BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Konsep, Konstruk, Variabel Penelitian 2.1.1 Teori Transfer Dalam melaksanakan desentralisasi, pemerintah pusat harus melakukan transfer dana perimbangan kepada pemerintah daerah dalam rangka melasanakan otonomi daerah. Menurut UU No. 33 Tahun 2004, Transfer Dana Perimbangan merupakan dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi”. Transfer dapat dikelompokkan menjadi dua kategori besar, yaitu transfer tanpa syarat (unconditional grant) dan transfer dengan syarat (conditional grant) (BPPK, 2006). Menurut PAU (2000), unconditional grant merupakan transfer kepada pemerintah daerah yang tidak disertai ikatan atau syarat tertentu dalam arti daerah dapat menggunakan atau mengalokasikannya kepada penggunaan penggunaan yang dikehendaki oleh daerah yang bersangkutan. Transfer tanpa syarat (unconditional grant), ditujukan untuk menjamin adanya pemerataan dalam kemampuan fiskal antar daerah, sehingga setiap daerah dapat melaksanakan urusan rumah tangganya sendiri pada tingkat yang layak. Ciri utama dari transfer ini adalah daerah memiliki keleluasaan penuh dalam memanfaatkan dana transfer ini sesuai dengan pertimbangannya sendiri atau sesuai dengan aturan apa yang menjadi prioritas daerahnya. Contoh dari unconditional grant adalah Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Bagi Hasil (DBH).
10
11
Transfer dengan syarat, atau biasa disebut conditional grant digunakan untuk keperluan yang dianggap penting oleh pemerintah pusat namun kurang dianggap penting oleh daerah. Transfer ini dapat dikelompokkan ke dalam dua jenis, yaitu: 1. Transfer pengimbang (matching grants). Transfer pengimbang adalah transfer yang diberikan oleh pusat kepada daerah untuk menutup sebagian atau seluruh kekurangan pembiayaan satu jenis urusan tertentu. Di sini pemerintah daerah telah mengalokasikan sejumlah dana pendapatan daerahnya untuk penyelenggaraan urusan tersebut, hanya dana tersebut belum cukup untuk menjamin penyelenggaraan urusan tersebut dengan baik. Transfer dari pemerintah pusat dalam hal ini berfungsi untuk membantu mengatasi kekurangan dana tersebut. Transfer pengimbang ini juga dapat dibedakan menjadi dua jenis, yaitu transfer pengimbang tidak terbatas (open-ended matching grants) dan transfer pengimbang terbatas (closed-ended matching grants). 2. Transfer bukan pengimbang (non-matching grants). Transfer bukan pengimbang adalah transfer yang diberikan oleh pusat kepada daerah untuk menambah dana penyelenggaraan suatu jenis urusan tertentu tanpa mempertimbangkan
bahwa
pemerintah
daerah
sendiri
akan
mengalokasikan dananya dengan jumlah besar atau kecil. Jenis transfer ini oleh pemerintah pusat untuk menjadi sarana menginternalisasikan limpahan
manfaat
(eksternalitas)
terutama
kepada
daerah
yang
menghasilkan limpahan manfaat tersebut. Jadi meskipun pemerintah daerah telah mengalokasikan pendapatan daerahnya untuk pembiayaan
12
penyelenggaraan urusan itu, namun karena pelaksanaannya menghasilkan limpahan manfaat besar kepada daerah-daerah lain, transfer diberikan oleh pemerintah pusat untuk mendorong pemerintah daerah agar tetap bersemangat dan mau mengalokasikan pendapatan daerahnya untuk pelaksanaan fungsi tersebut. Open-Ended Matching Conditional Transfer
Close-Ended Non-Matching
Unconditional
Sumber : Adams dan Maslove, 2009
Gambar 2.1 Klasifikasi Transfer
2.1.2 Flypaper Effect Flypaper Effect diperkenalkan pertama kali oleh Courant, Gramlich, dan Rubinfeld (1997). Istilah ini kemudian dikembangkan oleh Dollery and Worthington (1995) yang menyatakan bahwa pemerintah daerah menggunakan pendapatan transfer untuk memperluas belanja publik daripada pendapatan daerah, baik secara langsung melalui rabat atau tidak langsung melalui dikurangi pajak. Definisi Flypaper Effect menurut Maimunah (2006:37) yaitu: “Flypaper Effect merupakan suatu kondisi yang terjadi saat pemerintah daerah merespon (belanja) lebih banyak dengan menggunakan dana transfer (grants) yang diproksikan dengan DAU daripada mengunakan kemampuan sendiri, diproksikan dengan PAD.”
