BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia yang didasari oleh UndangUndang Nomor 22 tahun 1999 yang telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, yang menyebutkan bahwa desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintah oleh pemerintah (pusat) kepada daerah otonom dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Otonomi daerah adalah kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Otonomi daerah ini bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum dan daya saing daerah. Demi meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan terlaksananya
pembangunan
yang
diharapkan,
sangatlah
perlu
untuk
memperhatikan pembangunan kesehatan yang merupakan salah satu tujuan mendasar dari pembangunan suatu daerah. Kesehatan merupakan tujuan pembangunan yang mendasar di samping pendidikan. Kesehatan merupakan inti dari kesejahteraan, hal yang fundamental untuk membentuk kemampuan manusia yang lebih luas yang berada pada inti makna pembangunan. Kesehatan dapat juga dilihat sebagai komponen pertumbuhan dan pembangunan yang vital sebagai input fungsi produksi agregat. Peran gandanya sebagai input maupun output menyebabkan kesehatan sangat penting dalam pembangunan ekonomi (Todaro, 2011: 445).
1
Untuk merencanakan pembangunan suatu daerah, bahkan suatu negara sekalipun, seorang perencana harus merencanakan segala sesuatu dalam segala aspek, terutama aspek ekonomi. Karena pertumbuhan dan pembangunan ekonomi adalah indikator utama yang digunakan sebagai indikator maju atau tidaknya suatu daerah ataupun negara. Selain itu, agar tujuan perencanaan dapat tercapai sesuai dengan harapan dan juga tepat sasaran, untuk merencanakan pembangunan ekonomi dan mengukur pertumbuhan ekonomi suatu daerah memerlukan data statistik guna merencanakan strategi, mengambil keputusan dan evaluasi hasil pembangunan yang telah dicapai sebelumnya. Perencanaan pembangunan daerah bukalah perencanaan dari suatu daerah, melainkan perencanaan untuk suatu daerah. Perencanaan pembangunan daerah dapat dianggap sebagai perencanaan untuk memperbaiki kapasitas sektor swasta dalam menciptakan nilai sumberdaya-sumberdaya swasta secara bertanggung jawab (Kuncoro, 2012: 3). Peranan perencanaan pembangunan sangat penting sehingga menjadi bagian tak terpisahkan sebagai suatu kebutuhan untuk menyusun rancangan kebijakan, program dan kegiatan yang secara konsistensi menuju pada cita-cita yang disepakati dan diharapkan bersama. Fungsi perencanaan diperlukan untuk menjelaskan dan memberikan mekanisme pengambilan keputusan yang rasional dan bertanggung jawab atas berbagai pilihan. Pembangunaan kesehatan sangat penting untuk menciptakan sumberdaya manusia yang berkualitas, yang akan berdampak positif terhadap pembangunan serta pertumbuhan ekonomi sehingga pembangunan di bidang kesehatan ini harus
2
dapat dilakukan secara terencana, terarah, komprehensif dan berkelanjutan. Hal ini diperlukan adanya perencanaan sebagai pedoman serta pemberi arah dalam pelaksanaan pembangunan kesehatan. Rencana strategis (Renstra) bidang kesehatan Kabupaten Jayawijaya dibuat sesuai dengan visi pembangunan Kabupaten Jayawijaya yaitu “Terwujudnya Masyarakat Jayawijaya yang Berkualitas, Berbudaya dan Mandiri”. Pada rincian di bidang kesehatan menyebutkan kata berkualitas, dengan artian penyelenggaraan pelayanan kesehatan di Kabupaten Jayawijaya memiliki standar kualitas yang baik dan terkemuka di pegunungan tengah Papua. Pelayanan kesehatan yang memadai, penyediaan sarana prasarana kesehatan yang baik, penyediaan sumberdaya pelayanan kesehatan yang berkualitas, serta didukung oleh partisipasi masyarakat. Salah satu maksud Restra tersebut adalah untuk menjamin adanya kosistensi perencanaan, pemilihan program, dan kegiatan prioritas oleh Dinas Kesehatan sesuai dengan kebutuhan Kabupaten Jayawijaya di bidang kesehatan. Hal ini juga bertujuan memberikan arahan bagi penyusunan dokumen perencanaan tahunan lainnya dalam rangka singkronisasi program dan kegiatan di bidang kesehatan dalam lingkup Pemerintah Kabupaten Jayawijaya. Perencanaan pembangunan di bidang kesehatan,
