ACADEMIEJAAR 2008 - 2010
BELASTINGCONCURRENTIE IN DE EUROPESE UNIE EN HET BELEID VAN DE EU-COMMISSIE
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Algemene Economie
Mattias Willems onder leiding van Prof. Dr. Glenn Rayp
ACADEMIEJAAR 2008 - 2010
BELASTINGCONCURRENTIE IN DE EUROPESE UNIE EN HET BELEID VAN DE EU-COMMISSIE
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Algemene Economie
Mattias Willems onder leiding van Prof. Dr. Glenn Rayp
PERMISSION Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding. Mattias Willems
WOORD VOORAF Graag bedankte ik van harte de promotor van deze masterproef, Prof. Dr. Glenn Rayp, voor de hulp bij het vaststellen van de titel, de onderzoeksvragen en de structuur van deze verhandeling. mijn ouders voor de onvoorwaardelijke steun en hulp die ze niet alleen tijdens de productiefase van deze masterproef, maar tijdens m‟n gehele studies geboden hebben. Hans Plancke voor de gewillige hulp bij het nalezen
1
Inhoudsopgave Lijst van de figuren ................................................................................................................ 4 Inleiding ................................................................................................................................. 5 Hoofdstuk 1: Het onderzoekskader ........................................................................................ 7 1.1.
: Theorie Fiscale concurrentie ................................................................................. 7
a.
Twee strekkingen .................................................................................................... 7
b.
Een model: Holzinger .............................................................................................. 8
c.
Af te leiden hypothesen ..........................................................................................11
1.2.
Hoe mobiel zijn productiefactoren? ........................................................................13
a.
Versnelling mondialisering sinds de jaren „80 .........................................................13
b.
De Europese Interne Markt.....................................................................................13
1.3.
Instrumenten Europese Commissie inzake belastingbeleid ....................................14
1.4.
Definiëring onderzoeksvragen ................................................................................16
Hoofstuk 2: De Belasting op Toegevoegde Waarde .............................................................17 2. 1.
Principes van de belasting .....................................................................................17
2.2.
Beleid EU-Commissie ............................................................................................17
2.3.
Argumentatie verschillende regimes .......................................................................19
2.4.
Feitelijke fiscale concurrentie .................................................................................22
Hoofdstuk 3. Belasting op sparen ........................................................................................24 3.1. Principes van de belasting .........................................................................................24 3.2. Het beleid van de Europese Commissie .....................................................................24 a.
1967: een eerste poging .........................................................................................24
b.
1989: een volgende poging ....................................................................................25
c.
1998: de derde poging............................................................................................26
d.
Evaluatie ................................................................................................................27
3. 3. Feitelijke fiscale concurrentie ..................................................................................28 a.
Theoretische evaluatie: hoe waterdicht is het systeem?.....................................28
b.
Fiscale concurrentie in de praktijk? .....................................................................29
c.
De evaluatie van de commissie ..........................................................................32
d.
De lekken: gewoon verhuizen of anders beleggen? ............................................32
Hoofdstuk 4. Ondernemingsfiscaliteit ...................................................................................33 4.1. Welke harmonisatie? Marktbevorderend versus marktcorrigerend. ............................33 4.2. Beleid van de EU-Commissie .....................................................................................34 a.
De periode voor 1990 .........................................................................................34
b.
1989-1995: Commissaris Scrivener ....................................................................34
c.
Het Monti-pakket.................................................................................................36 2
d. Lopende voorstellen ..................................................................................................38 4.3. Feitelijke fiscale concurrentie .....................................................................................39 a.
Inhoudelijke evaluatie .........................................................................................39
b.
De evolutie van de nominale tarieven .................................................................40
c.
De evolutie van de effectieve tarieven.................................................................41
d. De verhouding van de opbrengst uit de vennootschapsbelasting ten opzichte van het BNP en ten opzichte van de totale belastingopbrengst ............................................43 Hoofdstuk 5. De lasten op arbeid ..........................................................................................45 5. 1. Beleid Europese Commissie .....................................................................................45 5. 2. Evaluatie beleid en de evolutie van het impliciet belastingtarief.................................46 Hoofdstuk 6: Conclusie .........................................................................................................51 6.1. Evolutie van de fiscale inkomsten volgens belaste factor ...........................................51 6.2. Hindernissen op weg naar fiscale coördinatie ............................................................55 6.3. Fiscale harmonisatie: wanneer lukt het wel? ..............................................................56 6.4. De gevolgen van fiscale coördinatie ...........................................................................56
3
Lijst van de figuren Figuur 1. Assumptie „Opbrengstgeörienteerde‟ overheden: u(r) > u(b) ≥ 0
p. 9
Figuur 2. Assumptie overheden verkiezen sterke kapitaalmarkt: u(b) > u(r) ≥ 0
p. 10
Figuur 3. Heterogene voorkeuren:
p. 11
land A: u(r) > u(b) en land B: u(b) > u(r)
Figuur 4. Samenstelling effectieve belastingdruk op consumptie in 2007
p. 21
Figuur 5. Evolutie Impliciete Belastingdruk op Consumptie in de EU-25 en de Eurozone tussen 1995 en 2007
p.23
Figuur 6: Bronheffingen op interesten uit obligaties of een spaarrekening
p. 30
Figuur 7. Gemiddelde effectieve belastingvoet 16 OESO-landen
p. 42
Figuur 8. Inkomsten uit de venootschapsbelasting in 17 OESO-landen (% van BNP)
p. 44
Figuur 9. Inkomsten uit de vennootschapsbelasting in 17 OESO-landen (% inkomsten) p. 44 Figuur 10. Evolutie impliciet belastingtarief op arbeid (1970-2007)
p. 47
Figuur 11. Impliciete belastingvoeten op arbeid in de Europese Unie (1995-2007, in %)p. 48 Figuur 12. Hoogste tarieven in de inkomstenbelasting
(1995-2008)
p. 49
Figuur 13. Evolutie impliciete belastingvoeten in de EU-15 (1981-1995)
p. 52
Figuur 14. Impliciete belastingdruk in EU-15
p. 52
(1970-2002)
Figuur 15. Evolutie impliciete belastingvoeten EU-25
(1995-2007)
p. 53
Figuur 16. Relatieve bijdrage van de lasten op arbeid, kapitaal en consumptie tot de wijziging in de verhouding van de totale belastinginkomsten ten opzichte van het BNP (2000-2007, in %BNP)
p. 54
4
Inleiding Deze masterproef geeft een overzicht van het beleid dat de Europese Commissie ontwikkelde op het gebied van fiscale harmonisatie of fiscale coördinatie. Er wordt nagegaan als er fiscale concurrentie is tussen de lidstaten van de Europese Unie en in welke mate het beleid van de Commissie gevolgen heeft voor deze concurrentie. De verhandeling is opgedeeld in drie delen: een inleidend deel, een corpus met het eigenlijke onderzoek, en een besluit. In het eerste deel wordt het onderzoek gekaderd. Dit gebeurt ten eerste via een theoretische inleiding over de verschillende visies op fiscale concurrentie. Er wordt ook een theoretisch model uitgewerkt, waaruit enkele hypotheses met betrekking tot belastingconcurrentie worden uit afgeleid. Deze hypotheses op hun beurt spreken zich onder andere uit over de verschillen in fiscale behandeling van mobiele en minder mobiele belastingsgrondslagen. Daarom wordt vervolgens kort ingegaan op het al dan niet mobiele karakter van de verschillende productiefactoren in de Europese Unie. De uit de theorie afgeleide hypotheses en de conclusies over de mobiliteit van de productiefactoren liggen op hun beurt weer aan de basis van de in deel 1.4. gedefinieerde onderzoeksvragen. Ten slotte wordt in het inleidend hoofdstuk ook stil gestaan bij de verschillende juridische instrumenten die de Europese Commissie tot haar beschikking heeft bij het ontwikkelen van haar fiscaal beleid. In het corpus van de verhandeling wordt een opsplitsing gemaakt naar belastingsbasis, omdat vanuit de theorie wordt aangestuurd op een concurrentie die sterker wordt in verhouding met de mobiliteit van de belastingsbasis. Ook het EU-beleid verschilt naargelang het soort belasting. Er worden vier algemene categorieën gesteld. Een eerste categorie omvat de belastingen op consumptie. De tweede categorie bevat de taksen op sparen, deze omvatten breed gezien alle belastingen op inkomsten uit vermogen of op dat vermogen zelf, maar om praktische redenen wordt gefocust op de belasting op interesten uit de klassieke spaarrekening en uit obligaties. De derde categorie omvat de lasten voor ondernemingen, waarbij vooral de vennootschapsbelasting aan bod komt. De vierde en laatste categorie bevat de lasten op arbeid. Telkens wordt beschreven hoe de belasting in zijn werk gaat en op welke manier fiscale concurrentie zou mogelijk zijn. Dan wordt een overzicht gegeven van het beleid dat de Europese Commissie ontwikkelde op het vlak van de besproken belasting. Er wordt stilgestaan bij de eventuele pogingen van de Commissie om tot een fiscale coördinatie of harmonisatie te komen en de argumentatie die ze hierover ontwikkelt. Daarna wordt de vraag gesteld of er werkelijk belastingconcurrentie plaatsvindt of plaatsgevonden heeft. Tegelijk 5
wordt onderzocht hoe sterk die concurrentie dan wel is en als er een effect waar te nemen is van het EU-beleid. Waar mogelijk wordt ook een theoretische evaluatie van het EU-beleid gemaakt. In het besluit wordt onderzocht hoe de belastingdruk op de verschillende factoren ten opzichte van elkaar geëvolueerd is en welke rol het EU-beleid daarin gespeeld heeft. Ook de hypotheses uit het eerste hoofdstuk worden nagegaan.
6
Hoofdstuk 1: Het onderzoekskader 1.1.
: Theorie Fiscale concurrentie
a. Twee strekkingen In het algemeen kan men in de literatuur twee verschillende strekkingen terugvinden ten opzichte van fiscale concurrentie. Er is de eerder kritische visie die de gevaren van belastingconcurrentie voor de belastinginkomsten en de publieke voorzieningen beklemtoont en er is de stroming die meent dat de fiscale concurrentie tussen verschillende overheden net de efficiëntie verhoogt en de welvaart doet stijgen. De ideeën van de eerste, kritische, visie zijn kort samen te vatten in de woorden van Oates, die het als volgt formuleert: “The result of tax competition may well be a tendency toward less than efficient levels of output of local services. In an attempt to keep tax rates low to attract business investment, local officials may hold spending below those levels for which marginal benefits equal marginal costs.” (Oates, 1972, p. 143) Wanneer de belastingplichtigen, ten gevolge van de mobiliteit van de belaste factor, een hogere belasting kunnen ontwijken door de factor in een ander land aan een lager tarief aan belasting bloot te stellen, zullen rationele economische actoren er de voorkeur aan geven belastingen te betalen in het land met de laagste tarieven. De tarieven in de andere landen worden in de richting van het laagste tarief geduwd, omdat de aanwezige te belasten factoren zich uit het land verwijderen. Er is sprake van een “race to the bottom”. Deze visie leidt tot de overtuiging dat de Europese Unie een beleid moet ontwikkelen op het vlak van belastingharmonisatie om er voor te zorgen dat de publieke goederen nog voldoende worden voorzien. In tegenstelling tot deze visie waarin belastingconcurrentie wordt gezien als een gevaar voor de optimale organisatie van de publieke voorzieningen, zien anderen deze concurrentie net als een zegen. Deze auteurs baseren zich op de invloedrijke Tiebout-hypothese. Tiebout gaat uit van de veronderstelling dat huishoudens mobiel zijn en kunnen kiezen bij welke lokale overheid ze zich willen vestigen. Deze burgers of ondernemingen worden dus verondersteld rationeel te kiezen welke overheid het beste met zijn belastinggeld omspringt en de beste publieke voorzieningen in ruil geeft. Zo wordt de welvaart geoptimaliseerd, omdat iedere burger net evenveel belastingen betaalt en voorzieningen gebruikt als hij wil. (Tiebout, 1956) Meer moderne auteurs –vooral uit de stroming van de Public Choice- stellen dat belastingconcurrentie de staat dwingt om efficiënt met zijn inkomsten om te gaan. Wanneer verschillende staten samenwerken om de concurrentie te verbreken zien deze auteurs dit als
7
potentieel gevaarlijk, aangezien op die manier de stimulans om behoedzaam met de overheidsmiddelen om te springen verdwijnt.
b. Een model: Holzinger Het is interessant om iets dieper in te gaan op de hypothese van de race to the bottom. In de literatuur worden verschillende theoretische modellen gelanceerd die de concurrentie of samenwerking moeten verklaren. Elk model gaat uit van een aantal basisveronderstellingen, waarna meestal een speltheoretische analyse wordt gemaakt. Uit deze modellen kunnen toch een aantal interessante conclusies getrokken worden. Zo stelt Holzinger (2003) een model voor bestaande uit twee landen met een identieke kapitaalvoorraad en waarvan de overheden dezelfde beleidsvoorkeuren hebben. De belangrijkste factor om eventuele fiscale concurrentie te verklaren is het gegeven van de kapitaalmobiliteit tussen beide landen. (Holzinger, 2003) We beschouwen eerst het geval waarin beide landen volledig gesloten economieën zijn en er geen enkele mogelijkheid voor het kapitaal bestaat om uit te wijken. Aangezien de kapitaalvoorraad vast ligt, ligt ook de output van de landen vast. Beide landen zijn vrij een tarief in te stellen, zo hoog of laag als ze zelf willen. De enige limiet die wordt gesteld aan de fiscale ontvangsten uit kapitaal komt voort uit de grootte van de economie. (Deheija, 1999) Hoe wordt de hoogte van dat tarief dan bepaald? Holzinger beschouwt dit tarief als een functie van twee variabelen. De eerste variabele is logisch gezien de opbrengst van de belastingen op kapitaal (r), die het mogelijk maakt voor de overheid meer uitgaven te doen of andere belastingen te laten zakken. De tweede variabele is de politieke winst (b) die voortkomt uit een goed werkende kapitaalmarkt. Zeker in het geval van kapitaalmobiliteit heeft een lager tarief een aantal evident positieve gevolgen voor de economie: “een bloeiende bank- en financiële sector, voldoende kapitaalvoorraad, lage interestvoeten, innovatie, groei en werkgelegenheid” (Holzinger, 2003). In feite wordt de hoogte van het tarief bepaald op basis van het belang dat de overheid hecht aan beide variabelen of de waarden u(r) en u(b). Het is immers een subjectieve beslissing, waarbij het nut wordt vergeleken van beide factoren. Zo zal bijvoorbeeld het nut van de fiscale opbrengsten afhankelijk zijn van de toestand van de begroting en de economie. Nu veronderstellen we dat er volledige kapitaalmobiliteit is tussen beide landen en dat er slechts twee opties zijn: ofwel heffen ze een belasting op kapitaalinkomsten (T) ofwel niet (~T), de hoogte van het tarief wordt voorlopig niet in rekening gebracht. Wanneer het ene land een belasting heft (T) en het andere niet (~T) zal al het kapitaal naar het land zonder heffing verhuizen door de perfecte mobiliteit en de economische rationaliteit van de kapitaalbezitters. Op basis van de beleidsvoorkeuren van de overheden komt men tot volgende eenvoudige schema‟s: 8
Figuur 1. Assumptie ‘Opbrengstgeörienteerde’ overheden: u(r) > u(b) ≥ 0
Bron: Holzinger, 2003, p. 16 Tabel 1 geeft de uitkomst weer wanneer beide overheden de opbrengst van de belasting prioritair vinden op de politieke winst van een goed werkende kapitaalmarkt. De kolom
ordinal geeft volgens stijgend cijfer weer welke uitkomsten het meest optimaal zijn voor overheid A. De meest optimale oplossing is wanneer beide landen de taks heffen, gevolgd door de situatie waarin land B nog een taks heft, maar land A niet meer. In het geval dat beide landen geen taks heffen behouden beide landen enkel hun politieke winst, wat de derde beste oplossing is voor beide landen. De voor land A slechtste uitkomst is er wanneer het ervoor koos een heffing in te stellen, terwijl dat in land B niet het geval was: al het kapitaal versluist naar land B zodat er geen opbrengst meer is van de belasting en de kapitaalmarkt instort (b=0). Land B verwerft de politieke winst voortkomende uit het binnenlands én het buitenlands kapitaal (=2b). De aangenomen veronderstellingen leiden tot een spelsituatie waarin er een Pareto-optimale oplossing is en een sub-optimaal Nash-evenwicht.
De Pareto-optimale oplossing is de
toestand waarin beide landen de taks heffen, waarbij geen enkel land er kan op vooruit gaan zonder dat het andere erop achteruitgaat en zo het totale en afzonderlijke nut gemaximaliseerd wordt. In een Nash-evenwicht kan geen van de spelers zijn eigen positie verbeteren door van strategie te veranderen, deze situatie doet zich voor wanneer geen van de landen een heffing invoert. Vanuit deze veronderstellingen is het duidelijk welke uitkomst
9
voor beide landen de beste is en kan er dan ook verwacht worden dat beide partijen in onderling overleg tot de Pareto-optimale oplossing komen. Dit model is echter een zeer eenvoudige voorstelling van de zaken. Een eerste variant maakt al duidelijk wat gebeurt wanneer de overheden niet de opbrengsten van de belasting prioritair vinden, maar wel de goedwerkende kapitaalmarkt (u(b) > u(r) ≥ 0).
