BAB II SEJARAH DAN PERKEMBANGAN BADAN USAHA MILIK NEGARA (BUMN)
2. 1
Sejarah BUMN Dalam buku “BUMN Dalam Bingkai Pembangunan” yang ditulis oleh
Muchayat (2010), berangkat dari pergolakan pikiran untuk membangun dari dan untuk bangsa. Gelombang globalisasi menghantam aktivitas ekonomi dunia setidaknya memiliki dua dimensi. Pertama, pergeseran kekuatan ekonomi memunculkan tiga pasar utama dunia, yaitu Eropa, Amerika Utara dengan Amerika Serikat dan Kanada, dan Asia Timur- Asia Tenggara yang dimotori China, Jepang dan India. Tiga kawasan ini mendominasi 70% ekspor dunia, dan 62% produk manufaktur dunia, sekaligus sebagai sumber dan penerimaan investasi internasional. Kedua, Investasi global yang mendorong tumbuh dan menyebarnya perusahaan transnasional (trans national corporation). Pada dimensi ini, faktor-faktor produksi bebas pindah dengan skala ekonomi yang lebih besar. Globalisasi telah mengubah pola hubungan keuangan, proses produksi, perdagangan, teknologi informasi dan hubungan ekonomi semua bangsa yang ada di jagad raya ini, tanpa batas ruang dan waktu. Beranjak dari fenomena dunia tersebut, Indonesia merupakan bagian dari komunitas perdagangan global tentungan harus membangun system perekonomian yang kokoh, untuk
14
15
membentengi ekonomi nasional dan sekaligus memiliki jurus ampuh menghadapi ekonomi negara lain. Perkembangan BUMN ini diawali oleh sejarah politik ekonomi Indonesia. Sebagian BUMN pada awalnya merupakan perusahaan-perusahaan Belanda yang dinasionalisasi oleh pemerintah Indonesia. Nasionalisasi besarbesaran terjadi ketika demokrasi parlementer memasuki babak akhir dalam sejarah Indonesia di tahun 1950-an. Di masa itu desakan melakukan nasionalisasi semakin besar karena didasarkan pada keinginan agar system perekonomian lebih kokoh dan bisa dikontrol secara lebih baik oleh pemerintah. (Muchayat 2010) Pemerintah lebih memilih melakukan nasionalisasi terhadap perusahaan yang secara langsung mengelola fasilitas publik atau yang berkaitan dengan hajat hidup orang banyak. Deretan perusahaan yang dinasionalisasi yaitu perusahaan listrik, jawatan kereta api, pos dan giro, Perumtel (kini menjadi Telkom), Bank Tabungan Negara. Jawatan Penggadaian (kini menjadi Perum Pegadaian), serta jawatan penggadaian (kini menjadi Perum Penggadaian), serta jawatan angkutan motor (kini Damri). Nasionalisasi kemudian dilakukan bagi perusahaan yang bergerak disektor jasa. Seiring dengan kebutuhan pemerintah dan masyarakat serta perubahan kondisi ekonomi, politik yang lebih kondusif, pemerintah Indonesia juga mendirikan perusahaan baru seperti PT Garuda Indonesia yang menangani transportasi udara, PT Pelni menangani transportasi laut antarpulau, Djakarta Lyod transportasi antar samudra atau internasional, serta Bank Negara Indonesia (BNI).Sedangkan untuk keperluan bank sentral, pemerintah Indonesia membeli
16
De Javanesche Bank yang kemudian berkembang menjadi Bank Indonesia (BI). Hasil nasionalisasi perusahaan – perusahaan Belanda itu menjadikan BUMN sebagai salah satu tumpuan bagi pembangunan ekonomi di awal Orde Baru. Sejalan dengan pergolakan yang cukup krusial di masa Orde Baru, BUMN dituntut mampu bersaing dengan perusahaan asing dalam bidang tertentu, padahal sebelumnya cenderung sebagai pemain tunggal.Sebagai konsekuensi program liberalisasi ekonomi tersebut, pembangunan ekonomi Indonesia lebih terbuka menerima kehadiran investasi asing, yang pada kenyataannya menjadi kekuatan ekonomi yang sangat signifikan. Pemerintah kemudian memberikan kesempatan dalam skala besar kepada investor asing untuk menanamkan modalnya di Indonesia. Secara konstitusional, di zaman Orde Baru ini mulai dilegislasi Undang-Undang tentang Penanaman Modal Asing (PMA) pada bulan Januari 1967, sebagai payung hukum