Oktatási segédanyag
Dr. Barta Attila Debrecen, 2015. „A kutatás a TÁMOP-4.2.4.A/2-11/1-2012-0001 azonosító számú Nemzeti Kiválóság Program – Hazai hallgatói, illetve kutatói személyi támogatást biztosító rendszer kidolgozása és működtetése konvergencia program című kiemelt projekt keretében zajlott. A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.” Az áttekintés a projekt lezárása óta aktualizálásra került. 1
Mi is az a középszintű közigazgatás? Középszint = területi szint = mezoszint Középszintű közigazgatás: a központi szint és a települési szint között elhelyezkedő (egy vagy több) területi illetékességgel rendelkező közigazgatás FONTOS: egy országban több középszint is működhet (pl. régió, megye, járás stb.) ugyanakkor nem biztos, hogy középszinten államigazgatási és önkormányzati szervek egyaránt jelen vannak (pl. Csehország, Bulgária, Luxemburg) 2
A közigazgatási középszint behatárolása
3
A közigazgatási középszint behatárolása
4
Mi is az a középszintű államigazgatás? Az eltérő karakterű közfeladatok ellátása eltérő logikát igényel Az európai államokban általánosan elterjedt megoldás, hogy a középszint differenciált Egymás mellett vannak jelen: a központi államigazgatási szervek területi (dekoncentrált) szervei, a központi rendészeti szervek területi szervei, a területi típusú önkormányzatok, valamint egyéb szervek 5
A középszintű államigazgatás behatárolása
6
Nemzetközi kitekintés (röviden) „Ahány ország, annyi adminisztratív megoldás” → nehéz csoportképző tényezőket kialakítani Saját szempontok mentén, a tágabb kategóriától a szűkebb felé haladva: az államok területi közigazgatásának összevetési alap a középszint államigazgatási oldalának összevetési alap a kormányok területi képviseletét középszinten betöltött szerepe, összehasonlítási szempont
struktúrája, mint integráltsága, mint ellátó mint
intézmény lehetséges
A soron következő három dia röviden a fenti három szempontot részletezi 7
A) Milyen lehet a területi közigazgatás struktúrája? Az elméleti mérce egyik végére azokat az unitárius államokat helyezhetjük, amelyek központi és települési szint közötti közigazgatása monista: vagy csak önkormányzati szervekre épít (lásd pl. Csehország, egyes német tagállamok), vagy csak államigazgatási szervekre (pl. Bulgária, Luxemburg)
A legtöbb állam azonban nem ilyen, hanem dualista, vagyis együtt van jelen a két nagy alrendszer (pl. Franciaország, Svédország, Litvánia, Dánia) A mérce másik végén a szövetségi államok találhatók. Itt ugyanis a fenti két nagy alrendszeren túl még szövetségi hatóságokat is kiépíthetnek, ezzel trichotómmá téve a középszintet (pl. Németország, Belgium) 8
B) Mennyire integrált a területi szint államigazgatási oldala? Az EU tagállamok többségében a területi államigazgatás integrált = a dekoncentrált szervek tevékenysége összehangolt, összefogott, vagy úgy, hogy: alapvetően működésében integrált (pl. Franciaország, Belgium, Románia), az integráltságot a területi államigazgatásban jelentékeny szervezeti összevonás is támogatja (pl. Olaszország, Finnország, Lengyelország, Szlovénia)
Vannak olyan államok is az EU-ban, amelyek államigazgatása széttagolt, szervezetileg dezintegrált:
középszintű
vagy hiányzik a területi szintet működésében és/vagy szervezetében integráló szerv (Nagy-Britannia, Írország), vagy működik ilyen, de központi egyeztető mechanizmusok helyettesítik területi integráló jogkörét (Portugália)
Egyik csoportba sem sorolható be Csehország és azok a német Landok, amelyek a feladatellátás során delegáció útján kizárólag önkormányzati típusú szerveikre támaszkodnak 9
C) Milyen szerepe van a Kormány területi intézményének? Az első, legmarkánsabbnak tekintett megoldás, amikor az érintett szerv nem csupán a Kormány kiemelt területi szerve, de a területi államigazgatás vezetője is egyben (mint pl. Görögországban a főigazgató, Lengyelországban a vajda, Spanyolországban a kormánymegbízott) Ehhez képest más az, amikor egy dekoncentrált szervnek minősül a sok közül (pl. Finnországban, vagy Litvániában) Arra is van példa, hogy nem működik ilyen államigazgatási szerv az adott országban (pl. 10 Lettország, Nagy-Britannia)
