BAB III PENGATURAN DANA ALOKASI KHUSUS DITINJAU DARI PRINSIPPRINSIP PERIMBANGAN KEUANGAN PUSAT DAN DAERAH
3.1 Pengaturan Dana Alokasi Khusus Pengaturan Dana Alokasi Khusus meliputi; mekanisme pengalokasian DAK, penghitungan DAK, penetapan alokasi dan penggunaan DAK, mekanisme pencairan DAK.49 1. Mekanisme Pengalokasian Dana Alokasi Khusus Daerah tertentu yang dapat memperoleh alokasi DAK ditentukan berdasarkan kiteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. Program yang menjadi prioritas nasional dimuat dalam rencana kerja pemerintah tahun anggaran bersangkutan. Rencana kerja pemerintah merupakan hasil musyawarah perencanaan pembangunan nasional yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden. Penyelenggaraan musyawarah perencanaan pembangunan nasional tersebut diikuti oleh unsur-unsur penyelenggara pemerintah (menteri, gubernur, dan bupati/walikota). Menteri teknis mengusulkan kegiatan khusus yang akan didanai dari DAK dan ditetapkan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri, Menteri Keuangan, dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional, sesuai dengan rencana kerja pemerintah. Selanjutnya Menteri teknis menyampaikan ketetapan tentang kegiatan khusus sebagaimana dimaksud diatas kepada Menteri Keuangan. 49
Ibid, hal 166-190
81
82
2. Penghitungan Dana Alokasi Khusus Setelah menerima usulan kegiatan khusus yang akan didanai dari DAK dan ditetapkan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri, Menteri Keuangan, dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional, sesuai dengan Rencana Kerja Pemerintah, Menteri Keuangan melakukan penghitungan alokasi DAK. Penghitungan alokasi DAK dilakukan melalui dua tahapan, yaitu: a. Penentuan daerah tertentu yang menerima DAK b. Penentuan besaran alokasi DAK masing-masing daerah. Penentuan daerah tertentu harus memenuhi kriteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. Besaran aloaksi DAK masing-masing daerah ditentukan dengan perhitungan indeks berdasarkan kriteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. Kriteria umum; dirumuskan berdasarkan kemampuan keuangan daerah yang dicerminkan dari penerimaan umum Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBN) setelah dikurangi belanja pegawai negeri sipil daerah. DAK untuk daerah-daerah yang memiliki kemampuan fiskal rendah atau dibawah rata-rata nasional. Kriteria khusus; dirumuskan berdasarkan hal-hal berikut ; a. Peraturan perundang-undangan yang mengatur penyelenggaraan otonomi khusus. Misalnya Undang-Undang No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua dan Undang-Undang No. 18 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam. b. Karakteristik daerah
83
Contoh karakterisitik daerah antara lain adalah daerah pesisir dan kepulauan, daerah perbatasan darat dengan negara lain, daerah tertinggal/terpencil, daerah yang termasuk rawan banjir dan longsor, serta daerah yang termasuk daerah ketahanan pangan. Kriteria teknis; disusun berdasarkan indikator-indikator kegiatan khusus yang akan didanai dari DAK. Kriteria teknis dirumuskan melalui indeks teknis oleh menteri terkait. Selanjutnya menteri teknis menyampaikan kriteria teknis kepada Menteri Keuangan. 3. Penetapan Alokasi dan Penggunaan Dana Alokasi Khusus Alokasi DAK perdaerah ditetapkan dengan peraturan Menteri Keuangan paling lambat dua minggu setelah Undang-Undang APBN ditetapkan. Berdasarkan penetapan alokasi DAK tersebut, menteri teknis menyusun petunjuk teknis penggunaan DAK yang pelaksaannya dikoordinasikan oleh Menteri Dalam Negeri. Petunjuk teknis penggunaan DAK ditetapkan paling lambat dua minggu setelah penetapan alokasi DAK oleh Menteri Keuangan. Daerah penerima DAK wajib mencantumkan alokasi dan penggunaan DAK didalam APBD. Penggunaan DAK dilakukan sesuai dengan petunjuk teknis penggunaan DAK. DAK tidak dapat digunakan untuk mendanai administrasi kegiatan, penyiapan kegiatan fisik, penelitian, pelatihan, dan perjalanan dinas. 4. Mekanisme Pencairan Dana Alokasi Khusus Bupati/walikota membuka rekening Kasda DAK untuk masing-masing bidang yang digunakan khusus untuk menampung DAK masing-masing bidang (satu
84
rekening untuk satu DIPA dan satu bidang). Berdasarkan DIPA DAK yang disampaikan kepada bupati/walikota dan KPPN bersangkutan dengan tembusan kepada Direktur Jenderal Perbendaharaan u.p. Direktur Pelaksanaan Anggaran , dan Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan u.p Direktur Dana Perimbangan serta menteri teknis terkait dengan dilampiri foto copy RD yang telah ditandatangani oleh bupati/walikota atau pejabat yang ditunjuk, pejabat yang diberikan kewenangan untuk menguji tagihan kepada negara dan menandatangani SPM mengajukan surat perintah membayar langsung (SPM-LS) tahap I maksimum sebesar 30% dari pagu DIPA DAK kepada KPPN dengan dilampiri; daftar penggunaan DAK, foto copy DPA SKPD/DASK.
