Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid

Afba k e n in g va n int e gr a le ge bie dsve r k e n n in ge n Not it ie

Kennisinst it uut voor Mobilit eit sbeleid Johan Visser

August us 2011

Afba k e n in g va n in t e gr a le ge bie dsve r k e n n in ge n : n ot it ie

I nhoud

Sam envat t ing 3 1 1.1 1.2

I n le idin g 7 Sam enhangende opgav en 7 Onderzoek naar afbakening 7

2 2.1 2.2 2.3 2.4

I n t r odu ct ie in a fba k e n in g 9 Mom ent van afbakening 9 Aspect en van belang voor de afbakening 10 Wie bepaalt de afbakening? 11 Waarom is afbakenen last ig? 11

3 3.1 3.2 3.3

An a lyt isch e m e t h ode voor a fba k e nin g 1 3 Afbakening bij int egrale gebiedsgericht e MI RT- v erkenning 13 Bepalen van de sam enhang t ussen opgaven 15 Prakt ij kt oet s 16

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Le sse n u it e e r de r e ve r k e n n in ge n 1 7 Opgaven onv oldoende duidelij k of onvoldoende afgebakend 17 Sect orale of int egrale voorkeursbeslissing? 17 Focus bij de st art van de verkenning 19 MI RT is rij ksprocedur e 19 Lit erat uur 21 Geïnt erviewden 22

Bij la ge

A Be gr ippe n lij st 2 3

Bij la ge

B Sa m e n h a n g e n syn e r gie 2 5

Bij la ge

C Bor ge n va n in t e gr a lit e it via be st u u r sove r e e nk om st e n 3 1

Pagina 2 van 32


Sa m e n va t t in g I n het ruim t elij k- fysiek dom ein worden besluit en st eeds vaker in sam enhang genom en. Op dit m om ent worden in het Meerj arenprogram m a I nfrast ruct uur, Ruim t e en Transport ( MI RT) de eerst e ervaringen opgedaan m et de int egrale gebiedsaanpak. Het blij kt in de prakt ij k last ig een int egrale gebiedsgericht e MI RTverkenning t e st art en waarin de opgaven goed zij n afgebakend. Met een int egrale gebiedsgericht e MI RT- verkenning worden m eerdere opgaven voor een gebied in sam enhang ( int egraal) verkend. Het gaat daar bij om com binat ies van bij voorbeeld woningbouwopgaven, nat uuront wikkeling en de aanleg van infrast ruct uur. Het doel van zo’n brede verkenning is om t ot bet ere oplossingen voor het gebied t e kom en; oplossingen die bij elkaar passen, elkaar verst erken, hogere bat en generer en en een grot er best uurlij k en m aat schappelij k draagvlak hebben. Het pot ent iële succes van de brede verkenning kan echt er t eniet gedaan worden wanneer daarin t e veel opgaven m eegenom en worden. Com plexit eit , afbreukrisico en vert raging liggen dan op de loer. Voor een geslaagd eindresult aat is het cruciaal de verkenning duidelij k af t e bakenen, en een opt im um t e zoeken in de sam enhang t ussen de opgaven. Voor die afbakening heeft het KiM in deze publicat ie een m et hode uit gewerkt om het afbakeningsproces st ruct ureren. Hierbij ligt de nadruk ligt op het zoeken naar het opt im um van de t e int egreren opgaven. Deze m et hode kan het polit iek- best uurlij ke besluit over de afbakening van een verkenning onderst eunen. Daarnaast zullen bij de afbakening uit eraard ook polit iek- best uurlij ke m ot ieven een rol spelen. De analyt ische m et hode v oor de afbakening bevat de volgende vier st appen, die na elkaar worden uit gevoerd. St a p 1 H e t in ve n t a r ise r e n va n de opga ve n I n st ap 1 wordt een eer st e select ie gem aakt van de opgaven die van belang zij n voor de t e st art en int egrale gebiedsgericht e verkenning. Deze opgaven volgen uit een gebiedsagenda. Zo’n gebiedsagenda – er zij n er in t ot aal acht , die t ezam en heel Nederland dekken – heeft het rij k sam en m et de bet reffende regio opgest eld; hij bevat de opgaven binnen die regio. Om in een verkenning t e worden opgenom en m oet en de opgaven aan t wee inhoudelij ke ‘voorwaarden’ voldoen ( zie paragraaf 2.2) : 1. zij leveren een bij drage aan de int egrale ont wikkeling van het gebied ( de gebiedsvisie) . 2. zij zij n voldoende concreet . Naast deze t wee voorwaarden dienen de opgaven die in de verkenning worden m eegenom en, ook t e vallen binnen een bepaalde t ij dshorizon ( 2028 dan wel 2040) en binnen de gebiedsgrenzen. St a p 2 W a t zij n de h oofdopga ve n ? I n de t weede st ap gaat het erom de hoofdopgaven v an de gebiedsverkenning t e bepalen. Het onderscheid t ussen hoofdopgaven en gelieerde opgaven is leidend voor de afbakening. De hoofdopgave( n) in een MI RT- verkenning kunnen worden afgeleid uit de cent rale doelst elling van de int egrale gebiedsgericht e verkenning. Zij dienen

Pagina 3 van 32


aan de volgende eisen – deze zij n gebaseerd op eer der uit gevoer de MI RTverkenningen – t e voldoen: • bij dragen aan de cent rale doelst elling van de verkenning; • van nat ionaal belang zij n; • een int egraal onderdeel vorm en van de gebiedsaanpak ( probleem oplossend of kansbiedend) ; en • een zekere schaal/ om vang hebben. St a p 3 Ge lie e r de opga ve n : n e e d t o h a ve of n ice t o h a ve Nadat de hoofdopgaven zij n bepaald, m oet worden onderzocht welke gelieerde opgaven in de verkenning m eegenom en dienen t e worden. Hierbij st aat de onderlinge sam enhang t ussen de hoofd- en gelieerde opgaven cent raal. Om t e bepalen welke gelieerde opgaven in de verkenning m oet en worden m eegenom en, kan het principe van ‘need t o have’ and ‘nice t o have’ helpen: a. Need t o have: de opgav en zij n voorwaardelij k aan elkaar. Dit is het geval als het noodzakelij k is besluit en over die opgaven t e synchroniseren. b. Nice t o have 1: de sam enhang t ussen de opgaven werkt inhoudelij k verst erkend. Zo kan de sam enhang van de opgaven hogere bat en generer en of leiden t ot een slim m ere inzet van ( rij ks) m iddelen. c. Nice t o have 2: de sam enhang t ussen de opgaven heeft geen inhoudelij ke m eerwaarde m aar is sym bolisch van aard. Zo kan de bet rokkenheid van de bet reffende act oren de realisat iekans van de gebiedsgericht e aanpak vergrot en. Een dergelij ke sam enhang is inhoudelij k last ig t e onderbouwen. St a p 4 Ra n gsch ik k e n op ba sis va n sa m e n h a n g e n com ple x it e it Bij de laat st e st ap gaat het erom de opgaven t e rangschikken op basis van sam enhang en com plexit eit . Naarm at e de sam enhang m et de hoofdopgave grot er is ( st ap 3 geeft hierover inform at ie) , neem t het belang t oe om een gelieerde opgave in de gebiedsverkenning m ee t e nem en. De RebelGroup ( 2010) heeft de verschillende vorm en van sam enhang geïnvent ariseerd. Deze invent arisat ie helpt de sam enhang t ussen opgav en syst em at isch in beeld t e brengen. Naast sam enhang is ook de t oenam e van com plexit eit ( inhoudelij k, organisat orisch, procesm at ig) een belangrij k crit erium voor de afbakening van de gebiedsverkenning. De com plexit eit van een opgave wordt per deelopgave gewaardeerd in plussen en m innen en kan bij de rangschikking als crit erium worden m eegenom en. Le sse n u it e e r de r e ve r k e n n in ge n I n deze st udie zij n drie int egrale gebiedsgericht e MI RT- verkenningen onderzocht . Daaruit bleek dat de eer st e ervaringen op som m ige punt en nog leiden t ot onduidelij kheden, die het last iger m aken de verkenning af t e bakenen. Met het t oenem en van de ervaring m et int egrale MI RT- gebiedsverkenningen kan de m eerwaarde van int egrale verkenningen bet er aanget oond worden. Hieronder volgen enkele bevindingen, die een aandacht spunt vorm en bij het m aken van afspraken voor MI RT- verk enningen. Opgaven zij n onvoldoende duidelij k of onvoldoende afgebakend. Een gebiedsagenda beschr ij ft de opgav en in een gebied; hij is bedoeld als een eerst e select ie dan wel groslij st van opgaven voor nieuwe verkenningen. Hoewel de gebiedsagenda’s een belangrij ke rol hebben in de init iërende fase, blij kt een deel van de opgav en nog onvoldoende concr eet t e zij n. Voor de volgende generat ie

