BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2.1
Pengertian Anggaran Secara Umum Penganggaran (Budgeting) menunjukan suatu proses sejak tahap persiapan
yang diperlukan sebelum dimulainya penyusunan rencana, pengumpulan berbagai data dan informasi yang diperlukan, pembagian tugas perencanaan, penyusunan rencananya sendiri, implementasi dari rencana tersebut sampai pada akhirnya tahap pengawasan dan evaluasi dari hasil rencana tersebut. Hasil dari kegiatan penganggaran (Budgeting) adalah anggaran (budget). Banyak sekali pengertian mengenai anggaran yang dikemukakan oleh para ahli yang pada dasarnya mempunyai kesamaan, yaitu merupakan suatu rencana yang dinyatakan dalam bentuk satuan uang dan unit mengenai kegiatan yang akan dilaksanakan oleh suatu perusahaan maupun institusi pemerintahan untuk periode waktu tertentu di masa yang akan datang, umumnya periode yang digunakan dalam penyusunan anggaran adalah satu tahun. Menurut M. Nafarin (2007:11) pengertian atau definisi anggaran (budget) sebagai berikut : “Anggaran adalah suatu rencana kuantitatif (satuan jumlah) periodik anggaran yang disusun berdasarkan program yang telah disahkan. Anggaran merupakan rencana tertulis mengenai kegiatan suatu organisasi yang dinyatakan secara kuantitatif untuk jangka waktu tertentu dan umumnya dinyatakan dalam satuan uang, tetapi dapat juga dinyatakan dalam satuan barang/jasa. Anggaran merupakan alat manajemen dalam mencapai tujuan. Jadi, anggaran bukan tujuan dan tidak dapat menggantikan manajemen”. Menurut Government Accounting Standard Board (GASB) anggaran (budget) dapat didefinisikan sebagai berikut : “Anggaran adalah rencana operasi keuangan daerah, yang mencakup estimasi yang diusulkan, dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk membiayai dalam periode teretentu”.
6
7
Menurut M.Munandar (2007:1) mendefinisikan anggaran sebagai beriukut : “Anggaran merupakan rencana yang disusun secara sistematis, yang meliputi seluruh kegiatan yang dinyatakan dalam kesatuan (moneter) dan berlaku untuk jangka waktu di masa akan datang”. Dari pendapat para ahli ekonomi di atas jelas bahwa anggaran merupakan alat bantu bagi manajemen dalam melaksanakan fungsinya dan merupakan pedoman dalam usaha bagi pencapaian tujuan di masa akan datang, sebagai rencana dan sasaran tertentu, anggaran membandingkan hasil yang dicapai dengan rencana yang merupakan dasar pengendalian dan pengkoordinasian kegiatan dari seluruh bagian-bagian yang ada dalam suatu pemerintahan. Dengan adanya suatu rencana maka seluruh kegiatan yang ada saling menunjang dan secara bersama menuju sasaran yang telah ditetapkan. Dapat disimpulkan bahwa anggaran adalah suatu rencana yang terinci dan sistematis yang meliputi seluruh kegiatan dalam instansi pemerintahan yang dinyatakan dalam satuan moneter dan rencana masa depan untuk jangka waktu tertentu dan disusun secara formal, artinya bahwa anggaran tersebut disusun dengan sengaja dan bersungguh-sungguh dalam bentuk tertulis.
2.2
Anggaran Sektor Publik
2.2.1 Pengertian Anggaran Sektor Publik Anggaran sektor publik merupakan acuan dari penyusunan anggaran pemerintah yang merupakan alat utama untuk melaksanakan semua kewajiban, janji, dan kebijakannya dalam rencana-rencana nyata dan terintegrasi dalam hal tindakan yang harus diambil, hasil yang akan dicapai, belanja yang dibutuhkan dan sumber-sumber belanja tersebut. Pengertian
anggaran
sektor
publik
terus
menerus
mengalami
perkembangan. Hingga kini terdapat bermacam-macam definisi yang digunakan untuk menerangkan istilah anggaran sektor publik, namun pada dasarnya memiliki pengertian yang hampir sama.
8
Menurut
Mardiasmo
(2005:62)
anggaran
sektor
publik
dapat
didefinisikan sebagai berikut : “Anggaran sektor publik berisi rencana kegiatan yang dipresentasikan dalam bentuk rencana perolehan pendapatan dan belanja dalam suatu moneter. Dalam bentuk yang paling sederhana, anggaran sektor publik merupakan suatu dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi yang meliputi informasi mengenai pendapatan, belanja, dan aktivitas. Anggaran berisi estimasi mengenai apa yang akan dilakukan organisasi di masa yang akan datang. Setiap anggaran memberikan informasi mengenai apa yang hendak dilakukan dalam beberapa periode yang akan datang”.” Menurut Armin Widjaya (2009:1) anggaran sektor publik dapat didefinisikan sebagai berikut: “Anggaran Sektor Publik adalah rencana terinci pemerolehan dan sumber daya keuangan dan sumber daya selama suatu periode waktu tertentu, anggaran sektor menunjukkan rencana masa depan yang dinyatakan kuantitatif yang formal.”
tentang lainnya publik dalam
Selain referensi diatas masih banyak referensi lain yang dapat digunakan sebagai sumber bahasan mengenai definisi anggaran sektor publik. Sekalipun definisi-definisi tersebut berbeda dalam penyajian, semuanya memberikan penekanan yang sama atas unsur-unsur utama dalam anggaran yaitu merupakan suatu rencana yang tertuang dalam bentuk kuantitatif dan mencakup periode waktu tertentu.
