & York Aviat ion ( 2007) . Analysis of t he EC proposal t o include aviat ion act ivit ies in t he em ission t rading schem e. Europese Com m issie ( 2006) . I nclusion of aviat ion in t he EU greenhouse gas em issions t rading schem e ( EU ETS) . Brussel: Europese Com m issie. EU ( 2009) . Richt lij n 2009/ 101/ EG van 19 novem ber 2008 t ot wij ziging van richt lij n 2003/ 87/ EG t eneinde ook lucht vaart act ivit eit en op t e nem en in de regeling voor de handel in broeikasgasem issier echt en binnen de Gem eenschap. Brussel: Europese Com m issie.

Pagina 67 van 72


EU ( 2010) . Websit e over fiscalit eit op de Nederlandse port aalsit e van de Europese Unie: ht t p: / / europa.eu/ pol/ t ax/ index_nl.ht m Faber, J., Greenwood, D., Lee, D., Mann, M., Mendez de Leon, P., Nelissen, D. et al. ( 2008) . Lower NOx at higher alt it udes. Delft : CE. Faber, J., Velzen, A. Van & Vreede, G.J. van de ( 2009) . Hoe groen kunnen we vliegen? De ont wikkeling van klim aat em issies van de lucht vaart en consequent ies voor beleid. Delft : CE. FESG ( 2009) . Review of st udies on t he financial im pact of including int ernat ional aviat ion in exist ing t rading schem es. Rapport voor de St eering Group Meet ing van de Com m it t ee on Aviat ion Environm ent al Prot ect ion ( CAEP) , 22 - 26 j uni 2009. Salvador ( Brazilië) : I CAO. Front ier Econom ics ( 2006) . Econom ic considerat ion of ext ending t he EU ETS t o include aviat ion. Londen: Front ier Econom ics. Geilenkirchen G.P., Geurs, K.T., Essen, H.P. van, Schrot en, A. & Boon, B. ( 2010) . Effect en van prij sbeleid in verkeer en vervoer. Bilt hoven/ Den Haag: Planbureau voor de leefom gev ing en CE. Goulder, L.H. ( 1994) . Environm ent al t axat ion and t he double dividend; a reader’s guide. NBER Working Paper 4896. Cam bridge ( California) : Nat ional Bureau of Econom ic Research. Hall, B.H., Mairesse, J. & Mohnen, P. ( 2009) . Measuring t he ret urns t o R&D. NBER Working Paper 15622. Cam bridge ( Massachuset t s) : Nat ional Bureau of Econom ic Research. I CAO ( 1998) . Em ission charges and t axes in aviat ion. Report of t he Focal Point on Charges, prepared for CAEP/ 4. Den Haag: I nt ernat ional Civil Aviat ion Organisat ion. I CAO ( 2006) . Convent ion on int ernat ional civil aviat ion; pream bule. Mont réal: I nt ernat ional Civil Aviat ion Organisat ion. I PCC ( 1999) . Aviat ion and t he global at m osphere. I PCC special report ; sum m ary for policym akers. Genève: I nt ergovernm ent al Panel on Clim at e Change. Koopm ans, C.C. ( 2006) . De bat en van norm en; essay over kost en- bat enanalyse van m ilieubeleid. Am st erdam : SEO Econom isch Onderzoek. Lai, Y.B. ( 2009) . I s a double dividend bet t er t han a single dividend? Taipei: Nat ional Chengchi Universit y. Lij esen, M., St raat en, W. van der, Dekkers, J., Elk, R. van ( 2006) . Geluidsnor m en voor Schiphol; een welvaart seconom ische benadering. CPB docum ent 116. Den Haag: Cent raal Planbureau. Leij sen, M., Kort eweg, J.A., & Derriks, H. ( 2009) . Welvaart seffect en van het int ernaliser en van ext erne kost en. Den Haag: Kennisinst it uut voor Mobilit eit sbeleid.

