1
BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Pemerintah Indonesia berdasarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, serta Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara telah mengamanatkan adanya reformasi di bidang perencanaan dan penganggaran (Budget Reform) yang meliputi reformasi struktur penganggaran (Budget Structure Reform) dan reformasi proses penganggaran (Budget Process Reform), reformasi tersebut di mulai pada Tahun Anggaran 2005 dengan mengacu pendekatan penganggaran berbasis kinerja (Performance Based Budgeting). Pendekatan penganggaran yang demikian sangat diperlukan oleh instansi pemerintah yang menyediakan layanan publik. Dengan adanya paket undang-undang tersebut diharapkan dapat mereduksi hambatan-hambatan yang dikeluhkan masyarakat khususnya kualitas layanan publik oleh instansi pemerintah (Utomo, 2008). Performance
Based
Budgeting
pada
dasarnya
bertujuan
untuk
meningkatkan efisensi dalam pelaksanaan anggaran dengan menghubungkan antara beban kerja dan kegiatan terhadap biaya, untuk mendorong pengalokasian anggaran terhadap program dan kegiatan yang lebih proritas. Sistem ini terutama berusaha untuk menghubungkan antara keluaran (outputs) dengan hasil (outcomes) yang disertai dengan penekanan terhadap efektifitas dan efisiensi terhadap anggaran yang
2
dialokasikan. Pendekatan tersebut dimaksudkan untuk memperbaiki kelemahan sistem tradisional dimana anggaran disusun berdasarkan line item, contohnya item anggaran hanya ditambah atau dikurangi nominalnya atas dasar data tahun sebelumnya tanpa ada kajian yang lebih mendalam (Mardiasmo, 2009). Perencanaan anggaran dengan pendekatan tradisional bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan masyarakat. Anggaran Berbasis Kinerja (Bastian, 2006) disusun untuk mencoba mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat pada penganggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya indikator yang digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik. Anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang telah disusun. Pengukuran kinerja secara berkelanjutan akan memberikan umpan balik, sehingga upaya perbaikan secara terus menerus akan mencapai keberhasilan masa mendatang. Tuntutan perubahan sistem anggaran, juga bisa diimplemantasikan pada bidang pendidikan karena dengan adanya otonomi dalam pengelolaan lembaga pendidikan. Melalui penerapan anggaran berbasis kinerja, lembaga pendidikan dituntut untuk membuat standar kinerja pada setiap anggaran kegiatan, sehingga jelas kegiatan apa yang akan dilakukan, berapa biaya yang dibutuhkan, dan apa hasil yang akan diperoleh. Klasifikasi anggaran dirinci mulai dari sasaran strategis sampai pada jenis belanja dari masing-masing kegiatan atau program kerja, sehingga memudahkan dilakukannya evaluasi kinerja. Dengan demikian, diharapkan penyusunan dan pengalokasian anggaran dapat lebih disesuaikan
3
dengan skala prioritas dan preferensi lembaga pendidikan yang bersangkutan, dengan memperhatikan prinsip ekonomis, efisiensi dan efektivitas. Dan perlu dilakukan prioritas terhadap tujuan kebijakan dan pendekatan program untuk pencapaian indikator kinerja sesuai tujuan, sasaran, visi dan misi yang ingin dicapai organisasi. Berdasarkan mekanisme Performance Based Budgeting dalam proses perencanaan dan penganggaran di dapat 2 (dua) sudut pandang yaitu perencanaan melihat bahwa Performance Based Budgeting bersifat top down artinya perencanaan dirancang oleh pengambil kebijakan tertinggi untuk dilaksanakan sampai ke unit kerja terkecil. Kedua, dari sudut pandang penganggaran melihat Performance Based Budgeting bersifat bottom-up, artinya anggaran dialokasikan untuk mendukung kegiatan yang ada di unit kerja untuk menghasilkan keluaran, dan bersama-sama keluaran-keluaran kegiatan tersebut untuk mendukung sasaran program dan rencana operasional yang telah direncanakan. Beberapa lembaga pendidikan kini telah menerapkan sistem anggaran berbasis kinerja dalam penyusunan dan pengelolaan anggarannya. Termasuk Universitas Gadjah Mada (UGM) dalam melaksanakan proses akademik dan non akademiknya, proses Perencanaan dan Penyusunan Anggaran dalam Rencana Kinerja Tahunan (RKT) dan Rencana Kegiatan dan Anggaran Tahunan (RKAT) sudah memanfaatkan Sistem Informasi Manajemen Anggaran Berbasis Kinerja (SIMABEKA). (Dokumen RKT UGM 2015). Selama satu dekade terakhir, Perguruan Tinggi di Indonesia khususnya UGM sempat beberapa kali mengalami perubahan status. Mulai dari status sebagai
