De Europese Unie: In het kort
1
Introductie ..........................................................................................................................................3 Geschiedenis van de EU.....................................................................................................................3 Het doel van de EU.............................................................................................................................4 De instellingen van de EU..................................................................................................................5 Het Europees Parlement....................................................................................................................5 Raad van de Europese Unie (Raad van Ministers/de Raad)..........................................................8 De Europese Commissie ....................................................................................................................9 Het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg .................................................................10 De Rekenkamer ................................................................................................................................11 Het Economisch en Sociaal Comité (ESC).....................................................................................11 Het Comité van de Regio's ..............................................................................................................12 De Europese Centrale Bank (ECB) ................................................................................................12 De Europese Ombudsman...............................................................................................................13 De verdragen die de basis vormen van de samenwerking binnen de EU ...................................13 De Europese Conventie....................................................................................................................14 De Europese Grondwet....................................................................................................................14 De inhoud van het nieuwe Grondwettelijk Verdrag.....................................................................15 Nederland en de EU .........................................................................................................................24 De lidstaten .......................................................................................................................................24 Terugtrekking uit de EU .................................................................................................................25 Vereisten om lid van de EU te kunnen worden .............................................................................26 Het subsidiariteitsbeginsel...............................................................................................................26 De medebeslissingsprocedure..........................................................................................................27 Het 'acquis communautaire' ...........................................................................................................28 De Euro .............................................................................................................................................28 De EMU.............................................................................................................................................29 De convergentiecriteria....................................................................................................................30 De EU-begroting...............................................................................................................................31 Nettobetalers aan de EU-begroting ................................................................................................32 De Schengen-samenwerking............................................................................................................34
2
Introductie De Europese Unie (EU) is het meest uitgebreide samenwerkingsverband dat in de internationale arena bestaat. Nooit eerder hebben zoveel verschillende landen (vrijwillig) op zoveel gebieden en zo uitgebreid samengewerkt. Inmiddels is het moeilijk om werkgebieden te noemen, die niet onder de invloedssfeer van de EU vallen, er worden immers over veel dingen afspraken en wetten gemaakt. Er zijn veel verschillende opvattingen over deze zaken, varierend van die van de Eurofiel tot die van de Eurofoob. Het doel van deze folder is dan ook niet om te beoordelen of dit een goede ontwikkeling is, of niet, het doel is om te informeren, zodat er een eigen mening gevormd kan worden over het fenomeen EU.
Geschiedenis van de EU De huidige EU bouwt voort op de samenwerking die aanving met de oprichting in 1952 van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). De Kolen- en Staalunie, zoals deze samenwerkingsvorm ook wel werd genoemd, bestaat op dit moment niet meer, omdat het Verdrag dat de grondslag ervan vormde, slechts voor vijftig jaar werd aangegaan en op 23 juli 2002 afliep. De betekenis van de EGKS voor de huidige EU is echter niet bijzonder groot, aangezien de samenwerking in de loop der tijd is gegroeid en nu een veel breder terrein omvat dan enkel kolen en staal. De Kolen- en Staalgemeenschap was opgericht door zes landen: Frankrijk, Nederland, België, Luxemburg, de Bondsrepubliek Duitsland en Italië. De EGKS betrof de samenwerking met betrekking tot de kolen- en staalproductie van deze landen; kolen en staal waren belangrijk voor de wapenindustrie en vormden zeer belangrijke goederen in het onderlinge handelsverkeer. Het doel van de samenwerking was werken aan een grotere Europese cohesie, door de landen wederzijds afhankelijk te maken van elkaars kolen- en staalproductie; zo zouden onderlinge vijandigheden kunnen worden voorkomen en kon een duurzame vrede in Europa worden gewaarborgd. De terreinen van samenwerking tussen de zes landen werden vijf jaar later echter uitgebreid, toen er naast de Kolen- en Staalgemeenschap twee nieuwe Gemeenschappen kwamen: de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom). Deze twee Gemeenschappen werden opgericht met ingang van 1 januari 1958. Het doel van Euratom is 'door het scheppen van de voorwaarden noodzakelijk voor de snelle totstandkoming en groei van de industrie op het gebied van de kernenergie, bij te dragen tot de verhoging van de levensstandaard in de Lid-Staten en de ontwikkeling van de betrekkingen met andere landen'. De EEG was de belangrijkste van de twee gemeenschappen en voorzag in een douane-unie en een gemeenschappelijke markt met vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. Er kwamen regels bij over mededinging, Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, maatregelen voor regionale ontwikkeling, enz.
3
De EEG veranderde later haar naam in de EG (van 'de Europese Economische Gemeenschap' in 'de Europese Gemeenschappen'). Deze wijziging werd op 1 november 1993 van kracht, toen het Verdrag van Maastricht in werking trad. Deze naamsverandering is de weerslag van het feit dat de samenwerking niet langer uitsluitend van economische aard was, maar geleidelijk was uitgebreid met gebieden als vervoersbeleid, belasting- en accijnsheffing, sociaal beleid, werkgelegenheidsbeleid, onderwijs, cultuur, gezondheid en consumentenbescherming, onderzoek, milieu en ontwikkelingshulp. Door het Verdrag van Maastricht werd de Europese Unie opgericht en werd de samenwerking uitgebreid met bepalingen over een economische en monetaire unie, een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid voor de EU, samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse Zaken, een sociale dimensie, enz. In de ruim vijftig jaar sinds de oprichting van de Europese Kolen- en Staalgemeenschap heeft de EU een zeer snelle ontwikkeling doorgemaakt in haar samenwerkingsvormen op de betrokken terreinen. De meest recente toevoeging hieraan is het Grondwettelijk Verdrag, dat in juni 2004 werd voltooid.
Het doel van de EU Beschrijvingen van het doel van de EU zijn in de meeste gevallen gekleurd door de - positieve of negatieve - opinie van degene die de beschrijving formuleert. Daarom wordt hier omwille van de neutraliteit een eenvoudige weergave gegeven van die bepalingen van de basisverdragen van de EU waarin het doel van de EU wordt geformuleerd. De doelstellingen van de EU worden omschreven in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (EU-Verdrag). Artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie 'De Unie stelt zich ten doel: - bevordering van economische en sociale vooruitgang alsmede een hoog werkgelegenheidsniveau en totstandbrenging van evenwichtige en duurzame ontwikkeling, met name door de totstandbrenging van een ruimte zonder binnengrenzen, door de versterking van de economische en sociale samenhang en door de oprichting van een economische en monetaire unie die uiteindelijk een gemeenschappelijke munt inhoudt, overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag; - bevestiging van de identiteit van de Unie op het internationale vlak, met name door het voeren van een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, met inbegrip van de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid, dat kan leiden tot een gemeenschappelijke defensie, overeenkomstig het bepaalde in artikel 17; - versterking van de bescherming van de rechten en de belangen van de onderdanen van de lidstaten van de Unie door de instelling van een burgerschap van de Unie; - handhaving en ontwikkeling van de Unie als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit; - volledige handhaving en verdere ontwikkeling van het acquis communautaire teneinde na te gaan in hoeverre het beleid en de samenwerkingsvormen die bij dit Verdrag zijn ingesteld,
4
herziening behoeven om de doeltreffendheid van de mechanismen en instellingen van de Gemeenschap te verzekeren. De doelstellingen van de Unie worden verwezenlijkt zoals bepaald in dit Verdrag, onder de voorwaarden en volgens het tijdschema waarin dit Verdrag voorziet, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel zoals omschreven in artikel 5 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.'
De instellingen van de EU In de afzonderlijke EU-landen vormen instellingen als een koningshuis, een parlement, een ombudsman, de regering en haar ministeries samen het totale beeld van de wijze waarop een land als samenleving in elkaar zit. Om dezelfde reden moeten we naar de instellingen van de EU kijken als we willen begrijpen hoe het systeem van samenwerking binnen de EU functioneert. Deze samenwerking kenmerkt zich door de interactie tussen deze instellingen en de rol die ze spelen in de Europese besluitvormingsprocessen. Een van de basiskenmerken van de samenwerking in de EU, die heel bijzonder is in vergelijking met andere vormen van internationale samenwerking, is dat de EU-lidstaten ermee akkoord zijn gegaan dat de EU een aantal instellingen omvat die onafhankelijk van de lidstaten zijn. Deze instellingen maken deel uit van de EU als zodanig en kunnen besluiten nemen of bijdragen aan besluiten die voor de lidstaten en hun burgers verbindend zijn. Iedere instelling heeft binnen de besluitvormingsprocessen in de EU haar eigen taak en de regels en besluiten van de EU komen tot stand door een uitvoerige wisselwerking tussen de diverse instellingen. De drie belangrijkste instellingen zijn het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie. Andere essentiële instellingen zijn het Hof van Justitie, het Gerecht van eerste aanleg en de Rekenkamer, evenals het Economisch en Sociaal Comité (ESC), het Comité van de Regio's, de Europese Centrale Bank en de Europese Ombudsman. De structuur en de taken van deze instellingen worden hieronder in het kort besproken.
Het Europees Parlement De voornaamste taken van het Europees Parlement kunnen in drie hoofdgroepen worden onderverdeeld: 1. Participatie in het wetgevingsproces van de EU. 2. Vaststelling van de begroting van de EU. 3. Uitoefening van democratische controle door toezicht op de uitvoerende macht van de EU. Het Europees Parlement heeft als instelling een geleidelijke ontwikkeling doorgemaakt. Toen de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal in 1952 werd opgericht, droeg de voorloper van het Europees Parlement de naam 'de Vergadering'; de leden van deze Vergadering waren tegelijk leden van de nationale parlementen van de zes lidstaten. De Vergadering had slechts adviserende taken; dat is inmiddels veranderd, zodat het Europees Parlement vandaag de dag een centrale rol speelt als deelnemer aan het communautaire besluitvormingsproces.
5
Het Europees Parlement bezit diverse commissies, die bepaalde agendapunten bespreken voordat erover wordt gedebatteerd en gestemd in de plenaire vergadering, waar alle leden bijeenkomen om deze punten te bespreken. Hoewel de meeste mensen het Europees Parlement onmiddellijk in verband brengen met Brussel, bevindt de officiële zetel van het Europees Parlement zich in het Franse Straatsburg. Daarnaast is een deel van de administratie van het Parlement in Luxemburg gevestigd. Het Parlement verdeelt zijn werkzaamheden dus over drie steden. Omdat Straatsburg de officiële zetel van het Parlement is, vinden daar twaalf maandelijkse plenaire vergaderingen plaats, die elk een week duren, evenals de vergaderingen over de begroting van de EU. Andere plenaire vergaderingen vinden plaats in Brussel, waar ook de commissievergaderingen en fractievergaderingen worden gehouden. Het kost veel geld en het is erg omslachtig dat de leden elke maand heen en weer moeten reizen tussen Straatsburg en Brussel. Maar dit besluit kan niet eenvoudig worden veranderd. Op grond van het EG-Verdrag moet de zetel van de instellingen van de EU bij een overeenkomst tussen de EUlidstaten worden vastgesteld; het besluit over de zetel van het Europees Parlement ligt momenteel vast in een protocol bij het Verdrag van Amsterdam. Daarom zou een wijziging van het Verdrag noodzakelijk zijn om verandering te brengen in de maandelijkse verhuizingen van het Parlement. De kwestie van de vestigingsplaats van de instellingen van de EU is een gevoelige politieke aangelegenheid vanwege het prestige en, niet te vergeten, het economische belang van vestiging van een EU-instelling in een lidstaat. Hoewel de leden van het Europees Parlement bij nationale verkiezingen worden verkozen zijn ze niet gegroepeerd naar nationaliteit, maar hebben zich transnationaal georganiseerd in een aantal fracties die de belangrijkste politieke stromingen in de lidstaten vertegenwoordigen. De vorming van de fracties begint in de eerste zitting van het Parlement na de verkiezingen. Op grond van het Reglement van het Europees Parlement zijn minimaal 16 leden uit vijf verschillende EU-landen vereist om een onafhankelijke fractie op te richten. Momenteel zijn er zeven fracties in het Europees Parlement plus een groep van onafhankelijken. In de zeven fracties zijn meer dan 100 nationale politieke partijen vertegenwoordigd. Samen met de voorzitter van het Europees Parlement vormen de voorzitters van de fracties de 'conferentie van voorzitters', die onder meer de overkoepelende verantwoordelijkheid draagt voor het vaststellen van de agenda van het Europees Parlement.