3.2 Prinsip-Prinsip Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah 3.2.1 Prinsip Keadilan, Demokratis, Transparans, Efesien, dan Proporsional Hubungan keuangan pusat dan daerah dilakukan sejalan dengan prinsip perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah sebagaimana yang telah digariskan dalam Undang-Undang No. 33 Tahun 2004. Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan suatu sistem pembagian keuangan yang adil, proporsional, demokratis, transparan dan efesien dalam rangka pendanaan penyelenggaraan desentralisasi, dengan mempertimbangkan
85
potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah, serta pendanaan penyelenggaraan dekonsentrasi dan tugas pembantuan.50 Dalam mekanisme pengalokasian DAK, hanya daerah tertentu yang memperoleh alokasi DAK, daerah tertentu yang dimaksud adalah daerah-daerah yang memenuhi kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah pusat. DAK ditentukan berdasarkan kiteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. Jadi pengertiannya adalah tidak semua daerah memiliki hak untuk mengajukan proposal DAK, hanya daerah yang telah memenuhi kriteria yang dibuat oleh pemerintah pusat yang boleh mengajukan usulan kegiatan khusus. a. Kriteria umum adalah pengalokasian DAK diprioritaskan untuk daerah-daerah yang memiliki kemampuan fiskal rendah atau dibawah rata-rata nasional. b. Kriteria Khusus; pengalokasian DAK memperhatikan daerah-daerah tertentu yang memiliki karakteristik dan/atau berada di wilayah; Provinsi Papua yang merupakan daerah otonomi khusus, daerah pesisir dan kepulauan, daerah perbatasan dengan negara lain, daerah tertinggal/terpencil, dan daerah yang masuk kategori ketahanan pangan, dan daerah pariwisata, daerah rawan banjir/longsor, daerah penampung transmigrasi, daerah yang memiliki pulau-pulau kecil terdepan, daerah rawan pangan dan/atau kekeringan, daerah pasca konflik, daerah penerima pengungsi. c. Kriteria teknis; pengalokasian DAK dirumuskan oleh menteri terkait.
50
Bab I Ketentuan Umum Pasal 1 angka 3 Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah.
86
Kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah justru membuat batasan-batasan yang menyebabkan adanya daerah-daerah yang tidak mendapatkan Dana Alokasi Khusus. Dilihat dari konsep Good Governance ada beberapa hal yang bisa menjadi tolok ukur keadilan yaitu; pemerintahan yang tidak sewenang-wenang, pelayanan yang non diskriminatif, dan program yang berpihak kepada rakyat. Dalam hubungan keuangan pusat dan daerah, yang dimaksud adil adalah semua daerah berhak mendapatkan pembagian keuangan, dalam hal ini adalah mendapatkan bagian DAK. Daerah-daerah yang tidak memenuhi kriteria-kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah pusat tidak mendapatkan alokasi DAK, hal ini bertentangan dengan konsep keadilan, karena salah satu tolok ukur keadilan adalah pelayanan yang non diskriminatif. DAK adalah program untuk memenuhi kebutuhan dasar masyarakat. Kenyataan yang ada semua daerah di Indonesia memerlukan dana untuk memenuhi kebutuhan dasar masyarakat, seperti; pendidikan, kesehatan, infrastruktur, kelautan, perikanan, dan pertanian. DAK bukan hanya diperlukan oleh daerah-daerah yang memiliki kemampuan finansial dibawah rata-rata nasional dan/atau daerah-daerah yang memiliki karakteristik tertentu saja, tetapi diperlukan oleh semua daerah di Indonesia. Persoalan yang sekarang muncul adalah adanya daerah-daerah yang merasa kurang puas dan merasa diperlakukan tidak adil dalam pembagian keuangan oleh pemerintah pusat. Munculnya daerah separatis yang ingin memisahkan diri dari Negara Indonesia sedikit banyak disebabkan oleh masalah keuangan.
