BAB II KONSEP KETERWAKILAN DAN FUNGSI DEWAN PERWAKILAN RAKYAT
2.1 Konsep Perwakilan Rakyat Istilah demokrasi berasal dari bahasa Yunani kuno, yakni demos dan kratein, yang secara literer bermakna pemerintahan rakyat. Namun demikian tidak berarti demokrasi pada masa yunani kuno merupakan demokrasi yang ideal. Demokrasi Yunani kuno hanya sedikit memiliki atau bahkan tidak mempunyai gagasan mengenai hak dan kebebasan individual sebagaimana melekat dalam gagasan demokrasi moderen. 17 Dalam pelaksanaannya demokrasi dipraktekan bersifat langsung ( direct democrazy), artinya hak rakyat untuk membuat keputusan-keputusan dan dijalankan secara langsung oleh seluruh warga Negara yang bertindak berdasarkan prosedur mayoritas. Sistem ini hanya dapat dilaksanakan dalam Negara
yang masih
kecil
seperti
Negara kota
atau zaman Yunani
Kuno.Barulah kemudian di abad ke XVIII timbul suatu sistem demokrasi baru, yakni (indirect democrazy) atau demokrasi perwakilan. Dan disinilah demokrasi itu mendapatkan pengertian yang sebenarnya, dalam arti bahwa para penguasa itu dipilih oleh rakyat melalui wakil-wakilnya yang duduk dalam badan-badan perwakilan. Lalu kemudian, demokrasi dalam bentuk
17
Azhari, F.A., 2005, Menemukan Demokrasi, Surakarta: Muhammadiyah University, h. 1.
22
yang seperti inilah yang sedikit demi sedikit meluas ke hampir semua negaranegara modern. 18 Demokrasi dapat kita pandang sebagai mekanisme dan cita-cita hidup berkelompok yang di dalam UUD 1945 disebutkan kerakyatan. Demokrasi Indonesia adalah pemerintahan rakyat yang berdasarkan nilai-nilai falsafah Pancasila atau pemerintahan dari, oleh, dan untuk rakyat berdasarkan sila-sila Pancasila. Ini berarti bahwa : 1. Demokrasi atau pemerintahan rakyat yang digunakan oleh pemerintah Indonesia adalah sistem pemerintahan rakyat yang dijiwai dan dituntun oleh nilai-nilai pandangan hidup bangsa Indonesia (Pancasila). 2. Demokrasi Indonesia pada dasarnya adalah transformasi nilai-nilai falsafah Pancasila menjadi suatu bentuk dan sistem pemerintahan khas Pancasila. 3. Demokrasi Indonesia yang dituntut oleh nilai-nilai Pancasila adalah konsekuensi dari komitmen pelaksanaan Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen di bidang pemerintahan atau politik. 4. Pelaksanaan Demokrasi Indonesia dengan baik mensyaratkan pemahaman dan penghayatan nilai-nilai falsafah Pancasila. 5. Pelaksanaan Dmeokrasi Indonesia dengan benar adalah pengamalan Pancasila melalui politik pemerintahan. 19
18 19
H. Nuktoh Arfawie, Kurde, S.H.MH. 2001. Teori Demokrasi, Jakarta, h. 74-76. Azhari. FA. 2005. Op Cit, h. 7.
Dalam konsep demokrasi adalah sebuah bentuk kekuasaan (kratein) dari/oleh/untuk rakyat (demos). Menurut konsep, kekuasaan menyiratkan arti politik dan pemerintahan, sedangkan rakyat beserta warga masyarakat didefinisikan sebagai warga Negara. Dalam perkembangan zaman modern, ketika kehidupan memasuki skala luas, tidak lagi berformat lokal, dan demokrasi tidak mungkin lagi direalisasikan dalam wujud partisipasi langsung, masalah diskriminasi dalam kegiatan politik tetap berlangsung. Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia atau sering disebut Dewan Perwakilan Rakyat (disingkat DPR-RI atau DPR) adalah salah satu lembaga tinggi negara dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yang merupakan lembaga perwakilan rakyat. DPR terdiri atas anggota partai politik peserta pemilihan umum yang dipilih melalui pemilihan umum Sejarah terbentuknya DPR RI secara garis besar dapat dibagi menjadi tiga periode: 1. Volksraad 2. Masa perjuangan Kemerdekaan 3. Dibentuknya Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) Secara ringkas dapat dijelaskan sebagai berikut: Pada masa penjajahan Belanda, terdapat lembaga semacam parlemen bentukan Penjajah Belanda yang dinamakan Volksraad.Pada tanggal 8 Maret 1942 Belanda mengakhiri masa penjajahan selama 350 tahun di Indonesia.Pergantian penjajahan dari Belanda kepada Jepang mengakibatkan keberadaan Volksraad secara otomatis tidak diakui lagi, dan bangsa Indonesia memasuki masa perjuangan Kemerdekaan.