Figuur 2. Assumptie overheden verkiezen sterke kapitaalmarkt: u(b) > u(r) ≥ 0
Bron: Holzinger, 2003, p. 17 De verschillende uitkomsten blijven dezelfde, maar de rangschikking die de landen er aan geven verschillen. Deze situatie komt overeen met het klassieke „prisoners‟ dilemma. De Pareto-optimale oplossing blijft de situatie waarin beide landen de belasting heffen. Onder deze veronderstellingen blijft er echter vanuit het optimum een incentive bestaan om van strategie te veranderen, zodat de eigen winst gemaximaliseerd wordt (2b > r+b). Wanneer beide spelers echter op die manier reageren komen ze in een Nash-evenwicht waarin niemand nog belast, maar er ook geen extra kapitaal aangetrokken wordt. In deze situatie is het reeds moeilijker om tot het Pareto-optimum te komen en zijn duidelijke afspraken nodig. Er is echter nog steeds een duidelijke –voor beide partijen- optimale oplossing. In de derde situatie, wanneer de landen verschillende beleidsvoorkeuren hebben, is niet langer dezelfde uitkomst voor beide partijen optimaal.
10
Figuur 3. Heterogene voorkeuren: land A: u(r) > u(b) en land B: u(b) > u(r)
Bron: Holzinger, 2003, p. 19 Onder deze veronderstellingen blijkt dat voor land A de optie optimaal is waarin beide landen de heffing doorvoeren, terwijl voor land B de optie optimaal is waarbij het zelf geen taks heft, maar land A wel. De Pareto-efficiënte oplossing is die waar beide landen de taks instellen, maar deze kan er enkel komen wanneer land B overtuigd wordt de voor haar sub-optimale oplossing te kiezen. Voor land B blijft het immers voordelig om haar taks af te schaffen zolang in land A de taks blijft, tegelijk heeft deze oplossing tot gevolg dat land B minder wint bij de fiscale coördinatie. (Holzinger, 2003)
c. Af te leiden hypothesen Uit de laatste twee modellen kunnen twee hindernissen afgeleid worden op de weg naar fiscale coördinatie. Een eerste hindernis is wat in de literatuur defection genoemd wordt en wat zou kunnen vertaald worden als „afvalligheid‟. Deze afvalligheid komt voor uit het feit dat de Pareto-oplossing die gesuggereerd wordt in de laatste twee modellen geen Nashevenwicht is, wat inhoudt dat er steeds een incentive blijft voor één of beide landen om de heffing af te schaffen. Wanneer afspraken gemaakt worden over fiscale harmonisatie blijft dus steeds het risico op opportunistisch gedrag van één van de partijen, zodat een goede controle en naleving van de internationale overeenkomst nodig is. De tweede hindernis kunnen we enkel afleiden uit het laatste model met de heterogene voorkeuren en wordt het probleem van de distribution genoemd. Zoals in de paragraaf hierboven vermeld is de verdeling van de winst in de situatie van fiscale harmonisatie immers niet evenredig verdeeld. De verschillende staten hebben verschillende belangen, zodat samenwerking bemoeilijkt wordt. (Deheija, 1999)
11
Het concept van defection is ook van belang wanneer we de samenwerking beschrijven tussen verschillende overheden om inkomsten uit kapitaal te belasten als een publiek goed. Publieke goederen kunnen immers op verschillende manieren tot stand komen. Wanneer de kwaliteit van het publiek goed bepaald wordt door de bijdragen van de verschillende actoren op te tellen spreekt men van additatieve summation goods, wanneer één bijdrage voldoende is om voor alle actoren het publiek goed te voorzien spreken we van een best-shot good. De baten van fiscale samenwerking zijn echter een weakest-link goed, wat betekent dat het creëren van het goed afhankelijk is van de bijdrage van de zwakste schakel. Wanneer immers één partner free rider-gedrag vertoont en er bijgevolg defection plaatsvindt, is de gehele poging tot fiscale harmonisatie een maat voor niets. (Holzinger, 2003) Het weakest link-karakter van fiscale samenwerking zorgt natuurlijk voor extra problemen wanneer het model wordt uitgebreid naar meerdere landen. In een model met volledige kapitaalmobiliteit kapittelt één land dat niet wil meewerken het hele systeem. Zodoende worden ook de maatregelen die moeten genomen worden om deze defection te voorkomen omslachtiger en duurder. Een ander gebrek aan het voorgestelde model is natuurlijk dat er maar twee opties weergegeven worden, belasten of niet belasten, zodat de effecten van een verlaging of verhoging van het tarief niet worden weergegeven. Volgens de uitgangspunten van het model zou een verlaging van het tarief in één land in feite hetzelfde effect hebben als het afschaffen van de belasting: al het kapitaal zou naar dat land verhuizen. Het verschil is natuurlijk dat wanneer genoeg kapitaal binnenkomt om de verlaging van het tarief te compenseren de fiscale inkomsten van de staat met het lager tarief zelfs stijgen. De belastbare basis groeit immers door het nieuw aangetrokken kapitaal. Dehejia stelt deze situatie voor via een variant op de gekende Laffer-curve, die de totale fiscale inkomsten weergeeft in functie van de belastingvoet. Het model gaat nog steeds uit van een twee landensysteem, waarbij nu het tarief van het tweede land als extern gegeven beschouwd wordt. Wanneer het tarief in het eerste land stijgt zal zijn belastbare basis verkleinen, als het tarief daalt zal de basis stijgen. De evolutie van de totale inkomsten vertonen een bel-vormige grafiek. (Dehejia, 1999)
12
Hoe mobiel zijn productiefactoren?
1.2.
a. Versnelling mondialisering sinds de jaren ‘80 Samen met de mondialisering nam ook de kapitaalmobiliteit een hoge vlucht sinds de jaren ‟80. We kunnen de mate waarin kapitaal ongehinderd over de grenzen heen kan versluisd worden op een aantal manieren benaderen. Een eerste indicator is de evolutie van de buitenlandse directe investeringen. Deze investeringen namen sinds het midden van de jaren ‟80 nog sneller toe dan de internationale handel. In de periode ‟91-‟95 stegen de totale buitenlandse directe investeringen jaarlijks gemiddeld met 20,8 %, in de jaren erna tot 1999 nam dit zelfs toe tot een jaarlijkse gemiddelde stijging met 40,8 %. Een andere indicator zijn de dagelijkse financiële wisseltransacties: in 1973 was de verhouding tussen deze transacties en de reële handel 2 op 1, in 1980 10 op 1, om in 1995 toe te nemen tot 70 op 1. (Lesage, 2006)
b. De Europese Interne Markt De Europese Interne markt is opgebouwd vanuit de vier vrijheden: het vrij verkeer van kapitaal, van goederen, van diensten en van personen. In 1985 stelde de Europese Commissie onder Jacques Delors het Witboek ter voltooiing van de interne markt voor, waarin de maatregelen werden voorgesteld om tegen 1993 een echte gemeenschappelijke op de vier vrijheden gebaseerde markt te hebben. In 1985 was er reeds een sterke integratie van de Europese economieën, maar een gemeenschappelijke markt vergde nog een aantal belangrijke maatregelen. (Europese Commissie, 1985) De Europese Gemeenschap was op dat moment al een vrijhandelszone, wat betekent dat de douanerechten en ook andere handelsbelemmeringen worden geëlimineerd. Er was ook al sprake van een douane-unie, aangezien er een gemeenschappelijke handelspolitiek werd gevoerd gebaseerd op een gemeenschappelijk buitentarief ten opzichte van derde landen. Een gemeenschappelijke markt vergt echter ook het afschaffen van de belemmeringen op het verkeer van het kapitaal en van arbeidskrachten. Het witboek van Delors stelde ook een aantal maatregelen voor om de talrijke niet-tarifaire belemmeringen die op het verkeer van goederen werden geheven te verwijderen. (Cuyvers, e.a., 2007) De volledige liberalisering van het grensoverschrijdend kapitaalverkeer werd al goedgekeurd in 1988 om in te gaan vanaf 1990. Deze beslissing maakte het mogelijk voor particuliere spaarders om in het buitenland bankrekeningen te openen, aandelen in buitenlandse bedrijven of buitenlands vastgoed te kopen, zonder dat daar moest toestemming bij de nationale overheid voor gevraagd worden. Ook voor bedrijven werd het mogelijk ongehinderd in eender welk land of ander buitenlands bedrijf te investeren. (Richtlijn 88/361/EEG) 13
Nog van belang in deze context is het feit dat het voltooien van de interne markt ook een sterke toename veroorzaakte van de buitenlandse directe investeringen in de Europese Gemeenschap. Dit kwam voornamelijk voort uit de vrees vanuit de Verenigde Staten en Japan dat het moeilijker zou worden de ééngemaakte markt van buitenuit te penetreren. (Cuyvers, e.a., 2007) Op 1 januari 1999 ging uiteindelijk ook de Europese Monetaire Unie van start, zodat er ook een monetaire gelijkschakeling kwam van de verschillende economieën in de Eurozone.
1.3.
Instrumenten Europese Commissie inzake belastingbeleid
Fiscaliteit is één van de beleidsdomeinen waarin de lidstaten van de Europese Unie zeer terughoudend zijn om afstand te doen van hun soevereiniteit. Zeker wanneer het gaat om directe
belastingen
blijken
de
lidstaten
sterk
te
hameren
op
hun
nationale
verantwoordelijkheid inzake herverdeling en stabilisatie. De nationale regeringen zijn altijd terughoudend geweest om grote stappen te zetten in de richting van een harmonisatie van de belastingheffing in de Gemeenschap en de schrapping van de Verdragsbepaling volgens welke fiscale maatregelen in de Raad met eenparigheid van stemmen moeten worden vastgesteld. Zoals de Commissie reeds in 1980 in haar
"Rapport inzake de vooruitzichten betreffende de convergentie van de belastingstelsels in de Gemeenschap" stelde, is soevereiniteit op belastinggebied niet alleen een van de fundamentele componenten van nationale soevereiniteit, maar lopen de belastingstelsels ook sterk uiteen als gevolg van verschillende economische en sociale structuren en verschillende opvattingen over de rol van de belastingheffing in het algemeen of van een bepaalde belasting in het bijzonder. (Europese Commissie, 1980) De totale belastingen en bijdragen voor de sociale zekerheid variëren, uitgedrukt als percentage van het BBP, bijvoorbeeld van minder dan 34% in Griekenland tot bijna 55% in Zweden (het EU-gemiddelde is 42,6%). Toch worden in het EU-verdrag enkele instrumenten aangereikt waarmee de Europese Unie een fiscaal beleid kan voeren, maar wel onder voorwaarde dat op de meeste vlakken unanimiteit onder alle lidstaten vereist is. Het nieuw opgestelde Verdrag van Lissabon wijzigde niets aan de inhoud van de artikels over fiscaliteit, enkel de artikelnummers werden aangepast. Voor de duidelijkheid behouden we de artikelnummers uit het oude EU-verdrag dat het laatst gewijzigd werd via het Verdrag van Nice (2003) en die tot nu toe nog steeds van toepassing zijn. 14
Het verdrag maakt een opsplitsing tussen de procedures voor wetgeving op het vlak van indirecte en op het vlak van directe belastingen. Artikels 90 tot 93 spreken zich uit over de indirecte belastingen. De Raad van Ministers kan op basis van deze artikels richtlijnen aannemen met betrekking tot
de harmonisatie van de wetgevingen inzake de
omzetbelasting, de accijnzen en de andere indirecte belastingen. Deze maatregelen kunnen echter enkel genomen worden bij eenparigheid van stemmen en voor zover deze harmonisatie noodzakelijk is om de instelling en de werking van de interne markt te bewerkstelligen en concurrentieverstoringen te voorkomen. Wil de Europese Commissie tussenkomen op het vlak van directe belastingen, doet ze dat het best en meest op basis van artikel 94, dat in feite niet rechtstreeks over fiscaliteit handelt. Dit artikel stelt dat er richtlijnen kunnen opgesteld worden voor de onderlinge aanpassing van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten wanneer die rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de interne markt. Hiervoor is ook een lange procedure vereist die uiteindelijk eindigt in een goedkeuring door de Raad met eenparigheid van stemmen. Een derde instrument dat de Europese Commissie kan gebruiken in haar fiscaal beleid zijn de bepalingen omtrent de steunmaatregelen van de lidstaten, terug te vinden in artikels 87 tot 89. In artikel 87 wordt gesteld dat steunmaatregelen van staten -in welke vorm dan ook met staatsmiddelen bekostigd- die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt. Opvallend is dat hier de rol van de Commissie wel vrij sterk is, in de zin dat de Commissie een steunmaatregel van een staat kan verbieden of wijzigen, en dat de Raad hier enkel kan op terugkomen door met eenparigheid van stemmen de steunmaatregel toch als verenigbaar met de interne markt te beschouwen. Uit het beleid van de EUCommissie is gebleken dat het verlenen van fiscale voordelen in sommige gevallen ook als staatssteun geïnterpreteerd wordt. (Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) De Commissie heeft ook een rol in het multilateraal toezicht gebaseerd op de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten. Dit multilateraal toezicht moet een “nauwere coördinatie van het economisch beleid en een aanhoudende convergentie van de economische prestaties van de lidstaten verzekeren”. Deze taak wordt in concreto o.a. vervuld door de Broad Economic Policy Guidelines, maar tot nog toe werd in deze documenten niet zo veel over fiscaliteit gesproken. (Nicodeme, 2006)
15
1.4.
Definiëring onderzoeksvragen
In de komende hoofdstukken wordt steeds een ander aspect van de fiscaliteit belicht. Vanuit de theorie wordt immers een verschil qua fiscale concurrentie voorspeld tussen de belastingen met een mobiele grondslag ten opzichte van die met een minder mobiele basis. Daarom worden eerst de indirecte belastingen besproken, waarbij wordt gefocust op de Belasting op de Toegevoegde Waarde. Onder de directe belastingen worden achtereenvolgens twee belastingen op inkomsten uit kapitaal, namelijk de spaar- en de vennootschapsbelasting, en de lasten op arbeid besproken. In elk van deze vier onderzoeksdomeinen worden de volgende onderzoeksvragen gesteld: -
Hoe gaat de belasting in zijn werk? Welke grondslag wordt precies belast? In welke mate kan er tussen verschillende lidstaten geconcurreerd worden om de belastbare basis te vergroten?
-
Welke beleidsinitiatieven zijn vanuit de Europese Commissie genomen op het vlak van de besproken belasting?
-
Hoe kunnen deze initiatieven theoretisch geëvalueerd worden?
-
In welke mate is er sprake (geweest) van fiscale concurrentie op het vlak van de besproken belasting? Heeft er een race to the bottom plaatsgevonden op het vlak van de verschillende effectieve belastingvoeten?
In de conclusie onderzoeken we in welke mate de hypotheses die vanuit de theorie naar voren geschoven werden konden beantwoord worden. Hoe zijn de lasten op de meer mobiele basissen geëvolueerd ten opzichte van die op de minder mobiele basissen? Heeft er met andere woorden een verschuiving plaatsgevonden van de lasten op kapitaal naar de lasten op arbeid of eventueel consumptie? Zijn er bij de coördinatie van de lasten op kapitaalinkomsten problemen voortgekomen uit defection, distribution of het weakest-link karakter van fiscale coördinatie? Heeft het beleid van de Europese Unie een effect gehad op de relatieve bijdragen vanuit de verschillende belastbare basissen?
16
Hoofstuk 2: De Belasting op Toegevoegde Waarde 2. 1. Principes van de belasting De Belasting op de Toegevoegde Waarde is een omzetbelasting, een proportionele belasting op de waarde van goederen of diensten. De belasting wordt door de eindverbruiker gedragen, maar wordt stapsgewijs geïnd. Telkens wordt een belasting op de gecreëerde toegevoegde waarde betaald, maar uiteindelijk komt de belasting enkel ten koste van de eindverbruiker. (Matthijs, 2007) Wanneer een land een substantieel lager BTW-tarief heft dan haar buurlanden, kunnen consumenten over de grens in het goedkoopste land hun inkopen doen. In die zin zou het theoretisch kunnen dat de ontwijking van de BTW in het eigen land leidt tot een daling van de fiscale inkomsten van dat land en eventueel een race to the bottom creëert tussen verschillende buurlanden op het vlak van de BTW-tarieven. Voor de invoering van de BTW bestond in de meeste landen een ander systeem om de consumptie te belasten. Historisch gezien hanteerden de meeste Westerse landen een belasting bij elke verkoop (“turnover of cascade tax”), deze houdt in dat er telkens een goed verkocht wordt hetzelfde percentage aan belastingen wordt betaald. Het belangrijkste nadeel hierbij is dat hoe meer tussenstops het product maakt voor het bij de eindverbruiker komt, hoe groter de belasting is die moet betaald worden. Het wordt fiscaal voordelig om zoveel mogelijk fases van het productieproces verticaal te verzamelen in één bedrijf. Een eerste oplossing voor dit probleem is dat enkel in de retail-fase een taks wordt geheven en dat dus enkel de finale consument rechtstreeks betaalt. Dit systeem is nog steeds van toepassing in de meeste staten van de Verenigde Staten. (Braun, 2002)
2.2.