6
Afkortingen PPE-DE EPP-ED PSE PES ALDE V/ALE Greens/EFA GUE/NGL IND/DEM UEN
Politieke fracties
Nederlandse Partijen in Fractie Fractie van de Europese Volkspartij (Christen-democraten) CDA en Europese Democraten Sociaal-democratische Fractie in het Europees Parlement PvdA
Fractie Alliantie van Liberalen en Democraten voor VVD Europa D66 Fractie De Groenen/Vrije Europese Alliantie GroenLinks Europa Transparant Confederale Fractie Europees Unitair Links/Noords Groen SP Links Fractie Onafhankelijkheid/Democratie ChristenUnie-SGP Fractie Unie voor een Europa van Nationale Staten
Het Europees Parlement telt nu 785 leden. Deze leden representeren de ongeveer 490 miljoen inwoners die de 27 landen van de EU inmiddels telt. Dit is tijdelijk want eigenlijk mochten het niet meer dan 732 leden zijn, maar door de toetreding van Bulgarije en Roemenië wordt dit aantal tijdelijk overschreden. Bij de verkiezingen in 2009 zal dit rechtgetrokken worden en zullen de zetels zo herverdeeld worden, dat het totaal weer 732 leden is (Verdrag van Nice). Het aantal leden van het Europees Parlement dat elk land afvaardigt, wordt in de onderstaande tabel genoemd. Duitsland heeft de meeste leden (99) en Malta de minste (5). In de toekomst zal worden vastgesteld dat er ten minste 6 leden per lidstaat moeten zijn (op dit moment ten minste 3). Voorts zal een lidstaat niet meer dan 96 leden mogen hebben. Dit betekent dat Duitsland, dat nu 99 leden heeft, 3 daarvan zal moeten inleveren, terwijl Malta, dat nu 5 leden heeft, binnenkort een ledental van 6 leden kan verwachten. Onder deze voorwaarden moet de Europese Raad een besluit vaststellen over de samenstelling van het Europees Parlement, waarin de burgers van Europa evenredig zijn vertegenwoordigd op grond van het aantal burgers van elk land.
7
Leden van het Europees Parlement 2004-2009 2009-2014 Duitsland 99 99 Verenigd Koninkrijk 78 72 Frankrijk 78 72 Italië 78 72 Spanje 54 50 Polen 54 50 Roemenië 35 33 Nederland 27 25 Griekenland 24 22 België 24 22 Portugal 24 22 Hongarije 24 20 Tsjechische Republiek 24 20 Zweden 19 18 Oostenrijk 18 17 Bulgarije 18 17 Slowakije 14 13 Denemarken 14 13 Finland 14 13 Ierland 13 12 Litouwen 13 12 Letland 9 8 Slovenië 7 7 Estland 6 6 Cyprus 6 6 Luxemburg 6 6 Malta 5 5 Totaal 785 732 (Zie ook: http://www.europarl.eu.int/members/expert/groupAndCountry.do?language=NL) Meer informatie over het Europees Parlement is te vinden op de website van het Parlement: http://www.europarl.eu.int.
Raad van de Europese Unie (Raad van Ministers/de Raad) De Raad van de Europese Unie is van oudsher de centrale wetgevende instelling van de EU, maar heeft inmiddels op diverse terreinen het Europees Parlement als medewetgever naast zich. De Raad van de Europese Unie wordt dikwijls aangeduid als 'de Raad van Ministers' of kortweg 'de Raad'. In de Raad zit van de regering van iedere lidstaat een vertegenwoordiger, meestal een minister. De samenstelling van de Raad van Ministers varieert afhankelijk van het agendapunt waarover wordt gesproken. Zo komen bijvoorbeeld de ministers van landbouw bijeen wanneer agrarische onderwerpen op de agenda staan, terwijl de ministers die verantwoordelijkheid dragen voor het milieu samenkomen voor besprekingen en besluitvorming over milieuaangelegenheden.
8
Normaal gesproken worden de beschikkingen van de Raad ofwel unaniem ofwel met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen genomen. Unanimiteit betekent dat een voorstel kan worden afgewezen als ook maar één lidstaat er tegen stemt. Met andere woorden: alle lidstaten hebben een vetorecht. Zo moeten bijvoorbeeld besluiten met betrekking tot de harmonisering van de belastingheffing, zoals de BTW, unaniem worden genomen. Een gekwalificeerde meerderheid van stemmen betekent dat de lidstaten verschillende stemgewichten krijgen toegekend en dat een lidstaat kan worden gedwongen besluiten te accepteren waar hij niet vóór heeft gestemd. De zetel van de Raad bevindt zich in Brussel, maar in april, juni en oktober vinden de bijeenkomsten plaats in Luxemburg. Meer informatie over de Raad en zijn werkwijze is te vinden op de website van de Raad: http://ue.eu.int.
De Europese Commissie Terwijl de leden van de Raad optreden als vertegenwoordigers van de regeringen van de EUlidstaten, fungeert de Europese Commissie onafhankelijk van de lidstaten en handelt zij in het algemeen belang van de EU. De Commissie is een politiek uitvoerend orgaan dat bestaat uit 27 commissarissen, ieder met verantwoordelijkheid voor een bepaald beleidsterrein. De commissarissen worden door de regeringen van de lidstaten benoemd; het Europees Parlement keurt ze vervolgens goed voor een periode van vijf jaar. Alle lidstaten hebben een commissaris. De Commissie is een collegiaal orgaan. Dat betekent onder andere dat niet de individuele commissarissen maar de Commissie als geheel verantwoordelijk is voor een besluit. De commissarissen komen normaliter eenmaal per week bijeen, meestal op woensdag. De besluiten van de Commissie worden bij gewone meerderheid van de stemmen genomen, hoewel zoveel mogelijk naar unanimiteit wordt gestreefd. De commissarissen houden zich bezig met het politieke bestuur van de Commissie, dat is verdeeld over twintig directoraten-generaal, waar ambtenaren werken die de taak hebben het beleid van de EU in de praktijk te brengen. De directoraten-generaal kunnen verder in directoraten worden onderverdeeld, afhankelijk van het werkterrein en de werkhoeveelheid. De Commissie speelt een sleutelrol in de besluitvormingsprocessen van de EU en heeft een aantal belangrijke taken. De Commissie is tegelijkertijd initiatiefnemer, bestuurder en controleur. De Commissie bezit aanzienlijke invloed op het wetgevingsproces in de EU, hoewel het formeel gesproken de Raad is die de besluiten neemt, dikwijls samen met het Europees Parlement. De Commissie heeft in beginsel als enige het recht van initiatief, wat betekent dat een voorstel voor wetgeving door de Commissie moet worden ingediend voordat de Raad er een besluit over kan nemen. Daarnaast kan de Commissie in bepaalde welomschreven gevallen ook zelf regels vaststellen. De Commissie dient ervoor te zorgen dat de regelgeving en de begroting van de EU worden goedgekeurd en dat de door het Europees Parlement en de Raad aangenomen programma's worden uitgevoerd. Daarnaast dient de Commissie toezicht uit te oefenen op de naleving van de regelgeving van de EU door de lidstaten. Wanneer een lidstaat de regels niet naleeft, kan de Commissie een procedure tegen die lidstaat beginnen bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. De
9
Commissie vervult verder een belangrijke handelsovereenkomsten voor de EU.
rol
bij
het
aangaan
van
internationale
De voorloper van de huidige Commissie heette de 'Hoge Autoriteit' en werd bij de totstandkoming van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) opgericht. Meer informatie over de Commissie is te vinden op de website van de Commissie: http://www.europa.eu.int/comm/.
Het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg Het Hof van Justitie is de hoogste gerechtelijke instantie van de EU en heeft de taak om het recht te handhaven door de verdragsbepalingen van de EU uit te leggen en toe te passen. Een groot aantal Europese rechtsbeginselen is in de jurisprudentie van het Hof van Justitie uitgewerkt. Het bijzondere kenmerk van de Europese samenwerking is dat er instellingen bestaan met de bevoegdheid om regelgeving vast te stellen die voor de lidstaten en hun burgers rechtstreeks verbindend is. Daarom heeft de EU een Hof van Justitie opgericht om recht te spreken in zaken rond de verplichtingen van lidstaten krachtens het Europese recht. Het Hof van Justitie moet zorgen dat het EU-recht in de gehele EU op dezelfde wijze wordt uitgelegd, toegepast en gehandhaafd, ongeacht de lidstaat waar een geschil zich voordoet. Het is de taak van het Hof van Justitie te zorgen voor een uniforme interpretatie van de bepalingen van het EU-recht. Het Hof van Justitie kan uitspraak doen in zaken waarbij de lidstaten, de EU-instellingen, bedrijven en individuen partij zijn. Er zijn verschillende soorten procedures voor het Hof van Justitie. Het Hof van Justitie bestaat uit 27 rechters, uit iedere lidstaat één. Het Hof wordt bijgestaan door acht advocaten-generaal, die een openbare conclusie, een voorstel voor een uitspraak, formuleren in iedere zaak die aan het Hof wordt voorgelegd. In 1989 werd naast het Hof van Justitie het Gerecht van eerste aanleg opgericht, om een deel van de werklast van het Hof over te nemen. Hierbij werd ook een beperkte mogelijkheid van hoger beroep in het gerechtelijk stelsel van de EU geïntroduceerd. Om ook in een uitgebreide Unie te kunnen zorgen voor een effectieve gerechtelijke controle door het Hof van Justitie zijn bij het Verdrag van Nice enkele wijzigingen in de organisatie van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg doorgevoerd. Onder meer heeft het Gerecht van eerste aanleg meer bevoegdheden gekregen en wordt het nu als zodanig genoemd in het Verdrag. In samenhang met het Verdrag van Nice is een Statuut voor het Hof van Justitie aangenomen, dat als protocol bij het Verdrag zelf is gevoegd. Dit Statuut is een gedetailleerde opsomming van de voorwaarden voor de werkzaamheden van het Hof van Justitie, bepalingen over de benoeming van rechters, voorwaarden voor het aanhangig maken van zaken bij het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg, enz. Meer informatie over het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg is te vinden op de website van de beide gerechten op: http://www.curia.europa.eu.
10
De Rekenkamer De taak van de Rekenkamer is de rekeningen van de EU controleren en verifiëren dat de inkomsten en uitgaven van de EU in overeenstemming zijn met de goedgekeurde begroting en de geldende regelgeving. De Rekenkamer heeft één lid uit elk EU-land. De leden worden door de afzonderlijke lidstaten voorgedragen en vervolgens voor zes jaar door de Raad benoemd, na overleg met het Europees Parlement. Evenals de commissarissen zijn ook de leden van de Rekenkamer onafhankelijk van de overige EU-instellingen en van de nationale regeringen. Het onderzoek van de Rekenkamer moet objectief zijn, en de leden kunnen tijdens hun ambtstermijn alleen om uitzonderlijke redenen worden ontslagen. De Rekenkamer voert zijn controlerende functie uit op een zeer breed werkterrein: van de Europese instellingen tot de nationale, regionale en plaatselijke overheden die voor het beheer van de middelen van de EU medebevoegd zijn. Ook bezit de Rekenkamer het recht en de plicht om de begunstigden van Europese middelen in de lidstaten en in landen buiten de Unie te controleren, veelal in samenwerking met de nationale overheden van de lidstaten. De voornaamste taak van de Rekenkamer is het verifiëren van de rekeningen, en niet het nemen van maatregelen tegen onregelmatigheden in de rekeningen zoals fraude, misbruik van middelen, enz. De verslagen van de Rekenkamer zijn echter van belang voor de bestrijding van fraude en misbruik, ook al zijn andere instellingen zoals OLAF (het Europees bureau voor fraudebestrijding) daarvoor verantwoordelijk. De begroting van de EU is zo uitgebreid dat de Rekenkamer niet bij machte is iedere financiële transactie te controleren die in Europees verband plaatsvindt. Daarom vindt de controle in eerste instantie plaats via steekproeven. Een groot deel van de praktische controle vindt plaats 'in het veld', d.w.z. ter plaatse bij de beheerders en begunstigden van de communautaire middelen. De Rekenkamer voert zijn eigen werkzaamheden uit en stelt zijn eigen agenda vast. Er is echter wel de verplichting dat het werk moet uitmonden in een jaarverslag, waarin de Rekenkamer een samenvatting geeft van zijn opmerkingen over het in het voorafgaande jaar gevoerde beheer over de financiën van de EU. De verslagen van de Rekenkamer en meer informatie over de Rekenkamer zijn te vinden op de website: http://www.eca.eu.int/.
