BAB III FAKTOR DOMESTIK DALAM MEMPENGARUHI KEBIJAKAN LUAR NEGERI KANADA Dalam bab III ini, penulis akan membahas mengenai politik dalam negeri Kanada dalam mempengaruhi kebijakan Perjanjian Perubahan Iklim. Kondisi domestik merupakan salah satu pertimbangan yang digunakan untuk mengambil sebuah kebijakan luar negeri. Hal tersebut selaras dengan asumsi William D. Coplin dalam teorinya, Kebijakan Politik Luar Negeri, yang kemudian dalam hal ini, penulis akan memberikan penjelasan mengenai situasi politik Kanada dengan cakupan materi mengenai sistem politik dan pemerintahan, aktor-aktor yang terlibat dalam pengambil kebijakan serta bagaimana alur proses pengambilan kebijakan di Kanada. Dari kondisi domestik Kanada ini kemudian penulis akan menjabarkan berkaitan dengan pergantian rezim kekuasaan yang berlangsung di Kanada dengan pengaruhnya terhadap kebijakan perjanjian Perubahan Iklim. Kebijakan politik luar negeri suatu negara pada hakikatnya merupakan hasil dari perpaduan dan refleksi antara elemen-elemen yang ada di dalam kondisi domestik negara yang dipengaruhi oleh perkembangan situasi internasional. Coplin menjelaskan bahwa politik dalam negeri suatu negara memiliki peran signifikan dalam penyusunan politik luar negeri. Peran tersebut ialah adanya ruang interaksi yang saling mempengaruhi antara aktor-aktor politik dalam negeri dengan aktor pengambil kebijakan keputusan politik luar negeri, yang berupaya untuk mempengaruhi perilaku politik luar negeri negara mereka.
43
Peran politik dalam negeri terhadap penyusunan politik luar negeri suatu negara sebagaimana terjelaskan dalam Teori William D. Coplin, Kebijakan Politik Luar Negeri, dimobilisasi oleh aktor-aktor politik yang dalam teori disebut sebagai policy influencers. Sebagaimana telah terpaparkan dalam penjelasan dalam landasan teoritik pada bab pertama,terdapat empat tipe policy infulencers dalam politik dalam negeri suatu negara kaitannya dengan penyusunan politik luar negeri yaitu, (1) birokratis, (2) kepentingan, (3) Partai, (4) Massa yang mempengaruhi. Setiap influencers memiliki kontribusi masing-masing dalam penyusunan politik luar negeri suatu negara. Kebijakan politik luar negeri suatu negara pada hakikatnya merupakan hasil dari perpaduan dan refleksi antara elemen-elemen yang ada di dalam kondisi domestik negara yang dipengaruhi oleh perkembangan situasi internasional. Dalam hasil penelitian yang penulis lakukan pada berbagai data sekunder elevan pada pokok permasalahan dalam skripsi ini, maka terdapat dua policy influencers dalam penyusunan kebijakan ratifikasi Perjanjian Paris yang dilakukan pemerintah Kanada pada tahun 2016. Yaitu, (1) birokrasi yang mempengaruhi dan (2) partai yang mempengaruhi. Berikut ialah pemaparan terkait kedua policy influencers tersebut: A. Beureaucratic Influencer: Adanya Peran Perdana Menteri dan Kabinet Kanada Coplin menjelaskan bahwa yang dimaksud dengan beuraucratic influencer menunjuk pada keterlibatan berbagai individu serta organisasi di dalam lembaga eksekutif pemerintah suatu negara yang berkontribusi dalam proses penyusunan 44
politik luar negeri. Melihat beuraucratic influencer pada sistem penyusunan politik luar negeri Kanada maka dapat tergambarkan pada lembaga eksekutif pemerintahan yang ada di Kanada. Patrick James, dkk dalam bukunya yang berjudul Handbook of Canadian Foreign Policy menyebutkan bahwa dalam proses pengambilan keputusan luar negeri Kanada, posisi tertinggi dalam memutuskan keputusan berada di tangan Perdana Menteri dan Kabinet Kanada yang dibawah kekuasaan Perdana Menteri.1 Meskipun
Perdana
Menteri
memiliki
kekuasaan
tertinggi
dalam
mengambil keputusan, namun keputusan tersebut dilatarbelakangi oleh dukungan dari para analisis dan penasehat yang disebut dengan Central Agencies terdiri dari Prime Minister’s Office (PMO) dan Privy Council Office (PCO). Dua organisasi ini sangat berbeda dalam peran masing-masing dan mandat, mereka peka terhadap kebutuhan untuk konsultasi dan koordinasi dalam upaya mereka untuk memberikan pelayanan terbaik kepada Perdana Menteri dan Kabinet.2 Prime Minister’s Office (PMO) atau Kantor Perdana Menteri, terdiri dari staf pribadi dan politik Perdana Menteri. Peran dari Prime Minister’s Office (PMO) bervariasi sesuai dengan kemauan dan preferensi dari Perdana Menteri. PMO menyediakan saran dan dukungan kepada Perdana Menteri, sebagai pemimpin partai politik yang membentuk pemerintahan, prioritas, strategi politik dan taktik, dan dimensi politik kebijakan inisiatif. Hal ini diselenggarakan untuk
1
Patrick James, Nelson Michaud, & Marc J. O'Reilly. (2006). Handbook of Canadian Foreign Policy. New York: Lexington Books.