2.2.2 Konsep Anggaran Sektor Publik Aspek-aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi, aspek perencanaan, aspek pengendalian, dan aspek akuntabilitas publik. Oleh karena itu penganggaran sektor publik harus diawasi mulai tahap perencanaan, pelaksanaan dan pelaporan. Anggaran publik berisi rencana kegiatan yang direpresentasikan dalam bentuk rencana perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Dalam
9
bentuk yang paling sederhana, anggaran publik merupakan suatu dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi yang meliputi informasi mengenai pendapatan, belanja, dan aktivitas. Anggaran berisi mengenai estimasi apa yang akan dilakukan organisasi di masa yang akan datang. Secara singkat dapat dikatakan bahwa anggaran sektor publik merupakan suatu rencana finansial yang menyatakan beberapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja) dan berapa banyak dan bagaimana cara memperoleh uang untuk mendanai rencana tersebut (pendapatan) (Mardiasmo, 2005:62). Anggaran sektor publik harus harus bisa memenuhi kriteria yaitu merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat, dan menentukan penerimaan dan pengeluaran departemen-departemen pemerintah, pemerintah propinsi atau daerah. Menurut (Mardiasmo, 2005:65) Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu : 1. Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial, ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat. 2. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. 3. Anggaran diperlukan untuk menyatakan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap rakyat.
2.2.3 Fungsi Anggaran Sektor Publik Anggaran hanya suatu alat. Sebaik apapun alat (dalam hal ini sebaik apapun anggaran) tidak akan berfungsi dengan baik bila manusia yang menggunakan alat (anggaran) tersebut tidak dapat menggunakannya dengan baik.
10
Menurut Mardiasmo (2005:63) fungsi anggaran sektor publik dapat disebutkan sebagai berikut : 1. Anggaran sebagai Alat Perencana (Planning Tool) Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan organisasi. Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, beberapa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk : a. Merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang diterapkan. b. Merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta merencanakan alternatif sumber pembiayaannya. c. Mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun. d. Menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapaian strategi. 2. Anggaran sebagai Alat Pengendali (Control Tool) Sebagai alat pengendali, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan yang dilakukan dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Tanpa anggaran, pemerintah tidak dapat mengendalikan pemborosan-pemborosan pengeluaran. Bahkan tidak berlebihan jika dikatakan bahwa presiden, menteri, gubernur, bupati, dan manajer publik lainnya dapat dikendalikan melalui anggaran. Anggaran sektor publik dapat digunakan untuk mengendalikan (membatasi kekuasaan) eksekutif.
Pengendalian anggaran publik dapat dilakukan dengan empat cara, yaitu : a. Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan b. Menghitung selisih anggaran c. Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan (controllable) dan tidak dapat dikendalikan (incontrollable) d. Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya
11
3. Anggaran sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal Tool) Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran publik tersebut dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah, sehingga dapat dilakukan prediksi-prediksi dan estimasi ekonomi. Anggaran dapat digunakan untuk mendorong, memfasilitasi, dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi. 4. Anggaran sebagai Alat Politik (Political Tool) Anggaran digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Anggaran bukan sekedar masalah teknis akan tetapi lebih merupakan alat politik (political tool). Oleh karena itu, pembuatan anggaran publik membutuhkan political skill, coalition building, keahlian bernegosiasi, dan pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik oleh para manajer publik. Manajer
publik
melaksanakan
harus
anggaran
sadar yang
sepenuhnya telah
bahwa
disetujui
kegagalan dapat
dalam
menjatuhkan
kepemimpinannya, atau paling tidak menurunkan kredibilitas pemerintahan. 5. Anggaran sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination and Communication Tool) Setiap unit kerja pemerintahan terlibat dalam proses penyusunan anggaran. Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Di samping itu, anggaran publik juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif. Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian organisasi untuk dilaksanakan.