Het Economisch en Sociaal Comité (ESC) Het Economisch en Sociaal Comité (ESC) is een adviserende vergadering, die op EU-niveau de belangen van diverse groepen in de samenleving vertegenwoordigt. Dit comité kan maximaal 350 leden tellen, die verschillende economische en maatschappelijke groeperingen vertegenwoordigen: producenten, boeren, vrachtvervoerders, arbeiders, handelaren en ambachtslieden, de vrije beroepen, consumenten en organisaties met een maatschappelijk doel. Het Comité moet worden geraadpleegd voorafgaand aan de vaststelling van regelgeving met betrekking tot een groot aantal onderwerpen, zoals de interne markt, onderwijs,
11
consumentenbescherming, milieu, regionale ontwikkeling, sociale zaken en werkgelegenheid; daarnaast kan het comité ook op eigen initiatief met standpunten komen. Het Comité moet worden geraadpleegd over economische en sociale aangelegenheden en kwesties met betrekking tot werkgelegenheid en sociale zaken, maar kan ook een standpunt indienen over ieder onderwerp dat het Comité van belang acht. Meer informatie over het ESC is te vinden op het volgende adres: www.esc.eu.int.
Het Comité van de Regio's Het Comité van de Regio's is een adviescomité dat de taak heeft toezicht te houden op het respect voor de regionale en lokale identiteit in de EU. Het Comité van de Regio's moet over onderwerpen rond regionaal beleid, milieu en onderwijs worden geraadpleegd. Het Comité bestaat uit maximaal 350 vertegenwoordigers van de regionale en lokale overheden van de EU. Deze vertegenwoordigers moeten ofwel in een regionaal of lokaal lichaam zijn gekozen, ofwel politiek verantwoordelijk zijn voor een gekozen vertegenwoordiging. Meer informatie over het Comité van de Regio's is te vinden op het volgende adres: http://www.cor.europa.eu/.
De Europese Centrale Bank (ECB) De Europese Centrale Bank (ECB) draagt de verantwoordelijkheid voor het gemeenschappelijk monetair beleid in de eurozone en voor het uitgeven van de eurobankbiljetten. Aangezien de eurolanden een gemeenschappelijk monetair beleid hebben, kan de verantwoordelijkheid hiervoor niet bij de centrale bank van een van de lidstaten berusten. De Europese Centrale Bank werd op 1 juni 1998 opgericht en heeft zijn zetel in de Duitse stad Frankfurt am Main. De Europese Centrale Bank heeft drie bestuursorganen: de Raad van Bestuur, de directie en de Algemene Raad. De Raad van Bestuur is het voornaamste besluitvormingsorgaan, dat het gemeenschappelijk monetair beleid vaststelt en besluiten over eventuele wijzigingen in de rentetarieven neemt. De Raad van Bestuur bestaat uit de presidenten van de nationale centrale banken van de eurolanden en de directieleden van de Europese Centrale Bank. De Raad van Bestuur komt eens per twee weken bijeen. De directie is verantwoordelijk voor de uitvoering van het gemeenschappelijk monetair beleid op basis van de door de Raad van Bestuur genomen besluiten. De directie bestaat uit zes leden: de voorzitter, de vice-voorzitter en vier gewone leden. De Algemene Raad bestaat uit de voorzitter en de vice-voorzitter van de ECB en de presidenten van de centrale banken van de EU-lidstaten. De Algemene Raad behandelt kwesties in verband met landen buiten de eurozone, met inbegrip van het ERM-II-systeem. De Algemene Raad komt iedere drie maanden bijeen. Meer informatie over de Europese Centrale Bank is te vinden op de website van de bank: http://www.ecb.int.
12
De Europese Ombudsman De taak van de Europese Ombudsman is klachten behandelen van Europese burgers, instellingen, bedrijven enz., die zich benadeeld voelen door fouten of nalatigheden bij handelingen van Europese instellingen of organen. De Ombudsman kan ook op eigen initiatief onderzoeken starten. Iedere burger van de EU en iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon die zijn woon- of verblijfplaats in een van de EU-lidstaten heeft, kan een klacht bij de Ombudsman indienen over fouten of nalatigheden van de Europese instellingen. De Europese Ombudsman kan bijvoorbeeld onderzoek doen naar klachten over fouten en nalatigheden die toe te schrijven zijn aan de Commissie, de Raad of het Europees Parlement. Handelingen van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg zijn echter uitgesloten voorzover deze handelingen tijdens de uitvoering van hun rechtsprekende taak plaatsvonden. De Ombudsman is dus niet bedoeld als een extra beroepsmogelijkheid binnen het EU-rechtsstelsel. De Europese Ombudsman kan geen klachten behandelen die betrekking hebben op de nationale, regionale of lokale overheden van de lidstaten. De instellingen en organen van de EU zijn verplicht de informatie te verschaffen waar de Ombudsman om vraagt. De lidstaten zijn tevens verplicht aan de Ombudsman alle informatie te verschaffen die duidelijkheid kan geven over gevallen van dwaling of nalatigheid die aan de instellingen en organen van de EU zijn toe te schrijven. De instelling van de Europese Ombudsman werd opgericht nadat het Verdrag van Maastricht in 1992 was goedgekeurd. De Europese Ombudsman wordt voor vijf jaar door het Europees Parlement benoemd, voor het eerst in 1995. De huidige Ombudsman, de Griek Nikiforos Diamandouros, is met ingang van 1 april 2003 door het Europees Parlement benoemd.
De verdragen die de basis vormen van de samenwerking binnen de EU De Europese samenwerking is gebaseerd op een aantal verdragen, waarvan de drie basisverdragen de volgende zijn: 1. Het EG-Verdrag Het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (het Verdrag van Rome) is op 25 maart 1957 te Rome ondertekend door de zes oorspronkelijke lidstaten; daarom staat dit verdrag ook wel bekend als het Verdrag van Rome. Het Verdrag trad op 1 januari 1958 in werking. Dit Verdrag heette aanvankelijk het 'EEG-Verdrag', 'Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap', maar met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht kreeg het EEGVerdrag de nieuwe naam 'EG-Verdrag': 'Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap' (EG). 2. Het EU-Verdrag Het Verdrag betreffende de Europese Unie werd ondertekend te Maastricht op 7 februari 1992 en staat daarom ook bekend als het Verdrag van Maastricht. Het Verdrag trad in werking op 1
13
november 1993 en verenigt de Europese Gemeenschappen en de intergouvernementele samenwerking in één verband dat de naam Europese Unie draagt. 3. Het Euratom-Verdrag Het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie werd ondertekend te Rome op 25 maart 1957 en trad in werking op 1 januari 1958. De basisverdragen zijn herhaaldelijk gewijzigd of aangevuld door verdragen die op zichzelf geen basisverdragen zijn, omdat ze slechts wijzigingen van de 'oude' verdragen bevatten. Zo zijn bijvoorbeeld de Europese Akte en de verdragen van Amsterdam en Nice zelf geen basisverdragen; de bepalingen van deze verdragen vormen wijzigingen van of aanvullingen op bepalingen in de communautaire verdragen. Verder worden er ook verdragen gesloten tussen de oude lidstaten en nieuwe EU-lidstaten, wanneer deze tot de EU toetreden. Het EGKS-Verdrag Een van de andere basisverdragen in de EU was het EGKS-Verdrag: het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, die een soort voorloper van de EU was. Dit Verdrag werd op 18 april 1951 te Parijs ondertekend en trad op 25 juli 1952 in werking; omdat het slechts voor 50 jaar werd aangegaan, liep dit verdrag op 23 juli 2002 af.
De Europese Conventie De Europese Conventie was een vergadering van politici, benoemd door de regeringen en parlementen van de EU-lidstaten en de kandidaat-lidstaten en vertegenwoordigers van de EU instellingen. De Europese Conventie had tot taak te onderzoeken op welke wijze het kader en de structuren van de EU zouden kunnen worden aangepast aan de algemene internationale ontwikkelingen, de behoeften van de Europese burgers en de eigen ontwikkeling van de EU in verband met haar uitbreiding. De Conventie stelde een 'ontwerp-Grondwet voor Europa' op; dit ontwerp werd het uitgangspunt voor een intergouvernementele conferentie van de staatshoofden en regeringsleiders, die aanving in oktober 2003 en eindigde met de goedkeuring van het 'Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa' op de Europese Raad van 17-18 juni 2004. Dit Grondwettelijk Verdrag is echter nog niet in werking getreden. Meer informatie over de Conventie en de door de Conventie uitgewerkte ontwerp-Grondwet is te vinden op de website van de Europese Conventie: http://european-convention.eu.int
De Europese Grondwet Op de bijeenkomst van de Europese Raad op 17 en 18 juni 2004 zijn de EU-leiders het eens geworden over een Grondwettelijk Verdrag voor de EU met de officiële naam "Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa". Het verdrag is op 29 oktober 2004 in Rome ondertekend door de staatshoofden en regeringsleiders van de EU, maar het is nog niet in werking getreden.
14
Oorspronkelijk was het de bedoeling dat het verdrag op 1 november 2006 in werking zou treden, maar daartoe moesten alle landen het vóór die datum geratificeerd hebben. De ratificatie vindt plaats overeenkomstig de desbetreffende grondwettelijke bepalingen van elk afzonderlijk land. Sommige landen hebben het verdrag daarom al via hun parlement geratificeerd, terwijl Spanje en Luxemburg een referendum over de ratificatie hebben gehouden. Inmiddels heeft in Frankrijk een grote meerderheid bij een referendum op 29 mei 2005 tegen ratificatie van het Grondwettelijke Verdrag gestemd en op 1 juni volgde een grote meerderheid in Nederland dit voorbeeld en stemde tegen het verdrag. Aangezien een 'ja' in alle landen een voorwaarde is voor de inwerkingtreding van het Grondwettelijke Verdrag, is er door de twee negatieve uitslagen grote onzekerheid ontstaan over de vraag hoe het nu verder moet met het verdrag. Het verdere lot van het verdrag vormde daarom een van de centrale onderwerpen van de Europese Raad op 16 en 17 juni 2005. Tien lidstaten hadden zich al voor de bijeenkomst van de Europese Raad achter het Grondwettelijke Verdrag geschaard, dus kwam het er voor de staatshoofden en regeringsleiders van de EU-landen op aan een oplossing voor de verdragsproblematiek te vinden die zowel recht deed aan de landen die het verdrag hadden geratificeerd, als aan de landen waar de bevolking het verdrag heeft afgewezen, en de landen die zich nog niet over de ratificatie hebben uitgesproken. Tegen deze achtergrond is de Europese Raad tot de slotsom gekomen dat er een denkpauze ('reflectieperiode') moet worden ingelast om na te denken over de zorgen en bedenkingen die de Franse en de Nederlandse bevolking hebben uitgesproken met hun 'nee' tegen het Grondwettelijke Verdrag. De landen die het verdrag nog niet hebben geratificeerd, kunnen zelf beslissen of zij het ratificeringsproces willen voortzetten of opschorten. De Europese Raad heeft onderstreept dat de denkpauze moet worden aangegrepen voor een breed debat in alle EU-landen. Aan dit debat moet worden deelgenomen door de burgers, maatschappelijke organisaties, de sociale partners, de nationale parlementen en de politieke partijen. Ook de EU-instellingen moeten hun bijdrage hieraan leveren: met name voor de Commissie is een bijzondere rol weggelegd. Sinds 1 november 2006 praat de Europese Raad over de verder verloop van het proces.