A területi államigazgatási szervek általános jellemzői a nemzetközi kitekintés alapján Államigazgatás területi szervei központi szervek dekoncentrált egységei területi kötődésük gyenge egyszemélyi vezetés alatt állnak hivatali formában működnek többnyire országosan egységes intézést igénylő ügyekben járnak el speciális lehatárolás is lehetséges (pl. régiós, megyeközi, járási) jellemzően közhatalmi elemmel bíró szakosított feladatok ellátása 11
12
13
Átalakítások Magyarországon a területi szinten 2010-ben A megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok visszaállítása. Alapját a 2010. évi XLIII. törvény (Kszt.) jelentette A területi kormányhivatalok előképének is tekinthető szervet a jogalkotó nem szánta maradandónak, a további átalakítások bázisintézményévé tette: 1191/2010. (IX. 14.) Korm. határozat a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakítását megalapozó intézkedésekről a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény = újdonság a fővárosi és megyei kormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) Kormányrendelet (Khr.) 14
A civil közigazgatás struktúrája és a közigazgatási hivatalok helye Magyarországon 2010-ben
15
A fővárosi, megyei kormányhivatalok újszerű, osztott struktúrája 2011 és 2015 között A területi kormányhivatal törzshivatalra és ágazati szakigazgatási szervekre bomlott. Utóbbiak 2011. január 1jén a következők voltak:
16
Példa a területi kormányhivatal struktúrájára 2011 végén Sajátos vezetői struktúra
Osztott irányítás Szakigazgatási területek 17
A területi kormányhivatalon kívüli további dekoncentrált államigazgatási szervek 2011-ben a következő különös hatáskörű területi államigazgatási szervek működtek a fővárosi, megyei kormányhivatalok mellett: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
a NAV közép- valamint alsó fokú szervei a Magyar Államkincstár tizenkilenc megyei igazgatósága a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal regionális keretekbe szervezett igazgatóságai a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet területi szervei a Központi Statisztikai Hivatal hat atipikus területi lehatárolású igazgatósága kirendeltségekkel együtt a Nemzeti Külgazdasági Hivatal 2011-ben létrejött dekoncentrált szervezeti egységei, az ún. regionális irodák a Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség tíz dekoncentrált államigazgatási szerve a tíz Nemzeti Park Igazgatóság az Országos Meteorológiai Szolgálat területi szervei az Országos Egészségbiztosítási Pénztár területi hivatalai a Magyar Bányászati Földtani Hivatal öt bányakapitánysága végül a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal tizenkilenc kirendeltsége 18
Ami volt
19
És ami lett A civil közigazgatás struktúrája Magyarországon 2011-2015 között
20
A civil közigazgatás struktúrája Magyarországon 2011-2015 között
21
A területi reform elvi háttere Az új önkormányzati törvény munkaanyaga (2011 május) középszint önkormányzati oldalának jelentős átalakítása szűk mozgástér a 2010/11-re már megvalósult területi államigazgatási reform miatt megyei önkormányzatok átalakítása lehetőség szerint a megyei jogú városok érintetlenül hagyása mellett
Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési program (2011 június) a Jó Állam (közjó) megteremtését célozza hatékony és potens közigazgatás kialakítása áttekinthetőség és az egységesség fokozása jelentős szervezeti integráció 22
A középszintű feladatok átrendezése I. A megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény megszüntette a területi önkormányzatok intézményfenntartó feladatait A középszintű feladatok horizontális átrendezése (államosítása) nyomán vált szükségessé az ún. Megyei Intézményfenntartó Központ (MIK), mint sajátos jogállással bíró középszintű fogadóintézmény felállítása Az egészségügyi intézmények esetében az állami fenntartó a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézet (GYEMSZI) lett A MIK és a GYEMSZI nem a fővárosi/megyei kormányhivatal szerve 23
A középszintű feladatok átrendezése II. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) megtartotta ugyan a középszint többszereplős jellegét, de a megyei önkormányzatokat kizárólag célra rendelt önkormányzatokként nevesítette Az Mötv. és a Területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény alapján a megyei önkormányzatok rendeltetése a továbbiakban: 1. 2. 3. 4.