12
6. Anggaran sebagai Alat Penilai Kinerja (Performance Measurement Tool) Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif) kepada pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran. Kinerja manajer publik dinilai berdasarkan berapa yang berhasil ia capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan. Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja. 7. Anggaran sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool) Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajer dan stafnya agar bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan. Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifat challenging but attainable atau demanding but achieveable. Maksudnya adalah target anggaran hendaknya jarang terlalu tinggi sehingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah sehingga terlalu mudah untuk dicapai. 8. Anggaran sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Sphere) Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat, dan DPR/DPRD, Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi, dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang terorganisir akan mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah untuk kepentingan mereka. Kelompok lain dari masyarakat yang kurang terorganisasi akan mempercayakan aspirasinya melalui proses politik yang ada.
2.2.4 Jenis-jenis Anggaran Sektor Publik Mengelompokkan anggaran sangatlah penting dalam menyusun anggaran. Dengan mengelompokkan anggaran maka akan lebih mudah dalam menyusun jenis anggaran yang diinginkan sesuai dengan keperluan.
13
Menurut M. Nafarin (2007:31) jenis-jenis anggaran sektor publik adalah sebagai berikut : 1. Dilihat dari segi penyusunan, anggaran terdiri atas : a. Anggaran Variabel (Variabel Budget) Anggaran variabel adalah anggaran yang disusun berdasarkan interval (kisaran) kapasitas (aktivitas) tertentu pada intinya merupakan suatu seri anggaran yang dapat disesuaikan pada tingkat aktivitas (kegiatan) yang berbeda. b. Anggaran Tetap (Fixed Budget) Anggaran tetap adalah anggaran yang disusun berdasarkan suatu tingkat kapasitas tertentu, anggaran tetap disebut juga dengan anggaran statis. 2. Dilihat dari segi cara penyusunan, anggaran terdiri atas : a. Anggaran Periodik (Periodic Budget) Anggaran periodik adalah anggaran yang disusun untuk satu periode tertentu. Pada umumnya periodenya satu tahun yang disusun setiap akhir periode anggaran. b. Anggaran Kontinyu (Continuous Budget) Anggaran kontinyu adalah anggaran yang dibuat untuk mengadakan perbaikan perbaikan atas anggaran yang pernah dibuat. Misalnya tiap bulan diadakan perbaikan sehingga anggaran yang dibuat dalam setahun mengalami perubahan. 3. Dilihat dari segi jangka waktu, anggaran terdiri atas : a. Anggaran Jangka Pendek (Short-range Budget) Anggaran jangka pendek adalah anggaran yang dibuat dengan jangka waktu paling lama sampai satu tahun. Anggaran untuk keperluan modal kerja merupakan anggaran jangka pendek. Anggaran jangka pendek disebut juga. b. Anggaran Jangka Panjang (Long-range Budget) Anggaran jangka panjang adalah anggaran yang dibuat dengan jangka waktu lebih dari satu tahun. Anggaran untuk keperluan investasi barang modal merupakan anggaran jangka panjang yang disebut dengan anggaran
14
modal (capital budget). Anggaran jangka panjang diperlukan sebagai dasar penyusunan anggaran jangka pendek. Anggaran jangka pendek disebut juga dengan anggaran strategis. 4. Dilihat dari segi bidangnya, anggaran terdiri atas : a. Anggaran Operasional (Operational Budget) Anggaran operasional adalah anggaran untuk menyusun anggaran laba rugi yang terdiri dari : 1) Anggaran penjualan 2) Anggaran biaya pabrik a) Anggaran biaya bahan baku b) Anggaran biaya overhead pabrik 3) Anggaran beban usaha 4) Anggaran laporan laba rugi b. Anggaran Keuangan (Financial Budget) Anggaran keuangan adalah anggaran untuk menyusun anggaran neraca yang terdiri dari : 1) Anggaran kas 2) Anggaran piutang 3) Anggaran sediaan 4) Anggaran utang 5) Anggaran neraca. 5. Dilihat dari segi kemampuan menyusun, anggaran terdiri atas : a. Anggaran Komprehensif (Comprehensive Budget) Anggaran komprehensif adalah rangkaian dari berbagai jenis anggaran yang disusun secara lengkap. Anggaran komprehensif merupakan perpaduan dari anggaran operasional dan anggaran keuangan yang disusun secara periodik. b. Anggaran Parsial (Partially Budget) Anggaran parsial adalah anggaran yang disusun secara tidak lengkap atau anggaran yang hanya menyusun bagian anggaran tertentu saja.