Pagina 4 van 32


gebiedsagenda’s is het daarom een aandacht spunt de opgaven die in aanm erking kom en voor een verkenning, voldoende concreet uit t e werken. Sect orale of int egrale voor keursbeslissing? De t ot nu t oe uit gevoerde int egrale gebiedsverkenningen leiden t ot een sect or ale voorkeursbeslissing over een sect oraal rij ksproj ect . Bij de keuze t ussen een sect orale verkenning en een int egrale verkenning wordt uit gegaan van het principe ‘int egraal wat m oet en sect oraal wat kan’. Dit bet ekent dat er een bepaalde noodzaak m oet zij n om m eerdere opgaven in een verkenning op t e pakken. Bij t oekom st ige int egrale gebiedsverkenningen is het van belang om niet alleen de ( sect orale) voorkeursbeslissingen vast t e leggen die het rij k bet reffen, m aar ook de beslissingen voor andere overheidslagen. Op deze m anier wordt de sam enhang t ussen beslissingen gebor gd. Dit kan door best uurlij ke afspraken t e m aken over de uit voering van de opgaven en het nakom en van die afspraken vervolgens ook t e m onit oren. Focus bij de st art van de verkenning. De onderzocht e int egrale gebiedsgericht e verkenningen beginnen m et een inhoudelij k open vraag: wat zij n de opgaven in een gebied? Zo’n ‘open’ verkenning draagt het risico in zich dat zij zich verbreedt en dat het t ij d kost om de hoofdopgaven vast t e st ellen. Aanbevolen wordt om bij de st art duidelij k vast t e leggen welk m aat schappelij k probleem opgelost m oet worden en welk t ype besluit aan het eind van de verkenning m oet worden genom en. Dit m aakt een verkenning bet er planbaar en leidt t ot m eer duidelij kheid over het eindresult aat van de verkenning. MI RT is rij ksprocedur e. Het MI RT is een besluit vorm ingsprocedure van het rij k. Bet rokken overheden prober en hierbij wel st eeds m eer aan t e sluit en m aar dit gebeurt nog m aar sinds kort . De synchronisat ie van besluit vorm ingsprocessen t ussen rij k en regio wordt bet er, m aar is nog niet opt im aal. Het is van belang om bij int egrale gebiedsverkenningen ook afspraken t e m aken over die synchronisat ie.

Pagina 5 van 32


Pagina 6 van 32


1

I nleiding

1 .1

Sa m e n h a n ge n de opga ve n I n het ruim t elij k- fysiek dom ein worden besluit en over ruim t elij ke ont wikkelingen en de aanleg van infrast ruct uur st eeds vak er in sam enhang genom en. Het Meerj arenprogram m a I nfrast ruct uur, Ruim t e en Transport ( MI RT) en de bij behorende spelregels ( Minist erie van Verkeer en Wat erst aat en m inist erie van Volksgezondheid, Ruim t elij ke Ordening en Milieu, 2009) m aken dergelij ke int egrale gebiedsgericht e verkenningen m ogelij k. Op dit m om ent doet de rij ksoverheid de eerst e ervaringen op m et deze int egr ale gebiedsaanpak. Het blij kt in de prakt ij k last ig t e zij n om daarbij t ot een hant eerbare afbakening t e kom en van hoe de opgaven binnen een gebied sam enhangen. De opgaven zij n vaak veelsoort ig, hebben een verschillende t ij dshorizon en vallen onder verschillende verant woordelij ken. Zo gaat het bij een verkenning in Rij nm ond bij voorbeeld om de gevolgen van de zeespiegelst ij ging, het bouwen van 80.000 woningen in de st adshav ens en de benodigde openbaar- vervoersvoorzieningen. De vraag is dan welke opgaven wel en welke niet t ot zo’n verkenning behoren. Bovendien worden bij gebiedsgericht e ont wikkelingen lang niet alle deelproj ect en van de t ot ale opgave door het rij k gefinancierd, t erwij l er wel sam enhang kan best aan t ussen de verschillende opgav en. De keuzen bij de afbakening van een verkenning kunnen belangrij ke consequent ies hebben voor de voort gang en het beoogde result aat van de verkenning. Een t e ruim e afbakening – dus t e veel opgaven – binnen een verkenning m aakt de organisat ie en uit voering ervan com plex, t erwij l een t e krappe afbakening t en kost e kan gaan van het result aat . I n de brief aan de Tweede Kam er over de uit kom st en van de best uurlij ke overleggen MI RT v an 15 j uni 2010 ( kam erst uk 32 123 A Vast st elling van de begrot ingsst aat van het I nfrast ruct uurfonds voor het j aar 2010) const at eert de m inist er van Verkeer en Wat erst aat dat int egralit eit niet m ag leiden t ot t e com plexe en abst ract e opgaven. Het m oet veeleer gaan om een beargum ent eerde sam enhang: als zaken sect oraal zij n, dienen zij ook sect oraal t e worden opgepakt .

1 .2

On de r zoe k n a a r a fba k e n in g Het clust er St rat egie van DG Mobilit eit van het Minist erie van I nfrast ruct uur en Milieu vroeg het KiM t e onderzoeken hoe bij een int egrale gebiedsgericht e MI RTverkenning t ot een afbakening kan worden gekom en, en op welke wij ze de sam enhang t ussen ruim t elij ke opgaven daarin een rol speelt . Het KiM heeft onderzocht wat bij een int egrale gebiedsgericht e verkenning de belangrij kst e aspect en rond de afbakening zij n ( hoofdst uk 2) . Het onderzoek heeft geleid t ot een m et hodiek om de afbakening van een verkenning t e st ruct urer en ( hoofdst uk 3) ; de nadruk ligt daarbij op het zoeken naar het opt im um van de t e int egreren opgaven. Tij dens de st udie zij n drie int egrale gebiedsgericht e MI RTverkenningen onderzocht , nam elij k de verkenningen Haaglanden, Zuidoost vleugel Brabant st ad en Ant werpen- Rot t erdam . De bevindingen van deze verkenningen zij n een aandacht spunt bij het m aken van afspraken voor MI RT- verkenningen ( hoofdst uk 4) .

Pagina 7 van 32


I n deze not it ie wordt de t erm ‘afbakening’ gehant eerd. Bij afbakenen gaat het erom vast t e st ellen welke opgaven wel en welke niet in de int egrale gebiedsgericht e verkenning dienen t e worden m eegenom en. Afbakening kan ook dus ‘uit breiding’ bet ekenen. Het begrip ‘proj ect definit ie’ is m ogelij k een bet er begrip dan ‘afbakening’, en bij gebiedsont wikkeling spreekt m en wel over ‘int egrat iekader ’. Voor de leesbaarheid gebruiken we in deze not it ie overal de t erm ‘afbakening’. We gaan erv an uit dat de lezer voldoende kennis heeft van de besluit vorm ing in het MI RT om deze not it ie zonder verder e t oelicht ing t e kunnen lezen.

Pagina 8 van 32


2

I nt roduct ie in afbakening

Dit hoofdst uk gaat over de belangrij kst e aspect en die spelen bij de afbakening van een int egrale gebiedsgericht e MI RT- v er kenning. Zij worden beschreven aan de hand van de huidige spelregels en afspraken in het MI RT ( Minist erie van Verkeer en Wat erst aat en m inist erie van Volksgezondheid, Ruim t elij ke Ordening en Milieu, 2009) , het Procesont werp Sneller en Bet er ( Proj ect direct ie Sneller & Bet er, 2010) en de Handreiking MI RT- v er kenning ( Tracé/ m .e.r.- cent rum / DVS, 2010) .

2 .1

M om e n t va n a fba k e n in g Afbakening is aan de orde bij de st art beslissing voor een sect orale verkenning, m aar vooral bij gebiedsgericht e int egrale MI RT- verkenningen. Voorafgaand aan deze st art beslissing wordt bepaald of de t e verkennen problem en of kansen in een gebied een sect orale dan wel een int egrale opgave bet reft . Bij een int egrale opgave wordt vervolgens bepaald welke opgaven daarm ee sam enhangen en onderdeel horen t e zij n van de int egrale gebiedsverkenning. De aard en om vang van de opgave wordt vast gest eld en vast gelegd in een st art docum ent . De opgaven volgen uit de gebiedsagenda’s, die de visie op en de opgaven binnen een gebied bevat t en. De gebiedsagenda’s vorm en dus het st art punt voor de gebiedsverkenning ( zie box ‘Gebiedsagenda’) . Het rij k st elt deze gebiedsagenda’s sam en m et de bet reffende regio’s op. Box : Ge bie dsa ge n da Sinds 2009 werken de rij ksoverheid en de regio’s m et gebiedsagenda’s. Het doel van deze agenda’s is om per gebied een beeld t e krij gen van de knelpunt en en de gewenst e ont wikkelingen op de kort e, m iddellange en lange t erm ij n. Er zij n acht gebiedsagenda’s, die t ezam en heel Nederland dekk en. Voor het opst ellen van een gebiedsagenda best aan geen richt lij nen; de gebiedsagenda is geen onderdeel van het MI RT. De gebiedsagenda best aat uit een visiedeel en een uit voeringsdeel. De opgaven in t erm en van knelpunt en, ont wikkelingen en kansen in een gebied worden geselect eerd op basis van hun bij drage aan de int egrale ont wikkeling van het gebied ( de gebiedsvisie) en draagvlak bij rij k en regio. Het uit voeringsdeel is de ‘visvij ver’ waaruit nieuwe verkenningen kunnen voort kom en. Niet alle opgaven uit de gebiedsagenda leiden t ot een MI RT- verkenning. I n het periodieke best uurlij k overleg wordt bepaald voor welke opgaven een st art beslissing wordt voorbereid. Als opgaven nog onvoldoende duidelij k zij n, kan m en besluit en een MI RT- onderzoek t e st art en. Opgav en m oet en dus t en m inst e voldoende duidelij k zij n om een verkenning t e kunnen st art en. Bij een sect orale opgave, zoals een weg, wordt een verkenning afgebakend t ot de hoofdfunct ie, nam elij k het realiseren van een weguit breiding of - verbreding. Bij een int egrale gebiedsaanpak gaat het om m eerdere sam enhangende ruim t elij ke en infrast ruct urele opgaven. Hier wordt bepaald welke opgaven worden m eegenom en in de MI RT- verkenning en welke niet . Gebiedsgericht wil zeggen dat knelpunt en en gewenst e ont wikkelingen in hun geografische sam enhang worden

