Barta Attila, tanársegéd Debreceni Egyetem ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS BARTA ATTILA: A KÖZIGAZGATÁS TERÜLETI SZINTJÉNEK LEGFONTOSABB JELLEMZŐI…

Barta Attila, tanársegéd Debreceni Egyetem ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék A közigazgatás területi szintjének legfontosabb jellemzői, kodifikációs állomásai Magyarországon 1867 és 1989 között1 Bevezető Jelen írás nem előzmények nélküli. A területi (másképp középszintű) közigazgatás egyik ágával, az ún. dekoncentrált államigazgatási szervek rendszerével több korábbi munkámban foglalkoztam már.2 Azonban a közigazgatás középső szintje a modern államokban jellemzően osztott, azaz bizonyos kivételekkel, de jellemzően időben egyszerre vannak jelen a központi szervek területi érdekektől mentesen működő kihelyezett szervezeti egységei, valamint a területi lakosság érdekeit képviselő önkormányzati szervek. Bár arányuk országonként és korszakonként változó, az európai államok polgári közigazgatása egyaránt támaszkodik mindkét meg1

„A kutatás a TÁMOP-4.2.4.A-2-11/1-2012-0001 azonosító számú Nemzeti Kiválóság Program – Hazai hallgatói, illetve kutatói személyi támogatást biztosító rendszer kidolgozása és működtetése konvergencia program című kiemelt projekt keretében zajlott. A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.” A tanulmány a Magyary Zoltán Posztdoktori Ösztöndíj (A2-MZPD13-0016: A területi közigazgatás továbbfejlesztésének aktuális kérdései c. kutatás) keretében készült. 2 Többek között ilyenek voltak: - A területi államigazgatás fejlődése a rendszerváltástól napjainkig. Közjogi Szemle 2009/1. 5966. - Nemzetközi trendek, magyar tendenciák a Kormány területi képviseletében. In. P. Szabó Béla – Szemesi Sándor (szerk.): Profectus in litteris III., Előadások a 8. debreceni állam- és jogtudományi doktorandusz – konferencián. Licium-Art, Debrecen, 2012. 35-44. - A területi államigazgatás változásai az elmúlt húsz évben. Új Magyar Közigazgatás 2012/2. 310.

2013/2.

72

oldásra, nem tekinti őket egymás alternatívájának. Mindezek miatt szilárd meggyőződésem, hogy a közigazgatás területi szintjének hatásmechanizmusáról teljes kép csak valamennyi rendszer együttes vizsgálatával alkotható. Kizárólag ezáltal válhat világossá, hogy az adott országban milyen szerepet szán a jogalkotó a középszintnek, és hogyan történik a középszinten megjelenő érdekek integrálása. Mostani munkám éppen ezért nem a dekoncentrált szervek rendszerére, hanem korábbi kutatásaim mintegy komplementerként a magyar középszintű közigazgatás másik nagy szegmensére, a területi önkormányzatokra, valamint azok jogelődjeire irányul. Elsődleges célom, hogy korábbi munkáim komplementereként a magyar középszintű közigazgatást, és annak jogi hátterét a maga teljességében mutassam be, és érzékeltessem azokat a közigazgatás-történeti jellegzetességeket, amelyek érdemi kihatással bírtak a rendszerváltásra. Emiatt ebben az írásomban a történeti előzményeket taglalom és egy következő tanulmányomban ismertetem a rendszerváltás utáni következményeket. A történeti visszatekintés véleményem szerint sohasem öncélú. A közigazgatás esetében ez különösen igaz, mivel az állam legnagyobb szakigazgatási rendszereként változásai jellemzően csak hosszabb időtávon mutatkoznak meg. Ráadásul a magyar közigazgatás szervezete szempontjából a hagyományoknak komoly alakító ereje van. Ezek miatt vélem úgy, hogy területi közigazgatásunk aktuális kérdéseinek értelmezése elképzelhetetlen időbeli visszatekintés nélkül. A kronologikus áttekintést a rendszerváltásig két korszak legfontosabb jogszabályai köré rendezve végzem el: - egyfelől vizsgálom azt, hogy a magyar polgári közigazgatás kialakulásának folyamatában hogyan változott a középszintű feladatok ellátásának rendszere. - másfelől bemutatom, hogy a tanácsrendszer hogyan hatott erre a fejlődésre.


73

I. A területi közigazgatás, és ezen belül a területi önkormányzatok jogi szabályozása Magyarországon a rendszerváltásig

korszakot ismertetek azonos mélységben.6 Munkámat következtetésekkel zárom.

Közismert, hogy a közigazgatás szervezetét a rövidtávú jelenségek mellett hosszú távon elsősorban az állam által ellátott feladatok mennyisége és minősége befolyásolja.3 A felvállalt feladatok tömege a korszak uralkodó állam- és közigazgatás-felfogásának megfelelően változhat. A feladatok milyenségét illetően viszont rögzíthető, hogy a közigazgatás az idő előrehaladtával egyre speciálisabb ügyeket lát el.4 A fenti folyamat ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a hasonló problémákkal szembesülő államok szükségképpen ugyanolyan megoldásokat alkalmaznak közigazgatásukban, sőt! Egyazon probléma sikeres megoldásához akár több különböző úton is el lehet jutni, ugyanis nincs uniformizált, mindenhol és mindenkor alkalmazható igazgatási modell.5

1.1. A vármegyék (törvényhatóságok), mint a középszint bázisintézményei

A rendszerváltást megelőző mintegy 130 éves időtartamban két egészen eltérő igazgatási rendszer működött Magyarországon, ami középszinten is eltérő megoldásokat jelentett. Időben a korábbi, a kiegyezés nyomán kialakult, ún. polgári közigazgatás, amely középszinten szervezetileg osztott (másképp duális) volt. A második, az 1949/1950-től meggyökeresedett tanácsigazgatás, amely strukturális értelemben monista volt. A továbbiakban előbb a polgári, majd a szocialista állam középszintű igazgatását ismertetem. Terjedelmi okokból nem minden