13
Sementara itu, Gorodnichenko (2011:38) berpendapat bahwa fenomena flypaper effect adalah : “Flypaper Effect phenomenon can occur in two versions. Firstly, lead to the increase in local taxes and excessive of goverment budget spending. Secondly, lead to higher elasticity of local goverment expenditure to transfer rather than the elasticity of local goverment expenditure to local text revenue. Those above studies, support the hypothesis of flypaper effect.” Penjelasan tersebut menjelaskan bahwa flypaper effect dapat terjadi dalam dua versi, yaitu : 1. Merujuk pada peningkatan pajak daerah dan anggaran belanja pemerintah yang berlebihan. 2. Mengarah pada elastisitas pengeluaran terhadap transfer yang lebih tinggi daripada elastisitas pengeluaran terhadap penerimaan pajak daerah. Penelitian tentang flypaper effect dalam bidang ekonomi dapat dikelompokan dalam dua aliran pemikiran, yaitu model birokratik (bureaucratic model) dan ilusi fiskal (fiscal illusion model). Model birokratik meneliti flypaper effect dari sudut pandang birokrat, sedangkan model ilusi fiskal mendasarkan kajiannya dari sudut pandang masyarakat yang mengalami keterbatasan informasi terhadap anggaran pemerintah daerahnya. Model birokratik menegaskan flypaper effect sebagai akibat dari perilaku birokrat yang leluasa untuk membelanjakan transfer daripada menaikkan pajak. Model ilusi fiskal pertama kali dikemukakan oleh ekonom Italis bernama Amilcare Puviani yang menggambarkan ilusi fiskal terjadi saat pembuatan keputusan yang memiliki kewenangan dalam suatu institusi menciptakan ilusi
14
dalam penyusuna keuangan (rekayasa) sehingga mampu mengarahkan pihak lain pada penilaian maupun tindakan tertentu. Oates (1999) menyatakan fenomena flypaper effect dapat dijelaskan dengan ilusi fiskal. Bagi Oastes, transfer akan menurunkan biaya rata-rata penyediaan barang publik (bukan biaya marginalnya). Namun, masyarakat tidak memahami penurunan biaya yang terjadi adalah pada biaya rata-rata atau biaya marginalnya. Masyarakat hanya percaya harga barang publik akan menurun. Bila permintaan barang publik tidak elastis, maka transfer berakibat pada kenaikan pajak bagi masyarakat. Ini berarti flypaper effect merupakan akibat dari ketidaktahuan masyarakat akan anggaran pemerintah daerah. Pendekatan mengenai flypaper effect diresmikan oleh Bradford dan Oates (1971) yang memprediksikan bahwa hibah kepada pemerintah daerah setara dengan kenaikan pendapatan masyarakat. Pendekatan tersebut memberikan gambaran bahwa setiap kenaikan transfer yang diberikan oleh Pemerintah Pusat untuk daerah otonom adalah sepadan dengan kenaikan pendapatan masyarakat dari suatu daerah otonom. Alasannya adalah setiap penerimaan pemerintah yang berasal dari masyarakat harus dialokasikan kepada masyarakat secara sepadan. Hal tersebut berlaku juga terhadap Pemerintah Daerah untuk mengalokasikan pendapatan asli daerahnya sendiri yang berasal dari masyarakat daerahnya dengan sepadan. Walaupun dalam praktiknya, dalam memenuhi kebutuhan publik, Pemerintah Daerah masih sangat mengandalkan transfer yang berasal dari Dana Perimbangan untuk pengeluaran belanjanya sehingga seolah menciptakan ilusi fiskal yaitu dimana masyarakat membayar pajak dan mengharapkan mendapatkan kontraprestasi tidak langsung yang sepadan akan tetapi Pemerintah Daerah
15
tersebut dalam memenuhi kebutuhan publik cenderung merespon lebih besar dari transfer Pemerintah Pusat bukan dari Pendapatan Asli Daerahnya sendiri sehingga yang terjadi adalah peningkatan Belanja Daerahnya menjadi tidak sepadan dengan Pendapatan Asli Daerahnya. Selain itu, Flypaper Effect juga mempengaruhi kecenderungan belanja Pemerintah Daerah pada periode selanjutnya sehingga efek tersebut akan berakibat jangka panjang. Dalam teori lainnya yaitu teori individual choice menyatakan bahwa, “dollar-to dollar a matching grants will induce a greater expansion in spending on the public good will than will a lump-sun, unconditional grant”. Teori tersebut menjelaskan bahwa setiap transfer yang bersifat sepadan dengan peningkatan penerimaan masyarakat akan mengakibatkan peningkatan yang lebih besar dalam pemenuhan barang atau kebutuhan publik untuk masyarakat
sehingga
kecenderungan untuk lebih merespon dari dana alokasi umum yang bersifat transfer tidak bersyarat tidak dapat dihindari. Hal tersebut bertujuan untuk menutupi pemborosan pengeluaran yang tidak sepadan dengan peningkatan pendapatan masyarakat yang sebagian peningakatan pendapatan tersebut disetor ke kas negara dan daerah sebagai pajak atau pendapatan asli daerahnya. Widarjono (2006) menemukan adanya flypaper effect pada wilayah barat dan timur di Indonesia. Ia menunjukkan bahwa flypaper effect yang terjadi di daerah timur (Kalimantan, Sulawesi, Bali, Nusa Tenggara, dan Pulau Irian) lebih besar daripada daerah barat (Sumatera dan Jawa). Temuan ini menunjukkan pengaruh transfer (grants) terhadap belanja daerah lebih signifikan dibandingkan pengaruh terhadap belanja daerah.
16
Menurut Tresch (2002:924), flypaper effect dapat terjadi jika f > (A/N/Ymed) b, dimana f merupakan jumlah pengeluaran, A/N/Ymed adalah pendapatan berupa pajak dan b ialah jumlah dana yang ditransfer. Karena kedua variabel dan (A/N/Ymed) kurang dari satu, maka tidak terjadi flypaper effect, tetapi jika f lebih besar daripada b ( dan A/N/Y), maka akan terjadi flypaper effect. Pada
kenyataannya, sebagian besar perkiraan persamaan di
penelitian
menunjukkan bahwa f > b, artinya kemungkinan terjadinya fypaper effect tampak sangat besar.
2.1.3 Dana Perimbangan Menurut Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, “Dana Perimbangan adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah untuk mendanai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi”. Dana Perimbangan bertujuan mengurangi kesenjangan fiskal antara Pemerintah dan Pemerintahan Daerah dan antar Pemerintah Daerah. Menurut Halim (2004:69), Dana Perimbangan merupakan dana yang bersumber dari penerimaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai kebutuhan daerah. Dana Perimbangan dipisahkan menjadi 5 (lima) jenis, yaitu : 1. Bagi Hasil Pajak, terdiri dari Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan, dan Pajak Penghasilan pasal 21.
