Bakalářská práce. Pravidla financování středních škol

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor Veřejná správa Katedra finančního práva a národního hospodářství

Bakalářská práce Pravidla financování středních škol

PhDr. Monika Puškinová, Ph.D.

Brno 2010/2011

Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci na téma Pravidla financování středních škol zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.

2

Resumé Bakalářská práce Pravidla financování středních škol je věnována analýze právní úpravy zdrojů a podmínek financování středních škol z veřejných a neveřejných rozpočtů, a to zejména středních škol veřejných a státních. Obecná pravidla financování středních škol vyvozená z poskytování středního vzdělávání jako smíšeného statku jsou dále konkretizována pravidly, která jednotně aplikují nebo aktivně samostatně a odlišně vytvářejí jednotlivé subjekty státní správy a samosprávy. Pozornost je věnována především odůvodněnosti normativního způsobu financování středních škol. Na základě rozboru normativních ukazatelů se vyvozuje, zda vztahy zachycené vzorci normativů vyjadřují skutečně existující vazby v činnosti středních škol, proklamované priority a tendence vývoje středního školství v ČR. Sloţité finanční toky ze státního rozpočtu a rozpočtů územních samosprávných celků směřující do středních škol (zachycené v návaznosti na převládající dvojkolejnost veřejné správy středních škol) jsou doplněny moţnostmi financování středních škol z jiných zdrojů a pravidly jejich čerpání. V této souvislosti je předmětem zájmu zejména zjištění míry autonomie veřejných středních škol při zajišťování jiných zdrojů financování a jejich čerpání. Důsledky pravidel financování jsou následně zmapovány z pohledu odpovědnosti za financování a dodrţování rozpočtové kázně. Konkrétním výsledkem práce je vyčlenění důvodných a efektivních momentů současných pravidel financování středních škol a doporučení některých změn jejich stávající právní úpravy. Klíčová slova: střední škola, veřejné rozpočty, zřizovatel, finanční toky, zdroje financování, republikový normativ, krajský normativ, přímé vzdělávací výdaje, provozní výdaje, investiční výdaje, majetková práva, pravidla hospodaření, doplňková činnost, peněţní fondy, fundraising, rozpočtová kázeň

The bachelor thesis The Rules of Secondary Education Funding is devoted to the analysis of law regulation and conditions of secondary schools financing from public and private budgets and it is especially intented for public and state secondary schools. Common rules of financing secondary schools made out from providing secondary education as the mixed estate are further accurate by rules that homogeneously apply or actively separately and differently create particular subjects at state administration. A special attention is given up to validity of normative way of secondary schools financing. On the base of analysis of normative indicators is deduced whether relations indicated in normative patterns symbolize real existing relations in activities of secondary schools, declared priorities and tendencies of Czech secondary education development. Complicated financial cash flows from the state budget and from local government budgets directed to secondary schools (captured in continuity on prevalent double – tracking public administration of secondary schools) are supplemented with financing options from other resources and with rules of their drawing. In that link the subject of interest is especially in finding out of a rate of autonomy of public secondary schools in providing other financing resources and their drawing. Results of financing rules are then maped from the lookside of responsibility for financing and keeping a budget discipline. The specific allocation of the work is expressing of reasonable and effective moments of current rules of secondary schools financing and recommendations of some changes of existing law arrangements of secondary schools financing. Keywords: Secondary school, public budgets, establisher, cash flows, financing sources, nationwide normative, regional normative, direct educational expenses, operating expenses, investment expenses, property laws, management rules, additional activities, cash funds, fundraising, budget discipline 3

Úvod 1

2

5 Financování středních škol z veřejných rozpočtů 1. 1 Vzdělávání ve střední škole jako poskytování smíšených statků a jeho právní zakotvení 1. 2 Obecná pravidla financování středních škol a jejich právní zakotvení 1. 2. 1 Zásady rozdělování finančních prostředků z veřejných rozpočtů a jejich vyuţití 1. 2. 2 Právní subjektivita středních škol a zápis do rejstříku škol 1. 2. 3 Pluralita zdrojů financování středních škol

8

Veřejná správa a financování středního školství 2. 1 Kompetence ministerstev 2. 1. 1 Obecné kompetence MŠMT 2. 1. 2 Kompetence MŠMT spojené s financováním středních škol 2. 1. 3 Obecné kompetence Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti 2. 1. 4 Kompetence Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti spojené s financováním středních škol

13 13 13 14

9 10 11

22 22

Kompetence krajského úřadu 2. 2. 1 Obecné kompetence krajského úřadu 2. 2. 2 Kompetence krajského úřadu spojené s financováním středních škol

22 22

2. 3

Kompetence obecního úřadu obcí s rozšířenou působností

29

2. 4

Kompetence obce a kraje jako zřizovatele středních škol 2. 4. 1 Obecné kompetence obce a kraje jako zřizovatele středních škol 2. 4. 2 Kompetence obce a kraje jako zřizovatele v souvislosti s financováním středních škol

29 29

Přehled finančních toků a odpovědnost za financování

32

2. 2

2. 5 3

8 9

Doplňková činnost a mimorozpočtové zdroje financování středních škol 3. 1 Doplňková činnost a mimorozpočtové zdroje financování příspěvkových organizací obcí a krajů 3. 1. 1 Obecná charakteristika majetkových práv a pravidel hospodaření 3. 1. 2 Doplňková činnost 3. 1. 3 Peněţní fondy 3. 1. 4 Další zdroje financování středních škol, které zřizuje kraj 3. 2

3. 3

23

30

34 34 34 35 36 38

Doplňková činnost a mimorozpočtové zdroje financování organizační sloţky státu 3. 2. 1 Obecná charakteristika majetkových práv a pravidel hospodaření 3. 2. 2 Doplňková činnost 3. 2. 3 Peněţní fondy

38 38 39 39

Doplňková činnost a mimorozpočtové zdroje financování školské právnické osoby zřizované územním samosprávným celkem 3. 3. 1 Obecná charakteristika majetkových práv a pravidel hospodaření 3. 3. 2 Doplňková činnost

39 39 41 4

3. 4 3. 5 4

3. 3. 3 Peněţní fondy

41

Fundraising a jeho právní zakotvení Odpovědnost za financování a rozpočtová kázeň

41 42

Vyhodnocení stávajícího způsobu financování středních škol 4. 1 Důvody zavedení normativního způsobu financování, jeho klady a zápory 4. 2 Důvody zavedení programového financování, jeho klady a zápory 4. 3 Celková doporučení

Závěr Bibliografie

43 43 45 46 48 51

5

Úvod Dlouhodobým cílem české vzdělávací politiky je vytvořit vzdělanou společnost, jejíţ členové povaţují za přirozenou součást svého ţivota celoţivotní učení.1 Jaká je role středního školství z pohledu tohoto cíle a jaká existují legislativní pravidla jeho financování? Podle posledních statistických údajů uváděných Ústavem pro informace ve vzdělávání, tj. v roce 2009, bylo v ČR 1379 škol řadících se na základě mezinárodní standardní klasifikace vzdělávání ISCED-97 do kategorie 3.2 Do této kategorie spadají střední školy a konzervatoře. Jak uvádí Ústav pro informace ve vzdělávání, v roce 2009 činily veřejné výdaje na střední školství včetně konzervatoří a VOŠ v běţných cenách 35 585,9 milionů Kč, tyto výdaje v roce 2009 představovaly 22,18% veřejných výdajů na školství.3 Hovoříme o více neţ jednom tisíci středních škol a výdajích v řádech desítek miliónů korun. Proto je logické zjistit, jaký legislativně zakotvený mechanismus můţe zajistit maximálně efektivní fungování středních škol, jejichţ místo a role ve vzdělávacím procesu se v průběhu posledních dvaceti let podstatně změnila, a to z mnoha hledisek odráţejících potřeby společnosti jako celku4: a) Funkce středního vzdělávání a vzdělání se transformovala z finální (posledního článku v procesu vzdělávání jednotlivce) na funkci tranzitní (tj. zprostředkujícího článku k terciárnímu vzdělávání). b) Vznikla potřeba celkové prostupnosti vzdělávacího systému a zejména potřeba vzdělat flexibilního zaměstnance, který si snadno změní kvalifikaci v souladu s poţadavky zaměstnavatele a trhu práce. Tato potřeba směřuje střední školství k překrývání a prolínání všeobecného a odborného vzdělávání, rozvoji nástavbového nebo zkráceného studia. c) Spolu s (pro střední školy) nepříznivým demografickým vývojem narůstá strukturální nesoulad mezi individuální poptávkou a poptávkou trhu práce, který se projevuje také jako nesoulad mezi individuální poptávkou po určitém typu středních škol a oborů vzdělání a poptávkou trhu práce po určitém typu absolventů. Střední školy jsou nuceny tento rozpor řešit. d) Zřizovateli většiny středních škol se staly kraje a střední školy získaly určitou míru autonomie: právní (právní subjektivita), organizační a ekonomické (moţnosti financovat činnost školy z vedlejší hospodářské činnosti, či jinak), či pedagogické (tvorba školních vzdělávacích programů). Byly zřízeny soukromé střední školy a střední školy církevní. e) Zaměstnavatelé stále aktivněji přistupují ke vzdělávání svých budoucích zaměstnanců a spolupracují se středními školami. Všechny výše uvedené aspekty jsou přirozeně propojené a všechny jsou právně zakotveny. Cílem bakalářské práce je analýza pravidel financování středních škol z následujících hledisek: a) obecná pravidla financování středního školství jako druhu smíšených statků, b) vztah pravidel financování středních škol a správy středního školství, c) pravidla financování středních škol v závislosti na druhu zřizovatele a právní formě střední školy, d) moţnosti financování střední školy ze soukromých rozpočtů, z doplňkové činnosti a mimorozpočtových zdrojů. Uvedená analýza však není samoúčelná. Slouţí jako základ hodnocení pravidel existující právní úpravy financování středních škol. Z tohoto pohledu se bakalářská práce jeví jako velice aktuální. Realitou dnešních dnů jsou 1

Viz Národní program rozvoje vzdělávání v České republice. Bílá kniha. Praha: MŠMT ČR, 2001, s. 17. Viz Školství v krajích podle ISCED-97. Praha: ÚIV 2010, s. 15. 3 Viz Struktura veřejných výdajů ve školství v letech 2001 aţ 2009 v běţných cenách. Ekonomické ukazatele. Rok 2009. online . Kapitola A, A5. cit. 2011-02-26 . Dostupný z WWW: http://uiv.cz/clanek/728/1981 . 4 Viz KOUCKÝ, J.; KOVAŘOVIC, J.; RYŠKA R. Evaluace, učitel a vývoj středního školství v ČR. Praha: UK, 2008, s. 71-74; RÝDL, K. Cesta k autonomní škole. Praha: Agentura STROM, 1996, s. 18. 2

6

reformou veřejných financí vyvolané plány optimalizace sítě středních škol, a to jak sniţování počtu středních škol, tak i změn v jejich struktuře. Zjištění, zda současná legislativně zakotvená pravidla financování středních škol odpovídají poţadavku optimálního ekonomického modelu střední školy poskytující potřebné kvalitní vzdělávání, či nikoli, má proto i bezprostřední přínos. Můţeme předpokládat, ţe bude potvrzeno, ţe legislativní úprava pravidel financování středních škol je adekvátní představě ţádané efektivní střední školy a budou konkretizovány moţnosti financování středních škol, které tato pravidla umoţňují, a to včetně zdroje finančních prostředků mimo sféru veřejných financí. Nelze ale vyloučit, ţe bude zjištěn nesoulad mezi státní správou a samosprávou propagovaným modelem střední školy a legislativní úpravou. V tomto případě budou navrţeny změny existující právní úpravy pravidel financování středních škol. Metodami interpretace současné právní úpravy financování středních škol je zejména systematický a logický výklad zákonné a podzákonné právní úpravy pravidel financování středních škol.

7

1

Financování středních škol z veřejných rozpočtů

1. 1

Vzdělávání ve střední škole jako poskytování smíšených statků a jeho právní zakotvení

Financování středních škol můţeme chápat jako speciální případ realizace financí. Cílem uvedeného krátkého tvrzení je zdůraznit skutečnost, ţe finance v oblasti středního školství nejsou peníze, ale jsou určitým druhem vztahů. Jedná se o vztahy, jejichţ předmětem jsou tvorba, rozdělení a pouţití peněţních fondů za účelem poskytování vzdělávání ve středních školách.5 Veřejné a státní střední školy jsou zřizovány k plnění úkolu, které nelze zajišťovat podnikatelsky nebo tak nemají být zajišťovány z rozhodnutí zřizovatele. Střední vzdělávání ve středních školách je proto chápáno jako činnost, která je poskytována buď bezúplatně, nebo za ceny niţší, neţ by byly ceny trţní.6 V souladu s čl. 33 odst. 2 usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, v platném znění, je ve veřejných a státních středních školách vzdělání poskytováno bezplatně. Dotace se státního rozpočtu jsou poskytovány i soukromým a církevním středním školám (§ 162 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), v platném znění, (dále jen „školský zákon“)); zákon č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, v platném znění). Vzdělávání ve veřejné střední škole je proto případem poskytování smíšených statků7 vyčleňovaných na základě následujících znaků8: a) jejich spotřeba je dělitelná na jednotlivce, b) jejich kvalita je nedělitelná, c) jejich cena se utváří administrativně, d) jednotlivce lze vyloučit ze spotřeby, e) jejich spotřeba můţe být nepovinná, nebo přikázaná státem. Pokusme se demonstrovat postupně všechny uvedené znaky na příkladu středního školství: a) V roce 2009 činily veřejné výdaje na školství v běţných cenách 160 464,2 mil. Kč, tj. 4, 4% HDP; přitom výdaje na školství na jednoho obyvatele činily 13 912 Kč. Jednotkové výdaje na ţáka (tj. celkové výdaje na vzdělávání připadající na jednoho ţáka) v roce 2008 činily na SŠ 53 539 Kč, na gymnáziích 48 034 Kč, na SOU 64 203 Kč.9 b) Stejná kvalita vzdělávání ve střední škole je zaručena minimálními poţadavky, které klade na vzdělávání v daném oboru rámcový vzdělávací program vydaný MŠMT (§ 4 školského zákona). Z hlediska zabezpečení se proto jedná o tzv. preferované veřejné statky, které mají stanoven celostátně platný standard.10 Můţe docházet ke zvyšování, nebo sniţování kvality poskytovaného vzdělávání u všech ţáků, a to zejména, jestliţe se sniţuje, nebo zvyšuje počet ţáků a ostatní podmínky poskytování vzdělávání zůstanou nezměněné. c) Administrativní způsob tvorby ceny středního vzdělávání je patrný z normativního způsobu financování středního vzdělávání, a to z pouţití republikových, tak i krajských normativů (ustanovení § 161, § 162 školského zákona). Normativy se uplatňují v rámci financování školství v působnosti ministerstev, územních samosprávných celků, soukromého školství a rovněţ církevních škol. MŠMT stanovuje republikové normativy jako výši přímých neinvestičních výdajů připadajících na vzdělávání a školské sluţby pro jedno dítě, ţáka nebo studenta příslušné věkové kategorie. Součástí republikových normativů je také vyjádření počtu zaměstnanců připadajících na 1000 dětí, ţáků nebo studentů v dané věkové kategorii. Administrativně určený republikový normativ pro kategorii 15 aţ 18 let v roce 2009 činil 52 131 5

Dané pojetí „financí“ odpovídá chápání „financi“ vyloţenému v publikaci MRKÝVKA, P.; PAŘÍZKOVÁ, I. Základy finančního práva. Brno: MU 2008, s. 12-13. 6 Viz PAVLÁSEK, V. Financování a rozpočtování škol. Plzeň: Západočeská univerzita, 1997, s. 55. 7 Viz REKTOŘÍK, J. a kol. Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. Praha: Ekopress, s. r. o., 2007, s. 140. 8 Viz TOMÁŠKOVÁ, E. Veřejné finance. Brno, MU, 2006, s. 19-20. 9 Viz Co se změnilo v českém školství. Praha: ÚIV, 2009, s. 61. 10 ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. Brno: Tribun EU, 2009, s. 39.

8

Kč/ţáka, v roce 2010 54 495 Kč/ţáka, v roce 2011 činí 53 538 Kč/ţáka (§ 161 školského zákona; vyhláška č. 492/2005 Sb., o krajských normativech, v platném znění (dále jen „vyhláška o krajských normativech“)). Dotace soukromým se určuje jako určitý procentní podíl z normativu (§ 4 zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, v platném znění). Dotace církevním středním školám průměrný roční objem výdajů uvedených v § 160 odst. 1 písm. b) připadajících na jednotku výkonu podle § 161 odst. 2 v daném oboru vzdělání a formě vzdělání nebo v dané školské sluţbě. d) Jednotlivce lze vyloučit ze spotřeby středního vzdělávání, jestliţe nesplní podmínky pro přijetí ke vzdělávání ve střední škole (§ 59 a násl. školského zákona), nebo kdyţ je vyloučen ze střední školy (§ 31 školského zákona). e) Vzdělávání ve střední škole není povinné s výjimkou případu, kdy ţák na střední škole plní povinnou školní docházku (§ 36 školského zákona). Z tohoto pohledu se v prvním případě jedná o fakultativní veřejné statky, ve druhém případě o smíšené veřejné statky poručnické.11 Nejvýznamnějšími (nikoli však jedinými) peněţní fondy, které se mohou podílet na zajištění chodu státních a veřejných středních škol, jsou peněţní fondy veřejné – peněţní fondy, resp. peněţní kapitál státu, orgánů místní samosprávy, státních podniků a ostatních veřejných organizací. Většina financí týkajících se středních škol jsou proto finance veřejné.12 I soukromé a církevní střední školy čerpají finanční prostředky ze státního rozpočtu. Z tohoto důvodu je společnost zainteresována, aby peněţní fondy byly vyuţity maximálně efektivně na takové obory středního vzdělávání, které společnost potřebuje. Nezaujatý pohled na pravidla financování středních škol se odvíjí od funkcí, které má střední školství ve společnosti plnit: zda má být střední vzdělávání jako smíšený statek poskytováno a s jakým cílem, které obory vzdělání jsou smíšený statek společností upřednostňovány, jaké jsou ekonomické limity poskytování středního vzdělávání jako smíšených statků. Pravidla financování středních škol jsou v tomto kontextu pouze legislativně zakotveným prostředkem čerpání veřejných fondů. Vztáhneme-li na poskytování středního vzdělávání alokační, distribuční a stabilizační funkci veřejných financí, pak můţeme konstatovat: - k alokační funkci patří rozhodnutí státních orgánů, podle kterého se střední vzdělávání poskytuje a spotřebovává jako smíšený veřejný statek, - k distribuční funkci lze zařadit pravidla přidělení škole finančních prostředků z veřejných rozpočtů, - stabilizační funkci uskutečňuje zejména nabídka oborů vzdělávání středních škol, která ovlivňuje míru nezaměstnanosti ve společnosti.

1. 2

Obecná pravidla financování středních škol a jejich právní zakotvení

1. 2. 1 Zásady rozdělování finančních prostředků z veřejných rozpočtů a jejich využití Všeobecnou zásadu rozdělování finančních prostředků z veřejných rozpočtů do jednotlivých typů středních škol i do konkrétních jedinečných středních škol můţeme zformulovat takto: podávané nebo plánované výkony jsou adekvátní poskytovaným finančním prostředkům. A naopak, poskytované finanční prostředky jsou adekvátní podávaným nebo plánovaným výkonům. K zásadám rozpisu finančních prostředků jednotlivým školám proto patří spravedlnost, 11 12

ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. Brno: Tribun EU, 2009, s. 39, 42. Viz PAVLÁSEK, V. Financování a rozpočtování škol. Plzeň: Západočeská univerzita, 1997, s. 4.