Pagina 9 van 32


bekeken. I nt egraal bet ek ent het verbinden van opgaven van uit eenlopende aard en het afst em m en van invest eringen. Volgens de MI RT- spelregels zij n het de com plexe opgaven die onder de gebiedsgericht e int egrale aanpak vallen. Dit zij n opgaven die m oeilij k vooraf af t e bakenen zij n, hoge invest eringen m et zich m eebrengen, m eervoudige int erdisciplinaire doelen hebben, best uurlij ke en sect orale grenzen doorsnij den en gepaar d gaan m et grot e om gevingseffect en. Een com plexe opgave, en daarm ee een int egrale gebiedsverkenning, is dus per definit ie m oeilij k af t e bakenen. De keuze voor het verkennen van één ( sect oraal) of m eerder e opgaven ( int egraal) wordt vast gelegd in de st art beslissing van een MI RT- verkenning. Kiest m en voor het verkennen van m eerder e opgaven, dan volgt een int egrale verkenning m et een st ruct uurvisie en een plan- m .e.r. Bij een sect orale verkenning heeft m en de keuze t ussen een verkenning zonder st ruct uurvisie, als het een beperkt e sect orale opgave bet reft , en een sect orale verkenning m et een st ruct uurvisie, als de ruim t elij ke im pact van het proj ect gr oot is en niet los gezien kan worden van overige ruim t elij ke ont wikkelingen in het gebied. Ook bij een sect orale MI RT- verkenning wordt de t e v erkennen opgave in de prakt ij k afgest em d m et invest eringen in de om geving, zoals groenvoorzieningen, ont sluit ing van w oongebieden of bedrij vent err einen, en dergelij ke.

2 .2

Aspe ct e n va n be la n g voor de a fba k e n in g I n de MI RT- spelregels ( Minist erie van VenW en m inist erie van VROM, 2009) en het procesont wer p ( Proj ect dir ect ie Sneller & Bet er, 2010) worden enkele aspect en benoem d die van belang zij n voor de afbakening van een gebiedsgericht e verkenning: • De verkenning bet reft een sam enhangend probleem in, dan wel kans/ am bit ie voor, een bepaald gebied ( uit : MI RT- spelregels) . • De opgave ( m et een langere t ij dhorizon) is duidelij k en voldoende afgebakend en er is zicht op financiering ( uit : procesont werp) . • Er is een voorlopige gebiedsafbakening gem aakt ( uit : MI RT- spelregels) Het gaat dus om een sam enhangend pr obleem in, dan wel kans/ am bit ie voor, een gebied. Sam enhang best aat in verschillende hoedanigheden en int ensit eit en. Hierdoor kunnen, en zullen, in de prakt ij k veel opgaven m et elkaar sam enhangen. De RebelGroup ( 2010) onderscheidt dr ie vorm en van sam enhang die kunnen worden gebr uikt als argum ent voor het sam envoegen van opgaven of deelproj ect en t ot één int egrale gebiedsgericht proj ect nam elij k inhoudelij ke sam enhang, inst it ut ionele sam enhang en sym bolische sam enhang ( zie bij lage B.1 voor de uit werking) . Volgens de RebelGroup is het sam envoegen van opgaven relevant als de sam enhang ook t ot synerget ische voordelen ( 1+ 1 is m eer dan 2) leidt ( zie bij lage B.2 voor een invent arisat ie van de synergie- effect en) . De m eest ext rem e vorm van sam enhang is volgens de RebelGroup de voorwaardelij kheid van het ene proj ect voor een ander. Het gaat dan in belangrij ke m at e om inhoudelij ke sam enhang die eenvoudig kan worden aanget oond. Sym bolische sam enhang is m inder eenvoudig aan t e t onen, m aar blij kt in de polit ieke discussie vaak wel een rol t e spelen. Voor de afbakening van een verkenning is het verder van belang t e wet en of de verkenning alleen de opgaven bet reft waarvoor het rij k verant woordelij k is of ook opgaven voor andere overheden. Volgens het procesont werp kunnen ook opgaven

Pagina 10 van 32


m et een regionaal belang in een verkenning worden opgenom en. Wel dient de hoofdopgave dan een rij ksbelang t e hebben.

2 .3

W ie be pa a lt de a fba k e n in g? De gebiedsagenda wordt opgest eld door regionale overheden en de rij ksdepart em ent en I enM, ELI en WWI ( voorm alig VenW, VROM, LNV en EZ) . Deze part ij en bepalen gezam enlij k de opgaven. De inhoud wordt best uurlij k vast gest eld. I n het Best uurlij k Overleg MI RT wordt vervolgens afgesprok en welke problem en en kansen/ am bit ies in aanm erking kunnen kom en voor een verkenning. Voor deze opgaven wor dt dan een st art beslissing voorbereid. Tevens wordt in dat overleg bepaald welke part ij hiervoor verant woordelij k is. I n de regel is dat de agenderende part ij ; dat kan dus ook een decent rale overheid zij n. Hier gaan we ervan uit dat de opgave een rij ksbelang bet reft en dat de rij ksoverheid verant woordelij k is voor de verkenning. Op basis van een st art docum ent bepaalt het rij k dan in een st art beslissing of een vraagst uk form eel als verkenning wordt opgenom en in het MI RT- proj ect enboek. De afbakening bij een gebiedsgericht e int egrale verkenning wordt am bt elij k voorbereid, m aar is uit eindelij k een polit iek- best uurlij ke keuze. Bij die keuze spelen naast inhoudelij k- analyt isch t e onderbouwen argum ent en ook polit iek- best uurlij ke m ot ieven een rol.

2 .4

W a a r om is a fba k e n e n la st ig? Het doel van de int egrale gebiedsaanpak is om de opgaven in een gebied in sam enhang ( int egraal) t e verkennen en vervolgens t ot een afgest em de voorkeursbeslissing t e kom en. De verwacht ing is dat zo’n brede verkenning leidt t ot bet er e oplossingen m et hogere bat en en m eer draagvlak. Vaak is de sam enhang t ussen ont wikkelingen echt er last ig aan t e t onen; ook wordt deze door act oren verschillend gewaar deerd. Toch zullen in een gebied ont wikkelingen op vele m anieren m et elkaar sam enhangen. Deze ont wikkelingen bet reffen plannen van verschillende overheden en privat e part ij en m et uit eenlopende besluit vorm ingst raj ect en. Het is daardoor last ig om de besluit vorm ing over uit eenlopende zaken van groen, wonen, infrast ruct uur en der gelij ke goed t e synchroniseren. Alles is in Nederland gepland of best em d en daar bij is sprake van uit eenlopende fasen van besluit vorm ing en verschillende grem ia die beslissen. Naarm at e m eer opgav en in de verkenning worden m eegenom en wordt deze com plexer. Deze com plexit eit kan m eerdere dim ensies hebben: inhoudelij k ( aspect en) , organisat orisch ( bet rokken part ij en) en procesm at ig ( procedures) . Zij kan het afbreukrisico van de verkenning t e groot en de kost en van afst em m ing t e hoog m aken, en daarm ee de besluit vorm ing frust reren. Worden er daarent egen t e weinig opgaven in de verkenning m eegenom en, dan kan dit t en kost e gaan van de kwalit eit van de besluit vorm ing. Bat en worden gem ist of t e eenzij dige oplossingen worden gekozen. Daarom is het van belang bij het afbakenen krit isch t e kij ken welke opgaven wel en welke niet in de gebiedsverkenning m oet en worden m eegenom en. Het gaat hierbij om het vinden van een balans t ussen enerzij ds behoud of verhoging van de kwalit eit van de besluit vorm ing en anderzij ds reduct ie van de com plexit eit . Dit m aakt het afbakenen van een gebiedsgericht e opgave last ig.

Pagina 11 van 32


Hoewel de afbakening van een verkenning uit eindelij k een polit iek- best uurlij ke keuze is, is het voor deze keuze van belang de inhoudelij ke argum ent at ie hiervoor uit t e werken. Dit gebeurt in het volgende hoofdst uk .