Sejarah DPR RI dimulai sejak dibentuknya Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) oleh Presiden pada tanggal 29 Agustus 1945 (12 hari setelah Proklamasi Kemerdekaan Republik Indonesia) di Gedung Kesenian, Pasar Baru Jakarta. Tanggal peresmian KNIP (29 Agustus 1945) dijadikan sebagai TANGGAL dan HARI LAHIR DPR RI.20
2.2. Fungsi-Fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Suasana perpolitikan nasional pasca tumbangnya rezim orde baru Suharto, disambut oleh semua kalangan sebagai masa kebebasan dan berekpresi. Keadaan ini semakin bertambah seiring dengan dilakukannya perubahan terhadap UUD 1945 yang di anggap turut melindungi kekuasaan otoriter tersebut selama 32 tahun dan kerap melahirkan kekuasaan tanpa batas. Nuansa kehidupan demokratis semakin terasa ketika para elit politik kembali melakukan peran dan fungsi masing-masing. Sentralisasi kekuasaan yang menumpuk pada lembaga eksekutif pada masa lalu, berubah menjadi pemerataan kekuasaan dengan saling kontrol di antara tiap lembaga negara. Hal ini pula yang memulihkan kembali peran lembaga perwakilan. Lembaga yang merupakan simbol dari keluhuran demokrasi di mana didalamnya terdapat orang-orang pilihan yang dijadikan wakil rakyat yang memiliki integritas, tanggung jawab, etika serta kehormatan, yang kemudian dapat diharapkan menjadi perangkat
20
Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, http://www.dpr.go.id/tentang/sejarah-dpr, diunduh pada 20 Maret 2015
Sejarah
DPR,
penyeimbang dan pengontrol terhadap kekuasaan eksekutif sebagi penggerak roda pemerintahan. Bagi negara yang menganut kedaulatan rakyat keberadaan lembaga perwakilan hadir sebagai suatu keniscayaan. Adalah tidak mungkin membayangkan terwujudnya suatu pemerintah yang menjujung demokrasi tanpa kehadiran institusi tersebut. Karna lewat lembaga inilah kepentingan rakyat tertampung kemudian tertuang dalam berbagai
kebijakan
umum
yang
sesuai
dengan
aspirasi
rakyat.
Untuk itu menurut kelaziman teori-teori ketatanegaraan dalam hal mana pada umumnya lembaga ini berfungsi dalam tiga wilayah, yaitu, Pertama, wilayah legislasi atau pembuat aturan Perundang-undangan, Kedua, wilayah penyusunan anggaran. dan Ketiga, wilayah pengawasan terhadap jalannya pemerintahan.21 Sesuai dengan Pasal 19 ayat (1) UUD Negara RI Tahun 1945 Anggota DPR dipilih melalui pemilihan umum, ketentuan tersebut dimaksudkan untuk mewujudkan azas kedaulatan rakyat yang secara implisit menjiwai Pembukaan UUD Negara RI Tahun 1945, dengan demikian tidak ada lagi Anggota DPR yang diangkat. hal ini sesuai dengan paham demokrasi perwakilan yang mendasarkan keberadaannya pada prinsip perwakilan atas dasar pemilihan ( representation by election )22 Anggota DPR adalah orang-orang terpilih yang telah melalui seleksi ketat, mulai dari internal partai politik hingga pemilihan umum. Namun, untuk dapat
21
Jimly Asshiddiqie, 2010, Perkembangan & Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Sinar Grafika, Jakarta, (selanjutnya disebut Jimly Asshiddiqie II) h. 117 22 Hidayat Nur wahid, 2007, Eksistensi Negara Berdasarkan UUD Negara RI Tahun 1945, Jurnal Legislasi Indonesia, Vol.4 nomor 3, September 2007, h. 5
menjalankan ketiga fungsi yang dimiliki dengan bidang yang sangat luas, tentu diperlukan dukungan dari berbagai pihak. Peran serta masyarakat tetap diperlukan untuk menjamin bahwa anggota DPR benar-benar selalu bertindak sebagai wakil rakyat. Peran serta tersebut dapat diwujudkan melalui berbagai bentuk mulai dari masukan secara langsung dalam forum rapat kerja, rapat dengar pendapat hingga kritik membangun sebagai bentuk pengawasan public. 23 Menurut ketentuan yang diatur dalam Pasal 76 UU No. 17 Tahun 2014, mengatur mengenai Keanggotaan dari Dewan Perwakilan Rakyat sebagai berikut: (1) (2) (3) (4) (5) (6)
Anggota DPR berjumlah 560 (lima ratus enam puluh) orang. Keanggotaan DPR diresmikan dengan keputusan Presiden. Anggota DPR berdomisili di ibu kota negara Republik Indonesia. Masa jabatan anggota DPR adalah 5 (lima) tahun dan berakhir pada saat anggota DPR yang baru mengucapkan sumpah/janji. Setiap anggota, kecuali pimpinan MPR dan pimpinan DPR, harus menjadi anggota salah satu komisi. Setiap anggota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) hanya dapat merangkap sebagai anggota salah satu alat kelengkapan lainnya yang bersifat tetap, kecuali sebagai anggota Badan Musyawarah.