baik dalam bentuk
program, kebijakan, maupun kegiatan akan sia-sia sebagai sebuah dokumen jika tidak dikaitkan dengan penganggaranya. Karena anggaran merupakan bagian yang sangat penting untuk merealisasikan rencana dan target-target pembangunan yang telah ditetapkan sebelumnya. Namun di sisi lain, keterbatasan anggaran semakin menuntut adanya perencanaan yang matang agar pemanfaatan sumberdaya yang
3
tersedia benar-benar dilakukan secara efektif dan efisien. Dengan kata lain agar sasaran pembangunan yang telah ditetapkan sebelumnya benar-benar tercapai sesuai dengan target. Oleh karena itu, fungsi perencanaan dan penganggaran merupakan hal yang sangat penting (Fitry, 2012: 5). Konsistensi perencanaan dan penganggaran penting diperhatikan karena merupakan indikator dalam menilai kinerja pemerintah daerah. Hal ini sangat mempengaruhi tercapainya visi, misi, tujuan, sasaran, dan kebijakan yang telah direncanakan dalam dokumen perencanaan. Konsistensi perencanaan dan penganggaran memiliki peran yang penting dalam pelaksanaan pembangunan untuk
memperbaiki
kesejahteraan
masyarakat,
melalui
program-program
kesehatan yang bertujuan untuk meningkatkan kualitas Sumber Daya Manusia (SDM) dan meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Alur proses perencanaan dan penganggaran menurut sinkronisasi dari setiap proses tahapannya, hal ini dapat dilihat dari Gambar 1.1.
Sumber: Undang-Undang No.25 Tahun 2004 Gambar 1.1 Alur Perencanaan dan Penganggaran
4
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 pasal 153 menyatakan bahwa perencanaan pembangunan daerah disusun untuk menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan, penganggaran, dan pengawasan. Begitu pula Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 pasal 2 ayat 4 menyatakan bahwa sistem perencanaan pembangunan nasional bertujuan untuk mendukung koordinasi antarpelaku pembangunan; menjamin tercapainya intergrasi, sinkronisasi, dan sinergi baik antardaerah, antarruang, antarwaktu, antarfungsi pemerintah, maupun antarpusat dan daerah. Dengan menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan; mengoptimalkan partisipasi masyarakat; dan menjamin tercapainya penggunaan sumberdaya secara efisien, efektif, berkeadilan, dan berkelanjutan. Permasalahan yang sering muncul adalah dokumen perencanaan belum sepenuhnya digunakan sebagai acuan dalam menyusun rencana kegiatan tahunan sehingga antara program dan kegiatan yang direncanakan seringkali tidak konsisten dengan program dan kegiatan yang dianggarkan. Idealnya jika program dan kegiatan yang direncanakan dengan yang dianggarkan harus sama. Pada prinsipnya, perencanaan dan penganggaran harus terpadu, konsistensi dan sinkron satu sama lain. Hal ini dikarenakan penganggaran adalah media untuk mewujudkan target-target kinerja yang direncanakan. Tanpa perencanaan, Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) cenderung tidak fokus dan bersifat reaktif sehingga terjadi ketidak efektifan dan ketidakefisienan. Begitu pula untuk mendukung pembangunan, di mana salah satu visi dan misi Bupati Kabupaten Jayawijaya yang bertujuan agar terwujudnya masyarakat
5
yang sehat, maka untuk perlunya adanya perencanaan dan penganggaran yang baik. Dengan kata lain bahwa perencanaan yang tersusun harus didukung oleh penganggaran dan begitu pula dalam penyusunan anggaran harus konsisten dan sinkron dengan dokumen perencanaan yang telah ditetapkan sebelumnya. Berdasarkan pernyataan diatas bahwa konsistensi antara perencanaan dan penganggaran penting diperhatikan karena merupakan indikator dalam menilai kinerja pemerintah daerah, maka perlunya konsistensi perencanaan dan penganggaran sehingga pembagunan dapat terlaksana sesuai dengan yang diharapkan. Hal ini yang menarik perhatian peneliti untuk meneliti dengan mengambil judul “ Analisis Konsistensi Perencanaan dan Penganggaran Studi pada Dinas Kesehatan Kabupaten Jayawijaya, 2014”.