Beleid EU-Commissie
Het Europese alternatief werd de Belasting op de Toegevoegde Waarde, waarbij in elke verkoopsfase een heffing betaald wordt, maar de vorige heffingen kunnen afgetrokken worden. Enkel de toegevoegde waarde wordt belast. Dit systeem werd op het niveau van de Europese Gemeenschap ingevoerd via de eerste en tweede BTW-richtlijn (11 april 1967). Daarin stelt men het zo: “Het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde berust op het beginsel dat van goederen en diensten een algemene verbruiksbelasting wordt geheven welke strikt evenredig is aan de prijs van goederen en diensten, zulks ongeacht het aantal transacties welke tijdens het produktie - en distributieproces voor de fase van heffing plaatsvonden.” (Richtlijn 77/388/EEG) Via deze richtlijnen vond dus al vanaf eind de jaren „60 een belangrijke coördinatie plaats. 17
Sinds de jaren ‟70 volgde de Europese regelgeving omtrent de BTW elkaar snel op. Het belangrijkste document hierbij is de Zesde BTW-richtlijn uit 1977. Deze richtlijn werd sindsdien meermaals aangepast en uitgebreid, tot de nood aan een nieuw overzichtelijk document dermate groot was dat een nieuw document werd voorgesteld. (Braun, 2002) Zo werd de Zesde BTW-richtlijn vanaf 1 januari 2007 vervangen door de Richtlijn nr. 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde. De belangrijkste discussiepunten omtrent deze regelgeving zijn de hoogte van het tarief en het land waarin de taks geheven wordt. Deze laatste discussie werd belangrijk sinds de start van de eenheidsmarkt in 1993. Tot dan toe gold het bestemmingsprincipe, wat betekent dat enkel in het importerend land BTW betaald moest worden en niet in het land van de uitvoerder. De grenscontroles vormden dus, via de controle van de grensoverschrijdende transacties, een belangrijk instrument van het Europees BTW-systeem om de verschillen qua BTW-tarief te verrekenen. De Europese Commissie stelde voor het verdwijnen van deze verrekening aan te grijpen om over te schakelen naar een „oorsprongsprincipe‟ voor de BTW. Dit betekent dat men steeds BTW verschuldigd is in het land waar de productie plaatsvindt. Het oorsprongsprincipe heeft dus als concreet gevolg dat de lidstaten een groot deel van hun fiscale autonomie verliezen. (Genser, 2003) Al in 1987 en 1989 stelde de Europese Commissie dit nieuwe systeem voor, onder andere aangevuld met een vaste band waartussen de lidstaten hun BTW nog mogen laten variëren. Er zouden twee tarieven toegelaten worden: een standaardtarief dat tussen de 14 en de 20 % zou mogen variëren en een verlaagd tarief tussen de 4 en de 9 %. Daarnaast zou een compensatiemechanisme geïnstalleerd worden om de inkomsten te herverdelen tussen de lidstaten. (Europese Commissie, 1987) Dit voorstel vond echter onvoldoende steun bij de lidstaten, waarop een overgangsregime werd goedgekeurd via twee richtlijnen (Richtlijnen 91/60/EEG en 92/77/EEG) ingaande vanaf 1 januari 1993. (Genser, 2003) In dit overgangsregime geldt het oorsprongsprincipe enkel voor niet btw-plichtigen, bijvoorbeeld consumenten die over de grens shoppen. Zij betalen BTW in het land waar het goed wordt gekocht. Btw-plichtigen, bijvoorbeeld bedrijven, vallen nog steeds onder het klassieke „bestemmingsprincipe‟. Dit overgangsregime werd opgesteld in de veronderstelling dat vanaf 1996 een definitief systeem zou in werking treden. In de Richtlijn uit 1992 worden voor het eerst bindende regels gevormd over de hoogte van het tarief. Elke lidstaat wordt verplicht een “normaal tarief” in te voeren, dat minimaal 15 % mag bedragen. Daarnaast kunnen de lidstaten één of twee verlaagde tarieven instellen. De verlaagde tarieven mogen niet lager zijn dan 5 % en zijn uitsluitend van toepassing op een vastgestelde categorie van 18
goederen en diensten. (Richtlijn 92/77/EEG) Deze tarievencategorieën zijn nog steeds van toepassing. De BTW-richtlijn uit 2006 legde ze vast tot 31 december 2010. De belangrijkste categorieën die aan een verlaagd tarief kunnen belast worden zijn onder andere levensmiddelen, waterdistributie, medische zorg, kranten en tijdschriften, sport… (Richtlijn 2006/112/EG) De Commissie kwam echter pas in juli 1996 met een programma op de proppen om dit overgangsregime aan te passen. Dit programma was gebaseerd op het principe dat de belastingheffing moest plaatsvinden op basis van de fiscale woonplaats van de ondernemer. Zo zou de administratieve omslachtigheid van het overgangsregime verdwijnen en wordt ook ruimte gemaakt voor een verdere harmonisering van de tarieven, aangevuld met een herverdelingsmechanisme. Er wordt wel slechts een geleidelijke invoering van dit programma voorgesteld. (Europese Commissie, 1996) In het jaar 2000 trok de Commissie dit voorstel terug in, omdat bleek dat “een dergelijke mate van harmonisatie niet realiseerbaar was, gelet op de binnenlandse situatie in de verschillende lidstaten.” Omwille van de praktische haalbaarheid wordt daarom de nadruk gelegd op een aanpassing van het overgangsregime, volgens vier hoofddoelstellingen: een vereenvoudiging en modernisering van de regels, een uniformere toepassing ervan en een verbeterde administratieve samenwerking. Een herziening en rationalisatie van de regels met betrekking tot de verlaagde BTW-tarieven moet nog slechts “op middellange termijn worden overwogen”. (Europese Commissie, 2000) Tegelijk wordt ook het oorsprongsprincipe nog steeds als langetermijndoelstelling behouden. (Matthijs, 2007)
2.3.
Argumentatie verschillende regimes
Het is relevant te bekijken welke (economische) argumenten er door de verschillende actoren aangehaald worden om al dan niet te kiezen voor een sterkere harmonisatie. We starten met het pleidooi van de Commissie voor een zo sterk mogelijke harmonisatie en het oorsprongbeginsel. Het voltooien van de interne markt zorgt voor het vrij verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen. Praktisch gezien zorgt de afschaffing van de grenscontroles ervoor dat particulieren eenvoudig over de grens kunnen winkelen waar de belastingen lager zijn. Daarom is een harmonisatie van de tarieven vereist. (Braun, 2002) Meer principieel stelt de Commissie dat de interne markt pas echt vrij is wanneer er voor ondernemingen geen verschil meer bestaat tussen uitvoeren naar een ander EU-land of verkopen in eigen land. Enkel wanneer de hoogte van de indirecte belastingen voldoende geharmoniseerd is kan de
19
allocatie van goederen en diensten volledig gebeuren op basis van comparatieve en competitieve voordelen en ontstaat een volledig vrije markt. (Europese Commissie, 1987) In een document uit 1996 haalt de Commissie haar belangrijkste kritieken op het overgangsregime aan. De regelgeving en procedures om het bestemmingsbeginsel toch te kunnen handhaven zijn te complex. Dit heeft meerdere negatieve gevolgen. Zo schat de Commissie de administratieve kosten voor een grensoverschrijdende transactie vijf of zes keer hoger dan voor gelijkaardige transacties binnen een lidstaat. (Europese Commissie, 1996) Diezelfde complexe administratieve procedures zouden er ook toe leiden dat een massale fraude kon ontstaan, waardoor er heel wat producten belastingvrij in de Unie circuleren. De Commissie schat het hierdoor gecreëerde verlies aan belastinginkomsten op zo‟n 8 miljard euro. (Europese Commissie, 2000). Tegelijk zorgen de verschillende uitzonderingen en standaardtarieven voor een enorm complexe situatie, waarbij verwacht wordt van ondernemingen dat ze de BTW-regimes van alle lidstaten kennen en waardoor voor ondernemingen ook de mogelijkheid tot belastingontwijking bestaat. (Europese Commissie, 1996) Critici van het Commissie-voorstel tot verdere harmonisatie met de instelling van het oorsprongbeginsel en een herverdelingsmechanisme halen onder ander volgende argumenten aan. Het belangrijkste argument is dat de huidige divergentie in de tarieven duidt op verschillende beleidskeuzes in de verschillende lidstaten. In Denemarken bedraagt het gemiddeld BTW-tarief zo‟n 22 %, terwijl dat in Griekenland net geen 10 % bedraagt. (zie Figuur 4) Volgens het klassieke decentralisatietheorema van Oates hebben burgers niet overal dezelfde preferenties. Bepaalde burgers kiezen voor meer publieke voorzieningen of voor minder belastingen. Wanneer sterk verschillende belastingtarieven van toepassing zijn in de Unie betekent dit waarschijnlijk dat ook de gewenste allocatie van middelen in de verschillende landen anders is. (Matthijs, 2007) Een felle daling van het tarief zou bijvoorbeeld voor Denemarken ook heel wat budgettaire problemen teweegbrengen. Efficiëntie binnen de Unie veronderstelt dat elke lidstaat publieke goederen voorziet op het niveau van een maximale welvaart, gefinancierd door de “least distorting pattern of tax revenues”. Een verplicht tarief zou zo de lidstaten verhinderen hun optimale hoeveelheid BTW op te halen en zou de internationale efficiëntie schaden. (Genser, 2003, p. 738) Er is dus een duidelijke vraag vanuit de lidstaten voor het behouden van een zeker beleidsautonomie inzake de indirecte belastingen, waardoor de plannen van de Commissie ook heel wat vertraging en tegenstand opliepen.
20
Figuur 4. Samenstelling effectieve belastingdruk op consumptie in 2007
Bron: Eurostat, 2009, p. 68 Er wordt ook geargumenteerd dat het fenomeen van het “cross border shopping” eerder marginaal is en dus weinig neerwaartse druk op de tarieven zou uitoefenen. Volgens een Eurobarometer uitgevoerd in 2008 heeft 25% van de consumenten in het voorbije jaar over de grens geshopt. Voor België ligt dat niveau iets hoger: rond de 36 %. Daarbij worden ook aankopen gerekend op reis of op een werkuitstap over de grens, wanneer die niet strikt met deze uitstap te maken hebben. Deze consumenten zouden jaarlijks gemiddeld 797 euro uitgeven in het buitenland. Voor België bedraagt dat volgens de studie een dikke duizend euro. (Eurobarometer, 2008) Wanneer we de gemiddelde indirecte belastingvoet nemen die Eurostat aangeeft, 22 procent, zou de Belgische overheid jaarlijks in totaal zo‟n 630 miljoen euro aan BTW-ontvangsten extra ontvangen wanneer deze aankopen in België en niet in het buitenland werden gedaan. In deze rekensom wordt wel uitgegaan van een scenario met 10 miljoen consumenten, wat dus een overschatting betekent. Er moet natuurlijk ook rekening mee gehouden worden dat ook heel wat buitenlanders in België aankopen doen. (Eurostat, 2009) Ook tegen het oorsprongbeginsel rees er nogal wat protest. Zo is de BTW een consumptiebelasting en geen productiebelasting, dus zou ook de opbrengst van de taks naar het land van de consument moeten gaan. De Commissie stelde voor om dit te regelen door 21
een clearing- of herverdelingssysteem waardoor de opbrengst toch naar het consumerende land zou gaan. In het voorstel uit 1987 zag men dit systeem functioneren op microniveau, op basis van de boekhoudingen van de verschillende ondernemingen. Dit zou echter zeer omslachtig zijn en dus minstens dezelfde problemen geven als het huidige systeem. Vanaf 1989 stelde de Commissie een herverdeling voor op basis van macro-economische indicatoren. (Genser, 2002) Het is echter zeer omstreden om een algemeen aanvaarde coëfficiënt vast te stellen voor het verdelen van de opbrengsten. Ook de Commissie stelde in haar document uit 2000 dat praktisch gezien deze denkpiste beter verlaten wordt “gezien de moeilijkheid om tot een herverdelingssysteem te komen dat als volledig betrouwbaar wordt erkend.” (Europese Commissie, 2000) Het oorsprongbeginsel zou er ook toe leiden dat de belastingadministraties lakser omgaan met de heffingen op de transacties waarbij goederen het land verlaten, aangezien deze inkomsten toch naar een andere overheid gaan. Wanneer in het macro-systeem de opbrengsten in feite toch allemaal in één grote pot gaan en dan herverdeeld worden, is elk land dus in belangrijke mate afhankelijk van de werking van de buitenlandse administraties. Dit terwijl de opbrengst die voortkomt uit een sterkere inspanning van een nationale administratie om bijvoorbeeld BTW-fraude te bestrijden onder alle lidstaten wordt verdeeld. Zo zou bijvoorbeeld een actie tegen fraude van de Nederlandse administratie met een opbrengst van 100 euro de Nederlandse schatkist slechts vier euro opbrengen. (Genser, 2002) Een invoering van het oorsprongsprincipe zou dus een foute incentive geven aan de verschillende fiscale administraties.
2.4.
Feitelijke fiscale concurrentie
Heeft het beleid van de Europese Commissie door de tijd heen nu de concurrentie versterkt of verzwakt? Een sterke belastingconcurrentie op het BTW-tarief zou er toe moeten leiden dat de verschillende tarieven een dalende tendens vertonen, en dit zeker na het opheffen van de grenscontroles en de creatie van de gemeenschappelijke markt begin jaren ‟90. We stellen vast dat deze belastingconcurrentie niet gespeeld heeft. Dit heeft in de eerste plaats te maken met het feit dat er minimumtarieven vastgelegd zijn (normaal tarief van 15%, verlaagd tarief van 5%) en dat er ook beperkingen zijn in de soorten goederen en diensten die kunnen vallen onder het verlaagde tarief. Sterker nog: de evolutie van de verschillende tarieven in de verschillende lidstaten wijst volledig in de andere richting. Cijfers van de Europese Commissie (2001) geven weer dat er in elke lidstaat van de EU-15 een geleidelijke stijging is van het tarief sinds de jaren ‟70 en ‟80 tot het jaar 2000 waarin de data stoppen. Ierland vertoont een ander patroon waarbij 22
sinds 1989 het normaal tarief met 5 % daalt, maar de verlaagde tarieven stijgen. In Nederland en Frankrijk bleven de tarieven vrij stabiel. (Europese Commissie, 2001) De volledige tabel is terug te vinden als bijlage 1. Ook cijfers van Eurostat uit 2009, terug te vinden in Figuur 5, geven een gemiddelde stijging van 1,2 % van de impliciete belastingvoet op consumptie in de Euroregio tussen 1995 en 2007. (Eurostat, 2007, p.65) Uit de stijging van de gemiddelde heffingstarieven op consumptie kun je dus afleiden dat er geen schadelijke belastingconcurrentie plaatsvindt. Figuur 5. Evolutie Impliciete Belastingdruk op Consumptie in de EU-25 en de Eurozone tussen 1995 en 2007
Bron: Eurostat, 2009, p.65
23
Hoofdstuk 3. Belasting op sparen 3.1. Principes van de belasting Wanneer economische actoren een overschot aan kapitaal hebben kunnen ze dit spaaroverschot aanwenden om actoren met een spaartekort de nodige liquiditeiten te verschaffen. De actoren met het spaaroverschot proberen een winst te behalen op het ter beschikking gestelde kapitaal. Deze winst kan op zijn beurt belast worden door de overheid en over deze belasting handelt dit hoofdstuk. De diversiteit aan middelen om winsten te behalen uit kapitaal zorgt er natuurlijk voor dat ook de fiscale mechanismen om die winsten te belasten heel gediversifieerd zijn. Men kan een bronheffing innen op de winsten op spaarproducten of men kan deze inkomsten samenvoegen met de andere inkomsten, bijvoorbeeld die uit arbeid. In sommige landen is deze bronheffing bevrijdend, zodat de inkomsten niet meer in de personenbelasting worden meegerekend,
in
andere
landen
niet.
In
sommige
landen
bestaat
ook
een
vermogensbelasting of een vermogensrendementbelasting, die het totale vermogen van belastingplichtigen belast.