Pagina 12 van 32


3

Analyt ische m et hode voor afbakening

Voor de afbakening van een int egrale gebiedsgericht e verkenning heeft het KiM een st appenplan uit gewerkt . Dit st appenplan, gebaseer d op de bevindingen van de RebelGroup ( 2010) , m aakt de sam enhang t ussen opgaven inzicht elij k en rangschikt de opgaven op basis van hun onderlinge sam enhang. De t oepassing van het st appenplan biedt inform at ie die kan worden gebruikt in de polit iek- best uurlij ke besluit vorm ing over de afbakening van een int egrale gebiedsgericht e verkenning. I n dit hoofdst uk wordt dit st appenplan gepr esent eer d. We beschr ij ven de m et hode voor afbakening eerst op hoofdlij nen en lat en vervolgens zien hoe de sam enhang t ussen opgav en kan worden bepaald. Het onderscheid t ussen de sect orale en de int egrale gebiedsgericht e verkenning wordt onder andere beschreven in de MI RT- spelregels. Dit wordt hier niet verder uit gewerkt . 3 .1

Afba k e n in g bij in t e gr a le ge bie dsge r ich t e M I RT- ve r k e n n in g St a p 1 H e t in ve n t a r ise r e n va n de opga ve n I n st ap 1 wordt een eer st e select ie gem aakt van de opgaven die van belang zij n voor de t e st art en int egrale gebiedsgericht e verkenning. Deze opgaven volgen uit de gebiedsagenda’s. Om in een verkenning t e worden opgenom en m oet en de opgaven aan t wee inhoudelij ke ‘voorwaarden’ voldoen: 1. zij leveren een bij drage aan de int egrale ont wikkeling van het gebied ( de gebiedsvisie) . Daarbij dient draagvlak voor de opgave t e best aan bij rij k en regio. 2. zij zij n voldoende concreet . Alleen dan kan de opgav e in aanm erking kom en voor een st art beslissing. Bij de select ie voor de verkenning dient verder in ieder geval de t ij dshorizon ( voorwaarde 3) en de gebiedsafbakening ( voorwaarde 4) in acht t e worden genom en. De t ij dshorizon van opgaven m oet binnen een bepaalde t ij dsperiode ( 2028 dan wel 2040) vallen. De gebiedsafbakening wordt bepaald door: a. het benodigde zoekgebied voor pot ent iële locat ies, bij voorbeeld bij een woningbouwopgave; b. het invloedsgebied in relat ie t ot de opgave( n) ; en c. regiogrenzen. Opgaven die niet aan deze voorwaarden voldoen, vallen in deze st ap af. St a p 2 W a t zij n de h oofdopga ve n ? Op basis van de invent arisat ie in st ap 1 worden vervolgens de hoofdopgave( n) van een gebiedsverkenning bepaald. Het onderscheid t ussen – één of t wee – hoofdopgaven en – overige – gelieerde opgaven is leidend voor de afbakening. De hoofdopgave( n) in een MI RT- verkenning kunnen worden afgeleid uit de cent rale doelst elling van de int egrale gebiedsger icht e verkenning. Zij dienen aan de volgende eisen – deze zij n gebaseer d op eer der uit gevoerde MI RT- verkenningen – t e voldoen: • bij dragen aan de cent rale doelst elling van de verkenning; • van nat ionaal belang zij n;

Pagina 13 van 32


• •

een int egraal onderdeel vorm en van het geheel ( probleem oplossend of kansbiedend) ; en een zekere schaal/ om vang hebben.

St a p 3 Ge lie e r de opga ve n : n e e d t o h a ve of n ice t o h a ve Nadat de hoofdopgaven zij n bepaald, kan worden onderzocht welke gelieerde opgaven in de verkenning m eegenom en dienen t e worden. Hierbij gaat het om de onderlinge sam enhang t ussen de hoofd- en gelieerde opgaven, en de vraag of deze voor de verkenning van voldoende belang is. Dit laat st e zal bij voorbeeld het geval zij n als de sam enhang t ot hogere m aat schappelij ke bat en ( syner gie) leidt . Ook wanneer er sprake is van conflict erende rij ksbelangen, bij voorbeeld in het geval van een gebiedsont wikkeling waar ook opgaven voor de ecologische hoofdst ruct uur ( EHS) spelen, is de sam enhang derm at e krit isch dat afst em m ing van de opgav en noodzakelij k is. Om t e bepalen welke nevenopgaven in de verkenning m oet en worden m eegenom en, kan het principe van ‘need t o have’ en ‘nice t o have’ behulpzaam zij n: a. Need t o have: de opgav en zij n voorwaardelij k aan elkaar. Dit is het geval als het noodzakelij k is besluit en t e synchroniseren. Zo kan bij het Zuidasproj ect het r ealiseren van kant oren en dergelij ke niet los worden gezien van het ondergronds brengen van de infrast ruct uur. b. Nice t o have 1: de sam enhang t ussen de opgaven werkt inhoudelij k verst erkend. Zo kan de sam enhang van opgaven ex t ra bat en genereren, of leiden t ot een slim m er om gaan m et ( rij ks) m iddelen. c. Nice t o have 2: de sam enhang m et andere opgaven heeft niet direct een inhoudelij ke m eerwaarde m aar is sym bolisch van aard. Zo kan de bet rokkenheid van de bet r effende act or en de realisat iekans van de gebiedsgericht e aanpak vergrot en. Een dergelij ke sam enhang is inhoudelij k last ig t e onderbouwen. Door de sam enhang t ussen deelproj ect en t e benut t en kunnen ext ra bat en worden gegenereerd. Het kan dan bij voorbeeld gaan om het effect van een schaalsprong op het woon- en werkklim aat , zoals bij de st adshavens. Dat laat de RebelGroup zien aan de hand van verkenningen zoals Brainport , Zuidas, st adshavens en Klavert j e 4. I n paragraaf 3.2 wordt nader beschrev en hoe de sam enhang t ussen verschillende opgaven kan worden bepaald. St a p 4 Ra n gsch ik k e n op ba sis va n sa m e n h a n g e n com ple x it e it Bij de laat st e st ap gaat het erom de opgaven t e rangschikken op basis van sam enhang en com plexit eit . Naarm at e de sam enhang grot er is ( st ap 3 geeft hierover inform at ie) , neem t het belang om een opgave in de verkenning m ee t e nem en t oe. Bovenaan st aan de hoofdopgaven. Vervolgens kunnen de overige opgaven op basis van sam enhang worden geor dend. Naast sam enhang is ook de t oenam e van com plexit eit ( inhoudelij k, organisat orisch, procesm at ig) een belangrij k crit erium voor de afbakening. De com plexit eit kan per deelopgave worden gewaardeer d in t erm en van ‘vergroot de com plexit eit ’ ( m in) t ot ‘beïnvloedt de com plexit eit niet ’ ( nul) . Bij het rangschikken van de opgaven kan de waardering van com plexit eit worden m eegewogen. Met deze rangschikking kan vervolgens worden beoor deeld of opgaven in de verkenning dienen t e worden m eegenom en.

Pagina 14 van 32


3 .2

Be pa le n va n de sa m e nh a n g t u sse n opga ve n Hoe de sam enhang t ussen opgaven kan worden bepaald, st aat cent raal in deze paragraaf. St ap 3 is daart oe opgedeeld in drie t ussenst appen. St a p 3 .1 Be pa a l sa m e n h a n g I n de eerst e t ussenst ap gaat het erom de sam enhang t ussen de opgaven t e bepalen. De RebelGroup ( 2010) onderscheidt drie vorm en van sam enhang die kunnen worden gebruikt als argum ent voor het sam envoegen van de onderdelen t ot één proj ect : • inhoudelij k: de sam enhang heeft bet rekking hebben op de inhoudelij ke prest at ies van het proj ect ; • inst it ut ioneel: de sam enhang heeft t e m aken hebben m et de m anier waarop het proj ect wordt uit gevoerd; • sym bolisch: deelproj ect en horen in de beleving van m ensen bij elkaar, waardoor het geheel st erker en at t ract iever overkom t . I nhoudelij ke, inst it ut ionele en sym bolische sam enhang zij n weer uit t e split sen in verschillende aspect en ( zie bij lage B.1) . St a p 3 .2 M a a k sa m e n h a n g zich t ba a r De sam enhang t ussen verschillende opgaven is syst em at isch in beeld t e br engen door de onderlinge relat ies na t e gaan en in een driehoeksm at rix sam en t e vat t en ( zie t abel 3.1) . I n de bovenst e rij en de eerst e kolom van de m at rix st aan de opgaven, t e beginnen m et de hoofdopgaven. Vervolgens wordt de m at rix ingevuld. I n elke cel st aat de sam enhang t ussen de opgaven. I n t abel 3.1 is dit geïllust reerd aan de hand van de verkenning I Jsseldelt a.

Ta be l 3 .1 D r ie h oe k sm a t r ix voor de ve r k e n n in g I Jsse lde lt a ( bron: RebelGroup, 2010) I n dit voorbeeld is de bypass nodig om nat uuront wikkeling en recreat ie m ogelij k t e m aken. Dit is aangegev en m et fysieke sam enhang in de t abel. I n de sit uat ie dat nat uuront wikkeling en recreat ie de hoofdopgaven zij n, dan is dus de bypass een ‘need t o hav e’ opgave.

