Bárd Petra: Európai alkotmányozás és az uniós polgárság

Bárd Petra: Európai alkotmányozás és az uniós polgárság Megjelent: Hegedűs István (szerk.): A magyarok bemenetele. Tagállamként a bővülő Európai Unióban. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 2006. 333-354. p. Forrás: http://www.valasztaskutatas.hu

BÁRD PETRA

Európai alkotmányozás és az uniós polgárság POLITIKAI ÉS GAZDASÁGI EGYSÉG „Az egységes piacba nem lehet beleszeretni” – legalábbis Jacques Delors, az Európai Bizottság egykori elnöke szerint. A gazdasági integráció, a tagállamok közötti korlátozásmentes kereskedelem, az 1986-ban aláírt Egységes Európai Okmány által célként kitûzött belsõ piac megteremtése, amelyben „az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tõke szabad forgalma” megvalósul, úgy tûnt, valóban nem dobogtatta meg Európa állampolgárainak szívét. A tisztán gazdasági jellegû szabályozás, ha a statisztikai mutatók szerint mégoly sikeres volt is, nem hozta lázba az európaiakat. Pedig az európai gondolatra születésétõl jellemzõ politikai és gazdasági fejlõdés kettõssége az Egységes Európai Okmányban is megmutatkozik, hiszen az ott lefektetett gazdasági és szociális összetartás, a regionális politikát, a kutatást vagy az intézményi struktúrát érintõ rendelkezések a gazdasági integrációval kapcsolatos szabályozáson messze túlmutatnak. A politikai és gazdasági dimenzió versengése az európai integrációra a kezdetektõl jellemzõ. Már az Európai Szén- és Acélközösség, a Montánunió alapító tagállamai is politikai célt próbáltak meg gazdasági eszközökkel megvalósítani. Az eredeti alapgondolat szerint a német szén- és acél-elõállítás felügyeletével és korlátozásával a német fegyvergyártást és ezzel egy esetleges újabb világháború kitörését remélték megakadályozni. Konrad Adenauer nyugatnémet kancellár támogatta az 1950-es Schuman-deklarációt, amelyben Robert Schuman francia külügyminiszter „a béke megerõsítéséhez nélkülözhetetlen európai föderáció elsõ kézzelfogható alapjainak”

334

BÁRD PETRA

megteremtésérõl beszélt.1 Idõvel a politikai gondolat elhalványult és a gazdasági dimenzió vette át a vezetõ szerepet. Úgy tûnt, a gazdasági korlátok leépítése olyan technokrata program, amelynek megvalósításához nincs szükség a klasszikus politikai ideológiák mentén történõ érvelésre. Ugyanakkor ez a fajta magyarázat megtévesztõ, hiszen önmagában a négy szabadságelv megvalósítása is egy bizonyos erkölcs, ideológia elfogadását jelenti, mégpedig a piacközpontú értékrendét. Ez a döntés ugyanakkor politikai döntés, amely ugyancsak politikai alapon támadható. A liberális piacgazdaságot támogató, illetve az európai szociális modellt elõnyben részesítõ felfogás mindmáig harcban áll egymással. Azonban amennyiben az európai intézmények az állampolgárokat akár közvetlenül is érintõ ideológiai alapú döntéseket hoznak, a demokrácia elve megkívánná, hogy a döntéshozók legalább egy részét az érintettek válasszák. A jogalkotási eljárás egyik résztvevõje, az Európai Parlament képviselõit ezért 1979 óta közvetlenül választják és egyetlen választott intézményként folyamatosan erõsödik a szerepe a döntéshozatali rendszerben. Mégis úgy tûnik, ez az eljárás nem elégséges gyógyír arra a jelenségre, hogy Európa polgárai távolinak látják, sokszor érthetetlennek tartják az Európai Uniót, gyakran torz képet alkotva a Brüsszelben összpontosuló hatalomról. A polgárok elidegenedése részben jogos: bár az Európai Parlament kétségtelenül minden egyes szerzõdésmódosítás során megerõsítette helyzetét, mégis a jogalkotási folyamatban máig igen erõs szerepet kapnak a nem választott tagokkal mûködõ európai intézmények. Általánosságban a nemzeti kompetenciák unióra való ruházása során olyan hatalom-újraelosztás történt, amely nagyban módosította a nemzeti törvényhozás, törvénykezés és végrehajtó hatalom mozgásterét. Összefoglalva: a gazdasági integráció fokozódó sebességét nem követte kellõ gyorsasággal egy olyan alkotmányos folyamat, amelyben társadalmi konszenzus alakulhatott volna ki az integráció politikai dimenziójáról és a hatalom újraelosztásáról. A római szerzõdést módosító dokumentumokat és az Európai Alkotmányt az ilyen értelemben vett társadalmi szerzõdés hiányának pótlására tett kísérletnek is tekinthetjük. 1

Robert Schuman francia külügyminiszter 1950. május 9-én a francia és nyugatnémet szén- és acéltermelés közös szabályozás alá vonását javasolta. Az egy évvel késõbb aláírt Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerzõdés az európai integráció elsõ lépésének számít. Ezt az elsõ, ún. Párizsi Szerzõdést hamarosan követte a két Római Szerzõdés, amelyet az alapító hat tagállam, Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, Nyugat-Németország, és Olaszország 1957. március 25-én írt alá, és ezzel létrehozták az Európai Gazdasági Közösséget és az Európai Atomenergia Közösséget. 1985-ben milánói csúcstalálkozójukon az Európai Közösség tagállamainak vezetõi úgy határoztak, hogy a Schuman-nyilatkozat emlékére május 9. legyen európai szimbólum, „Európa napja”.

EURÓPAI ALKOTMÁNYOZÁS ÉS AZ UNIÓS POLGÁRSÁG

335

EURÓPAI POLGÁRSÁG 1990 eseményei komoly lökést jelentettek a politikai integráció, különösen pedig az európai polgárság megteremtése szempontjából. Németország újraegyesülésével több mint tizenhatmillió fõvel emelkedett az egységesülõ Európa népessége, és Németország vált a közösség legnagyobb és legnépesebb tagállamává. Helmut Kohl német kancellár azonban nem akarta, hogy a világ vezetõ hatalomként tekintsen az egyesült Német Szövetségi Köztársaságra, ezért a területi és demográfiai méret ellensúlyozásaképpen az állampolgárság kérdésére helyezte a hangsúlyt. Az 1992-ben aláírt, majd 1993 novemberében hatálybalépett Maastrichti Szerzõdés2 rendelkezett elõször az európai állampolgárságról. A Maastrichti Szerzõdés az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerzõdést többek között az uniós polgárság intézményének bevezetésével egészítette ki. A jelenlegi 17. (akkori 8.) cikk (1) bekezdése szerint „[l]étrejön az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára.” Az Amszterdami Szerzõdés3 további módosítást eszközölt és a félreértések elkerülése érdekében rögzítette, hogy az „uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot”. Az uniós polgárságot a 18–22. cikkek4 töltik meg tartalommal. Kérdéses azonban, hogy az uniós polgársághoz kapcsolódó jogok, amelyek eredetileg az unió politikai dimenzióját voltak hivatva hangsúlyozni és amelyen keresztül Európa politikusai az EU-t közelebb kívánták vinni a polgárokhoz, mennyiben jelentettek valóban új jogokat. Ha lépésrõl lépésre elemezzük a kérdéses rendelkezéseket, arra juthatunk, hogy azok sokkal inkább bírnak politikai, szimbolikus jelentõséggel, semmint jogi relevanciával. Elsõként a 18. cikk elsõ félmondatában ugyan rögzíti az unió minden polgárának jogát arra nézve „hogy a tagállamok területén szabadon mozogjon és tartózkodjon”, ugyanakkor a második mondatrészben relativizálja azt, hiszen a szabad mozgás joga csak „a szerzõdésben meghatározott korlátozások és feltételek, valamint az azok végrehajtására hozott rendelkezések fenntartásával” érvényesül. Amit a jogalkotó az egyik kezével ad, azt a másikkal, a korlátozások igencsak tág és elõre nem látható körével el is veszi. A 19. cikk arra hatalmazza fel az uniós polgárt, hogy bármely tagállamban is telepedett 2

3

4

A Maastrichti Szerzõdést (hivatalos nevén Szerzõdés az Európai Unióról) 1992. február 7-én írták alá Maastrichtban az Európai Közösség tagállamai és 1993. november 1-jén lépett hatályba. A Római és a Maastrichti Szerzõdést módosító Amszterdami Szerzõdést 1997 októberében írták alá a tagállamok állam- és kormányfõi. Az Amszterdami Szerzõdés 1999. május 1-jén lépett hatályba. A 18. cikk (2) és (3) bekezdését a Nizzai Szerzõdés illesztette a rendelkezésbe.