3.2. Het beleid van de Europese Commissie a. 1967: een eerste poging De coördinatie en harmonisatie op het vlak van de lasten op sparen staat al zeer lang op de agenda van de Europese Commisssie. Zo werd al in 1960 een expertengroep opgericht om het effect van de verschillen in de lasten op kapitaalinkomsten op de gemeenschappelijke markt te onderzoeken. In 1967 kwam de Commissie met een eerste voorstel op de proppen in haar “Program for the harmonisation of direct taxes”. Kapitaalinkomsten worden normaliter belast volgens de inkomstenbelasting in het land waar de begunstigde is gevestigd, ongeacht het land waar die inkomsten behaald zijn. Tegelijk bestond in de meeste EU-landen ook een vorm van roerende voorheffingen of bronheffing, waarbij reeds bij het uitbetalen van de rente een deel van de winst aan de fiscus wordt gestort. Wanneer deze bronheffing in het binnenland betaald werd kon men die eenvoudig aftrekken van de inkomstenbelasting, wanneer deze in het buitenland betaald werd was dit niet mogelijk en werd je in feite dubbel belast. De Commissie zag in dit systeem drie problemen. Ten eerste was er de inherente dubbele belasting, die natuurlijk niet rechtvaardig is en vooral het vrij verkeer van kapitaal en zo ook de optimale allocatie ervan verhinderde. Ten tweede ondervonden spaarders wanneer ze toch in het buitenland hun kapitaal belegden een sterke druk om in landen te investeren 24
zonder of met een zeer lage bronheffing, waardoor belastingconcurrentie ontstond. Het derde probleem was dat er een sterke belastingontduiking ontstond waarbij kapitaalwinsten in het buitenland waarop geen of amper een bronheffing werd betaald werd niet in het thuisland werden aangegeven. Zo ontstond een feitelijke niet-belasting van sommige kapitaalswinsten. (Holzinger, 2003, p.5) De Commissie zag twee mogelijke oplossingen voor deze drie problemen. De eerste oplossing bestond erin een systeem van informatie-uitwisseling uit te bouwen waardoor de dubbele belasting zou opgelost worden en ook de fraude zou verdwijnen. Telkens wanneer een financiële instelling een bepaalde intrest uitkeert aan een buitenlander wordt dit doorgegeven aan de fiscale administratie van de begunstigde. Dit voorstel haalde het echter niet, aangezien het bankgeheim in dit systeem zou sneuvelen en men vreesde dat dit systeem een massale kapitaalvlucht uit de Europese Gemeenschap zou teweegbrengen. Een tweede oplossing betekende een harmonisatie van de bronheffing, die dan volledig kon worden afgetrokken in het thuisland. Dit was een minder goede oplossing in vergelijking met de eerste omdat het derde probleem niet verholpen werd en de incentive om je inkomsten niet aan te geven in het thuisland bleven. Er was ook discussie over de hoogte van het gemeenschappelijke tarief van de bronheffing. Een te laag tarief zou de fraude te sterk stimuleren en een te hoog tarief zou een sterkere kapitaalvlucht naar buiten de Gemeenschap veroorzaken. Uiteindelijk werd in de Raad geen akkoord bereikt over één van de twee voorstellen en strandde zo de eerste poging van de Commissie. (Holzinger, 2003, p.6)
b. 1989: een volgende poging In 1987 stelde de Commissie een richtlijn voor waarbij alle kapitaalcontroles binnen de Gemeenschap zouden verdwijnen. Aansluitend werd echter vermeld dat voor het einde van 1989 een systeem moest uitgewerkt worden om belastingconcurrentie te voorkomen, aangezien het in het nieuwe systeem nog moeilijker zou worden om belastingontduiking te voorkomen. Ondertussen was het probleem van de dubbele belasting reeds weggewerkt, aangezien bijna alle lidstaten een mogelijkheid voorzagen om de in het buitenland betaalde bronheffing af te trekken. (Dehejia, 1999, p. 16) Het probleem van de belastingontduiking kwam door het einde van de kapitaalcontroles echter nog sterker op de voorgrond. Men moet hierbij ook vermelden dat de meeste lidstaten een nultarief toepasten op de winsten uit buitenlands kapitaal. Wanneer een spaarder er dan in slaagde zijn winsten niet aan te geven in zijn thuisland, betaalde hij helemaal geen belastingen, en functioneerde de andere lidstaat als een feitelijk belastingparadijs. (Lesage, 2006)
25
In februari 1989 kwam de Commissie met haar voorstel op de proppen. Het idee van de informatie-uitwisseling werd volledig opgeheven, men bleef bij het tweede voorstel van de geharmoniseerde bronheffing. Er zou een veralgemeende bronheffing komen van 15 % op intresten uit spaargelden en obligaties. Hoewel de tarieven verschilden bestond in de meeste landen reeds een bronheffing, in Nederland, Luxemburg en Denemarken echter niet. (Dehejia, 1999, p.17) De divergentie tussen de verschillende landen bleek dan ook te groot. Het voorgestelde tarief was beduidend lager dan het gemiddelde tarief van de inkomensbelasting en ging bijgevolg voor bijvoorbeeld Frankrijk en Italië nog niet ver genoeg. Tegelijk vroegen deze lidstaten om ook de winsten uit dividenden overal verplicht aan 15 % te belasten. Denemarken en Nederland pleitten voor het systeem van de informatieuitwisseling en voor Groot-Brittanië en Luxemburg ging het systeem veel te ver, zij meenden dat het tot een overdreven grote kapitaalvlucht zou leiden. (Holzinger, 2003, p. 7) Duitsland leek eerst een doorslaggevende rol te spelen in het doorduwen van het Commissie-voorstel, aangezien het net in januari 1989 een soortgelijke bronheffing had ingevoerd. In april echter schafte de Duitse regering de taks weer af, omdat er een te grote kapitaalvlucht bleek te ontstaan.1 Wanneer ook Duitsland zijn steun introk voor het voorstel, bleek het wachten op een volgend momentum om het systeem aan te passen. (Dehejia, 1999, p.17)
c. 1998: de derde poging Enkele nieuwe elementen zorgden voor een sterkere roep vanuit enkele lidstaten om eindelijk werk te maken van het beleid inzake de belastingen op sparen. Ten eerste kwam er een versterkte kritiek op de rol van Luxemburg. Duitsland voerde immers in 1992 zijn bronheffing terug in en stelde opnieuw een grote kapitaalvlucht vast, in de eerste plaats naar Luxemburg. Ook de andere buurlanden zoals België en Frankrijk klaagden de situatie aan dat buitenlands kapitaal in Luxemburg niet belast werd en dat door het strikte bankgeheim ook in de thuisstaat een belasting onmogelijk was. (Holzinger, 2003, p. 7) België voelde zich na het beëindigen van de kapitaalcontroles zelfs verplicht om haar roerende voorheffing van 25 % naar 10 % te verlagen. Ten tweede kwam er sinds het einde van de jaren ‟80 een stroomversnelling op gang in de liberalisering van het kapitaalverkeer. Ten slotte zorgden de Maastrichtnormen aangevuld met een slecht economisch klimaat voor heel wat budgettaire problemen, zodat de middelen uit de spaarfiscaliteit van essentieel belang waren.
1
“De aankondiging van de heffing zette heel wat Duitse investeerders aan om DM Eurobonds en andere activa uit belastingvrije buitenlandse markten aan te kopen, in plaats van te lenen aan de binnenlandse markt. Dit leidde tot een recordbedrag aan wegvloeiend kapitaal in 1988. De wisselkoers van de D-Mark kwam in de problemen, net als de overheid die marken moest lenen van Duitse inwoners. Zo verloor Duitsland zijn aantrekkingskracht als financieel centrum.” (Dehejia, 1999, p. 17)
26
Toch duurde het weer een hele tijd om de verschillende lidstaten op één lijn te krijgen. Op vraag van de Raad stelde de Commissie in november 1998 een voorstel tot richtlijn voor. Na heel wat discussie werd op 3 juni 2003 de Spaarrichtlijn ingevoerd, die uiteindelijk van kracht werd vanaf 1 juli 2005. (Lesage, 2006) Het eerste artikel van deze richtlijn doet er geen twijfel over bestaan: “Het uiteindelijk doel van deze richtlijn is het mogelijk te maken dat inkomsten uit spaargelden in de vorm van rentebetaling die in een lidstaat wordt verricht aan uiteindelijk gerechtigden die een natuurlijke persoon zijn en hun fiscale woonplaats in een andere lidstaat hebben, effectief worden belast overeenkomstig het nationale recht van de laatstgenoemde lidstaat.” Belangrijk hierbij is dat de maatregel beperkt wordt tot vastrentende activa en dat enkel natuurlijke personen onder de richtlijn vallen. De bedoeling is dus om het principe te behouden dat de „spaarbelasting‟ in de fiscale woonplaats wordt betaald. Uit artikel 6 blijkt dat ook beleggingsfondsen die voor meer dan 40 % (of vanaf 2001 meer dan 25 %) in rentedragende producten beleggen onder de richtlijn vallen. Het algemene concept van de Spaarrichtlijn is dat van de automatische informatieuitwisseling, dat sinds de eerste poging tot harmonisatie in 1967 nochtans werd verlaten. De lidstaten geven automatisch de gegevens door van de uitgekeerde rente in hun landgebied aan bewoners van een andere EU-lidstaat, zodat die in hun thuisland belast kunnen worden. Tegelijk wordt via hoofdstuk III van de richtlijn echter een overgangsbepaling ingevoerd. Drie lidstaten krijgen een tijdelijke uitzondering waarbij ze nog steeds een bronbelasting mogen heffen aan buitenlanders uit een andere lidstaat. België, Luxemburg en Oostenrijk heffen gedurende de eerste drie jaar van de overgangsperiode een bronbelasting tegen een tarief van 15 %, gedurende de volgende drie jaar tegen een tarief van 20 %, en daarna tegen een tarief van 35 %. Dit overgangsregime vervalt wanneer een overeenkomst wordt bereikt met een aantal derde landen waar veel Europeanen hun geld beleggen zoals Liechtenstein of Zwitserland, waarbij zij instemmen in een systeem van informatie-uitwisseling op verzoek – zoals bepaald binnen de OESO- mee te stappen.2 (Richtlijn 2003/48/EG)
d. Evaluatie
De Spaarrichtlijn bevatte ook een driejaarlijkse evaluatieprocedure, beginnend bij een verslag van de Commissie. Op 15 september 2008 publiceerde de Commissie voor het eerst zo‟n rapport, wat uiteindelijk ook aanleiding gaf tot een voorstel vanuit de Commissie om de bestaande Spaarrichtlijn aan te passen. De Commissie bemerkte dat de beperking die de 2
Oostenrijk, België en vooral Luxemburg stelden een zeer groot belang in het behoud van het bankgeheim. Zij konden enkel overtuigd worden door de overgangsbepalingen en het vooruitzicht op duidelijke afspraken met strategische concurrenten buiten de Unie zoals Liechtenstein, Zwitserland, Andorra en Monaco. (Lesage, 2006)
27
Richtlijn maakt tot de natuurlijke personen en de rentedragende producten, het heel makkelijk maakt de Richtlijn te ontwijken. Particulieren sluizen hun geld door naar een vennootschap
die
niet
onder
de
richtlijn
valt
of
investeren
bijvoorbeeld
in
levensverzekeringsproducten en bepaalde beleggingsfondsen die ook niet onder de richtlijn vallen. (Europese Commissie, 2008a) Zo blijken heel wat Belgische spaarders belastingen te ontwijken door in Luxemburg in spaar- of vermogensverzekeringen te beleggen. Ook het feit dat voor deze verzekeringsproducten geen verplichte aangifte op het Belgische belastingsformulier geldt, spreekt vele beleggers aan. (De Standaard, 9 mei 2009) Deze uitwijkmogelijkheden wil de Commissie aan banden leggen. De Raad moet dit voorstel echter nog goedkeuren. Naast de concurrentie tussen de EU-lidstaten onderling, vormen niet EU-lidstaten natuurlijk ook een belangrijke actor in de discussie rond belastingconcurrentie. Aangezien deze verhandeling enkel wil ingaan op de concurrentie tussen de lidstaten onderling wordt hier echter niet op in gegaan. Er kan ook geargumenteerd worden dat enkel de zeer kapitaalkrachtige en inventieve spaarders met hun gelden tot ver buiten de Unie zouden trekken.
3. 3. Feitelijke fiscale concurrentie a.
Theoretische evaluatie: hoe waterdicht is het systeem?
In het geval van de belasting op sparen is er duidelijk voor gekozen om de belasting steeds te laten betalen in het thuisland. Wanneer alle inkomsten uit kapitaal duidelijk zijn, is er voor particulieren geen mogelijkheid om verschillende landen tegen elkaar uit te spelen en hen zo te laten concurreren. De enige mogelijkheid is om van domicilie te veranderen en in een ander land belastingen te gaan betalen. Zoals hierboven vermeld staat zorgt de Spaarrichtlijn ervoor dat belastingconcurrentie tussen verschillende lidstaten op rentedragende activa voor particulieren zou moeten verdwijnen. De Commissie merkt echter zelf op dat sommige lidstaten of derde landen uit het akkoord toch nog heel wat kapitaal aantrekken, door expliciet hun
ontsnappingsroutes
te
promoten.
Het
gaat
hem
dan
vooral
over
levensverzekeringsproducten, andere innovatieve spaarformules of over particulieren die de rechtspersoon van een vennootschap aannemen. Het is af te wachten wanneer de nieuwe richtlijn in voege kan treden en hoe die het ontwijkend kapitaal toch weer onder controle kan krijgen.
28
b.
Fiscale concurrentie in de praktijk?
Het is erg moeilijk om de belastingconcurrentie tussen de lidstaten empirisch vast te stellen. Men zou een heel aantal verschillende maatstaven kunnen hanteren, maar voor geen van deze is het eenvoudig correcte gegevens te verzamelen en die empirisch te bestuderen, mede door de enorme diversiteit aan fiscale regimes en spaarproducten. Om het effect van de Europese Spaarrichtlijn te onderzoeken, moet ook onderzocht worden hoe het met de fiscale concurrentie voor de richtlijn gesteld was en hoe dat na 2005 geëvolueerd is. Aangezien het moeilijk is om alomvattende cijfers te bemachtigen, kunnen enkele voorbeelden toch vaak een tekenend beeld schetsen. Zo werd hierboven reeds aangehaald dat Duitsland zijn bronheffing in 1989 quasi onmiddellijk na de invoering weer afvoerde, omdat de kapitaalvlucht te groot was. Ook werd reeds aangehaald dat België verplicht was het tarief van de roerende voorheffing te verlagen na de volledige vrijmaking van de kapitaalmarkt. Dit had tot gevolg dat waar er in 1989 nog een kapitaalvlucht was ter waarde van 3 % van het BNP, dit in een klein overschot veranderde in 1990, doordat nogal wat Belgen hun geld terug naar hun woonplaats brachten. (Dehejia, 1999) In de memorie van toelichting van deze wet stelde de regering ook dat ze de wet in de eerste plaats voorstelde om kwalijke belastingconcurrentie te vermijden met de buurlanden. (Wetsontwerp houdende verlaging van de roerende voorheffing, 1990) De belangrijkste maatstaf om de fiscale concurrentie en een eventuele race-to-the-bottom te onderzoeken is natuurlijk de evolutie van de verschillende heffingstarieven. Dehejia en Genschel (1999) maakten, op basis van cijfers van het Duitse Ministerie van Financiën, een overzicht waarop de heffingsvoet op intresten uit obligaties en op intresten uit een spaarrekening wordt weergegeven. Het gaat hem om de standaard-heffingsvoeten, er wordt aangeduid wanneer er uitzonderingsregelingen zijn en wanneer de heffing bevrijdend is. Er worden cijfers gegeven voor de jaren 1989, 1991 en 1996 zodat het eventuele effect van de verdere vrijmaking van de kapitaalmarkt onderzocht kan worden. Er moet wel rekening mee gehouden worden dat het hier enkel om de directe heffingen gaat op intresten, en dat andere belastingen op particulier kapitaal zoals een vermogensbelasting niet worden meegerekend. De onderzoekers plaatsten telkens er een wijziging was van de heffingsvoet de nieuwe heffing in het vet. Zo tellen ze 47 wijzigingen, waarvan er 26 dalingen zijn en 21 stijgingen. Dit geeft alleszins geen alomvattend bewijs voor een sterke daling van de tarieven en wijst dus niet op een versterkte fiscale concurrentie. Het is echter interessant te kijken welke tarieven stijgen en welke dalen.
29
Figuur 6. Bronheffingen op interesten uit obligaties of een spaarrekening
Bron: Dehejia, 1999, p. 21 30
-De tarieven voor niet-inwoners Zo merken we dat van de 13 wijzigingen in de heffingsvoet voor obligaties voor buitenlanders, er 11 dalend zijn. We merken ook dat wanneer in 1996 deze heffingsvoet in een lidstaat geen 0 % bedroeg er in die lidstaat steeds verschillende uitzonderingstarieven voorzien zijn voor speciale spaarformules. De heffing op de spaarrekening vertoont een minder duidelijk beeld, maar op dat vlak bleek in 1996 wel een nultarief voor buitenlands kapitaal te gelden in maar liefst 8 van de 12 staten. Er werd dus duidelijk geconcurreerd tussen de verschillende lidstaten om buitenlands kapitaal aan te trekken. Wanneer een lidstaat bijvoorbeeld een nultarief installeert, kan men natuurlijk argumenteren dat men rekende op de eerlijkheid van de beleggers zodat zij hun inkomsten in hun thuisland zouden aangeven. Er was in 1996 volgens deze studie wel geen enkel land waarin men automatisch de gegevens over de gewonnen intresten van buitenlanders naar hun thuisland doorspeelde. Voor deze groep beleggers zien we natuurlijk dat de Spaarrichtlijn een wereld van verschil maakt. Zo komt nagenoeg overal de automatische informatie-uitwisseling in actie, waar dat in 1996 nog nergens het geval was. En de landen uit het overgangsregime worden verplicht om in plaats van hun nultarief een tarief van 15, 20 en op termijn 35 % te heffen. Op dit vlak wordt
de
aanwezige
fiscale
concurrentie
tussen
de
verschillende
lidstaten
dus
weggedrongen. -De tarieven voor inwoners Hier vormt zich een volledig ander beeld. Van de 12 wijzigingen van de taks op de spaarrekening zijn er 8 stijgingen van het tarief. Bij de 12 wijzigingen van de belasting op obligatie-intresten zijn er 7 stijgende tarieven tegenover 5 dalende. We zien echter wel dat bij de obligaties er bij drie van deze zeven stijgende tarieven er tegelijk een aantal uitzonderingen werden gecreëerd die fiscaal vriendelijker worden behandeld. In vijf landen (met stijgende tarieven) werd ook het bevrijdend karakter ingevoerd van deze heffing. Deze uitzonderingen en het bevrijdend karakter in vele landen nuanceert het beeld van soms stijgende heffingsvoeten op de intresten uit obligaties. Er kan dus vooral gesproken worden van een stijging van de belastingsdruk op spaarrekeningen, ook al wordt deze heffing ook in vier landen bevrijdend. Dehejia en Genschel wijten de relatieve stijging van de belastingsvoet op spaarrekeningen aan het feit dat deze producten vooral door minder innovatieve, minder kapitaalkrachtige en minder risicovolle beleggers worden gebruikt, en dat zij dus ook minder snel hun kapitaal over de grens zouden beleggen. (Dehejia, 1999) Tegelijk moet er ook rekening mee gehouden worden dat de meeste Europese lidstaten in de jaren ‟90 -naar aanleiding van de zwakkere economische groei en de Maastrichtnormen- een streng budgettair beleid moesten voeren en 31
er dus weinig ruimte was om de spaarbelasting voor de eigen inwoners veel af te zwakken. Ook op dit vlak stopte de Spaarrichtlijn de mogelijke vormen van concurrentie tussen de lidstaten. Het is moeilijk een overzicht op te stellen van de verschillende in werking zijnde systemen, maar in de meeste gevallen worden de inkomsten uit spaargelden en obligaties mits enkele uitzonderingen en vrijstellingen belast volgens de inkomstenbelasting.
c.