1. A polgári korszak területi közigazgatása

Magyarországon a mai értelemben vett területi közigazgatás csak a XIX. század második felében jelenik meg. Annak ellenére, hogy a polgári közigazgatás kezdetét tipikusan a kiegyezést követő időszakra datáljuk, fontos rögzíteni, hogy mindez nem előzmények nélkül történt. Már a reformkorban érdeklődés mutatkozott a közigazgatás professzionális irányba történő megújításával kapcsolatban. Az 1848-as törvényhozás azonban az idő szűkössége miatt nem tudott átfogó közigazgatás-korszerűsítést végrehajtani. Az átalakítások érthető módon a központi szintre koncentrálódtak,7 a közigazgatás középső szintjének - lényegében a vármegyei igazgatás kérdésének - a végleges rendezését későbbre halasztották.8 Az 1867-es kiegyezés után a magyar közélet igazgatási értelemben a ’48-as törvényeket tekintette kiinduló alapnak, és a korszak hatalmi viszonyai között a döntéshozók azt fejlesztették tovább. Mivel a ’48-as alapkonstrukcióban a vármegyék közigazgatási szerepét drasztikusan nem formálták át, ráadásul egészen járási szintig kiépült végrehajtó szervezetük volt, a központi közigazgatás a korabeli viszonyok között erőteljesen tá6

3

Vö. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. Hvg-Orac, Budapest, 2007. 63-68. 4 Fábián Adrián: Közigazgatás és szakigazgatás. (A szakigazgatás fogalma, jelentősége). In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog – Fejezetek szakigazgatásaink köréből. A szakigazgatás általános alapjai, nemzetközi összefüggései. Az állami alapfunkciók igazgatása. Complex, Budapest, 2013. 5 Lásd Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása. Complex, Budapest, 2011. 32.

2013/2.

A járások kérdését ebben a munkában külön nem érintem, miután azok történetével korábbi tanulmányomban kifejezetten foglalkoztam. Lásd: A magyar államigazgatás alsó-középszintjének átalakítása 2012ben. A járások feladataira és szervezetére vonatkozó főbb megállapítások. Kodifikáció és Közigazgatás 2012/2. 28-38. 7 Szamel Katalin: A megyerendszer fejlődésének története Magyarországon. ÁSZI, Budapest, 1981. 27. Valamint Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1976. 80. 8 Ezt a megyei hatóság ideiglenes gyakorlásáról szóló 1848: XVI. tc. rögzítette.


maszkodott rájuk.9 A vármegyék tehát Magyarországon megmaradtak a területi közigazgatás főszervéül.10 Eredeti, ’48 előtti alakjukban ugyanakkor a vármegyék sem voltak elhelyezhetőek a polgárosodó állam hatalommegosztáson alapuló rendszerébe. A korszak egyik legfontosabb törekvésévé vált a vármegyei igazgatás közigazgatási keretekbe történő beillesztése. Ennek alapját a birói hatalom gyakorlásáról szóló 1869: IV. tc. 1. §-a teremtette meg. A közigazgatás és igazságszolgáltatás elválasztása után a vármegyék tisztán közigazgatási szervekként funkcionálhattak. Az 1869: IV. tc. azonban nem foglalkozott sem a közigazgatás, sem pedig a területi közigazgatás részletkérdéseivel. Ezt a feladatot az ún. törvényhatósági törvények végezték el, amelyek nevükkel ellentétben nem csak az önkormányzati karakterű igazgatási szervek, de – látszólag paradox módon – az ekkor még meglehetősen szűkre szabott területi államigazgatás fejlődésének irányát is megszabták. Az első, az 1870: XLII. tc., a második az 1886: XXI. tc., a harmadik pedig az 1929: XXX. tc. volt. Lényegében ezek a jogszabályok töltötték fel új tartalommal a feudális vármegyét, és alakították ki a korszak hatalompolitikai erővonalai mentén többkevesebb sikerrel a polgári kor követelményeinek megfelelő közigazgatási rendeltetésű törvényhatóságot. Röviden érdemes itt utalni a köztörvényhatóságok rendezéséről szóló 1870: XLII. törvénycikkre (továbbiakban I. Ttc.). Az I. Ttc. nem csupán amiatt fontos, mert ez volt az első vármegyéket (törvényhatóságokat) a maguk teljességében érintő polgári jogszabályunk, hanem amiatt is, mert ez volt az első közigazgatást kódex-szerűen rendező törvényünk, amely már nem a feudális jog pro-

9

Vö. Csizmadia: i.m. 104. és 107. Magyary Zoltán: A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában. A magyar közigazgatás szervezete működési rendje és jogi rendje. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 62. 10

2013/2.