1.2 Keaslian Penelitian Berbagai penelitian mengenai perencanaan dan penganggaran dengan topik serta lokasi yang berbeda telah banyak dilakukan. Sebagai acauan dan sebagai pembanding, berikut adalah uraian-uraian singkat mengenai penelitian-penelitian yang relevan dengan penelitian ini. 1. Saifuddin (2007), meneliti tentang perencanaan dan penganggaran program KIA pada Puskesmas. Penelitian ini menggunakan metode kualitatif melalui studi kasus yang bersifat deskriptif, berdasarkan pada proses perencanaan dan penganggaran puskesmas di Kota Banjar. Tujuan umum penelitian ini untuk mengetahui proses perencanaan dan penganggaran program KIA dikaitkan dengan pelaksanaan SPM pada puskesmas di Kota Banjar. Tujuan khususnya adalah untuk mengetahui proses analisis situasi, penentuan tujuan, identifikasi
6
kegiatan, dan penghitungan anggaran pada perencanaan dan penganggaran program KIA di Puskesmas; mengetahui hasil perhitungan anggaran yang dilakukan tim P2KT Puskesmas; menghitung jumlah anggaran berdasarkan template
UW
SPM,
dan
memberi
rekomendasi
alternatif
metode
penganggaran yang tepat untuk Kota Banjar. 2. Mulyanto (2009), meneliti tentang responsibilitas kebijakan perencanaan dan penganggaran. Penelitian ini menggunakan Dokumen RKPD, PPAS, dan APBD tahun 2008 dari aspek Pro Job, Pro Poor, dan Pro Growth di Kabupaten Palopo, Semarang, Klaten, Nagan Raya, Aceh Jaya, Simalungun, Malang, dan Probolinggo. 3. Blondal, et al. (2009), meneliti tentang Budgeting in Indonesia. Hasil penelitiannya disimpulkan bahwa penekanan parlemen pada detail anggaran menghambat keberhasilan penerapan kerangka pengeluaran jangka menengah dan penganggaran kinerja, masih terjadinya negosiasi politik. Pada asumsi ekonomi dan proyeksi keuntungan yang mendasari anggaran, keanggotaan panitia anggaran di Indonesia dapat mempersulit peran pengawasan, banyak kekuatan komisi anggaran berasal dari pengaturan informal, sebagai contoh, keputusan akhir parlemen dilakukan dengan konsensus yang dicapai melalui negosiasi informal dan diskusi antara berbagai pihak (kelompok) daripada suara mayoritas, hal ini menghambat transparasi, dimana konsensus terjadi tanpa sepengetahuan publik/masyarakat. 4. Adesopo (2011), meneliti tentang Inventing participatory planning and budgeting for participatory local governance in Nigeria. Penelitian ini
7
bertujuan untuk mengusulkan pilihan pembuatan dan pelembagaan tata kelola pemerintahan yang partisipatif, dan khususnya penganggaran yang partisipatif dalam administrasi pemerintah lokal Nigeria. Penelitian ini juga bertujuan untuk
mengidentifikasi
kondisi-kondisi
yang mendukung dan
yang
diperlukan bagi perencanaan dan penganggaran. 5. Meldayeni
(2011),
meneliti
tentang
konsistensi
perencanaan
dan
penganggaran bidang kesehatan di Kota Solok. Penelitian ini menggunakan metode deskriptif dan komparatif. Penelitian ini ditujukan pada perencanaan dan penganggaran dalam 4 tahun anggaran yaitu tahun anggaran 2007-2010. Dokumen yang digunakan dalam penelitian ini adalah dokumen RPJMD tahun 2006-2011, RKPD, KUA, PPAS dan APBD tahun 2007-2011. Dimana penelitian ini bertujuan untuk menganalisis konsistensi antara perencanaan dan penganggaran bidang kesehatan di Kota Solok serta sebab-sebab apabila terjadi ketidakkonsistenan; menganalisis pencapaian derajat kesehatan masyarakat di Kota Solok; serta menyusun implikasi kebijakan yang dapat dilakukan untuk meningkatkan konsistensi perencanaan dan penganggaran bidang kesehatan dalam pencapaian sasaran dan tujuan. 6. Fitry (2012), meneliti tentang konsistensi perencanaan dan penganggaran bidang kesehatan di Kota Lubuklinggau. Penelitian ini menggunakan metode deskriptif dengan perpaduan antara pendekatan kuantitatif dan kualitatif. Penelitian ini menganalisis konsistensi antara perencanaan dan penganggaran bidang kesehatan tahun 2010 di kota Lubuklinggau yang dilihat melalui
8
dokumen perencanaan dan penganggaran kota Lubuklinggau seperti RPJPD, RPJMD tahun 2008-2013, RKPD tahun 2010. 7. Purnamasari dan Mahaeni (2013), meneliti mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi perencanaan dan penganggaran kesehatan Bersumber APBD sebagai suatu kajian lieratur. 8. Astuti (2014), meneliti tentang jenjang karier kepuasan kerja PNS di lingkungan Sekretariat Jenderal Kementrian. Penelitian ini menggunakan pendekaan kuantiaif dengan pendekatan yang dilakukan melalui eksperimen atau survei dengan menggunakan pertanyaan postpositivist untuk menguji suatu teori (Creswell, 2003). Tempat penelitian di Biro Perencanaan dan Anggaran, Kementerian Kesehatan pada bulan Agustus-Oktober 2013. 9. Kurniawati (2014), meneliti mengenai dinamika pelembagaan partisipasi perempuan Desa Wonolelo Kabupaten Bantul dalam perencanaan dan penganggaran daerah. Penelitian ini adalah penelitian secara kualitatif dengan menggunakan metode studi kasus. Perbedaan penelitian yang dilakukan penulis dengan penelitian-penelitan sebelumnya terletak dari daerah penelitian, tahun penelitian dan pada beberapa penelitian-penelitian mengambil studi kasus pada bidang kesehatan sedangkan pada penelitian yang dilakukan penulis ini adalah mengambil studi kasus pada Dinas Kesehatan Kabupaten Jayawijaya.