4
Perguruan Tinggi Negeri (PTN), Badan Hukum Milik Negara (BHMN), Badan Hukum Pendidikan (BHP), Badan layanan Umum (BLU) dan PTN Badan Hukum (PTN BH). Status UGM sebagain BHMN memiliki otonomi untuk mengelola akademik dan non akademik termasuk keuangannya sendiri, layaknya BUMN. Penetapan PTN sebagai BHMN hanya Peraturan Pemerintah Nomor 61 Tahun 1999 yang tidak memiliki landasan hukum Undang-Undang. BHMN merupakan kekayaan yang dipisahkan sehingga pendapatan yang diperoleh dari masyarakat bukan Pendapatan Negara Bukan Pajak (PNBP) bagi pemerintah. Salah satu konsekuensi dari pemisahan PTN sebagai kekayaan yang dipisahkan adalah tidak masuknya anggaran pendapatan dan belanja BHMN dalam APBN. Permasalahan yang sering dihadapi pada anggaran BHMN yaitu seringnya revisi anggaran, serapan keuangan yang rendah, laporan kinerja yang belum baik, dan penyusunan RKAT masih hanya sebagai formalitas saja. Konsep BHMN berbeda dengan BLU, BLU pada dasarnya merupakan wadah implementasi konsep penganggaran berbasis kinerja dalam arti yang sesungguhnya di lingkungan pemerintah, karena pada BLU diberikan fleksibilitas dan pengelolaan keuangan guna mendukung efektivitas pelayanan yang diberikan. Fleksibilitas yang diberikan antara lain kewenangan untuk mengelola langsung pendapatan yang diperoleh dari masyarakat maupun hasil kerja sama atau hibah (tanpa terlebih dahulu disetor ke kas negara), flexible budget dengan ambang batas, pemanfaatan idle cash dengan hasil untuk BLU, dan surplus dapat digunakan untuk tahun berikutnya sedangkan defisit dapat ditutup dari APBN. Dengan status Pengelolaan Keuangan BLU (PK BLU) semua penerimaannya masuk ke PNBP
5
sehingga semua ketentuan pengelolaan keuangan UGM harus mengikuti aturan pemerintah
pusat
dari
perencanaan
anggaran,
pelaksanaan
kegiatan,
pertanggungjawaban kegiatan dan evaluasi/monitoringnya. Dalam BLU juga diwajibkan untuk melaporkan dan mempertanggungjawabkan secara berkala kegiatannya, baik kinerja yang dicapai, maupun realisasi keuangannya. Dengan diterbitkannya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi (UU PT) maka Universitas yang berstatus BHMN dan sebelumnya sudah menggunakan PK BLU berubah statusnya menjadi PTN BH. Dengan status UGM sebagai PTN BH tidak semua penerimaan masuk ke Pendapatan Negara Bukan Pajak (PNBP). Dalam UU PT Pasal 63, otonomi pengelolaan perguruan tinggi dilaksanakan berdasarkan prinsip akuntabilitas, transparansi, nirlaba, penjaminan mutu, efektivitas dan efisiensi. Hal ini akan memberikan keleluasaan kepada perguruan tinggi menjalankan perannya dalam berkontribusi melalui pencapaian misi di bidang Tri Dharma Perguruan Tinggi. Perkembangan lingkungan pengelolaan Perguruan Tinggi semakin dinamis dan kompleks, sehingga tuntutan operasional Tridharma Perguruan Tinggi perlu disesuaikan dengan perkembangan lingkungan yang ada. UGM berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2013 tentang Bentuk dan Mekanisme Pendanaan PTN BH memperoleh pendanaan dari Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) berupa Bantuan Operasional Perguruan Tinggi Negeri (BOPTN), pinjaman, hibah, dan/atau penyertaan modal negara untuk investasi dan pengembangan PTN BH, bantuan dari masyarakat, penerimaan pendidikan dan penerimaan kerjasama Tridharma. Dana tersebut harus
6