15
6. Dilihat dari segi fungsi, anggaran terdiri atas : a. Anggaran Tertentu (Appropriation Budget) Anggaran tertentu adalah yang diperuntukkan bagi tujuan tertentu dan tidak boleh digunakan untuk manfaat lain. b. Anggaran Kinerja (Performance Budget) Anggaran kinerja adalah anggaran yang disusun berdasarkan fungsi kegiatan yang dilakukan dalam organisasi (perusahaan), misalnya untuk menilai apakah biaya (beban) yang dilakukan oleh masing-masing aktivitas tidak melampaui batas. Menurut Mardiasmo (2005:66) jenis-jenis anggaran sektor publik, yaitu : 1. Anggaran Operasional (Operational Budget) Anggaran operasional digunakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam menjalankan pemerintahan. Pengeluaran pemerintahan yang dapat dikategorikan dalam anggaran operasional adalah belanja rutin. Belanja rutin adalah pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah aset atau kekayaan bagi pemerintah. Disebut "rutin" karena sifat pengeluaran tersebut berulang-ulang ada setiap tahun. Secara umum, pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional antara lain belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan pemeliharaan. 2. Anggaran Modal/Investasi (Capital/Investment Budget) Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot dan sebagainya. Pengeluaran modal yang besar biasanya dilakukan dengan menggunakan pinjaman. Belanja Investasi/Modal adalah pengeluaran yang manfaatnya cenderung melebihi satu tahun anggaran dan akan menambah anggaran rutin untuk biaya operasional dan pemeliharaannya.
16
2.2.5 Tujuan dan Manfaat Anggaran Sektor Publik Anggaran diperlukan karena ada tujuan dan manfaatnya. Anggaran merupakan alat manajemen yang sangat bermanfaat bagi manajemen dalam melaksanakan dan mengendalikan organisasi agar tujuan organisasi tercapai secara efektif dan efisien. Tujuan dan manfaat anggaran, yaitu : 1. Tujuan Penyusunan Anggaran Sektor Publik Menurut Mardiasmo (2005:68) tujuan penyusunan anggaran sektor publik yaitu : a. Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antar bagian dalam lingkungan pemerintah. b. Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa publik melalui proses pemrioritasan. c. Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja. d. Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR atau MPR dan masyarakat. 2. Manfaat Penyusunan Anggaran Sektor Publik Menurut M. Nafarin (2007:19) manfaat anggaran Sektor Publik, yaitu : a. Semua kegiatan dapat mengarah pada pencapaian tujuan bersama b. Dapat digunakan sebagai alat menilai kelebihan dan kekurangan karyawan c. Dapat memotivasi karyawan d. Menimbulkan tanggungjawab tertentu pada karyawan e. Menghindari pemborosan dan pembayaran yang kurang perlu f. Sumber daya seperti tenaga kerja, peralatan, dan dana dapat dimanfaatkan seefisien mungkin g. Alat pendidikan bagi para manajer
2.2.6 Isi Anggaran Sektor Publik Suatu anggaran kas pemerintah yang baik haruslah mencakup seluruh kegiatan instansi pemerintahan, sehingga fungsi-fungsi anggaran (pedoman kerja, alat pengkoordinasian kerja, dan alat pengawasan kerja) benar-benar dapat berjalan dengan baik yaitu anggaran yang menyeluruh semacam itu.
17
2.2.7 Kelebihan dan Kelemahan Anggaran Sektor Publik A. Kelebihan Anggaran Sektor Publik Anggaran dihasilkan dari suatu proses penyusunan rencana-rencana yang telah ditetapkan. Dari penggunaan anggaran memberikan beberapa kelebihan anggaran. Menurut Tendi Haruman dan Sri Rahayu (2007:8) kelebihan anggaran sektor publik, yaitu : 1. Hasil yang diharapkan dari suatu rencana tertentu diproyeksikan sebelum rencana tersebut
dilaksanakan.
Bagi manajemen
hasil proyeksi
ini
menciptakan peluang untuk memilih rencana yang paling menguntungkan untuk dilaksanakan. 2. Dalam menyusun anggaran, diperlukan analisis yang sangat teliti terhadap setiap tindakan yang akan dilakukan. Analisis ini sangat bermanfaat bagi manajemen sekalipun ada pilihan untuk melanjutkan keputusan tersebut. 3. Anggaran merupakan penelitian untuk kerja sehingga dapat dijadikan patokan untuk menilai baik buruknya suatu hasil yang diperoleh. 4. Anggaran memerlukan adanya dukungan organisasi yang baik sehingga setiap manajer mengetahui kekuasaan, kewenangan, dan kewajibannya. Anggaran sekaligus berfungsi sebagai alat pengendalian pola kerja karyawan dalam melakukan suatu kegiatan. 5. Mengingat setiap manajer dan penyelia dilibatkan dalam penyusunan anggaran, maka memungkinkan terciptanya perasaan ikut berperan serta. B. Kelemahan Anggaran Sektor Publik Menurut Tendi Haruman dan Sri Rahayu (2007:8) kelemahan anggaran sektor publik yaitu : 1. Karena anggaran disusun berdasarkan estimasi, maka terlaksananya dengan baik. 2. Anggaran hanya merupakan rencana, dan rencana tersebut baru berhasil apabila dilaksanakan dengan sungguh-sungguh. 3. Anggaran hanya merupakan suatu alat yang dipergunakan untuk membantu manajer dalam melaksanakan tugas-tugasnya, bukan menggantikannya.