87
Sesuai dengan Teori Negara Kesejahteraan menurut Kranenburg, ”Tujuan negara bukan sekadar memelihara ketertiban hukum, melainkan juga aktif mengupayakan kesejahteraan dan kebahagiaan rakyatnya, serta menyelenggarakan masyarakat adil dan makmur.” Ia juga menyatakan bahwa upaya pencapaian tujuantujuan negara itu dilandasi oleh keadilan secara merata, seimbang. Pemerintah seharusnya dapat mengenali apa yang menjadi kebutuhan, permasalahan, keinginan dan kepentingan serta aspirasi rakyat secara baik dan benar, karena kebijakan yang dibuat akan dapat mencerminkan apa yang menjadi kepentingan dan aspirasi rakyat. Dalam Teori Negara Kesejahteraan keadilan adalah dasar untuk mencapai kesejahteraan masyarakat. Ada beberapa konsep keadilan diantaranya adalah; Menurut filsafat hukum pada dasarnya manusia menghendaki keadilan, manusia memiliki tanggung jawab besar terhadap hidupnya, karena hati manusia berfungsi sebagai index, ludex, dan vindex. Keadilan berkaitan erat dengan pendistribusian hak dan kewajiban, hak yang bersifat mendasar sebagai anugerah Illahi sesuai dengan hak asasinya yaitu hak yang dimiliki sejak lahir dan tidak dapat diganggu gugat. Keadilan merupakan salah satu tujuan sepanjang perjalanan sejarah filsafat hukum. Keadilan adalah kehendak yang ajeg, tetap untuk memberikan kepada siapapun sesuai dengan pertumbuhan dan perkembangan masyarakat. Paul Schoelten berpendapat keadilan tidak boleh bertentangan dengan hati nurani, hukum tanpa keadilan bagaikan badan tanpa jiwa. Dalam konsep tentang filsafat hukum yang berkaitan dengan pemikiran filosofis hukum harus ditegakkan demi terwujudnya supremasi hukum dalam rangka menegakkan kebenaran dan keadilan sesuai dengan tujuan hukum; ketertiban,
88
keamanan, ketentraman, kedamaian, kesejahteraan, kebenaran dan keadilan. Sedangkan Norbert Wiener51, menyatakan, “Empirically, the concept of justice which mean have maintened throughout history are as varied as the relegion of the world, or the cultures recognized by anthropologists.” (Secara empiris, konsep keadilan dipahami melalui sejarah, diantaranya berdasarkan agama, atau kebudayaan yang dipahami oleh para ahli antropologi) Keadilan menurut filsafat hukum berkaitan erat dengan pendistribusian hak dan kewajiban, hak bersifat mendasar sebagai anugerah Illahi. Mekanisme pengalokasian DAK apabila ditinjau dari keadilan menurut filsafat hukum, seharusnya semua daerah berhak untuk mendapatkan alokasi DAK. Kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah adalah kebijakan yang diskriminatif, karena dengan kebijakan ini menyebabkan adanya daerah-daerah yang tidak mendapatkan alokasi DAK. Dalam hal ini kebijakan diskriminatif bersumber dari peraturan perundangundangan sebagai dasar pembuatan kebijakan pemerintah. Daerah-daerah yang tidak memenuhi kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah telah melakukan kewajibannya, yaitu; dalam pembagian dana bagi hasil yang bersumber dari pajak dan sumber daya alam. Bagian persentase tertentu dari pajak dan sumber daya alam yang dimiliki oleh daerah telah disetor ke pemerintah pusat, sudah seharusnya daerah-daerah ini mendapatkan haknya untuk memperoleh alokasi DAK. Ketidak adilan pemerintah dalam pembagian keuangan menyebabkan terjadinya ketidak puasan daerah.