74

duktuma.11 A törvénycikk szabályozási logikájának rövid ismertetése megkerülhetetlen, ha valaki a kora-dualizmus középszintű közigazgatásával kíván foglalkozni. Tekintettel arra, hogy a kiegyezés után három évvel járunk, a központi államigazgatásnak – néhány kivételtől, így pl. honvédelmi és pénzügyi igazgatástól eltekintve – még nem alakultak ki elkülönült középfokú szervei. A feladatok megvalósításának elsődleges szervezeti bázisául az önkormányzatok, azon belül is elsősorban a tagolt apparátussal bíró vármegyei törvényhatóságok szolgáltak. Középszinten így az általános hatáskörű törvényhatóságok látták el a mostani fogalmaink szerinti államigazgatási és önkormányzati teendőket egyaránt. Miután azonban alapvető cél volt a törvényhatóságok működésének megfelelő befolyásolása, a jogszabály amellett, hogy az önkormányzati jogok széles skáláját nevesítette (pl.: a jogalkotási és döntési jogkört, a tisztségviselők megválasztásának lehetőségét), a későbbi rendelkezésekben mindezt formálissá tette a Kormánytól függő helyzet kialakításával.12 Az I. Ttc. nem hozott létre külön államigazgatási szervet a törvényhatóságokkal azonos szinten, helyette a törvényhatóság kapacitásaira épített. A központi akarat hathatós érvényesítése érdekében a főispánra, mint a Kormány törvényhatósági képviselőjére helyezte a hangsúlyt, aki ennek megfelelően széleskörű jogosítványokkal rendelkezett.13 Az önkormányzati jogok keretek közzé tere11 Vö. Sarlós Béla: Közigazgatás és hatalompolitika a dualizmus rendszerében. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1976. 26. 12 Lásd az I. Ttc. 3. §, 16., 54-55., valamint 58. § e. pontját. 13 A tisztség bevezetéséről hasznos információkkal szolgál: Varga Norbert: A főispáni tisztség bevezetése Debrecen és Szeged szabad királyi városokban a köztörvény-hatósági törvény alapján. c. munkája. In: Mezey Barna – Révész T. Mihály (szerk.), Ünnepi tanulmányok Máthé Gábor 65. születésnapja tiszteletére. Gondolat, Budapest, 2006. 607-609. Továbbá lásd még: Stipta István: Intézménytörténeti adalékok az 1870: XLII. tc. végrehajtásához. In: Acta Juridica et Politica Tomus XLI. Fasciculus 32. Szeged, 1992. 492.


lése az állami közigazgatás közvetítésének gördülékenységét volt hivatott biztosítani. A területi államigazgatás kapcsán ahhoz ugyan nem fért kétség, hogy a központi szerveknek szükségük van kihelyezett egységekre, a dekoncentrált szervek időben mégis csak valamivel később jelentek meg, igaz, akkor a feladatok növekedése miatt számuk rohamosan bővült. A folyamatot csak erősítette, hogy a közigazgatás törvényhatósági, önkormányzati oldala (a városi törvényhatóságok kivételével) a polgári átalakulás ellenére is erőteljesen kötődött a hatalomból kiszoruló nemesi réteghez. Mivel az egyre szaporodó szakigazgatási ágak nem egymásra tekintettel alakultak, a jogalkotónak választ kellett adnia a gyorsan fragmentálódó területi közigazgatás problémáira.

1.2. Irányváltás a középszintű közigazgatásban az 1870/80-as években A ’70-es évek második fele a középszintű igazgatásba több újszerű megoldást is hozott. Az egyik legfontosabb az 1876: VI. törvénycikk nyomán kialakított közigazgatási bizottság (továbbiakban KB) intézménye, amely elsődlegesen azt a célt szolgálta, hogy az egyre terebélyesedő dekoncentrált szervi kör, valamint a törvényhatóságok működését összehangolja. A bizottság útján tehát elvileg lehetőség nyílt a középszinten szervezetileg megkettőződő közigazgatás összefogására. A teljességhez ugyanakkor hozzátartozik, hogy a KB útján a jogalkotó egy olyan testületet is nyert, ami a törvényhatóságok működését képes volt keretek közzé szorítani. A törvényhatóságok helyzetén azonban nem csupán ez változtatott. 1870-től az 1880-as évek közepéig 12-féle területi államigazgatási szerv jött létre, ami annak volt a következménye, hogy a jogalkotót apránként ugyan, de egyre több és több hatáskört vont el a törvényhatóságoktól, elsősorban pedig vármegyéktől. Érdemes kiemelni, hogy a minisztériumok elméletileg a vármegyék szervezetébe integrálva is létrehozhatták volna új szerveiket, mint ahogy arra egyébként volt is 2013/2.

75

példa (mondjuk a vármegyei tisztiorvosok, az iparfelügyelői hálózat,14 vagy állattenyésztési kerületi felügyelőségek15 esetében). Ehelyett azonban tömegesen létesítettek szervezetileg önálló dekoncentrált szerveket. Ez a folyamat pedig nélkülözte az egységes logikát, összkormányzati szemléletet, mivel elsősorban nem a racionalitási szempontok játszottak főszerepet, hanem a tárcák önérdeke, valamint az a tény, hogy a törvényhatóságok működésére a minisztériumok (ahogy arra fentebb is utaltam) nem tudtak olyan ráhatást gyakorolni, mint a kizárólag nekik alárendelt dekoncentrált szervekre. Ahogy azt Magyary Zoltán megjegyezte, általános iránnyá vált a feladatok államosítása, ami oda vezetett, hogy a korszak hátralevő részében „…a törvényhatóságok csak azokra az ügyekre nézve tekinthetők általános közigazgatási hatóságoknak, amelyek nem tartoznak a különös hatóságok valamelyikének a hatáskörébe.”16 A középszintű önkormányzatok helyzetén azonban nem csak a dekoncentrált szervek terjedése és a KB intézménye változtatott. Az 1880-as évek közepétől a jogalkotó a középszinten zajló folyamatok hathatós befolyásolása, valamint a központi akarat területi szintre történő gyors és eredményes konvertálása érdekében a testületként működő KB helyett az egyszemélyi tisztviselő posztját tartotta alkalmasabbnak. Ennek tudható be, hogy a főispán jogköre erőteljes kiszélesítésen megy át. Mivel a főispán tisztsége a törvényhatósági törvényben szerepelt, erősödése nyomán a vármegyei önállóság tovább csökkent (lásd az 1886: XXI. tc., továbbiakban II. Ttc.).17 14

Vö. 1893. évi XXVIII. törvénycikk az ipari és gyári alkalmazottaknak baleset elleni védelméről és az iparfelügyelőkről. 15 Lásd a mezőgazdasági ügyeknek a törvényhatóságoknál való intézéséről szóló 1912: XXIII. tc. 1-2. §-t. 16 Magyary: i.m. 210. 17 A jogszabály előkészítésének körülményeit jól bemutatja Edelényi Szabó Dénes: Magyarország közjogi alkotmányrészeinek és törvényhatóságainak területváltozásai c. munkája. Magyar Statisztikai Szemle, 1928/6. Valamint Stipta István: A vármegyei szervezet átalakítása Tisza Kálmán miniszterelnöksége ide-