Dalam menjalankan fungsinya sebagai lembaga perwakilan rakyat, DPR mempunyai alat-alat kelengkapan sesuai dengan menurut ketentuan yang diatur dalam Pasal 22 Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Nomor 1 Tahun 2014 tentang Tata Tertib (selanjutnya disebut Tata Tertib DPR RI Tahun 2014-2019) terdiri dari : Pimpinan DPR, Badan Musyawarah, Komisi, Badan Legislasi, Badan Anggaran, Mahkamah Kehormatan Dewan, Badan Kerja Sama Antar-Parlemen, Badan Urusan
23
: http://www.aph.gov.au/house/pubs/ar04-05/pdf/overviews.pdf
Rumah Tangga ( BURT ), Panitia Khusus; dan Alat kelengkapan lain yang diperlukan dan dibentuk oleh rapat paripurna. 1. Pimpinan DPR terdiri atas 1 (satu) orang ketua dan 4 (empat) orang wakil ketua yang dipilih dari dan oleh anggota dengan memperhatikan keterwakilan perempuan yang ditetapkan secara paket bersifat tetap selama 5 (lima) tahun dalam rapat paripurna DPR pada masa awal keanggotaan DPR. Paket bersifat tetap ini berlaku untuk fraksi dan anggota. Pimpinan DPR merupakan alat kelengkapan DPR dan merupakan satu kesatuan pimpinan yang bersifat kolektif dan kolegial. Masa jabatan pimpinan DPR sama dengan masa keanggotaan DPR. Pimpinan DPR bertugas untuk:
a. memimpin sidang DPR dan menyimpulkan hasil sidang untuk diambil keputusan;
b. menyusun rencana kerja pimpinan; c. melakukan koordinasi dalam upaya menyinergikan pelaksanaan agenda dan materi kegiatan dari alat kelengkapan DPR;
d. menjadi juru bicara DPR; e. melaksanakan dan memasyarakatkan keputusan DPR; f. mewakili DPR dalam berhubungan dengan lembaga negara lainnya; g. mengadakan konsultasi dengan Presiden dan pimpinan lembaga negara lainnya sesuai dengan keputusan DPR;
h. mewakili DPR di pengadilan;
i. melaksanakan keputusan DPR berkenaan dengan penetapan sanksi atau rehabilitasi anggota sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan;
j. menyusun rencana anggaran DPR bersama Badan Urusan Rumah Tangga yang pengesahannya dilakukan dalam rapat paripurna; dan
k. menyampaikan laporan kinerja dalam rapat paripurna DPR yang khusus diadakan untuk itu. (diatur dalam Pasal 27 sampai Pasal 47 Tata Tertib DPR 2014-2019). 2. Badan Musyawarah dibentuk oleh DPR dan merupakan alat kelengkapan DPR yang bersifat tetap. DPR menetapkan susunan dan keanggotaan Badan Musyawarah pada permulaan masa keanggotaan DPR dan permulaan tahun sidang. Anggota Badan Musyawarah berjumlah paling banyak 1/10 (satu persepuluh) dari jumlah anggota berdasarkan perimbangan jumlah anggota tiap-tiap fraksi yang ditetapkan oleh rapat paripurna. Ketua dan/atau sekretaris fraksi karena jabatannya menjadi anggota Badan Musyawarah. Pimpinan DPR karena jabatannya juga sebagai pimpinan Badan Musyawarah dan dalam hal ini Pimpinan DPR tidak merangkap sebagai anggota dan tidak mewakili fraksi. Badan Musyawarah bertugas : a. menetapkan agenda DPR untuk 1 (satu) tahun sidang, 1 (satu) masa persidangan, atau sebagian dari suatu masa sidang, perkiraan waktu penyelesaian suatu masalah, dan jangka waktu penyelesaian rancangan
undang-undang, dengan tidak mengurangi kewenangan rapat paripurna untuk mengubahnya; b. memberikan pendapat kepada pimpinan DPR dalam menentukan garis kebijakan yang menyangkut pelaksanaan tugas dan wewenang DPR; c. meminta dan/atau memberikan kesempatan kepada alat kelengkapan DPR yang lain untuk memberikan keterangan/penjelasan mengenai pelaksanaan tugas masing-masing; d. mengatur lebih lanjut penanganan suatu masalah dalam hal undangundang mengharuskan Pemerintah atau pihak lainnya melakukan konsultasi dan koordinasi dengan DPR; e. menentukan
penanganan
suatu
rancangan
undang-undang
atau
pelaksanaan tugas DPR lainnya oleh alat kelengkapan DPR; f. mengusulkan kepada rapat paripurna mengenai jumlah komisi, ruang lingkup tugas komisi, dan mitra kerja komisi yang telah dibahas dalam konsultasi pada awal masa keanggotaan DPR; dan g. melaksanakan tugas lain yang diserahkan oleh rapat paripurna kepada Badan Musyawarah. Ketentuan mengenai Badan Musyawarah ini lebih lanjut diatur dalam Pasal 47 hingga Pasal 53 Tata Tertib DPR RI Tahun 2014-2019) 3. Komisi dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan merupakan alat kelengkapan DPR yang bersifat tetap, DPR menetapkan susunan dan keanggotaan Komisi menurut perimbangan dan pemerataan jumlah anggota