De evaluatie van de commissie
Ook in de evaluatie die de Commissie zelf maakte stelt men dat het moeilijk is om al veel cijfers te geven over het al dan niet slagen van de operatie. Wel weet men bijvoorbeeld dat er in 2007 2.051.127 keer een intrest werd uitbetaald die viel onder de Spaarrichtlijn. Men weet ook dat de drie staten die in het overgangsregime zitten voor 1,8 miljard euro intresten uitbetaalden, wat overeenkomt met 194,83 miljoen euro die werd uitbetaald aan andere lidstaten, waarvan Luxemburg er al 124 miljoen voor zijn rekening neemt. De lidstaten die in het systeem zitten van de informatie-uitwisseling zouden in 2006 voor 11 miljard en 824 miljoen euro aan intresten hebben uitbetaald. Deze cijfers wijzen alvast op de niet geringe impact van de richtlijn. (Europese Commissie, 2008b)
d.
De lekken: gewoon verhuizen of anders beleggen?
Er werd al aangehaald dat de Spaarrichtlijn vrij eenvoudig te omzeilen is door gewoon in producten te beleggen waarover de richtlijn zich niet uitspreekt of door een andere rechtspersoonlijkheid aan te nemen. Ook hierover is het onmogelijk algemene cijfers te geven. Wel vermeldt bijvoorbeeld de Association of the Luxembourg Fund Industry dat de Luxemburgse belastingvrije investeringsfondsen in mei 2008 voor 1619 miljard euro aan fondsen beheerden. (ALFI, 2009) De Zwitserse organisatie van investeringsfondsen spreekt van een totaal budget van 333 miljard euro eind 2008. (Swiss Fund Data, 2009) Ook de duidelijke motivatie van de Commissie om deze achterpoortjes te dichten wijst op een duidelijk lek. Wanneer een particulier natuurlijk helemaal de te betalen belastingen wil ontwijken kan hij ook verhuizen. Zo trokken naar aanleiding van de vermogensbelasting in 2006 meer dan 800 rijke Fransen naar het buitenland met hun kapitaal. (Falter, 2006)
32
Hoofdstuk 4. Ondernemingsfiscaliteit 4.1. Welke harmonisatie? Marktbevorderend versus marktcorrigerend. Bij het ontstaan van de Europese Gemeenschap hanteerden de verschillende lidstaten natuurlijk verschillende fiscale regimes. Deze differentiatie kan voor twee problemen zorgen. Ten eerste vormt ze –in feite om dezelfde redenen als de BTW- een hindernis voor de gemeenschappelijke markt. Net als bij de BTW zorgen de verschillende regimes – bijvoorbeeld tot berekening van de belastbare basis- voor extra informatie- en administratieve kosten voor de ondernemingen. Ten tweede zorgen verschillen in de belastingdruk tussen ondernemingen in verschillende lidstaten voor kostenvoordelen voor de ene en kostennadelen voor de andere, wat de optimale allocatie van de productiefactoren verhindert. Ten derde worden, niet alleen door de extra kosten uit het eerste argument, transacties over de grens soms gediscrimineerd ten opzichte van binnenlandse handel. Lesage geeft als voorbeeld het feit dat ondernemingen niet steeds hun verliezen en winsten gemaakt in verschillende landen kunnen samenvoegen ten behoeve van de belastingen. Ook het overhevelen van winsten van het ene land naar het andere kan voor problemen zorgen. (Lesage, 2006) Om deze redenen kunnen maatregelen ter harmonisatie van de ondernemingsfiscaliteit marktbevorderend werken. Tegelijk speelt de beleidsautonomie van de lidstaten en de differentiatie in bijvoorbeeld tarieven
van
de
vennootschapsbelasting
in
het
voordeel
van
de
multinationale
ondernemingen, wanneer zij de verschillende staten kunnen tegen elkaar uitspelen. Zo kan dus het klassieke fenomeen van de fiscale concurrentie ontstaan, waarbij een race-to-the-
bottom ontstaat tussen verschillende landen om zoveel mogelijk kapitaal en investeringen aan te trekken. Om deze redenen kan ook aan marktcorrigerende belastingharmonisatie gewerkt worden. Ook kunnen multinationale ondernemingen vrij eenvoudig hun fiscale lasten verlagen door hun winsten te verzamelen in de landen met de laagste belastingsdruk. Dit kunnen ze doen via het fenomeen van Transfer Pricing. De prijzen van goederen en diensten die tussen verschillende vestigingen verhandeld worden –transferprijzen- kunnen immers vrij eenvoudig aangepast worden. Wanneer vestigingen die vallen onder een hogere belastingdruk hun prijzen kunstmatig laag houden en de vestigingen die vallen onder een lakser fiscaal regime hogere prijzen aanrekenen, wordt de winst van de groep naar de landen met een lage fiscale druk versluisd. Waar bij de BTW de keuze bestond tussen het oorsprongs- en bestemmingsprincipe en bij de spaarbelasting de keuze bestond tussen een heffing in het thuisland of in het land van de gemaakte
winsten,
zo
bestaan
ook
twee
concurrerende
principes
voor
de 33
vennootschapsbelasting. Vraag is opnieuw onder welk fiscaal regime een onderneming valt. In het vrijstellingsstelsel –wanneer er sprake is van Capital Import Neutrality- worden alle ondernemingen die in één land actief zijn ook op dezelfde manier belast, ook al is het ene bedrijf binnenlands en heeft het andere zijn basis in een ander land. Wanneer er sprake is van Capital Export Neutrality of het verrekeningsstelsel maakt het voor een onderneming niet uit waar hij zijn winsten genereert, hij moet toch enkel in het thuisland belastingen betalen. In het eerste geval is een onderneming na betaling van een belasting in het buitenland volledig vrijgesteld van taksen in het thuisland, in het tweede geval is nog een verrekening nodig. Deze onderverdeling kan ook gemaakt worden voor de spaarbelasting. (Musgrave, 2005)
4.2. Beleid van de EU-Commissie a.
De periode voor 1990
Reeds van bij de start van de Europese eenmaking werd nagedacht over een harmonisatie van de ondernemingsfiscaliteit. In deze eerste periode richtte de Commissie zich zowel op maatregelen ter marktbevordering als ter marktcorrectie. De eerste voorstellen die de Commissie
deed
richtten
zich
op
de
marktbevordering.
In
1969
werden
twee
ontwerprichtlijnen ingediend, beiden werden uiteindelijk pas goedgekeurd in 1990. De ene lag
aan
de
basis
van
de
latere
richtlijn
inzake
moedermaatschappijen
en
dochterondernemingen en de andere lag aan de basis van de fusierichtlijn. In 1975 wordt een ontwerprichtlijn voorgesteld voor de harmonisatie van de vennootschapsbelasting. Deze richtlijn was gebaseerd op het verrekeningsstelsel en stelde een opgelegd tarief voor tussen de 45 en 55 %. (Lesage, 2006) Al deze pogingen, zowel ter correctie van de markt als ter bevordering van de markt, vonden geen gehoor bij de Raad en bleken zo volledig onhaalbaar. Een eerste richtlijn die wel werd goedgekeurd in 1977 sprak zich uit over de wederzijdse bijstand inzake directe belastingen, waarbij men via informatie-uitwisseling de fraude –ook door ondernemingen- beter kon bestrijden. In 1984 werd een voorstel tot richtlijn ingediend inzake de fiscale overbrenging van ondernemingsverliezen. (Radaelli, 1997)
b.
1989-1995: Commissaris Scrivener
In 1989 treedt Christiane Scrivener aan als Europees Commissaris voor belastingpolitiek. Zij gaat in haar beleid een andere richting uit, weg van de top-down-voorstellen van de Commissie tot dan toe. In de Guidelines on Company Taxation uit 1990 zette de Commissie zijn vernieuwde fiscale tactiek uiteen. Reeds in de inleiding wordt gesteld dat vanaf nu wordt uitgegaan van het theoretisch uitgangspunt van de fiscale neutraliteit, wat er op wijst dat economische beslissingen niet door de fiscaliteit beïnvloed worden. Deze fiscale neutraliteit 34
kan natuurlijk enkel bereikt worden door een verregaande fiscale harmonisatie. Toch is dit niet wat de Commissie plande te doen: “deze fiscale harmonisatie wordt immers in de weg gestaan door een aantal basisoverwegingen, en in het bijzonder het beginsel van de subsidiariteit.” En wat verder: “In view of these factors, the commission has reached the conclusion that community action should concentrate on the measures essential for completing the Internal market.” In dezelfde tekst trekt de Commissie ook haar voorstel uit 1975 met betrekking tot de harmonisatie van de vennootschapsbelasting terug in. (Europese Commissie, 1990) Op deze manier nam de Commissie afstand van de marktcorrigerende harmonisatie en stelde ze een marktbevorderend beleid centraal. Nog in 1990 worden de eerste twee richtlijnen over de ondernemingsfiscaliteit goedgekeurd, beiden gebaseerd op de voorstelrichtlijnen uit 1969. De fusierichtlijn werkte een aantal hinderlijke fiscale lasten weg die voorkwamen bij een internationale fusie of aandelenruil. (90/434/EEG) De richtlijn inzake moedermaatschappijen en dochterondernemingen zocht een oplossing voor de dubbele belasting op dividenden die door een dochteronderneming worden uitgekeerd aan een moedermaatschappij in een andere lidstaat. De dividenden van de dochteronderneming werden vrijgesteld van de bronheffing in haar vestigingsland en ook het ontvangen van de dividenden door de moedermaatschappij werd vrijgesteld. (90/435/EEG) Beide richtlijnen betekenden zo een belangrijke stap in de verwezenlijking van de interne markt en het verwijderen van de discriminatie tussen ondernemingen die in één land gevestigd zijn en multinationale ondernemingen. Nog in 1990 werd een Verdrag inzake de “bemiddelingsprocedure” gesloten dat procedures vastlegt om geschillen tussen de fiscale administraties van verschillende lidstaten over de winsten van een multinationale onderneming vlotter op te lossen. (90/436/EEG) In diezelfde periode werd ook voor het eerst een voorstel tot richtlijn ingediend over de fiscale regeling van grensoverschrijdende betalingen van rente en royalty‟s tussen vennootschappen. Op 30 november 1994 werd dit voorstel echter terug ingetrokken. In 1998 kwam een nieuwe versie van dit voorstel terug als onderdeel van het belastingpakket. (Hund, 2007) In datzelfde jaar 1990 stelde de Commissie een werkgroep samen onder leiding van Onno Ruding om een onderzoek te doen naar verdere harmonisatie van de ondernemingsfiscaliteit. In 1992 werd het Ruding-rapport gepresenteerd en in dat rapport greep men deel terug naar enkele oude voorstellen. Er werd gepleit voor een volledige gelijkschakeling van de belastingsbasis, en een tarief tussen de 30 en 40 %. Tegelijk werden ook enkele voorstellen ter marktbevordering gedaan. In de lijn van haar aangekondigde beleid volgde de Commissie enkel de laatste voorstellen, maar ook deze werden nooit goedgekeurd door de ECOFINraad. (Lesage, 2006)
35
c.