17
2. Bagi Hasil Bukan Pajak, terdiri atas Provinsi Sumber Daya Tuhan (PSDH), pemberian hak atas tanah negara, landrent, dan penerimaan dari iuran eksplorasi. 3. Dana Alokasi Umum, DAU adalah dana yang berasal dari APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar daerah untuk membiayai kebutuhan pengeluarannya dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Estimasi perhitungan anggaran DAU dihitung berdasarkan UU No. 25 Tahun 1999 dan PP No. 104 Tahun 2000. 4. Dana Alokasi Khusus, DAK adalah dana yang berasal dari APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk membantu membiayai kebutuhan tertentu. Berdasarkan pasal 19 ayat 1 PP No. 104 Tahun 2000 tentang Dana Perimbangan, disebutkan bahwa Dana Alokasi Khusus dapat dialokasikan dari APBN kepada daerah tertentu untuk membantu membiayai kebutuhan khusus, dengan memperhatikan tersedianya dana dalam APBN. 5. Dana Darurat, terdiri atas Dana Kontingensi.
2.1.3.1 Dana Bagi Hasil Dana Bagi Hasil (DBH) adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah berdasarkan angka persentase tertentu untuk mendanai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi. Pengaturan DBH dalam Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Pemerintahan Daerah merupakan
18
penyelarasan dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1983 tentang Pajak Penghasilan sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan UndangUndang Nomor 17 Tahun 2000. Dalam Undang-Undang tersebut dimuat pengaturan mengenai Bagi Hasil penerimaan Pajak penghasilan (PPh) pasal 25/29 Wajib Pajak Orang Pribadi dalam Negeri dan PPh Pasal 21 serta sektor pertambangan panas bumi sebagaimana dimaksudkan dalam Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2003 tentang Panas Bumi. Dana Bagi Hasil bersumber dari pajak dan sumber daya alam. 1. Dana Bagi Hasil yang bersumber dari pajak terdiri atas Pajak Bumi dan Bangunan (PBB); Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB); dan Pajak Peng hasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri dan PPh Pasal 21. 2. Dana Bagi Hasil yang bersumber dari sumber daya alam berasal dari: a. kehutanan; b. pertambangan umum; c. perikanan; d. pertambangan minyak bumi; e. pertambangan gas bumi; f. pertambangan panas bumi.
2.1.3.2 Dana Alokasi Umum (DAU) Menurut UU No. 32 tahun 2004, DAU adalah dana yang bersumber dari APBN yang bertujuan untuk pemerataan kemampuan keuangan antar daerah yang
19
dimaksudkan untuk mengurangi ketimpangan kemampuan keuangan antar daerah melalui penerapan formula yang mempertimbangkan kebutuhan dan potensi daerah. Saragih (2003:104) berpendapat bahwa : “Bagi daerah yang relatif minim Sumber Daya Alam (SDA), DAU merupakan sumber pendapatan penting guna mendukung operasional pemerintah sehari-hari serta sebagai sumber pembiayaan pembangunan. Tujuan utama DAU disamping untuk mendukung sumber penerimaan daerah juga sebagai pemerataan (equalization) kemampuan euangan pemerintah daerah.” Menurut UU No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah bahwa kebutuhan DAU oleh suatu daerah (Provinsi, Kabupaten, dan Kota) ditentukan dengan menggunakan pendekatan Fiscal Gap, dimana kebutuhan DAU suatu daerah ditentukan atas kebutuhan daerah dengan potensi daerah. Dana Alokasi Umum digunakan untuk menutup celah yang terjadi karena kebutuhan daerah melebihi dari potensi penerimaan daerah yang ada. Mengacu PP No. 104 Tahun 2000 tentang Dana Perimbangan bahwa tujuan DAU terutama adalah untuk: (a) horizontal equity dan (b) sufficiency. Tujuan horizontal equity merupakan kepentingan pemerintah pusat dalam rangka melakukan distribusi pendapatan secara adil dan merata agar tidak terjadi kesenjangan yang lebar antar daerah. Sementara itu, yang menjadi kepentingan daerah kecukupan (sufficiency), terutama adalah untuk menutup fiscal gap. Sufficiency dipengaruhi oleh beberapa faktor, yaitu kewenangan, beban, dan Standar Pelayanan Minimum (SPM)
20
DAU bersifat “Block Grant” yang berarti penggunaannya diserahkan kepada daerah sesuai dengan prioritas dan kebutuhan daerah untuk peningkatan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah. DAU dialokasikan untuk provinsi dan kabupaten/kota. DAU merupakan dana hibah murni (grants) yang kewenangan penggunaannya diserahkan penuh kepada pemerintah daerah penerima. DAU merupakan sarana untuk pemerataan kemampuan keuangan antar daerah yang dimaksudkan untuk mengurangi ketimpangan kemampuan keuangan antar daerah melalui penerapan yang mempertimbangkan kebutuhan dan potensi daerahnya. Pemberian DAU lebih diproritaskan ada daerah yang mempunyai kapasitas fiskal rendah dimana daerah tersebut belum mampu memaksimalkan PADnya dikarenakan sumber daya yang dimiliki di masing-masing daerah berbeda. Untuk daerah yang mempuntai kapasitas fiskal tinggi justru akan mendapat jumah DAU yang lebih kecil, sehingga diharapkan dapat mengurangi ketidakseimbangan fiskal antar daerah. Menurut Pemendagri No. 59 tahun 2007, cara menghitung dana alokasi umum menurut ketentuan adalah sebagai berikut: 1. Dana Alokasi Umum (DAU) ditetapkan sekurang-kurangnya 25% dari penerimaan dalam negeri yang ditetapkan dalam APBN. 2. Dana Alokasi Umum (DAU) untuk daerah propinsi dan untuk daerah kabupaten/kota ditetapkan masing-masing 10% dan 90% dari dana alokasi umum sebagaimana ditetapkan di atas.