De inhoud van het nieuwe Grondwettelijk Verdrag Na de Franse en Nederlandse afwijzing van het Grondwettelijk Verdrag is de toekomst van dat Verdrag zeer onzeker geworden. Toch zal hier kort de inhoud van het 'Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa' geschetst worden. Eén Verdrag met vier delen De relevante verdragen, de EG-verdragen en de EU-verdragen, worden door het Grondwettelijk Verdrag geconsolideerd in één document, met het doel de verdragsbepalingen doorzichtiger te maken. Het Euratom-Verdrag blijft in zelfstandige vorm bestaan. De preambule van het Grondwettelijk Verdrag De preambule is een soort algemene inleiding op de rest van het Verdrag. Hier worden de fundamentele waarden van de EU en de rol van Europa in de wereld vastgelegd. Het culturele,
15
religieuze en humanistische erfgoed van Europa worden hier genoemd als inspiratiebron voor de waarden van de EU: de onschendbare en onvervreemdbare rechten van de mens als persoon, democratie, gelijkheid, vrijheid en rechtsstatelijkheid. De preambule en het Grondwettelijk Verdrag zelf bevatten echter geen concrete verwijzingen naar het christelijke erfgoed van de EU. Er is hevig gedebatteerd over de vraag of het Grondwettelijk Verdrag een dergelijke verwijzing zou moeten bevatten. Deel I Deel I van het Grondwettelijk Verdrag is gewijd aan de algemene waarden en institutionele kaders van de EU en de verdeling van bevoegdheden tussen de EU en de lidstaten. Deel I bevat onder meer een beschrijving van het democratisch bestel van de EU en bepaalt dat de Raad in het openbaar moet bijeenkomen bij het beraadslagen en stemmen over een ontwerp voor een wetgevende handeling. Een andere vernieuwing is het zogeheten burgerinitiatief, dat het mogelijk maakt dat een groep van minstens een miljoen EU-burgers de Commissie verzoekt een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie te doen. Deze groep burgers moet een significant aantal lidstaten vertegenwoordigen. Het precieze vereiste minimumaantal dient bij een Europese wet te worden vastgesteld. De instellingen van de EU Het Europees Parlement In het Grondwettelijk Verdrag worden het Europees Parlement en de Raad als gelijkwaardige wetgevers naast elkaar geplaatst. De medebeslissingsprocedure zal de 'gewone wetgevingsprocedure' zijn; tenzij in bijzondere bepalingen anders wordt gesteld, geldt deze wetgevingsprocedure als standaardmethode. Bovendien krijgt het Europees Parlement meer invloed op de vaststelling van de EU-begroting. Het Europees Parlement heeft echter geen volledige controle over wetgeving op de gebieden van GBVB (Gemeenschappelijk Buitenland en Veiligheidsbeleid) en justitie. Op het gebied van justitie verschilt de betrokkenheid van het Europees Parlement per beleidsterrein. Op sommige gebieden heeft het Parlement slechts het recht te worden geraadpleegd, terwijl het op andere gebieden zijn goedkeuring moet geven voordat wetgeving mag worden aangenomen. Het plafond voor het aantal leden van het Europees Parlement is verhoogd van 732 naar 750. De Europese Raad Op grond van het Grondwettelijk Verdrag kiest de Europese Raad bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen zijn voorzitter ineens voor een periode van tweeënhalf jaar, in plaats dat er iedere zes maanden een nieuwe voorzitter is. De voorzitter zit de bijeenkomsten voor en zorgt voor continuïteit en samenhang in de Europese Raad. De Raad Het bestaande voorzitterschapsmodel wordt vervangen door een 'gezamenlijk voorzitterschap' van drie landen gedurende 18 maanden. Elk van de drie landen bekleedt bij toerbeurt het voorzitterschap van alle Raadsformaties met uitzondering van de Raad Buitenlandse Zaken, welke wordt voorgezeten door de minister van Buitenlandse Zaken. In eerste instantie is dit model niet anders dan de huidige regelingen; in het nieuwe model is het echter wel mogelijk dat de landen
16
intern voor een ander bestuursmodel kiezen, bijvoorbeeld wanneer een klein land in het voorzittersteam behoefte heeft aan administratieve bijstand. Het Grondwettelijk Verdrag bepaalt dat de Raad in verschillende formaties bijeenkomt en noemt met name twee daarvan: 1. De Raad Algemene Zaken, zorgt voor de samenhang van de werkzaamheden van de verschillende Raadsformaties en bereidt, in samenspraak met de voorzitter van de Europese Raad en de Commissie, de bijeenkomsten van de Europese Raad voor en werkt deze tevens uit. 2. De Raad Buitenlandse Zaken, bepaalt het buitenlands beleid van de EU en zorgt voor de samenhang ervan, op grond van door de Europese Raad vastgelegde strategische richtsnoeren. Een nieuw element in het Grondwettelijk Verdrag is dat de bijeenkomsten van de Raad openbaar toegankelijk moeten zijn voor wat betreft de onderhandelingen en stemmingen over ontwerpen voor wetgevingsbesluiten. Met het oog op de uitvoering van deze regeling zijn alle Raadsvergaderingen nu in twee gedeelten onderverdeeld, respectievelijk voor onderhandelingen over de wetgevende handelingen van de EU en activiteiten van niet-wetgevende aard. De Commissie Op dit moment hebben alle landen één commissaris; volgens het Grondwettelijk Verdrag wordt na 1 november 2014 het aantal commissarissen tot tweederde van het aantal lidstaten verminderd. Deze commissarissen worden dan benoemd volgens een toerbeurtsysteem op basis van gelijkheid tussen de lidstaten. De Europese Raad kan het aantal commissarissen echter bij eenparig besluit wijzigen indien bijvoorbeeld zou blijken dat de Commissie haar werk bijzonder goed doet en ook met een groter aantal commissarissen dan ervoor tot besluiten in staat zal zijn. De voorzitter van de Commissie wordt door het Europees Parlement gekozen; de lijst met de resterende commissarissen wordt door de Raad in samenspraak met de voorzitter van de Commissie goedgekeurd, waarna de voorzitter en de commissarissen collectief moeten worden goedgekeurd door het Europees Parlement. De minister van Buitenlandse Zaken van de EU Het Grondwettelijk Verdrag creëert de functie van minister van Buitenlandse Zaken van de EU, het gezicht van de Unie op het internationale toneel. Deze minister van Buitenlandse Zaken zal twee petten dragen: één als Commissielid bevoegd voor buitenlandse betrekkingen en één als bijzonder vertegenwoordiger van de EU voor het buitenlands beleid. Eén van de taken van de minister van Buitenlandse Zaken is zorgen voor een betere samenhang tussen diplomatiek optreden en ontwikkelingshulp, dat wil zeggen tussen het diplomatieke verkeer en het geld van de EU dat naar landen buiten de EU gaat. De minister van Buitenlandse Zaken van de EU draagt bij aan de bepaling van het buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid van de EU en brengt dit beleid met de instemming van de Raad van Ministers in de praktijk. Ten slotte is de minister van Buitenlandse Zaken de permanente voorzitter van de Raad van Buitenlandse Zaken (zie boven).
17
Het Europees Hof van Justitie In het nieuwe Grondwettelijk Verdrag bezit het Hof een algemene bevoegdheid op het gebied van het Verdrag als geheel, tenzij anders bepaald. Het Hof is echter niet bevoegd voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, noch voor een groot deel van de politiële samenwerking. Wat betreft dat laatstgenoemde is het Hof bijvoorbeeld niet bevoegd te onderzoeken of het optreden van de nationale politie rechtsgeldig is of in overeenstemming met de taken die in de nationale wetgeving zijn geregeld. Verdeling van bevoegdheden tussen de EU en de lidstaten Het Grondwettelijk Verdrag bepaalt dat, net zoals nu, het aan de lidstaten is om bevoegdheden toe te kennen aan de EU. Het Grondwettelijk Verdrag verdeelt de beleidsterreinen van de EU in drie hoofdcategorieën naar gelang de omvang van de bevoegdheid: 1. Gebieden van exclusieve bevoegdheid Op deze gebieden kan alleen de EU wetgeving vaststellen en verbindende handelingen goedkeuren. Het subsidiariteitsbeginsel is niet van toepassing. 2. Gebieden van gedeelde bevoegdheid Hier hebben zowel de EU als de lidstaten de bevoegdheid om wetgeving vast te stellen en de EU moet hier rekening houden met het subsidiariteitsbeginsel. De voornaamste gebieden waarvoor de gedeelde bevoegdheid geldt, worden in deel III van het Verdrag opgesomd. 3. Gebieden van ondersteunend, coördinerend of aanvullend optreden De lidstaten hebben hier uitsluitend de bevoegdheid wetgeving goed te keuren en de EU treedt op ter ondersteuning of aanvulling van het handelen van de lidstaten. De EU mag op deze terreinen geen harmonisering van wetgeving verlangen. Er zijn speciale categorieën voor de coördinatie van het economisch en werkgelegenheidsbeleid en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, die buiten de genoemde drie categorieën vallen. Het beginsel dat het EU-recht voorrang krijgt boven nationaal recht, dat reeds lange jaren geldt op basis van bindende jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, wordt in het Grondwettelijk Verdrag formeel vastgelegd. De nationale parlementen In het Grondwettelijk Verdrag zijn de nationale parlementen bevoegd toe te zien op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel door middel van een 'waarschuwingssysteem'. De rechtspersoonlijkheid van de EU Een belangrijke wijziging door het Grondwettelijk Verdrag is de vervanging van de pijlerstructuur door één institutioneel kader met een eigen rechtspersoonlijkheid. Dit betekent dat de EU een entiteit wordt die overeenkomsten zal kunnen aangaan. Op dit moment bezit alleen de EG die hoedanigheid. Wanneer de EU rechtspersoonlijkheid bezit, is zij bevoegd om internationale verdragen te sluiten.