Het Monti-pakket
In 1996 gooide de Commissie het over een andere boeg. De aanhef werd gegeven door een discussiestuk dat de Commissie begin ‟96 uitgaf onder de titel Belastingheffing in de
Europese Unie. In dit document wordt de focus die voorheen gelegd werd op de marktversterkende maatregelen uitgebreid naar een drieledige focus. De Commissie kondigt namelijk naast de soepele werking van de interne markt ook de “stabilisatie van de belastingopbrengsten in de Lid-Staten en de bevordering van de werkgelegenheid” als doelstellingen van het belastingbeleid. (Europese Commissie, 1996, p.2) In tegenstelling tot de vorige pogingen van de Commissie om een meer omvattend pakket aan maatregelen te nemen reageerde de Raad van Ministers nu wel positief. Het pleidooi van commissaris Monti leek dan ook minder centralistisch als de pogingen die in de jaren ‟70 werden ondernomen, zo stelde hij bijvoorbeeld dat een minimumtarief voor de vennootschapsbelasting nog niet wenselijk was. (Lesage, 2006) Het jaar daarop werden meer concrete voorstellen gedaan die uit het nieuwe beleid voortkwamen. Twee voorstellen hadden betrekking tot de ondernemingsfiscaliteit. Er zou een gedragscode moeten komen over ondernemingsfiscaliteit en een parallelle communicatie van de Commissie met betrekking tot de staatssteun aan bedrijven. Tegelijk werd ook een marktbevorderende maatregel aangekondigd, namelijk de hierboven vermelde richtlijn die de afschaffing oplegt van de bronbelastingen op grensoverschrijdende betalingen van rente en royalty‟s tussen ondernemingen. (Europese Commissie, 1997) c.1. Gedragscode tegen fiscale gunstregimes Op 1 december 1997 keurde de Raad van Ministers de Gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen goed. De lidstaten verbinden zich er via deze code toe om geen nieuwe schadelijke belastingmaatregelen in te voeren en om hun bestaande voorschriften en praktijken te herzien. Ze verbinden zich ertoe hun belastingssysteem te wijzigen wanneer er schadelijke regelingen zouden zijn. Een belastingmaatregel is volgens de gedragscode schadelijk wanneer ze een “daadwerkelijk belastingniveau oplevert dat beduidend lager is dan die welke normaal gesproken in de betrokken lidstaat van toepassing zijn.” (Conclusies Raad, 01/12/1997) Zo‟n gedragscode is natuurlijk niet juridisch bindend, maar de lidstaten komen wel overeen om informatie uit te verstrekken over bestaande of geplande maatregelen en kunnen ook informatie opvragen over een bepaald regime bij de betreffende lidstaat. Elke lidstaat kan ook verzoeken om een onderzoek te starten naar een mogelijks schadelijk regime in een andere lidstaat. Procedureel wordt een groep ingesteld, ondersteund door de Commissie, om de belastingsmaatregelen en de informatieverstrekking erover te controleren en over deze controle aan de Raad te rapporteren. De Gedragscode 36
spreekt zich ook instemmend uit over de vernieuwde aandacht van de Commissie om de regels in verband met staatssteun beter in de gaten te houden. (Conclusies Raad, 01/12/1997) De werkgroep waarvan sprake in de Gedragscode werd samengesteld onder leiding van de Britse Dawn Primarolo. Ze maakte haar eindrapport bekend in november 1999 , waarin 66 belastingpraktijken worden geïdentificeerd die binnen de vijf jaar moeten worden afgeschaft. Van de 66 belastingsmaatregelen zijn er 40 op het grondgebied van één van de lidstaten in werking, 26 ervan bevinden zich in geassocieerde territoria die niet onder het EU-verdrag vallen, bijvoorbeeld de eilanden Man en Jersey of de Nederlandse Antillen. (SN 4901 /99) c.2. Staatssteun
De juridisch niet-bindende Gedragscode werd in het belastingpakket van commissaris Monti expliciet aangevuld door een vernieuwd beleid van de Commissie inzake staatssteun voor ondernemingen. De Commissie stemde in “richtsnoeren te zullen opstellen betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag op maatregelen betreffende de directe belastingen op bedrijven en er streng op toe te zien dat de regels inzake de bedoelde steunmaatregelen nauwgezet worden nageleefd” (Europese Commissie, 1998) In december 1998 maakte de Commissie deze richtlijnen bekend. In de inleiding stelde ze dat zeker in het licht van de budgettaire normen voor de EMU een versterkt beleid van de Commissie inzake de regels voor staatssteun nog noodzakelijker wordt, en dat ook rekening gehouden moet worden met de belangrijke gevolgen van sommige fiscale steunmaatregelen voor de ontvangsten van de andere lidstaten. (Europese Commissie, 1998) Het EU-verdrag geeft de Commissie immers vrij uitgebreide bevoegdheden om bepaalde steunmaatregelen te bestrijden. Onder die steunmaatregelen wordt verstaan dat ze ten eerste de begunstigden een voordeel verschaffen dat de lasten verlicht die zij normaal moeten dragen, in de tweede plaats moet het voordeel door de staat worden toegekend of met staatsmiddelen worden bekostigd. Een korting op de geheven belastingen kan hier ook worden onder verstaan. In de derde plaats moet de maatregel de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden en ten slotte moet de maatregel specifiek of selectief zijn, in die zin dat zij "bepaalde ondernemingen of bepaalde producties" begunstigt. (Europese Commissie, 1998) De procedures om deze staatssteun te bestrijden worden beschreven in artikel 88 van het EU-verdrag. In de eerste plaats moeten lidstaten elke invoering of wijziging van een steunmaatregel vooraf aan de Commissie melden zodat zij kan oordelen of ze al dan niet strijdig is met het verdrag. Wanneer de lidstaat het oordeel van de Commissie niet volgt, kan 37
de Commissie eisen dat de betrokken lidstaat de steun die ze uitdeelde moet terugvorderen. Dit bedrag wordt dan berekend “op grond van een vergelijking tussen de werkelijk betaalde belasting en de belasting die volgens de algemeen toepasselijke regel had moeten worden betaald. Dit basisbedrag wordt vermeerderd met rente.” (Europese Commissie, 1998) De Commissie voert
ook een voortdurend onderzoek naar de in de lidstaten actieve
steunmaatregelen. Wanneer de Commissie oordeelt dat een regime illegaal is kan dit enkel door een unanieme beslissing van de Raad herroepen worden. (EU-verdrag) In juli 2001 startte de Commissie een onderzoek naar 11 mogelijk illegale steunregimes in 8 lidstaten. Tegelijk werden 4 lidstaten gevraagd een regime op te doeken, zonder dat een onderzoek gestart werd, argumenterend dat deze regimes vroeger aanvaard werden, maar nu werden beschouwd als illegale staatssteun. (Lesage, 2006) Op 11 juli 2001 worden zes regimes in de Spaanse provincie Baskenland en één in Navarra officieel veroordeeld, en wordt ook de Spaanse overheid verplicht al het nodige te doen om de reeds uitgedeelde staatssteun terug te krijgen. (IP/01/981)
De meeste andere van de vanaf juli 2001 onderzochte regimes
werden door de Commissie ook veroordeeld, maar werden niet tot terugvordering van de staatssteun verplicht. (Lesage, 2006) c.3. Uitkeren van interest en royalty’s tussen verbonden ondernemingen van verschillende lidstaten Op 3 juni 2003 wordt uiteindelijk ook de richtlijn goedgekeurd die de dubbele belasting van uitgekeerde interesten en royalty‟s tussen ondernemingen van verschillende lidstaten moet afschaffen. De richtlijn houdt de afschaffing in van de belasting op uitkeringen van interest of royalty‟s in het land waar ze ontstaan. Op deze manier worden deze transacties evenveel belast als wanneer het om twee binnenlandse ondernemingen zou gaan, waardoor dus de interne markt beter kan functioneren. (Richtlijn 2003/49/EG)
d. Lopende voorstellen Ook op het vlak van de harmonisatie van de belastingbasis is de Europese Commissie nog steeds actief. Aangekondigd werd dat eind 2008 een ontwerprichtlijn zou klaarliggen om een soort Europese vennootschapsbelasting op te starten. Commissaris Kovács,verantwoordelijk voor het belastingbeleid, verklaarde echter dat dit tijdstip niet gehaald zou worden en gaf als reden dat het ontwerp nog niet volledig klaar was. (Kovács, 2008) Later verklaarde hij dat deze ontwerprichtlijn eind 2009 zou voorgesteld worden, wanneer het referendum ter goedkeuring van het verdrag van Lissabon in Ierland reeds plaatsgevonden heeft. (Buysse, 2008 ) De Commissie publiceerde echter al meer dan 60 werkdocumenten met betrekking tot de Common Consolidated Corporate Taxbase of kortweg CCCTB. 38
Daaruit vallen volgende belangrijke punten op te merken: de CCCTB is een optioneel systeem dat zowel ondernemingen die in één lidstaat actief zijn, als ondernemingen die in meerdere lidstaten een vestiging hebben kunnen kiezen. Het belangrijkste aspect is natuurlijk dat de belastingbasis geharmoniseerd wordt, zodat de administratieve en informatieproblemen verbonden met de verschillende belastingbasissen verdwijnt. Ook het probleem van de internationale verrekening van verliezen wordt hierdoor eenvoudig opgelost. Er wordt één aangifte gedaan voor de hele multinationale onderneming en die gebeurt in de lidstaat waar de „hoofdbelastingplichtige‟ gevestigd is. In die aangifte wordt de totale winst van de gehele fiscale eenheid meegedeeld. Deze winst wordt dan op basis van een verdeelsleutel theoretisch verdeeld over de verschillende lidstaten waar de winst is gemaakt, zodat elke lidstaat dat deel aan haar eigen gekozen tarief kan belasten. (Strik, 2009) Via deze verdeelsleutel wordt ook het fenomeen van de Transfer Pricing verholpen. Transfer Pricing is het gegeven dat prijzen worden aangerekend voor goederen en diensten die verhandeld worden binnen dezelfde groep. Op deze manier is het soms mogelijk prijzen te factureren die niet overeenkomen met de prijzen op de markt en zo de winsten van de groep te verzamelen in de vestiging die onder de meest gunstige vennootschapsbelasting valt.
4.3. Feitelijke fiscale concurrentie a.
Inhoudelijke evaluatie
Zoals blijkt uit de Gedragscode en het optreden van de Commissie tegen staatssteun wordt voorlopig enkel tegen belastingregimes gereageerd waarbij bepaalde bedrijven fiscale voordelen verkrijgen ten opzichte van andere bedrijven in die lidstaat. Over de hoogte van het standaardtarief bestaat echter geen Europese regelgeving. Op deze manier kan er dus nog steeds vrij eenvoudig geconcurreerd worden tussen de verschillende lidstaten om investeringen aan te trekken. Het beleid gevoerd door bepaalde lidstaten en de motieven erachter vormen zo een eerste indicator van fiscale concurrentie. Het meest gekende voorbeeld in West-Europa van een laag standaardtarief om investeringen aan te trekken is Ierland. Ierland verlaagde het nominaal tarief van zijn vennootschapsbelasting in 1981 tot 10 % en belast nu aan een tarief van 12,5 %. Op deze manier konden de Ieren heel wat extra buitenlandse investeringen aantrekken. (Lesage, 2006) De Ierse overheid prijst dit tarief ook aan bij buitenlandse ondernemingen en toont in deze promotie ook de vergelijking met de tarieven van de andere West-Europese lidstaten, wat toch wijst op de motivatie tot fiscale concurrentie. (Industrial Development Agency, 2009) Ook de nieuwe Oost-Europese lidstaten stelden een in vergelijking met de oude lidstaten lagere belastingdruk in voor bedrijven. Dit stuitte reeds op verzet van Frankrijk en Duitsland die aanhalen dat het niet de bedoeling kan zijn dat de nieuwe lidstaten tegelijk hun fiscale tarieven sterk laten zakken, om er dan op te 39
rekenen dat ze extra fiscale inkomsten via de Europese steunmechanismen kunnen verkrijgen. (Carter, 2004) Zoals vermeld constateren ook de Raad van Ministers en de Europese Commissie dat er sprake is van schadelijke belastingconcurrentie. In het Monti-rapport uit 1996 stelt de Commissie dat de belastingerosie moet bestreden worden en dat “het op onfaire wijze ondermijnen
van
de
belastingopbrengsten
van
andere
lidstaten
via
de
vennootschapsbelasting potentieel gevaarlijke gevolgen” heeft. (Europese Commissie, 1996, p.5) Dit rapport gaf ook aanleiding tot het document uit 1997, getiteld Een pakket om
schadelijke belastingconcurrentie te bestrijden, wat wijst op de erkenning van dit fenomeen. Ook
de
Raad
van
Ministers
geeft
in
de
Gedragscode
aan
de
schadelijke
belastingconcurrentie op het gebied van de vennootschapsbelasting te willen bestrijden. (Conclusies Raad, 01/12/1997) Ook vanuit het bedrijfsleven wordt de belastingconcurrentie erkend. In een onderzoek van het
accountancybureau
KPMG
(2006)
werd
gesteld
dat
de
tarieven
van
de
vennootschapsbelasting in Europa blijven dalen als gevolg van de onderlinge concurrentie en dat de EU ook het voortouw neemt in de concurrentie met de andere delen van de wereld. (KPMG, 2006)
b.
De evolutie van de nominale tarieven
In tegenstelling tot de andere in deze verhandeling onderzochte domeinen gebeurde er al heel wat onderzoek naar de fiscale concurrentie op het vlak van de vennootschapsbelasting. Opvallend is dat in die onderzoeken niet iedereen tot dezelfde conclusie komt. We starten echter met de meest voor de hand liggende en onomstreden indicator voor eventuele belastingconcurrentie: de evolutie van de nominale tarieven in de verschillende lidstaten. De tabel in bijlage 2 geeft een overzicht van deze tarieven vanaf het jaar 1980 tot 2005 verzameld door Nicodeme (2006), aangevuld met cijfers van Eurostat over 2009. Daaruit blijkt een sterke daling van de tarieven in de meeste lidstaten. Het gemiddelde nominale tarief van de tien lidstaten van de EU-15 van wie het tarief in 1980 reeds vermeld wordt in de tabel is 52,3 %. In 1990 is het gemiddelde tarief van de EU-15 gedaald naar 40,4 %, om in 2009 te eindigen op 27,2 %. Over een kleine 30 jaar is dit bijna een halvering –ook al beschikken we niet over alle nodige gegevens uit 1980-, en over 19 jaar is dit een daling van 13,2%. Het gemiddelde tarief in de tien nieuwe lidstaten bedroeg in 2005 zelfs slechts 18,2 %, waar dit in 1995 nog 30,6 % was. Opvallend is ook dat sinds 2005 enkele van de „oude‟ lidstaten nog een stevige knip in hun nominaal tarief doorvoerden. Meest opvallend hierbij zijn Duitsland (van 38,8 naar 29,8 %), Nederland (van 31,5 naar 25,5 %), Italië (van 37,25
40
naar 31,4 %), Spanje (van 35 naar 30 %), Denemarken (van 30 naar 25 %) en Griekenland dat zijn tarief liet zakken van 35 naar 25 %.
c.
De evolutie van de effectieve tarieven
Op het vlak van de nominale tarieven zien we dus een duidelijke dalende trend. Maar dit gaat enkel over het nominaal tarief. Zoals hierboven vastgesteld werd handelde het beleid van de EU-commissie onder andere over voordeelregimes voor bepaalde bedrijven en over het harmoniseren van de belastingbasis. Deze beide factoren zorgen er al voor dat het nominale tarief geen volledig correcte maatstaf is om de reële fiscale concurrentie te meten, daarvoor is ook onderzoek naar het effectieve tarief nodig. We weten ook dat én de voordeelregimes werden afgebouwd én dat er in de meeste lidstaten een verbreding van de belastbare basis plaats vond, zodat het effectieve belastingtarief (ETR) de belangrijkste maatstaf wordt. Dit effectieve tarief is het werkelijk percentage belastingen dat door de ondernemingen betaald wordt op hun winst. Over de evolutie van het effectieve belastingtarief bestaat in de literatuur minder overeenstemming. Er zijn dan ook een aantal verschillende manieren om deze indicator
te
meten,
waarbij
vaak
niet
alleen
het
effectieve
tarief
van
de
vennootschapsbelasting wordt berekend, maar de totale belastingdruk op inkomen uit kapitaal, dus bijvoorbeeld ook de taks op dividenden. Zo onderzocht Sörensen (2000) de evolutie van de ETR tussen de eerste helft van de jaren ‟80 en de eerste helft van de jaren ‟90, waarbij hij de ETR definieerde als de totale belasting betaald op inkomen uit kapitaal, eigendom en vermogen. Voor de EU-landen bleek deze ETR nagenoeg stabiel gebleven te zijn. Volgens Sörensen volstaat dit echter niet als bewijs dat er geen sprake zou zijn van belastingconcurrentie, hij verwijst hiervoor in de eerste plaats naar de toegenomen fiscale druk op inkomsten uit arbeid en naar de sterke daling van de nominale tarieven. (Sörensen, 2000) Bretscher en Hettich (2002) gebruiken een gelijkaardige definitie, maar dan zonder de lasten en inkomsten op onroerend goed. Zij geven een overzicht van de evolutie van de gemiddelde ETR in veertien OESO-landen over de periode tussen 1967 en 1996. Volgens hun berekening stijgt de ETR sterk tot het begin van de jaren ‟70 om dan constant te dalen. Zij besluiten hieruit dat overheden wel degelijk de lasten op ondernemingen doen zakken door de toegenomen kapitaalmobiliteit en er dus ook sprake is van belastingconcurrentie. (Bretscher & Hettich, 2002) Andere
auteurs
stelden
een
stijging
van
de
effectieve
belastingvoet
op
vennootschapswinsten vast: Vandenbussche en Crabbé (2005) stelden een lichte stijging 41
vast van de effectieve aanslagvoet tussen het jaar 1993 en 2002 in de EU-15. Buijink, Jansen en Schols (2001) stelden een stijging vast van de ETR tussen 1991 en 1999, opnieuw in de EU-15. Nog andere auteurs constateren dan weer een daling van de effectieve tarieven. Devereux, Griffith en Klemm (2002) gebruiken van alle auteurs waarschijnlijk de definitie die het duidelijkst aansluit bij de winstbelasting voor vennootschappen waarover dit hoofdstuk handelt. Het effectieve tarief wordt berekend op basis van de belasting die een onderneming in de praktijk op zijn winst moet betalen, zonder dat de taksen die de aandeelhouders nog eens betalen op hun uitgekeerde dividenden worden meegeteld, het gaat hem over het effectieve tarief van de vennootschapsbelasting. De tarieven werden onderzocht tussen 1982 en 2001 in de landen van de EU-15 uitgezonderd Denemarken en Luxemburg, aangevuld met de tarieven in Canada, Japan en de Verenigde Staten. Het gemiddelde effectieve tarief daalde volgens de auteurs ongeveer 10 % in deze periode van ongeveer 20 jaar. (Devereux, e.a., 2002) Ook Slemrod (2004) besluit dat er een duidelijk bewijs is dat zowel de nominale als de effectieve lasten op bedrijfsinkomsten in de jaren ‟80 begonnen te dalen en dat ze deze dalende trend minstens tot 1995 volgden. Slemrod geeft voor deze trend in de eerste plaats ook belastingconcurrentie als verklarende factor. (Slemrod, 2004) Figuur 7. Gemiddelde effectieve belastingvoet 16 OESO-landen