bagi kebijakan ekonomi liberal pemerintah tersebut. Setelah itu, pemerintah menerbitkan Inpres No. 17 Tahun 1967 tentang Pengarahan dan Penyederhanaan Perusahaan Negara, yang mengelompokkan perusahaan negara menjadi tiga bentuk, yaitu perusahaan jawatan (Perjan), perusahaan umum (Perum) serta persero. Selanjutnya, pada tahun yang sama dikeluarkan UU No. 9 Tahun 1969 tentang Penerapan Peraturan Pemerintah Pengganti UU No. 1/ 1969 tentang Bentuk-Bentuk Badan Usaha Negara. Dalam PP ini ditegaskan tujuan masingmasing usaha ekonomi yang berada dalam lingkup negara (Muchayat, 2010) :
17
1) Perjan,
didefinisikan
sebagai
perusahaan
yang
murni
mengusahakan dan memberikan pelayanan umum 2) Persero, perusahaan yang bertujuan mencari keuntungan 3) Perum, merupakan jenis usaha yang bertujuan memberikan pelayanan umum namun diperbolehkan untuk mencari keuntungan. 2. 2
Perkembangan BUMN Saat krisis ekonomi menerpa dunia ditahun 1997, Indonesia turut terkena
imbas besar dari sisi ekonomi dan politik. Seluruh aktivitas ekonomi menurun drastis sehingga penerimaan devisa dan pajak menurun. Dengan keterbatasan tersebut, pemerintah harus memperbesar penerimaan dari sektor utang luar negeri, baik swasta nasional maupun pemerintah. Pinjaman dana luar negeri memiliki konsekuensi yang harus ditanggung pemerintah, yaitu sulitnya manajemen pengelolaan anggaran yang terbebani kewajiban mengembalikan utang luar negeri. Pemerintah melihat potensi lain untuk menambah penerimaan di sektor devisa maupun perpajakan dengan memperkuat peran BUMN. BUMN mulai mendapat perhatian dengan harapan bisa menjadi motor penggerak ekonomi setelah krisis ekonomi 1997. Menurut Muchayat (2010), Perlunya upaya revitalisasi BUMN agar berdaya saing tinggi, perlunya analisis terhadap potensi pasar, jenis usaha, ukuran usaha, dan upaya penyandingan dengan badan usaha swasta nasional dan swasta asing sejenis. BUMN harus dipilah antara BUMN yang masih mempunyai daya saing dan BUMN yang masih perlu ditingkatkan atau dikembangkan daya saingnya.
18
Selain perpajakan yang merupakan pemberi kontribusi yang signifikan, penerimaan dalam negeri juga mengandalkan sector penerimaan negara bukan pajak (PNBP). Penerimaan dalam negeri mencapai Rp 870 triliun pada tahun 2009. Dengan angka ini, tampak realisasi pendapatan negara selama 2005-2009 terus tumbuh dan mengalami peningkatan. Pertumbuhan rata-rata mencapai 25,6%, terutama didukung pertumbuhan dari sector perpajakan rata-rata sebesar 23,8% dan PNBP sebesar 29,7%. Peranan BUMN dalam menyumbang pendapatan negara merupakan tugas utama dari pemerintah (Kementrian BUMN), yang pada saatnya BUMN harus mampu bersaing dengan usaha-usaha sejenis, baik di pasar dalam negeri maupun pasar global.Dalam 10 tahun terakhir kinerja BUMN terus meningkat. Total asset BUMN tahun 2009 diperkirakan meningkat sebesar Rp 256 triliun atau 8,7% yaitu dari Rp 1,978 triliun menjadi Rp 2,234 triliun, Pada tahun 2010 total asset BUMN ditargetkan lagi meningkat menjadi 2,505 triliun.Laba besih BUMN pada 2009 mencapai Rp 88 triliun, atau lebih tinggi dari target laba bersih yang ditetapkan DPR sebesar Rp 70 triliun. Ada 2010 ini laba bersih BUMN ditargetkan mencapai Rp 92,7 triliun. Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 1983 tentang Tata Cara Pembinaan dan Pengawasan Perjan, Perum dan Persero dimaksudkan untuk meningkatkan peranan perusahaan negara dan sekaligus pengendaliannya oleh Pemerintah. Dengan adannya Peraturan Pemerintah ini Pemerintah memiliki kewenangan yang sangat besar dalam hal pengelolaan BUMN dan sekaligus membatasi kewenangan pengelolanya (manajemen).
19
Penerbitan peraturan perundangan tentang BUMN dimaksudkan untuk menciptakan landasan hukum yang kuat dan jelas bagi pemangku kepentingan (stakeholders).