18
Deel II Deel II van het Grondwettelijk Verdrag bestaat uit het Handvest van de Grondrechten van de EU, dat dus verbindend wordt wanneer het Grondwettelijk Verdrag in werking treedt. Het Handvest is in 1999-2000 door een Handvest-Conventie opgesteld. Hierna werd het Handvest door de Europese Raad goedgekeurd in de vorm van een beleidsverklaring op de topconferentie van Nice op 7-10 december 2000. Om die reden is het Handvest momenteel nog slechts een beleidsverklaring, dus niet verbindend; met andere woorden: burgers van de EU kunnen op grond van het Handvest nog geen vorderingen indienen of een procedure tegen de instellingen of lidstaten van de EU aanhangig maken. Het Grondwettelijk Verdrag bewerkstelligt dat het Handvest deel uitmaakt van de grondslag van het Verdrag. Het Handvest bevat bepalingen over de fundamentele rechten die jegens de EU burgers worden gewaarborgd, zoals het recht op leven, vrijheid van meningsuiting en informatie, het recht op onderwijs, billijke arbeidsomstandigheden, behoorlijk bestuur, enz. De EU en het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) Aangezien de EU zelf rechtspersoonlijkheid bezit, bepaalt het Grondwettelijk Verdrag dat de EU het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens uiterlijk op een bepaalde datum dient aan te nemen. In het Grondwettelijk Verdrag hebben de lidstaten zich verbonden aan de formele toetreding van de EU tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. In de huidige situatie is dit niet mogelijk, daar de EU geen rechtspersoonlijkheid bezit. Deel III Deel III van het Grondwettelijk Verdrag is het meest omvangrijke deel van het Verdrag, aangezien het gedetailleerde bepalingen bevat over het beleid en de werking van de EU. Dit deel bevat bepalingen over zaken als de interne markt, economisch en monetair beleid, belastingheffing, sociaal en werkgelegenheidbeleid, landbouw en visserij, milieu, consumentenbescherming en vervoer. Verordeningen en besluitvormingsprocedures De beginselen van subsidiariteit en evenredigheid Net zoals in de huidige situatie het geval is, bepaalt het Grondwettelijk Verdrag dat de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in acht genomen moeten worden; deze beginselen zullen echter worden uitgebreid met een procedure die de nationale parlementen betrekt bij het waarborgen van de naleving van het subsidiariteitsbeginsel. Dit gebeurt door middel van een zogeheten 'waarschuwingssysteem'. Op grond van het Grondwettelijk Verdrag moeten de voorstellen van de Commissie voor Europese wetgevingsbesluiten aan de nationale parlementen tegelijk met de toezending aan de Raad en het Europees Parlement worden verzonden. De nationale parlementen ontvangen ook de ontwerpen en amendementen van het Europees Parlement evenals de ontwerpen van groepen lidstaten en de overige EU-instellingen.
19
Elk parlement heeft vervolgens de gelegenheid om binnen zes weken na toezending van het voorstel een met redenen omkleed advies in te dienen, waarin het parlement uitlegt waarom het ontwerp in kwestie naar zijn mening een schending van het subsidiariteitsbeginsel vormt. De Commissie, de Raad en het Parlement zijn verplicht rekening te houden met het advies en indien eenderde van de nationale parlementen klaagt dat een bepaald EU-wetsontwerp een schending van het subsidiariteitsbeginsel is, moet het ontwerp worden herzien. De Commissie kan vervolgens besluiten haar voorstel te handhaven, te wijzigen of in te trekken. Dit besluit moet worden verantwoord. Waar het gaat om ontwerpen op de politiek gevoelige terreinen van justitiële samenwerking in strafzaken of politiële samenwerking, moet het ontwerp reeds worden herzien indien slechts een kwart van de nationale parlementen een met redenen omkleed advies uitbrengt. De gewone wetgevingsprocedure De gewone wetgevingsprocedure, die overeenkomt met de medebeslissingsprocedure waarbij de Raad van Ministers en het Europees Parlement op voet van gelijkheid beslissen, is van toepassing tenzij anders bepaald, zoals op het gebied van het GBVB waar unanimiteit het uitgangspunt blijft. Uitbreiding van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid Het Grondwettelijk Verdrag bepaalt dat besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid stemmen de normale gang van zaken is. De Raad moet bij gekwalificeerde meerderheid stemmen besluiten, tenzij door het Verdrag anders wordt bepaald. Besluitvorming gekwalificeerde meerderheid van stemmen zal van toepassing zijn op ongeveer 80 % van beleidsterreinen, wat een flinke toename is ten opzichte van de huidige situatie.
van van bij alle
Nieuwe definitie van gekwalificeerde meerderheid van stemmen Met ingang van 1 november 2009 beoogt het Grondwettelijk Verdrag een nieuwe definitie van gekwalificeerde meerderheid van stemmen in te voeren. Het gewichtenstelsel wordt afgeschaft en vervangen door een zogeheten 'dubbele meerderheid', wat inhoudt dat de voorwaarde van gekwalificeerde meerderheid van stemmen zowel geldt voor het aantal landen als voor het percentage van de bevolking van de EU dat deze landen vertegenwoordigen. De dubbele meerderheid in het Grondwettelijk Verdrag: 1) Ten minste 55 % van de lidstaten van de EU moet vóór een voorstel stemmen; deze moeten ten minste 15 van de lidstaten van de EU vertegenwoordigen. 2) Ten minste 65 % van de bevolking van de EU moet in de groep landen die vóór een voorstel stemmen vertegenwoordigd zijn . Blokkeren van een voorstel Een blokkerende minderheid moet uit ten minste vier lidstaten bestaan; bij afwezigheid van een dergelijke minderheid wordt de gekwalificeerde meerderheid van stemmen geacht te zijn bereikt. Mogelijkheid tot opschorting De Europese Raad heeft een ontwerpbesluit opgesteld, dat door de Raad zal worden aangenomen op de dag waarop het Grondwettelijk Verdrag in werking treedt. Krachtens dit besluit kan een kleine groep landen, die niet groot genoeg is om een blokkerende minderheid te vormen, de Raad
20
verzoeken een voorstel te heroverwegen voordat het bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt goedgekeurd. De Raad is dan verplicht zijn uiterste best te doen om een oplossing te vinden die aan de wensen van deze minderheid tegemoetkomt. Wil een minderheid een opschorting kunnen bewerkstelligen, dan moet het onderstaande van toepassing zijn: • de minderheid moet ten minste drievierde van het vereiste bevolkingsaantal voor een blokkerende minderheid vertegenwoordigen, of • de minderheid moet ten minste drievierde van het vereiste aantal lidstaten voor een blokkerende minderheid bedragen (d.w.z. drie lidstaten). Aangezien de regels voor deze opschorting bij besluit van de Raad worden vastgesteld, kan het bovenstaande in principe door de Raad bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden veranderd zonder dat daarvoor wijziging van de verdragen nodig is. Hogere drempel voor bijzonder gevoelige onderwerpen: Strengere criteria zijn van toepassing voor het verkrijgen van een gekwalificeerde meerderheid van stemmen met betrekking tot bijzonder gevoelige politieke onderwerpen. Het gaat dan bijvoorbeeld om bepaalde onderwerpen op juridisch gebied of om bepaalde onderdelen van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. In deze gevallen wordt een gekwalificeerde meerderheid van stemmen gevormd door 72 % van de lidstaten en 65 % van de EU-bevolking. Van eenparigheid naar gekwalificeerde meerderheid van stemmen, en van bijzondere procedure naar gewone wetgevingsprocedure Het Grondwettelijk Verdrag bevat twee 'passerelle-bepalingen'. De eerste bepaling voorziet erin dat de Europese Raad kan besluiten dat de Raad een besluit bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen mag nemen, ook wanneer het uitgangspunt op grond van het Grondwettelijk Verdrag is dat besluiten bij eenparigheid van stemmen moeten worden genomen. Deze mogelijkheid is van toepassing op deel III van het Verdrag over het beleid van de EU, met uitzondering van besluiten op de gebieden van leger en defensie. De tweede passerelle-bepaling voorziet erin dat de Europese Raad kan besluiten dat een wetgevingsbesluit door de Raad via de gewone wetgevingsprocedure kan worden aangenomen, waarvoor normaal de bijzondere wetgevingsprocedure zou moeten worden gevolgd. Een besluit van de Europese Raad om de passerelle-bepalingen toe te passen moet bij eenparigheid van stemmen worden genomen, nadat het Europees Parlement het besluit bij meerderheid van zijn leden heeft goedgekeurd. De Europese Raad dient zijn ontwerpbesluit aan de nationale parlementen te doen toekomen; deze hebben de mogelijkheid de goedkeuring te blokkeren. Daartoe hoeft een parlement slechts binnen zes maanden na de voorlegging van het voorstel zijn bezwaar kenbaar te maken. De financiën van de EU Het meerjarige financiële kader van de EU wordt door overeenstemming tussen de Commissie, het Europees Parlement en de Raad vastgesteld. Het Grondwettelijk Verdrag legt de bepalingen ten aanzien van de meerjarige financiële perspectieven in het Verdrag zelf vast. Het lanceert een
21
nieuwe procedure ter vaststelling van de jaarbegroting, maakt de Raad en het Europees Parlement aan elkaar gelijkwaardig en schaft het onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven af. Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid Het Grondwettelijk Verdrag brengt geen wijzigingen aan in de procedure waarin Europese besluiten over het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid unaniem door de Europese Raad en de Raad van Ministers moeten worden goedgekeurd. Het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa maakt het tevens mogelijk dat lidstaten wier militaire mogelijkheden aan bepaalde criteria voldoen, zich verenigen in wat bekend staat als de permanente gestructureerde samenwerking in EU-verband. Het Verdrag bevat ook een nieuwe bepaling die erin voorziet dat wanneer een EU-lidstaat het doelwit wordt van een gewapende aanval op zijn grondgebied, de overige lidstaten aan deze lidstaat steun en bijstand dienen te verlenen met alle middelen waarover ze beschikken, in samenwerking met de NAVO. Deze bepaling mag geen afbreuk doen aan het bijzondere karakter van het veiligheids- en defensiebeleid van bepaalde lidstaten. Het Grondwettelijk Verdrag bevat tevens een bepaling voor de totstandbrenging van een Europees Bureau voor bewapening, onderzoek en militaire vermogens. De Europese Raad was echter reeds in de conclusies van de Europese Raad juni 2003 opgedragen de nodige maatregelen te nemen voor de totstandbrenging van een dergelijk Bureau in de loop van 2004; daarom is de oprichting van dit bureau niet afhankelijk van de inwerkingtreding van het Grondwettelijk Verdrag. Justitiebeleid Het Grondwettelijk Verdrag zal de pijlerstructuur afschaffen, wat van grote betekenis zal zijn voor de Europese samenwerking op gebied van justitie. Dit betekent dat de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken tussen lidstaten in het kader van de derde pijler volgens het Grondwettelijk Verdrag verdwijnt. Speciale vormen van samenwerking op dit gebied zullen echter in bepaalde gevallen blijven bestaan: het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid en de zogeheten ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (politiële samenwerking, justitiële samenwerking in strafzaken, enz.). De reden hiervoor is dat er op deze terreinen gebruik wordt gemaakt van besluitvormingsprocedures die van de gewone wetgevingsprocedure afwijken; ook het beginsel van unanimiteit zal op bepaalde gebieden gehandhaafd blijven (grensoverschrijdend optreden en operationele politiesamenwerking). Het Grondwettelijk Verdrag maakt ook een uniform beleid mogelijk op het gebied van asiel en immigratie; de verwijzing naar 'minimumvoorschriften' op asielgebied is daarom verwijderd. In plaats daarvan wordt gebruik gemaakt van Europese wetten of kaderwetten. Het Grondwettelijk Verdrag maakt het mogelijk minimumvoorschriften vast te stellen betreffende de bepaling van strafbare feiten. Dit heeft vooral betrekking op ernstige misdaden met een grensoverschrijdende dimensie zoals terrorisme, seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen en illegale drugshandel. Daarnaast wordt de bevoegdheid van de EU om strafmaatregelen te nemen uitgebreid met gebieden 'waarop harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld', zoals de interne markt en het milieu.