51
Norbert Wiener, 1954, The Human Use of Human Beings, Doubleday & Company Inc, Garden City New York, hal. 105
89
Pandangan Socrates52 tentang keadilan, bahwa dimana pemerintah dengan rakyatnya terdapat saling pengertian yang baik. Bila para penguasa telah mematuhi dan mempraktekkan ketentuan-ketentuan hukum dan bila pemimpin negara bersikap bijaksana dan memberi contoh kehidupan yang baik. Tegasnya keadilan itu tercipta bilamana setiap warga sudah dapat merasakan bahwa pihak pemerintah sudah melaksanakan tugasnya dengan baik, sedangkan Aristotles,
53
dalam bukunya
Nichomachean Ethics, telah menulis panjang lebar tentang keadilan, Ia menyatakan keadilan adalah kebajikan yang berkaitan dengan hubungan antar manusia. Menurut kamus umum bahasa Indonesia WJS Poerwadarminta mengartikan kata adil dengan ”tidak berat sebelah atau memihak. Keadilan pada umumnya adalah keadaan atau situasi dimana setiap orang memperoleh apa yang menjadi haknya dan setiap orang memperoleh bagian yang sama dari kekayaan kita bersama. Dengan demikian berarti bahwa keadilan adalah keseimbangan antara hak dan kewajiban. Berbuat adil berarti menghargai dan menjunjung tinggi harkat dan martabat manusia, sebaliknya berbuat tidak adil berarti menginjak-injak harkat dan martabat manusia.” WJS Poerwadarminta mengartikan keadilan sebagai keseimbangan antara hak dan kewajiban, daerah-daerah yang memiliki sumber daya potensial telah melaksanakan kewajibannya dengan memberikan proporsi yang disumbangkannya, seharusnya daerah-daerah ini mendapatkan haknya yaitu bagian yang lebih besar 52
Koko Istya, Temorubun Keadilan Dalam Bidang Ekonomi,leonardoansis.wordpress.com
53 Darji Darmodiharjo & Shidarta, 2006, Pokok-Pokok Filsafat Hukum, PT Gramedia
Pustaka Utama, Jakarta, hal. 156
90
sesuai dengan proporsinya. Seharusnya aturan keuangan pusat dan daerah, pada satu sisi mendukung pelaksanaan pembangunan nasional, disisi lain untuk memfasilitasi proses pembangunan seluruh daerah yang dijalankan dibawah konsep otonomi daerah. Sudah tentu otonomi daerah bukan kemerdekaan. Masalah hubungan keuangan pusat dan daerah merupakan masalah yang krusial dan kesalahan dalam penanganannya dapat menyeret negara dalam perpecahan. Di Indonesia masalah ini juga menjadi isu penting yang kadang memanas karena adanya ketidakpuasan dalam penanganan masalah hubungan perimbangan keuangan ini. Keadilan ditinjau dari perundang-undangan (legal justice) dan keadilan ditinjau dari keadilan masyarakat (sosiologis), mengikuti pendapat R. Soesilo54 yang menyatakan; kejahatan adalah suatu perbuatan tingkah laku yang bertentangan dengan undang-undang maka jelas dan tegas bahwa suatu perbuatan baru dianggap sebagai kejahatan bilamana undang-undang telah menegaskan bahwa perbuatan tersebut adalah kejahatan (legal justice). Ditinjau dari segi sosiologis maka yang dimaksud dengan kejahatan adalah perbuatan atau tingkah laku yang selain merugikan penderita, juga sangat merugikan masyarakat, yaitu berupa hilangnya keseimbangan, ketentraman, dan ketertiban. Pada prinsipnya hukum haruslah mampu dan berani membawa prinsip keadilan bagi mereka yang lemah. Namun kenyataannya hukum mengalami simplifikasi tafsir sebagai bentuk atau wujudnya yang positif sehingga keadilan dalam diskursus ini adalah yang sesuai dengan hukum atau apa
54
Wahyu Kuncoro, 2010, Dilema Keadilan Diantara Legal Justice Dan Keadilan Masyarakat, (7 November 2010), purcahyokuhperdata.blogspot.com
91
yang dinyatakan dalam undang-undang. Bila tafsir keadilan disamakan dengan yang legal ini terjadi, maka celakanya sumber keadilan adalah didasarkan tafsir pembuat hukum (legislator) belaka. Hukum adalah gejala sosial, sehingga setiap peraturan hukum mempunyai tujuan. Akan tetapi tujuan sosial suatu peraturan perundangundangan tidak dapat diketahui dari kata-kata peraturan perundang-undangan itu sendiri, karenanya hakim harus mencarinya dengan melakukan penafsiran.55 Dalam metodologi pembentukan hukum sekarang ini, teknik perundang-undangan menempati posisi sentral. Sebab suatu teknik perundang-undangan yang baik seharusnya mampu mencegah banyak masalah-masalah interpretasi.56 Kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah dalam pembentukan mekanisme pengalokasian DAK berdasarkan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Menurut konsep Legal Justice kebijakan pemerintah dalam menetapkan kriteria mekanisme pengalokasian DAK tidak bertentangan dengan perundang-undangan, tetapi dari segi sosiologis bahwa daerah-daerah yang tidak mendapatkan alokasi DAK merasa diperlakukan tidak adil. Keadilan menurut legal justice berdasarkan penafsiran pembuat undangundang
(legislator).