9

průhlednost, objektivnost a hospodárnost.13 Zásady spravedlnosti, průhlednosti, objektivnosti a hospodárnosti čerpání prostředků ze státního rozpočtu na tzv. přímé vzdělávací výdaje jsou v ČR od roku 1992 koncentrovány v normativní metodě financování: finanční prostředky se poskytují dle průměrných neinvestičních výdajů připadajících na jednotku výkonu (jednoho ţáka, strávníka, lůţko atd.). Obecná pravidla hospodaření s finančními prostředky přidělenými z veřejného rozpočtu jsou: - dosahovat maximálních příjmů, - plnit úkoly nejhospodárnějším způsobem, - efektivně vyuţívat rozpočtových prostředků, - rozpočtové prostředky pouţívat jen k účelům, pro které byly určeny, - prostředky čerpat jen do výše stanovené rozpočtem v rozsahu závazných ukazatelů a v souladu s věcným plněním.14 1. 2. 2 Právní subjektivita středních škol a zápis do rejstříku škol I kdyţ veřejné a státní střední školy ve většině případů hospodaří s finančními prostředky, které samy nevyprodukovaly, nemohou být pouze pasivním prvkem mechanicky realizujícím pokyny zřizovatele. Z tohoto důvodu je důleţitým pravidlem financování středních škol jejich fungování jako právního subjektu v dostatečné míře samostatně rozhodujícího o způsobu vyuţití finančních prostředků poskytnutých z veřejných rozpočtů a ve stejné míře odpovědného za své jednání. Soukromé a církevní střední školy jsou přímo zaloţeny na prvořadé právní autonomii a odpovědnosti za zabezpečení svého provozu. Ale i pro ostatní střední školy platí, ţe právní subjektivita středních škol by měla omezit neekonomické chování školy při vyuţívání svěřených hospodářských prostředků. „Škola bude efektivně hospodařit tehdy, kdyţ bude finančně zainteresovaná na úsporách a bude moci získat další prostředky realizací vedlejší hospodářské činnosti. Tím by měla právní subjektivita škol umoţnit lepší fungování a tím i zlepšení výchovně vzdělávacího procesu.“15 Právní formou středních škol, které jsou právnickými osobami, můţe být: a) školská právnická osoba (§ 8 odst. 1, 2 a 6 školského zákona), b) státní příspěvková organizace (§ 8 odst. 2 školského zákona), c) příspěvková organizace (§ 8 odst. 1 školského zákona), tj. příspěvková organizace územního samosprávného celku, d) obecně prospěšná společnost (§ 8 odst. 6 školského zákona; zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, v platném znění), e) právnická osoba dle obchodního zákoníku (zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, v platném znění), nejčastěji společnost s ručením omezeným, akciová společnost, f) právnická osoba vykonávající činnost škol zřizovaná registrovanými církvemi nebo náboţenskými společnostmi (§ 7 odst. 1 písm. e) zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboţenského vyznání a postavení církví a náboţenských společností (zákon o církvích a náboţenských společnostech), v platném znění). Právní formou střední školy, která nemá právní subjektivitu, je organizační sloţka státu (§ 8 odst. 3 školského zákona). V dnešní době se jedná o okrajovou právní formu středních škol, kterou vyuţívají Ministerstvo vnitra, Ministerstvo spravedlnosti a Ministerstvo obrany. Právní subjektivita není dostatečnou podmínkou pro čerpání finančních prostředků z veřejných rozpočtů. Střední škola musí být zapsána ve školském rejstříku (§ 141 a násl. školského zákona). 13

Viz FRANCOVÁ, E. Financování školství a školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2004, s. 14. Viz PAVLÁSEK, V. Financování a rozpočtování škol. Plzeň: Západočeská univerzita, 1997, s. 56. 15 Tamtéţ, s. 54. 14

10

Teprve účinností zápisu do rejstříku škole vzniká nárok na přidělování finančních prostředků ze státního rozpočtu nebo z rozpočtu územního samosprávného celku. Přidělování finančních prostředků je regulováno dalšími podmínkami stanovenými školským zákonem a je omezeno rozsahem výkonu (kapacity) zapsaného ve školském rejstříku (§ 142 odst. 2 školského zákona). 1. 2. 3 Pluralita zdrojů financování středních škol K pravidlům financování středních škol náleţí stanovení moţných zdrojů financování středních škol: - Existují dva základní zdroje financování středních škol: veřejné a soukromé. V souladu s čl. 33 odst. 2 usnesení předsednictva České národní rady č 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, v platném znění, mají občané právo na bezplatné vzdělání na středních školách. Uvedené právo je ve školském zákoně definováno jako zásada bezplatného středního vzdělávání státních občanů České republiky nebo jiného členského státu Evropské unie ve školách, které zřizuje stát, kraj nebo svazek obcí (§ 2 odst. 1 písm. d) školského zákona). Současně Listina základních práv a svobod umoţňuje zřizovat jiné školy neţ státní a vyučovat na nich jen za podmínek stanovených zákonem, na takových školách se můţe vzdělávání poskytovat za úplatu (čl. 33 odst. 3). Obecně je úplata za vzdělávání upravena ustanovením § 123 školského zákona.

16

-

V mezích financování z veřejných zdrojů stát deleguje některé kompetence, pravomoci a odpovědnost na územní samosprávu. Smíšený model správy středního školství vychází z fiskálního federalismu, který předpokládá, ţe na niţší úrovni veřejné správy je nakládání s finančními prostředky hospodárnější a více respektuje preference občanů. Uvedený decentralizovaný model veřejné správy zapříčiňuje dvojkolejnost financování středních škol: zřizovatel, tj. územní samosprávný celek, financuje výdaje na provoz střední školy (§ 180, § 181 školského zákona), stát financuje tzv. přímé vzdělávací výdaje (§ 161 školského zákona). Můţe vzniknout otázka, proč stát nepřenese kompetence a odpovědnost za zajišťování středního školství na územní samosprávu zcela a proč setrvává u uvedené dvojkolejnosti způsobů financování. Jak zdůrazňuje Petra Adámková, „jde o přenos kompetencí a odpovědnosti při zajišťování veřejných statků (věcnou odpovědnost) na územní samosprávu i odpovědnost za hospodárnost při jejím financování, nikoli však za odpovědnost za získávání finančních zdrojů potřebných na jejich financování. Zejména stanovení minimálního standardu statku státem je jedním z důvodů, proč jednotlivé články územní samosprávy nemusí mít dostatečné vlastní prostředky na financování poţadovaného standardu (v důsledku objektivně existujících rozdílů v daňové kapacitě mezi obcemi) a nemohou být finančně soběstačné. Musí proto docházet k určitému přerozdělování finančních prostředků v rámci rozpočtové soustavy, a to formou dotací či dělením daňového výnosu.“16

-

Státní a veřejné střední školy (příspěvkové organizace, státní příspěvkové organizace, organizační sloţka státu) mohou vyuţívat pro svou hlavní činnost kromě peněţních prostředků přijatých z rozpočtu zřizovatele i finanční prostředky získané z vlastní činnosti (hlavní a povolená doplňková činnost), finanční prostředky ze svých fondů, peněţní dary od fyzických a právnických osob, peněţní prostředky poskytnuté ze zahraničí včetně prostředků poskytnutých z rozpočtu EU (§ 28 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění; § 45, § 53 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů

ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. Brno: Tribun EU, 2009, s. 41.

11

(rozpočtová pravidla), v platném znění). Veřejné školské právnické osoby vyuţívají jako příjmů finanční prostředky ze státního rozpočtu, z rozpočtu územního samosprávného celku, z hlavní a doplňkové činnosti, prostředky přijaté od zřizovatele, úplatu za školské sluţby, dary a dědictví (§ 133 odst. 1 školského zákona). Pro základní představu o vztahu zdrojů financování a středních škol rozdělených podle zřizovatele můţeme pouţít následující tabulku: Zřizovatel ministerstvo Dotace ze státního rozpočtu

Dotace z rozpočtu územního samosprávného celku Finanční prostředky z hlavní a povolené doplňkové činnosti Finanční prostředky z mimorozpočtových fondů Finanční prostředky ze zahraničí Úplata za vzdělávání Dary Dědictví

Soukromé školy

ano

Zřizovatel územní samosprávný celek ano

ano

Církevní školy (obecně prospěšné společnosti) ano

přímé vzdělávací výdaje

přímé vzdělávací výdaje

ministerstvo rozepisuje

ministerstvo rozepisuje

provozní výdaje ne

ano

ano

ano

provozní výdaje

účelové neinvestiční dotace ---

ano

ano

účelové neinvestiční dotace ---

ano

ano

---

---

ano

ano

ano

ano

ne ano ne

ne ano ano se souhlasem zřizovatele

ano ano ano

ano (moţnost) ano ano

12

2

Veřejná správa a financování středního školství

2. 1

Kompetence ministerstev

2. 1. 1 Obecné kompetence MŠMT Státní správu středních škol vykonávají na ústřední úrovni čtyři ministerstva – Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy, Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti. Mezi ministerstvy vykonávajícími státní správu regionálního školství je nutno vyčlenit MŠMT ČR. Toto ministerstvo je ústředním orgánem státní správy pro oblast školství. Z tohoto pohledu je logické, ţe do působnosti MŠMT spadají výkony zásadní a koncepční a dále výkony z určitého pohledu vybočující z běţného průběhu vzdělávání. První skupina kompetencí zjednodušeně vyjádřená v tabulce je následující: obecné správní kompetence MŠMT

odpovědnost za stav, koncepci, rozvoj vzdělávací soustavy

programy záměry výroční zprávy

evidence

školský rejstřík

zřizování středních škol

odvolací orgán ve správním řízení

vedení dokumentace zpracování dat

Do první skupiny patří následující skutečnosti: a) MŠMT řídí výkon státní správy ve školství a odpovídá za stav, koncepci a rozvoj vzdělávací soustavy (§ 169 odst. 1 školského zákona). Mimo jiné to znamená, ţe MŠMT zpracovává Národní program vzdělávání (§ 3 odst. 1 školského zákona); pro kaţdý obor vzdělávání vydává rámcový vzdělávací program (§ 3 odst. 2 školského zákona); zpracovává dlouhodobé záměry vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy, které se vyhodnocují jednou za čtyři roky (§ 9 školského zákona); zpracovává kaţdoročně výroční zprávu o stavu a rozvoji vzdělávací soustavy (§ 10 školského zákona). b) MŠMT vede rejstřík škol a školských zařízení (§ 143 odst. 2 školského zákona) a rejstřík školských právnických osob (§ 153 odst. 1 školského zákona).

13

c) MŠMT zajišťuje centrální evidenci a zpracování dat tím, ţe předepisuje podmínky vedení dokumentace škol, sdruţuje pro účely statistického zpracování údaje z dokumentace škol (§ 28 odst. 5 aţ 7 školského zákona). d) MŠMT zřizuje střední školy jako školské právnické osoby nebo jako státní příspěvkové organizace (§ 8 odst. 2 školského zákona). e) MŠMT vystupuje jako odvolací orgán v případě správního řízení realizovaného krajskými úřady (§ 183 odst. 3 školského zákona). Do druhé skupiny, tj. výkonů jistým způsobem vybočujících z běţného průběhu vzdělávání, lze začlenit např. skutečnost, ţe MŠMT za určitých podmínek zřizuje a zrušuje střední školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny (§ 169 odst. 3 písm. a školského zákona). 2. 1. 2 Kompetence MŠMT spojené s financováním středních škol Obecné kompetence MŠMT a kompetence spojené s financováním středních škol spolu logicky souvisejí. Podmínky, rozsah, účel a další podrobnosti financování středních škol prostřednictvím MŠMT jsou obsaţeny v § 160 aţ § 163 a § 170 školského zákona. Vzhledem k mnoţství vazeb, které v sobě odráţejí kompetence spojené s financování, je nejprve vyjádříme zjednodušeně pomocí schématu. Kompetence MŠMT spojené s financováním SŠ

plné ekonomické zajištění škol zřizovaných MŠMT

zajištění přímých vzděl. výdajů škol zřizovaných ÚSC

republikový normativ přímých vzdělávacích nákladů

dotace církevním a soukromým školám

normativ = průměrný roční objem výdajů

kontrola, rozbory hospodaření, vypořádání

pokusná ověřování, rozvojové programy

procentní podíl z normativu

zásady rozpisu republ. normativů do krajských normativů

zásady návrhů rozpisu přímých vzdělávacích výdajů

Co znamenají jednotlivé kompetence a jaké je jejich právní zakotvení? a) Financování plného ekonomického zajištění středních škol zřizovaných MŠMT17 je zakotveno v § 160 odst. 1 písm. a) školského zákona. V rozsáhlém textu tohoto ustanovení 17

SVOBODA, I.; MARINČÁK, M. Správní řízení a finance v životě školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2007, s. 11.

14

jsou taxativním výčtem zafixovány tři typy finančních prostředků (přímé vzdělávací výdaje, neinvestiční výdaje spojené s provozem a investiční výdaje zařazené do programu podle zákona č. 218/2000 Sb., v platném znění): plné ekonomické zabezpečení škol zřizovaných MŠMT

tzv. přímé vzdělávací výdaje

platy, náhrady platů mzdy, náhrady mezd odměny za pracovní pohotovost odstupné

pojistné na soc. zabezpečení, příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, pojistné na všeobecné zdravotní pojištění

další náklady vyplývající z pracovněprávních vztahů

výdaje na učební pomůcky

výdaje na další vzdělávání pedagogických pracovníků

neinvestiční provozní výdaje

investiční výdaje

odměny za práci na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr

příděly do FKSP

výdaje spojené s výukou ţáků zdravotně postiţených

výdaje na šk. potřeby a učebnice, pokud jsou poskytovány bezplatně

výdaje, které přímo souvisejí s rozvojem škol a kvalitou vzdělávání

15

Přímé výdaje na vzdělávání a provozní výdaje středních škol zřizovaných MŠMT, tj. jejich plné ekonomické zajištění, financuje MŠMT přímo z kapitoly 333-MŠMT příspěvkem.18 -

MŠMT rozpisuje a poskytuje krajským úřadům formou dotace na zvláštní účet kraje finanční prostředky vyčleněné ze státního rozpočtu na činnost středních škol zřizovaných územními samosprávnými celky (§ 161 odst. 5 školského zákona)19. Tyto dotace jsou poskytovány v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v platném znění (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“)), na základě rozhodnutí adresovaného danému kraji. Specifickým rysem dané dotace je skutečnost, ţe se neposkytuje na ţádost kraje, ale z ex offo. Čerpání ze státního rozpočtu nesmí být svévolné, a proto je jedním ze základních nástrojů řízení v systému rozpočtování vyuţití závazných limitů, které pro školy současně vyjadřují určité dotační minimum20. V případě středních škol zřizovaných územními samosprávnými celky MŠMT jsou uvedeným závazným limitem ministerstvem stanovené republikové normativy. Republikové normativy musíme chápat jako pomocné kritérium či přerozdělovací mechanismus, díky kterému se rozepisují a rozdělují finanční prostředky rozpočtové kapitoly 333 MŠMT na přímé vzdělávací výdaje. V této souvislosti Svoboda a Marinčák upozorňují, ţe „soustava republikových normativů má pro konkrétní školu či školské zařízení jen informační charakter, neboť je určena k rozpisu finančních prostředků pro kraje.“21 Uvedené pravidlo financování, tj. republikový normativ jako nástroj rozpisu finančních prostředku státního rozpočtu mezi jednotlivé kraje, vychází z předpokladu, ţe „vzdělávací soustava všech krajů by jiţ v současné době měla být z hlediska skladby jednotlivých druhů škol a druhů a typů školských zařízení srovnatelná, neboť se na základě republikových normativů rozepisují příslušné finanční prostředky všem krajům shodným způsobem, bez moţnosti zohlednění jakýchkoliv krajových specifik v této oblasti. … tento předpoklad neodpovídá skutečnosti.“ 22 Výši republikových normativů MŠMT stanoví jako výši výdajů podle § 160 odst. 1 písm. c) a d) školského zákona (tzv. přímých vzdělávacích výdajů) připadajících na vzdělávání pro jednoho ţáka, ţáka nebo studenta příslušné věkové kategorie v oblasti předškolního vzdělávání, základního vzdělávání, středního vzdělávání a vyššího odborného vzdělávání na kalendářní rok (nikoli na školní rok) a zveřejňuje je ve Věstníku (§ 161 odst. 1 školského zákona). Oblast středního vzdělávání se v republikových normativech promítá jako věková kategorie ţáka školy, a to jako republikový normativ pro ţáky v denní formě vzdělávání ve střední škole ve věku 15 -18 let (ostatní věkové kategorie jsou 3-5 let, 6-14 let, 19-21 let). Z toho plyne, ţe do celkového objemu těchto výdajů se zahrnují i výdaje na školní stravování, ubytování, na nezbytné zvýšení výdajů spojených se vzděláváním ţáků se zdravotním postiţením, výdaje na zájmové vzdělávání, ostatní volnočasové aktivity, výdaje na školské poradenské sluţby a výdaje na další vzdělávání pedagogických pracovníků. 23 Jinými slovy, republikové normativy zahrnují veškeré neinvestiční výdaje (NIV) na kaţdého ţáka vynaklá-

18

ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. Brno: Tribun EU, 2009, s. 112. Kraj jako subjekt s právní subjektivitou je příjemcem dotace. Avšak nakládat s dotací můţe jen krajský úřad, a to jako orgán kraje, který nemá právní subjektivitu, ale v přenesené působnosti vykonává státní správu podle školského zákona. 20 Viz FRANCOVÁ, E. Financování školství a školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2004, s. 18. 21 SVOBODA, I.; MARINČÁK, M. Správní řízení a finance v životě školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2007, s. 16. 22 Viz KATZOVÁ, P. Školský zákon: Komentář. Praha: ASPI, 2008, s. 614-615. 23 Tamtéţ. 19

16

dané ze státního rozpočtu.24 Dříve se pro tento ukazatel pouţíval pojem agregovaný normativ.25 Konkrétně jsou republikové normativy rovny celkové výši přímých neinvestičních výdajů poskytovaných ze státního rozpočtu, členěných na mzdové prostředky (MP) + odvody a na ostatní neinvestiční výdaje (ONIV). Součástí republikových normativů je také vyjádření limitu počtu zaměstnanců připadajících na 1000 ţáků v dané věkové kategorii.26 Pro přehlednost ještě jednou vysvětlíme jednotlivé zkratky: MP mzdové prostředky, tj.: - platy a náhrada platů, - mzdy a náhrada mezd, - odměny za pracovní pohotovost, - odměny za práci vykonávanou na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, - odstupné. Odvody, tj.: -

výdaje na úhradu pojistného na sociální zabezpečení, výdaje na úhradu příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, výdaje na úhradu pojistného na všeobecné zdravotní pojištění, výdaje na příděly do FKSP.

ONIV, tj.: -

-

ostatní náklady vyplývající z pracovněprávních vztahů (např. cestovné, zákonné pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou zaměstnanci při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, poplatek spojený s periodickou prohlídkou zaměstnance, náklady na pořízení osobních ochranných pracovních prostředků), výdaje na nezbytné zvýšení nákladů spojených s výukou ţáků zdravotně postiţených, výdaje na učební pomůcky, výdaje na školní potřeby a na učebnice, pokud jsou poskytovány bezplatně, výdaje na další vzdělávání pedagogických pracovníků, výdaje na činnosti, které přímou souvisejí s rozvojem škol a kvalitou vzdělávání.