Pagina 15 van 32


Een andere m anier om de sam enhang t ussen opgaven visueel weer t e geven is m et behulp van een relat ieschem a. I n zo’n schem a wordt de sam enhang t ussen opgaven door m iddel van pij len zicht baar gem aakt . Voorbeelden hiervan zij n t e vinden in het eerder genoem de rappor t van de Rebelgroup uit 2010. St a p 3 .3 Be pa a l sa m e n h a n g: k w a n t it a t ie f of k w a lit a t ie f I n de volgende t ussenst ap gaat het er om de m at e van sam enhang t ussen opgaven expliciet t e m aken: is de sam enhang bij voorbeeld econom isch van aard, of leidt zij t ot besparingen op invest eringen of schaalvoordelen? De m at e van sam enhang wordt bij voorkeur, en indien m ogelij k, kwant it at ief aangegeven; het geven van waarderingen ( plusj es, kleuren e.d.) is een alt ernat ief. Voorbeelden hiervan zij n t e vinden in rapport van de RebelGroup ( 2010) . Met het inzicht elij k m aken van de sam enhang t ussen opgaven kan vervolgens worden vast gest eld of een gelieerde opgave behoort t ot de cat egorie ‘need t o have’ of ‘nice t o have’ ( zie paragraaf 3.1) . Als de m at e van sam enhang kwalit at ief of kwant it at ief is bepaald en als is vast gest eld t ot welke cat egorieën de opgaven behoren, kunnen de proj ect en in st ap 4 worden ger angschikt ( zie paragraaf 3.2) , t e beginnen m et de hoofdopgaven en vervolgens de gelieerde opgaven. 3 .3

Pr a k t ij k t oe t s Het is zinvol de hierboven beschreven afbakeningsm et hode in de prakt ij k t e t oet sen. Het st appenplan is niet uit geprobeer d bij het afbakenen van int egrale gebiedsgericht e verkenningen. Het is gebaseer d op onderzoek van de RebelGroup ( 2010) naar synergie aan de hand van cases.

Pagina 16 van 32


4

Lessen uit eerdere verkenningen

I n deze st udie zij n drie int egrale gebiedsgericht e MI RT- verkenningen onderzocht . Daaruit bleek dat de eer st e ervaringen op som m ige punt en nog leiden t ot onduidelij kheden, die het last iger m aken de verkenning af t e bakenen.

4 .1

Opga ve n onvoldoe n de du ide lij k of on voldoe n de a fge ba k e n d Een gebiedsagenda beschr ij ft de opgav en in een gebied; hij is bedoeld als groslij st voor nieuw t e st art en ver kenningen. Hoewel de gebiedsagenda’s een belangrij ke rol spelen in de voorbereiding van een verkenning, blij kt een deel van de opgaven nog onvoldoende concreet t e zij n voor een int egrale gebiedsgericht e verkenning. Voor de volgende generat ie gebiedsagenda’s is het daarom een aandacht spunt de opgaven die in aanm erking kom en voor een verkenning, voldoende concreet uit t e werken. Toe lich t in g: I n t heorie, dat wil zeggen conform de richt lij nen voor het MI RT, worden de opgaven in de gebiedsagenda’s uit gewerkt . Daaraan ont lenen de gebiedsagenda’s een bepaald gewicht volgens de MI RT- spelr egels: “ de gebiedsagenda’s vorm en als ze af zij n de onder bouwing voor program m a- en proj ect besluit en in het ruim t elij ke dom ein.” Vervolgens zij n er t wee inhoudelij ke ‘voorwaarden’ waaraan opgav en m oet en voldoen om in de verkenning t e worden opgenom en ( zie paragraaf 2.2) : 1. zij leveren een bij drage aan de int egrale ont wikkeling van het gebied ( de gebiedsvisie) . 2. zij zij n voldoende concreet . De prakt ij k laat wisselende result at en zien. De opgaven in de gebiedsagenda’s scoren wisselend op deze inhoudelij ke voorwaarden. De MI RT- spelregels zij n expliciet : pas als er duidelij kheid is over de opgave( n) kan een verkenning worden gest art . Dit is ook belangrij k voor de afbakening van de verkenning. Bij de onderzocht e MI RT- verkenningen waren de opgaven nog onvoldoende duidelij k. Ook bij andere ( recent er e) MI RT- verkenningen blij ken opgaven t e worden geselect eerd die onvoldoende zij n uit gewerkt . Dit wordt als een cult uurprobleem ervaren. Om dit probleem in de kom ende t ij d t e om zeilen, zij n de MI RT- spelregels aangevuld m et het zogehet en MI RT- onderzoek. Dit MI RT- onderzoek is een t ussenoplossing. I n de t oekom st ige gebiedsagenda’s zullen de opgaven wél voldoende duidelij k m oet en zij n, willen deze in aanm erking kom en voor een MI RT- verkenning.

4 .2

Se ct or a le of in t e gr a le voor k e ur sbe slissin g? De t ot nu t oe uit gevoerde int egrale gebiedsverkenningen leiden t ot een sect or ale voorkeursbeslissing over een sect oraal rij ksproj ect . Bij de keuze t ussen een sect orale verkenning en een int egrale verkenning wordt uit gegaan van het principe ‘sect oraal wat kan en int egraal wat m oet ’. Dit bet ekent dat er een bepaalde noodzaak m oet zij n om m eerdere opgaven in een verkenning op t e pakken.

Pagina 17 van 32


Bij t oekom st ige int egrale gebiedsverkenningen is het van belang om niet alleen de ( sect orale) voorkeursbeslissingen vast t e leggen die het rij k bet reffen, m aar ook de beslissingen vast t e leggen die andere overheidslagen bet reffen. Op deze m anier wordt de sam enhang t ussen beslissingen geborgd. Dit kan door best uurlij ke afspraken t e m aken over de uit voering van de opgaven en het nakom en van de afspraken ook t e m onit oren. Toe lich t in g: De onderliggende docum ent en ( MI RT- spelregels, procesont werp) geven de globale lij nen aan voor de keuze t ussen een sect orale of een int egrale verkenning. Deze docum ent en sugger eren dat een int egrale verkenning de opgave( n) in sam enhang verkent en t ot een m eervoudige ( int egrale) voorkeursbeslissing leidt . Uit de prakt ij k echt er blij kt dat een int egrale gebiedsverkenning vaak leidt t ot een sect orale voorkeursbeslissing, waarbij het m eervoudig ( int egraal) afgest em d besluit in een best uursconv enant is opgenom en. Het bet reft dan een voorkeursbeslissing over een sect oraal rij ksproj ect . De MI RT- spelregels gaan over proj ect en waarover de rij ksoverheid beslist en/ of die de rij ksoverheid financiert . Het best uursconvenant bevat dan wel het hele pakket aan besluit en ( alt hans daar wordt hier vanuit gegaan) . Daarnaast geven de MI RT- spelregels aan dat ruim t elij ke proj ect en kunnen ‘m eelift en’ m et sect orale verkenningen, bij voorbeeld in het geval van een t ransport infrast ruct uurpr oj ect . Het gaat dan om proj ect en die wel m et elkaar sam enhangen, m aar waarover de besluit en los van elkaar kunnen worden genom en. Afst em m ing van de opgav en is nodig m aar de besluit vorm ing hoeft niet gesynchroniseerd t e worden. Er zij n dus m eerdere variant en van gebiedsgericht e opgaven: 1. verkenning van m eerder e opgaven die leidt t ot een m eervoudige ( int egrale) voorkeursbeslissing; 2. verkenning van m eerder e opgaven die leidt t ot een enkelvoudige ( sect orale) voorkeursbeslissing; 3. verkenning van sect orale opgaven, waarbij andere opgaven m eelift en en waarbij het van belang is de sam enhang t e bewaken. Bij de keuze t ussen een sect orale en een int egrale verkenning wordt uit gegaan van het principe ‘sect oraal wat kan en int egraal wat m oet ’. Dit bet ekent dat er een bepaalde noodzaak m oet zij n om m eerdere opgav en in een verkenning op t e pakken. I s het echt nodig de besluit vorm ing t e synchroniseren en m oet er dus een m eervoudig voorkeursbesluit over een gezam enlij k pakket van m aat regelen/ invest eringen/ proj ect en w orden genom en, dan is het verst andig t e kiezen voor een int egrale verkenning ( variant 1) . Cruciaal daarbij is de vraag of best uurders in een keer een voorkeursbesluit willen nem en over een pakket of de verschillende m aat regelen los van elkaar willen beoordelen. Aangezien inhoudelij ke sam enhang ook zonder een int egrale verkenning kan worden geborgd, m oet het bij variant 1 gaan om een sam enhang die alleen, of het best e, via een int egrale verkenning kan worden geborgd. Een m eervoudige ( int egrale) voorkeursbeslissing is dan het ideaalbeeld. Variant 2 is de prakt ische variant . Hierbij leidt de verkenning van de m eerder e opgaven t ot een enkelvoudige ( sect orale) voorkeursbeslissing, bij voorbeeld een

Pagina 18 van 32


infrast ruct uurproj ect . De voorkeursbeslissing is dan genom en in afst em m ing m et andere opgaven. De planuit werking gaat vervolgens sect oraal verder. Om subopt im ale oplossingen t e voorkom en is het bij variant 2 van belang dat de MI RTverkenning voor de enkelvoudige ( sect orale) voorkeursbeslissing int egrale beslisinform at ie biedt . Dit is m et nam e van belang voor de kost en- bat enanalyse. Als de m aat regelen/ proj ect en/ invest eringen los van elkaar kunnen worden beoordeeld m aar het wel belangrij k is om aandacht t e hebben voor de sam enhang, dan ligt een sect orale opgave voor de hand ( variant 3) . Bij deze drie variant en, m aar m et nam e bij variant 2, is het van belang de int egralit eit vast t e leggen in best uurlij ke afspraken en deze afspraken ook t e bewaken ( zie bij lage C) . Dit bet ekent dat de gem aakt e afspraken t ij dens de planuit werking en - realisat ie m oet en worden gem onit ord.