tiap-tipa fraksi, pada permulaan masa keanggotaan DPR dan pada permulaan tahun sidang. Tugas Komisi dibagi menjadi tiga bidang, yaitu; dalam Pembentukan Undang-Undang, dibidang Anggaran dan dibidang Pengawasan. Pengaturan Komisi diatur dalam Pasal 54 sampai dengan Pasal 61 Tata Tertib DPR RI Tahun 2014-2019. 4. Badan Legislasi dibentuk oleh DPR dan merupakan alat kelengkapan DPR yang bersifat tetap. DPR menetapkan susunan dan keanggotaan Badan Legislasi pada permulaan masa keanggotaan DPR dan permulaan tahun sidang. Jumlah anggota Badan Legislasi ditetapkan dalam rapat paripurna menurut perimbangan dan pemerataan jumlah anggota tiap-tiap fraksi pada permulaan masa keanggotaan DPR dan pada permulaan tahun sidang. Pimpinan Badan Legislasi merupakan satu kesatuan pimpinan yang bersifat kolektif dan kolegial, yang terdiri atas 1 (satu) orang ketua dan paling banyak 3 (tiga) orang wakil ketua yang dipilih dari dan oleh anggota Badan Legislasi berdasarkan prinsip musyawarah untuk mufakat dan proporsional dengan memperhatikan keterwakilan perempuan menurut perimbangan jumlah anggota tiap-tiap fraksi. Badan Legislasi bertugas: a. menyusun rancangan program legislasi nasional yang memuat daftar urutan dan prioritas rancangan undang-undang beserta alasannya untuk satu masa keanggotaan dan untuk setiap tahun anggaran di lingkungan DPR dengan mempertimbangkan masukan dari DPD;
b. mengoordinasi penyusunan program legislasi nasional antara DPR dan Pemerintah; c. menyiapkan rancangan undang-undang usul DPR berdasarkan program prioritas yang telah ditetapkan; d. melakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang diajukan anggota, komisi, gabungan komisi, atau DPD sebelum rancangan undang-undang tersebut disampaikan kepada pimpinan DPR; e. memberikan pertimbangan terhadap rancangan undang-undang yang diajukan oleh anggota, komisi, gabungan komisi, atau DPD di luar prioritas rancangan undang-undang tahun berjalan atau di luar rancangan undang-undang yang terdaftar dalam program legislasi nasional; f. melakukan
pembahasan,
pengubahan,
dan/atau
penyempurnaan
rancangan undang-undang yang secara khusus ditugaskan oleh Badan Musyawarah; g. mengikuti perkembangan dan melakukan evaluasi terhadap pembahasan materi muatan rancangan undang-undang melalui koordinasi dengan komisi dan/atau panitia khusus; h. memberikan masukan kepada pimpinan DPR atas rancangan undangundang usul DPD yang ditugaskan oleh Badan Musyawarah; dan
i. membuat laporan kinerja dan inventarisasi masalah di bidang perundang-undangan pada akhir masa keanggotaan DPR untuk dapat digunakan oleh Badan Legislasi pada masa keanggotaan berikutnya. Ketentuan mengenai Badan Legislasi diatur dalam Pasal 62 hingga Pasal 66 Tata Tertib DPR RI Tahun 2014-2019. 5. Badan Anggaran dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat sebagai alat kelengkapan DPR yang bersifat tetap. Panitia Anggaran bertugas: a. membahas bersama Pemerintah yang diwakili oleh menteri untuk menentukan pokok-pokok kebijakan fiskal secara umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan acuan bagi setiap kementerian/lembaga dalam menyusun usulan anggaran; b. menetapkan pendapatan negara bersama Pemerintah dengan mengacu pada usulan komisi yang berkaitan; c. membahas rancangan undang-undang tentang APBN bersama Presiden yang dapat diwakili oleh menteri mengenai alokasi anggaran untuk fungsi dan program Pemerintah dan dana alokasi transfer daerah dengan mengacu pada keputusan rapat kerja komisi dan Pemerintah; d. melakukan sinkronisasi hasil pembahasan di komisi dan alat kelengkapan DPR lainnya mengenai rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga; e. melakukan sinkronisasi terhadap usulan program pembangunan daerah pemilihan yang diusulkan komisi;