21
3. Dana Alokasi Umum (DAU) untuk suatu daerah kabupaten/kota tertentu ditetapkan berdasarkan perkalian jumlah dana alokasi umum untuk seluruh daerah
kabupaten/kota
yang
ditetapkan
dengan
porsi
daerah
kabupaten/kota yang bersangkutan. 4. Porsi daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud di atas merupakan proporsi bobot daerah kabupaten/kota yang bersangkutan terhadap jumlah bobot semua daerah kabupaten/kota di seluruh Indonesia Berdasarkan UU No. 25 Tahun 1999, besar DAU ditentukan oleh suatu formula khusus, yaitu: a. DAU Untuk Propinsi
b. DAU untuk daerah Kabupaten/Kota
Di mana Formula untuk menghitung Bobot DAU daerah adalah
2.1.3.3 Dana Alokasi Khusus Menurut Pipin dan Dedah (2005:107), dana alokasi khusus adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.
22
Sesuai dengan Undang-Undang No.33 Tahun 2004 tentang perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, kegiatan khusus yang dimaksud adalah : 1. Kebutuhan yang tidak dapat diperkirakan dengan menggunakan rumus alokasi umum, misalnya : a. Kebutuhan prasarana dan sarana fisik daerah yang berbatasan langsung dengan negara lain. b. Kebutuhan prasarana dan sarana fisik didaerah terpencil yang tidak mempunyai akses yang memadai ke daerah lain. c. Kebutuhan prasarana dan sarana fisik didaerah yang menampung transmigrasi. d. Kebutuhan prasarana dan sarana fisik yang terletak didaerah pesisir/kepulauan yang tidak mempunyai prasarana dan sarana yang memadai. e. Kebutuhan prasarana dan sarana fisik didaerah guna mengatasi dampak kerusakan lingkungan. 2. Kebutuhan yang merupakan komitmen atau prioritas nasional. Adapun kebutuhan yang merupaka komitmen nasional meliputi : a. Kebutuhan yang sesuai dengan kegiatan yang menjadi komitmen pemerintah dengan lembaga pendonor. b. Kebutuhan yang sesuai dengan kegiatan yang menjadi prioritas dalam Rencana Pembangunan Tahunan.
23
2.1.4 Pendapatan Asli Daerah Menurut Undang-Undang No. 28 Tahun 2009, pendapatan asli daerah yaitu sumber keuangan daerah yang digali dari wilayah daerah yang bersangkutan yang terdiri dari hasil pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah. Berdasarkan ketentuan umum dalam UU No. 33 Tahun 2004 pasal 1 ayat 10, “Pendapatan Asli Daerah, selanjutnya disebut PAD adalah pendapatan yang diperoleh daerah yang dipungut berdasarkan peraturan daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan” Dalam rangka meningkatkan Pendapatan Asli Daerah, pemerintah kabupaten/kota dilarang : 1. Menetapkan peraturan daerah tentang pendapatan yang menyebabkan ekonomi biaya tinggi. 2. Menetapkan peraturan daerah tentang pendapatan yang menghambat mobilitas penduduk, lalu lintas barang dan jasa antar daerah, dan kegiatan impor/ekspor. Menurut Halim (2004, 67), mengatakan bahwa Pendapatan Asli Daerah (PAD) adalah : “Seluruh penerimaan daerah yang berasal dari sumber ekonomi asli daerah. PAD dipisahkan menjadi empat jenis pendapatan, yaitu pajak daerah, retribusi daerah, hasil perusahaan milik daerah dan hasil pengelolaan kekayaan milik daerah yang dipisahkan, dan lain-lain Pendapatan Asli Daerah yang sah.”
24
Sumber-sumber PAD meliputi hasil pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil perusahaan milik daerah dan hasil pengelolaan kekayaan daerah lainnya yang dipisahkan, lain-lain pendapatan asli daerah yang sah. 1. Pajak Daerah. Menurut Pasal 1 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 Tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah pengertian Pajak Daerah, yang selanjutnya disebut pajak, adalah kontribusi wajib kepada daerah yang terutang oleh orang pribadi atau badan yang bersifat memaksa berdasarkan undang-undang, dengan tidak mendapatkan imbalan secara langsung dan digunakan untuk keperluan daerah bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Pajak daerah terdiri atas hal-hal berikut ini : a. Pajak Hotel. b. Pajak Restoran. c. Pajak Rumah Makan d. Pajak Hiburan e. Pajak Reklame f. Pajak penerangan Jalan. g. Pajak pengambilan Bahan Galian Golongan C. h. Pajak pengambilan dan pemanfaatan air bawah tanah dan air permukaan. 2. Retribusi Daerah Pemungutan retribusi daerah yang saat ini didasarkan pada UndangUndang Nomor 34 Tahun 2000 sebagai perubahan Undang-Undang Nomor 18
25
Tahun 1997, dalam Undang-Undang tersebut diatur pula mengenai pengertian retribusi daerah, yaitu Pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa atau pemberian izin tertentu yang khusus disediakan dan atau diberikan oleh pemerintah daerah untuk kepentingan orang pribadi atau badan. Menurut Josef Kaho Riwu, (2005:171), retribusi daerah yaitu pungutan daerah sebagai pembayaran pemakaian atau karena memperoleh jasa pekerjaan, usaha atau milik daerah untuk kepentingan umum, atau karena jasa yang diberikan oleh daerah baik langsung maupun tidak langsung. Retribusi daerah terdiri atas sebagai berikut. a. Retribusi Jasa Umum. b. Retribusi Jasa Usaha. c. Retribusi Perijinan Tertentu. 3. Hasil pengelolaan kekayaan milik daerah lainnya yang dipisahkan. Kekayaan daerah yang dipisahkan berarti kekayaan daerah yang dilepaskan dan penguasaan umum yang dipertanggung jawabkan melalui anggaran
belanja
daerah
dan
dimaksudkan
untuk
dikuasai
dan
dipertanggungjawabkan sendiri. Hasil laba perusahaan daerah merupakan salah satu daripada pendapatan daerah yang modalnya untuk seluruhnya atau untuk sebagian merupakan kekayaan daerah yang dipisahkan. Maka sewajarnya daerah dapat pula mendirikan perusahaan yang khusus dimaksudkan untuk menambah penghasilan daerah disamping tujuan utama untuk mempertinggi produksi, yang kesemua kegiatan usahanya dititkberatkan kearah pembangunan daerah khususnya dan