dipertanggungjawabkan penggunaannya berikut pencapaian kinerja yang telah dihasilkan atas pelaksanaan anggaran. Sumber pendanaan PTN BH merupakan pendapatan PTN BH yang dikelola secara otonom, dan bukan merupakan PNBP. Selain itu, PTN BH juga dapat menerima pendanaan melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), pemerintah juga dapat memberikan Pendanaan PTN BH dalam bentuk berupa pinjaman, hibah, dan/atau penyertaan modal negara untuk investasi dan pengembangan PTN BH. Pendanaan PTN BH yang bersumber dari APBN, menurut PP tersebut diberikan dalam bentuk BOPTN BH yang dialokasikan pada anggaran Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan (Kemendikbud). Besarnya bantuan operasional itu didasarkan pada perhitungan standar satuan operasional Pendidikan Tinggi yang ditetapkan oleh Mendikbud, dengan mempertimbangkan capaian Standar Nasional Pendidikan Tinggi, jenis program studi, dan indeks kemahalan wilayah. Selanjutnya, Mendikbud akan membahas usulan tersebut, dan jika sudah menyetujui akan meneruskan kepada Menteri Keuangan. Pada Pasal 11 Ayat (5) disebutkan bahwa “Pengajuan besaran usulan alokasi dana BOPTN BH dilaksanakan sesuai dengan jadwal dan tahapan penyusunan APBN”. Berdasarkan ketentuan pada PP tersebut mengisyaratkan bahwa UGM bukan sebagai Satuan Kerja (Satker) namun satker berada di Kemendikbud. PTN BH juga harus menyusun rencana kerja dan anggaran dengan besaran Bantuan Operasional PTN BH yang telah ditetapkan dalam APBN dan sumber pendanaan lainnya untuk ditetapkan oleh Majelis Wali Amanat setelah pengesahan APBN dan/atau APBD. Pada Pasal 12 Ayat (2) disebutkan bahwa “Rencana kerja
7
dan anggaran beserta dokumen pendukung lainnya digunakan untuk menyusun kontrak kinerja PTN BH dengan Mendikbud.” Atas berbagai pendapatan PTN BH tersebut harus dikelola secara otonom namun transisi menuju PTN BH dilaksanakan paling lambat pada 10 Agustus 2014. Sedangkan berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 165/PMK.02/2014
tentang
Tata
Cara
Penyediaan,
Pencairan,
dan
Pertanggungjawaban BOPTN BH disebutkan bahwa usulan kebutuhan alokasi BOPTN BH disampaikan ke Kemendikbud c.q. unit eselon I selaku penanggung jawab program yang meneliti usulan kebutuhan alokasi tersebut dan menuangkan dalam bentuk rencana kerja dan anggaran dalam dokumen rencana kerja, RKA-K/L pagu anggaran, dan/atau RKA-K/L alokasi anggaran Kemendikbud dan rencana kerja dan anggaran tersebut akan digunakan sebagai kontrak kinerja antara PTN BH dengan Kemendikbud. Kemudian eselon I menyampaikan dokumen tersebut kepada Sekretaris Jenderal c.q. Biro Perencanaan Kemendikbud untuk diteliti dan APIP Kemendikbud untuk direviu. 1.2 Rumusan Masalah UGM sudah menerapkan anggaran berbasis kinerja melalui Sistem Informasi Manajemen Anggaran Berbasis Kinerja (SIMABEKA) sejak berstatus BHMN,
penganggaran berbasis kinerja adalah setiap rencana kegiatan dan
anggaran merupakan bagian integral atas implementasi sasaran dan indikator kinerja sebagaimana yang telah ditetapkan dalam Rencana Strategis dan Rencana Operasional (RENOP). Berdasarkan hasil observasi, wawancara, dan dokumentasi
8
masih terdapat beberapa pejabat struktural dan staf pelaksana keuangan yang tidak mengerti tentang makna SIMABEKA tersebut. Selama ini Perencanaan dan Penyusunan Anggaran di UGM baru sebatas aplikasi online di SIMABEKA untuk perencanaan kinerja kegiatan dan anggaran dalam bentuk RKT dan RKAT universitas. SIMABEKA hanya digunakan sebagai media perencanaan kegiatan dan anggaran namun belum ada pelaporan capaian kinerja kegiatan secara fisik untuk mendukung RENOP. Capaian kegiatan yang ada di SIMABEKA hanya berbasis penyerapan anggaran (input) yang diambil dari SIMKEU. Hal ini terjadi karena capaian kinerja kegiatan yang disampaikan Fakultas dan unit kerja di kantor pusat kepada Direktorat Perencanaan dan Pengembangan (Direktorat Renbang) datanya belum valid, hanya input manual di SIMABEKA tanpa didukung dokumen pendukung, pelaporan capaian kinerja belum menggunakan dokumen yang sama dengan pelaporan penyerapan anggaran. Selain itu terdapat masalah terkait standar biaya dalam penyusunan anggaran yang tarif biayanya terlalu kecil. Berdasarkan teori yang dikemukakan oleh George C. Edward III. Menurut Edwards (1980), ada empat variabel dalam implementasi kebijakan publik yaitu Komunikasi (communications), Sumberdaya (resources), Sikap (dispositions atau attitudes) dan struktur birokrasi (bureucratic structure). Berdasarkan teori tersebut, peneliti berusaha mengidentifikasi permasalahan yang dihadapi UGM dalam melaksanakan Perencanaan dan Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja baik tingkat universitas maupun Fakultas.