Pagina 68 van 72


LVNL ( 2010) . I nform at ion Circular Term inal Charges 2008. op websit e www.schiphol.nl/ B2B/ Rout eDevelopm ent / Airport ChargesPricing/ Governm ent alLevies .ht m . Schiphol: Lucht verkeersleiding Nederland. Minist erie van Verkeer en Wat erst aat ( 2002) . Lucht havenverkeersbesluit Schiphol. Den Haag: Minist erie van Verkeer en Wat erst aat . Minist erie van Financiën ( 2007) . Mem orie van t oelicht ing belast ingplan 2008. Den Haag: Minist erie van Financiën. Minist erie van Financiën ( 2010) . Rapport brede her overwegingen; I nnovat ie en t oegepast onderzoek. Den Haag: Minist erie van Financiën. Mut t i, J. & Murai, Y. ( 1977) Airline Travel on t he Nort h At lant ic. Journal of Transport Econom ics and Policy, 1977, vol.11 ( 1) , 45- 53. NEa ( 2010) . Am endm ent Environm ent al Managem ent Act – Explanat ory Mem orandum . Den Haag: Nederlandse Em issieaut orit eit . OECD ( 2004) . The OECD classificat ion of t axes and int erpret at ive guide. Parij s: Organisat ion for Econom ic Co- operat ion and Developm ent / OESO. OECD ( 2006) . The polit ical econom y of environm ent ally relat ed t axes. Parij s: Organisat ion for Econom ic Co- operat ion and Developm ent / OESO. OECD ( 2007) . I nst rum ent m ixes for environm ent al policy. Parij s: Organisat ion for Econom ic Co- operat ion and Developm ent / OESO. OECD ( 2008) . Environm ent ally relat ed t axes and t radable perm it syst em s in pract ice. Parij s: Organisat ion for Econom ic Co- operat ion and Developm ent / OESO. Recht bank ’s- Gravenhage ( 2008) . Rolnum m ers 302934 / KG 08/ 76; 303917 / KG 08/ 145; 303666 / KG 08/ 119 en 305195 / KG 08/ 245. Uit spraak gedaan in kort geding op 19 m aart 2008. Rensm a, K., Boon, B., Faber, J. & Velzen, A. van ( 2007) . Verkenning econom ische inst rum ent en lucht vaart . Delft : CE. Resource Analysis, MVA Lim it ed, Dut ch Nat ional Aerospace Labor at ory, I nt ernat ional I nst it ut e of Air and Space Law ( 1999) . Analysis of t he t axat ion of aircraft fuel. St udy VI I / C/ 4- 33/ 97. Produced for European Com m ission. Delft . Scheelhaase, J.D. & Grim m e, W.G. ( 2007) . Em issions t rading for int ernat ional aviat ion- an est im at ion of t he econom ic im pact on select ed European airlines. Journal of air t ransport m anagem ent . 13 ( 253- 263) . Scheelhaase, J.D., Grim m e, W.G. & Schaefer, M. ( 2010) . The inclusion of aviat ion int o t he EU em ission t rading schem e- im pact s on com pet it ion bet ween European and non- European net work airlines. Transport research part D. 15 ( 14- 25) .