f. membahas laporan realisasi dan perkiraan realisasi yang berkaitan dengan APBN; dan g. membahas pokok-pokok penjelasan atas rancangan undang-undang tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. Badan Anggaran hanya membahas alokasi anggaran yang sudah diputuskan oleh komisi. Anggota komisi dalam Badan Anggaran mengupayakan alokasi anggaran yang diputuskan komisi dan menyampaikan hasil pelaksanaan tugas kepada komisi melalui rapat komisi. Lebih lanjut mengenai Badan Anggaran diatur dalam ketentuan Pasal 67 hingga Pasal 71 Tata Tertib DPR RI Tahun 2014-2019. 6. Badan Kerja Sama Antar-Parlemen, yang selanjutnya disingkat BKSAP, dibentuk oleh DPR dan merupakan alat kelengkapan DPR yang bersifat tetap. DPR menetapkan susunan dan keanggotaan BKSAP pada permulaan masa keanggotaan DPR dan permulaan tahun sidang. Jumlah anggota BKSAP ditetapkan dalam rapat paripurna menurut perimbangan dan pemerataan jumlah anggota tiap-tiap fraksi pada permulaan masa keanggotaan DPR dan pada permulaan tahun sidang. Pimpinan BKSAP merupakan satu kesatuan pimpinan yang bersifat kolektif dan kolegial, yang terdiri atas 1 (satu) orang ketua dan paling banyak 3 (tiga) orang wakil ketua, yang dipilih dari dan oleh anggota BKSAP berdasarkan prinsip musyawarah untuk mufakat dan proporsional dengan memperhatikan
keterwakilan perempuan menurut perimbangan jumlah anggota tiap-tiap fraksi. BKSAP bertugas: a. membina, mengembangkan, dan meningkatkan hubungan persahabatan dan kerja sama antara DPR dan parlemen negara lain, baik secara bilateral maupun multilateral, termasuk organisasi internasional yang menghimpun parlemen dan/atau anggota parlemen negara lain; b. menerima kunjungan delegasi parlemen negara lain yang menjadi tamu DPR; c. mengoordinasikan kunjungan kerja alat kelengkapan DPR ke luar negeri; dan d. memberikan saran atau usul kepada pimpinan DPR tentang masalah kerja sama antarparlemen ketentuan lebih lanjut mengenai BKSAP diatur dalam ketentuan Pasal 72 hingga Pasal 77 Tatib DPR RI Tahun 2014-2019. 7. Mahkamah Kehormatan Dewan dibentuk oleh DPR sebagai alat kelengkapan yang bersifat tetap. Mahkamah Kehormatan Dewan bertujuan menjaga serta menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat DPR sebagai lembaga perwakilan rakyat. Anggota Mahkamah Kehormatan Dewan berjumlah 17 (tujuh belas) orang dan ditetapkan dalam rapat paripurna DPR. Ketentuan lebih lanjut mengenai Mahkamah Kehormatan Dewan diatur dalam ketentuan Pasal 78 hingga Pasal 86 Tata Tertib DPRRI Tahun 2014-2019.
8. Badan Urusan Rumah Tangga, yang selanjutnya disingkat BURT, dibentuk oleh DPR dan merupakan alat kelengkapan DPR yang bersifat tetap. DPR menetapkan susunan dan keanggotaan BURT pada permulaan masa keanggotaan DPR dan permulaan tahun sidang. Jumlah anggota BURT paling banyak 25 (dua puluh lima) orang atas usul komisi dan fraksi berdasarkan perimbangan dan pemerataan jumlah Anggota setiap fraksi di komisi yang ditetapkan dalam rapat paripurna DPR pada permulaan tahun sidang. Pimpinan BURT merupakan satu kesatuan pimpinan yang bersifat kolektif dan kolegial, yang terdiri atas 1 (satu) orang ketua yang dijabat oleh ketua DPR dan paling banyak 3 (tiga) orang wakil ketua yang dipilih dari dan oleh anggota BURT dalam satu paket yang bersifat tetap berdasarkan usulan Fraksi sesuai dengan prinsip musyawarah untuk mufakat. BURT bertugas: a. menetapkan arah kebijakan umum pengelolaan anggaran DPR untuk setiap tahun anggaran dan menyerahkannya kepada Sekretaris Jenderal DPR untuk dilaksanakan; b. menyusun rencana kerja dan anggaran DPR secara mandiri yang dituangkan dalam program dan kegiatan setiap tahun berdasarkan usulan dari alat kelengkapan DPR dan Fraksi; c. dalam menyusun program dan kegiatan sebagaimana dimaksud dalam huruf b, BURT memperhatikan geografis daerah pemilihan Anggota;
d. dalam menyusun program dan kegiatan DPR sebagaimana dimaksud dalam huruf b, BURT dapat menyusun standar biaya khusus dan mengajukannya kepada Pemerintah untuk dibahas bersama; e. melakukan pengawasan terhadap Sekretariat Jenderal DPR dalam pelaksanaan kebijakan kerumahtanggaan DPR sebagaimana dimaksud dalam huruf a, termasuk pelaksanaan dan pengelolaan anggaran DPR; f.
melakukan koordinasi dengan alat kelengkapan DPD dan alat kelengkapan MPR yang berhubungan dengan kerumahtanggaan DPR, DPD, dan MPR yang ditugasi oleh pimpinan DPR berdasarkan hasil rapat Badan Musyawarah;
g. menyampaikan hasil keputusan dan arah kebijakan umum anggaran tahunan DPR sebagaimana dimaksud dalam huruf a dalam rapat paripurna DPR untuk mendapatkan persetujuan; h. menyampaikan laporan kinerja dalam rapat paripurna DPR yang khusus diadakan untuk itu; dan i.
mengatur alokasi anggaran untuk kunjungan kerja Anggota atau sekelompok anggota komisi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 59 ayat (4).