Jako příklad republikového normativu uvedeme republikový normativ na rok 201027 a 201128 pro věkovou kategorii 15 aţ 18 let, která odpovídá věku ţáků středních škol: Rok 2010

15 – 18 let

NIV celkem Kč/ţáka

MP vč. odvodů Kč/ţáka

ONIV celkem Kč/ţáka

54 495

53 637

857

Z toho orientačně ONIV ONIV náhrady přímé Kč/ţáka Kč/ţáka 165 692

Limit PZ Z/1000ţ.

145,913

24

PUCHINGER, Z. Financování školy. Vybrané kapitoly pro regionální školství. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2010, s. 45. 25 VALENTA, J. Vyhláška o krajských normativech. Řízení školy. Odborný měsíčník pro ředitele škol, roč. III, 2006, č. 3, s. 3. 26 Viz SVOBODA, I.; MARINČÁK, M. Správní řízení a finance v životě školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2007, s. 15. 27 Soustava republikových normativů pro rok 2010 čj. 715/2010-26, Věstník MŠMT, únor 2010, sešit 2. 28 Soustava republikových normativů pro rok 2011 čj. 1 150/2010-26, Věstník MŠMT, únor 2011, sešit 2.

17

Rok 2011 Věková NIV MP vč. kategorie celkem odvodů Kč/ţáka pedagog. pracovníků Kč/ţáka 15 – 18 53 538 42 059 let

MP vč. odvodů nepedagog. pracovníků Kč/ţáka 10 747

ONIV ONIV celkem náhrady Kč/ţáka Kč/ţáka

ONIV Zam. přímé Kč/ţáka Z/1000ţ

732

566

166

146,000

Mnohé školy v současné době mají několik součástí, např. základní školu a gymnázium. Na tuto skutečnost lze snadno uplatnit rozdělení republikových normativů podle věkové skupiny. „Struktura republikových normativů je stanovena tak, aby mohl být uplatněn princip skládání dílčích normativů pro výpočet celkového objemu finančních prostředků pro příslušnou školu či školské zařízení.“29 Ve srovnání s plným ekonomickým zajištěním středních škol zřizovaných MŠMT zdůrazněme, ţe republikové normativy financují pouze tzv. přímé vzdělávací výdaje (výčet poloţek tvořících přímé vzdělávací výdaje škol zřizovaných obcí, svazkem obcí nebo krajem je totoţný s výčtem obsaţeným v § 160 odst. 1 písm. a) školského zákona), nevztahují se na provoz a investiční výdaje střední školy.

29 30

-

Pro financování církevních středních škol je určující normativ (normativ bez přívlastku, nejedná se ani o republikový, ani o krajský normativ).30 Jestliţe je zřizovatelem školy registrovaná církev nebo náboženská společnost, pak finanční prostředky škole MŠMT rozepisuje formou normativů a poskytuje formou dotace podle zákonem č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským osobám, v platném znění (dále jen „zákon o poskytování dotací soukromým školám). Pro církevní školy ministerstvo stanoví normativ jako průměrný roční objem výdajů uvedených v § 160 odst. 1 písm. b) připadajících na jednotku výkonu podle § 161 odst. 2 v daném oboru vzdělání a formě vzdělání nebo v dané školské sluţbě Z toho plyne, ţe normativním způsobem se církevním školám přidělují finanční prostředky ze státního rozpočtu nejen na tzv. přímé vzdělávací výdaje, ale i na další nezbytné neinvestiční výdaje spojené s provozem školy a investiční výdaje na učební pomůcky. Soustavu normativů zveřejní MŠMT ve Věstníku (§ 162 odst. 2 školského zákona). MŠMT prostřednictvím normativů rozepisuje finanční prostředky přímo na jednotlivé církevní střední školy, a to formou dotace podle § 14 zákona o rozpočtových pravidlech, a to bez ţádosti církevní školy, přímo na základě zákona a rozhodnutí, které vydalo MŠMT.

-

I pro soukromé školy platí, ţe je jim v souladu s ustanovením § 14 zákona o rozpočtových pravidlech a v souladu se zákonem o poskytování dotací soukromým školám poskytována dotace ze státního rozpočtu. Příjemcem dotace je kraj. Dotace je poskytována na zvláštní účet kraje (§ 162 odst. 3 školského zákona), většinou se jedná o účet určený pro finanční prostředky, které jsou poskytovány ze státního rozpočtu školám zřizovaným územními samosprávnými celky. Nakládat s finančními prostředky můţe jen krajský úřad. Normativy (tj. objem neinvestičních výdajů připadajících na jednotku výkonu) jsou stanoveny MŠMT jako normativy oborové, tj. normativy na jednotlivé obory vzdělání. Dotace se stanoví procentním podílem z normativu srovnatelného oboru a formě vzdělávání ve škole zřizované ministerstvem nebo krajem. Výše procentního podílu normativu školy zřizované ministerstvem nebo krajem se stanoví na 80% pro střední školy poskytující vzdělání ţákům se zdravotním postiţením, na 60% pro ostatní střední školy (§ 4 zákona o

ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. Brno: Tribun EU, 2009, s. 55. Viz KATZOVÁ, P. Školský zákon: Komentář. Praha: ASPI, 2008, s. 623.

18

poskytování dotací soukromým školám). Základním hlediskem pro stanovení výše normativu pro soukromé školy je hledisko „srovnatelnosti“ těchto normativů se skutečnými neinvestičními výdaji na jednoho ţáka ve srovnatelné škole nebo oboru vzdělání zřizované státem nebo územním samosprávným celkem. Proto normativy pro soukromé školy musí obsahovat jak přímé výdaje na vzdělávání (které pro všechny školy bez ohledu na zřizovatele poskytuje stát), tak i provozní výdaje (které pro školy zřizované územním samosprávným celkem poskytuje zřizovatel, tj. obec nebo kraj ze svého rozpočtu). Jako příklad uvedeme normativ pro rok 2011 oboru vzdělání Asistent zubního technika, který je uveden ve Věstníku MŠMT31: Kód oboru Název oboru vzdělání NIV MP odvody ONIV vzdělání celkem celkem 53-44-M/007 Asistent zubního 66 669 41 261 14 441 10 925 technika - MŠMT stanovuje směrnicí závazné zásady, podle kterých krajské úřady provádějí rozpis finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle § 161 odst. 6 školského zákona (§ 170 písm. b) školského zákona). Danou směrnicí je Směrnice MŠMT čj. 28 768-45 ze dne 12. prosince 2005. Podle této směrnice krajský úřad zpracovává bilanci předpokládaných potřeb a finančních prostředků rozepsaných krajskému úřadu ministerstvem. Krajský úřad stanoví krajské priority a vyčlení ze státem poskytnutých finančních prostředků rezervu, která je určená např. ţákům se speciálními vzdělávacími potřebami. Krajský úřad provádí rozpis přímých výdajů na kalendářní rok. Součástí rozpisu jsou závazné ukazatele ve struktuře: limit počtu zaměstnanců (Lim), přímé výdaje (NIV) celkem, z toho prostředky na platy (PP1) a prostředky na ostatní osobní náklady (OON). Limit zaměstnanců je určen vztahem: PP1 Lim = -----------------------------12 x Pprům (v Kč /měs) Pprům se pro příslušný kalendářní rok stanoví jako podíl závazného ukazatele prostředků na platy stanovené právnické osobě krajským úřadem v uplynulém kalendářním roce k dvanáctinásobku limitu počtu zaměstnanců, stanoveného právnické osobě krajským úřadem v uplynulém kalendářním roce. Důleţitým faktem je skutečnost, ţe krajský úřad můţe při rozpisu finančních prostředků vyuţít rezervu na financování zvláštních věcných okruhů, které nelze promítnout do rozpisu rozpočtu prostřednictvím krajských normativů, např. funkce asistenta, vzdělávání některých předmětů v cizím jazyce (čl. II odst. 1 písm. c) Směrnice MŠMT čj. 28 768-45 ze dne 12. prosince 2005). - MŠMT stanovuje směrnicí závazné zásady, podle kterých provádějí obecní úřady obcí s rozšířenou působností návrhy rozpisů rozpočtů finančních prostředků státního rozpočtu poskytovaných podle § 161 odst. 6 písm. b) školského zákona (§ 170 písm. c) školského zákona). Směrnicí je jiţ výše uvedená Směrnice MŠMT čj. 28 768-45 ze dne 12. prosince 2005. 31

Stanovení normativů neinvestičních výdajů na rok 2011 pro účely poskytování dotací na činnost škol a školských zařízení, které nejsou zřizovány státem, kraje, obcí, svazkem obcí nebo registrovanou církví nebo náboţenskou společností, které bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštního práva zřizovat církevní školy, v roce 2011 čj. 20/201126. Věstník MŠMT, únor 2011, sešit 2.

19

Obecní úřad při zpracování návrhu rozpisu rozpočtů přímých výdajů můţe vhodně doplnit normativní metodu o další kroky. Návrh doplňuje na základě toho, ţe má škola odloučené pracoviště, můţe pouţít opravný koeficient (§ 4 odst. 5, 6, 8. a 9 vyhlášky o krajských normativech). Obecní úřad můţe krajskému úřadu předloţit finanční rozvahu a návrhy na odstranění disproporcí. Návrh můţe vycházet z výhledových změn nebo důleţitých specifik provozu školy (čl. V Směrnice MŠMT čj. 28 768-45 ze dne 12. prosince 2005). -

-

32 33

Poskytování finančních prostředků ze státního rozpočtu zakládá i působnost MŠMT ČR kontrolovat správnost a efektivnost vyuţití těchto prostředků. Proto MŠMT zajišťuje a provádí kontrolu správnosti a efektivnosti využití finančních prostředků, které přiděluje nebo smluvně zajišťuje ze státního rozpočtu, z Národního fondu a prostředků ze zahraničí poskytnutých mezinárodními organizacemi na základě mezinárodních smluv; přitom provádí předběţnou, průběţnou a následnou kontrolu podle § 8 odst. 2 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), v platném znění (§ 170 písm. a) školského zákona). V této souvislosti poznamenáme, ţe MŠMT provádí kontrolu podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), v platném znění. V tomto případě MŠMT vystupuje jako poskytovatel veřejné podpory, provádění této kontroly je výkonem státní moci. Proto v souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR nelze bez výslovné zákonné opory delegovat uvedenou kontrolu na jiný subjekt. MŠMT stanovuje směrnicí závaznou osnovu a postup, podle kterých zpracovávají právnické osoby vykonávající činnost škol, které zřizuje ministerstvo, kraje, obce nebo svazky obcí, dále obecní úřady obcí s rozšířenou působností a krajské úřady rozbory hospodaření s finančními prostředky státního rozpočtu poskytovanými podle § 161 odst. 6 písm. a) a b) školského zákona (§ 170 písm. d) školského zákona). Konkrétně se jedná o Směrnici MŠMT čj. 19 963/2005-44 ze dne 4. srpna 2005, kterou se stanoví závazná osnova a postup, podle kterých zpracovávají krajské a obecní úřady obcí s rozšířenou působnostní rozbory hospodaření s finančními prostředky státního rozpočtu poskytovanými podle § 161 odst. 6 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)32.

-

MŠMT stanovuje směrnicí závazné pokyny, podle kterých krajský úřad vypořádává finanční prostředky státního rozpočtu poskytované podle § 161 odst. 6 písm. a) a b) školského zákona (§ 170 písm. e) školského zákona). Toto ustanovení školského zákona není k dnešnímu dni naplněno, směrnice nebyla vydána. Pokyny odpovídající směrnici MŠMT kaţdoročně stanoví svým interním předpisem, který nemá formu směrnice publikované ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí.33

-

Všechna výše uvedená pravidla financování středních škol ze státního rozpočtu prostřednictvím MŠMT jsou zaloţena na normativním (výkonovém) alokování finančních zdrojů. Finanční prostředky se čerpají ze státního rozpočtu podle skutečného počtu ţáků.

-

Na normativním přístupu je také zaloţena dotace ze státního rozpočtu určená k částečné úhradě výdajů středních škol zřizovaných krajem, obcí nebo svazkem obcí (§ 163 odst. 2 školského zákona). Výše této dotace závisí na rozhodnutí Poslanecké sněmovny a v současné době se poskytuje pouze středním školám zřizovaným obcí nebo svazkem obcí. Tento příspěvek na školství je uvolňován Ministerstvem financí a příjemcem dané dotace je zřizovatel střední školy.

Věstník vlády pro orgány krajů a orgány obcí, ročník 3, částka 5, vydán 20. září 2005. Viz KATZOVÁ, P. Školský zákon: Komentář. Praha: ASPI, 2008, s. 667-668.

20

-

V souladu s § 163 školského zákona lze ze státního rozpočtu poskytovat finanční prostředky na pokusná ověřování a na rozvojové programy podle § 171 odst. 1 a 2 ve středních školách všech zřizovatelů; dále se ze státního rozpočtu poskytují finanční prostředky na úhradu nezbytných prokazatelných nákladů spojených s konáním závěrečných zkoušek, maturitních zkoušek a absolutorií v konzervatoři. Tento způsob financování středních škol ze státního rozpočtu vychází z programového alokování finančních zdrojů (rozvojové programy vyhlašuje MŠMT, v případě státních středních škol je vyuţit také systém ISPROFIN).

-

Jestliţe shrneme informace o subjektech, se kterými MŠMT při financování středních škol bezprostředně vstupuje do vztahů prostřednictvím republikových normativů, získáme následující schéma: Všeobecná pokladní správa

Ministerstvo financí

MŠMT kapitola 333

Církevní školy

Školy zřizované MŠMT

Kraj jako příjemce dotace

m) Zdůrazněme, ţe finanční prostředky mohou ze státního rozpočtu plynout různými způsoby (příspěvek poskytovaný přímo škole, dotace poskytovaná přímo škole, dotace poskytovaná na účet kraje), avšak pro veškeré finanční prostředky ze státního rozpočtu platí, ţe se poskytují pouze na činnost škol podle školského zákona, tj. pouze na činnosti výslovně uvedené v § 7 odst. 2 školského zákona (poskytování vzdělávání podle vzdělávacích programů) a činnosti výslovně definované v § 7 odst. 4 školského zákona (tj. poskytování sluţeb a vzdělávání, které doplňují nebo podporují vzdělávání ve školách nebo s ním přímo souvisejí). Negativně řečeno, uvedené finanční prostředky státního rozpočtu nelze pouţít na jiné činnosti, i kdyţ je realizuje právnická osoby vykonávající činnost školy.

21

2. 1. 3 Obecné kompetence Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti mají také zřizovatelskou funkci: - Ministerstvo obrany zřizuje a zrušuje střední vojenské školy (§ 172 odst. 1 školského zákona). - Ministerstvo vnitra zřizuje a zrušuje střední policejní školy a střední školy poţární ochrany (§ 172 odst. 2 školského zákona). - Ministerstvo spravedlnosti zřizuje a zrušuje střední školy Vězeňské sluţby (§ 172 odst. 3 školského zákona).

2. 1. 4 Kompetence Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti spojené s financováním středních škol V souladu s ustanovením § 172 odst. 5 školského zákona pro školy zřizované Ministerstvem obrany, Ministerstvem vnitra a Ministerstvem spravedlnosti vykonávají pravomoci MŠMT a krajského úřadu tato ministerstva, a to podle školského zákona. Z toho dovozujeme, ţe kompetence MŠMT v oblasti financování středního škol podle stejného principu přecházejí na uvedená ministerstva.

2. 2

Kompetence krajského úřadu

2. 2. 1 Obecné kompetence krajského úřadu Krajské úřady vykonávají státní správu v přenesené působnosti a jsou projevem spojeného modelu veřejné správy. Dále lze konstatovat, ţe krajské úřady převzaly část kompetencí bývalých školských úřadů, a proto jsou současně projevem decentralizace veřejné správy. K obecným kompetencím krajských úřadů patří: a) Krajský úřad zpracovává v souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy ČR dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy v kraji. Tento dlouhodobý záměr: - předkládá ministerstvu k vyjádření (§ 9 odst. 2 školského zákona), - v části týkající se škol a školských zařízení zřizovaných krajem předkládá rada kraje zastupitelstvu kraje ke schválení (§ 9 odst. 2 školského zákona), - vyhodnocuje se a vypracovává jednou za 4 roky (§ 9 odst. 4 školského zákona). b) Dále krajský úřad v přenesené působnosti kaţdoročně zpracovává výroční zprávu o stavu a rozvoji vzdělávací soustavy v kraji, předkládá ji zastupitelstvu kraje a MŠMT ČR (§ 10 odst. 2 školského zákona). c) Krajský úřad je odvolacím orgánem vůči ředitelům škol, školských zařízení, které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí, kteří rozhodují ve správním řízení (§ 183 odst. 3 školského zákona). d) Kromě toho je krajský úřad činný jako prvoinstanční správní orgán v přenesené působnosti, a to např. kdyţ jmenuje předsedu maturitní zkušební komise (§ 80 odst. 4 školského zákona). Obecné kompetence mají přímou návaznost na pravidla financování středních škol, a to zejména proto, ţe při stanovení tzv. krajských normativů krajský úřad vychází mimo jiné z údajů, které zjišťuje a zpracovává v dlouhodobém záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy v kraji a ve výroční zprávě o stavu a rozvoji vzdělávací soustavy v kraji. 22

2. 2. 2 Kompetence krajského úřadu spojené s financováním středních škol Co se týče financování, je nutné zdůraznit, ţe v souladu § 161 odst. 2 školského zákona krajský úřad stanoví krajské normativy jako výši přímých vzdělávacích výdajů (§ 160 odst. 1 písm. c) a d) školského zákona) připadajících na jednotku výkonu na kalendářní rok za podmínek stanovených prováděcím právním předpisem a zveřejní je. Jednotkou výkonu je pro střední školu zejména ţák, ubytovaný, stravovaný, lůţko, třída, studijní skupina. Stejně jako v případě přerozdělení finančních prostředků kapitoly 333-MŠMT mezi školy zřizované územními samosprávnými celky pomocí republikového normativu, i na úrovni krajského úřadu se vyuţívá výkonová metoda. Krajské normativy jsou limity neinvestičních výdajů (přímých neinvestičních výdajů), které však nejsou totožné s republikovými normativy, i kdyţ jsou krajským úřadem stanovovány v souladu se směrnicí vytvořenou MŠMT (§ 161 odst. 6, § 170 písm. b) školského zákona) a i kdyţ základní ukazatele krajských normativů jsou stanoveny vyhláškou o krajských normativech. Krajské normativy tedy podstatným způsobem mění původně jednotné pravidlo financování určené republikovým normativem. Krajský úřad je k tomuto zásahu zmocněn, neboť v souladu s ustanovením § 183 odst. 5 školského zákona vykonává státní správu v přenesené působnosti. Diference krajských normativů je důsledkem toho, ţe krajský úřad podle svého uvážení aplikuje kritéria, která jsou demonstrativním výčtem obsažena v § 161 odst. 3 školského zákona. Tato kritéria jsou různorodé povahy – od dlouhodobých makroekonomických souvislostí po aktuální počty ţáků ve třídách: - dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy v kraji, - rámcové vzdělávací programy oborů vzdělání vyučovaných na středních školách v daném kraji, - rozsah přímé vyučovací povinnosti, - naplněnost tříd, studijních skupin nebo oddělení. Dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy v kraji povaţujeme ze systémového hlediska za nejdůleţitější aspekt, který určuje výši krajského normativu. Jeho fundovanost má být zárukou oprávněných strukturálních změn vzdělávací nabídky středních škol. V praxi se dlouhodobý záměr projevuje zejména jako finanční bilance plánovaných potřeb a ministerstvem poskytnutých finančních prostředků, kterou krajský úřad vypracovává na začátku kalendářního roku.34 Dále se dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy bere v potaz při vyčlenění krajské finanční rezervy, která má být pouţita především na financování výdajů spojených se změnami v rejstříku škol (např. zápis nových středních škol; zápis nových, finančně náročnějších oborů vzdělání). Ve středních školách aplikované rámcové vzdělávací programy jsou další konkretizací dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy. Z pohledu financování mají prvořadou roli, protoţe jsou v souladu s ustanovením § 3 odst. 2 školského zákona závazným základem pro stanovení výše finančních prostředků přidělovaných podle § 160 aţ § 162 a tím i závazným základem pro výši finančních prostředků čerpaných ze státního rozpočtu na určitý obor vzdělání. Jak zdůrazňuje P. Katzová, „tato závaznost se promítne jak na úrovni Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy (které je v souladu se státním rozpočtem na příslušný kalendářní rok povinno stanovit takovou výši republikových normativů, aby celkový objem finančních prostředků státního rozpočtu rozepsaný pro kaţdý jednotlivý kraj umoţnil krajskému úřadu stanovit krajské normativy v souladu s příslušnými rámcovými vzdělávacími programy), tak na úrovni krajského úřadu, který je při stanovení krajských normativů vázán příslušnými údaji uvedenými v rámcovém vzdělávacím programu, konkrétně především hodnotou tzv. ukazatele H, který vyjadřuje určitou minimální potřebu „pedagogické práce“ při realizaci daného oboru vzdělání…“35 34

Např. Příloha 1_KrÚ bilance 2011. xls. [online] [cit. 2011-03-15]. Dostupný z WWW: http://www.jmskoly.cz/odborskolstvi/1495.