A főispán továbbra is egyértelműen a központi közigazgatáshoz kötődő bizalmi személy volt,18 azonban a II. Ttc. nyomán immár nem csak a törvényhatóságokkal szemben rendelkezett érdemi jogosítványokkal, de kinevezési és előléptetési jogai miatt a középszintű államigazgatással kapcsolatban is.19 Mivel a közvetlen ráhatás lehetősége egyaránt adott volt mindkét nagy alrendszerben, a dekoncentrált szervek és a törvényhatóságok közötti különbségek relativizálódtak. A szabályozás lényegében a XX. század elejéig fennmaradt, radikális változást, reformot a belső erők nem hoztak. Jelentősebb átalakításokat a vesztes világháborúk eredményeztek.

1.3. A XX. század első felének változásai Az 1900-as évek első évtizedében a magyar közigazgatás egészét, és így áttételesen a területi szintjét is a háborús készülődés, az expanzív hatalmi célok kiszolgálása hatja át. A különleges körülmények korábban nem alkalmazott megoldásokat indukálnak középszinten, amelyek a polgári közigazgatás intézményeitől eltérőek. Ennek tipikus példája, hogy a háborús évek alatt a területi közigazgatás élére a háború esetére szóló kivételes intézkedésekről rendelkező 1912: LXIII. tc. alapján ún. kormánybiztosok (lényegében különleges jogosítványokkal bíró főispánok) kerültek, akik mind a közigazgatás személyzetével, mind a karhatalom közegeivel rendelkezhettek. Ez a fajta szabályozás ugyanakkor kivételesnek tekinthető, és miután átfogó közigazgatási reformra ebben az időszakban sem került sor, a középszintű közigazgatás – az értelemszerű eltérések mellett - lényegében az 1880-as évek végén kikristályosodott keretekben működött.

jén. Acta Juridica et Politica, Tomus XLVI. Fasciculus 5. Szeged, 1995. 42-62. 18 Balogh József: A főispánság története hazánkban és annak mai helyzete. (Közigazgatási értekezés), Debrecen, 1944. 34. Magyary: i.m. 285. 19 Sarlós: i.m. 161.

2013/2.

76

A vizsgált korszak hátralevő részét két dolog befolyásolta jelentősen. Az egyik a háborús vereség, ami területelcsatolásokkal járt, és magával hozta a revans igényét, a másik a fokozatosan kibontakozó gazdasági világválság. A kettő együtt a peremfeltételek elnehezülését jelentette és a XX. század elejére kialakult berendezkedés szabályainak további szigorítását eredményezte. A két világháború között tehát a társadalmi-gazdasági viszonyok ugyan stabilizálódtak, közjogi és szervezeti értelemben azonban be is betonozódtak, amit jól visszatükröz, hogy törvényhatósági választásokat utoljára 1934-ben tartottak, azt követően a mandátumokat egyszerűen meghosszabbították. Mindez nem kedvezett a közigazgatást érintő átalakítási, racionalizálási javaslatoknak sem, hiszen a döntéshozók számára elsődleges cél ekkortájt nem az ország adottságaihoz optimálisan igazodó közigazgatás kialakítása volt, hanem a költségek lefaragása.20 Emiatt született meg 1924-ben az ún. szanálási törvény,21 valamint állt fel az Országos Takarékossági Bizottság, melynek célja a közigazgatás egyszerűbbé és olcsóbbá tétele volt, tehát az, hogy nyers, pénzügyi eszközökkel a közigazgatást az ország gazdasági adottságaihoz igazítsa. A közigazgatás komplex korszerűsítésének igénye időben csak ezután fogalmazódott meg. Ennek programját az 1931-ben kormánybiztossá kinevezett Magyary Zoltán, és az újonnan felállított Racionalizálási Tárcaközi Bizottság dolgozta ki. Bár ehelyütt Magyary tudományos munkásságának, és szakmai észrevételeinek részletes bemutatására nincs lehetőség, két dolgot mindenképpen ki kívánok tőle emelni: - egyfelől hangsúlyozta, hogy az 1867 utáni magyar közigazgatásban nem valamilyen egységes szervezési elv, inkább az ötletszerűség és a rövidtávú megoldások domináltak. Ezeket is szem előtt 20 Lásd pl.: Hegymegi Kiss Pál: A magyar közigazgatás demokratikus átszervezéséről. Hegedűs és Sándor Irodalmi és Nyomdai Rt. Debrecen, 1924. 21 1924: IV. tc. az államháztartás egyensúlyának helyreállításáról.


-

kell tartani, amikor a területi közigazgatást kívánjuk értelmezni. másfelől különösen fontosnak tekintem Magyary azon észrevételét, mely szerint a középszintű önkormányzatok és államigazgatási szervek viszonyát gyenge kapcsolatok jellemezték. „Nincs kellő összhang a törvényhatóságok és az 1867 óta kifejlesztett állami külső szakigazgatási szervek között.”22

A fentiek alapján kijelenthető, hogy a háborúk közötti korszak területi igazgatása asszimetrikusan fejlődött, nem egyszer hatalmi megfontolások mentén. A középszintű önkormányzatok szerepe és hatásköre egységes logika hiányában nem nyert tisztázást. A területi államigazgatás ugyanakkor a vesztes háború negatív hatásai nyomán fellépő (pl.: szociális, munkaügyi, közegészségügyi kérdések) államosítás miatt tovább épült, igaz az integratív kötőpontok hiányában dezintegrációja is minden korábbinál magasabb szintet ér el. A Horthy-korszak végére a középszinten jelentkező feladatok aránya megfordul, a korabeli szakigazgatási területek töredéke maradt csupán a törvényhatóságoknál. Ezen az összképen hozott jelentős változást a tanácsigazgatás.