Bron: Devereux, e.a., 2002, p. 464
42
De empirische onderzoeken bieden dus geen eenduidig antwoord op de vraag hoe de effectieve tarieven nu evolueerden en in welke mate er daarbij sprake was van fiscale concurrentie. Wel kunnen we met vrij grote zekerheid tot de conclusie komen die ook Krogstrup (2004) aanhaalde, namelijk dat er een druk voortkomt uit belastingconcurrentie op de lasten voor bedrijven, maar dat deze druk niet overdreven groot is en dat van een echte race-to-the-bottom al zeker geen sprake kan zijn. (Krogstrup, 2004)
d. De verhouding van de opbrengst uit de vennootschapsbelasting ten opzichte van het BNP en ten opzichte van de totale belastingopbrengst Naast de tarieven is het natuurlijk ook interessant om twee ander indicatoren te bekijken gebaseerd op de totale opbrengst van de vennootschapsbelasting. Ten eerste kan deze totale opbrengst vergeleken worden ten opzichte van het BNP, wat duidelijkheid verschaft over de stabiliteit van deze opbrengst. Ten tweede is het interessant, wanneer moet afgewogen worden op welke productiefactoren de grootste lasten liggen, om de evolutie van de opbrengst uit de vennootschapsbelasting ten opzichte van de totale belastingopbrengsten te plaatsen. Het deel van het BNP dat de overheid aan belastingen int kan immers stijgen of dalen door de jaren heen. Over deze indicatoren is minder discussie, aangezien ze vrij eenvoudig te berekenen zijn. We verwijzen naar de studie van Devereux, Griffith en Klemm uit 2002, nu over de periode van 1965 tot 1999, gebaseerd op cijfers van de OESO3. Figuur 8 geeft de evolutie weer van de inkomsten uit de vennootschapsbelasting ten opzichte van het BNP, waarbij we zien dat deze vrij stabiel blijft. Figuur 9 geeft de evolutie weer van diezelfde fiscale inkomsten ten opzichte van de totale fiscale inkomsten. Hier zien we een sterke daling tot het begin van de jaren ‟80, wanneer zich een gedurende een vijftal jaar een stijging voordoet, om dan weer te zakken tot ongeveer hetzelfde niveau. Over de gehele periode nemen we een duidelijke daling waar, wat wil zeggen dat de inkomsten uit andere belastingen zijn gestegen in vergelijking met deze uit de vennootschapsbelasting. (Devereux, e.a., 2002)
3
Figuur 8 en 9 zijn gebaseerd op cijfers uit de volgende 17 landen: België, Nederland, Luxemburg, Frankrijk, Duitsland, Groot-Brittannië, Spanje, Italië, Griekenland, Zweden, Denemarken, Finland, Ierland, Oostenrijk, Japan, de Verenigde Staten en Canada
43
Figuur 8. Inkomsten uit de venootschapsbelasting in 17 OESO-landen (% van BNP)
Bron: Devereux, 2002, p. 471
Figuur 9. Inkomsten uit de vennootschapsbelasting in 17 OESO-landen (% totale inkomsten)
Bron: Devereux, 2002, p. 472
44
Hoofdstuk 5. De lasten op arbeid 5. 1. Beleid Europese Commissie Binnen de directe belastingen wordt naast kapitaal natuurlijk ook arbeid belast. De lasten op arbeid dragen traditioneel het meeste bij aan de overheidsinkomsten. Deze lasten op arbeid komen
vooral
voort
uit
de
inkomsten-
of
personenbelasting
en
de
sociale
zekerheidsbijdragen. In tegenstelling tot de andere besproken domeinen kiest de Europese Commissie er expliciet voor zich niet te mengen in de lasten op arbeid. Zo stelt de Commissie in haar beleidsdocument uit 2000 dat ze geen plannen heeft om de wetgeving te harmoniseren op het vlak van de sociale zekerheidsbijdragen. (Europese Commissie, 2000) In 2001 publiceerde de Commissie voor het laatst een document dat de algemene beleidslijnen uitzet van haar fiscaal beleid. In dat document wordt duidelijk gesteld dat ook de persoonlijke inkomstenbelasting “volledig onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten valt. Coördinatie in EU-verband is slechts nodig om grensoverschrijdende discriminatie en belemmeringen voor de uitoefening van de vier vrijheden te voorkomen.” (Europese Commissie, 2001) Een eerste probleem dat zich op dat vlak zou kunnen voordoen is de fiscale regeling voor personen die niet in hun thuisland tewerkgesteld zijn, bijvoorbeeld grensarbeiders. Om hier duidelijkheid over te scheppen stelde de Commissie in een aanbeveling van 21 december 1993 dat niet-ingezetenen dezelfde fiscale behandeling moeten krijgen als ingezetenen, vanaf het moment dat ze 75% van hun totale inkomsten in die lidstaat verwerven. Deze interpretatie is later ook grotendeels overgenomen door het Europees Hof van Justitie, met als gevolg dat ook de lidstaten hun wetgeving op deze aanbeveling afstemden. (Europese Commissie, 2001) Verschillen in de lasten op arbeid tussen de verschillende lidstaten hebben ook geen grote invloed op de werking van de interne markt. De beslissing van werknemers om in een andere lidstaat te gaan werken is immers slechts zelden gebaseerd op fiscale overwegingen, behalve in het geval van grensarbeiders. (Europees Parlement, 1998) Toch wijst de Commissie in diezelfde tekst uit 2001 ook op een risico tot onfaire belastingconcurrentie. Naar aanleiding van de discussie over de Gedragscode voor de vennootschapsbelasting werd door sommige lidstaten namelijk voorgesteld ook een paragraaf over de inkomstenbelasting op te nemen. Ook de productiefactor arbeid is in de Europese Unie mobiel en lidstaten kunnen er belang bij hebben bepaalde groepen arbeidskrachten aan te trekken. Zo werd de aandacht gevestigd op lidstaten met een vrij hoge belastingdruk die uitzonderingstarieven voorzien voor bepaalde hooggekwalificeerde groepen werknemers. De Commissie klaagt dit fenomeen aan omwille van de discriminatie ten opzichte van andere ingezetenen en omwille van de mogelijke „brain drain‟ uit andere
45
lidstaten die kan plaatsvinden. Dit werd echter niet weerhouden in de Gedragscode. (Europese Commissie, 2001) Ook al neemt de Commissie geen initiatieven tot fiscale coördinatie op het vlak van de inkomstenbelasting, toch spreekt ze zich in haar beleid onrechtstreeks uit over de loonlasten. In het jaar 2000 startte de Commissie de Lissabonstrategie op die ernaar streeft om van de Europese Unie tegen 2010 de meest competitieve en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken. Eén van de meer concrete doelstellingen is daarbij om de activiteitsgraad over de hele Unie tot 70 % te verhogen, wat betekent dat 70 % van de beroepsbevolking ook werkelijk aan het werk zou zijn. Om deze stijging van de werkgelegenheid te creëren werden binnen de strategie ook enkele werkgelegenheidsrichtsnoeren opgesteld. En één van die richtsnoeren is nu net dat de “arbeidskosten zo moeten evolueren dat ze de werkgelegenheid ten goede komen.” Dit moeten de lidstaten doen door onder andere “de weerslag van de nietloonkosten op de werkgelegenheid te bezien en in voorkomend geval de structuur en het peil ervan aan te passen, in het bijzonder om de belastingdruk op de laagbetaalden te verminderen.” De prioriteit wordt dus gelegd bij een verlaging van de fiscale druk op de laagste inkomensgroepen, maar wanneer de structuur en het peil van de fiscale lasten op arbeid moeten aangepast worden, spreekt de Commissie zich ook uit voor de verlaging van de algemene belastingdruk op arbeid. ( Beschikking 2005/600/EG)
5. 2. Evaluatie beleid en de evolutie van het impliciet belastingtarief Eurostat (2009) maakte een overzicht van de evolutie van het impliciete belastingtarief (ITR) op arbeid sinds de jaren ‟70. Dit impliciete tarief geeft het percentage weer dat door de overheid wordt geïnd op de totale inkomsten uit arbeid. Wanneer een gemiddelde van dit tarief berekend wordt en er een weging plaatsvindt volgens het inkomen, stel je een sterke stijging van dit tarief vast sinds het begin van de jaren ‟70 in de EU-15. De stijging is heel sterk in de jaren ‟70 om vanaf de jaren ‟80 iets matiger te verlopen. Zoals blijkt uit onderstaande grafiek is het gemiddelde gewogen impliciete tarief voor de EU-15 tussen 1970 en 1997 van ongeveer 28 % naar bijna 42 % gestegen. Sinds 1995 is er een stabilisering van de belastingdruk vast te stellen in de eurozone. Nog uit figuur 10 blijkt dat de impliciete fiscale druk op arbeid in de EU-25 zelfs met een procent gedaald is sinds 1995. Tegelijk merken we dat het tarief in de EU-25 net iets hoger ligt dan dat in de Eurozone. (Eurostat, 2009)
46
Figuur 10. Evolutie impliciet belastingtarief op arbeid (1970-2007)
Bron: Eurostat, 2009, p. 77 De tabel in figuur elf maakt het mogelijk een vergelijking te maken tussen de loonlasten in de verschillende lidstaten. Er is immers een vrij grote differentiatie vast te stellen qua belastingdruk. Het verschil tussen het land met de hoogste ITR (Italië, 44 %) en het land met de laagste ITR (Malta, 20,1 %) is zeer groot. De loonlasten zijn het hoogst in de oude EUlidstaten en Scandinavië. (Eurostat, 2009)
47
Figuur 11. Impliciete belastingvoeten op arbeid in de Europese Unie (1995-2007, in %)
Bron: Eurostat, 2009, p. 79 Zoals vermeld stelde de Commissie in 2001 dat er wel degelijk een risico is op fiscale concurrentie om hooggekwalificeerde arbeidskrachten aan te trekken. Een mogelijke indicator om dit te onderzoeken is de evolutie van het hoogste tarief in de inkomstenbelasting. Deze belasting is over het algemeen immers progressief van aard waardoor de hoogste inkomensgroepen ook aan een hoger tarief belast worden. Men kan veronderstellen dat de hoogst gekwalificeerde arbeidskrachten ook in de hoogste inkomensgroep zullen terechtkomen en dat een lager „toptarief‟ dit soort arbeidskrachten kan aantrekken. Uit de tabel in figuur 12 blijkt dat dit tarief in de Eurozone gemiddeld sinds 1995 met 8,3 % gedaald is. Dit zou kunnen wijzen op een mogelijke concurrentie tussen de verschillende lidstaten, maar het is echter onmogelijk op basis van deze cijfers hier een uitspraak over te doen. Er wordt immers geen informatie weergegeven over het inkomensniveau waarop dit toptarief van toepassing is. Tegelijk is het tarief van de inkomstenbelasting vaak niet doorslaggevend, aangezien gemiddeld twee derden van de lasten op arbeid voortkomen uit sociale zekerheidsbijdragen die niet worden meegerekend in de tabel. (Eurostat, 2009) 48
Figuur 12. Hoogste tarieven in de inkomstenbelasting (1995-2008)
Bron: Eurostat, 2009, p. 81 Ook al kiest de Commissie ervoor om geen richtlijnen over de belastingen op arbeid aan te nemen, toch zijn de hoge loonlasten in West-Europa niet zonder gevolgen.
De totale
loonkosten zijn immers een belangrijke factor in de concurrentiepositie van een land en de loonlasten hebben natuurlijk een belangrijk aandeel in de totale loonkost. Wanneer de loonkost in een land een stuk hoger is dan in andere landen en de productiviteit van de arbeidskrachten in die landen even hoog ligt, kan goedkoper geproduceerd worden in de landen met de lagere loonkost. Op deze manier zijn ook de lasten op arbeid concurrentiegevoelig. Maar waarom zijn die lasten dan toch zo sterk gestegen sinds de jaren ‟70? Er zijn een aantal redenen te geven. Ten eerste kan een overheid proberen om het effect van de lasten enkel op het netto-loon te concentreren en niet op het bruto-loon, waardoor de loonkost voor de werkgever niet stijgt, maar het loon van de werknemer wel zakt. Het netto-loon is immers niet concurrentiegevoelig. Het is ook zo dat deze concurrentie zich vooral voordoet in een aantal geïndustrialiseerde sectoren, maar dat bijvoorbeeld de horeca, het onderwijs of de zorgsector sowieso lokaal georganiseerd worden zodat geen concurrentie met het buitenland 49
mogelijk is. Een ander argument is dat de loonlasten slechts een deel vormen van de totale loonkost en dat bij herstructureringen de verschillen qua totale loonkost meestal dermate groot zijn dat een verlaging van de loonlast met een tweetal procent weinig te weeg zal brengen. (Lesage, 2006)
50
Hoofdstuk 6: Conclusie 6.1. Evolutie van de fiscale inkomsten volgens belaste factor Vanuit de theorie werd voorspeld dat fiscale concurrentie de lasten op de mobiele belastbare basissen zou verlagen, zodat de druk op de minder mobiele basissen moet toenemen om de totale inkomsten gelijk te houden. In hoofdstuk 1 werd ook aangetoond dat sinds de jaren ‟80 het kapitaalverkeer volledig vrij gemaakt werd in de Europese Unie. De in hoofdstuk 1 aangehaalde theorie voorspelt dus een relatieve stijging van de fiscale druk op arbeid en eventueel consumptie, tegenover een relatieve daling van de fiscale druk op kapitaal. De onderzoeksvraag die we hier willen beantwoorden is dan ook op welke manier de fiscale inkomsten uit de verschillende belastbare factoren ten opzichte van elkaar geëvolueerd zijn in de Europese Unie. Deze evolutie kan benaderd worden op verschillende manieren en de cijfers zijn dan ook niet altijd even duidelijk. In hoofdstuk vijf werd de evolutie van de impliciete belastingvoet op arbeid weergegeven. Daar merkten we een sterke stijging van de belastingdruk op arbeid in de jaren ‟70, gevolgd door een minder sterke stijging vanaf de jaren ‟80 om uiteindelijk te stabiliseren vanaf het jaar 1995. In hoofdstuk twee werd sinds de jaren ‟70 een vrij constante en lichte stijging van de impliciete belastingdruk op consumptie in de EU-15 aangetoond. In de hoofdstukken drie en vier werden twee vormen van lasten op kapitaal besproken. In het hoofdstuk over de vennootschapsbelasting was het moeilijk een duidelijk beeld op te stellen over de evolutie van de impliciete tarieven en ook op het vlak van de spaarbelasting was het niet mogelijk een duidelijk beeld over de impliciete fiscale druk te schetsen. Dit heeft veel te maken met de verschillende opdelingen die men maakt naar belastbare factor. Ook wanneer men de totale lasten op kapitaal probeert te onderzoeken worden vaak verschillende definities gehanteerd. Toch vertonen de meeste cijfers dezelfde tendensen. Een eerste opsplitsing die gemaakt wordt is die tussen de lasten op arbeid en die op de andere productiefactoren. De Europese Commissie baseerde zich onder andere op deze cijfers in de documenten opgesteld onder Commissaris Monti. Daarin wordt gesteld dat er een duidelijke verschuiving is van de belastingdruk: de impliciete belastingdruk op arbeid zou tussen 1980 en 1995 met meer dan 7 procent gestegen zijn, terwijl de druk op alle andere productiefactoren4 met meer dan 10 procent zakte. Deze cijfers worden ook grafisch weergegeven in onderstaande figuur. (Europese Commissie, 1997)
4
De Europese Commissie vermeldt de volgende productiefactoren: kapitaal, zelfstandige arbeid, energie, natuurlijke hulpbronnen
51
Figuur 13. Evolutie impliciete belastingvoeten in de EU-15 (1981-1995)
Bron: Europese Commissie, 1997, p. 3 Lesage (2006) maakte op basis van cijfers van Eurostat volgende schema‟s: Figuur 14. Impliciete belastingdruk in EU-15
(1970-2002)
Bron: Lesage, 2006, p. 89 De cijfers over de periode tot 1995 bevestigen de trends die de Commissie aanhaalde in 1997: de stijging van de lasten op arbeid tussen 1980 en 1995 bedraagt hier 6,6%, de daling van de druk op de andere factoren bedraagt iets meer dan 7% . De impliciete belastindruk op consumptie vertoont de ook in hoofdstuk 2 aangetoonde geleidelijke en kleine stijging. 52
Tot 1995 bevestigen de evoluties van de verschillende impliciete tarieven dus duidelijk de hypothese van een verschuiving van de lasten op kapitaal naar die op arbeid en in mindere mate op consumptie. Figuur 15. Evolutie impliciete belastingvoeten EU-25
(1995-2007)
Bron: Eurostat, 2009, p.61 Sinds 1995 is er echter, zoals ook blijkt uit de tweede tabel van figuur 14, een stijging van het impliciet tarief van de kapitaalbelasting vast te stellen. Deze cijfers tonen een sterke stijging tussen 1995 en 2000, om dan weer te dalen tot 2003 en uiteindelijk opnieuw te stijgen. Deze vaststelling druist natuurlijk in tegen de hypothese van een sterke fiscale concurrentie op het vlak van de kapitaalbelasting. Hoe moeten deze cijfers dan geïnterpreteerd worden? Een eerste reden die Eurostat geeft is de verbetering van de economische conjunctuur in de tweede helft van de jaren „90, die ervoor zorgt dat bepaalde kapitaalinkomsten in een hoger nominaal tarief terechtkomen. Ook zouden er minder aftrekmogelijkheden zijn voor bepaalde winsten. (Lesage, 2006) De daling van de impliciete belastindruk tussen 1999 en 2003 zou kunnen voortkomen uit de verlaging van de nominale tarieven op de vennootschapsbelasting die in heel wat landen werd doorgevoerd in die periode. Tegelijk zou de versterkte stijging van de impliciete belastingvoeten sinds 2005 met het invoeren van de Spaarrichtlijn in verband kunnen gebracht worden. Deze beide mogelijke oorzaken worden door Eurostat echter niet weergegeven en blijven daarom ook giswerk. De stijging sinds 1995 moet ook gerelativeerd worden. Ten eerste is het moeilijk om uit deze cijfers conclusies te trekken over de mobiele basis die kapitaal is, aangezien ook minder mobiele basissen in de cijfers worden 53
opgenomen. Zo maken ook belastingen op vastgoed, op grondbezit, op auto‟s, op zelfstandige arbeid, op erfenissen… deel uit van deze cijfers. Deze belastingbasissen zijn echter niet even mobiel als de inkomsten uit spaargelden of bedrijfswinsten. (Eurostat, 2009) Ten tweede biedt ook een blik op de data per land een duidelijker beeld. Figuur 16 geeft weer hoe de totale belastinginkomsten zijn geëvolueerd ten opzichte van het BNP in de Europese Unie tussen 2000 en 2007. Ook de relatieve bijdrage per productiefactor in deze evolutie wordt weergegeven. Figuur 16. Relatieve bijdrage van de lasten op arbeid, kapitaal en consumptie tot de wijziging in de verhouding van de totale belastinginkomsten ten opzichte van het BNP (2000-2007,
in
%BNP)
Bron: Eurostat, 2009, p. 60 Zo zien we dat de stijgende evolutie van de impliciete belastingdvoet op kapitaal vooral voortkomt uit een zeer sterke stijging van de inkomsten uit kapitaalbelastingen in Spanje en een aantal nieuwe lidstaten zoals Malta, Cyprus, Tsjechië, Slovenië en Polen. In Nederland, Luxemburg, Griekenland, Zweden, en Finland stellen we echter een vrij sterke daling vast van de inkomsten uit kapitaal ten opzichte van het BNP. In België, Oostenrijk, Denemarken en de drie grootste lidstaten Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië is er dan weer een zeer kleine stijging van de relatieve inkomsten.