Mengenai Badan Urusan Rumah Tangga lebih lanjut diatur dalam ketentuan Pasal 87 hingga Pasal 92 Tata Tertib DPR RI Tahun 2014-2019. 9. Panitia Khusus dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan merupakan alat kelengkapan DPR yang bersifat sementara. DPR menetapkan susunan
dan keanggotaan panitia khusus berdasarkan perimbangan dan pemerataan jumlah Anggota tiap-tiap Fraksi. Jumlah anggota panitia khusus ditetapkan oleh rapat paripurna DPR paling banyak 30 (tiga puluh) orang. Pimpinan panitia khusus merupakan satu kesatuan pimpinan yang bersifat kolektif dan kolegial. Adapun tugas dari Panitia Khusus yaitu : a. Panitia khusus bertugas melaksanakan tugas tertentu dalam jangka waktu tertentu yang ditetapkan oleh rapat paripurna DPR. b. Jangka waktu sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat diperpanjang oleh Badan Musyawarah apabila panitia khusus belum dapat menyelesaikan tugasnya. c. Panitia
khusus
dibubarkan
oleh
DPR
setelah
jangka
waktu
penugasannya berakhir atau karena tugasnya dinyatakan selesai. Mengenai Panitian Khusus ini lebih lanjut diatur dalam ketentuan Pasal 93 hingga Pasal 97 Tata Tertib Anggota DPR RI Tahun 2014-2019. Menurut ketentuan yang diatur dalam Pasal 4 ayat (1) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2014 jo. Pasal 69 ayat (1) UU MD3 menyatakan bahwa : DPR mempunyai fungsi : a. legislasi b. anggaran; dan c. pengawasan
ketiga fungsi tersebut dijalankan dalam kerangka representasi rakyat dan juga untuk mendukung upaya pemerintah dalam melaksanakan politik luar negeri sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
2.2.1
Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat Fungsi legislasi merupakan fungsi dalam pembuatan undang-undang. Fungsi
ini merupakan perwujudan dari kedudukan DPR sebagai pemegang kekuasaan membentuk undang-undang. Dalam negara hukum, setiap penyelenggaraan negara dan pemerintahan, baik berupa kebijakan maupun tindakan, harus dilakukan berdasarkan aturan hukum. Setiap kewenangan yang dimiliki oleh lembaga atau pejabat publik bersumber pada aturan hukum dan harus dilaksanakan sesuai dengan aturan
hukum.
penyelenggaraan
Undang-undang negara.
Materi
merupakan muatan
produk
hukum
undang-undang
utama
menjabarkan
dalam dan
melaksanakan amanat konstitusi. Undang-undang mengikat secara umum, baik warga negara maupun penyelenggara negara, baik eksekutif, legislatif maupun yudikatif. Oleh karena itu dalam tradisi hukum Eropa kontinental, fungsi legislasi dapat dikatakan merupakan fungsi utama dari lembaga perwakilan. Melalui fungsi tersebut, para wakil rakyat anggota DPR menentukan bagaimana kehidupan berbangsa dan bernegara dijalankan sesuai dengan konstitusi. Dalam UUD 1945 setelah perubahan pengaturan terhadap lembaga perwakilan di Indonesia ini dapat kita lihat pada Pasal 1 ayat (2) dimana Majelis
Permusyawaratan Rakyat (MPR) terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Sedangkan pada Pasal 20A ayat (1), DPR sendiri memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. Selanjutnya dalam melaksanaakan fungsinya. sebagai mana dijelasakan pada Pasal 20A ayat (2), DPR mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat. Serta setiap anggota DPR mempunyai hak mengajukan pertanyaan, hak menyatakan usul dan berpendapat sekaligus hak imunitas. Sedangkan kedudukan DPR sangat kuat, karena presiden tidak dapat membekukan ataupun membubarkan DPR sebagai mana tertera pada Pasal 7C. Namun demikian keberadaan lembaga perwakilan yang baru tersebut belum dapat berfungsi penuh sebagai mana mestinya, karna masih perlu di tindak lanjuti dengan kesepakatan Undang-Undang yang akan menjadi aturan main terbentuknya lembaga itu. Sejalan dengan perubahan struktur Sistem kelembagaan negara dengan di amandemen UUD 1945 serta perubahan dinamika perpolitikan yang terus melangkah maju dengan kemudian menata kearah perpolitikan yang sehat dan demokratis, maka pengamatan terhadap DPR sebagai salah satu lembaga perwakilan berikut sebagai lembaga politik sangatlah penting dan urgen. Kenyataan yang berkembang menunjukan adanya fenomena baru terhadap peran lembaga perwakilan tersebut. Peran DPR seakan di sulap dari yang tak berdaya tatkala berhadapan dengan
pemerintah, tiba-tiba berubah menjadi lembaga yang kuat terutama dalam fungsinya mengawasi gerak-gerik keberadaan lembaga eksekutif. 24 Menurut ketentuan yang diatur dalam Pasal 70 ayat (1) UUMD3 menyatakan bahwa : (1) Fungsi Legislasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 69 ayat (1) huruf a dilaksanakan sebagai perwujudan DPR selaku pemegang kekuasaan membentuk undang-undang. Berdasarkan ketentuan pasal ini maka dapat diketahui bahwa dengan diberlakukannya UU MD3 ini maka kekuasaan untuk membentuk undang-undang ada di tangan DPR. Fungsi legislasi merupakan fungsi paling dasar dari sebuah lembaga legisatif. Fungsi legislasi dilaksanakan sebagai perwujudan DPR selaku pemegang kekuasaan membentuk perundang-undangan. Melalui DPR aspirasi masyarakat ditampung, kemudian kehendak rakyat tersebut diimplementasikan dalam undang-undang sebagai representasi rakyat banyak.