336

BÁRD PETRA

le, részt vegyen választóként vagy jelöltként egyaránt „a helyhatósági választásokon abban a tagállamban, amelyben letelepedett, ugyanolyan feltételek mellett, mint annak az államnak állampolgára”. Az aktív választás jogával azonban nagyon kevesen élnek és a passzív választójogot ezeknek a személyeknek is csak töredéke gyakorolja. A 20. cikkre továbblépve „[a]z unió minden állampolgára jogosult olyan harmadik ország területén, ahol az a tagállam, amelynek állampolgára, nincs képviselve, bármelyik tagállam diplomáciai és konzuli szerveinek védelmére ugyanazon feltételek mellett, mint ez utóbbi állam állampolgárai”. A nemzetközi közjog szabályai szerint a tagállamok megállapodásokat kötnek harmadik államokkal e rendelkezés végrehajtása érdekében. Ha azonban végiggondoljuk, hogy e rendelkezés hány európai polgár védelmét szolgálja, megint csak arra jutunk, hogy a 20. cikk is sokkal inkább bír szimbolikus, semmint gyakorlati jelentõséggel. Hiszen amennyiben egy állam polgárai nagy számmal utaznak egy másik állam területére, akár vendégmunkásként, akár turistaként, ez a tagállam saját állampolgárait megvédendõ gondoskodik azok diplomáciai vagy konzuli védelmérõl. Tehát amennyiben nincs egy országnak konzulátusa egy másik országban, joggal vélhetjük, hogy polgárai nem utaznak oda tömegesen. Azon keveseknek pedig, akik mégis ellátogatnak az adott országba, csak töredéke kerül bajba, így tehát ez a cikk is igen csekély számú ember védelmét szolgálja. Végül a 21. cikk szerint „[a]z unió minden állampolgárának joga van petíciót intézni az Európai Parlamenthez” és az európai ombudsmanhoz, valamint bármely hivatalos uniós nyelven5 az unió bármely intézményéhez fordulni és ugyanazon a nyelven választ kapni. Ezzel a jogosultsággal csak az a probléma, hogy ez nem klasszikus állampolgári, azaz jelen esetben az európai polgárokra vonatkozó jog. Már a római szerzõdés 194. és 195. cikke szerint az unió polgárain túl bármely olyan természetes vagy jogi személyt megillet, „akinek vagy amelynek a lakhelye, illetve az alapszabály szerinti székhelye valamelyik tagállamban van”.6 Végül a teljesség kedvéért megemlítendõ a 22. cikk, amely szerint a bizottság háromévente jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Gazdasági és Szociális Bizottságnak a fenti rendelkezések végrehajtásáról. 5

6

Az Európai Unió hivatalos nyelvei jelenleg: angol, cseh, dán, észt, finn, francia, görög, holland, lengyel, lett, litván, magyar, máltai, német, olasz, portugál, spanyol, svéd, szlovák és szlovén. 2007. január 1-jétõl az ír nyelv lesz az unió 21. hivatalos nyelve. Az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerzõdés I–10. cikke az uniós polgárságról megismétli a fenti jogok felsorolását. Az alkotmány II. részén, azaz az unió Alapjogi Chartáján belül is a polgárok jogait rögzítõ címben szerepelnek az említett jogok, holott az alanyi kör az európai polgárok körénél jóval tágabb. Az intézményekrõl szóló III. rész szintén a petíciós jogot és az európai ombudsmanhoz való fordulás jogát tartalmazza.


337

Az uniós polgársághoz kapcsolódó rendelkezéseket áttekintve láthatjuk tehát, hogy sokkal inkább jelentenek politikai állásfoglalást, mint valódi többletjogosultságokat. Az európai polgárság – legalábbis jogi szempontból – szegényes koncepciója nem hordoz hozzáadott értéket. Az eredeti cél szerint a polgárjogok deklarálása közelebb hozta volna az uniós polgárokat magához az unióhoz. A polgárok elégedetlensége vagy legalábbis apátiája azonban nem a jogok – látszólagos – deklarálásával orvosolható. Hiszen az elégedetlenség nem a jogok, hanem sokkal inkább a hatalom hiányából eredt. Ez a demokratikus deficit pedig a képviseleti demokrácia erõsítésével csökkenthetõ, azaz azzal, ha az európaiak nagyobb beleszólást kapnak az õket érintõ jogszabályok meghozatalában résztvevõ személyek megválasztásába, illetve, ha közvetlenül véleményt nyilváníthatnak az unió jövõjével kapcsolatos kérdésekben. Az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerzõdés egyik célja – többek között, például az elengedhetetlen intézményi reform mellett – éppen az volt, hogy az unió polgárai körében népszerûbbé tegye az európai gondolatot és az európai intézményeket. A kérdés ma az, hogy ez sikerült-e – azaz hogy vajon az Európai Alkotmányba bele lehet-e szeretni.

ALKOTMÁNYOZÁSI FOLYAMAT A kodifikációs folyamat hátterében több, az EU történelme szempontjából jelentõs változás áll, amely szükségessé tette az alapszerzõdések módosítását. A kezdetben hat, késõbb tizenöt, majd a 2004-es, eddigi legnagyobb bõvítést követõen huszonöt tagállamra duzzadt közösség a kezdeti, lassan fél évszázados intézményi keretek helyett új, hatékonyabb struktúrát igényel. A bõvítéssel párhuzamosan a döntéshozatali eljárás homályossága, az európai állampolgárok döntéshozatalban való csekély részvétele, a kis államok hátrányos megkülönböztetéstõl való félelme, a tömeges kivándorlás veszélye sokkal súlyosabbá vált. Ahogy Joschka Fischer német külügyminiszter híres, a berlini Humboldt Egyetemen tartott beszédében7 rámutatott, az unió kettõs kihívás elõtt állt: az általános demokráciadeficitet kellett ledolgoznia és ezzel párhuzamosan a keleti bõvítést kellett véghezvinnie.

7

Joschka Fischer beszéde 2000. május 12-én hangzott el.

338

BÁRD PETRA

Az Európai Unió alkotmányozási folyamatát az Amszterdami Szerzõdés indította el.8 Egyrészt növelte az európai intézmények hatáskörét: az Európai Parlament esetében az együttdöntési eljárás kiterjesztésével, az Európai Bíróság esetében pedig kimondta, hogy feladata az alapjogok védelme. Másrészt hangsúlyozta az addig is létezõ, az Európai Bíróság által lefektetett alkotmányos elveket mint a közösségi joganyag, az acquis communautaire elsõbbségét a nemzeti törvényhozás felett és egyben közvetlen hatályát. Harmadrészt a nemzeti parlamentek szerepérõl szóló protokoll erõsíti az uniós jogalkotás kettõs, tagállami és európai szintû legitimációját. Végül a szerzõdés elõrevetíti a jövõbeli intézményi és alkotmányos reformokat. Az unió jövõjérõl szóló 23. nyilatkozatot a tagállamok állam- és kormányfõi nizzai csúcstalálkozóján fogadták el.9 A Nizzai Szerzõdés megnyitotta az utat az Európai Unió eddigi legnagyobb bõvítése elõtt. Az alkotmányozásra való közvetlen felhatalmazás alapdokumentuma mégis a 2001-es Laekeni Nyilatkozat.10 A Laekeni Nyilatkozat értelmében az Európai Uniónak sokkal demokratikusabban, átláthatóbban és hatékonyabban kell mûködnie. A nyilatkozatban külön alfejezet foglalkozott a kidolgozásra váró Európai Alkotmánnyal és az alkotmányozó nemzetgyûlés, a konvent összehívásával. Az Európa jövõjével foglalkozó konvent elnöke Valéry Giscard d’Estaing korábbi francia köztársasági elnök lett, az alelnökök pedig Giuliano Amato és Jean-Luc Dehaene volt olasz, illetve belga miniszterelnök, tagjai a tagállamok kormányainak 1-1, a nemzeti parlamentek 2-2, az Európai Parlament 16 képviselõje, valamint az Európai Bizottság 2 tagja. A konvent úgy döntött, hogy az egyes kérdések kidolgozására munkacsoportokat hoz létre.11 Az alkotmány tervezete 2003 júliusára elkészült, majd a végleges szöveget 2004 júniusában fogadták el a tagállamok kormányközi konferen8