18
4. Kondisi yang terjadi tidak selalu seratus persen sama dengan yang diramalkan sebelumnya, sebab itu anggaran perlu memiliki sifat yang luwes.
2.2.8 Karakteristik Anggaran Sektor Publik Menurut Indra Bastian (2005:81) karakteristik anggaran sektor publik yaitu : 1. Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan selain keuangan. 2. Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa tahun. 3. Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajeman untuk mencapai sasaran yang ditetapkan. 4. Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebih tinggi dari penyusunan anggaran. 5. Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu.
2.2.9 Prinsip-prinsip Anggaran Sektor Publik Menurut Mardiasmo (2005:67) prinsip-prinsip di dalam anggaran sektor publik meliputi : 1. Otorisasi oleh legislatif Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari legislatif terlebih dahulu sebelum eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut. 2. Komprehensif Anggaran
harus
menunjukkan
semua
penerimaan
dan
pengeluaran
pemerintah. Oleh karena itu, adanya dana non budgetair pada dasarnya menyalahi prinsip anggaran yang bersifat komprehensif. 3. Keutuhan anggaran Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum. 4. Nondiscretionary Appropriation Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien dan efektif.
19
5. Periodik Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, bisa bersifat tahunan maupun multi tahunan. 6. Akurat Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi, yang dapat dijadikan sebagai kantong-kantong pemborosan dan in efisiensi anggaran serta dapat mengakibatkan munculnya understimate pendapatan dan over estimate pengeluaran. 7. Jelas Anggaran hendaknya sederhana, dapat difahami masyarakat dan tidak membingungkan. 8. Diketahui publik Anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas. 2.2.10 Tahap-tahap Penyusunan Anggaran Sektor Publik Menurut Mardiasmo (2005:70) tahap-tahap penyusunan anggaran sektor publik yaitu : 1. Tahap persiapan anggaran Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Terkait dengan masalah tersebut, yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran pengeluaran, hendaknya terlebih dahulu dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat. Selain itu, harus disadari adanya masalah yang cukup berbahaya jika anggaran pendapatan diestimasi pada saat bersamaan drengan pembuatan keputusan tentang anggaran pengeluaran. 2. Tahap ratifikasi Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit
dan
cukup
memiliki managerial
berat.
Pimpinan
skill namun
eksekutif
juga
harus
dituntut
tidak
hanya
mempunyai political
20
skill, salesman ship, dan coalition building yang memadai. Integritas dan kesiapan mental yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam tahap ini. Hal tersebut penting karena dalam tahap ini pimpinan eksekutif harus mempunyai kemampuan untuk menjawab dan memberikan argumentasi yang rasional atas segala pertanyaan-pertanyaan dan bantahan-bantahan dari pihak legislatif. 3. Tahap implementasi/pelaksanaan anggaran Dalam tahap ini yang paling penting adalah yang harus diperhatikan oleh manajer keuangan publik adalah dimilikinya sistem (informasi) akuntansi dan sistem pengendalian manajemen. 4. Tahap pelaporan dan evaluasi Tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Jika tahap implementasi telah
didukung
dengan
sistem
akuntansi dan
sistem
pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget reporting and evaluation tidak akan menemukan banyak masalah.
2.2.11 Faktor-faktor yang Mempengaruhi Penyusunan Anggaran Sektor Publik Menurut Mardiasmo (2005:78) faktor-faktor yang terdapat dalam penyusunan anggaran sektor publik adalah : 1. Tujuan dan target yang hendak dicapai 2. Ketersediaan sumber daya (faktor produksi yang dimiliki pemerintah) 3. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target 4. Faktor-faktor lain yang memperngaruhi anggaran, seperti munculnya peraturan pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam. Pengelolaan keuangan publik melibatkan beberapa aspek yaitu aspek penganggaran, aspek pengendalian, dan aspek auditing. Aspek penganggaran mengantisipasi pengeluaran dan belanja (revenue and expenditure), sedangkan aspek akuntansi terkait dengan proses mencatat, mengolah dan melaporkan segala
21
aktivitas penerimaan dan pengeluaran (receipt and distribution) atas dana pada saat anggaran dilaksanakan.
2.3
Kas Kas merupakan harta atau aktiva yang paling lancar dalam kelompok
aktiva lancar. Dalam kenyataannya pos ini termasuk aktiva yang paling sering mengalami perubahan atau mutasi, hal ini terjadi karena hampir sebagian besar transaksi yang dilakukan perusahaan akan mempengaruhi jumlah kas.
2.3.1 Pengertian Kas Menurut Ikatan Akuntansi Indonesia (2009;2,2.2) Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan (PSAK) no 2 kas diartikan sebagai berikut : 05 Defenisi “Kas terdiri dari saldo kas (cash on hand) dan rekening giro” “Setara kas (cash equivalent) adalah investasi yang sifatnya likuid. Berjangka panjang dan dengan cepat dapat dijadikan kas dalam jumlah tertentu tanpa menghadapi resiko perubahan nilai yang signifikan.”