Perundang-undangan
seharusnya
dibuat
berdasarkan
pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, dan/atau sesuai
dengan
keberlakuan hukum, minimal memenuhi tiga aspek, yaitu aspek filosofis (keadilan),
55
Riduan Syahrani, 1991, Rangkuman Intisari Ilmu Hukum, Pustaka Kartini, Anggota IKAPI,
hal. 58 56
Jan Gijssels & Mark Van Hoecke, 1982, Apakah Teori Hukum Itu, Laboratorium Hukum Fakultas Hukum Universitas Katolik Parahyangan, Bandung, hal. 101
92
aspek sosiologis (manfaat) dan aspek yurisdis (kepastian hukum). Keadilan menurut perundang-undangan yang hanya dibuat berdasarkan tafsir pembuat perundangundangan (legislator) akan bertentangan dengan keadilan masyarakat. Pengaturan Dana Alokasi Khusus selain harus memenuhi aspek keadilan, harus memenuhi aspek demokratis, karena Indonesia adalah negara yang menganut Teori Demokrasi istilah demokrasi berasal dari bahasa Yunani yang terdiri dari dua perkataan yaitu demos yang berarti rakyat dan cratein yang berarti memerintah. Dengan demikian demokrasi secara terminologi berarti pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat. Dalam sistem demokrasi, penyelenggaraan negara harus bertumpu pada partisipasi dan kepentingan rakayat. 57 Tujuan akhir dari semua kebijakan pemerintahan adalah rakyat, yaitu situasi yang tertib, aman, tentram, damai, sejahtera, dan adil. Pemerintah harus peka terhadap setiap gejolak-gejolak yang terjadi dalam masyarakat. Permasalahan yang muncul karena ketidakpuasan daerah dalam pembagian keuangan harus segera dicari jalan keluarnya. Pemerintahan yang demokratis adalah pemerintahan yang benar-benar dekat dengan masyarakat, mendengar setiap keluhan-keluhan masyarakat, dan ada upaya yang nyata untuk mengatasi setiap permasalah yang muncul dalam masyarakat. Dalam hal ini adalah daerah yang memiliki sumber daya yang lebih menuntut mendapatkan hak sesuai dengan proporsi yang disumbangkannya. Sedangkan gagasan atas prinsip kedaulatan rakyat dalam lingkup daerah bagi Mohammad Hatta bukan hal yang baru. Hal itu tercermin dari uraiannya yang 57
Ridwan HR, 2011, Hukum Administrasi Negara, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, hal. 8
93
menyatakan; ”Menurut dasar kedaulatan rakyat itu, hak rakyat untuk menentukan nasibnya tidak hanya ada pada pucuk pemerintahan negeri, melainkan juga pada tiap tempat, di kota, di desa, dan di daerah.” artinnya hak untuk menentukan nasib daerah tidak hanya menjadi monopoli pemerintah pusat, melainkan daerah juga memiliki hak untuk menentukan nasibnya. Hak yang dimiliki daerah dalam pelaksanaan otonomi adalah diperlakukan yang adil dan tidak diskriminatif. Pembagian keuangan pusat dan daerah harus berorientasi pada seluruh daerah dan seluruh masyarakat. Menurut Bagir Manan, 58 ”Demokrasi merupakan suatu fenomena yang tumbuh, bukan suatu penciptaan.” Salah satu ciri negara demokrasi adalah semua lembaga yang bertugas merumuskan kebijakan pemerintah, harus bergantung pada keinginan rakyat. Oleh karena itu dalam pembangunan negara demokrasi dimasa depan sudah saatnya praktik-praktik demokrasi yang semu ditinggal dan diganti dengan demokrasi yang sesungguhnya, yaitu demokrasi yang menempatkan rakyat sebagai penentu utama dalam penyelenggaraan negara baik dalam bidang pemerintahan, politik, ekonomi, maupun sosial budaya. Dengan jiwa demokrasi dan prinsip kedaulatan rakyat seperti itu pula pemerintah daerah dijalankan, Prinsip demokrasi dan kedaulatan rakyat mutlak dijadikan sebagai salah satu syarat dalam rangka menciptakan keadilan dan kesejahteraan rakyat didaerah sebagai manifestasi dari tujuan otonomi daerah. Kriteria yang ditetapkan pemerintah dalam mekanisme pengalokasian DAK, yang
58
Widodo Ekatjahjana, 2010, Konsep Hukum Pemilu, Dasar Dan Asas-Asas Hukum Yang Melandasi Penyelenggaraan Pemilu, (22 Agustus 2010), widodoekatjahjanasblog.blogspot.com
94
mengakibatkan adanya daerah-daerah tidak mendapatkan alokasi DAK tentunya tidak memenuhi aspek demokratis. Salah satu ciri aspek demokratis adalah semua lembaga yang bertugas merumuskan kebijakan pemerintah, harus bergantung pada keinginan rakyat. Keinginan rakyat adalah supaya daerahnya mendapat alokasi DAK, dibidang; pendidikan, kesehatan, infrastruktur, kelautan, perikanan, dan pertanian. Menurut Austin Ranny59 menyatakan bahwa, ”Demokrasi merupakan suatu bentuk pemerintahan yang ditata dan diorganisasi berdasarkan;” a. Prinsip-prinsip kedaulatan rakyat b. Kesamaan politik c. Konsultasi rakyat d. Suara mayoritas Kedaulatan rakyat (Populer Sovereinity) dalam prinsip ini suatu pemerintahan atas dasar kekuasaan tertinggi ditangan seluruh rakyat. Suatu keputusan diambil bukan berada ditangan beberapa atau salah satu orang yang berkuasa. Dalam kehidupan pemerintahan yang demokratis bukannya setiap keputusan harus seluruh rakyat ramai-ramai dan berbondong-bondong memutuskan. Kedaulatan rakyat dalam pemerintahan yang demokratis dapat dipinjam atau didelegasikan kepada wakilnya di legislatif, eksekutif, yudikatif dan administrator. Mereka harus menyadari bahwa kekuasaan yang ada ditangannya hanyalah sebagai wakil rakyat yang memilihnya yang bisa dicabut oleh rakyat.