Jean-Claude Piris: Does the European Union have a Constitution? Does it Need One?, http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/00/000501.rtf 9 Nizzai Szerzõdés, amely az Európai Unióról szóló szerzõdést, az európai közösségeket létrehozó szerzõdéseket és egyes kapcsolódó okmányokat módosította (2001/C 80/01) 10 2001. december 14–15-én a belgiumi Laekenben ülésezett az Európai Tanács. 11 Eredetileg 6 munkacsoportot állított fel, amelyek a szubszidiaritás kérdésével (I. munkacsoport), az Alapjogi Charta és az Európai Emberi Jogi Egyezmény párhuzamosságának problémájával (II. munkacsoport), az unió jogi személyiségével (III. munkacsoport), a nemzeti parlamentekkel (IV. munkacsoport), a kiegészítõ hatáskörökkel (V. munkacsoport), valamint a gazdasági kormányzással foglalkoztak (VI. munkacsoport). Késõbb szükségesnek találták további öt munkacsoport felállítását a külkapcsolati tevékenység (VII. munkacsoport), a védelempolitika (VIII. munkacsoport), a jogi eljárások és eszközök egyszerûsítése (IX. munkacsoport), a szabadság, biztonság és igazságosság (X. munkacsoport), valamint a szociális Európa ügyében (XI. munkacsoport).


339

ciáján. Az Alkotmányos Szerzõdést a holland elnökség ideje alatt, 2004. október 29-én írták alá Rómában a tagállamok állam- és kormányfõi, valamint külügyminiszterei. A huszonötök mellett Bulgária, Románia és Törökország is aláírta a dokumentumot.

ALKOTMÁNY TÁG ÉS SZÛK ÉRTELEMBEN Mindenekelõtt a terminológiát, az alkotmány meghatározását szükséges tisztázni. Alkotmányról tág és szûk értelemben egyaránt beszélhetünk. Tág értelemben a nemzetközi szervezeteknek is van alkotmányuk, azaz alapdokumentumuk. Így például az ENSZ szakosodott szervezetének, a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet alapdokumentumát is alkotmánynak szoktuk nevezni. „Szûkebb értelemben az alkotmány az állam-közhatalmi berendezkedés alapkérdéseinek olyan szabályozása, amely biztosítékokat foglal magában arra, hogy az állami-közhatalmi szervek létrehozására és mûködésére az állampolgárok meghatározó befolyást gyakorolhassanak és egyben arra, hogy az állampolgároknak az alkotmányban rögzített jogai a közhatalom visszaéléseivel szemben kellõ védelemben részesüljenek.”12 Szûk értelemben tehát államok alapszerzõdését nevezzük alkotmánynak, amely klasszikusan rendelkezik egyrészt a hatalommegosztásról, másrészt pedig tartalmazza az alapjogok katalógusát. Tág értelemben véve az EU régóta rendelkezik alkotmánnyal, amely az alapszerzõdésekbõl, azaz az unió elsõdleges jogforrásának részeibõl áll. Szûk értelemben vett hatalommegosztásról azonban általában államok vonatkozásában beszélünk, és ezért rögtön itt felmerül a népszerû, a jogbölcselet és a politológia határán lévõ kérdés: állam-e az Európai Unió, vagy ha nem az, a belátható jövõn belül elképzelhetõ-e az Európai Egyesült Államok létrejötte. Háromféle válasz adható e kérdésre. Egyrészt az EU-t tekinthetjük olyan kormányközi szervezetnek, amely nemzetközi szerzõdésen alapszik és amelyen belül a tagállamok szükségképpen megtartják szuverenitásukat. Másrészt a föderális vagy szövetségi modell szerint az Európai Unió a kormányközi jellegtõl kezd eltávolodni és útban van a szövetségi állam felé. E nemzetek feletti elképzelés szerint elõbb vagy utóbb megalakul az Európai Egyesült Államok. Végül, a köztes, hibrid elképzelés szerint az EU nem más, mint az elõzõ két struktúra keveréke, önálló, sui 12

Jogi Lexikon, Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1999, 18–19.

340

BÁRD PETRA

generis jogintézmény, amelyet egyik létezõ modell keretei közé sem tudunk beszorítani. Véleményem szerint a harmadik meghatározás áll legközelebb az Európai Unió világához13 és a közeljövõben nem válnak valóra az 1920-as évek Európai Egyesült Államokról szóló víziói.14 Bármely modell mellett is tesszük le a voksunkat, azaz akár a kormányköziség híveihez hasonlóan a dokumentum címében a szerzõdés szóra helyezzük a hangsúlyt, akár a föderális modell pártján állókat visszhangozva következetesen alkotmányként hivatkozunk rá, az tagadhatatlan, hogy olyan reformokat javasolt, amelyek elodázhatatlanok az unió jövõje és nemzetközi versenyképessége szempontjából. Mielõtt megvizsgáljuk, hogy szükséges volt-e alkotmánynak keresztelni a korábbi elsõdleges jogforrásokat egységes szerkezetbe tömörítõ és azokat egyszerûsítõ jogszabályt, valamint azt a kérdést, hogy mi lesz várhatóan a dokumentum jövõje, elõször az alkotmányos szerzõdés tartalmát tekintsük át!

AZ EURÓPAI UNIÓ ALKOTMÁNYA A végleges szöveg négy fejezetre tagolt. Az elsõ rész tartalmazza az alkotmány alapvetõ rendelkezéseit, a második az Európai Unió Alapjogi Chartáját, a harmadik az unió politikáit, a negyedik pedig az általános és záró rendelkezéseket.

Horizontális hatalommegosztás A horizontális hatalommegosztásról szólva elsõsorban az EU intézményi struktúráját érdemes áttekinteni. Az alkotmány I–9. cikke szerint az unió intézményei az Európai Parlament, az Európai Tanács, a Miniszterek Tanácsa (vagy más néven az Európai Unió Tanácsa), az Európai Bizottság és az Európai Unió Bírósága.

13

Részletesen lásd Bárd Petra: Az elveszett alkotmány? – Az európai alkotmány fõbb jellegzetességei és alkotmányjogi összefüggései, Beszélõ, 2005/6–7, 65–72, 67. 14 Ilyen utópiát fogalmazott meg például Aristide Briand, vagy Jászi Oszkár. Lásd Aristide Briand: Mémorandum sur l’organisation d’un régime d’Union fédérale européenne. Paris, le 1er mai 1930. In: Antoine Fleury (szerk.): Le Plan Briand d’Union fédérale. Bern, Berlin, Frankfurt am Main, New York, Paris, Wien: Peter Lang (1998), 569–582; Jászi Oszkár: Európai Egyesült Államok, Budapest: Magyarországi Európa Társaság, 2006.