22
Europees openbaar ministerie Op grond van het Grondwettelijk Verdrag kan de Raad bij unanimiteit een Europese wet aannemen waarbij een Europees openbaar ministerie wordt ingesteld. De belangrijkste taak van dit openbaar ministerie zal het bestrijden van strafbare feiten zijn die de financiële belangen van de Unie schaden. Het openbaar ministerie is verantwoordelijk voor de opsporing en vervolging van de daders van dergelijke strafbare feiten en is belast met de rechtsvordering voor de bevoegde rechtbanken van de lidstaten. De 'noodrem'-bepaling en grotere samenwerking in strafzaken Het Grondwettelijk Verdrag lanceert een 'noodremclausule', die door een lidstaat ten aanzien van de samenwerking in strafzaken kan worden ingeroepen indien die lidstaat van oordeel is dat een ontwerpwet of -kaderwet afbreuk zou doen aan fundamentele aspecten van zijn eigen strafrechtstelsel. De lidstaat kan vragen om schorsing van de gewone wetgevingsprocedure; vervolgens moet de Europese Raad binnen vier maanden ofwel het ontwerp terugverwijzen naar de Raad, dus de schorsing van de procedure beëindigen, ofwel de Commissie verzoeken een nieuw ontwerp voor te leggen; in dat geval wordt de aanvankelijk voorgestelde rechtshandeling geacht niet te zijn vastgesteld. Indien de Europese Raad na afloop van de termijn van vier maanden niet heeft gehandeld, of indien twaalf maanden na de schorsing de kaderwet nog niet is vastgesteld, kan een groep van minimaal eenderde van de lidstaten besluiten alsnog nauwere samenwerking aan te gaan op basis van de oorspronkelijke ontwerp-kaderwet. Deel IV Deel IV van het Grondwettelijk Verdrag bevat slotbepalingen en algemene bepalingen, waaronder bepalingen over herziening van het Verdrag. Zo wordt bijvoorbeeld bepaald dat de conventiemethode de standaardmethode zal zijn voor meer ingrijpende herzieningen van het Verdrag, hoewel het Verdrag tevens in een vereenvoudigde procedure voor wijzigingen voorziet, zodat er niet noodzakelijk een intergouvernementele conferentie hoeft te worden uitgeschreven. Nieuwe solidariteitsclausule Het Grondwettelijk Verdrag bevat een nieuwe solidariteitsclausule, die vereist dat de lidstaten en de EU gezamenlijk en solidair optreden wanneer een lidstaat het doelwit van een terroristische aanval, een natuurramp of een door de mens veroorzaakte ramp wordt. De EU kan alle instrumenten mobiliseren waarover zij beschikt, met inbegrip van militaire middelen, om bijvoorbeeld terroristische dreigingen te voorkomen en om het democratisch bestel en de burgerbevolking tegen terroristische aanvallen te beschermen. Ieder lidstaat beslist echter zelf welke middelen hij daaraan bijdraagt. Verbeterde samenwerking Het Grondwettelijk Verdrag handhaaft de huidige beginselen voor het creëren van verbeterde samenwerking tussen de EU-landen in het kader van de EU. Het voornaamste doel van die samenwerking is de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU; samenwerking moet openstaan voor alle lidstaten en moet uitsluitend als laatste middel worden gebruikt. Minstens eenderde van de lidstaten moet deelnemen.
23
Procedure voor vrijwillige terugtrekking uit de EU Het Grondwettelijk Verdrag introduceert een bepaling die in een procedure van vrijwillige terugtrekking uit de EU voorziet. Het motto en andere symbolen van de EU De bepaling in het nieuwe Grondwettelijk Verdrag over de symbolen van de EU verwijst naar de vlag, het volkslied, de euro en de Dag van Europa; verder wordt bepaald dat het motto van de EU luidt: 'eenheid in verscheidenheid'.
Nederland en de EU Als een van de grondleggers is het moeilijk om de EU uit Nederland weg te denken. De invloed van de EU is overal terug te vinden in de Nederlandse samenleving, variërend van Europeanen die zich hier vestigen, tot één van de zes pijlers waarop het nieuwe regeringsakkoord is gebaseerd, namelijk: ´een actieve internationale en Europese rol, zodat Nederland een relevante en constructieve partner blijft in de wereld en in Europa´. De EU heeft zijn stempel gedrukt op veel Nederlandse regels en wetten, maar andersom heeft ook Nederland zijn sporen achtergelaten, denk maar aan het Verdrag van Maastricht. Toch is het nodig om een kanttekening te plaatsen. Nederland heeft, net als Frankrijk, ´nee´ gestemd tegen het Grondwettelijk Verdrag. Ook voor wat betreft de begroting heeft Nederland zich minder flexibel opgesteld dan voorheen. Dit betekent dat Nederland opeens, in plaats van een drijvende kracht achter het eenwordingsproces te zijn, de vaart uit het proces heeft gehaald. Ook al kan men zeggen dat institutioneel de zaken wat te snel gingen voor de Nederlandse bevolking, toch zijn de meeste Nederlanders wel overtuigd van de voordelen die de EU gebracht heeft. Met name de economische groei wordt genoemd als een van de belangrijkste pluspunten.
De lidstaten De EU bestaat op dit moment uit de onderstaande zevenentwintig lidstaten. Het jaar waarin ze toetraden wordt rechts genoemd. België, Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, 1952 Italië, , Luxemburg en Nederland Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk 1973 Griekenland
1981
Portugal en Spanje
1986
Finland, Oostenrijk en Zweden
1995
Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, 2004 Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechische Republiek Bulgarije, Roemenië 2007
24
Toekomstige uitbreidingen Kroatië is sinds 2004 kandidaat-lidstaat. Wegens problemen met betrekking tot de medewerking aan het Joegoslaviëtribunaal in Den Haag werden de onderhandelingen, die op 17 maart 2005 van start zouden gaan, opgeschort. Turkije vroeg in 1987 reeds volledig lidmaatschap van de Unie aan en is sinds 1999 kandidaatlidstaat. Op 3 oktober 2005 zijn de toetredingsonderhandelingen gestart, maar de Europese Commissie heeft een aantal controlemechanismen ingebouwd en een aanbeveling gedaan om een bepaling op te nemen waardoor de onderhandelingen kunnen worden afgebroken indien Turkije de mensenrechten niet eerbiedigt. Verder heeft Macedonië in 2004 het lidmaatschap van de EU aangevraagd en is BosniëHerzegovina inmiddels ook toegelaten tot de wachtkamer van de Unie. Cyprus Cyprus is sinds 1974 verdeeld in een Grieks-Cypriotisch deel en een kleiner Turks-Cypriotisch deel. Alleen het Grieks-Cypriotische deel van het eiland wordt internationaal als de Republiek Cyprus erkend. Het noordelijke deel van het eiland werd in 1983 als onafhankelijke staat uitgeroepen, namelijk de Turkse Republiek Noord-Cyprus, maar dit deel wordt alleen door Turkije erkend. De Republiek Cyprus vroeg in 1990 het lidmaatschap van de EU aan. In het kader van de toetredingsonderhandelingen werd op de bijeenkomst van de Europese Raad in Kopenhagen in december 2002 tevens besloten dat indien niet uiterlijk op 1 mei 2004 een oplossing voor het Cypriotische probleem was gevonden, de regels van de EU niet zouden gelden voor het TurksCypriotische deel totdat de Europese Raad unaniem een nieuw besluit zou nemen. De secretaris-generaal van de VN, Kofi Annan, kwam eind maart 2004 met een vredesvoorstel waarin een Verenigde Republiek Cyprus zou worden gesticht, met Noord- en Zuid-Cyprus als twee autonome staten binnen een federatie. Om dit plan te verwezenlijken werden op 24 april 2004 tegelijkertijd twee afzonderlijke referenda in Noord- en Zuid-Cyprus gehouden over de hereniging van Cyprus op grond van het VN-plan. Om het VN-plan aan te nemen was in beide referenda een meerderheid nodig. In Noord- Cyprus stemde een meerderheid van 65 % voor het plan, terwijl ongeveer 75 % van de Grieks-Cyprioten tegen stemde. Cyprus is zodoende nog steeds verdeeld en slechts het zuidelijke deel van het eiland is lid van de EU. Turks-Cyprioten hebben echter wel de keuze om een EUpaspoort aan te vragen. De EU nam vervolgens een besluit om de economische ontwikkeling van Noord-Cyprus te bevorderen om een eind te maken aan de geïsoleerde positie van de Turks-Cypriotische gemeenschap en de hereniging van Cyprus te bevorderen.
Terugtrekking uit de EU Een land kan zich inderdaad uit de EU terugtrekken, maar daarvoor is in beginsel de instemming van alle lidstaten vereist. In de huidige verdragsbepalingen staat niets over de procedure voor terugtrekking van een land, maar Groenland creëerde een precedent door in 1985 de EG te verlaten. In het Grondwettelijk Verdrag is wel een bepaling opgenomen op grond waarvan iedere EU-lidstaat zich uit de EU kan terugtrekken; ook wordt de procedure voor een eventuele terugtrekking beschreven.
25
Een land kan niet uit de EU worden gezet. Het is wel mogelijk dat een deel van de rechten van een land in de EU, zoals het stemrecht in de Raad, wordt geschorst. Dit kan gebeuren wanneer een lidstaat op ernstige en stelselmatige wijze de beginselen waarop de EU is gebaseerd, heeft geschonden: vrijheid, democratie, respect voor de mensenrechten en fundamentele vrijheden en het rechtsstaatbeginsel, dat betekent dat de regels van de EU worden toegepast en de inachtneming ervan wordt gewaarborgd.
Vereisten om lid van de EU te kunnen worden Er bestaat geen lijst van de exacte voorwaarden waaraan een land moet voldoen om tot de EU te mogen worden toegelaten. Wel bestaan er de criteria van Kopenhagen, waaraan moet zijn voldaan voordat er een een besluit over een eventueel lidmaatschap van een land kan worden genomen: 1. Het politieke criterium: Het land moet een stabiel staatsbestel hebben, dat de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en respect voor en bescherming van minderheden kan waarborgen. 2. Het economische criterium: Het land moet een goed functionerende markteconomie hebben en tegen concurrentie en de krachten van de markt in de Europese Unie bestand zijn. 3. Het criterium inzake de overname van het geheel van bestaande wet- en regelgeving van de EU (het 'acquis communautaire'): Het land moet in staat zijn alle verplichtingen die uit het lidmaatschap voortvloeien, op zich te nemen, waaronder de doelstelling van een politieke, economische en monetaire unie. Het derde criterium komt nog het dichtste bij een verzameling concrete vereisten waaraan een kandidaat-lidstaat moet voldoen: op grond van dit criterium moet het land in staat zijn alle Europese wet- en regelgeving te implementeren.
Het subsidiariteitsbeginsel Het subsidiariteitsbeginsel is een van de centrale beginselen op EU-gebied; in dit beginsel is vastgelegd dat politieke besluiten in de EU altijd op het laagst mogelijke bestuurlijke en politieke niveau moeten worden genomen, zo dicht mogelijk bij de burgers. Dit betekent, behalve op die gebieden waar de EU exclusieve bevoegdheid heeft, dat de EU alleen mag handelen als de wetgeving in kwestie beter op EU-niveau dan op nationaal, regionaal of lokaal niveau kan worden geregeld. Alvorens een voorstel voor nieuwe wetgeving te doen moet de Commissie altijd onderzoeken of het voorstel voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel, en moet ze dit kunnen verantwoorden. Globaal genomen betekent het subsidiariteitsbeginsel dat aan twee voorwaarden moet worden voldaan, wil de EU wetgeving vaststellen op gebieden waarvoor zowel de EU als de lidstaten bevoegd zijn: 1. het doel van een voorstel kan niet in voldoende mate worden bereikt door eigen wetgeving van de lidstaten;
26
2. het doel van een voorstel kan beter worden bereikt door wetgeving op EU-niveau dan op nationaal niveau. Het subsidiariteitsbeginsel houdt nauw verband met het evenredigheidsbeginsel, op grond waarvan EU-maatregelen niet verder mogen gaan dan wat nodig is om de verdragsdoelstellingen te verwezenlijken. De subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen: artikel 5, leden 2 en 3, EU-Verdrag De Gemeenschap handelt binnen de grenzen van de haar door dit Verdrag verleende bevoegdheden en toegewezen doelstellingen. Op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, treedt de Gemeenschap, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, slechts op indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. Het optreden van de Gemeenschap gaat niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken. Het subsidiariteitsbeginsel werd door het Verdrag van Maastricht in de verdragen opgenomen; richtsnoeren voor de uitleg ervan werden in een verklaring vastgelegd. Vervolgens werd in het kader van het Verdrag van Amsterdam een protocol aangenomen over de toepassing van de subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen. In dit protocol werd de Commissie onder meer opgedragen een stelselmatige studie te maken van de wijze waarop voorstellen voor wetgeving zich tot het subsidiariteitsbeginsel verhouden, en werd zij verplicht om waar mogelijk de minst verstrekkende EU-maatregelen toe te passen. Ieder jaar brengt de Commissie verslag uit aan het Europees Parlement, de Raad en de Europese Raad over de toepassing van de subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen.