4 .3

Focu s bij de st a r t va n de ve r k e nn in g De onderzocht e int egrale gebiedsgericht e verkenningen beginnen m et een inhoudelij k open vraag: wat zij n de opgaven in een gebied? Zo’n ‘open’ verkenning draagt het risico in zich dat zij zich verbreedt en dat het t ij d kost om de hoofdopgaven vast t e st ellen. Het is bet er om vooraf duidelij k vast t e leggen welk m aat schappelij k probleem m et de verkenning opgelost m oet worden en welk t ype besluit aan het eind van de verkenning m oet worden genom en. Zo’n goede voorbereiding van het st art besluit m aakt een verkenning bet er planbaar en leidt t ot m eer duidelij kheid t en aanzien van het eindresult aat van de verkenning. Toe lich t in g: De uit gevoerde int egrale gebiedsgericht e verkenningen beginnen m et een inhoudelij k open vraag: wat zij n de opgaven in een gebied? Het is daardoor onvoldoende duidelij k waarover uit eindelij k m oet worden beslot en. Zo’n ‘open’ verkenning draagt het risico in zich dat zij zich gedurende het pr oces verbreedt en dat het t ij d kost om vast t e st ellen waarover de besluit en m oet en gaan. Het besluit om een verkenning t e st art en wordt genom en in het Best uurlij k Overleg MI RT ( BOMI RT) . Door duidelij k t e zij n over de opgaven en door in het BO- MI RT het t e nem en besluit vast t e leggen wat voor t ype besluit m en aan het eind van de verkenning wil nem en, wordt de richt ing ( focus) van de verkenning van t evoren aan t e aangebracht . I nhoudelij k is zo’n verkenning dan open, t erwij l t och duidelij k is wat de aan het eind van de verkenning t e nem en besluit en zij n. De hoofdopgave( n) waarover in de verkenning m oet worden beslot en, m oet en dus vooraf worden vast gelegd. Het zelfde geldt voor de vraag of het om een m eervoudig ( int egraal) besluit ( over m eerder e opgaven m et m eerdere bevoegden) gaat of een enkelvoudig ( sect oraal) besluit . Door beide vragen vooraf vast t e leggen krij gt de verkenning focus, wordt het proces bet er planbaar en ont st aat m eer duidelij kheid t en aanzien van het eindresult aat . De oplossing ligt dus in een goede voor bereiding van het st art besluit .

4 .4

M I RT is r ij k spr oce du r e Het MI RT is een besluit vorm ingsprocedure van het rij k. Bet rokken overheden prober en hierbij wel st eeds m eer aan t e sluit en m aar dit gebeurt nog m aar sinds kort .

Pagina 19 van 32


Voor de afbakening is het van belang duidelij kheid t e hebben over de hiërarchie van opgaven en wie op welk m om ent besluit . De synchronisat ie van besluit vorm ingsprocessen t ussen rij k en regio wordt bet er, m aar is nog niet opt im aal. Het is van belang om bij de int egrale gebiedsverkenningen ook afspraken t e m aken over die synchronisat ie.

Pagina 20 van 32


Lit erat uur

Minist erie van Verkeer en Wat erst aat en m inist erie van Volkshuisvest ing, Ruim t elij ke Ordening en Milieu ( 2009) . Spelregels van het Meerj ar enprogram m a I nfrast ruct uur, Ruim t e en Transport . Den Haag: VenW & VROM. Minist eries van VROM, VenW, LNV en EZ, Provincie Noord- Brabant & SRE ( 2007) . Plan van Aanpak MI RT- ver kenning Zuidoost vleugel Brabant st ad. Eindhoven: SRE. Minist eries van VROM, VenW, LNV en EZ, Provincie Noord- Brabant & SRE ( 2008) MI RT- verkenning Zuidoost vleugel Brabant st ad: m anagem ent sam envat t ing. Eindhoven: SRE. Minist eries van VROM, VenW, LNV en EZ, Provincie Noord- Brabant & SRE ( 2010) . Afsprakenkader oost elij k gedeelt e van de st edelij ke regio Eindhoven- Helm ond, get ekend op 12 februari 2010. Eindhoven: SRE. Proj ect direct ie Sneller & Bet er ( 2010, februari) . Procesont werp Sneller & Bet er, versie 24. Den Haag: Proj ect direct ie Sneller & Bet er. RebelGroup ( 2010) . Synergie bij rij ksinvest eringen. Rot t erdam : RebelGroup. St adsgewest Haaglanden, Provincie Zuid- Holland & Minist erie van Verkeer en Wat erst aat ( 2009) . MI RT- Verkenning Haaglanden I nfrast ruct uur en ruim t e 20202040: Eindrapport Fase A: I nvent arisat ie en fasering vraagst ukken. Den Haag: MI RT Verkenning Haaglanden. Tracé/ m .e.r.- cent rum , DVS ( 2010) . Handreiking 'MI RT- verkenning'. Den Haag: Proj ect direct ie Sneller & Bet er.

Pagina 21 van 32


Geïnt erviewden

Anne Barendse ( DGMO) , VenW- vert egenwoordiger in Verkenning Haaglanden Pet er Blok ( RebelGroup) , proj ect leider Verkenning Haaglanden Agnes Franzen, Facult eit Bouwkunde TU- Delft , prakt ij kst oel Gebiedsont wikkeling Heleen Groot ( DGMO) , seniorbeleidsm edewerker Nat halie de Koning ( DGMO) , proj ect leider act ualisat ie MI RT- spelregelkader Johan Leferink ( DGMO) , seniorbeleidsm edewerker bij direct ie Aanleg en weginfrast ruct uur David van Zelm van Eldik ( VROM) , proj ect leider Verkenning Ant werpen- Rot t erdam Jaap van der Zwart ( DGMO) , VenW- vert egenwoordiger in Verkenning Zuidoost vleugel Brabant st ad

Pagina 22 van 32


Bij lage

A

Begrippenlij st

Ge bie dsa ge n da - Een gebiedsagenda om vat het ruim t elij k ont wikkelingsperspect ief van een landsdeel/ regio voor de langere t erm ij n. De agenda best aat uit t wee delen, een visiedeel en een uit voeringsdeel. Dat laat st e kan gezien worden als de ‘visvij ver’ waaruit nieuwe verkenningen kunnen voort kom en. Niet voor alle opgaven uit de gebiedsagenda worden MI RT- verkenningen gest art . Deze worden alleen gest art als er sprake is van een ( gedeelt elij ke) rij ksopgave en v an financiering door het rij k ( Procesont werp Sneller&Bet er, versie 24 februari 2010) . M I RT- on de r zoe k - Een MI RT- onderzoek dient om een ruim t elij ke opgave scherper t e krij gen en kan dus leiden t ot verdieping van de gebiedsagenda. Bij opgaven m et een langere t ij dshorizon die nog onduidelij k zij n of onvoldoende zij n afgebakend en/ of waarbij geen zicht is op een event uele rij ksbij drage wordt nog geen MI RTverkenning uit gevoerd, m aar kan wel een MI RT- onderzoek worden gest art . Naast het scherper krij gen van de opgave kan een MI RT- onderzoek ook als doel hebben een opgave op kort e t erm ij n ( financieel) uit voerbaar t e m aken; bij voorbeeld door beschikbare budget t en op een andere wij ze in t e zet t en of t e kij ken naar de m ogelij kheden van de huidige wet - en regelgeving. I n t egenst elling t ot een MI RTverkenning, leidt de uit kom st van een MI RT- onderzoek niet t ot een besluit over een m ogelij ke rij ksinvest ering. De uit kom st van een MI RTonderzoek kan wel aanleiding zij n om voor een bepaald onderdeel een MI RTverkenning t e st art en. I n het t e act ualiseren MI RTspelregelkader zal het MI RTonderzoek nader worden om schreven. I n t e gr a le ge bie dsve r k e n n in g ( Tracé/ m .e.r.- cent rum , DVS, 2010) - Een verkenning in de vorm van een int egrale st ruct uurvisie wordt bij voorkeur opgest eld bij int egrale, gebiedsgericht e init iat ieven m et m eer dere ( sect orale) doelen en oplossingsricht ingen en m eerdere bet r okkenen, die m oeilij k vooraf af t e bakenen zij n, die best uurlij ke en sect orale grenzen doorsnij den en/ of voor ruim t elij ke ingrepen m et grot e om gev ingseffect en. Voorbeelden hiervan zij n: • een opgav e waarbij een gecom bineer de ont wikkeling van wegcapacit eit m et woningbouw- en bedrij venlocat ies wordt voorzien; • een opgav e m et een wat erbeheerproj ect en nat uuront wikkeling; • de ont wikkeling van een st edelij k knooppunt zoals een sleut elproj ect . Volgen het PBL ( RebelGroup, 2010) zij n int egrale gebiedsgericht e proj ect en invest eringsproj ect en waarbij binnen een bepaald gebied diverse grondgebruiksfunct ies in hun onderlinge sam enhang worden ont wikkeld. Pr oce son t w e r p Sne lle r & Be t e r - Het procesont w erp is een am bt elij k werkdocum ent om in de prakt ij k handen en voet en t e geven aan snellere en bet ere besluit vorm ing. Het procesont werp leidt op onderdelen t ot aanvullingen en wij zigingen van de huidige MI RT- spelregels H a n dr e ik ing M I RT- ve r k e n n in g - De handreiking MI RT- verkenning is een st appenplan waarin per deelfase van de verkenning wordt uit gelegd welke processen m oet en worden doorlopen. Daarnaast geeft de handreiking een t oelicht ing op doel en funct ie van de verkenning.