341

Az Európai Parlament a tagállamok állampolgárait képviseli. 1979 óta tagjait az uniós állampolgárok közvetlenül és általános választójog alapján, szabadon és titkosan választják, öt évre. A tárgyalások során általános igényként fogalmazódott meg, hogy a parlament tagjainak száma minél alacsonyabb legyen, hiszen a túl nagy testület mûködésképtelenné válhat. A heves viták közepette a 2003. júniusi tervezet szerint 736 fõben maximált létszám a végsõ tervezetben 750-re emelkedett. Az alkotmány a parlamenti helyek minimumát 6 fõben, maximumát 96 fõben határozza meg, azaz a legnagyobb tagállam, Németország a jelenlegi 99 helyett 96, míg a spektrum másik végén Málta a mostani 5 képviselõ helyett 6-ot delegálhat majd. Az alkotmány kiterjeszti továbbá a jogalkotási folyamatban az együttdöntési, azaz azon eljárások körét, amelyben a parlament komolyabb szerephez és megkerülhetetlen befolyáshoz jutott. Az alkotmány hatálybaléptével az európai törvények 95%-át ezen, általános törvényhozási folyamatnak elnevezett eljárás keretében hozzák majd meg. A jogalkotással kapcsolatos újdonság, hogy az Európai Alkotmány egyszerûsíti az uniós jogszabályok fajtáit: ezentúl az unió jogi aktusai az európai törvény, európai kerettörvény, európai rendelet, európai határozat és a kötelezõ erõvel nem bíró ajánlás és vélemény lennének. Az Európai Tanács az unió fejlõdéséhez szükséges ösztönzést adja, ám nem vesz részt a törvényalkotás folyamatában. Az Európai Tanács negyedévente tart rendes ülést, tagjai a tagállamok állam- és kormányfõi, illetve magának az Európai Tanácsnak az elnöke – ezt az intézményt az alkotmány hozná létre –, valamint az Európai Bizottság elnöke. Munkájában részt vesz továbbá az unió külügyminisztere. Az alkotmányban egyébként újdonság a külügyminiszteri poszt is – a leendõ külügyminiszter az Általános Ügyek Tanácsa elnöke és egyben az Európai Bizottság alelnöke. Az Európai Unió Tanácsában a tagállamok kormányai képviseltetik magukat. A Miniszterek Tanácsa az Európai Parlamenttel együtt részt vesz a jogalkotási folyamatban és költségvetési jogkörrel is rendelkezik. Újdonság, hogy míg a jelenlegi rendszerben a soros elnökséget egyetlen tagállam látja el fél éven keresztül, addig a jövõben három tagállam osztja meg ezt a funkciót 18 hónapig, úgy, hogy ezen az idõszakon belül a jelenlegi rendszerhez hasonlóan továbbra is mindig az egyik tagállam elnököl 6 hónapig, a másik két ország pedig segíti munkájában. A Tanácsban fõszabályként minõsített többséggel szavaznak majd a tagok, ahol a tagállamok 55 százalékának egyetértése szükséges a döntéshez, miközben az igennel szavazó országoknak egyúttal az unió népességének 65%-át kell lefedniük. Egyes esetekben a

342

BÁRD PETRA

minõsített többséghez egy további, harmadik feltétel is szükséges lehet: a Tanács, a Bizottság, az Európai Központi Bank vagy egy tagállam javaslatára a tagok 72 százalékának kell egyformán szavaznia. A tagállamok vétójoga, azaz az egyhangúság követelménye továbbra is fennmarad az olyan különösen kényesnek tekintett kérdésekben, mint az adó-, a közös kül- és biztonság-, valamint a védelempolitika területén. Az Európai Bizottság az Európai Unió, azaz a tagállamok közös érdekeit képviseli. A jogalkotási folyamatban hangsúlyos szerepet kap, hiszen fõszabály szerint a Bizottság tesz javaslatot az egyes jogszabályokra, amelyek aztán a jogalkotási eljárás keretében az Európai Parlament és a Miniszterek Tanácsa elé kerülnek. Ugyanakkor a Bizottság végrehajtói szerepkörrel és bizonyos értelemben igazságszolgáltatási hatalommal is rendelkezik, különösképpen a versenyjog területén. A Bizottság felel az Európai Parlamentnek és a Bizottsággal szembeni bizalmatlansági indítvány parlamenti elfogadása esetén a Bizottság tagjainak testületileg kell lemondaniuk. Az Európai Bizottság hivatali ideje öt évre szól, tagjainak száma jelenleg 25: minden tagállam egy biztost delegál. Ez a rendszer az alkotmány értelmében 2014-ig maradna érvényben, ekkor a biztosok száma a tagállamok számának 2/3-ára csökken. A tagokat ezután rotációs alapon kell majd választani, úgy, hogy a tagállamokat – a demográfiai és földrajzi különbözõségeket is figyelembe véve – egyenlõen kezeljék. Végül az Európai Unió Bírósága a bíróságból, a törvényszékbõl és különös hatáskörû törvényszékekbõl áll. Az Európai Unió Bíróságának alapvetõ feladata az uniós jog tiszteletben tartásának biztosítása. A bíróság tagállamonként egy, míg a törvényszék tagállamonként legalább egy bíróból áll. A bíróság munkáját fõtanácsnokok segítik. Az Európai Unió Bírósága vonatkozásában az alkotmány igazi újítást nem hoz. Az unió egyéb intézményei és szervei közül kiemelkedõ fontosságú az Európai Központi Bank, amely az unió monetáris politikájának egyik fõ irányítója, valamint a számvevõszék, amely pedig az unió pénzügyi ellenõrzését végzi. Az Európai Unió intézményeit a Régiók Bizottsága, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottság segíti tanácsadói minõségben.


343

Vertikális hatalommegosztás A vertikális hatalommegosztás abban a kérdésben nyújt eligazítást, hogy egy adott tárgykör szabályozása az Európai Unió vagy a tagállamok hatáskörébe tartozik-e. Az alkotmány megkülönbözteti a kizárólagos, a megosztott hatásköröket, illetve a támogató, összehangoló és kiegészítõ intézkedések területeit (I–13., I–14. és I–17. cikkek). Az unió kizárólagos hatáskörébe tartozik a vámunió, a belsõ piac mûködéséhez szükséges versenyszabályok megállapítása, a monetáris politika azon tagállamok tekintetében, amelyek pénzneme az euró, a tengerek biológiai erõforrásainak megõrzése a közös halászati politika keretében és a közös kereskedelempolitika. Az Európai Unió és tagállamai között megoszlik a hatáskör a belsõ piac, a szociálpolitika egyes vonatkozásai, a gazdasági, társadalmi és területi kohézió, a mezõgazdaság és kevés kivétellel a halászat, a környezet, a fogyasztóvédelem, a közlekedés, a transzeurópai hálózatok, az energiaügy, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége, valamint a közegészségügy egyes területein. Az ügyek harmadik csoportját alkotják azok a tárgykörök, amelyeket alapvetõen a tagállamok szabályoznak, ám az unió támogató, összehangoló és kiegészítõ intézkedéseket tehet. Ide tartozik az emberi egészség védelme és javítása, az ipar, a kultúra, az idegenforgalom, az oktatás, az ifjúság, a sport és szakképzés, a polgári védelem, valamint az igazgatási együttmûködés. Minden további terület szabályozása a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik. Fõszabály szerint tehát, ha egy kérdés nem szerepel a fenti cikkek valamelyikében, akkor azt továbbra is a tagállam kezeli nemzeti szinten. Az I–18. cikkben rögzített rugalmassági klauzula szerint viszont egy nemzeti hatáskörbe tartozó tárgykör uniós hatáskörbe utalható egy meglehetõsen szigorú eljárás keretében, amennyiben „az unió fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy az alkotmányban foglalt célkitûzések valamelyike megvalósuljon”. Ha egy konkrét esetben mégsem egyértelmû, hogy a szabályozandó terület hova tartozik, a I–11. cikk alapelvei nyújtanak segítséget. A (2) bekezdés szerint „a hatáskör-átruházás elvének megfelelõen az unió a tagállamok által az alkotmányban ráruházott hatáskörök határain belül jár el az abban foglalt célkitûzések megvalósítása érdekében”. És hogy mindez egyértelmû legyen, a bekezdés félreértések elkerülése érdekében így folytatódik, „[m]inden olyan hatáskör, amelyet az alkotmány nem ruházott át az unióra, a tagállamoknál marad”. A (3) bekezdés a szubszidiaritás elvét rögzíti,

344

BÁRD PETRA

mely szerint az unió csak akkor járhat el azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, ha a tervezett intézkedés céljait tagállami vagy alacsonyabb, azaz regionális vagy helyi szinten nem lehet megfelelõen megvalósítani. A (4) bekezdés szerinti „arányosság elvének megfelelõen az unió fellépése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami az alkotmány célkitûzéseinek eléréséhez szükséges”. A legizgalmasabb kérdés mégis az, hogy kinek van joga eldönteni, hogy egy adott kérdés az unió vagy a tagállamok hatáskörébe tartozik-e. Az erre a kérdésre vonatkozó döntési hatalmat német terminológiával KompetenzKompetenznek nevezzük. Ki rendelkezik tehát a hatáskörrõl szóló döntési kompetenciával? Az elsõ megoldás szerint a végsõ döntés joga az Európai Bíróságot illetné meg. Ez biztosítaná az alkotmány egységes értelmezését, jogbiztonságot teremtene és kevésbé kaotikusan, hatékonyabban mûködne a jogalkalmazás. A második, a németek, franciák, olaszok, spanyolok és dánok által támogatott megoldás szerint a tagállami alkotmányok egyes szakaszait nem írhatja felül az Európai Unió joga. Részben szuverenitásukat féltve vélekednek ezek a tagállamok így, részben az alkotmányos rendszerük olyan, hogy bizonyos rendelkezéseket még egyhangúlag sem változtathat meg a nemzeti jogalkotó hatalom (l. a német alaptörvény, azaz alkotmány örökkévalósági klauzuláját15), vagy pedig a történelmi múlt miatt védik különös körültekintéssel az alkotmányukban rögzített emberi jogokat.