59
Gusti Pandi Liputo, 2011, Perbedaan Demokrasi Sebagai Bentuk Pemerintahan Dan Demokrasi Sebagai Sistem Politik, (31 Januari 2011), gustinerz.wordpress.com
95
Dalam kaitannya dengan mekanisme pengalokasian DAK adalah, semua pengaturan DAK bersumber dari perundang-undangan. DPR sebagai wakil rakyat bersama pemerintah memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Dalam Teori Pembentukkan Peraturan Perundang-Undangan, Perundang-undangan seharusnya dibuat berdasarkan pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, dan/atau sesuai dengan keberlakuan hukum, minimal memenuhi tiga aspek, yaitu aspek filosofis (keadilan), aspek sosiologis (manfaat) dan aspek yurisdis (kepastian hukum). Dalam pembagian alokasi DAK tentunya harus memenuhi aspek keadilan dan aspek manfaat bagi seluruh daerah. Pengaturan yang diskriminatif tentunya bertentangan dengan peraturan pembentukan perundang-undangan yang baik, dan pada akhirnya ada daerah-daerah yang diperlakukan tidak adil. Hal ini sebenarnya bisa dihindari jika dalam pembuatan perundang-undangan
DPR dan pemerintah
harus memprioritaskan kepentingan seluruh daerah dan seluruh masyarakat. Dalam Teori Demokrasi Pengaturan Dana Alokasi Khusus harus memenuhi aspek transparansi. Pemerintah pada hakekatnya adalah pelayan masyarakat. Ia tidaklah diadakan untuk melayani diri sendiri, tetapi melayani masyarakat serta menciptakan
kondisi
yang
memungkinkan
setiap
anggota
masyarakat
mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai tujuan bersama. Menurut
konsep
Good
Governance
dalam
penyelenggaraan
pemerintahan,
pembangunan dan pelayanan publik tidak semata-mata didasarkan pada pemerintah atau negara saja, tetapi harus melibatkan baik didalam intern birokrasi maupun diluar
96
birokrasi publik (masyarakat). 60 Karakterisitik atau unsur utama penyelenggaraan kepemerintahan yang baik menurut Bhata dalam Nisjar adalah, ”Akuntabilitas, transparansi, keterbukaan, dan rule of law.” Kebijakan yang menyadarkan pada kondisi lokal akan dapat mencerminkan apa yang menjadi tuntutan dan keinginan serta aspirasi masyarakat lokal. Pemerintah harus menjalin kerjasama dengan rakyat, yaitu dengan membuat program-programnya sesuai dengan apa yang diinginkan rakyat agar tidak dihadapkan pada berbagai macam tekanan. Transparansi lebih mengarah pada kejelasan mekanisme formulasi dan implementasi kebijakan, program, dan proyek yang dibuat dan dilaksanakan pemerintah. Pemerintah yang baik harus bersifat transparan terhadap rakyatnya, baik di pusat maupun di daerah. Rakyat secara pribadi dapat mengetahui secara jelas dan tanpa ada yang ditutup tutupi tentang proses perumusan kebijakan publik dan implementasinya. Dengan kata lain, segala kebijakan dan implementasi kebijakan baik pusat dan daerah harus selalu dilaksanakan secara terbuka dan diketahui umum.61 Dalam pengaturan Dana Alokasi khusus, program yang menjadi prioritas nasional dimuat dalam rencana kerja pemerintah tahun anggaran bersangkutan. Rencana kerja pemerintah merupakan hasil musyawarah perencanaan pembangunan nasional yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden. 62 Penyelenggaraan musyawarah
60
Joko Widodo, 2001, Good Governance……………………Ibid, hal. 1 Ibid, hal. 28 62 Ahmad Yani, 2008, Hubungan Keuangan …………..,Ibid , hal. 167 61
97
perencanaan pembangunan nasional tersebut diikuti oleh unsur-unsur penyelenggara pemerintah; a. Menteri b. Gubernur c. Bupati/Walikota Dilihat dari aspek transparansi, bahwa penetapan program yang menjadi prioritas nasional telah melibatkan unsur-unsur dari pemerintahan daerah, yaitu; gubernur, bupati/walikota. Gubernur, bupati/walikota memiliki peranan untuk menentukan program yang menjadi urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional, karena kepala daerah mengetahui kebutuhan daerahnya masing-masing. Aspirasi masyarakat daerah harus diperjuangkan oleh setiap kepala daerah. Pengaturan Dana Alokasi Khusus dibuat berdasarkan Undang-Undang