2
Ibid. Hal 24
45
memastikan penghubung politik nasional dengan Menteri, kaukus atau parlemen dan partai pada umumnya. Prime Minister’s Office (PMO) mendukung Perdana Menteri dalam perannya sebagai Anggota Parlemen dan menangani semua hal konstituen. Sebuah tim penasihat juga bertanggung jawab untuk pengarahan Perdana Menteri pada urusan utama tentang perkembangan masyarakat Kanada dan masyarakat internasional. Sementara Privy Council Office (PCO) atau Kantor Dewan Penasihat mendukung langsung Perdana Menteri di berbagai tanggung jawabnya sebagai kepala pemerintahan. Dewan Penasehat memiliki peranan penting dalam proses pengambilan keputusan karena PCO bertanggung jawab untuk menetapkan agenda Kabinet, merekam diskusi dan menulis keputusan Kabinet. Yang penting, PCO menyediakan informasi kepada Perdana Menteri terkait anggota Kabinet dan memberikan analisis terkait dengan rumusan kebijakan yang diusung oleh Perdana Menteri. Melalui hubungannya dengan departemen pemerintah, PCO paham
dimana
posisi
Menteri
di
Kabinet
terhadap
suatu
isu
dan
menginformasikannya kepada Perdana Menteri. Akibatnya, PM dalam posisi yang sangat menguntungkan. Ia dapat memprediksi Menteri cenderung menentang atau mendukung. Dengan mengontrol pertemuan Kabinet, Perdana Menteri biasanya dapat mengamankan dukungan yang diperlukan untuk rumusan kebijakan dan meminimalkan potensi konflik.3
3
Marshall, C. E., & Cashaback, D. (2001). Players, Processes, Institutions: Central Agencies in Decision-Making. Ottawa: Canadian International Development Agencies.
46
Kebijakan meratifikasi Perjanjian Paris merupakan suatu hasil keputusan politik dalam negeri Kanada. Justin Trudeau sebagai Perdana Menteri yang terpilih saat ini memiliki kedudukan dan peran serta nilai strategisitas yang tinggi yaitu sebagai kendali utama. Oleh karena itu, Perdana Menteri Justin Trudeau memiliki porsi besar dalam kontribusi penyusunan kebijakan ratifikasi Perjanjian Paris sebagai salah satu langkah Kanada untuk mengurangi emisi GRK dan dampak dari perubahan iklim. Laporan dari Environmental Defence tahun 2015 menyebutkan bahwa Perjanjian Paris merupakan salah satu kesempatan bagi Kanada untuk berperan dalam kepemimpinan dalam skala global dengan menunjukan tekad untuk menanggulangi Perubahan Iklim.4 Real Change: A New Plan For Canada’s Environment and Economy, merupakan salah satu kebijakan yang diusung Justin Trudeau. Dalam plafrom kebijakan tersebut, salah satu langkah Justin Trudeau untuk meningkatkan ekonomi Kanada adalah dengan mengambil tindakan terkait dengan Perubahan Iklim. Langkah dalam menimplementasikan kebijakan tersebut adalah dengan membuat national emissions-reduction targets atau target pengurangan emisi nasional dengan hasil dari analisa para ekonom dan ilmuwan. Taget ini harus menyadari dampak kerugian ekonomi.5
4
Environmental Defence. (2015). Canada's Role at COP21. Diakses pada 28 April 2017, dari Environmental Defence: http://environmentaldefence.ca/report/report-canadas-role-atcop21/
5
Trudeau, Justin. (2015). Real Change: A New Plan For Canada's Environment and Economy. Ottawa: Liberal Party of Canada. Hal 4
47