2.2.2. Fungsi Anggaran Dewan Perwakilan Rakyat Anggaran merupakan suatu rencana yang disusun secara sistematis dalam bentuk angka dan dinyatakan dalam unit moneter yang meliputi seluruh kegiatan perusahaan untuk jangka waktu ( periode) tertentu di masa yang akan datang. Oleh karena rencana yang disusun dinyatakan dalam bentuk unit moneter, maka anggaran seringkali disebut juga dengan rencana keuangan. Dalam anggaran, satuan kegiatan 24
Suprapto, Bibit. Perkembangan Kabinet dan Pemerintahan di Indonesia. Ghalia Indonesia : Jakarta, 1985, h. 67
dan satuan uang menempati posisi penting dalam arti segala kegiatan akan dikuantifikasikan dalam satuan uang, sehingga dapat diukur pencapaian efisiensi dan efektivitas dari kegiatan yang dilakukan. Penganggaran merupakan komitmen resmi manajemen yang terkait dengan harapan manajemen tentang pendapatan, biaya dan beragam transaksi keuangan dalam jangka waktu tertentu di masa yang akan datang.25 Menurut ketentuan yang diatur dalam Pasal 70 ayat (2) UU MD3 menyatakan bahwa : (2) Fungsi anggaran sebagaimana dimaksud dalam pembahasan Pasal 69 ayat (1) huruf b dilaksanakan untuk membahas dan memberikan persetujuan atau tidak memberikan persetujuan terhadap rancangan undang-undang tentang APBN yang diajukan oleh Presiden. Fungsi penganggaran merupakan fungsi untuk membahas dan memberikan persetujuan atau tidak memberikan persetujuan terhadap rancangan undang-undang APBN yang diajukan Presiden. APBN merupakan dokumen yang berisi program dan kegiatan yang akan dilaksanakan dalam waktu satu tahun serta alokasi anggaran yang akan dibelanjakan dan diperoleh sebagai penerimaan negara. Walaupun RAPBN diajukan oleh presiden, tetapi juga meliputi program dan anggaran yang dikelola oleh cabang kekuasaan yang lain, termasuk legislatif dan yudikatif. Dalam penyusunan APBN tidak hanya dibahas dan ditentukan pengalokasian anggaran untuk setiap
25
Hendra Poerwanto, Pengertian, Manfaat dan Tujuan Anggaran, https://sites.google.com/site/penganggaranperusahaan/pengertian-definisi-manfaat-tujuan-anggaran, diunduh pada 25 Maret 2015
lembaga negara atau instansi, tetapi yang lebih penting adalah pembahasan program dan kegiatan yang akan dilakukan. Melalui pembahasan tersebut, anggota DPR ikut menentukan dan menjaga agar program dan kegiatan yang akan dilakukan setiap lembaga dan instansi benarbenar diarahkan untuk kepentingan rakyat sesuai dengan amanat dan aspirasi rakyat yang diwakili. Fungsi ketiga adalah fungsi pengawasan. Dari sisi objeknya, pengawasan yang dilakukan oleh DPR adalah terhadap pelaksanaan undang-undang dan APBN. Dari sudut politik ketatanegaraan, fungsi pengawasan DPR adalah untuk menjaga agar tidak terjadi konsentrasi kekuasaan dan penyalahgunaan kekuasaan.26 2.2.3. Fungsi Pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat Pengawasan adalah salah satu pilar terpenting dalam proses politik demokratis. Fungsi pengawasan dilaksanakan untuk menjamin terwujud dan efektifnya akuntabilitas publik dari berbagai lembaga tata pemerintahan. Dalam demokrasi, berbagai lembaga melaksanakan fungsi pengawasan, salah satunya adalah lembaga legislatif DPR. Fungsi pengawasan DPR diperlukan untuk menjamin berjalannya prinsip saling mengawasi dan mengimbangi antarcabang kekuasaan. Di sisi lain, pengawasan dilakukan untuk memastikan bahwa undang-undang dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang telah dibuat DPR dan Presiden benar-benar dilaksanakan dengan baik oleh semua lembaga negara dan instansi pemerintahan.