Melalui
peraturan
perundang
tersebut
diharapkan
dapat
dirumuskan arah, sasaran, program, dan kebijakan pemerintah terhadap BUMN secara jelas sehingga dapat menjadi pedoman bagi semua pihak yang terkait. Peraturan Tentang BUMN merupakan kebutuhan mutlak karena landasan hukum tentang BUMN yang ada sebelumnya belum sempurna, termasuk beberapa ketentuan tentang restruksturisasi dan privatisasi. Pasca-reformasi, pengelolaan BUMN diatur dalam ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1999 mengenai : (1) penataan BUMN secara efisien, transparan, dan profesional; (2) penyehatan BUMN yang berkaitan dengan kepentingan umum; dan (3) mendorong BUMN yang tidak berkaitan dengan kepentingan umum untuk melakukan privatisasi dipasar modal. Untuk melaksanakan TAP MPR tersebut, diterbitkan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, yang peraturan pelaksanaannya diatur melalui Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, dan Keputusan Menteri. Setelah dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, bentuk BUMN terbagi atas 2, yaitu: 1) Perusahaan Perseroan, yang selanjutnya disebut Persero, adalah BUMN yang berbentuk Perseroan Terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruhnya atau paling sedikit 51% (Lima Puluh Satu Persen) sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia yang tujuan utamanya mengejar keuntungan.
20
2) Perusahaan Umum, yang selanjutnya disebut Perum adalah BUMN yang seluruh modalnya dimiliki negara dan tidak terbagi atas saham, yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan sekaligus mengejar keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan. Pada tahun 2005 diterbitkan 2 (dua) Peraturan Pemerintah yang berkaitan dengan BUMN yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 2005 tentang penggabungan, peleburan, pengambil-alihan dan perubahan badan hukum dan Peraturan Pemerintah Nomor 44 Tahun 2005 Tentang Tata Cara Penyertaan dan Penatausahaan Modal Negara pada BUMN dan Perseroan Terbatas (PT). Pada tahun yang sama, Pemerintah juga menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2005 Tentang Tata Cara Privatisasi Perseroan (Persero) yang merupakan kebijakan tentang privatisasi BUMN. Pada tanggal 23 September 2009, pemerintah menetapkan kebijakan tentang privatisasi BUMN melalui penetapan Peraturan Pemerintah Nomor 59 Tahun 2009 Tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah No. 33 Tahun 2005 tentang Tata Cara Privatisasi Perusahaan Perusahaan Perseroan (Persero). Kebijakan ini merupakan kebijakan turunan untuk melaksanakan Pasal 83 Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, yang menyatakan perlunya menetapkan Peraturan Pemerintah tentang Tata Cara Privatisasi Perusahaan Perseroan (Persero) BUMN
21
2. 3
Masalah Umum Badan Usaha Milik Negara (BUMN) BUMN sebagai salah satu tulang punggung perekonomian (asset produktif
yang dimiliki pemerintah) diharapkan mampu memberikan kontribusi positif bagi pemerintah dalam bentuk dividen dan pajak. Pemerintah sangat berkepentingan atas kesehatan BUMN. Akan tetapi, kenyataannya banyak BUMN yang mengalami kerugian karena pengelolaan yang tidak profesional, tidak berdasarkan prinsip ekonomi perusahaan, dan tidak transparan. Kinerja BUMN dalam perkembangannya terkesan dipandang negatif. Sering kali BUMN dituduh sebagai badan usaha yang tidak efisien dan memiliki profitabilitas yang rendah. Boleh dikatakan bahwa terciptanya kesan dan kondisi seperti itu dipengaruhi orientasi pendirian BUMN, yang semula diprioritaskan pada pemenuhan kebutuhan publik dan peningkatan kesejahteraan masyarakat kemudian dibandingkan dengan perolehan laba (profitability). Agar dapat memainkan perannya secara optimal, BUMN tidak dapat lagi bergerak sematamata untuk memenuhi kebutuhan publik, karena adanya tuntutan lingkungan usaha di era globalisasi agar manajemen BUMN lebih kompetitif sehingga mampu menyediakan fasilitas publik dengan kualitas yang lebih baik dan harga yangterjangkau masyarakat. Di samping itu, disadari pula bahwa hak monopoli yang selama ini diberikan kepada BUMN telah menyebabkan BUMN menjadi sulit beradaptasi dengan perubahan yang terjadi akibat berlangsungnya mekanisme pasar yang begitu kompetitif. Ada beberapa masalah yang sering dihadapi BUMN dan selalu digunakan sebagai pertimbangan yang mendorong dilakukannya kebijakan privatisasi di