Pagina 23 van 32


M I RT- spe lr e ge ls - De MI RT- spelregels beschrij ven de belangrij kst e processt appen voor proj ect en en program m a’s in het ruim t elij k- fysiek dom ein om in aanm erking t e kunnen kom en voor een rij ksbij drage. Bij het doorlopen van de processt appen wordt t evens beslot en of het proj ect wel of niet wordt opgenom en in het MI RTproj ect enboek. De MI RT- spelregels bev at t en de inhoudelij ke vereist en en de noodzakelij ke afst em m ing die voorafgaand aan ieder beslism om ent m oet hebben plaat sgevonden t ussen de depart em ent en en, indien relevant , t ussen het rij k, decent rale overheden en/ of andere bet r okkenen.

Pagina 24 van 32


Bij lage

B

Sam enhang en synergie

B.1 W a t is sa m e n h a n g? De RebelGroup ( 2010) onderscheidt dr ie vorm en van sam enhang die kunnen worden gebr uikt als argum ent voor het sam envoegen van de onderdelen t ot één proj ect . I n h ou de lij k – sam enhang uit overwegingen die bet rekking hebben op de ‘inhoudelij ke prest at ies’ van het proj ect . Ta be l B.1

I n h ou de lij k e

I nhoudelij ke sam enhang

sa m e n h a n g:

Bron: RebelGroup, 2010

Fysiek

Het ene onder deel is in fysieke zin afhankelij k van de realisat ie van een ander onderdeel: zonder het ene onderdeel is het andere onderdeel fysiek onm ogelij k ( bij voorbeeld vast goed bovenop een overkapping) .

Funct ioneel

Onderdelen vorm en een m ix aan funct ies die op elkaar zij n afgest em d ( wonen, voorzieningen, w erken, enzovoort ) .

Econom isch

Verschillende onderdelen van een proj ect zij n vanuit de econom ische st ruct uur m et elkaar verbonden. Met ander e woorden, econom ische act ivit eit en binnen het ene onderdeel sluit en aan bij econom ische act ivit eit en binnen een ander onderdeel ( bij v oorbeeld bij ruim t elij ke concent rat ie v an de product iekolom , of bij clust ering) .

Ecologisch

Verschillende onderdelen van een proj ect zij n vanuit een ecosyst eem

Sociaal-

Het ene onder deel is nodig om negat ieve sociaal- m aat schappelij ke

m et elkaar ver bonden. m aat schappelij k

effect en ( in bij voorbeeld bereikbaarheid, leefbaarheid, of overlast ) van andere onderdelen t egen t e gaan.

Verkeer skundig

Het ene onder deel ( bij voorbeeld weg A) beïnvloedt de ver keerst room binnen het andere onderdeel ( bij voorbeeld weg B) .

Est het isch

Het ene onder deel is van inv loed op het aangezicht en/ of uit zicht van het andere onderdeel.

I n st it u t ion e e l – sam enhang uit overwegingen die t e m aken hebben m et de m anier waarop het proj ect wordt uit gevoerd. Ta be l B.2

I n st it u t ion e le

I nst it ut ionele sam enhang

sa m e n h a n g:


Best uurlij k

Er vindt best uurlij k e afst em m ing plaat s t ussen overheidslagen en t ussen depart em ent en, vanw ege het gezam enlij k realiseren van de onderdelen.

Organisat orisch

Organisat orisch worden ver schillende onderdelen gecom bineerd binnen bij voorbeeld één proj ect organisat ie.

Financieel

De bekost iging en financier ing van verschillende onderdelen is gebundeld, bij voorbeeld door m iddel van een fonds.

Procedureel

Koppeling van het ene proj ect m et het andere proj ect bij het doorlopen van de procedures

Pagina 25 van 32


Sym bolisch – sam enhang om dat onder delen in de beleving van m ensen bij elkaar horen waardoor het geheel st erker en m eer at t ract ief overkom t . I nhoudelij ke, inst it ut ionele en sym bolische sam enhang zij n vervolgens uit t e split sen. Ta be l B.3

Sym bolisch e

Sym bolische sam enhang

sa m e n h a n g:


Them at isch

Verschillende onderdelen hebben een gem eenschappelij k t hem a ( bij voorbeeld ‘duurzaam heid’) .

Perspect ief

De com binat ie van onderdelen, en de onderliggende visie, zij n belangr ij k voor een gedeeld t oekom st perspect ief.

I dent it eit

De com binat ie van onderdelen, en de onderliggende visie, dragen bij aan een st erkere ident it eit .

Accept at ie

Het com bineren van proj ect en draagt bij aan de accept at ie door alle bet rokken par t ij en.

B.2 Effe ct e n va n sa m e n h a n g Sam enhang is voornam elij k relevant als zij ook t ot synerget ische voordelen ( 1+ 1 is m eer dan 2) leidt . De RebelGroup ( 2010) heeft een zo com pleet m ogelij ke invent arisat ie gem aakt van m ogelij ke synergie- effect en t ussen pr oj ect en. I n h ou de lij k e syn e r gie - e ffe ct e n Zie t abel B.4 hierna.

Pagina 26 van 32


Ta be l B.4

I n h ou de lij k e syn e r gie - e ffe ct e n :

I nhoudelij ke synergie-

Effect

Om schrij v ing

Vert aalt zich in:

effect en

Ext ra voordelen om

Voor som m ige van de synergievoordelen

Ext ra

voordelen t e r ealiseren

m oet een ext r a invest ering plaat svinden.

invest eringskost en

Econom ies of scope

Kost enbespar ingen wanneer in de

Lagere

voort brenging van t wee t ype goederen

invest eringskost en


( t w ee proj ect onderdelen) bepaalde product ieact ivit eit en gecom bineerd plaat s kunnen vinden. Werk m oet w erk m aken, waardoor dubbelw erk voorkom en wordt ( bij voorbeeld m aar één keer een bouwt err ein inricht en in plaat s van m eerdere ker en) . Lever t dus dezelfde bat en op, m aar t egen lager e invest eringskost en. Econom ies of scale

Bij een t oenam e van het gebr uik dalen de

Lagere kost en per

kost en per eenheid, doordat er

eenheid

kost envoordelen ont st aan bij een hoger niveau van product ie. Treden bij voorbeeld op doordat de benut t ing van facilit eit en verbet erd ( v liegveld, t heat er, ov- syst eem , enzovoort ) . Mult ifunct ionalit eit

Een invest ering kan – m et w ellicht een

Ext ra bat en ( m ogelij k

beperkt e invest ering – m eerdere doelen

deels via ext ra

t egelij kert ij d dienen en zo op m eerdere

opbrengst en)

front en bat en gener eren. Bij voorbeeld een dij k die zow el wat er t egenhoudt als gebruik t kan w orden als verbindingsweg, en ook nog recreat iem ogelij k heden biedt , enzovoort . Lev ert dus hoger e bat en op, t egen dezelfde ( of iet s) hoger e invest eringskost en. Com plem ent arit eit en

De ruim t elij ke com binat ie van proj ect en en

Ext ra bat en ( norm aal

funct ies leidt t ot m eerwaarde. Bij voorbeeld

gesproken via ext er ne

huisvest ing in com binat ie m et

vast goedopbrengst en)

winkelvoorzieningen en horeca, of verschillende onderdelen van een ecosy st eem in elkaars nabij heid. De j uist e com binat ie van invest eringen, leidt dan t ot ext ra bat en.