26
pembangunan ekonomi nasional umumnya serta ketentraman dan kesenangan kerja dalam perusahaan menuju masyarakat adil dan makmur. Oleh karena itu, dalam batas-batas tertentu pengelolaan perusahaan haruslah bersifat professional dan harus tetap berpegang pada prinsip ekonomi secara umum, yakni efisiensi. (Penjelasan atas UU No.5 Tahun 1962) Pendapatan ini terdiri atas hal-hal berikut ini. a. Bagian laba perusahaan milik daerah. b. Bagian laba lembaga keuangan bank. c. Bagian laba lembaga keuangan non bank. d. Bagian laba atas pernyataan modal/investasi. 4. Lain-lain PAD yang sah. Lain-lain usaha daerah yang sah mempunyai sifat yang pembuka bagi pemerintah daerah untuk melakukan kegiatan yang menghasilkan baik berupa materi dalam kegitan tersebut bertujuan untuk menunjang,melapangkan, atau memantapkan suatu kebijakan daerah disuatu bidang tertentu. Pendapatan ini terdiri atas sebagai berikut. a. Hasil penjualan aset daerah yang tidak dipisahkan. b. Penerimaan jasa giro. c. Penerimaan bunga deposito. d. Denda keterlambatan pelaksanaan pekerjaan. e. Penerimaan ganti rugi atas kerugian/kehilangan kekayaan daerah. Menurut Kawedar (2008) pihak-pihak yang terkait dengan sub sistem penerimaan Pendapatan Asli Daerah (PAD) adalah :
27
1. Pejabat Pengelola Keuangan (PPKD). Dalam kegiatan ini, PPKD memiliki kewenangan untuk menetapkan SKP (Surat Ketetapan Pajak) Daerah. 2. Pengguna Anggaran. Dalam kegiatan ini, pengguna anggaran memiliki wewenang untuk menetapkan SKR (Surat Ketetapan Retribusi) dan menerima serta mengesahkan laporan pertanggungjawaban penerimaan dari bendahara penerimaan melalui PPK-SKPD. 3. Bendahara Penerimaan. 4. Bendahara Penerimaan Pembantu, dibutuhkan jika obyek pendapatan daerah terbesar ata pertmbangan geografis wajib pajak dan/atau wajib retribusi daerah tidak mungkin membayar kewajbannya langsung pada SKPD, lembaga keuangan atau kantor pos yang bertugas melaksanakan fungsi penerimaan. 5. Pejabat Penatausahaan Keuangan Satuan Kerja Perangkat Daerah (PPKSKPD) 6. PPKD selaku BUD 7. Bank yang ditunjuk, Bank lain, Badan, Lembaga Keuangan, dan/atau Kantor Pos.
2.1.5 Belanja Daerah Berdasarkan PP Kepmendagri No. 13/2006 dan revisinya Kepmendagri No. 59 tahun 2007 disebutkan bahwa belanja daerah adalah kewajiban pemerintah daerah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih, yang dipergunakan dalam rangka mendanai pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi atau kabupaten/kota yang terdiri dari urusan wajib, urusan
28
pilihan dan urusan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu yang dapat dilaksanakan bersama antara pemerintah dan pemerintah daerah atau antar pemerintah daerah yang ditetapkan dengan ketentuan perundang-undangan. Dalam Undang-Undang No 32 Tahun 2004 dinyatakan bahwa belanja daerah dilaksanakan untuk mendanai urusan pemerintah yang menjadi kewenangan daerah, sedangkan urusan pemerintah yang menjadi kewenangan pusat didanai dari dan atas beban APBN. Belanja daerah adalah semua pengeluaran pemerintah daerah pada suatu periode Anggaran. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah terdiri dari dua komponen utama yaitu: belanja langsung dan belanja tidak langsung.
2.1.5.1 Belanja Tidak Langsung. Belanja tidak langsung adalah merupakan belanja yang dianggarkan terkait secara tidak langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan. Jenis belanja tidak langsung dapat diukur dengan keluaran dan hasil yang diharapkan dari suatu program dan kegiatan. Kelompok belanja tidak langsung menurut Permendagri 13 tahun 2006 pasal 50 yaitu : 1. Belanja pegawai yaitu merupakan belanja kompensasi, dalam bentuk gaji dan tunjangan, serta penghasilan lainnya yang diberikan kepada pegawai negeri sipil yang ditetapkan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan, 2. Belanja bunga yaitu merupakan anggaran pembayaran bunga hutang yang dihitung atas kewajiban pokok hutang (principal outstanding) berdasarkan perjanjian pinjaman jangka pendek, jangka menengah dan jangka panjang,
29
3. Belanja subsidi yaitu merupakan anggaran bantuan biaya produksi kepada perusahaan atau lembaga tertentu agar harga jual produksi/jasa yang dihasilkan dapat terjangkau oleh masyarakat banyak, 4. Belanja hibah yaitu merupakan anggaran pemberian hibah dalam bentuk uang, barang dan/atau jasa kepada pemerintah atau pemerintah daerah lainnya, dan kelompok masyarakat dan perorangan yang secara spesifik telah ditetapkan peruntukkannya, 5. Bantuan sosial yaitu merupakan anggaran pemberian bantuan dalam bentuk uang dan/atau barang kepada masyarakat yang bertujuan untuk peningkatan kesejahteraan masyarakat, 6. Belanja bagi hasil yaitu merupakan anggaran yang bersumber dari pendapatan
provinsi
kepada
kabupaten/kota,
atau
pendapatan
kabupaten/kota kepada pemerintah desa atau pendapatan pemerintah daerah tertentu kepada pemerintah daerah lainnya sesuai dengan ketentuan perundang-undangan, 7. Bantuan keuangan yaitu merupakan anggaran keuangan yang bersifat umum atau khusus dari provinsi kepada kabupaten/kota, pemerintah desa dan kepada pemerintah daerah lainnya dalam rangka pemeratan dan atau peningkatan kemampuan keuangan, 8. Belanja tidak terduga yaitu merupakan belanja untuk kegiatan yang sifatnya tidak biasa atau tidak diharapkan berulang seperti penanggulangan bencana alam danbencana social yang tidak diperkirakan sebelumnya, termasuk pengembalian atas kelebihan penerimaan daerah tahun-tahun sebelumnya yang telah ditutup.