22
beberapa negara, menurut hasil penelitian World Bank (2004), antara lain adalah karena beberapa permasalahan dalam BUMN itu sendiri, yaitu: 1) Pertama, inefisiensi, kelebihan karyawan, dan produktivitas rendah. Ketiga masalah tersebut terbilang akut dan dominan pada BUMN yang sepenuhnya berada di bawah pengawasan pemerintah. 2) Kedua, kualitas barang dan jasa rendah. Kualitas barang dan jasa yang dihasilkan BUMN pada umumnya dinilai rendah oleh masyarakat karena lemahnya kualitas sumber daya manusia dan keterbelakangan teknologi yang digunakan oleh BUMN untuk memproduksi barang dan jasa. 3) Ketiga, rugi secara berkelanjutan dan peningkatan utang. Beberapa BUMN yang merugi dan memiliki utang cukup besar tidak dapat segera melakukan pembenahan untuk meningkatkan kinerjanya karena beberapa alasan. Salah satunya adalah aset BUMN yang berasal dari penyisihan APBN (sebelum ditetapkannya Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN) harus dikonsultasikan kepada pemerintah dan bahkan dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). 4) Keempat, tidak responsif terhadap kebutuhan publik. Keterlambatan dalam merespon kebutuhan publik, pada umumnya disebabkan oleh lambannya proses
pengambilan
keputusan
dan
kurangnya
jiwa
wirausaha
(entrepreneurship) di lingkungan manajemen BUMN. 5) Kelima, ketiadaan dana untuk memenuhi kebutuhan modal investasi. Salah satu hambatan pengembangan BUMN adalah kurangnya dana investasi terutama untuk keperluan pengembangan usaha. Sebagian modal BUMN
23
berasal dari utang sehingga biaya modalnya (cost of capital) lebih tinggi dibandingkan jika didanai dengan modal sendiri (ekuitas). 6) Keenam, intervensi vertikal secara berlebihan. Seringkali kebijakan pemerintah dalam pengelolaan BUMN sangat intervensif sehingga manajemen BUMN mengalami hambatan dalam pengambilan keputusan manajerial. 7) Ketujuh, beragam tujuan dan saling bertentangan. Dualisme tujuan BUMN, yaitu tujuan untuk memperoleh keuntungan dan pelayanan sosial kepada publik, merupakan salah satu penghambat BUMN untuk memasuki pasar yang kompetitif. 8) Kedelapan, misi lembaga yang salah arah dan tidak relevan. Adanya intervensi politik dan hambatan regulasi dapat mengacaukan misi BUMN sebagai entitas bisnis. 9) Kesembilan, pemanfaatan dan kinerja aset yang tidak optimal. Investasi yang
dilakukan
BUMN,
terutama
dalam
bentuk
infrastruktur,
penggunaannya belum dapat dioptimalkan (not fully employed), antara lain karena masalah kemampuan SDM, konflik kepentingan, birokrasi, serta hambatan hukum. 10) Kesepuluh, praktik-praktik ilegal. Praktik ilegal seperti praktik suap, pengadaan barang dan jasa yang tidak sesuai prosedur, kolusi dan nepotisme, serta beberapa praktik ilegal lain dalam pengelolaan BUMN. Penerapan good corporate governance (GCG) diharapkan dapat membersihkan praktik-praktik ilegal tersebut.
24
11) Kesebelas, pencurian dan korupsi. Tingginya kasus pencurian dan korupsi dalam tubuh BUMN merupakan masalah yang perlu dicermati secara serius baik oleh pemerintah maupun oleh manajemen BUMN. 2. 4 Perusahaan BUMN yang terdaftar di Bursa Efek Indonesia dan menjadi objek penelitian Dalam penelitian ini beberapa perusahaan BUMN yang akan dijadikan sebagai objek penelitan adalah yang telah terdafar di Bursa Efek Indonesia. Perusahaan ini sebagian besar telah membagikan dividen kepada pemegang saham pada tahun – tahun operasi yang menghasilkan laba. 1. PT Aneka Tambang Tbk
ANTM
2. PT Timah (Persero) Tbk
TINS
3. PT Tambang Batubara Bukit Asam (Persero)Tbk
PTBA
4. PT Perusahaan Gas Negara Tbk (PGN)
PGAS
5. PT Semen Indonesia (Persero) Tbk - Semen Gresik SMGR 6. PT Kimia Farma (Persero) Tbk
KAEF
7. PT Telekomunikasi Indonesia Tbk
TLKM
8. PT Jasa Marga (Persero) Tbk
JSMR
9. PT Bank Rakyat Indonesia (Persero) Tbk
BBRI
10. PT Bank Negara Indonesia Tbk
BBNI
11. PT Bank Tabungan Negara
BBTN
12. PT Bank Mandiri (Persero) TBk
BMRI
13. PT Adhi Karya (Persero) Tbk
ADHI
14. PT Pembangunan Perumahan Tbk
PTPP
15. PT Wijaya Karya(Persero) Tbk
WIKA