Alapjogok és ideológiai csata A fent másodikként említett megoldás melletti legfõbb tagállami érv az, hogy a tagállamok alkotmányai olyan rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek egyrészt az európai szintnél nagyobb védelmet jelentenek, másrészt egy-egy kereskedelmi vagy gazdasági jogszabály összeütközésbe, kollízióba kerülhet a nemzeti alkotmány által védett egyik alapjoggal és ebben az esetben az uniós jog elsõbbségének elve nem érvényesülhet.16 Az ezt a nézetet követõ tagállamok tehát elfogadják ugyan az acquis communautaire, az uniós jog elsõbbségének elvét belsõ nemzeti jogukkal szemben, de alkotmányukkal szemben nem. Ez a fajta érvelés jóllehet meggyõzõnek, legalábbis 15

A német alaptörvény 79. (3) szakasza értelmében az alaptörvény 1. és 20. szakaszai szerint rögzített alapvetõ alkotmányos elvek (emberi méltóság és az ún. strukturális elvek) nem módosíthatóak. 16 Solange I, BVerfGE 37, 271 (1974), Solange II, BVerfGE 73, 339 (1986).


345

attraktívnak tûnhetett mostanáig, ám ereje az alkotmány és benne az Európai Unió Alapjogi Charta hatálybalépésével jelentõsen gyengülne. Egyik korábbi írásomban úgy véltem,17 az Alapjogi Charta alkotmányba való inkorporációja és a dokumentum jogilag kötelezõvé tétele elengedhetetlen ahhoz, hogy az Európai Unióban az emberi jogok védelme kiteljesedjen. Mára ez elvileg megtörtént: az Alapjogi Charta az alkotmány része és kötelezõ erõvel bír – amint az alkotmány hatályba lép, vagyis ha ratifikációja minden egyes tagállamban megtörténik. Maga az Alapjogi Charta hét címbõl áll. Az elsõ hat sorrendben a méltóság, szabadságok, egyenlõség, szolidaritás, a polgárok jogai és igazságszolgáltatás címet viseli. A hetedik cím a charta értelmezésére és alkalmazására vonatkozó általános rendelkezésekrõl szóló ún. horizontális cikkeket tartalmazza. Már eddig is számos európai bírósági fõtanácsnok, sõt, nemzeti bíróság hivatkozott e dokumentumra.18 Az alkotmányt – nagyrészt a chartában szereplõ számos, egyébként jórészt kikényszeríthetetlen szociális jog miatt – sok támadás érte liberális oldalról. Valóban, az unió célkitûzései között – még a chartán kívüli részben, az I–3. cikkben – szerepel, hogy „[az] unió Európa fenntartható fejlõdéséért munkálkodik, amely olyan kiegyensúlyozott gazdasági növekedésen, árstabilitáson és magas versenyképességû, teljes foglalkoztatottságot és társadalmi haladást célul kitûzõ szociális piacgazdaságon alapul, amely a környezet minõségének magas fokú védelmével és javításával párosul”. Hasonlóan a charta II–96. cikke is az unió szociális kohéziójának elõmozdítása érdekében fogalmazza meg az általános gazdasági érdekû szolgáltatásokhoz való hozzáférést. A charta szolidaritásról szóló fejezetében található jogok nagy része, például az a rendelkezés, amely szerint az idõsek számára méltóságteljes és független életet kell biztosítani, valamint részt vehetnek a szociális és kulturális életben,19 vagy a II–86. cikk szerinti fogyatékkal élõ személyek jogai nem tûnnek végrehajthatónak. A horizontális cikkelyek ráadásul jelentõsen gyengítik az alapjogi katalógus erejét. A II–111. cikk (2) bekezdése szerint „a charta az uniós jog alkalmazási körét nem terjeszti ki az unió hatáskörein túl, továbbá nem hoz létre új hatásköröket vagy feladatokat az unió számára, és nem módosítja az alkotmány egyéb részeiben meghatározott hatásköröket és feladatokat”. 17

Bárd Petra: Fórum az alapjogvédelemrõl és a szuverenitásról, Fundamentum, 2003/2, 82–6. Lásd például Alber fõtanácsnok véleménye a C-340/99 ügyben, 2001. február 1., Jacobs fõtanácsnok véleménye a C-270/99 ügyben, 2001. március 22., Léger fõtanácsnok véleménye a C-353/99 ügyben, 2001. július 10. Az Európai Emberi Jogi Bíróság is hivatkozott a chartára a 2002. július 7-én hozott döntésében, Goodwin ügye az Egyesült Királyság ellen, ügyszám 17488/90, 100. bekezdés. 19 A charta II–85. cikke 18

346

BÁRD PETRA

Kérdéses, hogy az Európai Unió intézményei és a tagállamok az uniós jog végrehajtása során hogyan tudnak az II–111. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott kívánalomnak eleget tenni, azaz hogyan tudják elõsegíteni a jogok érvényesülését anélkül, hogy hatáskörük megváltozna. A logikai probléma itt az, hogy a charta a jogok megfogalmazásakor negatív és pozitív kötelezettségeket egyaránt ró az uniós intézményekre és a tagállamokra. Míg a beavatkozástól való tartózkodás követelménye teljesíthetõ, a jog érvényesülésének aktív elõsegítése azonban aligha lehetséges a hatáskörök módosítása nélkül. Számos rendelkezés, például olyan szociális és gazdasági jogokat érintõ szabályok, amelyek eddig nem szerepeltek a szerzõdésekben, vagyis az intézmények hatásköre nem terjedt ki rájuk, gyakorlatilag visszhang nélkül maradnak, amennyiben a hatáskörök eddigi megosztására oly kényesen vigyáznak. Ez a probléma például a hátrányos megkülönböztetés tilalmáról szóló II–81. cikk (1) bekezdésével, amely sokkal több esetet nevesít, mint az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. cikke20 és mint a Római Szerzõdés 13. cikke. Utóbbi arra jogosítja fel a Tanácsot, hogy a Római Szerzõdés „egyéb rendelkezéseinek sérelme nélkül és a szerzõdés által a közösségre átruházott hatáskörök keretén belül […] megfelelõ intézkedéseket” tegyen a diszkrimináció leküzdésére, míg a charta 13. cikke tiltja a diszkriminációt. A diszkrimináció tilalmi köre kiterjesztésének, valamint a kifejezett és feltétel nélküli tilalom megvalósításának sikere legalábbis kétséges a hatáskörök módosítása nélkül. Joerges szavaival élve, a szociális piacgazdaság kiüresedett fogalom az EU kontextusában.21 Mégsem szabad alábecsülni az alkotmányban megfogalmazott szociális célokat, mert ezek hosszú távon iránymutatói az unió fejlõdésének. Rövid távon pedig a jogok tekintetében az Európai Bíróság az a végsõ fórum, amely a valós tartalomról hivatott határozni. Mint minden jogalkotásbeli politikai kompromisszum esetében, itt is fokozottan merül fel a képviseleti demokrácia és az alkotmányos jogállam összeütközésének problémája. A jogalkotási eljárás eredménye nagyban függ a tagállamok politikai érdekeitõl. A tág fogalmak, olykor a definíciók hiánya, a jogszabályba foglalt politikai állásfoglalások, a zavaros nyelvezet sokszor az eufemisztikusan politikai kompromisszumnak nevezett kompromisszumképtelenség ered20

Az egyezmény 14. cikke szerint a hátrányos megkülönböztetés nem önmagában, hanem csak az egyezményben felsorolt jogok és szabadságok biztosítása során tiltott. A jelenleg még hatályba nem lépett 12. jegyzõkönyv kiterjesztené a diszkrimináció tilalmát minden olyan jog és szabadság biztosítására, amely törvényben szabályozott. 21 Christian Joerges: What is Left of the European Economic Constitution?, EUI Working Paper LAW No. 2004/13, 34.