1.3 Rumusan Masalah Berdasarkan pernyataan diatas bahwa konsistensi perencanaan dan penganggaran penting diperhatikan karena merupakan indikator dalam menilai
9
kinerja pemerintah daerah, maka perlunya konsistensi perencanaan dan penganggaran sehingga pembagunan dapat terlaksana sesuai dengan yang diharapkan. Adapun hasil audit BPK mengenai realisasi anggaran, di mana terdapat ketidakkonsistensian anggaran pada Dinas Kesehatan Kabupaten Jayawijaya, 2011. Hal ini menarik perhatian peneliti untuk meneliti dengan mengambil judul “Analisis Konsistensi Perencanaan dan Penganggaran Studi pada Dinas Kesehatan Kabupaten Jayawijaya, 2014”. 1.4 Pertanyaan Penelitian Pertanyaan penelitian ini fokus pada sejauh mana konsistensi perencanaan dan penganggaran. Bila dilihat berdasarkan perumusan masalah di atas, maka pertanyaan penelitian ini adalah bagaimana konsistensi perencanaan dan penganggaran yang terjadi pada Dinas Kesehatan Kabupaten Jayawijaya, 2014?
1.5 Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini berisikan sasaran yang secara spesifik dengan apa yang yang ingin dicapai penulis. Dengan mengacu pada perumusan masalah dan pertanyaan penelitian di atas, maka tujuan penelitian yang akan dicapai adalah untuk menganalisis baik atau tidaknya konsistensi perencanaan dan penganggaran pada Dinas Kesehatan Kabupaten Jayawijaya, 2014.
1.6 Manfaat Penelitian Manfaat yang diharapkan dari penelitian ini sebagai berikut. 1. Hasil penelitian ini dapat dijadikan sebagai pedoman dan masukan serta bahan evaluasi untuk proses perencanaan dan penganggaran yang lebih baik
10
di Kabupaten Jayawijaya terlebih khusus pada Dinas Kesehatan Kabupaten Jayawijaya. 2. Penelitian ini dapat menjadi bahan referensi bagi penulis yang ingin untuk meneliti mengenai konsistensi perencanaan dan penganggaran.
1.7 Lingkup Penelitian Penelitian ini difokuskan di Kabupaten Jayawijaya terlebih khusus pada Dinas Kesehatan Kabupaten Jayawijaya. Perencanaan dan penganggaran menjadi fokus penelitian ini dengan mengacu pada dokumen-dokumen perencanaan dan penganggaran yang ada pada tahun 2014. 1.8 Sistematika Penulisan Penulisan tesis ini terdiri dari lima bab. Bab I Pendahuluan, memuat latar belakang dilakukannya penelitian, keaslian penelitian, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan dan manfaat penelitian, serta sistematika penelitian. Bab II Tinjauan Pustaka, berisi teori dan kajian terhadap penelitian terdahulu. Bab III Metode Penelitian, terdiri atas analisis data, jenis dan sumber data, dan pengolahan data. Bab IV Analisis, terdisri atas deskripsi data, analsis mengenai dokumen-dokumen perencanaan dan penganggaran. Bab V Simpulan dan Saran, memuat simpulan, keterbatasan, dan saran.
11