a területfejlesztés a vidékfejlesztés (???), a területrendezés, és az ezekkel összefüggő koordináció 24
Területi államigazgatás Magyarországon 2012-ben I. Magyarország Alaptörvénye: a 17. cikk (3) bekezdésében elvi éllel rögzíti, hogy a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal = Újdonság a 31. cikk (1) bekezdés szerint Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek Az Mötv. 3. § (1) bekezdése értelmében: A helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg A területi léptékű folyamatok eredményesebb befolyásolása érdekében ekkor kaptak kulcsszerepet a kormánymegbízottak a nemzetgazdasági szempontból kiemelt beruházásokkal kapcsolatos összehangolás terén 25
Területi államigazgatás Magyarországon 2012-ben II. 2012. július 1-től, rehabilitációs szakigazgatási szerv elnevezéssel egy új szakigazgatási szerv jött létre. Nem egy korábban önálló különös hatáskörű dekoncentrált szerv beolvasztásával, hanem már bent levő szakigazgatási szervek, a nyugdíjbiztosítási igazgatóságok, valamint a munkaügyi központok feladatainak és dolgozóinak átcsoportosításával alakult ki Két új területi államigazgatási szerv is létrejött: a Nemzeti Környezetügyi Intézet (NeKI) Kirendeltségei Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság helyett 2012 óta önálló Vízügyi Igazgatóságok működnek 2012-ben a Magyary Program is megújításra került 26
Területi államigazgatás Magyarországon 2013-ban, a járások Járások restaurálása két okra vezethető vissza: az alsó-középszint heterogén államigazgatási intézményeinek egységesítése az önkormányzatokra átruházott államigazgatási feladatok – eredetileg teljesnek szánt visszavezetése 1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozat a járások kialakításáról A legújabb kori járások és a fővárosban kerületek (továbbiakban együtt járás) intézményesítése: a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII. törvény (Jártv.), ennek végrehajtására szolgáló, a járási (fővárosi kerületi) hivatalok kialakításával összefüggésben egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 174/2012. (VII. 26.) Kormányrendelet (Járr1.), a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 218/2012. (VIII. 13.) Kormányrendelet (Járr2.), 296/2012. (X. 17.) Korm. rendelet, amely ugyancsak a járási (fővárosi kerületi) hivatalok kialakításával összefüggésben 70 kormányrendelet módosítását végezte el (Járr3.). A Jártv. tehát újabb dekoncentrált szervet hozott létre. A 175 járási, valamint 23 kerületi hivatalt a területi kormányhivatalok részévé, azok kirendeltségeivé tette (élükön járási hivatalvezetőkkel) A járások beüzemelésével szorosan összefügg a kormányablakok fejlesztésének kérdése, ugyanis azok az alsó-középszintre épülve működnek 27
Ami volt
28
És ami lett A Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal organogramja 2013-ban
Forrás: 3/2013. (I. 18.) KIM utasítás a fővárosi és megyei kormányhivatalok szervezeti és működési szabályzatáról 29
Intézményfenntartó feladatok a dekoncentrált államigazgatásban? 2012 végén, 2013 elején jelentős átalakításon estek át a korábbi intézményfenntartói feladatok. Feladataik új dekoncentrált szervekhez kerültek át: egyfelől az oktatási intézmények a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ tankerületeihez, valamint megyeközponti tankerületeihez másfelől a szociális intézmények a Szociális és Gyermekvédelmi Igazgatóságokhoz A közgyűjtemények tekintetében a fentihez hasonló folyamat nem játszódott le. A múzeumok és könyvtárak ahhoz a települési önkormányzathoz kerültek, ahol elhelyezkednek A folyamat jól rávilágít a középszinten megvalósult feladat- és hatásköri átrendezés irányára. Ez egyértelműen a területi önkormányzatoktól kifelé, nagyobb részben a területi államigazgatásba, kisebb részben pedig a települési önkormányzatok felé mutatott. 30
Területi kormányhivatal 2.0. ? 2015 első negyedévében egy, a területi kormányhivatalok belső, valamint külső integrációját fokozó folyamat vette kezdetét, amelynek a végpontjában egy letisztultabb feladatmegosztás, valamint ezzel párhuzamosan egy homogénebb kormányhivatali struktúra áll. Önmagában nem pusztán a feladat- és hatáskört érintő rendelkezések újraírására került sor, hanem eljárási rendelkezések is megváltoztak (lásd szakhatósági eljárás). A területi államigazgatási reform folytatásának: kereteit a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakításához kapcsolódó újabb intézkedésekről szóló 1744/2014. (XII. 15.) Korm. határozat jelölte ki, a szervezeti változások jogszabályi hátterét az egyes közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2015. évi VI. törvény jelentette, míg az ezekhez szorosan kapcsolódó hatósági eljárási szabály-változásokat a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakításával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2015. évi VIII. törvény tartalmazta 31
A 2015. április 1-jei változtatások lényege Az új szabályozás célja az egységes kormányhivatali rendszer megteremtése. A törvények kétirányú integrációt szabályoztak: külső és belső integrációt. A külső integráció keretében a kormányhivatalokhoz új, eddig más szervek által ellátott feladatok kerültek. Az integráció keretében elsősorban a hatósági típusú államigazgatási feladatok kerültek a kormányhivatalokba: a Magyar Államkincstár családtámogatási és lakáscélú állami támogatásokkal kapcsolatos feladatai, az az Országos Egészségbiztosítási Pénztár területi hivatalaitól a baleseti megtérítéssel és a keresőképesség vizsgálatával összefüggő feladatok, valamint a a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal hazai anyakönyvezéssel összefüggő feladatai, végezetül szervezetükkel együtt a környezetvédelmi és természetvédelmi felügyelőségek, valamint a bányakapitányságok.