De medebeslissingsprocedure De medebeslissingsprocedure is momenteel een van de belangrijkste wetgevingsprocedures in de EU. Deze procedure werd bij het Verdrag van Maastricht in 1993 ingevoerd en later door het Verdrag van Amsterdam aangescherpt. De medebeslissingsprocedure betekende een aanzienlijke uitbreiding van de invloed van het Europees Parlement, doordat de Raad en het Europees Parlement gelijkwaardige posities krijgen in de zin dat beide instellingen een voorstel moeten goedkeuren. De medebeslissingsprocedure geeft het Europees Parlement tevens de mogelijkheid om in een comité van overleg rechtstreeks overleg te voeren met de Raad wanneer men het niet eens kan worden over een voorstel. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Nice wordt de medebeslissingsprocedure gebruikt op ongeveer vijfenveertig samenwerkingsterreinen. Over landbouw, visserij, handelsbeleid en indirecte belastingen en accijnzen wordt de wetgeving nog steeds vastgesteld volgens de raadplegingsprocedure.
27
De medebeslissingsprocedure is opgedeeld in drie stadia. Een voorstel kan in maximaal drie lezingen worden behandeld. Of de definitieve vaststelling in eerste of tweede lezing plaatsvindt, dan wel of het voorstel ook door een derde lezing moet gaan, hangt af van de mate waarin partijen tot onderhandelen bereid zijn.
Het 'acquis communautaire' Het 'acquis communautaire' is een Franse term die zoveel betekent als 'hetgeen de Gemeenschap heeft verworven.' Deze term wordt gebruikt om de totaliteit van de EU-wetgeving aan te duiden, van verdragen tot richtlijnen, jurisprudentie van het Hof van Justitie, verklaringen en internationale overeenkomsten, enz. Wanneer een nieuwe lidstaat tot de EU wordt toegelaten, moet dat land in beginsel voor aanvang van het lidmaatschap alle geldende wet- en regelgeving, dat wil zeggen het 'acquis communautaire' of het 'acquis', zoals het ook wel wordt genoemd, hebben overgenomen. Om te kunnen toetreden, zijn de kandidaat-lidstaten verplicht het 'acquis' om te zetten in nationale wetgeving en vanaf de daadwerkelijke toetreding toe te passen. Voor het 'acquis communautaire' kan worden overgenomen, wordt voor elk kandidaatland nagegaan of zijn wetgeving verenigbaar is met de communautaire regels. Deze etappe voor toetreding tot de Europese Unie, het screening-proces, bestaat uit een evaluatie van elk kandidaatland door de Europese Commissie. Hierbij wordt voor elk kandidaatland per sector een "wegenkaart" opgesteld. Hierin wordt aangegeven welke nationale wetgeving niet overeenkomt met Europese wetgeving en hoe deze nationale wetgeving moet worden gewijzigd om wel overeen te komen met Europese wetgeving. Deze 'screening' is van essentieel belang aangezien het als grondslag dient voor de bilaterale onderhandelingen tussen de EU en elk van de kandidaat-lidstaten.
De Euro Op 1 januari 2002 werd de euro als fysiek betaalmiddel ingevoerd in 12 van de 15 toenmalige EUlanden: Duitsland, Frankrijk, Italië, België, Nederland, Ierland, Griekenland, Spanje, Portugal, Oostenrijk en Finland. Het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Denemarken houden hun ponden en kronen; in de 12 eurolanden echter zijn de mark, frank, lira, peseta, drachme, enz. als betaalmiddel door de euro vervangen. Na een overgangsperiode waarin de oude munten door euromunten en -bankbiljetten werden vervangen, is de euro thans het enige wettige betaalmiddel in de eurolanden. De euro wordt ook gebruikt in Monaco, San Marino en Vaticaanstad, die geen lid zijn van de EU; deze drie landjes hebben zelfs toestemming gekregen om euromunten met hun eigen nationale keerzijde uit te geven. Hierdoor zijn er in totaal 15 verschillende nationale versies van de euromunten; alle versies kunnen in alle eurolanden worden gebruikt. Referenda over de euro In een referendum op 28 september 2000 zei een meerderheid van de bevolking ‘nee’ tegen een Deense deelname aan de derde fase van de EMU en de lancering van de euro. In Zweden werd op 14 september 2003 eveneens een referendum gehouden over Zweedse deelname aan de euro, waartegen ook een meerderheid ‘nee’ zei.
28
Op 1 mei 2004 heeft de EU tien nieuwe leden gekregen: Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en de Tsjechische Republiek. De nieuwe landen zijn op lange termijn verplicht de euro in te voeren, maar een land kan niet simpelweg tot het eurostelsel toetreden: daarvoor moet het land aan bepaalde voorwaarden voldoen. Om te mogen deelnemen, moet een land voldoen aan de convergentiecriteria. Dat betekent onder meer dat het land gedurende minimaal twee jaar voorafgaand aan de toelating tot het eurostelsel aan het Europese wisselkoersmechanisme (ERM II) moet hebben deelgenomen, zonder sterke koersschommelingen mee te maken. Het doel van ERM II is het handhaven van de stabiliteit van de wisselkoersen tussen de euro en de nationale valuta's die deel uitmaken van het wisselkoerssysteem. Van de nieuwe landen zijn Estland, Litouwen en Slovenië als eersten tot ERM II toegetreden. Deze drie landen nemen sinds 28 juni 2004 deel aan ERM II met een standaardfluctuatiemarge van ongeveer 15 %. Cyprus, Letland en Malta zijn op 2 mei 2005 toegetreden tot het wisselkoersmechanisme. Slowakije trad op 25 november 2005, als achtste EU-lidstaat die nog geen gebruik maakt van de euro, toe tot het stelsel. Slovenië heeft per 1 januari 2007 als eerste van de nieuwe lidstaten de Euro ook daadwerkelijk ingevoerd.
De EMU EMU staat voor de Economische en Monetaire Unie. Deze term heeft betrekking op de samenwerking in de EU inzake economische en monetaire aangelegenheden, d.w.z. samenwerking op het vlak van economisch beleid, een gemeenschappelijke munt (de euro) en de oprichting van de Europese Centrale Bank. De EMU bestaat uit drie stadia. Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Zweden nemen niet deel aan de derde fase van de EMU, d.w.z. dat deze landen de euro niet hebben ingevoerd. Denemarken, Zweden en het Verenigd Koninkrijk doen niet mee aan de euro Denemarken en het Verenigd Koninkrijk hebben een derogatie op het Verdrag; dat betekent dat deze landen niet verplicht zijn de euro in te voeren. Zweden heeft de euro niet ingevoerd omdat het land niet voldoet aan alle vereisten voor deelname aan de derde fase van de EMU. Zweden wordt onder andere niet geacht te voldoen aan het vereiste van een stabiele wisselkoers. De reden hiervoor is dat het Zweedse Parlement in 1997 besloot dat Zweden vanaf het begin al niet aan de euro zou deelnemen; daarom heeft Zweden geen pogingen ondernomen om te voldoen aan de eis van een stabiele wisselkoers, waarvoor het land tot ERM II had moeten toetreden. De EMU heeft haar oorsprong in de Europese Raad van Hannover van 1988, toen een commissie werd gevormd om een verslag op te stellen over de wijze waarop een Economische en Monetaire Unie zou kunnen worden ingevoerd, met inbegrip van een gemeenschappelijke munt. Eerste fase van de EMU De eerste fase van de EMU betekende dat de landen hun economische beleid nauwer op elkaar moesten afstemmen. De landen moesten onderling toezicht houden op elkaars economieën om een gelijkmatiger ontwikkeling te waarborgen. De centrale banken moesten onderling overleg voeren over zaken van monetair beleid, en de landen moesten deelnemen aan onderlinge monetaire
29
samenwerking in het Europees Monetair Stelsel (EMS), dat in 1979 werd opgericht en zich inmiddels tot ERM II heeft ontwikkeld. In december 1990 ving de intergouvernementele conferentie aan waaruit het Verdrag van Maastricht voortkwam, dat op 1 november 1993 van kracht werd. Het Verdrag van Maastricht bevatte onder meer de rechtsgrondslag voor de tweede en derde stadia van de EMU, en de bepalingen hieromtrent lagen zeer dicht bij de voorstellen uit het verslag-Delors. Tweede fase van de EMU De overgang naar de tweede fase van de EMU vond plaats op 1 januari 1994. Het doel van deze fase was een stabielere en gelijkmatiger ontwikkeling binnen de EU. Om dit te kunnen bereiken moesten de landen zich inspannen om aan een aantal economische vereisten te voldoen: de convergentiecriteria. Het Europees Monetair Instituut (EMI) werd opgericht ten behoeve van de coördinatie van het monetair beleid door intensivering van de samenwerking tussen de centrale banken van de lidstaten, en ter voorbereiding op de invoering van de gemeenschappelijke munt. Op de Europese Raad van Madrid in december 1995 werd de datum voor de derde fase van de EMU vastgelegd op 1 januari 1999. Tegelijk hiermee werd besloten dat de gemeenschappelijke munt de naam 'euro' zou dragen, en dat de eurobankbiljetten en -munten uiterlijk in 2002 zouden worden ingevoerd. In mei 1998 besloten de staatshoofden en regeringsleiders op een bijeenkomst in Brussel dat de derde fase van de EMU begin 1999 zou kunnen worden ingevoerd in 11 lidstaten: België, Finland, Frankrijk, Nederland, Ierland, Italië, Luxemburg, Portugal, Spanje, Duitsland en Oostenrijk. Derde fase van de EMU De derde fase van de EMU begon dus op 1 januari 1999 voor de 11 deelnemende landen (Griekenland werd pas op 1 januari 2001 toegelaten). Deze fase hield in dat de deelnemende landen hun wisselkoersen onherroepelijk vastlegden en de euro invoerden. Tegelijk hiermee werden het Europees Stelsel van Centrale Banken en de Europese Centrale Bank opgericht ter vervanging van het Europees Monetair Instituut (EMI). Het gemeenschappelijk monetair en wisselkoersbeleid van de landen wordt aangevuld door de plicht van de landen om hun economisch beleid als een zaak van gemeenschappelijk belang te coördineren. De landen die aan de derde fase deelnemen, zijn verplicht de bepalingen van het Verdrag en het Statuut van het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) na te leven en moeten een hoge mate van duurzame economische convergentie bereikt hebben.
De convergentiecriteria De convergentiecriteria zijn de economische vereisten waaraan EU-landen moeten voldoen om aan de derde fase van de EMU en dus aan de invoering van de euro te mogen deelnemen. De vraag of een land aan de convergentiecriteria voldoet, is bepalend voor het besluit van de gezamenlijke EUlanden of dat land aan de euro mag meedoen.