347

ménye. Az ellentmondásokat, a joghézagokat, az átgondolt tartalom nélküli lózungokat aztán a bíróságoknak, végsõ soron pedig az Európai Bíróságnak kell értelmeznie és értelemmel, tartalommal megtöltenie. Csakhogy míg az elõbbi tökéletlen jogszabályokat – legalább részben – a polgárok által megválasztott testület hozza, addig a valós, gyakorlatban alkalmazható értelmezést egy nem választott 25 fõs testület, azon belül is sokszor néhány ember adja meg.22 A hatalommegosztás elvének ilyetén sérelme jellemzõ az alkotmányos demokráciákra, ám az amerikai alapító atyák, így Hamilton úgy vélte, hogy a bírói a legveszélytelenebb hatalmi ág, azaz itt a legkisebb a hatalommal való visszaélés valószínûsége.23 Ahogy azonban Halmai Gábor rámutatott, arra aligha gondolhattak az amerikai alkotmány fogalmazói, hogy a bíróságok a késõbbiekben a jogszabályok megsemmisítésével, vagy túlontúl kiterjesztõ vagy megszorító értelmezésével a jogalkotás területére furakodnak be.24 Ez a dilemma fennáll minden bírósági szervezet vonatkozásában, de az aktivistának mondott Európai Bíróság esetében mindenképpen súlyosbíthatja az amúgy is demokráciadeficittel küzdõ unió helyzetét. Természetesen az alkotmányos szerzõdést túlzott szociális érzékenységgel vádlók a kikényszeríthetõség nehézségeit nem említik, hanem a liberális európai gondolat sorvadását látják az alapszerzõdésben. Paradox módon – bár a negatív kimenetelû referendumok pontos okait nem tudhatjuk – a franciák többsége egyes vélemények szerint éppen azért utasította el az alkotmányt, mert az a neoliberális politikai és gazdasági modellt kívánta volna megvalósítani, míg a holland ellenzõk szerint túlontúl szociális az alkotmány. A népszavazások elõtt Európa politikusai kijelentették: „nincs B terv”, ezzel is megerõsítve abbéli hitüket és reményüket, hogy a polgárok egyetértenek majd az európai vezetõkkel és támogatják az Alkotmányos Szerzõdést. Ma már tudjuk, hogy ez nem mindenütt történt így. A „miértre” nincs egyértelmû válasz, hiszen a referendum során a polgárok egyetlen egyértelmû kérdésre válaszolnak igennel vagy nemmel, de indoklást nem fûzhetnek hozzá. A francia és a holland „nem” okainak feltérképezése máig folyik... 22

Az Európai Bíróság eljárhat teljes ülésben, tizenhárom bíróból álló nagytanácsban, vagy három- és öttagú tanácsokban. 23 „Aki figyelemmel kíséri a különbözõ hatalmi ágakat, feltétlenül észreveszi, hogy olyan kormányzatban, ahol ezek az ágak szétválnak egymástól, a bírói hatalom, természeténél fogva, a legkevésbé veszélyes az alkotmányos politikai jogokra, mivel a legkevésbé képes megsértésükre.” Alexander Hamilton: 78. számú föderalista, in: Alexander Hamilton, James Madison és John Jay: A föderalista: értekezések az amerikai alkotmányról, Budapest: Európa, 1998, 553. 24 Halmai Gábor: Az emberi jogokat védõ magyarországi intézmények, in: Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok, Budapest: Osiris, 2003, 195.

348

BÁRD PETRA

Kissé sarkítva azt állíthatjuk, hogy senki sem volt igazán elégedett az alkotmánnyal, a kritikák azonban egymással szöges ellentétben álltak és nagyon nehéz kibogozni a valós motivációkat. Egyesek számára túl neoliberális, mások túl szociálisnak tartják, míg megint mások talán túl föderalistának. Sajnos a társadalmi párbeszéd egy-egy kiragadott, felkapott mondatrész és nem feltétlenül az Európai Unió jövõje szempontjából fontos, átfogó kérdések körül bontakozott ki. A vitára jellemzõ, hogy a legnagyobb visszhangot az alkotmány elõszavának, preambulumának tartalma kapta,25 holott az bírói úton nem kikényszeríthetõ.26 Ezért is érthetõ, hogy a jogászok nem fektettek hangsúlyt a preambulumra, amit Giscard d’Estaing, az alkotmányozó konvent elnöke maga írt, anélkül, hogy bárkivel konzultált volna. Eredeti elképzelése szerint a preambulum egy Thuküdidésztõl kölcsönzött mottóval kezdõdött volna: „Mi olyan alkotmány szerint élünk, amelynek neve, mivel az uralom nem néhány ember, hanem a többség kezében van, demokrácia.”27 A jogi kötõerõvel nem bíró szöveg, az idézett mottót is beleértve, nagy vitát kavart a tagállamok kormányközi konferenciáján. Az athéni történetíró mondását törölték, csakúgy, mint az Európa közös értékeire szóló legtöbb szövegrészt, így a legnagyobb vitát kavart kereszténységre való hivatkozást. Ahogy említettem, az alkotmány preambuluma jogilag nem kikényszeríthetõ, szimbolikus állásfoglalás Európa alapvetõ értékeirõl. Aggályos, ha az alapokmány díszeként szolgáló, a politikai entitás legmélyebb közös értékeit sûrítõ néhány mondat megosztja a polgárokat. Úgy vélem, az alkotmány preambulumának a meglévõ legkisebb közös többszöröst kell képviselnie, azaz azokat az alaptételeket kell lefektetni, amelyekben Európa polgárai egyet tudnak érteni. Mivel a vallás sokak számára érzékeny kérdés, sokak szerint magánügy, ráadásul a nem keresztények, azaz akár az eltérõ vallást gyakorlók, akár az ateisták számára egy ilyen utalás sértõ lehet,28 megnyugtató a ke25

„[A] preambulum jogszabályhoz csatolt bevezetõ szöveg, amely nem tartozik a formális érvényességgel felruházott normaszöveghez.” Jogi Lexikon, Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1999, 505. 26 Ez nem csak az Európai Alkotmányra, hanem általánosan igaz. A francia alkotmány preambuluma a kevés kivétel közé tartozik. 27 Szerzõdéstervezet egy Európai Alkotmány létrehozásáról, Luxemburg: Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, 2004, 5. 28 A lengyel alkotmány kompromisszumos megoldást keresett. A kodifikátorok, hogy utaljanak is a lengyel állam kétségtelenül jelentõs keresztény hagyományaira, de ugyanakkor ne sértsék meg a nem keresztények érzéseit, az alkotmány preambulumában hivatkoztak azokra, akik hisznek Istenben, és azokra, akik „nem osztják ezt a hitet”. Kérdéses ugyanakkor, hogy vajon kívánatos lett volna az alkotmányos szerzõdésben mint Európa polgárainak alapokmányában a közösséget alapjaiban megosztó hasonló megoldás.