2. A tanácsigazgatás területi szintje A II. Világháború közigazgatásra gyakorolt közvetlen előzményeivel és következményeivel jelen tanulmányban nincs mód foglalkozni. Azt azonban fontos kihangsúlyozni, hogy a háború befejeződése után a megörökölt közigazgatási struktúra átalakítására nem került sor azonnal. Bár átmenetileg a közigazgatás szétzilálódott, 1945 után néhány évig még az öröklött szervezetrendszer útján valósították meg a felmerülő feladatokat. Ez azt eredményezte, hogy középszinten továbbra is a korrigált törvényhatósági törvények, valamint a nagyszámú területi államigazgatási törvénycikk képezte a középszintű közigazgatás joganyagát. 22

Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás gazdaságosságának és eredményességének biztosítása. Athenaeum, Budapest, 1931. 18.

2013/2.

77

A politikai körülmények ugyanakkor kifejezetten kedveztek az újító gondolatoknak, amelyek nem ritkán az állami végrehajtó apparátus egészének átalakítását is felvetették. A legkidolgozottabb közigazgatáskorszerűsítési programmal a Nemzeti Parasztpárt rendelkezett,23 melynek politikai elképzelései ugyan lényegesen eltértek az egyre jobban megerősödő Magyar Kommunista Párt törekvéseitől, de közös nevezővel is rendelkeztek. Ez pedig a helyi önkormányzatok igazgatásban betöltött szerepének fokozása volt.24 A tanácsrendszer tehát korántsem volt magától értetődő választás abban az időben. Közigazgatási értelemben a fordulatot az 1949. évi Alkotmány hozta meg, amely egyértelműen jelezte a korábbi igazgatási struktúrával való szakítást. A Magyar Népköztársaság adminisztrációjának kialakítása során modellnek a szovjet állam berendezkedését tekintették, ami azonban egészen más alapokon nyugodott, mint a korábbi polgári (vagy ahogy akkor nevezték, burzsoá) közigazgatás. Az egész állami szervezet a hatalom egységes, osztatlan megközelítését vette kiinduló alapjának, a hatalom megosztásának elve helyett. Ez, a demokratikus centralizmus elvével, mely sajátos módon ötvözte a népképviselet (tehát nem önkormányzatiság), valamint a központosítás elemeit egyazon szervezeten belül, valamint az államigazgatás egységességének elvével kiegészülve egy olyan hierarchikus igazgatási apparátust eredményezett, amelyben értelmetlenné és értelmezhetetlenné vált az államigazgatás és helyi önkormányzatok közötti különbségtétel. A tanácsigazgatás egyébként maga is a korábban kimunkált igazgatási kereteket (értsd: 23

A közigazgatás megújítását célzó program lényegében Erdei Ferenc 1930-as években kidolgozott tervét vette alapul, aminek legmarkánsabb elemét a vármegyék és járások helyett kialakítandó önkormányzati alapon szervezett városmegyék képezték. 24 1945-től 1949 tavaszáig az MKP is úgy foglaltak állást, hogy az ország demokráciája annál egészségesebb, minél erősebbek a helyi önkormányzatok.


a fővárost, a fővárosi kerületeket, megyéket, járásokat, városokat és községeket) vette alapul, de tartalmában megváltoztatta azt. A közigazgatás középszintje ugyan szervezetileg monista lett, jelentőségét azonban ettől még nem veszítette el, sőt, a szocialista állam igazgatásának egységes, hierarchizált szervezetében rövid időn belül a megyei tanácsok meghatározóvá váltak. Ami egészen újszerű volt, az az igazgatáshoz való tudományos viszonyulás, és ez a jogi szabályozásban is látványosan visszaköszönt. A tanácsrendszert lépcsőzetesen átalakító három törvény egyre hosszabb kutatások eredményeként született meg. A tudományos kutatásokra pedig szükség is volt, miután a szocialista állam paternalista volt, azaz minden korábbinál szélesebb körben vállalt magára feladatokat, amelyeket hathatósan kellett kiszolgálni. A joganyag kodifikációja tehát látszólag maradéktalanul megvalósult, azonban ahogy azt majd lentebb is látni fogjuk, az idő előrehaladtával a kereteket a rendszer mindinkább szétfeszítette.

2.1. A tanácsrendszert megalapozó legfontosabb jogszabályok Ahogy arra korábban már utaltam, 19491950 után feladatokban és szervezetileg nem különült el egymástól középszinten az államigazgatás és önkormányzati igazgatás.25 Legmagasabb szinten maga az Alkotmány rendelkezett a tanácsi apparátusról. Az Alkotmány 30. § (1) bekezdése, valamint a helyi tanácsokról szóló 1950. évi I. törvény (továbbiakban I. tanácstörvény, másképp I. Tt.) 3. § (1)-(3) bekezdése értelmében középszinten megyei26 és járási tanács működött. Feladataik és hatásköreik eredetileg szükségképpen a korábbi rendszer elemeiből építkeztek, de a hatósági feladatok a kiteljesedő államosítás nyomán fokozatosan egészültek 25 A Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény V. fejezete. 26 Az első tanácstörvény nyomán a megyei tanácsokra és a budapesti városi tanácsra vonatkozó végrehajtási rendelkezéseket a 143/1950. (V. 18.) MT sz. r. állapította meg.

2013/2.