35

KATZOVÁ, P. Školský zákon: Komentář. Praha: ASPI, 2008, s. 616.

23

Rozsah přímé vyučovací povinnosti krajský úřad nemůţe ovlivnit, neboť je pro učitele střední školy určen nařízením vlády 75/2005 Sb., o stanovení rozsahu přímé vyučovací, přímé výchovné, přímé speciálně pedagogické a přímé pedagogicko-psychologické činnosti pedagogických pracovníků, v platném znění. Naplněnost tříd je velice důleţitým kritériem, které podstatným způsobem vypovídá o poţadavcích krajského úřadu na organizaci výuky na střední škole. Kritériem není pouze počet ţáků ve škole, ale právě míra naplněnosti (nenaplněnosti) třídy, která má být v optimálním případě naplněna určitým počtem ţáků. Smysl tohoto kritéria je jasný – učitel učí vţdy jednu třídu, nikoli nestrukturovaný počet ţáků. Ekonomická náročnost jím poskytovaného vzdělávání je proto měřena počtem ţáků ve třídě. Čím je ţáků ve třídě méně, tím je z ekonomického hlediska poskytování vzdělávání méně efektivní. Podstatná konkretizace a diferenciace krajských normativů probíhá v souladu s kritérii vyhlášky o krajských normativech. Jedná se zejména o konkretizaci jednotek výkonu (§ 1), ukazatele rozhodné pro stanovení krajských normativů (§ 2), členění krajských normativů a vztah mezi ukazateli a jednotkami výkonu (§ 3) a ukazatele pro výpočet minimální úrovně krajských normativů (§ 5). Z ustanovení § 1 písm. i) vyhlášky o krajských normativech pro střední školy plyne, ţe nejčastější jednotkou výkonu je 1 ţák v oboru vzdělávání ve střední škole v jednotlivé formě vzdělávání a podle § 1 písm. t) dané vyhlášky 1 ubytovaný v domově mládeţe, který se zároveň vzdělává ve střední škole. Podrobný rozpis jednotek výkonu obsaţený v § 1 výše uvedené vyhlášky sám o sobě mnohost výše republikových normativů nezakládá. Jeden ţák střední školy určitého kraje je samozřejmě roven jednomu ţáku střední školy jiného kraje. Různost výše krajských normativů se odvíjí od ukazatelů rozhodných pro stanovení krajských normativů (§ 2 vyhlášky o krajských normativech), kterými jsou: - průměrný počet jednotek výkonu připadající na 1 pedagogického pracovníka (Np), - průměrný počet jednotek výkonu připadající na 1 nepedagogického pracovníka (No), - průměrná měsíční výše platu pedagogického pracovníka (Pp), - průměrná měsíční výše platu nepedagogického pracovníka (Po), - průměrná roční výše ostatních neinvestičních výdajů ze státního rozpočtu připadající na jednotku výkonu (ONIV). Zřejmě nejdůleţitějším ukazatelem pro stanovení krajských normativů je nastavení hodnoty Np, coţ je průměrný počet jednotek výkonu připadající na jeden plný úvazek pedagogického pracovníka. Průměrný počet jednotek výkonu připadající na 1 pedagogického pracovníka se pro střední školu stanoví na základě dalších tří údajů: - průměrného počtu ţáků ve třídě v příslušném oboru vzdělání ve školách v rámci kraje, označuje se Ţ (§ 2 odst. 1 písm. a) vyhlášky o krajských normativech), - průměrného počtu vyučovacích hodin ve třídě za týden, coţ vyplývá z odpovídajícího rámcového vzdělávacího programu včetně nezbytného dělení tříd, označuje se H (§ 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky o krajských normativech), - průměrného týdenního rozsahu přímé vyučovací činnosti pedagogických pracovníků stanovených nařízením vlády č. 75/2005 Sb., v platném znění, označuje se VP (§ 2 odst. 1 písm. c) vyhlášky o krajských normativech). Podle ustanovení § 2 odst. 3 písm. c) vyhlášky o krajských normativech se průměrný počet jednotek výkonu připadající na 1 pedagogického pracovníka se pro střední školy stanoví na základě vztahu Ţ VP Np= -----------H

24

Ve vztahu k tomuto ukazateli zdůrazňujeme, nakolik jej mohou ovlivnit podmínky v určitém kraji. Pouze jeden parametr, a to parametr Ţ, výrazně závisí na konkrétní situaci v kraji. Parametr H můţe být ovlivněn tím, jak školy v kraji sestavili konkrétní školní vzdělávací programy s určitým počtem vyučovacích hodin za týden. Všechny školy však musí respektovat minimální a maximální počet hodin stanovený rámcovým vzdělávacím programem a odchylka mezi těmito limity není velká. Proto se domníváme, ţe tento parament ovlivní ukazatel Np minimálně. Míra vyučovací povinnosti je jednotně dána nařízením vlády, proto parametr VP není důvodem rozdílů mezi jednotlivými krajskými normativy. Průměrný počet jednotek výkonu připadající na 1 nepedagogického pracovníka se stanoví z průměrných hodnot dosaţených v průběhu uplynulého kalendářního roku nebo z hodnot stanovených krajským úřadem v uplynulém kalendářním roce v příslušném druhu školy, oboru vzdělání a formě vzdělávání v rámci kraje. Krajský úřad můţe hodnotu tohoto ukazatele dále zvýšit nebo snížit, a to nejvýše o 5% (§ 2 odst. 4 vyhlášky o krajských normativech). Na první pohled je patrné, ţe v případě nepedagogických pracovníků je moţnost krajského úřadu ovlivnit ukazatel No výrazně vyšší neţ u pedagogických pracovníků. Stejně jako u pedagogických pracovníků se hodnota tohoto ukazatele bude lišit v závislosti na podmínkách určitého kraje, tj. na tom, kolik je v daném kraji ţáků středních škol. Ukazatel průměrné měsíční výše platu pedagogických pracovníků a ukazatel průměrné měsíční výše platu nepedagogického pracovníka je tvořen průměrnou měsíční výší sloţek platu dosaţenou v příslušném druhu školy v rámci kraje v průběhu uplynulého kalendářního roku upravenou na výši, která se v příslušném kalendářním roce předpokládá vzhledem k celkovému objemu finančních prostředků přidělených krajskému úřadu prostřednictvím republikových normativů. Do ukazatelů průměrné měsíční výše platu se nezahrnuje práce přesčas a konání přímé vyučovací činnosti nad stanovený rozsah (§ 2 odst. 5 vyhlášky o krajských normativech). Role krajských specifik a úloha krajského úřadu je v tomto případě naprosto patrná. Průměrné hodnoty platů pedagogických a nepedagogických pracovníků se v jednotlivých krajích liší. Aktivní role krajského úřadu spočívá v rozhodnutí, nakolik se uvedený ukazatel změní (zvýší, sníţí) v souladu s celostátní strategií rozvoje regionálního školství. Ukazatel průměrné roční výše ONIV ze státního rozpočtu připadajících na jednotku výkonu se stanoví ve výši alespoň 65% průměrných hodnot dosaţených v průběhu uplynulého kalendářního roku nebo z hodnot stanovených krajským úřadem v uplynulém kalendářním roce v příslušném druhu školy, oboru vzdělání a formě vzdělávání v rámci kraje (§ 2 odst. 7 vyhlášky o krajských normativech). Výše ONIV je proto zásadním způsobem závislá na ukazateli ONIV v daném konkrétním kraji a na rozhodnutí krajského úřadu ONIV zvyšovat, nebo sniţovat. Výše uvedené ukazatele jsou součástí vzorce, kterým se určí krajský normativ na žáka ve středních školách s pedagogickými i nepedagogickými pracovníky (§ 4 odst. 1 písm. a) vyhlášky o krajských normativech), a to vzorce: 12 1,36 (1/Np Pp + 1/No Po) + ONIV. Povaţujeme za důleţité a zajímavé, jak se uvedený vzorec (a tím i pravidlo určení krajského normativu) měnil nebo jak se měnily některé jeho součásti. Vyhláška č. 47/2008 Sb., která novelizovala vyhlášku č. 492/2005 Sb., změnila § 2 odst. 7. Konkrétně se sníţilo procentní vyjádření průměrné roční výše ONIV z „alespoň 90%“ na „alespoň 65%“. Vyhláška č. 33/2009 Sb. vnesla změnu do výpočtového vzorce krajského normativu na ţáka. Původní koeficient 1,37 byl nahrazen koeficientem 1,36. Krajský normativ je doplněn příplatky určenými na jednoho ţáka se zdravotním postiţením (§ 3 odst. 6 vyhlášky o krajských normativech). Jak upozorňuje Jiří Valenta, v předchozím znění vyhlášky o krajských normativech (tj. vyhlášky č. 65/2005 Sb.) byl příplatek definován podle druhu postiţení a jako násobek základní částky. Ze strany krajských úřadů pak vzcházely protikladné poţadavky týkající se uvedených příplatků. Některé krajské úřady ţádaly zvýšení násobků a tím i zvý-

25

šení výše příplatku, některé krajské úřady naopak ţádaly o sníţení.36 Tato situace vyplynula z rozmezí určujícího počet ţáků ve třídě, ve které se vzdělávají ţáci se speciálními vzdělávacími potřebami podle vyhlášky č. 73/2005 Sb., o vzdělávání dětí, ţáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami a dětí, ţáků a studentů mimořádně nadaných. V souladu s ustanovením § 10 této vyhlášky můţe být ve třídě 6 aţ 14 ţáků. Dále je podle § 8 odst. 6 uvedené vyhlášky umoţněno, aby výchovně vzdělávací činnosti ve třídách s těţkým zdravotním postiţením souběţně vykonávali 3 pedagogičtí pracovníci. Proto znění vyhlášky o krajských normativech účinné od 1. 1. 2006 dává krajským úřadům moţnost stanovit konkrétní výši příplatku podle skutečných potřeb v daném kraji. Současná právní úprava krajského normativu je ve srovnání s ustanovením § 161 odst. 2 školského zákona „úzká“, neboť školský zákon hovoří o tom, ţe součástí krajských normativů jsou příplatky na speciální vzdělávací potřeby ţáků. P. Katzová v této souvislosti upozorňuje, ţe v současné době nejsou vyhláškou č. 492/2005 Sb. vymezeny ţádné příplatky na sociální znevýhodnění ţáků, coţ v praxi způsobuje problémy při finančním zajištění činnosti asistenta pedagoga ve třídách, ve kterých se vzdělávají ţáci se sociálním znevýhodněním.37 Snaha o to, aby se při tvorbě krajského normativu braly v potaz zvláštnosti některých oborů, vede k tomu, ţe krajské normativy jsou stanoveny zvlášť pro teoretické a zvlášť pro praktické vyučování, pro niţší a vyšší stupeň víceletého gymnázia, zvlášť pro kombinované formy vzdělávání (§ 3 odst. 3 aţ 5 vyhlášky o krajských normativech). Dále můţe krajský úřad vyuţít opravných koeficientů (§ 4 odst. 2 aţ 9 vyhlášky o krajských normativech). Jednoznačnou jiţ dříve zdůrazněnou tendencí financování středních škol je snaha o co největší naplněnost tříd. S touto snahou koresponduje moţné zvýšení ukazatele Ţ (průměrný počet ţáků ve třídě), které můţe krajský úřad v rámci krajského normativu uskutečnit, a to aţ o 10% (§ 5 odst. 1 vyhlášky o krajských normativech). Na druhou stranu je nutné konstatovat, ţe při výpočtu minimální úrovně krajského normativu je brán zřetel i na nezbytné dělení tříd (§ 5 odst. 2 vyhlášky o krajských normativech). Stejně tak vyhláška o krajských normativech umoţňuje provést zvýšení krajského normativu nad rámec hodnot z ní vyplývajících, jestliţe je toto zvýšení zabezpečeno v celkovém objemu finančních prostředků předělených kraji prostřednictvím republikových normativů (§ 6 odst. 1 vyhlášky o krajských normativech). Výše uvedený rozbor sloţek krajského normativu, jejich vztahu a dalších činitelů, které výši krajského normativu ovlivňují, doplníme údaji uvedenými v Porovnání krajských normativů mzdových prostředků stanovených jednotlivými krajskými úřadu pro krajské a obecní školství v roce 201038 a Porovnání krajských normativů ONIV stanovených jednotlivými krajskými úřady pro krajské a obecní školství v roce 201039 Porovnání krajských normativů mzdových prostředků stanovených jednotlivými krajskými úřadu pro krajské a obecní školství v roce 2010 se zaměřuje na normativy mzdových prostředků, které se vypočítají jako MP = 12 (1/Np Pp + 1/No Po). Z výše uvedeného materiálu vyplývá, ţe v roce 2010 prakticky všechny krajské úřady normativy mzdových prostředků ve srovnání s hodnotami z roku 2009 normativ mzdových prostředků zvýšily. Pro zajímavost uvedeme: - u oboru 79-41-K/401 Gymnázium všeobecné (4leté) nejvyšší normativ mzdových prostředků stanovil Krajský úřad Ústeckého kraje (29 888 Kč/ţáka), nejniţší – Magistrát hlavního města Prahy (26 653 Kč/ţáka), 36

VALENTA, J. Vyhláška o krajských normativech. Řízení školy. Odborný měsíčník pro ředitele škol. 2006, roč. III, č. 3, s. 5. 37 Viz KATZOVÁ, P. Školský zákon: Komentář. Praha: ASPI, 2008, s. 615. 38 Porovnání krajských normativů mzdových prostředků stanovených jednotlivými krajskými úřady pro krajské a obecní školství v roce 2010. Materiál MŠMT čj. 13 460/2010-26. [online] [cit. 2011-03-15] Dostupný z WWW: . 39 Porovnání krajských normativů ONIV stanovených jednotlivými krajskými úřady pro krajské a obecní školství v roce 2010. Materiál MŠMT čj. 13 462/2010-26. [online] [cit. 2011-03-15]. Dostupný z WWW:.

26

pro gymnázia je průměrná hodnota Pp 24 919 Kč, průměrná hodnota Po 14 310 Kč, nejvyšší průměrný normativ mzdových prostředků má obor vzdělání 41-41-M/001 Agropodnikání, a to 36 776 Kč/ţáka, - mezi obory vzdělání poskytujícími vzdělávání s maturitní zkouškou se nejvíce ţáků vzdělává v oboru 63-41-M/004 Obchodní akademie, v tomto oboru vzdělání činí normativ mzdových prostředků 28 775 Kč/ţáka, - průměrná hodnota ukazatele Pp se u oboru vzdělání Obchodní akademie (25 115 Kč) ve srovnání s rokem 2009 zvýšila o 4,55% (tj. o 1 094 Kč/ţáka), průměrná hodnota Po u tohoto oboru vzdělání činí 15 086 Kč a zvýšila se o 15,36% (tj. o 2009 Kč/ţáka), - nejvyšší hodnotu normativu mzdových prostředků oboru vzdělání 63-41-M/004 Obchodní akademie stanovil Krajský úřad Vysočina – 29 705 Kč/ţáka, nejvyšší hodnotu normativu mzdových prostředků stanovil Krajský úřad Zlínského kraje – 27 419 Kč/ţáka, průměrná hodnota normativu mzdových prostředků oboru vzdělání 23-51-H/001 Zámečník činí 34 256 Kč/ţáka, nejvyšší hodnotu normativu mzdových prostředků teoretického vyučování tohoto oboru vzdělání stanovil Magistrát hlavního města Prahy – 19 808 Kč/ţáka, nejniţší hodnotu stanovil Krajský úřad Ústeckého kraje – 14 303 Kč/ţáka; nejvyšší hodnotu normativu mzdových prostředků praktického vyučování stanovil Krajský úřad Zlínského kraje – 21 658 Kč/ţáka, nejniţší hodnotu stanovil Krajský úřad Plzeňského kraje 15 725 Kč/ţáka. Z materiálu MŠMT je zřejmé, ţe průměrná výše normativu ONIV dlouhodobě klesá40: Výše a vývoj Gymnázium Gymnázium SŠ obory SŠ normativu ONIV vyšší stupeň niţší stupeň vzdělání M obory vzdělání v jednotlivých letech H a L0 ONIV 2010 (v Kč) 399 500 385 378 ONIV 2009 (v Kč) 507 633 489 480 ONIV 2008 (v Kč) 493 623 481 479 ONIV 2007 (v Kč) 598 776 585 579 ONIV 2006 (v Kč) 514 780 518 463 Změna 2010/2009 (v%) -21,54 -21,02 -21,33 -21,42 Změna 2010/2008 (v%) -18,96 -19,76 -20,07 -21,20 Změna 2010/2007 (v%) -33,24 -33,57 -34,30 -34,79 Změna 2010/2006 (v%) -22,28 -26,44 -25,78 -18,72 -

Na základě výše uvedené charakteristiky a příkladů můţe konstatovat, ţe krajské normativy představují konkrétní částku, kterou krajský úřad poskytuje střední škole na jednotku výkonu. „Právě výše krajského normativu pro příslušný obor vzdělání nebo pro příslušnou školskou sluţbu musí zajímat ředitele školy a školského zařízení,“ uvádí Svoboda a Marinčák, „protoţe to je pevný základ pro výpočet objemu prostředků státního rozpočtu, které krajský úřad rozepíše jednotlivé škole nebo školskému zařízení.“41 V souladu s ustanovením § 161 odst. 6 školského zákona krajský úřad v přenesené působnosti s vědomím zastupitelstva kraje prostřednictvím krajských normativů a v souladu se zásadami stanovenými ministerstvem (Směrnice MŠMT čj. 28 768/2005-45) rozepisuje tzv. přímé vzdělávací výdaje škol zřizovaných kraji a škol zřizovaných obcemi nebo svazky obcí. „Do výkonu této kompetence nejsou oprávněny zasahovat jiné orgány kraje (zastupitelstvo, rada či hejtman). … V praxi se tedy zastupitelstvu kraje předkládá materiál týkající se rozpisu těchto finančních prostředků pou40

Porovnání krajských normativů ONIV stanovených jednotlivými krajskými úřady pro krajské a obecní školství v roce 2010. Materiál MŠMT čj. 13 462/2010-26, s. 27. [online] [cit. 2011-03-15]. Dostupný z WWW: 41 SVOBODA, I.; MARINČÁK, M. Správní řízení a finance v životě školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2007, s. 16.