A belső integráció jegyében a jövőben a kormányhivatalokban megszűnt a szakigazgatási szervre és törzshivatalra való felosztás: a kormányhivatalok a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből (főosztályokból), és osztályokra tagozódó járási hivatalokból állnak.
A szakigazgatási szervekből tehát (megyei igazgatóságokból, felügyelőségekből) kormányhivatali főosztályok lettek. A részletek kibontását a megyei (fővárosi), valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 66/2015. (III. 30.) Korm. rendelet végzi el 32
Ami volt
33
És ami lett A területi államigazgatás átalakulása 2015. április 1. után
34
Ami volt
35
És ami lett A területi kormányhivatalok megújult szervezete 2015-ben
36
A MEGYEI KORMÁNYHIVATALOK BELSŐ SZERVEZETI EGYSÉGEI 2015. 04. 01. ELŐTT ÉS AMI AZT KÖVETŐEN LÉTREJÖTT 1. FOGYASZTÓVÉDELMI FELÜGYELŐSÉG 2. MÉRÉSÜGYI ÉS MŰSZAKI BIZTONSÁGI HATÓSÁG 3. KÖZLEKEDÉSI FELÜGYELŐSÉG 4. BÁNYAKAPITÁNYSÁGOK (5 DB ORSZÁGOSAN) 5. NÖVÉNY- ÉS TALAJVÉDELMI IGAZGATÓSÁG 6. ÉLELMISZERLÁNC-BIZTONSÁGI ÉS ÁLLATEGÉSZSÉGÜGYI IGAZGATÓSÁG
1. MŰSZAKI ENGEDÉLYEZÉSI ÉS FOGYASZTÓVÉDELMI FŐOSZTÁLY (5 HIVATALBAN BÁNYÁSZATI OSZTÁLLYAL) 2. ÉLELMISZERLÁNC-BIZTONSÁGI NÖVÉNY- ÉS TALAJVÉDELMI FŐOSZTÁLY
7. NÉPEGÉSZSÉGÜGYI SZAKIGAZGATÁSI SZERV
3. NÉPEGÉSZSÉGÜGYI FŐOSZTÁLY
8. EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI PÉNZTÁRI SZAKIGAZGATÁSI SZERV 9. NYUGDÍJBIZTOSÍTÁSI IGAZGATÓSÁG 10. REHABILITÁCIÓS SZAKIGAZGATÁSI SZERV 11. MAGYAR ÁLLAMKINCSTÁRTÓL ÁTVETT FELADATOK 12. OEP TERÜLETI HIVATALAITÓL ÁTVETT FELADATOK
4. CSALÁDTÁMOGATÁSI ÉS TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁSI FŐOSZTÁLY
13. SZOCIÁLIS ÉS GYÁMHIVATAL 14. IGAZSÁGÜGYI SZOLGÁLAT 15. MUNKAÜGYI KÖZPONT 16. MUNKAÜGYI ÉS MUNKAVÉDELMI SZAKIGAZGATÁSI SZERV 17. KÖRNYEZETVÉDELMI TERMÉSZETVÉDELMI FELÜGYELŐSÉGEK BEOLVASZTÁSA (10 DB ORSZÁGOSAN) 18. FÖLDMŰVELÉSÜGYI IGAZGATÓSÁG 19. ERDÉSZETI IGAZGATÓSÁG 20. FÖLDHIVATAL 21. ÉPÍTÉSÜGYI ÉS ÖRÖKSÉGVÉDELMI HIVATAL 22. BEVÁNDORLÁSI ÁLLAMPOLGÁRSÁGI HIVATALTÓL ÁTVETT FELADATOK 23. TÖRZSHIVATAL (TÖBB KÜLÖNBÖZŐ FŐOSZTÁLYA)