78

ki újabb és újabb, jellemzően közszolgáltató feladatokkal. Bár a háború utáni újjáépítés és az erőltetett gazdasági fejlesztések27 miatt a szocialista állam és ennek nyomán a tanácsigazgatás is a központosítás magas fokát valósította meg, nem tartott igényt sem a főispánra, sem a közigazgatási bizottság intézményére középszinten. A nyilvánvaló ideológiai eltérés mellett ennek oka az, hogy a tanácsok hierarchikus láncolata önmagában garantálta a központi akarat megvalósulását, és miután elvileg a tanácsi szervezeten kívül más államigazgatási szerv nem működhetett, a koordináció korábbi formája is feleslegessé vált. A centralizáció miatt ugyanakkor lekerült a napirendről a korábban mindig is hangsúlyos középszint leépítése. Sőt, a tanácsrendszer négy évtizedét egyértelmű megyecentrikusság jellemezte. A tanácsigazgatást Magyarországra bevezető első tanácstörvény ugyanakkor nem bizonyult időtállónak. Ennek oka leginkább abban keresendő, hogy az I. Tt. a szovjet mintát a lehető legteljesebb mértékben megpróbálta a magyar viszonyokra ráépíteni, ami érthető módon tarthatatlan volt egy olyan igazgatási rendszerben, aminek Magyarországon – a Tanácsköztársaság átmeneti időszakától eltekintve - semmilyen közvetlen és szervesült előzménye nem volt. A magyar viszonyokhoz való jobb alkalmazkodás céljával született meg 1954-ben a II. tanácstörvény, (1954. évi X. törvény a tanácsokról, röviden II. Tt.) ami sokkal pontosabban választotta el a tanács egyes szerveit, határolta körül azok feladatait.

2.2. A tanácsrendszer kifejlett alakzata 1954 után a tanácsrendszer fenntartása ugyan nem volt kérdéses, az azonban már igen, hogy milyen irányba célszerű annak továbbfejlesztése. Tekintettel arra, hogy a II. Tt. egészen 1971-ig hatályban volt, a szabályozás stabilitását nem lehet megkérdőjelezni. A tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény 27

Szoboszlai György: A középszintű (járási-városi) területi igazgatás és társadalmi környezet. MTA-ÁJTI, Budapest, 1973, 64.


(továbbiakban III. Tt.) megszületéséig azonban több olyan jogszabály is napvilágot látott, amelyek kifejezetten a területi közigazgatásra fókuszáltak, és a megyék középirányító szerepét erősítették. Ilyen előzmények után nem meglepő, hogy a harmadik tanácstörvény már egyenesen úgy foglalt állást, hogy a tanácsok jellegüket tekintve a nép hatalmát megvalósító szocialista államnak, a demokratikus centralizmus alapján működő népképviseleti-önkormányzati és államigazgatási szervei,28 olyan totális tömegszervezetek,29 amelyek rendeltetése a pártszervek és a lakosság közötti kapcsolat biztosítása. Anélkül, hogy a tanácsi szervezet részletes fejtegetésébe mennék, utalok arra, hogy a III. Tt. a 62. §-ban deklarálta, hogy a tanácsi hatáskörbe tartozó szakigazgatási feladatokat a végrehajtó bizottság ún. szakigazgatási szervei látják el.30 Ez látszólag uniformizált struktúrát jelentett, mivel a szakigazgatási szerveket a megyei tanácsok osztályaiként szervezték meg, amelyek hosszú időn át változatlanok voltak. A korabeli megoldás azonban ettől differenciáltabb volt. A szakigazgatási tevékenység köre folyamatosan változott, ráadásul a törvény értelmében a tanácsok széles körben tartottak fenn humánszolgáltatásokat nyújtó intézményeket is.31 Az 1970-es évekre ez oda vezetett, hogy a tanácsok holdudvarában egy mindinkább terebélyesedő, ún. szakigazgatási intézményi kör alakult ki, amelyet azonban sem a III. Tt., sem más jogszabály nem szabályozott megfelelően.32 A jogi alulszabályozottság, valamint a közszolgáltatásokat nyújtó bizonytalan kiterjedésű szervi kör növekvő önállósága meglátásom szerint maga is hoz-

28

III. Tt. 2. §. 29 III. Tt. 3. §. 30 Vö. Fonyó Gyula (szerk.): Tanácstörvény. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1980. 31 III. Tt. 14. §. 32 Kilényi Géza: A tanácsi szakigazgatási szervezet továbbfejlesztésének tudományos vizsgálata. In: A közigazgatás fejlesztése. MTA-ÁJTI, Budapest, 1976 13.

2013/2.

79

zájárult a tanácsi szervezet gyors felbomlásához a rendszerváltáskor.33 Hogy még inkább árnyaljak a látszólag egyszerű képen, utalok arra, hogy már a II. Tt. óta megvolt a lehetőség arra, hogy államigazgatási szervek létezzenek a tanácsi szervezeten kívül. A kivételek jellemzően természetföldrajzi okokra voltak visszavezethetőek (pl.: Bányakapitányságok, Nemzeti Park- és Természetvédelmi Igazgatóságok), vagy rendészeti szervek voltak. A centralizáció fokozatos oldódásával a kezdeti markáns szervezeti integráció is oldódott. A központosítás csökkentésének volt a következménye a járási szint fokozatos kivezetése is,34 a települések és megyék közötti közvetlen irányítási viszonyok intézményesítése érdekében. A demokratikus centralizmuson belüli arányok lassan ugyan, de módosulni látszottak. A demokratizálódás több konkrét intézkedésben is testet öltött, így pl. a közös tanácsokon belül elöljáróságok jöttek létre, továbbá ügyfélszolgálati irodák nyíltak. Bár a szocialista blokkon belül a magyar tanácsrendszer kifejezetten demokratikusnak minősült, a ’80-as évekre elérte saját határait. Miután ezidőtájt a tudomány és politika érdeklődése már az igazgatás önkormányzati típusú megújítására fókuszált, a tanácsrendszer fenti elemeinek továbbfejlesztésére nem került sor.