27

ze pro informaci, přičemţ je nerozhodné, zda k tomu dojde předem nebo z časových důvodů aţ následně, neboť zastupitelstvo kraje nemůţe do tohoto rozpisu ţádným způsobem zasahovat.“42 Rozepsané přímé vzdělávací výdaje krajský úřad poskytuje: a) právnickým osobám vykonávajícím činnost školy, které zřizuje kraj, b) přímo právnickým osobám vykonávajícím činnost školy, které zřizuje obec nebo svazek obcí,43 při rozpisu vychází z návrhů předloţených obecními úřady obcí s rozšířenou působností a o rozpisu prostředků informuje příslušné obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Příjemcem finančních prostředků ze státního rozpočtu na přímé neinvestiční výdaje je proto vţdy právnická osoba vykonávající činnost školy, nikoli její zřizovatel. Její zřizovatel také nijak nemůţe zasahovat do účelového určení těchto finančních prostředků nebo do způsobu, jakým s těmito finančními prostředky bude daná právnická osoba v souladu s právními předpisy nakládat.44 Rozepsání přímých vzdělávacích výdajů na jednotlivé střední školy můţe být střední školou ovlivněno, neboť Směrnice MŠMT čj. 28 768/2005-45 upravuje zásady a průběh tzv. dohodovacího řízení. Závěrem informačně náročné subkapitoly uvedeme přehledné schéma spojené se sloţením krajského normativu, jeho moţnosti reagovat na specifické podmínky v kraji a úpravu v Jihomoravském kraji: 12

1,36

Np průměrný počet jednotek výkonu připadající na 1 pedagogického pracovníka

Pp průměrná měsíční výše platu pedagogického pracovníka

výši normativu ovlivňuje nepřímo úměrně Jestliţe je strategickým cílem krajského úřadu zvyšovat kvalitu vzdělávání tím, ţe se sníţí počet ţáků na jeden úvazek pedagoga, krajský úřad bude tento ukazatel sniţovat. V důsledku poroste celková výše normativu. V Jihomoravském kraji je pro rok 2011 výše tohoto ukazatele např. pro 4 letá gymnázia 11, 59, pro obor Zubní instrumentářka – 7,00.45

výši normativu ovlivňuje přímo úměrně Krajský úřad ovlivňuje tento ukazatel metodikou výpočtu. V Jihomoravském kraji se při jeho určení bere v potaz průměrná nároková a nenároková sloţka platu (K1 a K2).

krajský normativ (1/Np Pp + 1/No Po) + ONIV No Po průměrný počet jed- průměrná měnotek výkonu připadasíční výše plající na tu nepedago1 nepedagogického gického prapracovníka covníka výši normativu ovlivňuje nepřímo úměrně Nepřímá úměra mezi počtem ţáků a počtem nepedag. pracovníků jistě nevypovídá o kvalitě a náročnosti práce těchto pracovníků. Nepracují totiţ přímo s ţáky, ale mají na starosti úklid školy o určité ploše. Zřejmě i kvůli takto nesprávně nastavenému vztahu je tento ukazatel poměrně vysoký. Pro rok 2011 pro 4 letá gymnázia 52,86, pro obor Zubní instrumentářka 34,73.

výši normativu ovlivňuje přímo úměrně Krajský úřad ovlivňuje tento ukazatel metodikou výpočtu. V Jihomoravském kraji se při jeho určení bere v potaz průměrná nároková a nenároková sloţka platu (K3 a K4).

ONIV průměrná roční výše ostatních neinvestičních výdajů ze státního rozpočtu připadající na jednotku výkonu výši normativu ovlivňuje přímo úměrně Výše ukazatele se neodvíjí od reálné potřeby, ale z moţností určených republikovým normativem. Pro rok 2011 je v Jihomoravském kraji tento ukazatel oproti roku 2011 sníţen o 18%. ONIV – náhrady byly stanoveny jako 0,42% z objemu rozpočtovaných mzdových prostředků.

42

KATZOVÁ, P. Školský zákon: Komentář. Praha: ASPI, 2008, s. 617-618. V tomto ohledu není vztah středních škol (příspěvkových organizací nebo školských právnických osob) ke státnímu rozpočtu zprostředkován rozpočtem svého zřizovatele, jak by to vyplývalo z § 28 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb. nebo § 133 odst. 2 školského zákona. 44 Viz KATZOVÁ, P. Školský zákon: Komentář. Praha: ASPI, 2008, s. 619. 45 Údaje o ukazatelích v Jihomoravském kraji jsou čerpány z materiálu Rozpis rozpočtu přímých výdajů na vzdělávání. 43

28

2. 3 Kompetence obecního úřadu obcí s rozšířenou působností Role obecních úřadů obcí s rozšířenou působností je role zprostředkovatele mezi krajským úřadem a jednotlivými středními školami zřizovanými obcemi nebo svazkem obcí (§ 161 odst. 7 školského zákona). Obecní úřady obcí s rozšířenou působností v přenesené působnosti předkládají krajskému úřadu návrh rozpisu rozpočtu přímých vzdělávacích výdajů škol, které zřizuje obec nebo svazek obcí (§ 161 odst. 6 písm. b) školského zákona). Obecní úřad obce s rozšířenou působností přitom postupuje v souladu s jiţ uváděnou Směrnicí MŠMT 28 768/2005-45. Krajský úřad v souladu s § 161 odst. 6 školského zákona je povinen při stanovení rozpisu přímých vzdělávacích výdajů z těchto návrhů vyházet. Při případném dohodovacím řízení střední školy zřizované obcí nebo svazkem obcí a krajského úřadu má obecní úřad obce s rozšířenou působností opět zprostředkující úlohu. S tím souvisí, ţe obecní úřady obcí s rozšířenou působností zpracovávají a předkládají krajskému úřadu rozbor hospodaření s finančními prostředky ze státního rozpočtu poskytovanými podle § 161 odst. 6 písm. b) školského zákona souhrnně za všechny právnické osoby vykonávající činnost středních škol zřizovaných obcemi a svazky obcí ve svém správním obvodu (§ 161 odst. 7 písm. b) školského zákona).

2. 4

Kompetence obce a kraje jako zřizovatele středních škol

2. 4. 1 Obecné kompetence obce a kraje jako zřizovatele středních škol Z pohledu fungování středních škol je základním cílem existence obce a kraje jako veřejnoprávních korporací povinnost zajistit podmínky pro uskutečňování středního vzdělávání. Za tímto účelem obec nebo kraj zřizují právnické osoby vykonávající činnost střední školy. Nejčastěji je zřizovatelem středních škol kraj a povinnost zajistit podmínky pro uskutečňování středního vzdělávání stanoví přímo školský zákon v ustanovení § 181 odst. 1. Střední školy však můţe zřizovat i obec, neboť můţe zřizovat školy, které zřizuje kraj nebo ministerstvo, pokud prokáţe potřebné finanční, materiální a personální zabezpečení její činnosti orgánu, který vede rejstřík škol (§ 179 odst. 4 písm. d) školského zákona). Pravomoc ke zřízení střední školy jako příspěvkové organizace má zastupitelstvo obce (§ 84 odst. 2 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění) nebo zastupitelstvo kraje (§ 35 odst. 2 písm. i) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), v platném znění). Pravomoc ke zřízení školské právnické osoby má kraj, obec nebo svazek obcí na základě ustanovení § 124 odst. 2 písm. a) školského zákona, nebo jiné právnická osoba nebo fyzická osoba podle ustanovení § 124 odst. 2 písm. b) školského zákona. Jestliţe je zřizovatelem střední školy (ať uţ příspěvkové organizace nebo školské právnické osoby) kraj nebo obec, plynou z tohoto faktu pro financování středních škol závaţné důsledky, protoţe zastupitelstvo obce nebo zastupitelstvo kraje schvaluje jakoukoli změnu ve zřizovací listině, a to i stanovení kapacity střední školy, definování hlavní a doplňkové činnosti nebo vymezení majetkových práv střední školy.46 Obecnými kompetencemi obce a kraje, na které následně navazují i kompetence finanční, jsou: - povinnost obce a kraje v rámci přenesené působnosti poskytovat statistické údaje v rámci statistických zjišťování v oblasti školství (§ 183 a odst. 1 školského zákona), - můţe povolit výjimku z nejniţšího počtu ţáků stanoveného školským zákonem a vyhláškou [online] [cit. 2011-03-15]. Dostupný z WWW:http://www.jmskoly. cz/odborskolstvi/1495. 46 Viz SVOBODA, I.; MARINČÁK, M. Správní řízení a finance v životě školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2007, s. 28.

29

-

-

č. 13/2005 Sb., o středním vzdělávání a vzdělávání v konzervatoři, v platném znění (§ 23 odst. 4 školského zákona), můţe povolit výjimku z nejvyššího počtu ţáků stanoveného vyhláškou č. 13/2005 Sb., o středním vzdělávání a vzdělávání v konzervatoři, v platném znění, do počtu 4 ţáků za předpokladu, ţe toto zvýšení počtu není na újmu kvalitě vzdělávací činnosti školy a jsou splněny podmínky bezpečnosti a ochrany zdraví (§ 23 odst. 5 školského zákona), na základě výsledků inspekční zprávy přijímá bez zbytečných odkladů opatření ve školách, které zřizuje (§ 175 odst. 4 školského zákona), je účastníkem řízení ve věcech rejstříku škol – zápis, změny, výmaz z rejstříku (§ 145 odst. 1 školského zákona), jmenuje do funkce ředitele střední školy na základě vyhlášeného konkursního řízení (§ 166 odst. 2 školského zákona), můţe stanovit kritéria, podle kterých bude provádět hodnocení zřizované střední školy (§ 12 odst. 5 školského zákona).

2. 4. 2 Kompetence obce a kraje jako zřizovatele v souvislosti s financováním středních škol Obce a kraje v samostatné působnosti finančně spravují střední školy, které zřizují.47 Jak jiţ bylo řečeno, kraj i obec mohou zřizovat a zrušovat střední školy a z toho plyne povinnost obce nebo kraje zajistit některé výdaje středních škol. V následujícím textu se zaměříme na příspěvkové organizace a školské právnické osoby, které obce a kraje zřizují nejčastěji. Obecně lze konstatovat, ţe zřizovatel poskytuje příspěvek na provoz své příspěvkové organizaci zpravidla v návaznosti na výkony nebo jiná kritéria jejích potřeb (ustanovení § 28 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění). Školský zákon definuje povinnost financovat výdaje zřizovaných škol negativně: - kraj zajišťuje výdaje právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, s výjimkou výdajů hrazených z finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle § 161 odst. 6 písm. a) a z jiných zdrojů (§ 182 školského zákona); - obec nebo svazek obcí zajišťuje výdaje právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, s výjimkou výdajů hrazených z finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle § 161 odst. 6 písm. b) a z jiných zdrojů (§ 180 odst. 1 školského zákona). Kraj a obec tedy zabezpečují investiční a neinvestiční výdaje kromě mzdových prostředků, učebnic, školních pomůcek a potřeb hrazených státem. V rámci daného finančního zajištění na základě zákona o státním rozpočtu dostávají obce (prostřednictvím krajského úřadu) na zajištění provozních výdajů dotaci na ţáka. Ta však činí pouze část provozních výdajů školy (zpravidla energetické výdaje, výdaje na údrţbu a opravy, revize zařízení, telefonní poplatky a další), obce musí na jejich financování vyčleňovat další prostředky ze svých rozpočtů (cca 4 tolik).48 Následně to znamená, ţe obec přiděluje střední škole dotace stanovené zákonem o státním rozpočtu k částečné úhradě výdajů zejména na provoz (§ 180 odst. 4 školského zákona). Příspěvek na provoz příspěvkové organizace je zakotven v § 28 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění. Příspěvek na provoz školské právnické osoby se poskytuje v podobě finančních prostředků od zřizovatele (§ 133 odst. 1 písm. d) školského zákona). Pravidla hospodaření školské právnické osoby jsou do značné míry podobná pravidlům hospodaření příspěvkových organizací podle zákona č. 250/2000 Sb.,49 odsud dovozuji, ţe dotace poskytované obcí nebo krajem školské právnické sobě jsou poskytovány podle stejného 47

Viz FRANCOVÁ, E. Financování školství a školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2004, s. 15. Viz ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. Brno: Tribun EU, 2009, s. 55. 49 KATZOVÁ, P. Hospodaření školské právnické osoby. Řízení školy. Odborný měsíčník pro ředitele škol. 2009, roč. VI, č. 9, s. 3. 48

30

principu jako dotace pro příspěvkovou organizaci. Spolupráci zřizovatele a školy při určení výše příspěvku na provozní výdaje popisuje E. Francová na příkladu obce takto: „U těchto výdajů se zpravidla při tvorbě rozpočtu vychází z dosaţené skutečnosti v minulých letech a přihlíţí se k pohybu cen. V případě přebytkového rozpočtu obce je na zastupitelstvu, jaký objem a pro jaký účel navýší finanční prostředky školy, školskému zařízení. V případě nedostatečného rozpočtu obce je uţitečné nutnou potřebu provozních výdajů včetně pohybu cen vyčíslit a ještě před koncem kalendářního roku takto stanovenou potřebu projednat se starostou…“50 Zatímco školský zákon taxativně vymezuje, na co lze středním školám poskytnout finanční prostředky ze státního rozpočtu, v případě rozpočtu obce nebo kraje není tak striktní. Obec nebo kraj můţe školám, které zřizuje, dofinancovat neinvestiční výdaje jinak hrazené ze státního rozpočtu (§ 180 odst. 2 školského zákona, § 182 odst. 2 školského zákona). Můţe se např. jednat o situaci, kdy obec nebo kraj přispívají na financování třídy, ve které povolily výjimku z nejniţšího počtu ţáků. Tato právní úprava je chápána jako určitý vstřícný krok zákonodárce vůči zřizovatelům právě v případě, ţe dojde k poklesu výkonů a zřizovatel vzniklé saldo z prostředků vlastního rozpočtu dofinancuje.51 Další kompetence obce nebo kraje jsou spojené s financování střední školy s kontrolou hospodaření a vyuţití mimorozpočtových zdrojů financování: - provádění kontroly hospodaření příspěvkové organizace (§ 27 odst. 9 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění), - schvaluje výši zlepšeného výsledku hospodaření školy – zřizované příspěvkové organizace (§ 30 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění), - můţe dát příspěvkové organizaci souhlas k tomu, aby část svého rezervního fondu pouţila k posílení svého investičního fondu (§ 30 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění). Pravidla na poskytování příspěvků na provoz středním školám zřízeným obcí nebo krajem si musí zřizovatel vytvořit sám.52 50

FRANCOVÁ, E. Financování školství a školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2004, s. 24. Viz SVOBODA, I.; MARINČÁK, M. Správní řízení a finance v životě školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2007, s. 28. 52 Tamtéţ. 51

31

2. 5

Přehled finančních toků a odpovědnosti za financování

Představu o sloţitém toku financí plynoucích ze státního rozpočtu prostřednictvím MŠMT a adresovaných různým druhům škol a školských zařízení si lze vytvořit na základně následujícího schématu53:

53

SVOBODA, I.; MARINČÁK, M. Správní řízení a finance v životě školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2007, s. 11.

32

Schéma finančních toků mezi státním rozpočtem, rozpočty územních samosprávných celků a jimi zřizovaných středních škol další finanční zdroje Ministerstvo financí z prostředků krajů rozpočet kraj střední školy zřizované krajem rozvojové provozní programy prostředky mzdové investice prostředky ostatní výdaONIV je moţný příspěvek příspěvek

další finanční zdroje z prostředků obcí

rozpočet obec střední školy zřizované obcí rozvojové mzdové ONIV programy prostředky

moţný příspěvek

moţný příspěvek

provozní Investice prostředky (údrţba, (energie výstavba) atd.)

moţný příspěvek příspěvek

ostatní výdaje (stravování)

příspěvek příspěvek

V souvislosti s výše uvedeným schématem poznamenáme, ţe v současné době se dotace ze státního rozpočtu na provoz škol zřizovaných kraji neposkytuje, i kdyţ to školský zákon v § 163 odst. 2 umoţňuje. Po zmapování sloţitých finančních toků směřujících do veřejné střední školy shrňme poznatky o odpovědnosti za financování, která je spojena MŠMT nebo Ministerstvem financí, a o odpovědnosti za jejich vyuţití: - Ze státního rozpočtu se mohou financovat pouze výdaje vymezené taxativním výčtem obsaţeným v § 160 odst. 1 školského zákona. - MŠMT je zodpovědné plné ekonomické zabezpečení středních škol, které zřizuje; za financování tzv. přímých vzdělávacích výdajů středních škol zřizovaných územními samosprávnými celky a za poskytování dotace soukromým a církevním středním školám. - Ze státního rozpočtu jsou na principu programového financování poskytovány finanční prostředky na pokusná ověřování a rozvojové programy MŠMT. Uvedené finanční prostředky uvolňuje MŠMT a jsou specifické tím, ţe na ně není právní nárok. Je pouze na rozhodnutí ministerstva, zda pokusné ověřování nebo rozvojový program vyhlásí a v jaké rozsahu. - Zákon o státním rozpočtu stanoví výše dotací ze státního rozpočtu k částečné úhradě výdajů na provoz středních škol zřizovaných krajem, obcí a svazkem obcí (§ 163 odst. 2 školského zákona). Konkrétní výše těchto dotací (uvolňovaných Ministerstvem financí) je ponechána na rozhodnutí Poslanecké sněmovny a nelze vyloučit, ţe bude i nulová. - Ještě jednou zdůrazníme, ţe MŠMT zajišťuje a provádí kontrolu správnosti a efektivnosti vyuţití finančních prostředků, které přiděluje nebo smluvně zajišťuje ze státního rozpočtu, z Národního fondu a prostředků ze zahraničí poskytnutých mezinárodními organizacemi na základě mezinárodních smluv; přitom provádí předběţnou, průběţnou a následnou kontrolu podle § 8 odst. 2 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), v platném znění. - Zřizovatel – územní samosprávný celek – je odpovědný za zajištění podmínek pro uskutečňování středního vzdělávání v obci nebo kraji. Kraj nebo obec jsou proto povinny přispívat na provoz zřizovaných středních škol. - Nad míru své povinnosti a odpovědnosti mohou obce nebo kraje přispívat i na výdaje standardně zajišťované státem. - Obec nebo kraj v roli zřizovatele kontroluje hospodaření jím zřízených středních škol v souladu se zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), v platném znění. 33

3

Doplňková činnost a mimorozpočtové zdroje financování středních škol

3. 1

Doplňková činnost a mimorozpočtové zdroje financování příspěvkových organizací obcí a krajů