30
De convergentiecriteria worden genoemd in artikel 121 van het Verdrag en nader uitgewerkt in een protocol bij het Verdrag (protocol nr. 21 betreffende de convergentiecriteria). In volgorde van prioriteit kunnen de convergentiecriteria als volgt worden beschreven: 1. Vereiste van prijsstabiliteit Deze vereiste betekent dat het inflatiepercentage van een lidstaat (stijging van de consumentenprijzen) niet meer dan 1,5 procentpunten hoger mag liggen dan het inflatiepercentage in de drie lidstaten met de laagste inflatie. 2. Vereiste van gezonde overheidsfinanciën Er mag geen buitensporig tekort zijn op de overheidsbegroting. Dit betekent als algemene stelregel dat het jaarlijkse overheidstekort niet meer dan 3 % van het bruto binnenlands product mag bedragen. Bij wijze van uitzondering kan een overschrijding hiervan worden toegestaan, mits het tekort wezenlijk en blijvend is teruggedrongen en inmiddels niet ver van de 3 % vandaan ligt, of bij een geringe overschrijding van de grens van 3 % van tijdelijke aard in bijzondere situaties. 3. Vereiste ten aanzien van de overheidsschuld Als algemene stelregel mag de bruto overheidsschuld aan het eind van het voorgaande begrotingsjaar niet meer dan 60 % van het bruto binnenlands product zijn. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt wanneer het tekort reeds voldoende is gedaald en voldoende snel naar de 60 % gaat. 4. Deelname aan ERM II in de voorgaande twee jaar De lidstaat moet in de voorgaande twee jaar hebben deelgenomen aan het wisselkoersmechanisme van het Europees Monetair Stelsel (ERM II) zonder dat zich ernstige koersschommelingen hebben voorgedaan en mag gedurende die periode evenmin zijn munt hebben gedevalueerd. 5. Vereiste ten aanzien van de langetermijnrente De nominale langetermijnrente van de lidstaat mag niet meer dan twee procentpunten hoger liggen dan het overeenkomstige rentetarief in de drie lidstaten die op het gebied van prijsstabiliteit het best hebben gepresteerd. Het bruto binnenlands product is de waarde van de totale productie van een land aan producten, diensten en kapitaal min de waarde van de gebruikte grondstoffen en eventuele staatssteun.
De EU-begroting De begroting van de EU wordt volledig uit de eigen middelen van de EU gefinancierd. De eigen middelen van de EU zijn bedragen die van de lidstaten worden geïnd. De eigen middelen van de EU bestaan uit vier elementen: 1. Opbrengsten uit invoerheffingen 2. Landbouwheffingen 3. Opbrengsten uit BTW 4. Een percentage van het BNP van de lidstaten (maximaal 1,24 %)
31
De BTW-bijdrage wordt berekend op grond van een uniforme grondslag, die rekening houdt met de verschillende BTW-tarieven van de diverse landen. In de begroting voor 2004 bedragen de begrotingsinkomsten voor de 25 lidstaten in totaal 99 724,39 miljoen euro. De begroting van de EU voor 2004 bedraagt 111.300,26 miljoen euro aan vastleggingskredieten en 99.724,39 miljoen euro aan betalingskredieten. Vastleggingskredieten zijn kredieten binnen een bepaald begrotingsjaar die betrekking hebben op de totale kosten van vastleggingen ten behoeve van initiatieven waarvan de uitvoering meer dan één begrotingsjaar in beslag neemt. De vastleggingskredieten vormen bovengrenzen voor bestedingen waarvoor in het betrokken begrotingsjaar vastleggingen mogen worden aangegaan. Betalingskredieten zijn kredieten voor bestedingen in verband met de daadwerkelijke betalingen in het betrokken begrotingsjaar.
Nettobetalers aan de EU-begroting De onderstaande tabel toont de nettobijdragen van de lidstaten aan de jaarbegroting van de EU in de periode van 1997 tot 2003. Deze lijst is samengesteld door de Commissie; er moet worden opgemerkt dat het overzicht van de netto betalende en ontvangende landen ook anders kan worden berekend, met andere bedragen als resultaat. De door de Commissie opgestelde lijst van nettobijdragen is gebaseerd op een methode die de bijdragen van individuele landen in de vorm van eigen middelen, zoals BTW en BNP, als grondslag neemt voor de berekeningen. Landbouwheffingen en invoerrechten worden niet als bijdragen meegenomen omdat ze niet als nationale bijdragen worden beschouwd. Ook administratieve uitgaven worden niet aan de uitgavenzijde van het overzicht opgenomen. Wanneer de uitkomst van de bovenstaande berekening een negatief bedrag is, betekent dit dat het land aan de EU meer dan zijn deel heeft betaald, en dus in het onderstaande model een nettobetaler aan de begroting van de EU is.
32
Netto bijdragen in miljoenen euro (Negatieve bedragen betekenen dat het land volgens de berekeningen van de Commissie meer aan de EUbegroting heeft gegeven dan nodig zou zijn voor een evenwicht tussen uitgaven en ontvangsten tussen de EU en de lidstaat.) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 -395,7 -406,5 -314,6 -214,1 -629,5 -373,2 -775,1 -536,1 -606,8 België ------------------Bulgarije --------------63,5 90,3 Cyprus 7,1 122,6 240,5 -229,0 -162,7 -213,7 -224,6 -265,3 Denemarken 131,0 Duitsland
-10.552,9
-8.044,2 -8.494,0
-8.280,2
-6.953,3
-5.041,0
-7.651,8
-7.140,5
-6.064,3
Estland Finland
--39,8
---102,4
---194,8
--274,5
---150,4
---4,1
---20,7
145,0 -69,6
154,3 -84,8
Frankrijk Griekenland
-1.284,3 4.360,5
-864,5 4.735,7
30,0 3.818,0
-739,4 4.433,3
-2.035,4 4.513,2
-2.163,6 3.389,8
-1.910,9 3.368,2
-3.050,8 4.163,2
-2.883,5 3.900,5
Hongarije Ierland
--2.814,4
--2.379,2
--1.978,7
--1.720,8
--1.203,1
--1.578,2
--1.564,6
193,4 1.593,8
590,1 1.136,6
Italië Letland Litouwen Luxemburg
-229,6 -----54,3
-1.410,6 -----76,6
-753,9 -----85,0
1.210,1 -----56,6
-1.977,9 -----144,1
-2.868,5 -----48,6
-793,6 -----56,2
-2.947,0 197,7 369,3 -93,1
-2.199,8 263,9 476,4 -86,7
Malta Nederland
---1.087,5
-----1.539,8 -1.827,0
---1.540,3
---2.256,8
---2.181,7
---1.956,1
45,0 -2.035,0
90,0 -2.636,7
Oostenrijk Polen Portugal
-779,8
-629,2
-628,8
-447,8
-536,4
-223,5
-336,2
2.717,3
3.018,9
2.858,2
2.168,5
1.794,2
2.694,0
3.482,0
-365,1 1.438,3 3.124,0
-277,9 1.853,2 2.378,0
Roemenië Slovenië Slowakije Spanje Tsjechië Verenigd Koninkrijk Zweden
------5.782,8 ---242,6
------7.141,1 ---3.489,3
------7.382,4 ---2.826,7
------5.346,8 ---2.985,9
------7.738,3 --707,5
------8.880,0 ---2.880,0
------8.733,2 ---2.763,3
--109,7 169,2 8.502,3 272,2 -2.864,9
--101,5 270,9 6.017,8 178,0 -1.529,0
-1.097,7
-779,9
-897,3
-1.059,5
-973,3
-743,4
-950,4
-1.059,8
-866,9
Opmerking bij deze tabel: De korting van €1 Mld, die minister Zalm voor Nederland bedongen heeft, zal pas in de cijfers van 2009 naar voren komen.
33
De Schengen-samenwerking De Schengen-samenwerking is een vorm van samenwerking tussen een groot aantal Europese landen, gericht op het tot stand brengen van een gemeenschappelijke ruimte zonder binnengrenzen. De basis van de Schengen-samenwerking wordt gevormd door de afschaffing van grenscontroles voor personen aan de gemeenschappelijke grenzen binnen het Schengengebied, aangevuld met gemeenschappelijke regels voor het overschrijden van buitengrenzen binnen het Schengengebied en gemeenschappelijke visumregels voor burgers van derde landen. De Schengen-samenwerking heeft ook betrekking op de versterking van de onderlinge samenwerking tussen landen bij de bestrijding van grensoverschrijdende misdaad, illegale immigratie, enz. De Schengen-samenwerking is genoemd naar de plaats Schengen in Luxemburg, waar het akkoord van Schengen in 1985 werd ondertekend. Het was aanvankelijk een samenwerking tussen een aantal EU-landen, die buiten het kader van de EU-verdragen plaatsvond. De Schengenregels werden echter een onderdeel van de EUsamenwerking door het Verdrag van Amsterdam, dat op 1 mei 1999 in werking trad. Hierna werden de rechtsgrondslagen voor de diverse Schengenregels en -besluiten goedgekeurd. De bepalingen over visa, inreis en verblijf vinden nu hun wettelijke grondslag in de supranationale samenwerking van afdeling IV van het EG-Verdrag. De Schengen-samenwerking gaat onder meer gepaard met de afschaffing van grenscontroles voor personen. Daardoor hoeft u bijvoorbeeld geen paspoort meer te laten zien wanneer u de grens tussen Frankrijk en Duitsland oversteekt, en evenmin door de paspoortcontrole te gaan wanneer u naar Italië of Finland vliegt vanuit Portugal, Griekenland of enig ander land dat deelneemt aan dat gedeelte van de Schengen-samenwerking dat de afschaffing van de grenscontroles regelt. In totaal nemen 13 EU-landen volledig deel aan de Schengen-samenwerking. Naast deze EU-landen nemen ook Noorwegen en IJsland deel. Het praktische gedeelte van de Schengen-samenwerking, dat onder meer betrekking heeft op de afschaffing van grenscontroles aan de binnengrenzen, is dus van toepassing in 15 landen: Duitsland, Frankrijk, België, Nederland, Luxemburg, Italië, Spanje, Portugal, Oostenrijk, Griekenland, Denemarken, Finland, Zweden en de niet-EU-landen Noorwegen en IJsland. Groot-Brittannië en Ierland nemen slechts deel aan bepaalde onderdelen van de Schengensamenwerking, namelijk de politiële en de justitiële samenwerking in strafzaken, de bestrijding van drugs en de oprichting van het Schengen Informatie Systeem (SIS). De nieuwe EU-landen en Schengen De Schengenregels zijn voor de nieuwe lidstaten verbindend met ingang van de toetredingsdatum 1 mei 2004. Slechts een deel van de regels zal meteen vanaf deze datum voor de nieuwe lidstaten gelden; het betreft hier onder meer het uniforme visum. De bepalingen met betrekking tot de afschaffing van grenscontroles tussen de oude Schengenlanden en de nieuwe EU-landen zullen echter nog niet gelden. Dit betekent dat de gemeenschappelijke externe grenscontroles van de EU voorlopig nog niet plaatsvinden aan bijvoorbeeld de Pools-Oekraïense grens, maar aan de DuitsPoolse grens.
34
Om de grenscontroles te kunnen afschaffen moet de Raad na raadpleging van het Europees Parlement terzake bij eenparigheid van stemmen de afschaffing goedkeuren, nadat is gewaarborgd dat de noodzakelijke voorwaarden voor tenuitvoerlegging van alle relevante regelgeving in de nieuwe lidstaat zijn vervuld. Om de nieuwe EU-landen in staat te stellen de Schengenregels ten uitvoer te leggen, waaronder de regels over controles aan de buitengrenzen van de EU, zijn middelen toegewezen om deze landen bij hun voorbereidingen voor deelname aan Schengen te helpen. Deze middelen kunnen onder meer worden aangewend voor investeringen in de bouw, renovatie of verbetering van infrastructuur en gebouwen bij grensovergangen, apparatuur (laboratoriuminstrumenten, detectie-apparatuur, hardware en software voor het SIS), opleiding van grenswachters, enz. Op grond van de Schengenregels bent u niet meer verplicht om bij het passeren van een binnengrens tussen Schengenlanden uw paspoort te tonen; maar u kunt nog steeds om een geldig legitimatiebewijs worden gevraagd wanneer u een Schengenland eenmaal binnen bent. Deze legitimatieplicht houdt in dat burgers in een Schengenland hun burgerschap moeten kunnen aantonen. Op reizen tussen Schengenlanden moet u daarom altijd uw paspoort of identiteitskaart meenemen, ook al is er aan de grens, op het vliegveld, enz. geen paspoortcontrole. U moet er ook rekening mee houden dat luchtvaartmaatschappijen vaak verlangen dat u een bepaalde identificatie bij zich heeft voordat ze u als passagier toelaten. De grenscontroles zijn niet afgeschaft in Groot-Brittannië en Ierland en evenmin in de landen die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden.
35