2.3. A középszint és a területi önkormányzatok kérdése a 80-as évek második felében A ’80-as évek második felében a tudományos munkák, szakmai koncepciók szinte kivétel nélkül három kérdéskörnek tulajdoní33 Bálint Tibor: A magyar tanácsrendszer fejlődése. Budapest, Kossuth, 1984. 13. 34 Kodifikációs szempontból ez több lépésben valósult meg. Első elemként elfogadásra került az 1970. évi III. törvény, amely az országgyűlési képviselők és a tanácstagok választásáról szóló 1966. évi III. törvényt módosította. Majd 1972-ben, az Alkotmány módosítása nyomán, a megye területének járásokra való felosztása is csupán lehetőség és nem kötelezettség volt.


tottak jelentőséget. A központi közigazgatásnak, a személyi állomány kérdéseinek, valamint a helyi önkormányzatok témakörének. Témánk szempontjából utóbbi az, ami különösen hangsúlyos, mivel a középszintű igazgatás koncepcionális megújítása is ennek mentén dőlt el. A területi közigazgatás 194950 előtti, osztott jellegű megszervezése általánosan elfogadott iránynak tűnt, azonban a megyei tanácsok átalakítása kapcsán szakmai értelemben több lehetséges út körvonalazódott: - a III. Tt. által megformált tanácsrendszerhez, mint kiinduló állapothoz képest mérsékeltebbnek tekinthető elképzelés a középszintű tanácsok átalakítását szorgalmazta, mindezt azonban úgy, hogy a területi igazgatási feladatokat kizárólag a megyei keretekben működő dekoncentrált államigazgatási szervek lássák el (államigazgatási megye). Ezzel párhuzamosan az elképzelés települési szinten széleskörű önkormányzati fúzióval és erős társulási rendszerrel számolt a feladatok megfelelő színvonalú ellátása érdekében.35 - a másik elképzelés homlokterében az állt, hogy a középszint ugyan osztott lesz, vagyis abban működik megyei önkormányzat is, ezt azonban települési önkormányzatok társulásaként tervezte létrehozni (társulásos megye). Eszerint az elképzelés szerint az államigazgatási feladatokat megyei szinten egy hivatal látta volna el, amely egyben felügyeleti jogosítványokkal is rendelkezett volna az önkormányzatok irányába. - a harmadik elképzelés magját középszinten az államigazgatási szervek mellett működő és széleskörű önkormányzatisággal bíró megye adta, ami törvényben meghatározott feladat-, és hatáskörrel, valamint választott testülettel rendelkezik, és ami nagyon fontos, a településeknek nem felettese, hanem mellérendelt partnere. 35 Vö. Verebélyi Imre: A tanácsönkormányzat kibontakozásának irányai. In: Verebélyi Imre (szerk.): A tanácsigazgatás önkormányzati megújulása. Budapest, ÁSZI, 1987. 40.

2013/2.

80

Eltéréseik ellenére látható, hogy a ’80-as évek végén, a leendő középszintű közigazgatást körülíró szakmai koncepciók a megye irányító szerepének csökkentését (esetleg teljes negligálását), valamint a település és megye közötti hierarchikus viszonyok felszámolását tekintették kiindulási alapjuknak. Mindez nem alaptalan, ha figyelembe veszszük, hogy a rendszerváltás előtt mindkét nagy igazgatási érában - néhány település kivételével - a középszint volt hangsúlyos. A rendszerváltás eredménye középszinten valójában nem egy vegytiszta modell lett, hanem politikai kompromisszumok okán a fenti elképzelések keveréke. A középszintű közigazgatás ugyan duális lett, azonban ebben a rendszerben a megyei önkormányzatok szerény szerepkörrel rendelkeztek, a területi államigazgatás pedig sajátos, evolutív fejlődésnek indult. Ezeket a kérdéseket azonban nem itt, hanem majd a következő munkámban részletezem.

II. Következtetések 1. Fragmentált területi közigazgatás a polgári korszakban A történeti áttekintés alapján rögzíthető, hogy a kiegyezés olyan gazdasági-társadalmipolitikai környezetet teremtett, amely egy központosított közigazgatást hívott életre. A közigazgatási szervek rendszere a XIX. század végére erőteljes differenciálódáson ment keresztül, középszinten a két nagy alrendszer jól elkülöníthetővé vált. A középszintű feladatok ellátásának rendszere a törvényhatóságok kérdéseivel szorosan összeforrva alakult. Az idő előrehaladtával általános törekvéssé vált, hogy az országosan egységes intézést igénylő ügyekben a vármegyei szervek helyett az államigazgatás járjon el. A magyar területi közigazgatás ugyanakkor aszimmetrikusan fejlődött. A megkésett polgárosodás, a dualizmus sajátos hatalmi rendszere nem kedvezett az önkormányzatiság megerősödésének. Hiába rendelkeztek önálló végrehajtó apparátussal a vármegyei tör-


vényhatóságok, ha a területi lakosság érdekei helyett elsősorban a deklasszálódó nemesség egzisztenciáját igyekeztek megőrizni. A települések szerepe és súlya – néhány kivételtől eltekintve – marginális volt. Mindezek együtt oda vezettek, hogy közigazgatásunk középszintje erős jogosítványokat birtokolt ugyan, azonban ezzel egyidejűleg fragmentált is volt. A dualista, majd a két világháború közötti magyar közigazgatást alapvetően a hatalmi viszonyok formálták. A szisztematikus fejlesztés hiánya a jogszabályokban is visszaköszön, amelyek sokszor kétirányú megoldásokkal operáltak. Területi szinten a kezdetben igen hatékony megoldások ellenére (pl.: közigazgatási bizottság, főispán) a széttöredezett struktúrát nem sikerült megfelelő módon integrálni, egységes működésre bírni. Az igazodási pontot jelentő törvényhatósági törvények sem nyújtottak átfogó szabályozást. A korszak végére középszinten a közigazgatás egyes ágai és szakigazgatási területei sokkal inkább egymás mellett éltek, semmint összhangban dolgoztak.