30
2.1.5.2 Belanja langsung. Belanja langsung adalah merupakan belanja yang dianggarkan terkait secara langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan. Jenis belanja langsung dapat diukur dengan hasil dari suatu program dan kegiatan yang dianggarkan, termasuk efisiensi dalam pencapaian keluaran dan hasil tersebut. Kelompok belanja langsung menurut Permendagri 13 tahun 2006 pasal 50 yaitu: 1. Belanja pegawai yaitu merupakan pengeluaran honorarium/upah dalam melaksanakan program dan kegiatan pemerintahan daerah, 2. Belanja barang dan jasa yaitu merupakan pengeluaran pembelian/ pengadaan barang yang nilai manfaatnya kurang dari 12 (dua belas) bulan dan atau pemakaian jasa dalam melaksanakan program dan kegiatan pemerintahan daerah, 3. Belanja modal yaitu merupakan pengeluaran yang dilakukan dalam rangka pembelian/pengadaan atau pembangunan aset tetap berwujud yang mempunyai nilai manfaat lebih dari 12 (dua belas) bulan untuk digunakan dalam kegiatan pemerintahan,seperti dalam bentuk tanah, peralatan, mesin, gedung, bangunan dan jalan, irigasi, jaringan, dan aset tetap lainnya.
2.2
Penelitian Terdahulu Penelitian terdahulu mengenai fenomena flypaper effect yang terdiri dari
Dana Alokasi Umum (DAU) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD), telah dilakukan oleh para peneliti terdahulu, yaitu:
31
Indhi Hastuti (2011) melakukan penelitian untuk menguji pengaruh Flypaper Effect yang terdapat pada kinerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Hasil dari peneltian menunjukkan bahwa Dana Alokasi Umum (DAU) berhubungan dalam efisien Kinerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), sedangkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) tidak mempunyai hubungan yang signifikan dalam efisiensi Kinerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), perbandingan antara Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan Dana Alokasi Umum (DAU) berhubungan dalam efisiensi Kinerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Jika dilihat lebih lanjut tingkat ketergantungan kinerja dari Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) lebih dominan terhadap DAU daripada PAD. Kesit Bambang Prakosa (2004) dalam penelitiannya yang berjudul Analisis Pengaruh Dana Alokasi Umum (DAU) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) Terhadap Prediksi Belanja Daerah menyatakan bahwa, secara empiris membuktikan bahwa besarnya belanja daerah di pengaruhi oleh jumlah DAU yang diterima dari pemerintah pusat. DAU dan PAD sebagian maupun kolektif memang mempengaruhi realisasi anggaran dan pajak kabupaten. Dalam model prediksi belanja daerah, daya prediksi DAU terhadap belanja daerah lebih tinggi dibanding daya prediksi PAD. Penelitian ini dilakukan di DIY dan Jawa Tengah. Afrizawati (2012) dalam jurnalnya yang berjudul Analisis Flypaper Effect pada Belanja Derah di Kabupaten/Kota di Sumatera Selatan, menyatakan bahwa koefisien DAU dan koefisien PAD saat diuji secara bersamaan (simultan) berpengaruh terhadap belanja daerah. Namun, ketika diuji secara terpisah (parsial) hasil menunjukkan bahwa koefisien DAU lebih besar dari koefisien PAD, itu berarti ada flypaper effect dalam pengeluaran.
32
Mutiara Maimunah (2006) menguji adanya flypaper effect yang berbeda antara wilayah rendah PAD dan daerah tinggi PAD. Kemudian, diperiksa apakah flypaper effect masih terjadi di belanja daerah dalam pendidikan, kesehatan dan bidang infrastruktur. Data berasal dari APBD dan laporan pendapatan. Hasil analisis menunjukkan bahwa DAU dan PAD secara terpisah mempengaruhi pengeluaran lokal. Namun, ketika diuji sekaligus, PAD menunjukkan tidak ada hasil yang signifikan. Hal ini menunjukkan bahwa telah terjadi flypaper effect. Pada belanja daerah dalam bidang pendidikan tidak terjadi flypaper effect, sedangkan dalam bidang kesehatan dan bidang infrastruktur telah terjadi flypaper effect. Adhitia Yudhistira (2013) melakukan penelitian untuk menganalisis faktorfaktor yang berpengaruh terhadap efisiensi kinerja SKPD. Hasil pengamatan menunjukan bahwa secara parsial dana alokasi umum dan pendapatan asli daerah menunjukan bahwa adanya pengaruh signifikan terhadap efisiensi kinerja SKPD. Sedangkan secara simultan atau secara bersama-sama kedua variabel tersebut juga menunjukan pengaruh yang signifikan terhadap efisiensi kinerja SKPD. Fransisca Roosiana Kurniawati (2010) menyatakan bahwa DAU dan PAD berpengaruh signifikan positif terhadap Belanja Daerah, baik yang dilakukan tanpa lag maupun dengan lag. pengaruh DAU terhadap belanja daerah lebih besar daripada pengaruh PAD terhadap belanja daerah. Hal ini menunjukkan bahwa banyak daerah masih tergantung dengan dana yang dikucurkan oleh pemerintah pusat.