Pagina 27 van 32


I n h ou de lij k e syn e r gie - e ffe ct e n : Effect Pooling

Om schrij v ing

Vert aalt zich in:

Door concent r at ie van econom ische

Ext ra bat en ( v ia

act ivit eit en kan een pool aan

ext er ne

product iefact or en ( vaak arbeid) ,

vast goedopbrengst en,

t oeleveranciers en/ of aannem ers ont st aan.

en/ of t oegevoegde

Hierdoor neem t het aant al

waarde)

keuzem ogelij kheden voor individuele bedrij ven op deze t erreinen t oe, wat ert oe leidt dat concurrent ie grot er zij n en er m eer specialisat ie plaat s zal vinden. Dat heeft vervolgens voordelige effect en op de product ivit eit . Pooling t r eedt op bij agglom erat iev orm ing ( gener ieke pooling) of bij clust ervor m ing ( specialist ische pooling) . Syst eem sprong

Bij het over schrij den van een zekere

Ext ra bat en ( m eer

drem pelwaarde in de om vang van aant al

kwalit eit

inwoners en/ of econom ische act ivit eit en in

( consum ent ensurplus)

een bepaald gebied, wordt het

en m eer opbrengst en

m aat schappelij k rendabel om van het ene

( m eer vraag, hogere

syst eem over t e gaan naar een ander

prij s per eenheid)

syst eem ( m et ext ra kwalit eit t ot gevolg) . Treedt bij voor beeld op bij het ov, wanneer het aant al inw oners in een gebied groot genoeg is. Dan wordt het int eressant om van bussyst eem over t e gaan naar ( ook) t ram - of m et rosyst eem . Spillover s

Posit ieve ext er nalit eit en die ont st aan door

Ext ra bat en ( v ia ext ra

de nabij heid v an verschillende econom ische

vast goedopbrengst en,

act ivit eit en. Bij voorbeeld kennisspillovers

en/ of ex t ra

t ussen bedr ij ven en m edewerkers van die

t oegevoegde w aarde)

bedrij ven, waardoor innovat ie vergem akk elij k t wordt en product iv it eit t oeneem t . Kunnen zich vooral voordoen in clust ers van k ennisint ensieve bedrij ven. Landschapskw alit eit

Door de concent rat ie van act ivit eit en, is er

Ext ra landschappelij ke

veel m inder verrom m eling van het

kwalit eit ( ev ent ueel

landschap. Bij gespreide ont wikkeling zal

voor een deel vert aald

het aangezicht van het landschap over een

in

veel grot er gebied veranderen, dan bij een

vast goedopbrengst en)

bundeling van ont w ikkelingen.

Pagina 28 van 32


I n h ou de lij k e syn e r gie - e ffe ct e n : Effect Net werkeffect en

Om schrij v ing

Vert aalt zich in:

Bij t oenam e van het aant al aansluit ingen

Ext ra bat en

en verbindingen, doen zich voor best aande

( consum ent ensurplus;

gebruik ers van het net werk

m ogelij k ver t aald in

disproport ioneel grot e effect en voor. Deze

ext ra opbrengst en)

kunnen het gevolg zij n van het feit dat de doorst rom ing v erbet ert en het aant al opt ies binnen het net werk t oeneem t . Treden op in bij voorbeeld v erkeersnet wer ken, wanneer er een nieuw e verbinding t ussen t wee punt en wordt gerealiseerd. Tem por ele synergie

Door de com binat ie van onderdelen, luk t

Opt iewaarde

het bet er inv est eringen nu af t e st em m en op opt ies in de t oekom st .

I n st it u t ion e le syn e r gie - e ffe ct e n Ta be l B.5

I n st it u t ion e le

I nst it ut ionele synergie-

syn e r gie - e ffe ct e n

effect en

Effect

Om schrij v ing

Vert aalt zich in:

‘Schaalvoordelen’ in

Bij afzonderlij k beheer van de verschillende

Lagere

beheer

onderdelen zouden de uit voeringskost en veel

uit voeringskost en


hoger kunnen zij n dan bij gezam enlij k beheer. Procedurele

Door het gelij k t ij dig doorlopen van de

Lagere

efficiënt ie

procedur es van m eerdere pr oj ect en ( in plaat s

uit voeringskost en

van m eerdere m alen) worden kost en bespaard. Ext ra beheer sk ost en

Groot schalige proj ect en die best aan uit v eel

Hogere

onderdelen die onderling op elkaar m oet en

uit voeringskost en

worden afgest em d, zullen ex t ra uit voeringskost en m et zich m ee brengen. Kost en vanw ege

Door het sam envoegen van onderdelen in één

Hogere kost en /

st rat egisch gedrag

proj ect zullen de m ogelij kheden voor

Lagere bat en

st rat egisch gedrag t oenem en: bij voorbeeld door m et een beroep op sam enhang proj ect en op t e nem en die niet s t oevoegen of zelfs een negat iev e waarde hebben.

Pagina 29 van 32


Sym bolisch e syn e r gie - e ffe ct e n Ta be l B.6

Sym bolisch e

Sym bolische synergie-

syn e r gie - e ffe ct e n

effect en Bron: RebelGroup, 2010

Effect

Om schrij v ing

Vert aalt zich in:

Zingeving

Het gedeelde t oekom st per spect ief en de

Heeft een

st erk ere ident it eit die sam engaan m et een

int r insieke waarde,

benader ing gebaseerd op een int egrale v isie,

m aar zal niet direct

zorgen ervoor dat veel duidelij ker is wat de

t erug t e zien zij n in

‘zin’ is van inv est eringen, ver geleken m et een

bat en of

aanpak waarbij proj ect en apart worden

bespar ingen.

beschouwd. Bevlogenheid

Het gedeelde t oekom st per spect ief en de

Event ueel snellere

st erk ere ident it eit die sam engaan m et een

uit voering

benader ing gebaseerd op een int egrale v isie, zorgen ervoor dat er m eer ent housiasm e ont st aat , vergelek en m et een aanpak waar bij proj ect en apar t worden beschouwd.

Draagvlak

Door onder linge sam enhang kunnen de

Event ueel snellere

bet rokken par t ij en de plannen m akkelij k er

uit voering. Mogelij k

aanvaarden, en leidt een com binat ie van

uit voering van

proj ect en t ot een veel grot er draagvlak.

som m ige rendabele onderdelen die door gebrek aan draagvlak anders niet ger ealiseerd zouden worden.

Pagina 30 van 32


Bij lage

C

Borgen van int egralit eit via best uursovereenkom st en

Het MI RT- spelregelkader bevest igt dat de best uursovereenkom st , m et nam e de uit voeringsst rat egie, wordt gezien als inst rum ent voor het bewaken van de sam enhang in de uit voering. Het MI RT- spelregelkader schrij ft het volgende over de best uursover eenkom st ( blz. 8) : “ Op het niveau van de gebiedsgericht e ( deel) proj ect en wordt de sam enhang t ussen de ( rij ks- en regionale) invest eringen vanaf de voorkeursbeslissing zoveel m ogelij k bewaakt in een gezam enlij ke uit voeringsst rat egie. Deze uit voeringsst rat egie m aakt onderdeel uit van een bij behorende best uursovereenkom st die aan het einde van de verkenningsfase wordt afgeslot en.” Er st aat uit drukkelij k dat in de planuit werkingsfase een gezam enlij ke uit voeringsst rat egie de sam enhang t ussen de proj ect en dient t e bewaken. De proj ect direct ie Sneller en Bet er geeft een t oelicht ing op de inhoud van de best uursover eenkom st : “ Een best uur sovereenkom st behandelt de inhoudelij ke elem ent en die in de voorkeursbeslissing st aan. Dit zij n: • definit ieve er kenning problem at iek en gebiedsopgave • beredeneerde keuze voor voorkeursoplossing ( inclusief verant woording zevensprong van Verdaas) m et bij behor ende oplossingsruim t e • verant woording part icipat ieproces, bevindingen part icipat ie en doorwerking in voorkeursbeslissing • m ot ivat ie voor verwerpen van alt ernat ieven en beschrij ven van de effect en en doelm at igheid van de diverse onderzocht e alt er nat ieven op het voor de alt ernat ievenafweging noodzakelij k niveau • beschrij ving van de effect en en doelm at igheid van de onderzocht e alt ernat ieven • m ilieueffect en en - m aat regelen ( + nat uur en gezondheid) : de geldende of t e realiser en gebiedskenm er ken • uit kom st en m arkt consult at ie • kost enram ing ( inclusief onzekerheidsm arge) en reservering m iddelen voor uit voering • beschrij ving form ele procedures en ver volgt raj ect , uit voeringsst r at egie en planning • st rat egie gericht op het om gaan m et om gevingsver anderingen t ij dens de planst udie en realisat ie.” Een kant t ekening hierbij is dat het bor gen van sam enhang onvoldoende t ot uit drukking kom t in de verdere invulling van zo’n best uursovereenkom st ( geen afspraken over wie wat doet en wat t e doen als afspraken niet worden nageleefd) . Best uursover eenkom st en zij n diverse m alen afgeslot en. Het gaat om onder andere de N31, A9, A15, Afsluit dij k, A1/ A6/ A9, A10 Tweede Coent unnel, Zuidas, A28 knooppunt Hoevelaken.

Pagina 31 van 32


De best uursovereenkom st en om vat t en nauwelij ks afspraken die sam enhang borgen. I n de genoem de best uur sovereenkom st en gaat het om afspraken over: • procedur es; • overeenst em m ing ( A1/ A6/ A9) ; • ( m ede) financiering ( zie N31, A9 t e Badhoevedorp, Toekom st Afsluit dij k, A10 Tweede Coent unnel) ; • risicoverdeling ( spoort unnel Delft ) ; • de realisat ie van ont wikkelingslocat ies ( A9) ; of • voorbereidende of aanvullende werkzaam heden ( A15 Maasvlakt eVaanplein) . De best uursovereenkom st A9 uit 2005 is wel een voorbeeld waarbij de best uursover eenkost de sam enhang t ussen infrast ruct uur en locat ie- ont wikkeling borgt .

Pagina 32 van 32

Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid

Recommend Documents