349

reszténységre való hivatkozás elhagyása. Míg egyesek nehezményezték a bevezetõ módosítását – akár vallásos érintettségük okán, akár mert fontosnak tartották Európa keresztény történelmi hagyományait, vagy mert így kívánták kifejezni az esetleges török csatlakozással kapcsolatos ellenérzésüket –, mások a szöveg törlését az Európai Uniónak a világnézeti semlegesség melletti állásfoglalásaként nyugtázták.29 Az alkotmány a preambulum mellett az elsõ rész elsõ címében rögzíti az unió értékeit mint az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, az egyenlõség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak – tiszteletben tartása, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nõk és a férfiak közötti egyenlõség.30 A kisebbségekhez tartozó személyek jogaira való utalás beszúrása a magyar kormány kezdeményezésére történt. Magyarország ugyan a „nemzeti és etnikai kisebbségek” jogaira való hivatkozást látta volna szívesen, ám ezt több tagállam belsõ kisebbségi konfliktusai miatt ellenezte. A különbözõ érdekeket szem elõtt tartó kompromisszumos szöveg mégis nagy jelentõséggel bír, hiszen a kisebbség fogalma természetesen magába foglalja a nemzeti és etnikai kisebbségeket is.

Az Európai Alkotmány hatálybalépésének feltételei Az Alkotmányos Szerzõdés legitimációját erõsítendõ különbözõ elképzelések születtek a hatálybalépés feltételeire vonatkozóan. Magának az Európai Uniónak a legitimációját két szempontból is erõsítette az alkotmány: egyrészt a demokráciadeficit leküzdése érdekében számos rendelkezést vezetett be a közvetett és közvetlen demokrácia növelése nevében, az európai polgárok jogainak hangsúlyozásával közelebb kívánta hozni egymáshoz az embereket és az EU-t, másrészt egyes szakértõk és politikusok az alkotmányszöveg elfogadásának mikéntjében is lehetõséget láttak a legitimáció növelésére. Ezen elképzelés követõi általában összeurópai vagy tagállamon-

29

Hangsúlyozandó, hogy a preambulumtól függetlenül, az Alapjogi Charta deklarálja a vallásszabadságot. A II–70. cikk (1) bekezdés szerint „[m]indenkinek joga van a gondolat-, a lelkiismeret- és a vallásszabadsághoz. Ez a jog magában foglalja a vallás vagy a meggyõzõdés megváltoztatásának szabadságát, valamint a vallásnak vagy meggyõzõdésnek mind egyénileg, mind együttesen, mind a nyilvánosság elõtt, mind a magánéletben, istentisztelet, oktatás és szertartások végzése útján való kifejezésre juttatását.” 30 I–2. cikk

350

BÁRD PETRA

kénti referendumhoz kívánták kötni az Alkotmányos Szerzõdés hatálybalépését. A közvetlen demokrácia e formája azonban ellenzõkre is talált, akik vagy az európai népet, a demos-t hiányolták, vagy pedig a közvetlen demokrácia kezdetektõl ismert hátulütõire hívták fel a figyelmet. Az elõbbi kérdés a jelen tanulmány részét nem képezõ európai identitás létének problémáját veti fel. Itt elég csak arra utalni, hogy egyes gondolkodók, így például Habermas szerint egy demokratikus közösségen belül a polgárok etikai-politikai önképe nem történelmi-kulturális elõfeltétele a demokratikus akaratformálásnak, hanem ez inkább a polgárok közötti kommunikáció jogi intézményesülésén keresztül valósul meg. Tehát a gazdasági, szociális és igazgatási integrációt követõen önmagától is kialakulhat ez a kommunikációs közeg, amikor Európa alkotmányosan is felkészült erre. Röviden, az egységes demos nem feltétele a demokráciának.31 A másik ellenérv szerint a közvetlen demokrácia könnyen a már Alexis de Tocqueville,32 illetve az amerikai alkotmány alapító atyái által a többség zsarnokságának nevezett állapothoz vezethet. Madison a gyógyírt a köztársasági államformában látja. „A két fõ különbség a demokrácia és a köztársaság között: elõször, hogy az utóbbiban a kormányzást a nép megválasztotta csekély számú képviselõre bízzák; másodszor, hogy a köztársaság polgárainak létszáma és területének kiterjedése nagyobb lehet.”33 A méret, Madison meggyõzõ érvelése szerint, több szempontból is számít: egyrészt minél nagyobb számú személy választ meg egy képviselõt, annál kisebb a lehetõsége a választók jogellenes befolyásolásának, másrészt több emberbõl nagyobb valószínûséggel találunk rátermett képviselõket, harmadrészt több ember esetén több érdekcsoport alakulhat ki, amelyek aztán ellenõrzik egymást. Mindebbõl következik az európai terv szempontjából megnyugtató következtetés, miszerint „egy nagyobb köztársaság hatékonyabb ezen a téren, mint egy kisebb, és az unió hatékonyabb, mint az uniót alkotó egyes államok”.34 A jogfilozófiai, államelméleti aggályokon túl gyakorlatiasabb akadálya az összeurópai népszavazásnak, hogy a szerzõdésmódosítások az Európai 31

Jürgen Habermas válasza a Grimm–Habermas vitában. Lásd Jürgen Habermas: Remarks on Dieter Grimm’s ‘Does Europe Need a Constitution?’ 1 (3) European Law Journal (1995) 303–307, 306– 307. 32 Tyrannie de la majorité, in Alexis de Tocqueville: La Démocratie en Amérique, vol. I, Deuxième partie, chapitre VII, 1835 33 James Madison: 10. számú föderalista, in: Alexander Hamilton, James Madison és John Jay: A föderalista: értekezések az amerikai alkotmányról, Budapest: Európa, 1998, 97. 34 James Madison: 10. számú föderalista, in: Alexander Hamilton, James Madison és John Jay: A föderalista: értekezések az amerikai alkotmányról, Budapest: Európa, 1998, 99.


351

Unióról szóló szerzõdés 48. cikke szerint akkor lépnek hatályba, ha azokat valamennyi tagállam a nemzeti alkotmányos követelmények szerint ratifikálta. Az Alkotmányos Szerzõdést nem alkotmányos vákuumban írták alá a tagállamok kormányai, tehát az említett rendelkezést a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk. Azonban néhány tagállam alkotmányos rendszerétõl idegen a népszavazás. Ciprus, Málta és Németország alapszerzõdése nem rendelkezik referendumról, míg a belga alkotmány csak a régiók szintjén engedi népszavazás tartását. Az Európai Alkotmány végleges szövege tekintetbe is vette ezeket a nemzeti eltéréseket. A szöveg hatálybalépésének feltétele az alkotmány IV–447. cikke szerint, hogy az Alkotmányos Szerzõdést a tagállamok, mégpedig valamennyi tagállam – alkotmányos követelményének megfelelõen – ratifikálja. A megerõsítõ okiratokat a tagállamok az Olasz Köztársaság kormányánál helyezik letétbe. Amennyiben valamennyi tagállam letétbe helyezte az okiratot, az alkotmány 2006. november 1-jén hatályba lép. Ha ezen idõpontig nem ratifikálja valamennyi tagállam a dokumentumot, akkor azután, hogy az utolsó aláíró állam is letétbe helyezte megerõsítõ okiratát, az ezt követõ második hónap elsõ napján lép hatályba. Az alkotmány elfogadásának fõ elve tehát az egyhangúság. Az alkotmány csak akkor léphet hatályba, ha valamennyi tagállam letétbe helyezte a megerõsítõ okiratot. Következésképpen bármely tagállam megvétózhatja az alkotmányt, márpedig az európai integráció történetében volt már rá példa, hogy az egyes tagállamokban tartott referendumok megakasztották a ratifikációs folyamatot. 1992-ben Dánia lakossága szavazott nemmel az elsõ népszavazáson a Maastrichti Szerzõdés ellen, míg 2001-ben Írország szavazta le ugyanígy a Nizzai Szerzõdést. Mindezek tükrében számítani lehetett arra, hogy a 25 tagállam közül akad olyan, ahol egy esetleges referendum kimenetele negatív lesz. Ausztria, Belgium, Ciprus, Észtország, Finnország, Görögország, Lettország, Litvánia, Málta, Magyarország, Németország, Olaszország, Svédország, Szlovákia és Szlovénia törvényhozó testülete, azaz ezen tagállamok országgyûlései ratifikálják az Alkotmányos Szerzõdést, míg a többi tagállam népszavazást írt ki a kérdésben, vagy a parlamenti ratifikáció és egyben a népszavazás mellett döntött. A referendum a legtöbb ezen megoldást választó országban ügydöntõ, de Hollandiában és Spanyolországban véleménynyilvánító, konzultatív. Több tagállam országgyûlése ratifikálta már az alkotmányt, de az eddigi négy népszavazásból két országban az alkotmány elbukott. A spanyol parlamenti ratifikációt megelõzõ referendumon a szava-