33
Chairunnisa Puspitawati (2013), melakukan penelitian flypaper effect pada daerah yang memiliki PAD rendah dan tinggi dengan menggunakan metode elastisitas. Hasil penelitian menunjukan DAU dan PAD berpengaruh positif terhadap belanja daerah. Flypaper effect rata-rata terjadi pada daerah yang memiliki PAD lebih tinggi. Irham Iskandar (2012), Penelitian ini bertujuan mengetahui pengaruh unconditional grants, pendapatan asli daerah, dan PDRB terhadap belanja daerah dan mengetahui kemungkinan terjadinya flypaper effect pada belanja daerah di provinsi Jawa Barat. Populasi dalam penelitian ini adalah provinsi Jawa Barat dan sampelnya terdiri dari 13 kabupaten dan 6 kota. Estimasi dilakukan dengan panel regresi dengan menggunakan program eviews. Hasil dari penelitian ini, pertama menunjukkan
bahwa
unconditional
grants
berpengaruh
signifikan
dan
mempunyai hubungan yang positif terhadap belanja daerah, pendapatan asli daerah berpengaruh signifikan dan mempunyai hubungan yang positif terhadap belanja daerah, PDRB berpengaruh signifikan dan mempunyai hubungan yang negatif terhadap belanja daerah. Kedua, nilai koefisien pendapatan daerah lebih besar dari unconditional grants dan keduanya signifikan. Ini menunjukkan tidak terjadinya flypaper effect di provinsi Jawa Barat. Berikut ini adalah ringkasan review penelitian terdahulu : Tabel 2.1 Penelitian Terdahulu No 1
Peneliti (Tahun)
Judul Penelitian
Indhi Hastuti
Analisis -DAU Flypaper Effect -PAD
Variabel
Hasil Penelitian DAU berhubungan dengan efisiensi kinerja SKPD, PAD tidak memiliki
34
(2011)
Dana Alokasi -Kinerja Umum (DAU), SKPD Pendapatan Asli
hubungan dengan efisiensi kinerja SKPD. Hubungan efisiensi kinerja SKPD terhadap DAU lebih dominan
Daerah (PAD) dan Kinerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) (Studi Pada
daripada PAD.
Kota dan Kabupaten Semarang) 2
3
Kesit Bambang Prakosa (2004)
Afriza wati (2012)
Analisis Pengaruh Dana Alokasi Umum (DAU) dan
-DAU -PAD -Belanja Daerah
Besarnya belanja daerah di pengaruhi oleh jumlah DAU yang diterima dari pemerintah pusat. DAU dan PAD sebagian maupun
Pendapatan Asli Daerah (PAD) Terhadap Prediksi Belanja Daerah (Studi Empirik di Wilayah Propinsi Jawa Tengah dan DIY)
kolektif memang mempengaruhi realisasi anggaran dan pajak kabupaten. Dalam model prediksi belanja daerah, daya prediksi DAU terhadap belanja daerah lebih tinggi dibanding daya prediksi PAD.
Analisis -DAU Flypaper Effect -PAD
Koefisien DAU dan koefisien PAD saat diuji secara bersamaan
pada Belanja -Belanja Derah di Daerah Kabupaten/Kota di Sumatera Selatan
(simultan) berpengaruh terhadap belanja daerah. Namun, ketika diuji secara terpisah (parsial) hasil menunjukkan bahwa koefisien DAU lebih besar dari koefisien PAD, itu berarti ada flypaper effect dalam pengeluaran.
35
4
5
6
Mutiara Maimunah (2006)
Adhitia Yudhistira (2013)
Fransisca Roosiana Kurniawati (2010)
Flypaper Effect -DAU Pada Dana -PAD Alokasi Umum -Belanja
DAU dan PAD secara terpisah mempengaruhi pengeluaran lokal. Namun, ketika diuji sekaligus, PAD
(DAU) dan Daerah Pendapatan Asli Daerah (PAD) Terhadap Belanja Daerah Pada Kabupaten
menunjukkan tidak ada hasil yang signifikan. Hal ini menunjukkan bahwa ada telah terjadi flypaper effect. Belanja daerah bidang pendidikan tidak terjadi flypaper effect, sedangkan dalam bidang
Kota di Pulau Sumatera
kesehatan dan bidang infrastruktur telah terjadi flypaper effect.
Analisis -DAU Flypaper Effect -PAD Pada Dana -SKPD Alokasi Umum (DAU) dan
Secara parsial dana alokasi umum dan pendapatan asli daerah menunjukan bahwa adanya pengaruh signifikan terhadap efisiensi kinerja SKPD. Sedangkan
Pendapatan Asli Daerah (PAD) Terhadap Efisiensi Kinerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD)
secara simultan atau secara bersama-sama kedua variabel tersebut juga menunjukan pengaruh yang signifikan terhadap efisiensi kinerja SKPD.
Pengaruh Dana Alokasi Umum (DAU) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) Terhadap Belanja Pemerintah Daerah Provinsi, Kota, Dan Kabupaten di Indonesia
-DAU -PAD -Belanja Daerah
DAU dan PAD berpengaruh signifikan positif terhadap Belanja Daerah, baik dilakukan tanpa lag maupun dengan lag. pengaruh DAU terhadap belanja daerah lebih besar daripada pengaruh PAD terhadap belanja daerah. Hal ini menunjukkan bahwa banyak daerah masih tergantung dengan dana yang dikucurkan oleh pemerintah pusat.
36
7
Chairunnisa Puspitawati (2013)
Analisis -DAU Komparasi -PAD Flypaper Effect -Belanja
DAU dan PAD berpengaruh positif terhadap belanja daerah. Flypaper effect rata-rata terjadi pada daerah
Pada Daerah Daerah Pendapatan Asli Daerah (PAD) Tinggi dan Rendah Dengan Metode
yang memiliki PAD lebih tinggi.