Menurut Donald E. Kieso, Jerry J. Weygandt, Terry D. Warvield (2007;313) Kas diartikan sebagai berikut: ”Kas yaitu aktiva yang paling likuid, merupakan media pertukaran standard dan dasar pengukuran serta akuntansi untuk semua pospos lainnya.”
Menurut Standar Akuntansi Pemerintahan (2005;2.3), kas diartikan sebagai berikut: “Kas daerah adalah tempat peyimpanan uang yg di tentukan oleh bendaharawan umum daerah untuk menampung seluruh penerimaan dan pengeluaran pemerintah pusat.”
22
Menurut Permendagri No 59 tahun 2007 pasal 1 pengertian kas adalah sebagai berikut: “Kas adalah alat pembayaran sah yang setiap saat dapat digunakan untuk membiayai kegiatan pemerintah. Kas di Kas Daerah merupakan saldo kas pemerintah daerah yang berada di rekening Kas Daerah pada bank-bank yang ditunjuk oleh pemerintah daerah.” Menurut M. Manulang (2005:24) pengertian kas dapat diartikan sebagai berikut: “Kas dapat diartikan sebagai uang beserta pos-pos lain yang dalam jangka waktu dekat dapa diuangkan sehingga dipakai sebagai alat untuk membayar kebutuhan finansialnya.”
Dari pendapat para ahli ekonomi di atas dapat disimpulkan bahwa kas adalah suatu bentuk kekayaan dari suatu instansi pemerintahan yang paling likuid. Suatu intitusi pemerintahan yang tidak mempunyai persediaan kas yang cukup akan menemui kesulitan di dalam malakukan suatu kegiatan baik itu kegiatan rutin belanja aset pemerintah ataupun kegiatan-kegiatan yang bersifat tidak rutin seperti pemberian dana bantuan kepada masyarakat.
2.4
Anggaran Kas Anggaran kas menunjukkan arus uang masuk dan keluar yang
direncanakan dan posisi terakhir pada periode tertentu, misalnya akhir bulan. Sebagian besar instansi pemerintahan harus membuat baik rencana jangka pendek maupun jangka panjang untuk arus uang pemerintah. Merencanakan arus uang masuk dan keluar memberikan saldo awal dan akhir kas untuk suatu jangka waktu tertentu. Perencanaan arus uang masuk dan keluar akan menunjukkan kebutuhan untuk membiayai kekurangan kas yang mungkin terjadi dan kebutuhan terhadap perencanaan investasi untuk menanamkan kelebihan uang pada penggunaan yang menguntungkan. Anggaran kas sangat penting dalam pengelolaan keuangan daerah. Hal ini untuk menjamin ketersediaan dana pada saat dibutuhkan, sehingga pelaksanakan
23
program/kegiatan yang pada akhirnya berdampak pada pelayanan publik dan pemerintahan dapat berjalan lancar seperti yang direncanakan, sesuai dengan jadwal pelaksanaan dan target kinerja. Pada dasarnya, anggaran kas menggambarkan rencana penerimaan dan pengeluaran selama satu periode anggaran (umumnya satu tahun, mulai 1 Januari s.d. 31 Desember). Pada pemerintahan daerah, anggaran kas dibuat oleh Pejabat Penatausahaan Keuangan Daerah (PPKD) selaku Bendahara Umum Daerah (BUD) dan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Karena SKPD merupakan bagian dari Pemda, maka agregasi dari anggaran kas seluruh SKPD akan menjadi anggaran kas Pemda.
2.4.1 Pengertian Anggaran Kas Berikut ini terdapat beberapa pengertian tentang kas yang dikemukakan oleh para ahli ekonomi, diantaranya G. Sugiarso dan F. Winarni (2005:26) : “Anggaran kas adalah suatu rencana yang menunjukkan estimasi aliran kas masuk dan kas keluar dalam suatu perusahaan atau pemerintahan untuk suatu periode tertentu pada waktu yang akan datang.” Sedangkan menurut Permendagri No 59 tahun 2007 pasal 126 pengertian anggaran kas adalah sebagai berikut : “Anggaran kas adalah perkiraan arus kas masuk yang bersumber dari penerimaan dan perkiraan arus kas keluar yang digunakan guna mendanai pelaksanaan kegiatan dalam setiap periode.”
Dari pendapat para ahli ekonomi di atas dapat disimpulkan bahwa anggaran kas merupakan rencana terinci mengenai perputaran kas yang ada di dalam suatu instansi pemerintahan, yaitu tentang jumlah uang yang akan diterima dan dikeluarkan suatu instansi pemerintahan akibat dari suatu aktiva pada masa yang akan datang (estimasi) yang berhubungan dengan rencana keuangan pemerintah daerah.