3. 1. 1 Obecná charakteristika majetkových práv a pravidel hospodaření Střední škola jako právnická osoba – příspěvková organizace zřizovaná obcí nebo krajem – má ve zřizovací listině vymezena majetková práva a pravidla hospodaření. Proto je v souladu s § 27 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění, ve zřizovací listině střední školy mimo jiné uvedeno: - vymezení hlavního účely a tomu odpovídajícího předmětu činnosti (§ 27 odst. 2 písm. c)), - vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, který se příspěvkové organizaci předává k hospodaření (§ 27 odst. 2 písm. e)), - vymezení práv, která organizaci umoţní, aby se svěřeným majetkem mohla plnit hlavní účel, k němuţ byla zřízena; zejména se uvedou práva a povinnosti spojené s jeho plným efektivním a ekonomicky účelným vyuţitím, s péčí o jeho ochranu, rozvoj a zvelebení, podmínky pro jeho případnou další investiční výstavbu, dále pro pravidla pro výrobu a prodej zboţí, pokud jsou předmětem činnosti organizace, práva a povinnosti spojená s případným pronajímáním svěřeného majetku jiným subjektům a podobně (§ 27 odst. 2 písm. f)), - okruhy doplňkové činnosti navazující na hlavní účel příspěvkové organizace, kterou jí zřizovatel povolí k tomu, aby mohla lépe vyuţívat všechny své hospodářské moţnosti a odbornost svých zaměstnanců; tato činnost nesmí narušovat plnění hlavního účelu organizace a sleduje se odděleně (§ 27 odst. 2 písm. g)). Střední škola jako příspěvková organizace zřizovaná územním samosprávných celkem hospodaří se svěřeným majetkem v rozsahu stanoveném zřizovací listinou (§ 27 odst. 3) a, pokud není stanoveno jinak, i nabývá majetek pro svého zřizovatele. Současně taková střední škola můţe nabýt majetek i do svého vlastnictví. Je však omezena několika podmínkami (§ 27 odst. 5): - jedná se pouze o majetek potřebný k výkonu činnosti, pro kterou byla zřízena, - získaný bezplatným převodem od svého zřizovatele, nebo - darem s předchozím písemným souhlasem zřizovatele, nebo - děděním s předchozím písemným souhlasem zřizovatele, nebo - jiným způsobem na základě rozhodnutí zřizovatele. Jak uvádí J. Havel, jednoznačně formulovaná ustanovení podmiňující nabytí majetku do vlastnictví střední školy jako příspěvkové organizace územního samosprávného celku posiluje funkci a postavení zřizovatelů ve vztahu k příspěvkovým organizacím. Z pohledu autonomie středních škol tato situace není ideální, avšak zřizovatel je touto právní úpravou chráněn před nabytím daru nebo dědictví do vlastnictví střední školy, na jehoţ údrţbu, opravy i provoz by střední školy mohla poţadovat chybějící finanční prostředky z rozpočtu zřizovatele.54 Hospodaření příspěvkových organizací se řídí zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění. Podle ustanovení § 28 odst. 1 tohoto zákona příspěvková organizace hospodaří s peněţními prostředky: - získanými vlastní činností (jestliţe ji má od zřizovatele povolenou55), - s peněţními prostředky přijatými z rozpočtu svého zřizovatele, - s prostředky poskytnutými z Národního fondu, - s prostředky poskytnutými ze zahraničí, 54

Viz HAVEL, J. Školy a školská zařízení ve formě příspěvkových organizací a jejich zřizovatelé ve světle změny zákon č. 250/2000 Sb., zákonem č. 477/2008 Sb. Řízení školy. Odborný měsíčník pro ředitele škol. 2009, roč. VI, č. 9, s. 7, 9. 55 HLAČINA, T. Řízení ekonomiky školy. Kunovice: Evropský polytechnický institut, s. r. o., 2009, s. 9.

34

- s prostředky fondů, - s peněţitými dary od fyzických a právnických osob. Pravidla financování uvedené střední školy jsou dosti přísná, neboť zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění, příspěvkové organizaci neumoţňuje: - uzavírat smlouvy o půjčce nebo úvěru bez předchozího písemného souhlasu zřizovatele (s výjimkou půjček z fondu FKSP) (§ 34), - pořizovat věci nákupem na splátky nebo smlouvou o nájmu s právem koupě bez předchozího písemného souhlasu zřizovatele (§ 35), - nakupovat akcie či jiné cenné papíry (§ 36), - přijímat akcie či jiné cenné papíry jako protihodnotu za své pohledávky bez předchozího písemného souhlasu zřizovatele (§ 36), - vystavovat nebo akceptovat směnky (§ 36), - poskytovat dary jiným subjektům s výjimkou obvyklých peněţitých nebo věcných darů z fondu FKSP (§ 37), - mít majetkovou účast v právnické osobě zřízené nebo zaloţené za účelem podnikání (§ 37a). Další omezení je uvedeno v § 39b odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění. Podle tohoto ustanovení předchozí souhlas zřizovatele podle tohoto zákona, anebo stanoví-li tak zřizovatel podle § 27 odst. 4, se poskytuje vţdy pouze pro jeden právní úkon a je jeho součástí, s výjimkou peněţitého daru účelově neurčeného, k jehoţ přijetí můţe zřizovatel poskytnout předchozí souhlas společný pro více právních úkonů. Bez předchozího souhlasu je příslušný právní úkon neplatný. Právní postavení střední školy jako příspěvkové organizace zřizované územním samosprávným celkem je tedy dosti neautonomní a podle některých názorů ji přísná rozpočtová pravidla vlastně staví na úroveň dřívějších rozpočtových organizací.“56 Argument ve prospěch této právní úpravy formuluje J. Havel: „Princip, z něhoţ vychází tato právní úprava, je postaven na tom, ţe příspěvková organizace mají veřejnoprávní charakter a ve veřejném právu má kaţdý subjekt jen ta práva a povinnosti, které mu veřejné právo svěřuje, takţe v této oblasti můţe existovat právnická osoba, jíţ příspěvková organizace také je, ale s občanskoprávní způsobilostí omezenou veřejným zájmem.“57 3. 1. 2 Doplňková činnost Střední školy, které jsou právními subjekty, mohou v souladu se svou zřizovací listinou uskutečňovat doplňkovou činnost. Střední školy, které mají právní subjektivitu, jsou nejčastěji příspěvkové organizace zřizované územními samosprávnými celky a školské právnické osoby. Ve zřizovací listině příspěvkové organizace zřízené obcí nebo krajem, jsou uvedeny okruhy doplňkové činnosti, která navazuje na hlavní činnost a kterou zřizovatel střední škole povolí, aby mohla lépe vyuţívat všechny své hospodářské moţnosti a odbornost svých zaměstnanců (§ 27 odst. 2 písm. g) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění). Z této právní úpravy lze dovodit, ţe okruh doplňkové činnosti bude blízký hlavní činnosti střední školy a bude přinášet škole hospodářský prospěch, kterého by v hlavní činnosti nebylo moţné docílit. Vymezení okruhů doplňkové činnosti musí současně vycházet i z ustanovení zákona č. 455/1991 Sb., o ţivnostenském podnikání (ţivnostenský zákon), v platném znění. Ţivnostenský zákon výslovně uvádí, ţe ţivností není výchova a vzdělávání ve školách (§ 3 odst. 3 písm. t)) a dále obsahuje 56

HLAČINA, T. Řízení ekonomiky školy. Kunovice: Evropský polytechnický institut, s. r. o., 2009, s. 10. HAVEL, J. Školy a školská zařízení ve formě příspěvkových organizací a jejich zřizovatelé ve světle změny zákon č. 250/2000 Sb., zákonem č. 477/2008 Sb. Řízení školy. Odborný měsíčník pro ředitele škol. 2009, roč. VI, č. 9, s. 9. 57

35

v § 3 odst. 3 písm. y) negativně formulované pravidlo, podle kterého není ţivností činnost organizací zřízených podle zvláštních předpisů vykonávaná v souladu s účelem, pro nějţ byly zřízeny. Z toho plyne, ţe nemůţe být doplňkovou činností to, co má škola vykonávat ve své hlavní činnosti. Okruhy doplňkové činnost proto musí současně navazovat na hlavní činnost střední školy (zejména poskytování středního vzdělávání a sluţeb s ním spojených), ale nesmí tuto hlavní činnost nahrazovat. Většinou se jedná o pronájem školních prostor, výrobu a prodej výrobků a výpěstků, obchodní a obdobnou činnost, poskytování prací a sluţeb. Kromě uvedených podmínek jsou na doplňkovou činnost kladeny další poţadavky – nesmí narušovat plnění hlavního účelu organizace a sleduje se odděleně (§ 27 odst. 2 písm. g) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění). Na rozdíl od příspěvkových organizací zřizovaných státem nemusí mít střední škola jako příspěvková organizace zřizovaná obcí nebo krajem zpracovanou vnitřní směrnici k provádění doplňkové činnosti. Přesto se střední škole jako příspěvkové organizaci zřizované obcí nebo krajem doporučuje, aby před prováděním doplňkové činnosti přijala pravidla (směrnici), podle kterých bude postupovat.58 Uvedená směrnice bude jistě uţitečná zejména při uskutečňování doplňkové činnosti ve školní jídelně, která je součástí střední školy. Směrnice by měla zakotvit, ţe prodej výrobků jídelny a poskytování stravovacích sluţeb veřejnosti budou časově nebo prostorově odděleny od školního stravování a stravovací sluţby poskytované ţákům nad rámec školního stravování budou odpovídat zásadám výţivy dětí a mládeţe.59 Doplňková činnost má dopomoci tomu, aby střední škola lépe všechny své hospodářské moţnosti a odbornost svých zaměstnanců, a proto by neměla být ztrátová. Doporučovaná směrnice střední školy upravující podmínky a výkon doplňkové činnosti by z tohoto důvodu měla obsahovat povinnost před zahájením určité činnosti zpracovat kalkulaci ceny výkonů doplňkové činnosti a rozpočet dané činnosti. Jestliţe je doplňková činnost zisková, můţe střední škola zisk pouţít jen ve prospěch své hlavní činnosti, tj.: - na krytí potřeb investičního a neinvestičního charakteru, - odměňování pracovníků podle mzdových předpisů, - sdruţování prostředků. Jiné vyuţití zisku můţe střední škole povolit zřizovatel (§ 28 odst. 5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění). Výnosy z doplňkové činnosti střední škola zahrnuje do zlepšeného hospodářského výsledku, ze kterého se tvoří rezervní fond a fond odměn. 3. 1. 3 Peněžní fondy Střední škola jako příspěvková organizace vytváří v souladu se zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění, své peněţní fondy: - rezervní fond, - investiční fond, - fond odměn, - fond kulturních a sociálních potřeb. Podle uvedeného zákona je moţné prostředky těchto fondů pouţít na zajištění potřeb provozu organizace a zůstatky peněţních fondů se po skončení roku převádějí do následujícího roku. Následně se zaměříme na zdroje uvedených fondů v souvislosti s pravidly financování střední školy a jejím vícezdrojovým financováním: 58

Viz SVOBODA, I.; MARINČÁK, M. Správní řízení a finance v životě školy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2007, s. 33. 59 Tamtéţ, s. 34.

36

investiční fond § 31

rezervní fond § 30

Fond odměn § 32

FKSP § 33

rozpočet zřizovatele

schválení zřizovatelem

stát

investiční dotace z rozpočtu zřizovatele

odpisy z hmot. a investiční pří- dary a přínehmot. dlouho- spěvky ze stát- spěvky od dobého majetku ních fondů jiných subprováděné podle jektů, jsou-li zřizovatelem určené nebo schváleného odpouţitelné pisového plánu k investičním účelům výnosy z prodeje svěřeného dlouvýnosy hodobého hmot. z prodeje majetku, jestliţe majetku ve to zřizovatel vlastnictví podle svého rozpříspěvkové hodnutí připustí organizace převody z rezerv. fondu ve výši povolené zřizovatelem zlepšený výsledek hospodaření příspěvkové organizace na základě schválení jeho výše zřizovatelem po skončení roku

jiné zdroje

peněţní dary a dotace z mezin. smluv převedené z předchozíh o roku.

převod části rezervního fondu do investič. fondu zlepšený výsledek hospodaření, a to do výše jeho 80%, nejvýše však do výše 80% stanoveného nebo přípustného objemu prostředků na platy

převod z/do jiného fondu převody z rezervní ho fondu ve výši povolené zřizovatelem

doplňková činnost

převod do investičního fondu

podílí se svým ziskem na zlepšeném hospodářském výsledku

zdrojem zprostředkovaně, a to případných převodem z rezervního fondu

podílí se svým ziskem na zlepšeném hospodářském výsledku

přídělem na vrub nákladů příspěv. organizace z ročního objemu nákladů zúčtovaných na platy a náhrady platů, popř. na mzdy a náhrady mezd a odměny za prac. pohotovost, na odměny a ostat. plnění za vykonanou práci

37

I kdyţ střední školy jako příspěvkové organizace zřizované obcí nebo krajem musí dodrţovat přísná rozpočtová pravidla, je zřejmé, ţe v případě těchto škol se více preferuje větší pravomoc zřizovatele umoţnit naplňování a čerpáním fondů příspěvkové organizaci, ale i moţnost účinnější alokace finančních prostředků pomocí přesunů mezi fondy.60 3. 1. 4 Další zdroje financování středních škol, které zřizuje kraj Další moţné zdroje financování středních škol jakou příspěvkových organizací zřizovaných krajem uvádí zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), v platném znění. Ustanovení § 36 písm. c) vyhrazuje zastupitelstvu kraje rozhodování o poskytování dotací občanským sdruţením, humanitním organizacím a jiným právnickým a fyzickým osobám působím na území kraje v oblasti mládeţe, sportu a tělovýchovy, sociálních sluţeb, podpory rodin, poţární ochrany, kultury, vzdělávání a vědy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany zvířat a ţivotního prostředí v hodnotě nad 200 000 Kč jedné fyzické nebo právnické osobě v kalendářním roce, nejedná-li se účelové dotace z prostředků státního rozpočtu. Podobně ustanovení § 59 odst. 2 hovoří o rozhodování rady kraje o poskytování dotací občanským sdruţením, humanitním organizacím a jiným právnickým a fyzickým osobám působím na území kraje v oblasti mládeţe, sportu a tělovýchovy, sociálních sluţeb, podpory rodin, poţární ochrany, kultury, vzdělávání a vědy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany zvířat a ţivotního prostředí; tyto dotace nesmí převýšit 200 000 Kč jednomu občanskému sdruţení, jedné humanitární organizaci nebo jedné právnické nebo fyzické osobě v kalendářním roce.

3. 2

Doplňková činnost a mimorozpočtové zdroje financování organizační složky státu

3. 2. 1 Obecná charakteristika majetkových práv a pravidel hospodaření Jak jiţ bylo uvedeno výše, střední školy jako organizační sloţky jsou v ČR spíše okrajovou právní formu, kterou vyuţívají Ministerstvo vnitra, Ministerstvo spravedlnosti a Ministerstvo obrany. V souladu s ustanovením § 45 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v platném znění, střední školy jako organizační sloţky státu sestavují vlastní rozpočet příjmů a výdajů v členění podle rozpočtové skladby. Její příjmy a výdaje jsou příjmy a výdaji státního rozpočtu. Přitom příjmy a výdaje zahrnuté do rozpočtu musí souviset s činnostmi, které jsou vymezeny ve zřizovací listině organizační sloţky. Organizační sloţka je povinna usilovat o dosaţení příjmů stanovených rozpočtem a o plnění určitých úkolů nejhospodárnějším způsobem. Prostředky musí pouţít na krytí nezbytných potřeb a na opatření, která se zakládají na právních předpisech. Můţe je čerpat jen do výše závazných ukazatelů stanovených zákonem o státním rozpočtu nebo správcem kapitoly v rámci rozpočtu kapitoly a v souladu s věcným plněním. Kromě prostředků státního rozpočtu střední škola jako organizační sloţka státu hospodaří s mimorozpočtovými zdroji, kterými jsou prostředky fondů organizační sloţky státu, zisk získaný hospodářskou činností vykonávanou na základě zvláštního zákona, peněţité dary a prostředky poskytnuté ze zahraničí podle jejich vymezení na základě právního aktu, kterým byly poskytnuty a prostředky zvláštních účtů k financování obměn a záměn státních hmotných rezerv podle zvláštního předpisu. Mimorozpočtové zdroje se pouţívají prostřednictvím rozpočtu (§ 45 odst. 3 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v platném znění). 60

HLAČINA, T. Řízení ekonomiky školy. Kunovice: Evropský polytechnický institut, s. r. o., 2009, s. 10-11.

38

Stejně jako příspěvková organizace územního samosprávného celku i organizační sloţka státu hospodaří s podstatnými omezeními. Organizační sloţka státu není, pokud zákon nestanoví jinak, oprávněna přijímat ani poskytovat úvěry, půjčky, směnky ani je přijímat. Půjčky můţe poskytovat pouze z FKSP (§ 49 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v platném znění). 3. 2. 2 Doplňková činnost Ustanovení § 45 odst. 3 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v platném znění, nehovoří o doplňkové činnosti organizační sloţky státu, ale o hospodářské činnosti podle zvláštního zákona. 3. 2. 3 Peněžní fondy Organizační sloţka hospodaří vedle prostředků ze státního rozpočtu také s mimorozpočtovými zdroji, kterými jsou především prostředky peněţních fondů, které sama tvoří. Jsou to rezervní fond a fond kulturních a sociálních potřeb. V souladu s § 48 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v platném znění, jsou zdrojem rezervního fondu: - prostředky poskytnuté ze zahraničí a peněţní dary, - odvody neoprávněně pouţitých nebo zadrţených peněţních prostředků a penále za prodlení z nich, - příjmy z prodeje majetku, který organizační sloţka státu nabyla darem nebo děděním, - u Ministerstva obrany příjmy z prodeje majetku státu, s kterým je příslušné hospodařit toto ministerstvo. Tvorba FKSP je upravena § 48 odst. 8 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v platném znění. FKSP je tvořen základním přídělem z rozpočtu organizační sloţky státu z ročního objemu nákladů zúčtovaných na platy a náhrady platů, popřípadě mzdy a náhrady mzdy a odměny za pracovní pohotovost, na odměny a ostatní plnění za práci vykonávanou v rámci odborného výcviku na produktivních činnostech ţákům učilišť a na stipendia interním vědeckým aspirantům a zaměstnancům na studijních pobytech.

3. 3

Doplňková činnost a mimorozpočtové zdroje financování školské právnické osoby zřizované územním samosprávným celkem

3. 3. 1 Obecná charakteristika majetkových práv a pravidel hospodaření Majetková práva a pravidla hospodaření střední školy jako školské právnické osoby jsou do značné míry podobná pravidlům příspěvkových organizací zřizovaných územními samosprávnými celky. Odlišnosti samozřejmě existují. Střední škola jako školská právnická osoba můţe v souladu s § 140 školského zákona uţívat ke své činnosti vlastní majetek a majetek vypůjčený nebo pronajatý od zřizovatele nebo jiné osoby. Z toho je zřejmé, ţe školské právnické osobě nemůţe být svěřen majetek zřizovatele do správy. 61 Příjmy školské právnické osoby demonstrativně uvádí § 133 odst. 1 školského zákona: 61

Viz KATZOVÁ, P. Hospodaření školské právnické osoby. 2. díl. Řízení školy. Odborný měsíčník pro ředitele škol. 2009, roč. VI, č. 10, s. 5.

39

-

finanční prostředky ze státního rozpočtu, finanční prostředky z rozpočtů územních samosprávných celků, příjmy z hlavní a doplňkové činnosti, finanční prostředky přijaté od zřizovatele, úplata za vzdělávání a školské sluţby, příjmy z majetku ve vlastnictví školské právnické osoby, dary a dědictví.