Pagina 69 van 72


Schiphol Group ( 2009) . Schiphol Tarieven en Voorwaarden 1 april 2010. Am st erdam : Schiphol. Schreyer, C., Schneider, C., Maibach, M., Rot hengat t er, W., Doll, C. & Schm edding, D. ( 2004) . Ext ernal cost s of t ransport ; updat e st udy. Zürich / Karlsruhe: I NFRAS/ I WW. SEO Econom isch Onderzoek ( 2009) . I m plicat ies van de invoering van de t icket - t ax. Am st erdam : SEO Econom isch Onderzoek. Significane & SEO Econom isch Onderzoek ( 2007) . Effect en van verschillende heffingsvariant en op de Nederlandse lucht vaart . Leiden: Significane & SEO Econom isch Onderzoek. Sledsens ( 1998) . Sust ainable aviat ion. The need for a European environm ent al aviat ion charge. Brussel. St evens, L.G.M. ( 2006) . Elem ent air belast ingrecht ; voor econom en en bedrij fsj urist en., Devent er: Uit geverij Kluwer. Van Wee, G.P., Brink, R.M.M. van den & Geurs, K.T. ( 1997) . Lucht vaart en m ilieu: indicat ieve effect en van heffingen en subst it ut ie naar rail. Bilt hoven: Rij ksinst it uut voor Volksgezondheid en Milieu. Verm eulen, J.P.L., Boon, B.H., Essen, H.P. van, Boer, L.C. den, Dings, J.M.W., Bruinsm a, F.R. & Koet se, M.J. ( 2004) . De prij s van een reis; de m aat schappelij ke kost en van het verkeer. Delft / Am st erdam : CE en Vrij e Universit eit Am st erdam . Wilkinson, M. ( 1994) . Paying for public spending: is t here a role for earm arked t axes? Fiscal St udies. Vol. 15 no. 4 pp. 119- 135. Wit , R.C.N., Davidson, M.D. & Dings J.M.W. ( 2003) . Meet ing ext ernal cost s in t he aviat ion indust ry. Report t o t he com m ission for int egrat ed t ransport . Delft : CE. Wit , R.C.N., Boon, B.H., Velzen, A. van, Cam es, M., Deuber, O. & Lee, D.S. ( 2005) Giving wings t o em ission t rading; inclusion of aviat ion under t he European em ission t rading syst em : design and im pact s. Report for t he European Com m ission, DG Environm ent . CE, Oeko- I nst it ut , Manchest er Met roplit an Universit y. Delft : CE. Wit , R.C.N. ( 2007) . Klim aat beleid en int ernat ionale lucht vaart . Acht ergrondnot it ie voor de Raad voor Verkeer en Wat erst aat , de Algem ene Energieraad en de VROMraad t en behoeve van een gezam enlij k advies over CO2 en verkeer en vervoer, Leiden. WRR ( 1992) . Milieubeleid; st rat egie, inst rum ent en en handhaafbaarheid. Den Haag: Wet enschappelij ke Raad voor het Regeringsbeleid. Zuidberg, J. ( 2009) . Benchm ark lucht havengelden en overheidsheffingen. Am st erdam : SEO Econom isch Onderzoek.

Pagina 70 van 72


Bij lage

A

Verst orende effect en van belast ingen

Belast ingen hebben een verst orend effect op het evenwicht t ussen product ie en consum pt ie. Dit effect best aat uit t wee dim ensies: vraaguit val en subst it ut ie. Beide m echanism en leiden t ot een welvaart sverlies voor de m aat schappij als geheel. Som m ige belast ingen werken m eer verst orend dan andere belast ingen. Dat is een belangrij k aspect als belast ingen worden overwogen als beleidsinst rum ent voor andere doelen dan het genereren van opbrengst en voor de financiering van ( quasi- ) publieke goederen. Het welvaart seffect van vraaguit val kan geïllust reerd worden aan de hand van figuur A.1. I n deze figuur st aan een vraag- en een aanbodcurve van een willekeurig product of dienst in een sit uat ie m et en zonder belast ing 67 . De sit uat ie zonder belast ing noem en we in het voorbeeld de evenwicht ssit uat ie. De vraag en het aanbod kruisen elkaar in dat geval bij hoeveelheid QE en prij s PE. De paarse driehoek repr esent eert de welvaart swinst van de t ransact ies voor de kopers ( consum ent ensurplus) en de blauwe driehoek represent eert de welvaart swinst voor de verkopers ( producent ensurplus) . Figu u r A.1 Het dood gewicht van belast ingen.

Als de overheid een belast ing int roduceert ( in dit voorbeeld een procent uele belast ing over de prij s) , dan verschuift de prij s die hoort bij aanbodcurve Aanbod E naar Aanbod B68 . Als gevolg hiervan verschuift het evenwicht t ussen vraag en aanbod naar een hogere prij s PB en de bij behorende lagere hoeveelheid QB. Zowel 67

De hier geschet st e sit uat ie gaat ook op voor het v erst orende effect van inkom st enbelast ing op vraag en aanbod van werk . 68 De naam van deze curve st aat t ussen haakj es om dat niet het echt e aanbod verschuift , m aar alleen de prij s die hoort bij Aanbod E.