24
Adapun hal-hal yang terkandung dalam anggaran kas itu sendiri, yaitu : 1. Estimasi penerimaan kas dari beberapa sumber 2. Estimasi pengeluaran kas untuk berbagai tujuan 3. Estimasi meliputi periode tertentu di masa yang akan datang 4. Estimasi posisi kas pada suatu periode. Adapun estimasi penerimaan dan pengeluaran kas yang terjadi akan memungkinkan manajemen untuk dapat memperkirakan posisi dalam suatu periode anggaran sehingga dapat menentukan : 1. Kebutuhan perencanaan untuk menempatkan kelebihan kas yang mungkin terjadi. 2. Kebutuhan pembelajaran untuk menutupi kekurangan.
2.4.2 Kegunaan Anggaran Kas Menurut M.Munandar (2001:312) kegunaan dari penyusunan anggaran kas adalah sebagai berikut : 1. Secara umum mempunyai tiga kegunaan, yaitu : a. Sebagai pedoman kerja b. Sebagai alat pengkoordinasian kerja c. Sebagai pengawasan kerja 2. Secara khusus anggaran kas berguna sebagai dasar untuk penyusunan Master Balance Sheet Budget (Anggaran Induk Neraca)
2.4.3 Tujuan Penyusunan Anggaran Kas Menurut Jajuk Herawati dan Sunarto (2004:85) tujuan dari penyusunan anggaran kas adalah sebagai berikut : 1. Menentukan posisi kas pada berbagai waktu dengan membandingkan uang kas yang masuk dengan uang kas keluar. 2. Memperkirakan kemungkinan terjadinya defisit atau surplus. 3. Mempersiapkan keputusan pembelanjaan jangka pendek dan jangka panjang.
25
4. Sebagai dasar kebijakan pemberian kredit. 5. Sebagai dasar otorisasi dana anggaran yang disediakan. 6. Sebagai dasar penilaian terhadap realisasi pengeluaran kas sebelumnya.
2.4.4 Metode Penyusunan Anggaran Kas Metode penyusunan anggaran kas adalah sebagai berikut : 1. Metode perkiraan kas atau metode langsung Metode ini didasarkan pada analisis peningkatan dan pengurangan secara rinci atas rekening kas yang dianggarkan yang akan mencerminkan semua arus masuk dan keluar dari anggaran, seperti pendapatan, biaya pengeluaran untuk belanja pemerintah. Metode ini sering dipergunakan untuk perencanaan kas jangka pendek sebagai bagian dari rencana tahunan. 2. Metode ikhtisar laba rugi atau metode tidak langsung Titik tolak dalam metode ini adalah laba bersih yang direncanakan yang terlihat pada ikhtisar laba rugi yang dianggarkan. Pada dasarnya laba bersih yang direncanakan diubah dari dasar akrual menjadi dasar kas artinya disesuaikan dengan perubahan rekening modal kerja non kas. Metode ini lebih cocok untuk proyeksi kas dalam jangka panjang, untuk jumlah perencanaan kedua penekatan akan memberikan arus kas yang sama hanya berbeda dalam jumlah rincian yang diberikan.
2.4.5 Langkah-langkah Penyusunan Anggaran Kas Anggaran kas merupakan komponen dari manajemen kas. Pengelolaan kas dierencanakan melalui anggaran kas berupa prakiraan atas aliran masuk dan aliran keluar kas. Aliran masuk kas di bendahara umum daerah (BUD) bersumber dari pendapatan dan pembiayaan serta transaksi/kejadian non anggaran. Sementara aliran masuk kas SKPD umumnya bersumber dari BUD, kecuali bagi SKPD yang memiliki fungsi sebagai pemungut/penerima pendapatan yang bersumber dari potensi daerah sendiri, seperti pajak dan retribusi. Bagi SKPD, beberapa langkah yang harus dilakukan dalam penyusunan anggaran kas adalah sebagai berikut: 1. Menentukan batas atas (plafon)
26
Anggaran yang ditetapkan dalam APBD untuk SKPD bersangkutan. Plafon ini merupakan batas maksimal kas yang bisa dikeluarkan atau dibayarkan oleh SKPD. Dalam proses penyusunan anggaran menurut Permendagri 13/2006, setelah APBD disahkan SKPD diminta menyusun dokumen pelaksanaan anggaran (DPA) dan dilampiri dengan anggaran kas. Artinya, rencana kegiatan dan anggaran (RKA) yang sudah disetujui harus direncanakan lagi kapan pelaksanaan dan pencairan dananya. 2. Menyusun jadwal pelaksanaan program dan kegiatan Dengan adanya jadwal pelaksanaan kegiatan dapat ditentukan kapan pencairan akan dilakukan. Pelaksanaan kegiatan sangat tergantung pada kemampuan sumberdaya yang dimiliki SKPD berupa personil, peralatan, dokumen, dan masukan lainnya. Jika jumlah personil di SKPD tidak banyak, maka pelaksanaan beberapa kegiatan dalam waktu bersamaan mungkin sesuatu yang tidak mungkin dilakukan. 3. Menentukan jumlah pencairan setiap bulan Jumlah pencairan setiap bulan ditentukan oleh banyaknya kegiatan atau kontrak yang harus dipenuhi. Adakalanya dalam satu bulan dilaksanakan beberapa kegiatan sekaligus. Saat pencairan atau pembayaran mungkin berbeda untuk kegiatan yang sifatnya sikontrakkan kepada pihak ketiga dengan yang dilaksanakan sendiri, atau untuk kegiatan yang bersifat pengadaan (melalui pembelian atau membuat/membangun sendiri) dengan non pengadaan (seperti pelatihan, penelitian, penyuluhan, pemberian bantuan, dan studi banding).