Dalam rancangan ini juga disebutkan bahwa bagi 10 Provinsi dan 3 teritori Kanada harus merancangkan kebijakan mereka sendiri terkait dengan komitmen mereka untuk menurunkan emisi gas rumah kaca termasuk kebijakan carbon pricing. Beberapa ekonom, seperti Kevin Milligan dari University of British Columbia Vancouver School of Economics, keputusan ini masuk akal mengingat bahwa pajak karbon dan struktur cap-and-trade
sudah diterapkan di empat
provinsi. Hal ini juga memungkinkan provinsi untuk melakukan apa yang mereka inginkan dengan pendapatan penetapan harga karbon mereka.6 Untuk kerjasama dengan negara lain, Kanada menginisiasi kerjasama antara Amerika Serikat dan Meksiko untuk mengembangkan North America Clean Energy and Environment Agreement. Tujuan dari perjanjian ini adalah koordinasi antar negara untuk mitigasi iklim dan kebijakan ketahanan terhadap perubahan iklim.7 Beureaucratic influencer kedua terkait dengan ratifikasi Perjanjian Paris adalah Kabinet Kanada. Kabinet adalah inti pengambilan keputusan eksekutif di pemerintahan. merupakan badan penasihat yang menetapkan. Anggota Kabinet (Menteri) ditunjuk oleh Gubernur Jenderal atas saran Perdana Menteri. Kabinet Menteri biasanya dipilih dari House of Commons tetapi juga dapat diangkat dari Senat. Kabinet dibagi menjadi beberapa Komite yang memimpin urusan tertentu
6
Kaljur, Lauren. (2015, NOVEMBER 23). COP21: What is Canada’s role? Diakses pada 28 April 2017, dari OpenCanada.org: https://www.opencanada.org/features/cop21-whatcanadas-role/
7
Trudeau, J. (2015). Real Change: A New Plan For Canada's Environment and Economy. Ottawa: Liberal Party of Canada. Hal 5
48
(misalnya, urusan global, sustainable dan lingkungan, urusan Aborigin, hubungan Kanada-AS, keamanan, kesehatan masyarakat, keadaan darurat, dll).8 Fungsi utama dari Kabinet adalah untuk mengusulkan undang-undang baru dengan menyetujui draft departemen di pemerintah, dan memperkenalkan draf tersebut ke legislatif; menyetujui keputusan besar untuk semua departemen pemerintah; dan menyetujui semua perjanjian pemerintah. Komite Kabinet membantu kabinet berjalan lancar dan efektif.9 Ketika Menteri memiliki proposal kebijakan, ia akan membawanya ke Kabinet untuk persetujuan. Karakteristik dari proses pengambilan keputusan di Kanada adalah bahwa Kabinet, dalam membuat keputusan, biasanya hanya memberikan pedoman yang luas dari apa yang berusaha untuk mencapai. Mengenai teknis dan pelaksanaan merupakan tanggung jawab birokrasi.10 Terkait dengan ratifikasi Perjanjian Paris, Kabinet Kanada berada dibawah kontrol Perdana Menteri yang sekaligus merupakan anggota dari Kabinet tersebut. Di dalam Kabinet inilah Justin Trudeau mengusulkan persetujuan komite terhadap Perjanjian Paris untuk diratifikasi. Di dukung oleh Menteri Lingkungan dan Perubahan Iklim Kanada, usulan ratifikasi ini langsung disetujui oleh Kabinet, disebutkan dalam laporan Claire E. Marshall & David Cashaback bahwa Komite
8
Schacter, M., & Haid, P. (1999). Cabinet Decision-Making in Canada: Lessons and Practices. Ottawa: Institute On Governance.
9
Milne, G. (2000). Making policy: a guide to the federal government's policy process. Ottawa: Glen Mine.
10
Marshall, C. E., & Cashaback, D. (2001). Players, Processes, Institutions: Central Agencies in Decision-Making. Ottawa: Canadian International Development Agencies.