Pagina 71 van 72


consum ent en als product ent en leveren door de belast ing een st ukj e van hun welvaart swinst in aan de overheid. De opbrengst van de belast ing wordt gerepresent eerd door de licht grij ze recht hoek die deels over de blauwe en de paarse driehoek ligt 69 . De donkergrij ze driehoek recht s daarv an is een st ukj e welvaart sverlies bij consum ent en en pr oducent en dat niet t en goede kom t aan de opbrengst voor de overheid. Dit is een echt welvaart sverlies als gevolg van belast ingen en wordt daarom ook wel het ‘dood gewicht van belast ingen’ genoem d. Het subst it ut ie- effect best aat eruit dat consum ent en en producent en zullen proberen de belast ing t e ont wij ken door op zoek t e gaan naar niet of naar m inder belast e alt ernat ieven. Welke m ogelij kheden daarvoor zij n ligt aan de reikwij dt e van de belast ing. I n het algem een geldt hoe specifieker de belast ing en hoe kleiner het geografische gebied waarin de belast ing geheven w ordt , des t e eenvoudiger het is om subst it ut en t e vinden ( OECD, 2006) . Het bepalen van de welvaart seffect en van subst it ut ie is com plex. Een deel van het effect ont st aat doordat consum ent en m inder nut ont lenen aan het subst it uut dan aan de keuze die ze zouden m aken zonder de belast ing. Daarnaast is het bij analyses op nat ionaal niveau van belang in hoeverre er sprake is van subst it ut en vanuit buit enlandse m arkt en. I ndien m ogelij k zal een deel van de consum ent en kiezen voor geïm port eerde product en die m inder belast zij n. Producent en kunnen ervoor kiezen om ( een deel van) hun product ie naar het buit enland t e verplaat sen. I n beide gev allen heeft dit gevolgen voor de arbeidsm arkt en daarm ee voor de welvaart in Nederland. Tegenover deze negat ieve welvaart seffect en kunnen ook posit ieve effect en st aan. Bij voorbeeld in het geval van belast ingen op act ivit eit en m et lokaal ongewenst e m ilieueffect en. De lokale m ilieuwinst kan voor de bet rokkenen opwegen t egen de hiervoor genoem de vorm en van welvaart sverlies. De balans wordt anders als de belast ing geldt voor act ivit eit en die bij dragen aan globale m ilieuproblem en, zoals klim aat verandering. I n dat geval t ast dit de concurrent ieposit ie van een land aan dat de belast ing oplegt , zonder dat de t ot ale m ilieuschade er noem enswaardig door verm indert ( OECD, 2006) .

69

Van deze opbr engst worden publiek e goederen gefinancier d. Om de analyse van de w elvaart seffect en eenvoudig t e houden, wordt aangenom en dat het nut dat de m aat schappij aan de publiek e goederen ont leent , gelij kwaardig is aan de om vang van de publiek e uit gaven en dat er bij het uit geven geen efficiënt ieverliezen zij n.

Pagina 72 van 72


Colofon Dit is een uit gave van het Minist erie van I nfrast ruct uur en Milieu Novem ber 2010 Kennisinst it uut voor Mobilit eit sbeleid ( KiM) KiM- 10- A10 Aut eur: Joost Kolkm an Begeleidingsgroep: dr. R.J. Fennes, drs. J.C. van Wij k, drs. A.C.A. de Wit , ir. J.W. Pulles, L.J. van St erkenburg ( allen Minist erie van I nfrast ruct uur en Milieu, DG Lucht vaart en Marit iem e Zaken) Vorm geving en opm aak: VenW Opm aak figuren en grafieken: St udio Guido van der Velden B.V., Blaricum / Rij swij k I SBN: 978- 90- 8902- 079- 6

Kennisinst it uut voor Mobilit eit sbeleid ( KiM) Post bus 20901 2500 EX Den Haag Telefoon Fax

: 070 351 1965 : 070 351 7576

Websit e E- m ail

: www.kim net .nl : info@kim net .nl

Publicat ies van het KiM zij n aan t e vragen bij het KiM ( via kim publicat ies@m invenw.nl) of als PDF t e downloaden van onze websit e www.kim net .nl. U kunt nat uurlij k ook alt ij d cont act opnem en m et één van onze m edewerkers. Delen uit deze publicat ie m ogen worden overgenom en onder verm elding van het KiM als bron.

Pagina 73 van 73


Pagina 74 van 74

Dit is een publicatie van het

Ministerie van Infrastructuur en Milieu Postbus 20901 | 2500 ex Den Haag www.rijksoverheid.nl/ministeries/ienm www.kimnet.nl ISBN: 978-90-8902-079-6 Oktober 2010 | KiM-10-A10

Belastingen en heingen in de luchtvaart. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid

Recommend Documents