4. Membuat tabel anggaran kas Tabel anggaran kas dibuat untuk memberikan gambaran tentang jumlah dan waktu pencairan dana. Secara umum anggaran kas memuat sumber penerimaan kas atau aliran masuk kas dan penggunaan kas atau aliran keluar kas setiap bulan. Apabila penerimaan kas dari BUD dilakukan setiap tiga bula (per triwulan), maka harus disesuaikan penggunaannya per bulan. Untuk bagian
27
pengeluaran kas perlu dipisahkan antara pembayaran untuk belanja tidak langsung (belanja pegawai) dan belanja langsung (kegiatan).
2.4.6 Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Anggaran Kas Dalam Permendagri Nomor 59 Tahun 2007 terdapat beberapa faktor yang mempengaruhi anggaran kas Pemda, yakni: 1. Sumber penerimaan. Aliran kas masuk mencakup pendapatan asli daerah (PAD), dana perimbangan, lain-lain pendapatan, dan penerimaan dalam pembiayaan (SILPA tahun lalu, pinjaman, penerimaan piutang/pinjaman yang pernah diberikan, hasil penjualan aset yang dipisahkan). 2. Musim. Penentuan jadwal kegiatan ada kalanya tergantung pada “musim”, seperti untuk kesehatan (pancaroba), pendidikan (ujian nasional), pekerjaan umum (kemarau/hujan). 3. Katerkaitan dengan kegiatan/anggaran tahun lalu. Pengeluaran kas ini terkait dengan belanja yang bersifat mengikat, yaitu kegiatan yang telah dikontrakkan dengan pihak ketiga, namun belum dibayar klaim mereka atas beban APBD. 4. Urgensi kegiatan di luar keadaan luar biasa atau darurat. Ada kalanya pelaksanaan suatu kegiatan didahulukan/diprioritaskan karena kepala daerah yang baru dituntut merealisasikan janji kampanyenya.
2.4.7 Keterkaitan Anggaran Kas dengan Dokumen Penatausahaan Dalam Permendagri Nomor 59 Tahun 2007 keterkaitan antara anggaran kas dengan penatausahaan, baik di PPKD maupun di SKPD tidak terlihat dengan jelas. Hal ini dapat dilihat dari, misalnya: 1.
Dalam surat penyediaan dana (SPD), yakni dokumen yang “menghubungkan” antara rencana kegiatan dengan alokasi yang bisa dicairkan untuk melaksanakan kegiatan tsb, tidak disebutkan adanya anggaran kas, kecuali plafon menurut Dokumen Pelaksanaan Anggaran – Satuan Kerja Perangkat Daerah (DPA-SKPD).
28
2.
Dalam pembuatan surat permintaan pembayaran (SPP) oleh Bendahara Pengeluaran, format yang ada juga tidak menunjukkan adanya dokumen anggaran kas yang perlu diacu atau diikuti.
3.
Selaku Pengguna Anggaran (PA) dan Pengguna Barang (PB), kepala SKPD memang seolah-olah tidak memiliki hubungan langsung dengan anggaran kas. Hal ini dapat dilihat dari format surat perintah membayar (SPM) yang ditandatanganinya yang sama sekali tidak memuat informasi tentang ketersediaan dana sesuai anggaran kas SKPD. Jika melihat jabatannya, kepala SKPD memang bukanlah pengguna kas karena pengguna kas adalah Bendahara Pengeluaran. Anggaran kas merupakan patokan untuk pencairan dana oleh SKPD.
Mengingat kepala SKPD adalah PA, maka pencairan dana dari Bendahara Umum Daerah (BUD) pun adalah dalam kapasitas kewenangannya sebagai PA. Artinya, maksimal pencairan adalah sebesar anggaran kas yang telah disetujui oleh BUD, yang memuat skedul pelaksanaan kegiatan beserta kebutuhan dananya secara kronologis.
2.5 Laporan Realisasi Anggaran Sesuai dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah dan perubahannya, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59 Tahun 2007 bahwa Laporan Realisasi Anggaran adalah laporan yang menyajikan informasi anggaran dan realisasi pendapatan dan belanja pemerintah daerah dalam suatu periode tertentu yaitu satu tahun.