V této věci se postupuje v souladu s odpovídajícími ustanoveními školského zákona (zejména § 160 a následujících, § 182) a zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění. Příkladmý výčet zdrojů financování střední školy jako školské právnické osoby zajišťuje, ţe nelze vyloučit jiné zdroje příjmů, např. z rozpočtu Evropské unie. Střední škola jako školská právnická osoba hospodaří s příjmy, s prostředky svých peněţních fondů, s ostatním majetkem, závazky a pohledávkami. Stejně jako příspěvková organizace i školská právnická osoba pouţívá majetek pro účely své hlavní činnosti (pokud školský zákon nestanoví jinak). Odlišností hospodaření školské právnické osoby je skutečnost, ţe školská právnická osoba hospodaří ve své hlavní činnosti podle svého rozpočtu, který můţe zahrnovat pouze příjmy a výdaje související s její hlavní činností. Do rozpočtu školské právnické osoby tak nelze zahrnovat příjmy a výdaje související s její doplňkovou činností.62 Stejně tak střední škola jako školská právnická osoba můţe pouţít svůj majetek především pro účely své hlavní činnosti. Vyuţití majetku v doplňkové činnosti je moţné proto, ţe tak výslovně stanoví školský zákon v § 135. Střední škola jako školská právnická osoba je nezisková organizace, a proto i její zlepšený hospodářský výsledek přednostně pouţívá k úhradě ztráty z minulých let a k podpoře a zkvalitnění hlavní činnosti (§ 134 odst. 2 školského zákona). K dalším pravidlům hospodaření střední školy jako školské právnické osoby zřizované územním samosprávným celkem patří povinnosti a omezení (§ 136 školského zákona): - předkládá vyúčtování prostředků ze státního rozpočtu postupem stanoveným podle vyhlášky č. 52/2008 Sb., kterou se stanoví zásady a termíny finančního vypořádání vztahů se státním rozpočtem, státními finančními aktivy nebo Národním fondem, - prování odpisy majetku podle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, v platném znění, - zpracovává kaţdoročně rozbor svého hospodaření za podmínek stanovených Směrnicí MŠMT čj. 24 306/2005-44, - nesmí zajišťovat závazky jiných osob, - nesmí poskytovat dary s výjimkou darů z FKSP, - nesmí přijímat a poskytovat půjčky bez předchozího souhlasu zřizovatele (s výjimkou půjček z FKSP), - nesmí uzavírat smlouvy o koupi najaté věci bez předchozího souhlasu zřizovatele, - nakupovat nebo bez předchozího souhlasu zřizovatele přijímat jako protihodnotu za své pohledávky vůči jiným osobám akcie či jiné cenné papíry. Nehledě na některá omezení, školská právnická osoba není v oblasti majetkoprávních vztahů tak omezena jako příspěvková organizace, neboť jí vţdy přísluší ta majetková práva, která jsou příslušnými právními předpisy (především zákonem č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, v platném znění) spojena s daným majetkoprávním vztahem (vlastnickým právem, nájmem či výpůjčkou).63 62

Viz KATZOVÁ, P. Hospodaření školské právnické osoby. 1. díl. Řízení školy. Odborný měsíčník pro ředitele škol. 2009, roč. VI, č. 9, s. 3. 63 Viz KATZOVÁ, P. Hospodaření školské právnické osoby. 2. díl. Řízení školy. Odborný měsíčník pro ředitele škol. 2009, roč. VI, č. 10, s. 5.

40

Střední škola jako školská právnická osoba můţe bez omezení zřídit nadační fond, zúčastnit se zaloţení zájmového sdruţení právnických osob nebo stát se členem existujícího občanského sdruţení. 3. 3. 2 Doplňková činnost Základní poţadavky na doplňkovou činnost školské právnické osoby včetně jejího zakotvení ve zřizovací listině jsou podobné poţadavkům vůči příspěvkové organizaci a neztrátovosti (§ 132, §135 školského zákona). Doplňková činnost nesmí být financována z finančních prostředků státního rozpočtu s tou výjimkou, ţe se prostředky státního rozpočtu dočasně pouţijí k úhradě výdajů doplňkové činnosti, které nelze předem oddělit od výdajů hlavní činnosti, a školská právnická osoba je vrátí do svého rozpočtu v daném čtvrtletí. 3. 3. 3 Peněžní fondy Školská právnická osoba obecně můţe vytvářet peněţní fondy (§ 137 odst. 1 školského zákona). Povinně však vytváří rezervní fond, investiční fond a školská právnická osoba zřizovaná územním samosprávným celkem FKSP (§ 137 odst. 2 školského zákona). Samozřejmě, ţe školská právnická osoba můţe vytvářet i další fondy, např. určitý sociální fond, který však není FKSP, a proto se na něj nevztahují omezení týkající vyuţití prostředků FKSP. Je zajímavé, ţe školský zákon velice stručně a volně vymezuje tvorbu a vyuţití rezervního a investičního fondu. To umoţňuje školské právnické osobě tvořit a vyuţívat tyto fondy v souladu se svými podmínkami a potřebami. Právní úprava tvorby a pouţití FKSP je velmi podobná právní úpravě FKSP příspěvkových organizací územních samosprávných celků (§ 138 školského zákona).

3. 4

Fundraising a jeho právní zakotvení

Fundraising (vícezdrojové financování) je soubor činností, jimiţ se získávají finanční zdroje, dary nebo jiné výhody, ze zákona nenárokové. Subjekty tohoto vícezdrojového financování mohou být podnikatelské subjekty, nadace a fondy, státní správa, individuální dárci, zahraniční subjekty atd.64 Existují mnohé důvody poskytovatelů fundraisingu, stejně tak základní metody, které by měl při fundraisingu vyuţívat ředitel střední školy. Obecný postup při úspěšném fundraisingu lze shrnout takto65: Příprava fundraisingového záměru/plánu Průzkum okolí a výběr potenciálních fundraisingových partnerů Oslovení vybraných partnerů a snaha o dohodu pro prezentaci záměru Uzavření smlouvy Vyhodnocení sjednaných podmínek ve smlouvě a prezentace výsledků 64

Viz PUCHINGER, Z. Financování školy. Vybrané kapitoly pro regionální školství. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2010, s. 53. 65 Tamtéţ, s 55.

41

Z uvedeného je vidět, ţe úspěšný fundraising vede k uzavření smlouvy mezi střední školou a určitým subjektem, který projeví vůli se podílet na financování střední školy. Nejčastěji se jedná o smlouvu darovací nebo smlouvu o výpůjčce. Vztah fundraisingového financování je tedy nutno řešit uzavřením darovací smlouvy (§ 628 a násl. občanského zákoníku), nebo je moţné vyuţít tzv. nepojmenované (inominátní) smlouvy podle § 51 občanského zákoníku. Fundraising není středními školami v ČR vyuţíván tak, jak by vyuţíván mohl být. Jednou z příčin právního charakteru je skutečnost, ţe střední školy jako příspěvkové organizace zřizované územním samosprávným celkem mohou nabýt majetek do svého vlastnictví darem pouze s předchozím písemným souhlasem zřizovatele (§ 27 odst. 5 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění).

3. 5

Odpovědnost za financování a dodržování rozpočtové kázně

V případě příjmů z hlavní činnosti a doplňkové činnosti nemůţeme určit osobu přímo odpovědnou za toto financování. Zprostředkovaně je odpovědný zřizovatel, který střední škole ve zřizovací listině umoţní tuto činnost vykonávat. Za legální vyuţití této moţnosti je střední škola odpovědna sama. Dodrţování rozpočtové kázně v daném případě znamená dodrţování majetkových práv a pravidel hospodaření v hlavní a doplňkové činnosti. Jestliţe má škola moţnost získat do vlastnictví zřizovatele nebo do svého vlastnictví majetek ze soukromých rozpočtů, musí ve většině případů pro faktické získání do vlastnictví získat souhlas zřizovatele. I kdyţ jsou peněţní fondy mimorozpočtovými zdroji financování střední školy, souvisí jejich tvorba s rozpočtovou kázní. Rezervní fond a fond odměn jsou tvořeny na základě zřizovatelem schváleného zlepšeného hospodářského výsledku hlavní a doplňkové činnosti. Převod z rezervního fondu do investičního fondu je moţný ve výši stanovené zřizovatelem.

42

4

Vyhodnocení stávajícího způsobu financování středních škol

4. 1

Důvody zavedení normativního způsobu financování, jeho klady a zápory

Poskytování vzdělávání ve státních a veřejných školách je poskytováním smíšeného statku. Lze vyčíslit výdaje ze státního rozpočtu na vzdělávání jednoho ţáka střední školy. S touto nejmenší, současně nejjednodušeji zjistitelnou a měřitelnou jednotkou poskytování vzdělávání bezpochyby souvisí převládající kvantitativní trend financování středních škol z veřejných rozpočtů. Původ vyuţití normativní metody je v západní Evropě a pochází ze závěru 70. a počátku 80. let minulého století. Ve zmíněném období se měnily společenské podmínky – hospodářská stagnace a demografická krize vyvolaly problémy ve financování škol a očekávání veřejnosti ve vztahu ke školám se nenaplnila. Jako reakce na situaci byla zahájena diskuse o efektivnosti vyuţití prostředků vloţených do školství a o potřebě změnit systém financování. Mezi výraznými kritiky je i britská premiérka M. Thatcherová a výsledkem řešení bylo, ţe Velká Británie jako jedna z prvních přechází na model „výkonového financování“. Postupně byla tato metody převzata v řadě dalších západoevropských zemí. Souběţně s tím vzniká poţadavek na školství – posílit odpovědnost škol (tedy i autonomii) a zajistit, aby byly schopné samostatně reagovat na měnící se podmínky kolem nich.66 Normativní způsob financování českých středních škol byl zaveden v roce 1992. Normativní metoda se přijetím nového školského zákona (zákon č. 561/2004 Sb.) stala zákonnou metodou. K základním důvodům zavedení normativní metody jistě patří neefektivní dosavadní mechanismus financování středních škol, který bylo nutno opustit. Starý systém spočíval v „kvaziautomatickém přidělování prostředků školám ve výši přídělu na předcházející rok bez ohledu na výsledky školy, popřípadě ve výši přídělu zvýšeného na základě určitého více či méně svévolně stanoveného indexu (často ovlivněného politickými či osobními styky). 67 Naopak zavedení normativního systému, tj. metody výpočtového vzorce, vychází ze skutečného počtu ţáků určitého typu školy. Údaje dosazované do vzorce jsou objektivně doloţitelné. Proto je financování středních škol objektivní, průhledné a snadno kontrolovatelné. Výhodou normativního systému financování středních škol tedy je: - transparentnost, coţ výrazně sniţuje rizika s různými formami klientelismu nebo lobbismu, - flexibilita, neboť rozdělování prostředků v návaznosti na výkony umoţňuje pruţně a operativně přesouvat finanční zdroje ze škol, kde výkony klesají, do škol, ve kterých výkony stoupají. Při nezaujatém pohledu na daný způsob financování je nutno konstatovat, ţe do školství zavádí v podstatě trţní mechanismy, kdy úspěšnosti – jednotkou výkonu je kvality zbavená jednotka (ţák, lůţko atd.). Jak jiţ bylo výše uvedeno, tato metody má jistě své klady a své opodstatnění, avšak její nedostatky jsou pokračováním právě těchto kladů. Povaţujeme za nutné upozornit, ţe čistě kvantitativní pohled na rozdělení finančních prostředků do krajů a následně mezi jednotlivé školy trpí mnoha rozpory, nedostatky: - Základem výše uvedeného ekonomicky výhodného normativního způsobu financování vycházejícího z jednotného republikového normativu je předpoklad, ţe „vzdělávací soustava všech krajů by jiţ v současné době měla být z hlediska skladby jednotlivých druhů škol a druhů a typů školských zařízení srovnatelná, neboť se na základě republikových normativů rozepisují příslušné finanční prostředky všem krajům shodným způsobem, bez moţnosti zohlednění jakýchkoliv krajových specifik v této oblasti. … tento předpoklad neodpovídá skutečnosti.68 - Normativní metoda financování je v zásadním rozporu s hlavní myšlenkou kurikulární reformy středního školství. Kurikulární pravidla vycházejí z vize zvyšující se kvality 66

PUCHINGER, Z. Financování školy. Vybrané kapitoly pro regionální školství. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2010, s. 46. 67 Viz ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. Brno: Tribun EU, 2009, s. 71. 68 KATZOVÁ, P. Školský zákon: Komentář. ASPI: 2008, s. 614.

43

vzdělávání, která bude zajištěna zvýšeným počtem kvalitních pedagogů. Výkonová metody je však zaloţena na mechanickém přepočtu počtu ţáků na jednoho učitele. Vzhledem k tomu, ţe počet ţáků (výkonů) se ve středních školách trvale sniţuje, vyplývá z výkonové metody, ţe se má sniţovat i počet učitelů. Na druhé straně přijatá pravidla kurikulární reformy potřebu pracovníků zvyšují. Přehled o vývoji výkonů krajského a obecního školství v tabulce69: RgŠ Výkony Výkony Výkony Výkony Výkony Změna za rok ÚSC 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 09/10 ku 08/09 kategorie bez ţáků bez ţáků absol. relat. nást. nást. studia studia 3-5 let 270 528 273 424 279 592 292 090 307 260 15 170 105,19 6-14 let 949 028 909 147 877 301 847 108 824 882 -22 226 97,38 15-18 let 416 630 415 631 408 610 402 552 395 122 -7 430 98,15 19-21 let 16 401 15 515 15 514 14 653 15 160 507 103,46 3-18 v 5 221 5 214 5 139 5 035 4 982 -53 98,95 KZÚV RgŠ 1 657 1 618 931 1 586 156 1 561 438 1 547 406 -14 032 99,10 celkem 808 - Tato odvrácená strana kvantitativního, zprůměrovaného přístupu k financování středních škol se projevuje ve všech případech, kdy mnoţstevní ukazatel zůstává zachován, avšak kvalita vzdělávání se vytrácí. Například, ke kladným důsledkům normativní metody lze přiřadit skutečnost, ţe normativní systém zavedl téměř automatický nárok finančního přídělu na ţáka. Tento jev zapříčinil konkurenční boj škol o jednotky výkonu, tj. o ţáky. 70 Dalším kladným jevem se stal vznik malých škol. Současně závislost existence škol na počtu ţáků a trvale malý zájem o obory vzdělání tradičních řemesel nebo sluţeb vede k tomu, ţe většina středních škol je nucena přijímat uchazeče, kteří nedosahují kvalit tradičních ţáků školy. Vzniklé malé školy vyvíjejí tlak na zvyšování normativu na ţáka i na celkové zvyšování přídělů na vzdělávání z veřejných prostředků. - Normativní způsob financování středního školství je způsob vycházející ze skutečného stavu výkonů (nejčastěji ţáků), ale sám o sobě postrádá cíl a směr rozvoje vzdělávání ve středních školách. Z pohledu státu k záporům normativního systému financování patří nesoulad zdroje finančních prostředků, rozhodovacích kompetencí a odpovědnosti při financování. To znamená, ţe stát (MŠMT) se reálně ocitá v situaci, ţe musí v regionálním školství financovat řadu oblastí, které nemůţe věcně nijak výrazněji ovlivňovat, protoţe řídící role státu je omezená a zvýšená je autonomie zřizovatelů a jednotlivých škol. Z pohledu státu tak dochází ke zbytečnému rozmělňování disponibilních rozpočtových zdrojů státních rozpočtu tím, ţe ztěţuje lepší zacílení zdrojů na majoritní oblasti školství. 69

PUCHINGER, Z. Financování školy. Vybrané kapitoly pro regionální školství. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2010, s. 46. 70 Viz ČERYCH, L. Závěrečná zpráva ze sympozia Reformy školství ve střední Evropě a východní Evropě: průběh a výsledky. Praha: ÚIV, 1996.

44

4. 2

Důvody zavedení programového způsobu financování, jeho klady a zápory

Programové financování středních škol je nutným doplňkem financování normativního a je zakotveno v ustanovení § 163 odst. 1 školského zákona. Má zajistit financování takových aspektů činnosti střední školy, které v jednoduchém výkonovém vztahu nelze vyjádřit. Nejzřetelnějším důvodem programového financování středních škol je rozdílná hustota osídlení a s ním spojená hustota sítě škol v jednotlivých krajích. V krajích s malou hustotou osídlení existuje i méně hustá síť škol, které jsou navíc většinou malé. Důsledné dodrţování pouze normativního způsobu financování by vycházelo z malého počtu ţáků a malé naplněnosti tříd. Důsledkem tohoto faktu by pak byl malý objem finančních prostředků čerpaných ze státního rozpočtu na přímé vzdělávací výdaje. Ve výsledku by se musely ekonomicky neefektivní málo naplněné třídy v řídce osídleném území zrušit. Dalším důvodem programového způsobu financování je snaha cíleně změnit určitý stav středního školství. Jestliţe je normativní způsob financování zaměřen spíše na věrný obraz stavu středního školství (skutečný počet výkonů) a financuje právě tento skutečný stav, programové financování vyhází z toho, ţe určitá činnost není nebo není dostatečná. Příkladem efektivního doplnění normativního způsobu financování programovým je např. skutečnost, ţe v letech 2004 – 2007 se podařilo podstatným způsobem rozšířit rozsah zejména jazykového vzdělávání v gymnáziích (o 8 hodin týdně), a to prakticky bez dodatečných nároků na výdaje státního rozpočtu. Nejdůleţitější programy financované nebo plánované jako financované ze státního rozpočtu a týkající se středních škol jsou programy reagující na různou hustotu sítě škol, rozvojové programy podporující vyuţití vyspělých technologií, podporující inkluzivní vzdělávání (inkluze zdravotně postiţených, zdravotně znevýhodněných a sociálně znevýhodněných ţáků). Stejně jako u normativního způsobu financování patří ke kladům programového způsobu financování: - transparentnost, protoţe vyhlášené a cílené rozvojové programy zajišťují alokaci finančních prostředků k jednotlivým konečným příjemcům a současně je tato cesta financování dohledatelná a kontrolovatelná, - flexibilita, protoţe programový princip financování umoţňuje „překlenovat“ nesoulad mezi rokem fiskálním a rokem školním při změnách v rozsahu vzdělávání. Rezervovaný přístup k programovému způsobu financování středních škol vyplývá ze dvou základních důvodů: - Uvedený právní nástroj podpory konkrétní oblasti nebo nástroje vzdělávání je v současné době často zaměňován s rezervním financováním standardních činností školy. Jako příklad můţeme uvést rozvojové programy na zajištění dalšího vzdělávání pedagogických pracovníků v souvislosti s novou maturitní zkouškou nebo rozvojové programy určené pro ţáky se sociálním znevýhodněním. Výše bylo v bakalářské práci upozorňováno, ţe právě tyto dva aspekty jsou v mezích normativního financování podceňovány nebo zcela eliminovány. - Veřejné střední školy jsou v současné době srozuměny s otázkou, ţe pro svou další úspěšnou existenci nesmějí spoléhat jen na počet ţáků, ale i na další zdroje financování. Často jsou ředitelé a učitelé středních škol ochotni se podílet na kreativní činnosti, řešení problémů jejich školy nebo škol v jejich regionu. Z pohledu středních škol však chybí se středními školami prodiskutované a jasně stanovené dlouhodobé cíle rozvojových programů. Z tohoto pohledu by jistě přineslo právní jistotu, pokud by právní předpis nařizoval MŠMT periodicky zveřejňovat rozbory a úspěšnost jiţ realizovaných programů a dostatečným časovým předstihem stanoveným způsobem vyhlašovalo plánované rozvojové činnosti.