5. GYÁMÜGYI ÉS IGAZSÁGÜGYI FŐOSZTÁLY 6. FOGLALKOZTATÁSI FŐOSZTÁLY 7. KÖRNYEZETVÉDELMI ÉS TERMÉSZETVÉDELMI FŐOSZTÁLY (10 HIVATALBAN) 8. FÖLDMŰVELÉSÜGYI ÉS ERDŐGAZDÁLKODÁSI FŐOSZTÁLY 9. FÖLDHIVATALI FŐOSZTÁLY 10. ÉPÍTÉSÜGYI, HATÓSÁGI, OKTATÁSI ÉS TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELETI FŐOSZTÁLY 11. PÉNZÜGYI ÉS GAZDÁLKODÁSI FŐOSZTÁLY 37 12. JOGI ÉS KOORDINÁCIÓS FŐOSZTÁLY
Területi államigazgatási szervek a kormányhivatalokon kívül 2010-2015
38
Területi államigazgatási szervek a kormányhivatalokon kívül 2015-ben FÖLDMŰVELÉSÜGYI MINISZTÉRIUM: NEMZETI FÖLDALAPKEZELŐ SZERVEZET DEKONCENTRÁLT EGYSÉGEI NEMZETI PARK IGAZGATÓSÁGOK ORSZÁGOS METEOROLÓGIAI SZOLGÁLAT TERÜLETI SZERVEI, AZ ÚN. REGIONÁLIS KÖZPONTOK MEZŐGAZDASÁGI ÉS VIDÉKFEJLESZTÉSI HIVATAL KIRENDELTSÉGEI NEMZETI KÖRNYEZETÜGYI INTÉZET KIRENDELTSÉGEI
NEMZETGAZDASÁGI MINISZTÉRIUM: NAV KÖZÉP- VALAMINT ALSÓ FOKÚ SZERVEI MAGYAR ÁLLAMKINCSTÁR MEGYEI IGAZGATÓSÁGAI
MINISZTERELNÖKSÉG: KSH ATIPIKUS TERÜLETI LEHATÁROLÁSÚ EGYSÉGEI
BELÜGYMINISZTÉRIUM: BEVÁNDORLÁSI ÉS ÁLLAMPOLGÁRSÁGI HIVATAL IGAZGATÓSÁGAI VÍZÜGYI IGAZGATÓSÁGOK
EMBERI ERŐFORRÁSOK MINISZTÉRIUMA: OEP TERÜLETI HIVATALAI, MINT „ÁLCÁZOTT” DEKONCENTRÁLT SZERVEK ÁLLAMI EGÉSZSÉGÜGYI ELLÁTÓ KÖZPONT TÉRSÉGI IGAZGATÓSÁGAI KLEBELSBERG INTÉZMÉNYFENNTARTÓ KÖZPONT TANKERÜLETEI SZOCIÁLIS ÉS GYERMEKVÉDELMI IGAZGATÓSÁGOK 39
A területi államigazgatás helye a Szolgáltató Államban A közigazgatás és közszolgáltatások aktuális fejlesztési dokumentuma immár nem a Magyary Program, hanem a Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia (KKFS) A KKFS a területi kormányhivatalok, azok járásai, valamint a kormányablakok kapcsán további fejlesztési lépéseket határoz meg A területi államigazgatás fejlesztése 2020-ig várhatóan a következő lépések mentén zajlik: a külső integráció folytatásával a dekoncentrált szervek számának további csökkentése újabb feladatoknak a járásokhoz telepítésével az önkormányzatokhoz átruházott államigazgatási feladatok csökkentése a kormányablakok, valamint az előttük intézhető ügyek számának növelése az elektronikus közigazgatás lehetőségeinek bővítése
40
[email protected] http://jog.unideb.hu/kozigazgatasi-jogi-tanszek
41