352

BÁRD PETRA

zók 76%-a voksolt igennel, a francia és a holland referendum kimenetele azonban negatív lett (a gyõztes „nemek” aránya 55, illetve 66 százalék volt), míg a luxemburgiak 57 százaléka ismét az alkotmányra szavazott. Az események után a referendum kiírását tervezõ tagállamok határozatlan idõre elhalasztották a népszavazást. Az Európai Bizottság pedig a korábban hangoztatott „B terv hiányára” rímelve meghirdette D tervét „Demokrácia, dialógus, diszkusszió” címmel, amelynek célja Margot Wallström, az intézményi kapcsolatokért és kommunikációs stratégiáért felelõs biztos szavaival, hogy társadalmi vita induljon azokról a kérdésekrõl, amelyek vélhetõleg a negatív kimenetelû referendumok indokai lehetnek: dialógust kezdeményeztek tehát „a munka biztonságával és a nyugdíjakkal kapcsolatban, a migrációra és az életszínvonalra vonatkozóan”.35

JÖVÕBENÉZÉS Mintegy kompromisszumképpen az alkotmányhoz fûzött 30. nyilatkozat szerint „amennyiben az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerzõdés aláírásától számított két év elteltével azt a tagállamok négyötöde megerõsítette, és egy vagy több tagállam nehézségekbe ütközik a megerõsítés lebonyolításában, a kérdést az Európai Tanács elé terjesztik”. Megemlítendõ, hogy a nyilatkozat jogi kötõerõvel nem rendelkezik, mégis politikailag ösztönzést jelent az Európai Tanács részére, hogy megoldást találjon a helyzetre. Ez a tanulmány a kétéves határidõ letelte után jelenik meg, ám a fejezet születésének idõpontjában sem túl nagy bátorság megjósolni, hogy 2006. október 29-ig nem történik meg a ratifikáció mind a 25 tagállamban. Kérdéses, hogy a ratifikációt elodázó tagállamok vállalják-e a kockázatot, illetve mi történik, ha más országokban is a „nem” szavazatok kapnak többséget. Népszavazást ugyanabban a kérdésben – az egyes tagállamok alkotmányának megfelelõen – csak bizonyos idõközönként lehet tartani, de nem feltétlenül bölcs döntés – bár nem ritka – ugyanazt a kérdést számtalanszor feltenni a polgároknak. A fõ probléma azonban, hogy míg ezek a megismételt szavazások lezajlanak, addig is az Európai Uniónak a jelenlegi, túlhaladott intézményi keretek között kell mûködnie. Az intézményi reformok égetõen sürgõsek – vár35

IP/05/1272, 2005. október 13-i sajtóközlemény


353

ható, hogy valamilyen formában ezeket keresztül is viszik. Kérdés, hogy valóban alkotmányos keretbe kell-e foglalni a változásokat, vagy esetleg a korábbiakhoz hasonló módosító szerzõdés elfogadása a célravezetõ. Az utóbbi esetben fel kellene adni az alkotmányos gondolatot, elvesztve annak a szorosabb integrációt támogató üzenetét. Az alkotmányos gondolat jelen esetben felülrõl induló kezdeményezésként Európa polgárait kísérelte meg közelebb hozni az unióhoz. Európa polgárainak azonban nem látszat polgárjogok, vagy kikényszeríthetetlen alapjogok deklarálására volt igénye. A demokráciadeficit sokkal inkább a hatalom néptõl való eredeztetésével, a képviseleti demokrácia erõsítésével, a döntéshozatali mechanizmusok áttekinthetõvé tételével orvosolható. Mivel az Európai Alkotmány ún. alkotmányos pillanat36 hiányában keletkezett, valószínûleg nem fogja összekovácsolni az európai polgárságot.37 Idõvel elfogadhatják ugyan a dokumentumot alkotmányként, de jelenleg és elõtte a konvent munkája során alkotmányos lelkesedés nem volt tapasztalható a tagállamokban. Az alkotmányos pillanat ritka és rövid ideig tartó kivételes állapot, amely megváltoztatja a mindennapok politikai keretrendszerét. Az alkotmányos pillanat elõtti és az azt követõ idõszak – azokban az államokban, ahol volt ilyen – élesen elkülönül egymástól, hiszen ez a rövid jelentõségteljes idõszak érdemi változásokat hozott társadalmi és jogpolitikai szinten. Míg Ackerman az alkotmányos pillanat magasztos fogalmát a több mint kétszáz évvel ezelõtti amerikai alkotmányozás kapcsán fejtette ki, addig az európai kontextusban az alkotmányozók, akik szívesen hasonlították magukat a korábbi és – ma már tudjuk –, történelmi jelentõségû dokumentumokat megfogalmazó alapító atyákhoz,38 nem ilyen felfokozott történelmi

36

A fogalom szülõatyja, Ackerman az amerikai alkotmányozási folyamat kapcsán használja elõször a metaforát. L. Bruce Ackerman: Constitutional Politics/Constitutional Law, 99 Yale Law Journal 453; Bruce Ackerman: We the People, Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press, 1998. 37 Sajó András: Constitution without the constitutional moment: A view from the new member states, 3 International Journal of Constitutional Law (2005) 243–261, 244. 38 „[T]he European Union now stands at a crossroads, not wholly unlike that of Philadelphia 1787. […]We have much to learn from the clear prose which flowed from the Philadelphia pens.” Valéry Giscard d’Estaing, The Henry Kissinger Lecture, Library of Congress – Washington, 2003. február 11., european-convention.eu.int/docs/speeches/7072.pdf.

354

BÁRD PETRA

pillanat fõszereplõi.39, 40 Ez azonban nem jelenti azt, hogy az Európai Alkotmány a jövõben nem töltheti be a politikai katalizátor szerepét és nem járulhat hozzá, hogy az Európai Unió mint sui generis entitás – azaz nem klasszikus értelemben vett államként –, de alkotmányosan komolyan vehetõ képzõdménnyé váljon.41 Az Európai Alkotmányba – annak igen vonzó vonásai ellenére mint az Európai Parlament szerepének továbberõsítése, a külügyminiszteri poszt létrehozása, a Tanácsban a többségi elv általánosabbá tétele vagy az alapjogok deklarálása – Európa polgárai nem szerettek bele. Magasztos érzelmek, lelkesedés nem kísérte az alkotmányozási folyamatot. Mindezek és a két negatív végeredményû referendum ellenére azonban korai volna még messzemenõ következtetéseket levonni az alkotmányos szerzõdés jelentõségét, vagy akár életképességét illetõen. Bizonyos távolságból majd többet mondhatunk, csakúgy mint az amerikai alkotmányos pillanat elemzõi kétszáz év távlatából.

39

Természetesen itt szûk értelemben vett alkotmányozásról beszélek, hiszen ha elfogadjuk, hogy az Európai Unió és elõtte az Európai Közösség már hosszú évtizedek óta rendelkezett– tág értelemben – alkotmánnyal, akkor feleslegessé válik a jelenlegi vita. 40 Az International Journal of Constitutional Law „Symposium on the proposed European Constitution” c. 2005-ös különszáma (3. kötet, 2–3. szám) a legnevesebb alkotmányjogászok elemzéseit tartalmazza. Az alkotmányos pillanatról, illetve annak hiányáról a különszámon belül l. Neil Walker: Europe’s constitutional momentum and the search for polity legitimacy; Philip Pettit: Comment on Walker: Europe’s constitutional momentum; Sajó András: Constitution without the constitutional moment: A view from the new member states; Mark Tushnet: Misleading metaphors in comparative constitutionalism: Moments and enthusiasm; Ran Hirschl: Preserving hegemony? Assessing the political origins of the EU Constitution. 41 Neil, Walker: „After the Constitutional Moment” (November 2003). The Federal Trust Constitutional Online Paper Series No. 32/03. http://ssrn.com/abstract=516783.

Bárd Petra: Európai alkotmányozás és az uniós polgárság

Recommend Documents