45

4. 3

Celková doporučení

Základní doporučení pro financování středních škol je následující – dosud převládající normativní pravidlo financování středních škol doplnit o jednoznačně legislativně formulované pravidlo programového alokování finančních zdrojů. Tím by mohlo MŠMT zčásti kompenzovat skutečnost, ţe většina rozhodovacích kompetencí přešla na zřizovatele nebo na střední školy a při výkonové metodě MŠMT poskytuje finanční prostředky na činnosti, které následně nemůţe reálně ovlivnit. Současně by se rozvoj programového financování dal chápat jako kompenzace skutečnosti, ţe MŠMT má poměrně malou pravomoc při rozhodování o vzniku nových škol a o zvyšování jejich kapacit při jejich zápisu do školského rejstříku. V rámci normativní metody financování lze doporučit přehodnotit jednotné stanovení republikového normativu, neboť ani v současné době není vzdělávací soustava všech krajů z hlediska skladby jednotlivých druhů škol a druhů a typů školských zařízení srovnatelná. Dále je vhodné změnit výpočtový vzorec krajského normativu. Do ukazatele průměrné měsíční výše platu pedagogického pracovníka (Pp) je nutné započítat i práci nad míru přímé vyučovací povinnosti. Uvedená práce je kaţdodenní realitou činnosti středních škol (vyšší úvazky, tzv. suplování) a mimořádně zatěţuje čerpání mzdových prostředků, protoţe je odměňována příplatkem ve výši 200% průměrného platu. Dále je důvodné stanovit průměrný počet jednotek výkonu připadající na jednoho nepedagogického pracovníka (No) nikoli ve vztahu k počtu ţáků, ale ve vztahu k rozloze plochy, která je jím spravována. Argumentem je jednoznačně pravdivé tvrzení, ţe i kdyţ se počet ţáků ve škole sniţuje, jimi spravované plochy jsou stále stejné a ve většině případů je nelze jednoduše zmenšit. Další návrh legislativní úpravy výpočtového vzorce krajského normativu se týká konkrétně obnovení původního znění vyhlášky o krajských normativech, podle kterého ukazatel průměrné roční výše ONIV se stanoví ve výši alespoň 90% průměrných hodnot dosaţených v průběhu uplynulého kalendářního roku nebo z hodnot stanovených krajským úřadem v uplynulém kalendářním roce. Podle současné právní úpravy je hodnota uvedeného ukazatele pouze „alespoň 65%“. Nutno upravit znění některých rámcových vzdělávacích programů, které jsou v současné době pouze zamýšleným, nikoli reálným nástrojem určujícím financování středních škol. V souladu s § 3 odst. 2 mají být rámcové vzdělávací programy závazným základem pro stanovení výše finančních prostředků přidělených ze státního rozpočtu. K dnešnímu dni kaţdý rámcový vzdělávací program obsahuje ukazatel H, tj. průměrný počet vyučovacích hodin ve třídě za týden s ohledem na nezbytné dělení tříd na skupiny, který by měl být zákonným minimem pro určení výše finančních prostředků přidělovaných podle školského zákona a vyhlášky o krajských normativech. Hodnota ukazatele H však nebyla stanovena v souladu s reálnými podmínkami, např. hodnota ukazatele H pro gymnázia byla nadhodnocena o 53 hodin. Ukazatel H není provázán s počtem ţáků ve třídě, tj. není stanoveno, pro jak velkou třídu uvedená hodnota počtu hodin týdně platí. Jako vhodná změna se také jeví zapracování do vyhlášky o krajských normativech jako součást krajského normativu příplatků pro ţáky se sociálním znevýhodněním. Důvodem je jednak skutečnost, ţe školský zákon tento příplatek uvádí jako jednu ze součástí krajského normativu, jednak skutečnost, ţe finanční prostředky investované do preventivní práce s ţáky se sociálním znevýhodněním jsou smysluplně investované. Dle mého soudu by měla být omezena dotace ze státního rozpočtu poskytovaná soukromým školám a církevním školám, a to na dotace poskytované pro ţáky se zdravotním postiţením vyučované na těchto školách, a to v současné výši (80% normativu analogického oboru vzdělání na veřejné střední škole). Přes nepříjemně vyhlíţející omezení financování středních škol z mimorozpočtových zdrojů a při výkonu doplňkové činnosti veřejných středních škol zřizovaných územními samosprávnými celky je nutno konstatovat, ţe příspěvková organizace mají veřejnoprávní charakter a ve veřejném právu má kaţdý subjekt jen ta práva a povinnosti, které mu veřejné právo svěřuje, takţe v této oblasti můţe existovat právnická osoba, jíţ příspěvková organizace také je, ale s občanskoprávní způsobilostí omezenou veřejným zájmem. Jako doporučení pro střední školy lze uvést, ţe je moţné vyuţít práv46

ní formy školské osoby, jejíţ majetková práva jsou rozsáhlejší a pravidla hospodaření méně striktní neţ u příspěvkové organizace. Jestliţe si poloţíme otázku „Jak můţe ředitel (učitel) ovlivnit financování střední školy?“, pak můţeme zformulovat následující odpovědi: - V rámci stávající převládající normativní metody financování maximálně zvyšovat počet výkonů, tj. zejména počet ţáků školy. Toho bude dosahovat buď cestou dlouhodobě dosahované mimořádně kvalitní práce a budováním školy s mimořádnou prestiţí, nebo přijímáním jakýchkoli uchazečů a kvalitu výkonů podávaných ve střední škole. - Maximálně vyuţívat příjmů z hlavní činnosti a doplňkové činnosti. - Co nejvíce se zapojovat do pokusných ověřování a rozvojových programů vyhlašovaných MŠMT. - Efektivně spolupracovat se zřizovatelem a zaměstnavateli v regionu, aby ve výsledku této spolupráce byli zaměstnavatelé ochotni poskytnout a zřizovatelé ochotni povolit financování ze soukromých rozpočtů (zejména dary).

47

Závěr Na základě výsledků dosaţených v průběhu bakalářské práce lze vyvodit následující závěry: - Pravidla financování středních škol v ČR jsou soustředěna zejména v zákoně o státním rozpočtu na daný rok, zákoně č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), v platném znění; zákoně č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, v platném znění; zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění; zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění; zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), v platném znění; zákoně č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským osobám, v platném znění; vyhlášce č. 492/2005 Sb., o krajských normativech, v platném znění. - Obecné pravidlo financování středních škol spočívá v tom, ţe podávané nebo plánované výkony jsou adekvátní poskytovaným finančním prostředkům. V případě financování středních škol z veřejných rozpočtů je toto pravidlo konkretizován jako spravedlnost, průhlednost, objektivnost a hospodárnost poskytování veřejných finančních prostředků. Musí jej respektovat všechny subjekty, které se na financování středních škol z veřejných rozpočtů podílejí, tj. stát (ministerstva) a územní samosprávné celky jako zřizovatelé většiny středních škol v ČR. - V první řadě je snaha o maximální výkony středních škol a o hospodárnost při vyuţití finančních prostředků z veřejných rozpočtů zajištěna tím, ţe téměř všechny střední školy (kromě středních škol státních) jsou právními subjekty, nejčastěji příspěvkovými organizacemi zřizovanými kraji, které jsou zapsány do rejstříku škol. - Současná právní úprava financování středních škol z veřejných rozpočtů dále základní pravidlo financování odráţí v tom, ţe střední školy jsou financovány převáţně podle mnoţství výkonů (nejčastěji počtu ţáků). To je kritérium uplatňované na všechny školy stejně (a v tomto smyslu spravedlivě a objektivně), umoţňující snadný sběr informací a kontrolu (v tomto smyslu zajišťující průhlednost, objektivitu i hospodárnost). Legislativním zakotvením tohoto pravidla financování středních škol je tzv. republikový stanovený MŠMT ČR a krajský normativ stanovený daným krajským úřadem. Republikový normativ vyjadřuje jednu administrativně stanovenou částku, která připadá v daném roce na jakékoli vzdělávání nebo školské sluţby osoby určitého věku. Krajský normativ je podle místních podmínek upravený republikový normativ a je částkou, která připadá na vzdělávání na jednoho ţáka určitého oboru vzdělání. Stejně tak většina zřizovatelů – územních samosprávných celků volí výkonový ukazatel jako kritérium poskytování příspěvku na provoz. - Krajský normativ na ţáka ve středních školách zřizovaných územními samosprávnými celky s pedagogickými i nepedagogickými pracovníky se vypočítává podle vzorce 12 1,36 (1/Np Pp + 1/No Po) + ONIV. Pravidla financování těchto středních škol mohou kraje stanovit v závislosti na dlouhodobém záměru vzdělávání a vzdělávací soustavy. Na pravidle financování středních škol v daném kraji má vliv zejména to, ţe kraj stanoví ukazatel Np (průměrný počet jednotek výkonu připadajících na jednoho pedagogického pracovníka) a ONIV (ostatní neinvestiční výdaje včetně pomůcek). Dlouhodobý záměr se v krajském normativu projevuje hlavně jako představa kraje o sloţení vzdělávací nabídky v kraji (některé obory vzdělání jsou náročnější na počet hodin týdně, na dělení tříd, na pomůcky) a o naplněnosti tříd. Jestliţe bude kraj podporovat obory vzdělání náročnější na počet odučených hodin týdně, vzdělávání v určitých oborech s malým počtem ţáků ve třídě a náročných na pomůcky (zejména vybavení praktického vyučování), pak stanoví ukazatel Np nízký a ONIV bude zvyšovat. Při stanovení krajského normativu můţe krajský úřad dále vyuţít moţnosti příplatků pro zdravotně postiţené ţáky. K těmto účelům kraj vyuţívá povinně vytvořenou rezervu. - Moţnosti obecního úřadu obce s rozšířenou působností ovlivnit výši krajského normativu dále spočívají v tom, ţe mohou pouţít opravné koeficienty a navrhnout odstranění existujících 48

-

-

-

-

-

-

-

disproporcí, kterým se nelze vyvarovat při pouţití výlučně kvantitativního přístupu. Zřizovatelé – územní samosprávné celky – mohou dofinancovat i neinvestiční výdaje středních škol jinak hrazené ze státního rozpočtu. Sloţitost finančních toků poskytovaných z veřejných rozpočtů (státní rozpočet, rozpočet územního samosprávného celku, zprostředkující role kraje, krajského úřadu, obecního úřadu obce s rozšířenou působností) je komplikací pro laickou veřejnost. Přenesení financování některých výdajů středních škol na kraje a obce má však jeden pozitivní efekt. Subjekty občanské společnosti vnímají, ţe činnost kvalitních středních škol je i jejich záleţitostí a jejich odpovědností. Jiné zdroje financování veřejných středních škol jsou odvislé od majetkových práv a práv hospodaření vymezených zřizovateli (zejména činnost související s hlavní činností, okruhy doplňkové činnosti). Nejpřísněji jsou jiné zdroje financování regulovány v případě organizačních sloţek státu, ale v případě příspěvkových organizací zřizovaných územními samosprávnými celky je pozice posílena tím, ţe střední školy mohou získat do svého vlastnictví majetek v podstatě jen na základě souhlasu zřizovatele. Na rozdíl od organizačních sloţek státu však mohou příspěvkové organizace autonomněji naplňovat peněţní fondy a přesouvat finanční prostředky mezi nimi. Školská právnická osoba není v oblasti majetkoprávních vztahů tak omezena jako příspěvková organizace, neboť jí vţdy přísluší majetková práva spojená zejména s vlastnickým právem, nájmem a výpůjčkou. Dále mohou školské právnické osoby vytvářet i jiné neţ povinné peněţní fondy, tvorba a čerpání investičního a rezervního fondu jsou školským zákonem vymezeny jen volně. V situaci, kdy střední školy nedisponují dostatečným objemem finančních prostředků je moţným řešením doplnění potřebného objemu finančních prostředků vyuţitím fundraisingu, který z právního hlediska získává podobu uzavřených darovacích smluv, smluv o výpůjčce nebo inominátních smluv. Navrhuji přehodnotit jednotné stanovení republikového normativu, neboť ani v současné době není vzdělávací soustava všech krajů z hlediska skladby jednotlivých druhů škol a druhů a typů školských zařízení srovnatelná. Navrhuji změnit výpočtový vzorec krajského normativu následujícím způsobem - do ukazatele průměrné měsíční výše platu pedagogického pracovníka (Pp) započítat i práci nad míru přímé vyučovací povinnosti. Uvedená práce je kaţdodenní realitou činnosti středních škol (vyšší úvazky, tzv. suplování) a mimořádně zatěţuje čerpání mzdových prostředků, protoţe je odměňována příplatkem ve výši 200% průměrného platu. Dále navrhuji stanovit průměrný počet jednotek výkonu připadající na jednoho nepedagogického pracovníka (No) nikoli ve vztahu k počtu ţáků, ale ve vztahu k rozloze plochy, která je jím spravována. Argumentem je jednoznačně pravdivé tvrzení, ţe i kdyţ se počet ţáků ve škole sniţuje, jimi spravované plochy jsou stále stejné a ve většině případů je nelze jednoduše zmenšit. Další návrh legislativní úpravy výpočtového vzorce krajského normativu spočívá v obnovení původního znění vyhlášky o krajských normativech, podle kterého ukazatel průměrné roční výše ONIV se stanoví ve výši alespoň 90% průměrných hodnot dosaţených v průběhu uplynulého kalendářního roku nebo z hodnot stanovených krajským úřadem v uplynulém kalendářním roce. Podle současné právní úpravy je hodnota uvedeného ukazatele pouze „alespoň 65%“. Navrhuji zapracovat do vyhlášky o krajských normativech jako součást krajského normativu příplatky pro ţáky se sociálním znevýhodněním. Důvodem je jednak skutečnost, ţe školský zákon tento příplatek uvádí jako jednu ze součástí krajského normativu, jednak skutečnost, ţe finanční prostředky investované do preventivní práce s ţáky se sociálním znevýhodněním jsou smysluplně investované. Dle mého soudu by měla být omezena dotace ze státního rozpočtu poskytovaná soukromým školám a církevním školám, a to na dotace poskytované pro ţáky se zdravotním postiţením vyučované na těchto školách. Výši normativu na jednoho ţáka se zdravotním postiţením navrhuji ponechat v souladu se současnou právní úpravou, tj. 80% normativu analogického 49

oboru vzdělání na veřejné střední škole. - Navrhuji legislativně rozšířit a upřesnit pravidlo programového alokování finančních zdrojů do středních škol. Z pohledu středních škol by daná právní úprava měla spočívat v povinnosti MŠMT periodicky vyhlašovat s dostatečným předstihem rozvojové programy, které nebudou pouze náhradním způsobem financování standardních výdajů středních škol. Tímto způsobem lze zřejmě nejefektivněji vyřešit rozpor mezi individuální poptávkou ţáků a poptávkou trhu práce.

50

Bibliografie ADÁMKOVÁ, P. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. Brno: Tribun EU, 2009. ISBN 978-80-7399-677-2. Co se změnilo v českém školství. Praha: ÚIV, 2009. ISBN 978-80-211-0590-4. ČERYCH, L. Závěrečná zpráva ze sympozia Reformy školství ve střední Evropě a východní Evropě: průběh a výsledky. Praha: ÚIV, 1996. ISBN 80-211-0219-5. HAVEL, J. Školy a školská zařízení ve formě příspěvkových organizací a jejich zřizovatelé ve světle změny zákon č. 250/2000 Sb., zákonem č. 477/2008 Sb. Řízení školy. Odborný měsíčník pro ředitele škol. 2009, roč. VI, č. 9, s. 7-11. ISSN 1214-8679. HLAČINA, T. Řízení ekonomiky školy. Kunovice: Evropský polytechnický institut, s. r. o., 2009. ISBN 978-80-7314-182-0. KATZOVÁ, P. Hospodaření školské právnické osoby. 1. díl. Řízení školy. 2009, č. 9, s. 3-5. ISSN 1214-8679. KATZOVÁ, P. Hospodaření školské právnické osoby. 2. díl. Řízení školy. 2009, č. 10, s. 3-5. ISSN 1214-8679. KATZOVÁ, P. Školský zákon: Komentář. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-421-3. KOUCKÝ, J. KOVAŘOVIC, J. RYŠKA R. Evaluace, učitel a vývoj středního školství v ČR. Praha: UK, 2008. ISBN 978-80-7290-369-6. MRKÝVKA, P.; PAŘÍZKOVÁ, I. Základy finančního práva. Brno: MU, 2008. ISBN 978-80-2104514-9. MUSGRAVE, R. A.; MUSGRAVE P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha: Management Press, 1994. ISBN 80-85603-76-4 150.00. Národní program rozvoje vzdělávání v České republice. Bílá kniha. Praha: MŠMT ČR, 2001. ISBN 80-211-0372-8. PAVLÁSEK, V. Financování a rozpočtování škol. Plzeň: Západočeská univerzita, 1997. ISBN 807082-346-1. PEKOVÁ, J. Finance územní samosprávy. Praha: Victoria Publishing, 1995. ISBN 80-7187-024-2. Porovnání krajských normativů mzdových prostředků stanovených jednotlivými krajskými úřady pro krajské a obecní školství v roce 2010. Materiál MŠMT čj. 13 460/2010-26. [online] [cit. 2011-0315] Dostupný z WWW: . Porovnání krajských normativů ONIV stanovených jednotlivými krajskými úřady pro krajské a obecní školství v roce 2010. Materiál MŠMT čj. 13 462/2010-26, s. 27. [online] [cit. 2011-03-15]. Dostupný z WWW: http://www.msmt.cz/ekonomika-skolstvi/porovnani-krajskych-normativuoniv-stanovenych-jednotlivymi-2 . Příloha 1_KrÚ bilance 2011.xls. Dostupný z WWW: http://www.jmskoly.cz/odborskolstvi/1495. PUCHINGER, Z. Financování školy. Vybrané kapitoly pro regionální školství. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2010. ISBN 978-80-244-2591-7. REKTOŘÍK, J. a kol. Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. Praha: Ekopress, s. r. o., 2007. 51

ISBN 978-80-86929-29-3. Rozpis rozpočtu přímých výdajů na vzdělávání. [online] [cit. 2011-03-15]. Dostupný z WWW: http://www.jmskoly. cz/odborskolstvi/1495. RÝDL, K. Cesta k autonomní škole. Praha: Agentura STROM, 1996. ISBN 80-901662-8-8. Soustava republikových normativů pro rok 2010 čj. 715/2010-26, Věstník MŠMT, únor 2010, sešit 2. Soustava republikových normativů pro rok 2011 čj. 1 150/2010-26, Věstník MŠMT, únor 2011, sešit 2. Správa a řízení školství v Evropě. Praha: UIV, 1997. ISBN 80-211-0253-5. Stanovení normativů neinvestičních výdajů na rok 2011 pro účely poskytování dotací na činnost škol a školských zařízení, které nejsou zřizovány státem, kraje, obcí, svazkem obcí nebo registrovanou církví nebo náboženskou společností, které bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštního práva zřizovat církevní školy, v roce 2011 čj. 20/2011-26. Věstník MŠMT, únor 2011, sešit 2. Struktura veřejných výdajů ve školství v letech 2001 aţ 2009 v běţných cenách. Ekonomické ukazatele. Rok 2009. online . Kapitola A, A5. cit. 2011-02-26 . Dostupný z WWW: http://uiv.cz/clanek/728/1981 . Školství v krajích podle ISCED-97. Praha: ÚIV, 2010. ISBN 978-80-211-0600-0. TOMÁŠKOVÁ, E. Veřejné finance. Brno: MU, 2006. ISBN 80-210-4177-3. VALENTA, J. Vyhláška o krajských normativech. Řízení školy. Odborný měsíčník pro ředitele škol, roč. III, 2006, č. 3, s. 3-7. ISSN 1214-8679.

52