No 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Secara umum, dipahami oleh masyarakat bahwa fungsi DPR meliputi fungsi legislasi, fungsi pengawasan, dan fungsi budget. Diantara ketiga fungsi itu, biasanya yang paling menarik perhatian politisi untuk diperbincangkan adalah tugas sebagai pemrakarsa pembuatan undang-undang. Pergeseran kewenangan membentuk undangundang dari sebelumnya ditangan presiden dan dialihkan kepada DPR merupakan langkah konstitusional untuk meletakkan secara tepat fungsi-fungsi lembaga negara sesuai bidang tugasnya masing-masing yakni DPR sebagai lembaga pembentuk undang-undang (kekuasaan legislatif) dan Presiden sebagai lembaga pelaksana
98
undang-undang (kekuasaan eksekutif). 63 Dengan adanya perubahan ini, jelaslah bahwa kekuasaan legislatif yang semula utamanya dipegang oleh presiden dengan persetujuan DPR, dialihkan menjadi dipegang oleh DPR. 64 Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 yang tercakup dalam materi tentang Dewan Perwakilan Rakyat dimaksudkan untuk memberdayakan DPR dalam menjalankan fungsinya sebagai lembaga perwakilan yang dipilih oleh rakyat untuk memperjuangkan aspirasi dan kepentingannya. DPR sebagai wakil rakyat memegang kekuasaan membuat undang-undang, dalam hal ini pengaturan Dana Alokasi Khusus telah memenuhi aspek transparansi, karena rakyat melalui DPR terlibat dalam proses perumusan kebijakan publik. Masalah yang muncul adalah, bahwa Undang-Undang No. 33 tahun 2004 yang dipakai sebagai dasar pengaturan Dana Alokasi Khusus masih terdapat pasal yang diskriminatif. Dalam Teori Demokrasi perlu memenuhi aspek partisipasi publik (publicparticipation), hal ini merupakan langkah penting keterlibatan masyarakat dalam setiap pengambilan kebijakan negara dalam kerangka besar konsepsi demokrasi. Dalam partisipasi publik jelas ada penghargaan utama kepada suara rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi. 65 Demokrasi dengan jiwa prosesualnya melalui partisipasi publik musti diselenggarakan secara benar untuk memberikan legitimasi
63
Ni’Matul Huda, 2011, Hukum Tata Negara Indonesia, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, hal. 167-168 64 Reni Dwi Purnomowati, 2005, Implementasi Sistem Bikameral Dalam Parlemen Indonesia, PT Rajagrafindo Persada, Jakarta, hal. 210 65 Akmal Boedianto, 2010, Hukum Pemerintahan Daerah, Pembentukan Perda APBD Partisipasif, CV Putra Media Nusantara, Surabaya, hal. vii
99
yang komprehensif terhadap setiap kebijakan publik. 66 Partisipasi masyarakat pada tatanan pemerintahan yang demokratis menghendaki adanya keterlibatan publik dalam proses pengambilan keputusan (decision making process). Dalam sistem demokrasi di Indonesia, masyarakat berhak bahkan wajib berpolitik untuk menentukan haluan negara, membuat undang-undang, dan mengawasi pelaksanaan kekuasaan negara. Teori Desentralisasi; salah satu pilar otonomi daerah adalah Distribution Of Income; berarti pembagian pendapatan untuk daerah kini menjadi jauh lebih besar dari sebelumnya dan dapat dipergunakan bagi kemajuan dan kesejahteraan daerah yang lebih luas. Dalam Distribution Of Income harus memenuhi aspek efesiensi. Pengertian efesiensi adalah perbandingan terbaik antara suatu kegiatan dengan hasilnya, menurut definisi ini, efisiensi terdiri dari unsur yaitu kegiatan dan hasil dari kegiatan tersebut. Efisiensi merupakan suatu ukuran keberhasilan yang dinilainya dari segi besarnya/sumber biaya untuk mencapai hasil dari kegiatan yang dijalankannya. Pengertian efisiensi menurut Mulyamah, yaitu; ”Efisiensi merupakan suatu ukuran dalam membandingkan rencana penggunaan yang direalisasikan atau perkataan lain penggunaan yang sebenarnya.” SP Hasibuan yang mengutip pernyataan H. Emerson, efisiensi adalah; ”Perbandingan yang terbaik antara input (masukan) dan output. Efisiensi adalah sesuatu yang kita kerjakan berkaitan dengan menghasilkan hasil yang optimal dengan tidak membuang banyak waktu dalam proses pengerjaannya.”