54
6.2. Hindernissen op weg naar fiscale coördinatie In deze paragraaf toetsen we enkele hypothesen die we in het eerste hoofdstuk formuleerden aan de gevonden resultaten. In het eveneens in het eerste hoofdstuk voorgestelde theoretisch model werden onder andere de mechanismen van defection en distribution aangehaald als struikelblokken voor fiscale harmonisatie. We bespreken eerst de discussie over de spaarrichtlijn en dan de situatie wat betreft de vennootschapsbelasting. Ten eerste werd gesteld dat in een situatie van fiscale coördinatie er steeds een risico is op
defection of afvalligheid, omdat sommige partners een objectief voordeel hebben uit het systeem te stappen zolang de rest in het systeem blijft. In de discussie over de spaarrichtlijn blijkt inderdaad dat sommige lidstaten proberen onder de maatregel uit te komen door bepaalde spaarformules te promoten die niet onder de richtlijn vallen. Ook het weakest-link karakter van fiscale coördinatie bleek duidelijk uit de discussie over de spaarrichtlijn, aangezien een regeling op EU-niveau niet volstond, maar er voor het in werking treden van de richtlijn een overeenkomst moest gesloten worden met een aantal derde landen. Ten derde speelde ook het probleem van distribution. Alhoewel de eerste voorstellen reeds dateerden uit 1967, trad de spaarrichtlijn pas in werking in 2005. Dit had alles te maken met de heterogene belangen en beleidsvoorkeuren van de verschillende lidstaten. Het probleem van de distribution speelde hier aangezien landen zoals Luxemburg of Zwitserland –beiden omwille van het weakest-link principe van essentieel belang- een objectief verlies lijden door het ontstaan van de spaarrichtlijn. Deze landen geven duidelijk de voorkeur aan de politieke voordelen van hun sterk ontwikkeld bankwezen boven de extra fiscale inkomsten en waren daarom zeer moeilijk in de overeenkomst te betrekken. Op het vlak van de vennootschapsbelasting zorgde de ongelijke distribution van de voordelen uit fiscale coördinatie er zelfs voor dat er tot nu toe nog geen feitelijke marktcorrigerende harmonisatie plaatsvond. Bepaalde lidstaten zoals Ierland en de meeste nieuw toegetreden leden proberen via een laag tarief investeringen aan te trekken. Andere lidstaten hebben omwille van niet-fiscale redenen een voorsprong op die landen om investeringen aan te trekken en geven dus eerder de voorkeur aan extra fiscale inkomsten en pleiten voor fiscale harmonisatie. In het geval van Ierland zien we bijvoorbeeld ook dat de politieke voorkeur voor een laag tarief om de economie te stimuleren zeker terecht kan zijn. Van het risico tot afvalligheid of defection zijn er op dit moment weinig bewijzen aangezien er nog geen effectieve harmonisatie met betrekking tot de tarieven is. Wel merken we dat voor de regels over de staatssteun en voor het opvolgen van de Gedragscode nogal omslachtige en ook strenge procedures zijn moeten ingesteld worden om de lidstaten in het gareel te houden. 55
6.3. Fiscale harmonisatie: wanneer lukt het wel? Bij het tot stand komen van fiscale coördinatie werden meestal twee verschillende argumenten aangevoerd. Aan de ene kant wil men marktcorrigerend werken, schadelijke belastingconcurrentie tegengaan en de fiscale inkomsten veilig stellen. Een andere motivatie tot harmonisatie is het realiseren van de interne markt. Doorheen deze verhandeling is gebleken dat in de Europese Unie het eenvoudiger bleek maatregelen goed te keuren die in de eerste plaats gericht zijn op het versterken van de interne markt dan maatregelen die fiscale concurrentie willen tegengaan. De meest verregaande harmonisatie van Europese fiscaliteit is dan ook die op het vlak van de BTW, waar effectief minimumtarieven zijn afgesproken die alle goederen en diensten omvatten. Deze harmonisatie gebeurde ter verwezenlijking van de interne markt. Ook op het vlak van de vennootschapsbelasting werden pas vorderingen gemaakt inzake de fiscale harmonisatie toen de marktbevordering centraal werd gesteld. De spaarrichtlijn, de Gedragscode en het beleid van de Commissie over de staatssteun zijn de belangrijkste voorbeelden van marktcorrigerende maatregelen, maar hun bereik is dan ook minder groot. Dit gegeven is deels terug te brengen tot het EU-verdrag, waarin gesteld wordt dat Europese richtlijnen inzake fiscaliteit in feite enkel ter verwezenlijking van de interne markt kunnen genomen worden.
6.4. De gevolgen van fiscale coördinatie Wanneer er daadwerkelijk fiscale coördinatie heeft plaats gevonden stellen we vast dat deze coördinatie zijn vruchten steeds heeft afgeworpen. De verregaande harmonisatie van de BTW ging gepaard met stabiele en zelfs stijgende inkomsten uit consumptie voor de lidstaten. Ook de spaarrichtlijn was succesvol in de mate dat het bereik van de richtlijn dat toeliet. Tegelijk stelden we een sterke fiscale concurrentie vast op het gebied van de spaarbelasting in de periode voor de spaarrichtlijn en daalden ook de totale inkomsten uit de vennootschapsbelasting ten opzichte van de totale fiscale inkomsten.
56
Lijst van de geraadpleegde werken Hoofdstuk 1. Council Directive 88/361/EEC of 24 June 1988 for the implementation of Article 67 of the Treaty. Cuyvers, L., Embrechts, R., Rayp, G., (2007) Internationale Economie. AntwerpenApeldoorn : Garant, 528 p. Dehejia, V. H., Genschel, P. (1999) Tax Competition in the European Union. In: Politics and Society, 27, p. 403-430. Europese Commissie (1980, 27 maart) Rapport inzake de vooruitzichten betreffende de
convergentie van de belastingstelsels in de Gemeenschap. COM (80) 139, 77 p. Europese Commissie (1985, 14 juni) Completing the Internal Market. White Paper from the
Commission to the European Council. COM (85) 310, 92 p. Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Holzinger, K. (2003) Tax Competition and Tax Cooperation in the EU: the case of savings
taxation. European Forum Series - Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 36 p. Lesage, D. (2006) Mondialisering en fiscale rechtvaardigheid: belastingspolitiek in een open
wereldeconomie. Leuven : Acco, 377 p. Nicodeme, G. (2006) Corporate tax competition and coordination in the European Union:
What do we know? Where do we stand? Munich Personal RePEc Archive, 46p. Oates, W. (1972) Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 256 p. Tiebout, C., (1956) A Pure Theory of Local Expenditures. In: The Journal of Political Economy, 64(5), p. 416-24. Wilson J. (1999). Theories of Tax Competition. National Tax Journal, 52, p. 269-304. Zodrow G. (2003). Tax Competition and Tax Coordination in the European Union. International Tax and Public Finance, 10, p. 651- 671.
I
Hoofdstuk 2 Belan, P., Gauthier, S., (2008) Commodity Tax Competition and the VAT Base in the
European Union. Centre de Recherche en Economie et Statistique. 15 p. Bijl, B., van Hilten, E. (2001) Europese btw en nederlandse omzetting. Kluwer, 496 p. Braun, K. M., (2002) Aftrek van voorbelasting in de BTW. Kluwer, 419 p. Europese Commissie. (1987, 26 augustus) Completion of the internal market: approximation
of indirect tax rates and harmonization of indirect tax structure. Brussel, COM (87) 320. Europese Commissie. (1996, 22 juli) A common system of VAT: a programme for the Single
Market. Brussel, COM (96) 328. Europese Commissie. (2000, 6 juni) Strategie ter verbetering van de werking van het BTW-
stelsel in het kader van de interne markt.Brussel, COM (2000) 348. Europese Commissie (2001, 22 oktober) Verslag van de commissie over de verlaagde BTW-
tarieven overeenkomstig artikel 12, lid 4, van de zesde Richtlijn van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting. Brussel, COM(2001) 599. Europese Commissie. (2008, oktober) Synthesis report on consumer and business attitudes
to cross-border sales and consumer protection in the internal market. Brussel: Eurobarometer, 29 p. Eurostat (2009)Taxation Trends in the European Union. Luxemburg: Europese Commissie, 391p. Genser B., (2003) Coordinating VATs between EU Member States. In: International Tax and Public Finance, jg. 10, p. 735-752. Lesage, D. (2006) Mondialisering en fiscale rechtvaardigheid: belastingspolitiek in een open
wereldeconomie. Leuven : Acco, 377 p. Richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid- Staten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag Richtlijn 92/77/EEG van de Raad van 19 oktober 1992 tot aanvulling van het gemeenschappelijk stelsel van de belasting over de toegevoegde waarde en tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG (onderlinge aanpassing van de BTW-tarieven) II
Richtlijn nr. 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde.
Hoofdstuk 3 Association of the Luxembourg Fund Industry. URL:
(30/6/2009) Bauman, M. (2008, 29 oktober) Investment fund assets down in third quarter. URL: http://www.swissfunddata.ch/monthly_reports/online/marketcomments/2008/sfd_comment_0 92008_en.pdf (30/5/2009) Dehejia, V. H., Genschel, P. (1999) Tax Competition in the European Union. In: Politics and Society, 27, p. 403-430. Europese Commissie (2008a, 15 september) Verslag overeenkomstig artikel 18 van richtlijn
2003/48/EG van de Raad betreffende belastingheffing op inkomsten uit spaargelden in de vorm van rentebetaling. COM(2008)525 Europese Commissie (2008b, 13 november) Impact Assessment accompanying the Proposal
for a Council directive amending Council Directive 2003/48/EC on taxation of savings income in the form of interest payments. SEC(2008)2767 Europese Commissie (2008c, 13 november) Voorstel voor een Richtlijn tot wijziging van
Richtlijn 2003/48/EG betreffende belastingheffing op inkomsten uit spaargelden in de vorm van rentebetaling. COM (2008) 727 Europese spaarrichtlijn werkt (2008, 12 september) De Standaard. Falter, F. (2006, 21 februari) Belgiës fiscale charme. De Tijd, p. 9. Holzinger, K. (2003) Tax Competition and Tax Cooperation in the EU: the case of savings
taxation. European Forum Series - Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 36 p. Luxemburg: verloren fiscaal paradijs? (2009, 9 mei) De Standaard. Lesage, D. (2006) Mondialisering en fiscale rechtvaardigheid: belastingspolitiek in een open
wereldeconomie. Leuven : Acco, 377 p. Ook levensverzekeringen in EU-spaarrichtlijn. (2008, 14 november) De Standaard.
III
Richtlijn 2003/48/EG van de Raad van 3 juni 2003 betreffende belastingheffing op inkomsten uit spaargelden in de vorm van rentebetaling Vandermaelen, D., (2008, 30 oktober) Didier geen gerommel in de marge. In: De Standaard. Wetgevingsresolutie houdende advies van het Europees Parlement inzake het voorstel voor een richtlijn van de Raad ertoe strekkende in de Gemeenschap een minimum van effectieve belastingheffing op inkomsten uit spaargelden in de vorm van rente te garanderen. COM (98) 0295. Wetsontwerp houdende verlaging van de roerende voorheffing, 1990.
Hoofdstuk 4 Bretschger L. & Hettich F. (2002). Globalisation, Capital Mobility and Tax Competition:
Theory and Evidence for OECD Countries. European Journal of Political Economy, 18, p. 695-716. Buijink W., Janssen B. & Schols Y. (2001). Corporate Effective Tax Rates in the EU and the
OECD: Further Research. Corporate Tax Competition in the EU. Maastricht Accounting and Auditing Research and Education Center, p 39. Buysse, J. (2008, 22 januari) Commissie stelt na de zomer gemeenschappelijke
geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB) voor. URL:
(25/5/2009) Carter, R. (2004, 10 oktober) New storm over corporate tax in new member states. URL: < http://euobserver.com/?aid=17203> (29/5/2009) Desai M. (1999). Are We Racing to the Bottom? Evidence on the Dynamics of International
Tax Competition. Proceedings of the 91st Annual Conference on Taxation. National Tax Association, p. 176-187. Devereux M., Griffith R. & Klemm A. (2002). Corporate Income Tax: Reforms and
International Tax Competition. Economic Policy, 35, p. 450-495. Devereux M., Lockwood B. & Redoano M. (2008). Do Countries Compete over Corporate
Tax Rates? Journal of Public Economics 92 , p. 1210–1235. Europese Commissie (1990, 20 april) Guideline on Company Taxation. SEC(90)601 Europese Commissie (1997, 1 oktober) Toward Tax Coordination in the European Union: a IV
package to tackle harmful tax competition. COM(97)495 Europese Commissie (1998, 10 december) Mededeling van de Commissie over de
toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen op ondernemingen. Publicatieblad Nr. C 384, p. 3-9. Europese Commissie (2001, 11 juli) Commission decides that six tax aid schemes in the
Basque Provinces and one scheme in Navarre are incompatible with the common market. Persbericht: IP/01/981 Europese Commissie (2003, 24 november) An Internal Market without company tax
obstacles achievements, ongoing initiatives and remaining challenges. COM(2003)726 final Europese Commissie (2006, 5 april) Implementing the Community Lisbon Programme: Hund, D., Luijckx, B. ( 2007) Internationaal Fiscaal Memo. Deventer: Kluwer, 596 p. IDA
Ireland
Investement
Promotion
(2009)Tax
Agency
Regime.
URL:
(29/5/2009) Kovács, L. (2008, 31 augustus) Keynote speech at the Congress of the International Fiscal
Association. URL: (25/5/2009) KPMG
(2006)
KPMG’s
Corporate
Tax
Rate
Survey.
URL:
<
http://pages.stern.nyu.edu/~adamodar/pdfiles/articles/KPMGtaxratesurvey.pdf> Krogstrup S. (2004). Are Corporate Taxes Racing to the Bottom in the European Union? Kopenhagen: EPRU Working Paper Series, 43p. Lesage, D. (2006) Mondialisering en fiscale rechtvaardigheid: belastingspolitiek in een open
wereldeconomie. Leuven : Acco, 377 p. Musgrave, R. (2005) ‘Capital Import Neutrality. In: Cordes, D., Ebel, D., The encyclopedia of taxation & tax policy, Urban Institute, 499p. Nicodeme, G. (2006) Corporate tax competition and coordination in the European Union:
What do we know? Where do we stand? Munich Personal RePEc Archive, 46p. Progress to date and next steps towards a Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB). COM(2006) 157.
V
Radaelli, C. (1997) The politics of corporate taxation in the European Union. Londen: Routledge, 254 p. Radaelli, C., Klemm, A. (2001) EU Corporate Tax Reform. Brussel : Centre for European Policy Studies, 44 p. Richtlijn 90/434/EEG van de Raad van 23 juli 1990 betreffende de gemeenschappelijke fiscale regeling voor fusies, splitsingen, inbreng van activa en aandelenruil met betrekking tot Richtlijn 2003/49/EG van de Raad van 3 juni 2003 betreffende een gemeenschappelijke belastingregeling
inzake
uitkeringen
van
interest
en
royalty's
tussen
verbonden
ondernemingen van verschillende lidstaten vennootschappen uit verschillende Lid-Staten Slemrod J. (2004). Are Corporate Tax Rates, or Countries, Converging? Journal of Public Economics, 88, p. 1169-1186. Sørensen P. (2000). The Case for International Tax Co-ordination Reconsidered. Economic Policy, 15(310), p. 430-472. Strik, S., van de Streek, J. (2009) Hoofdlijnen van de vennootschapsbelasting van de
toekomst: de CCCTB? In: Tijdschrift voor Ondernemingsbestuur. Jg. 2009 – 2. p. 45-51. Vandenbussche H. (2005). Vennootschapsbelasting in Europees Perspectief. VKW Metena, p 36. Zodrow G. (2003). Tax Competition and Tax Coordination in the European Union.
International Tax and Public Finance. 10, p. 651- 671.
VI
Hoofdstuk 5 Beschikking 2005/600/EG van de Raad van 12 juli 2005 betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten. Europees Parlement (1998) Tax competition in the European Union. Part II. Taxes on labour,
on
savings
and
on
corporations.
URL:
<
http://www.europarl.europa.eu/workingpapers/econ/105/part2a_en.htm#d> (05/07/09) Europese Commissie (2001, 23 mei) Fiscaal beleid in de Europese Unie: prioriteiten voor de
komende jaren. COM(2001) 260 Eurostat (2009) Taxation trends in the European Union . Data for the EU Member States and
Norway. Luxemburg, 391 p. Joumard, I. (2001) Tax systems in European Union Countries. Oeso, Economic Department working papers, No. 301. 56 p.
Hoofdstuk 6
Europese Commissie (1997, 1 oktober) Toward Tax Coordination in the European Union: a
package to tackle harmful tax competition. COM(97)495 Lesage, D. (2006) Mondialisering en fiscale rechtvaardigheid: belastingspolitiek in een open
wereldeconomie. Leuven : Acco, 377 p. OESO(2008) Revenue Statistics1965-2007. 365 p.
VII
Bijlage 1
VIII
IX
X
Bron: Europese Commissie, 2001
XI
Bijlage 2 2009 25 34 10 20 25 21 26 34,4 29,8 25 / 12,5 31,4 15 20 28,6 35 25,5 19 26,5 19 / 30 26,3 28 27,2
Bron: Cijfers voor 2009: Nicodeme, 2006. Cijfers 2009: Eurostat, 2009
XII