49
akan membuat rekomendasi yang hampir selalu diratifikasi oleh Kabinet (sangat jarang bagi Kabinet untuk membahas kembali keputusan komite). Oleh karena itu, keputusan untuk meratifikasi Perjanjian Paris ini langsung disetujui oleh Kabinet dan membawa Catherine McKenna selaku Menteri Lingkungan dan Perubahan Iklim Kanada menyampaikannya ke Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) di New York pada tanggal 5 Oktober 2016 dan sekaligus menjadikan Kanada sebagai negara selanjutnya yang meratifikasi Perjanjian tersebut.11 B. Partisan Influencer: Peran Partai Kanada Partisan Influencer merupakan tipe policy influencer kedua dari aktor politik dalam negeri suatu negraa yang dapat mempengaruhi penyusunan suatu politik luar negeri negaranya. Kebanyakan negara di dunia, perjanjian internasional membutuhkan dukungan dari parlemen untuk diratifikasi sehingga dukungan dari badan legislatif sangat krusial dalm proses ratifikasi sebuah perjanjian internasional.12 Kerjasama internasional hanya terjadi apabila aktor politik memiliki kepentingan yang sejalan dengan perjanjian. Di Kanada, peran parlemen dalam urusan luar negeri sangat sedikit dibandingkan dengan eksekutif, hal ini tertuang dalam parlemen Kanada “…Activities relating to the conduct of foreign affairs – such as; receiving and sending diplomatic representatives, conducting international negotiations, concluding and approving treaties and 11
McSheffrey, E. (2016, October 5). Canada officially ratifies historic Paris climate agreement. Diakses pada 28 April 2017, dari National Observer: http://www.nationalobserver.com/2016/10/05/news/canada-officially-ratifies-historicparis-climate-agreement
12
Milner, H. V. (1997). Interests, Institutions, and Information: Domestic Politics and International Relations. New Jersey: Princeton University Press.
50
other international agreements, and even declaring war – all fal within the royal prerogative of the crown, which is today exercised by Cabine”.13 Kekuasaan untuk meratifikasi perjanjian internasional barada dibawah kekuasaan eksekutif di Kanada. Namun untuk beberapa perjanjian internasional dengan permasalah sensitif membutuhkan dukungan dari parlemen seperti perjanjian perubahan iklim yang sangat kontoversi di kalangan masyarakat, NGO, maupun bagi pemerintah provinsi dan teritori Kanada sehingga dukungan dari Parlemen dibutuhkan untuk meratifikasi perjanjian ini. Alur pembuatan keputusan di Kanada dapat dilihat dalam gambar berikut:
Gambar 1. Proses Pengambilan Keputusan Kanada Sumber: Parliament of Canada, Parliamentary Involvement in Foreign Policy (PRB 0860E)
Dalam perpolitikan Kanada memiliki tiga partai Nasional utama yakni Partai Demokrat Baru (NDP), Partai Liberal Kanada dan Partai Konservatif Kanada. Kemudian, Partai berbasis kedaerahan, Bloc Québécois, memperoleh banyak kursi di Provinsi Quebec dan mempromosikan kemerdekaan Quebec dari 13
Barnett, L., & Spano, S. (2008, November 10). Parliamentary Involvement in Foreign Policy. Diakses pada 28 April 2017, dari PARLIAMENT of CANADA: http://www.lop.parl.gc.ca/content/lop/ResearchPublications/prb0860-e.htm
51
Kanada. Juga terdapat banyak partai yang lebih kecil dan ada pula yang tidak memiliki perwakilan Parlemen pada pemilihan federal tahun 2004. Partai Hijau Kanada berhasil memperoleh suara dan menduduki perlemen dengan satu kursi. Semenjak diratifikasinya Protokol Kyoto hingga masa pelaksanaan, kemudian dilanjutkan dengan bergantinya Protokol Kyoto ke Perjanjian Paris terjadi perubahan rezim kekuasaan di Kanada dari sistem pemerintahan Liberal ke sistem pemerintahan Konservatif dan sekarang menjadi pemerintahan Liberal lagi. Perubahan ini meliputi perubahan badan pemerintahan berdasarkan partai yang memenangkan kompetisi. Kondisi ini dapat dikategorikan ke dalam perubahan kekuasaan secara keseluruhan di antara partai atau kelompok bersaing. Dalam beberapa tahun, terdapat pemilihan federal di Kanada yang bertujuan untuk menghasilkan jumlah kursi dalam House of Commons (lower house of parliament) yang akan diduduki oleh partai-partai yang bersaing. Partai yang mendapat jumlah kursi terbanyak akan memimpin pemerintahan. Pada pemilihan federal tahun 2015, Partai Liberal memperoleh 184 kursi dari keseluruhan total di parlemen yang berjumlah 338 kursi sehingga menjadikannya Partai mayoritas dalam pemerintahan dengan Justin Trudeau sebagai Perdana Menteri. Sedangkan Partai Konservatif mendapatkan 99 kursi dan menjadikannya sebagai Pihak Oposisi setelah 9 tahun lamanya menjadi partai mayoritas dalam parlemen. Partai New Democratic mendapatkan 44 kursi, Partai Bloc Québécois sebanyak 10 kursi dan Partai Hijau mendapatkan 1 kursi dalam parlemen.