Elastisitas 8
Irham Iskandar (2012)
Flypaper Effect Pada Unconditional Grant
-Uncon ditional grants -PAD -PDRB -Belanja
Unconditional grants berpengaruh signifikan dan mempunyai hubungan yang positif terhadap belanja daerah, pendapatan asli daerah berpengaruh signifikan dan mempunyai hubungan yang positif
Daerah
terhadap belanja daerah, PDRB berpengaruh signifikan dan mempunyai hubungan yang negatif terhadap belanja daerah. Kedua, nilai koefisien pendapatan daerah lebih besar dari unconditional grants dan signifikan. Ini menunjukkan tidak terjadinya flypaper effect di provinsi Jawa Barat.
2.3 Kerangka Pemikiran Penelitian ini menggunakan dua variabel independen, yaitu DAU (X1) dan PAD (X2), dan satu variabel dependent yaitu Belanja Daerah (Y). UndangUndang No. 32 Tahun 2004 disebutkan bahwa untuk pelaksanaan kewenangan Pemerintahan Daerah, Pemerintah Pusat akan mentransfer Dana Perimbangan yang terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) dan
37
bagian daerah dari Dana Bagi Hasil yang terdiri dari pajak dan Sumber Daya Alam (SDA). Untuk memenuhi kepentingan daerah, disamping dana perimbangan tersebut, Pemerintah Daerah mempunyai sumber pendanaan sendiri berupa Pendapatan Asli Daerah (PAD), pembiayaan dan lain-lain pendapatan. Belanja daerah adalah kewajiban pemerintah daerah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih, yang dipergunakan dalam rangka mendanai pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi atau kabupaten/kota yang terdiri dari urusan wajib, urusan pilihan dan urusan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu yang dapat dilaksanakan bersama antara pemerintah dan pemerintah daerah atau antar pemerintah daerah yang ditetapkan dengan ketentuan perundang-undangan. DAU adalah dana yang bersumber dari APBN yang bertujuan untuk pemerataan kemampuan keuangan antar daerah yang dimaksudkan untuk mengurangi ketimpangan kemampuan keuangan antar daerah melalui penerapan formula yang mempertimbangkan kebutuhan dan potensi daerah. PAD adalah pendapatan yang diperoleh daerah yang dipungut berdasarkan peraturan daerah sesuai dengan peraturan perundangundangan. PAD memiliki peran yang cukup signifikan dalam menentukan kemampuan daerah untuk melakukan aktifitas pemerintahan dan programprogram pembangunan. Pemerintah mempunyai kewajiban untuk meningkatkan taraf kesejahteraan rakyat serta menjaga dan memelihara ketentraman dan ketertiban masyarakat. Dana perimbangan yang diberikan pemerintah pusat dapat digunakan untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat sebagai tujuan dari desentralisasi
yaitu
untuk
mempercepat
pembangunan
selain
tetap
memaksimalkan potensi daerah untuk membiayai kebutuhan daerah. Sehingga
38
setiap kenaikan Dana Perimbangan dan PAD akan menyebabkan kenaikan juga dalam belanja daerah. Transfer dan PAD menunjukkan tingkat kemandirian suatu daerah, semakin banyak transfer yang diterima maka daerah tersebut masih bergantung kepada pemerintah pusat, hal ini menunjukan daerah tersebut belum siap melaksanakan otonomi daerah. Begitu pula sebaliknya, semakin banyak PAD yang dihasilkan oleh suatu daerah menunjukan bahwa daerah tersebut dapat mandiri dalam urusan belanja daerah dan kepentingan lainnya tanpa bantuan dari Pemerintah Pusat. Flypaper effect tidak diilustrasikan dalam kerangka pemikiran karena flypaper effect merupakan sebuah fenomena yang terjadi saat pemerintah daerah merespon belanja lebih banyak menggunakan DAU daripada PAD. Fenomena flypaper effect muncul dengan kecenderungan peningkatan belanja daerah dengan menggunakan dana transfer yang lebih besar daripada penerimaan transfer itu sendiri. Dari landasan teori yang telah diuraikan diatas, kemudian digambarkan dalam kerangka teoritis yang merupakan alur pemikiran dari peneliti yang disusun sebagai berikut : Dana Alokasi Umum (DAU) Belanja Daerah (BD) Pendapatan Asli Daerah (PAD)
Gambar 2.2 Skema Kerangka Pemikiran
39
2.4 Hipotesis Penelitian Berdasarkan landasan teori hipotesis diatas, maka hipotesis yang terbentuk baik secara parsial maupun simultan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut : Ho1
: Dana Alokasi Umum (DAU) tidak berpengaruh signifikan terhadap
Belanja Daerah Kabupaten / Kota di Provinsi Jawa Barat Ha1
: Dana Alokasi Umum (DAU) berpengaruh signifikan terhadap Belanja
Daerah Kabupaten / Kota di Provinsi Jawa Barat
Ho2 : Pendapatan Asli Daerah (PAD) tidak berpengaruh signifikan terhadap Belanja Daerah Kabupaten / Kota di Provinsi Jawa Barat Ha2 : Pendapatan Asli Daerah (PAD) berpengaruh signifikan terhadap Belanja Daerah Kabupaten / Kota di Provinsi Jawa Barat
Ho3 : Dana Alokasi Umum (DAU) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) tidak berpengaruh signifikan terhadap Belanja Daerah Kabupaten / Kota di Provinsi Jawa Barat Ha3 : Dana Alokasi Umum (DAU) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) berpengaruh signifikan terhadap Belanja Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Jawa Barat Untuk menentukan flypaper effect tidak digunakan hipotesis, karena flypaper effect merupakan sebuah fenomena yang terjadi saat pemerintah daerah merespon belanja daerah lebih besar menggunakan DAU daripada menggunakan PAD.