26
: http://www.aph.gov.au/house/pubs/ar04-05/pdf/overviews.pdf
Dengan demikian pelaksanaan pengawasan DPR tidak selalu berarti berhadaphadapan dengan pemerintah, khususnya Presiden.27 Menurut ketentuan yang diatur dalam Pasal 70 ayat (3) UU MD3 menyatakan bahwa : (3) Fungsi pengawasan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 69 ayat (1) huruf c dilaksanakan melalui pengawasan atas pelaksanaan undang-undang dan APBN. Pengawasan DPR juga harus dilihat sebagai upaya bersama untuk memastikan bahwa penyelenggaraan pemerintahan benar-benar untuk kepentingan rakyat sesuai dengan aturan hukum yang telah ditetapkan. Dalam menjalankan ketiga fungsi tersebut, DPR tentu akan menunjukkan jati diri sebagai lembaga perwakilan rakyat. Hal itu dilakukan dengan senantiasa membuka ruang partisipasi dan konsultasi publik dalam pengambilan keputusan. Untuk itu diperlukan transparansi pelaksanaan
ketiga
fungsi
yang
dimiliki
yang
pada
akhirnya
harus
dipertanggungjawabkan kepada rakyat sesuai dengan amanat yang terkandung dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Segenap bangsa Indonesia tentu berharap besar terhadap DPR yang baru dilantik. Berbagai persoalan kebangsaan dan kenegaraan perlu segera mendapat
27
Sofian, Effendi, Hantaman Struktural Pengawasan Legislatif, Prisma, 2000. h. 68
perhatian dan pemecahan. Agenda pembangunan harus dilanjutkan untuk mencapai masyarakat adil dan makmur yang telah dicita-citakan sejak awal kemerdekaan. Untuk itu diperlukan kinerja DPR yang selalu meningkat dalam menjalankan ketiga fungsi yang dimiliki. Kita percaya bahwa para anggota DPR yang hari ini dilantik memiliki kemampuan untuk memenuhi harapan tersebut. 2.3. Hak dan Kewajiban Dewan Perwakilan Rakyat Dewan Perwakilan Rakyat dalam menjalankan tugasnya memiliki hak sebagaimana tercantum dalam ketentuan Pasal 164 yaitu : (1) DPR mempunyai hak: a. interpelasi; b. angket; dan c. menyatakan pendapat. (2) Hak interpelasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a adalah hak DPR untuk meminta keterangan kepada Pemerintah mengenai kebijakan Pemerintah yang penting dan strategis serta berdampak luas pada kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. (3) Hak angket sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b adalah hak DPR untuk melakukan penyelidikan terhadap pelaksanaan suatu undang- undang dan/atau kebijakan Pemerintah yang berkaitan dengan hal penting, strategis, dan berdampak luas pada kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara yang diduga bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. (4) Hak menyatakan pendapat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c adalah hak DPR untuk menyatakan pendapat atas: a. kebijakan Pemerintah atau mengenai kejadian luar biasa yang terjadi di tanah air atau di dunia internasional; b. tindak lanjut pelaksanaan hak interpelasi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan hak angket sebagaimana dimaksud pada ayat (3); atau c. dugaan bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum, baik berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, maupun perbuatan tercela, dan/atau Presiden
dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.
Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Nomor 1 Tahun 2014 tentang Tata Tertib pasal 2, 3 dan 4 mengenai kedudukan, wewenang dan Fungsi DPR Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD menyatakan bahwa sebagai anggota DPR melekat hak antara lain: a.
b.
c.
Hak interpelasi, yaitu hak DPR untuk meminta keterangan kepada pemerintah mengenai kebijakan pemerintah yang penting dan strategis serta berdampak luas pada kehidupan bermasyarakat dan bernegara; Hak angket, yaitu hak DPR untuk melakukan penyelidikan terhadap kebijakan pemerintah yang penting dan strategis serta berdampak luas pada kehidupan bermasyarakat dan bernegara yang diduga bertentangan dengan peraturan perundang-undangan; Hak menyatakan pendapat, yaitu hak DPR untuk menyatakan pendapat terhadap kebijakan pemerintah atau mengenai kejadian luar biasa yang terjadi di tanah air disertai dengan solusi tindak lanjut dari hak interpelasi dan hak angket.
Disamping itu dapat diketahui bahwa diluar hak institusi, anggota DPR juga memiliki hak lain sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 184 hingga Pasal 196 Tata Tertib DPR RI Tahun 2014-2019 yaitu : 1. Hak Mengajukan Usul Rancangan Undang-Undang (Pasal 184-Pasal 185) 2. Hak Mengajukan Pertanyaan (Pasal 186-Pasal 187) 3. Hak Menyampaikan Usul dan Pendapat (Pasal 188) 4. Hak Memilih dan Dipilih (Pasal 189) 5. Hak Membela Diri (Pasal 190) 6. Hak Imunitas (Pasal 191) 7. Hak Protokoler (Pasal 192)
8. Hak Keuangan dan Hak Administratif (Pasal 193) 9. Hak Pengawasan (Pasal 194) 10. Hak Mengusulkan dan Memperjuangkan Program Pembangunan Daerah Pemilihan (Pasal 195) 11. Hak Melakukan Sosialisasi Undang-Undang (Pasal 196) Anggota Dewan Perwakilan Rakyat selain memiliki hak sebagaimana yang telah diuraikan diatas juga memiliki kewajiban yang harus dipenuhinya dalam menjabat sebagai anggota DPR RI. Adapun kewajiban tersebut diantaranya yaitu : a. memegang teguh dan mengamalkan Pancasila; b. melaksanakan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan menaati ketentuan peraturan perundang-undangan; c. mempertahankan dan memelihara kerukunan nasional dan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; d. mendahulukan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi, kelompok, dan golongan; e. f. g. h. i.
memperjuangkan peningkatan kesejahteraan rakyat; menaati prinsip demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara; menaati tata tertib dan kode etik; menjaga etika dan norma dalam hubungan kerja dengan lembaga lain; menyerap dan menghimpun aspirasi konstituen melalui kunjungan kerja secara berkala; j. menampung dan menindaklanjuti aspirasi dan pengaduan masyarakat; dan k. memberikan pertanggungjawaban secara moral dan politis kepada konstituen di daerah pemilihannya.28
28
Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Hak dan http://www.dpr.go.id/tentang/hak-kewajiban, diunduh pada 25 Maret 2015
Kewajiban
Anggota,