52
Dalam gambar dapat dilihat bahwa Partai Liberal (warna merah) memenangkan 8 provinsi di Kanada (British Columbia, Manitoba, Ontario, Quebec,
New
Brunswick,
Nova
Scotia,
Prince
Edward
Islands,
dan
Newfoundland and Labrador) dan 3 Teritori (Yukon Territory, Northwest Territories and Nunavut). Sementara Partai Konservatif Kanada (warna biru) memenangkan 2 provinsi. Dari masing-masing provinsi terdapat angka-angka yang menunjukan jumlah perolehan kursi dari partai-partai yang berkompetisi. Partai Liberal memperoleh jumlah kursi paling banyak dan memenangkan pemihal federal 2015.14
Gambar 2. Hasil Pemilihan Federal Kanada tahun 2015 14
The Canadian Press. (2015, October 20). Justin Trudeau's Liberals to form majority government. Diakses pada 8 April 2017, dari CBC News: http://www.cbc.ca/news2/interactives/results-2015/
53
Sumber: CBC News, Justin Trudeau's Liberals to form majority government http://www.cbc.ca/news2/interactives/results-2015/ (diakses pada 8 April 2017)
Masing-masing kelompok partai memiliki perbedaan prinsip dalam menjalankan pemerintahan. Pada masa pemerintah digantikan oleh rezim konservatif maka terdapat perdebaan pandangan dan cara menentukan kebijkana, terutama kaitannya dengan masalah perubahan iklim. Pada masa Protokol Kyoto masih berlaku hingga munculnya Perjanjian Paris ini, Partai Konservatif menjadi pihak yang menentang atau tidak mendukung dengan adanya perjanjian perubahan iklim ini, bagi mereka baik Protokol Kyoto maupun Perjanjian Paris dapat menjadi ancaman bagi Kanada. Sementara Partai New Democratic (NDP), Partai Hijau, Partai Liberal, dan Partai Bloc Québécois merupakan partai-partai yang pro dan setuju dengan Perjanjian Paris ini.15 Bagi partai Liberal, komitmen untuk menurunkan emisi dan mencegah perubahan iklim telah ditunjukan dari masa kampanye hingga kemenangan partai, Dalam pemilihan platform mereka, Trudeau dan Liberal telah berkomitmen untuk memberi $2 miliar Low Carbon Economy Trust yang akan mendanai proyekproyek yang membantu mengurangi emisi karbon. Di sisi kebijakan internasional, Liberal mengatakan mereka akan menghadiri KTT iklim Paris dan dalam 90 hari “membangun kerangka kerja pan-Kanada untuk memerangi perubahan iklim.” Hal yang sama juga ditunjukan oleh Tom Mulcair, pemimpin Partai New Domocratic (NDP). Bersama dengan Perdana Menteri Justin Trudeau, mengatakan mereka 15
Grandia, K. (2015, October 6). Canada Election 2015: Where do the Parties Stand on Climate Change? Diakses pada 28 April 2017, dari DESMOGCANADA: https://www.desmog.ca/2015/10/06/canada-election-2015-where-do-parties-standclimate-change
54
akan bekerja untuk mengembalikan reputasi internasional Kanada terkait isu lingkungan, yang mereka katakan Pemimpin Konservatif Stephen Harper telah rusak.16 Kebijakan untuk meratifikasi Perjanjian Paris kemudian dibawa ke House of Commons sehingga mendapatkan dukungan parlemen. Lebih dari 200 anggota parlemen federal yang memilih mendukung gerakan dalam pemungutan suara di House of Commons, sedangkan 81 - sebagian besar anggota Konservatif menentangnya. NDP, Partai Bloc Quebecois dan Partai Hijau membantu pemerintahan Liberal dalam pemungutan suara sehingga memberikan suara mayoritas dalam parlemen yang kemudian menjadikan Kanada resmi bergabung dengan jajaran lebih dari 60 negara di seluruh dunia yang telah secara resmi meratifikasi perjanjian perubahan iklim Paris.17
16
The Canadian Press. (2015, September 22). Mulcair, Trudeau Promise To Work With Provinces In Paris Climate Talks. Diakses pada 28 April 2017, dari Huff Post Politcs Canada: http://www.huffingtonpost.ca/2015/09/22/liberals-ndp-paris-climatetalks_n_8179464.html
17
Harris, K. (2016, October 5). MPs vote 207 to 81 to back Paris climate change agreement. Diakses pada 8 April 2017, dari CBC News: http://www.cbc.ca/news/politics/parliamentvote-paris-agreement-climate-change-1.3792313
55