66
Zainudin Ali, 2005, Sosiologi Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, hal. 34
100
Dalam pengaturan Dana Alokasi Khusus, harus memenuhi aspek efesiensi, Pengaturan DAK diawali dari; daerah tertentu yang dapat memperoleh alokasi DAK ditentukan berdasarkan kiteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. Program yang menjadi prioritas nasional dimuat dalam rencana kerja pemerintah tahun anggaran bersangkutan. Rencana kerja pemerintah merupakan hasil musyawarah perencanaan pembangunan nasional yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden. Penyelenggaraan musyawarah perencanaan pembangunan nasional tersebut diikuti oleh unsur-unsur penyelenggara pemerintah (menteri, gubernur, dan bupati/walikota). Menteri teknis mengusulkan kegiatan khusus yang akan didanai dari DAK dan ditetapkan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri, Menteri Keuangan, dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional, sesuai dengan rencana kerja pemerintah. Selanjutnya Menteri teknis menyampaikan ketetapan tentang kegiatan khusus sebagaimana dimaksud diatas kepada Menteri Keuangan. Tahapan pengaturan DAK sudah terstruktur dengan baik dan tidak terlalu birokratis, hal ini akan menghemat banyak biaya dan waktu sehingga memenuhi aspek efesiensi. Penggunaan dana yang efesien akan bermanfaat bagi seluruh masyarakat. Masyarakat akan menikmati pemenuhan kebutuhan-kebutuhan dasar, yang menjadi hak setiap warga negara. Dana Alokasi Khusus sangat dibutuhkan oleh seluruh daerah yang ada di Indonesia, tidak ada daerah di Indonesia yang tidak memerlukan peningkatan dalam bidang-bidang yang menyangkut kebutuhan dasar masyarakat. Oleh sebab itu seluruh daerah di Indonesia perlu mendapatkan Dana Alokasi Khusus. Dalam negara yang menganut teori demokrasi, bahwa segala
101
kebijakan pemerintah harus bertujuan meningkatkan taraf hidup masyarakat. Segala kebijakan pemerintah harus bergantung pada keinginan masyarakat. Dalam Distribution Of Income hubungan keuangan pusat dan daerah harus memenuhi aspek proporsional, karena wilayah terbesar ada di daerah, maka pembangunan harus lebih banyak didaerah, dan untuk itu anggaran yang diberikan ke daerah harus lebih besar pula. APBN tahun 2010 anggaran untuk pusat 70% sedangkan untuk daerah hanya 30%. Ini dimaksudkan agar terjadi percepatan pembangunan di daerah, yang saat ini dirasakan masih kurang. Seharusnya porsi anggaran yang diberikan kedaerah lebih besar dari pemerintah pusat, karena saat ini sistem pemerintahan adalah desentralisasi dalam semangat otonomi daerah. Pemerintah pusat masih setengah hati menjalankan otonomi daerah, sehingga masih cenderung pada sisitem sentralisasi. Pada dasarnya pemerintah hanya memegang kewenanangan dibidang keuangan dan moneter, luar negeri, peradilan, pertahanan, keamanan, dan agama, sedangkan yang ditangani oleh pemerintah daerah meliputi 31 bidang, namun dana yang diberikan kepada daerah relatif masih kecil. Pembagian pendapatan (distribution of income) seharusnya menguntungkan daerah, porsi yang lebih besar mestinya diberikan kepada daerah yang mempunyai potensi besar seperti Kalimantan Timur, Papua, Riau dan daerah yang berpenghasilan besar lainnya, tanpa mengesampingkan daerah-daerah yang memiliki kemampuan finansial dibawah rata-rata nasional. Dalam aspek proporsionalitas, seharusnya pemerintah pusat menganggarkan DAK yang jauh lebih besar dari tahun-tahun
102
sebelumnya, karena wilayah terbesar ada di daerah. Pengaturan DAK selain mengalokasikan dana untuk daerah yang memilki kemampuan finansial rendah, sudah seharunya mengalokasikan dana untuk daerah-daerah yang memiliki potensi besar, dengan tujuan untuk percepatan pembangunan.