2. Monista struktúra a középszinten 1949/50 után A magyar közigazgatás 1949-et követően új úton fejlődött tovább. A szocializmus ugyanis egészen más módon értelmezte az állam jelenségeit. Mivel a szocialista állam számára elengedhetetlen volt a társadalmi-gazdasági folyamatok széleskörű és hathatós befolyásolása, egy centralizált, piramisszerűen építkező rendszert alakított ki. Középszinten ez oda vezetett, hogy a korábbi dezintegráció helyébe a lehető legteljesebb szervezeti integráció lépett. A megyei tanácsok szerepét csak fokozta, hogy a mintának tekintett szovjet megoldás kezdetektől fogva a területi szintre koncentrálta a hatalom egy részét. A fentiekből szükségképpen következett az, hogy a települési szint ebben a struktúrában is háttérbe szorult, a települések önállóságában a jogalkotó inkább csak korlátokat látott. Annak ellenére, hogy a ’70-es évekre a ta2013/2.

81

nácsrendszer differenciálódni kezdett, irányíthatósága továbbra is fennmaradt a pártszervek parallel hálózatának köszönhetően. A formális megoldásokon túl az informális eszközök mindvégig meghatározóak maradtak, ami miatt a tanácsrendszer működésének jelentős része nehezen kutatható.

3. Közös jellegzetességek, melyek érdemben befolyásolták a rendszerváltás utáni közigazgatást is A részletes leírások és a fenti megállapítások arra engednek következtetni, hogy a rendszerváltás előtti két nagy igazgatási éra egészen eltérő adminisztratív megoldásokat munkált ki. A két időszak között markáns eltérések mutatkoznak, amelyek az állam és közigazgatás eltérő értelmezéséből és megszervezéséből fakadnak. Van azonban egy nagyon komoly hasonlóság, ami mindkét időszakra igaz. Ez pedig az, hogy hatalmi és közigazgatási értelemben mindkettő központosító volt. A közigazgatás alacsonyabb szintjein ez további hasonlóságokat indukált. - Egyfelől azt, hogy mind a polgári közigazgatás, mind a tanácsigazgatás a területi szintet preferálta a települési szint helyett. A polgári korban ezt elsősorban a vármegyékre alapozott adminisztráció megöröklése indokolta. A fokozatosan kiteljesedő területi államigazgatás ezt a helyzetet pedig csak tovább erősítette. A tanácsigazgatás a középszintű közigazgatás súlyán és fontosságán maga sem változtatott, mivel a XX. század gazdasági és társadalmi jelenségeinek szocialista értelmezése egyenes úton vezetett az államra háruló feladatok drasztikus növekedéséhez. - A másik fontos hasonlóság az, hogy középszinten szükség volt olyan intézményekre, amelyek kifejezetten a központi akarat megvalósítását szolgálja. A polgári közigazgatás egyik legkarakteresebb intézménye ebben a körben a Kormány területi képviseletét ellátó, hozzá lojális főispán, aki azonban nem rendelkezett


elkülönült szervezettel. Ehhez hasonló intézményt a szocializmusban is találunk. Az időszakosan működő testületek tanácselnökei és végrehajtó bizottsági titkárai voltak azok, akik az általános hatáskörű szervek jogosítványait folyamatosan gyakorolták, és mivel több szálon is kötődtek a felettes szervekhez, alkalmasak voltak a központi akarat alacsonyabb szintű megjelenítésére. A lojalitást olyan eszközök biztosították, mint a párttagság, a listáról való választás, vagy a felettes szervek személyzeti jogosítványai. A megnevezett hasonlóságok szem előtt tartása azért fontos, mert a rendszerváltás során ezeket a jellegzetességeket a döntéshozók jelentős része negatív történeti hagyatékként kezelte és tudatosan ellenpontozni kívánta. Ez vezetett oda, hogy az

82

államigazgatás helyett a helyi önkormányzatokat, a területi szint helyett pedig a településit priorálták. A természetes ellenreakció nyomán azonban közigazgatásunk kiegyensúlyozatlan lett, és meglátásom szerint középszinten az intézmények megfelelő helyét és szerepét napjainkban sem sikerült megtalálni. Szilárd meggyőződésem az, hogy a középszintű feladatok ellátására nincs kizárólagos recept. A hangsúly mindig azon van, hogy az adott állam a felvállalt feladataival adekvát adminisztratív struktúrát működtessen, olyat, amiben az egyes alrendszerek egymással összhangban fejtik ki működésüket.36 Közigazgatásunk megújítása véleményem szerint csak úgy lehetséges, ha az államigazgatást és az önkormányzatokat egyben látjuk, problémáikat egymásra tekintettel értelmezzük és kezeljük.37 További kutatásaim feladata lesz az, hogy megerősítsék, illetve megcáfolják ezeket a meglátásaimat.

36

Ennek igénye nem csupán napjainkban merül fel. Már közvetlenül a rendszerváltás után megfogalmazódott szakmai körökben hasonló vélemény, lásd pl. Balázs István: A közigazgatás modernizálása Középés Kelet Európában. Magyar Közigazgatás, 1991/7. 650., de a kétezres évek végén ugyanúgy problémának tekintették, ahogy ma. Például: Pálné Kovács Ilona: Európaizáció és a magyar területi közigazgatás. In: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet, Ivancsics Imre egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnapjára. Kódex, Pécs, 2008. 193. 37 „A kutatás a TÁMOP 4.2.4.A/2-11-1-2012-0001 azonosító számú Nemzeti Kiválóság Program – Hazai hallgatói, illetve kutatói személyi támogatást biztosító rendszer kidolgozása és működtetése konvergencia program című kiemelt projekt keretében zajlott. A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.”

2013/2.

Barta Attila, tanársegéd Debreceni Egyetem ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék

Recommend Documents