9
Dengan adanya perubahan status UGM menjadi PTN BH perlu adanya penyesuaian prosedur perencanaan dan penyusunan anggaran berbasis kinerja pada UGM sebagai PTN BH sesuai dengan peraturan yang berlaku. Atas permasalahan tersebut peneliti memberikan saran atau rekomendasi atas prosedur perencanaan dan penyusunan anggaran berbasis kinerja pada UGM sebagai PTN BH. Oleh karena itu, penulis tertarik untuk melakukan penelitian untuk menganalisis sistem perencanaan dan penyusunan anggaran yang diterapkan pada PTN BH dengan judul “Analisis atas Perencanaan dan Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja pada Universitas Gadjah Mada sebagai PTN Badan Hukum” 1.3 Pertanyaan Penelitian Atas kondisi tersebut, dapat dijabarkan pertanyaan penelitian sebagai berikut: a. Bagaimana pemahaman pimpinan dan staf keuangan, baik di tingkat Universitas maupun Fakultas, mengenai makna penganggaran berbasis kinerja? b. Bagaimana pelaksanaan Perencanaan dan Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja pada saat masa transisi UGM sebagai PTN BH? c. Apa saja permasalahan yang dihadapi UGM dalam melaksanakan Perencanaan dan Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja baik tingkat universitas maupun Fakultas pada aspek Komunikasi, Sumberdaya, Sikap dan Struktur Birokrasi? d. Bagaimana prosedur Perencanaan dan Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja pada UGM sebagai PTN BH?
10
1.4 Keaslian Penelitian Sepengetahuan penulis, penelitian tentang Analisis Perencanaan dan Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja pada UGM sebagai PTN BH belum pernah dilakukan baik judul maupun tempat yang sama. Namun penelitian ini tetap mempertimbangkan penelitian terdahulu yang memiliki kesamaan tema dan metodologi penelitian. Beberapa hal yang membedakan penelitian yang akan dilakukan dengan penelitian sebelumnya lebih banyak terkait implementasi Penganggaran Berbasis Kinerja di lingkungan instansi pemerintah melalui siklus anggaran dimulai dari perencanaan anggaran, pelaksanaan anggaran, pelaporan/pertanggungjawaban, dan monitoring dan evaluasi anggaran, sedangkan penelitian yang akan dilakukan hanya menfokuskan salah satu dari siklus anggaran yaitu perencanaan kinerja dan anggaran di instansi pendidikan tinggi dengan studi kasus di UGM sebagai PTN BH. 1.5 Tujuan Penelitian Sesuai permasalahan penelitian yang dijelaskan di atas maka tujuan dari penelitian yang akan dilakukan adalah: 1. Untuk mengetahui pemahaman pimpinan dan staf keuangan, baik di tingkat Universitas maupun Fakultas, mengenai makna penganggaran berbasis kinerja. 2. Untuk mengevaluasi proses Perencanaan dan Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja pada saat masa transisi UGM sebagai PTN BH. 3. Untuk mengidentifikasi permasalahan apa saja yang menghambat dalam proses Perencanaan dan Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja di UGM baik tingkat
11
universitas maupun Fakultas pada aspek Komunikasi, Sumberdaya, Sikap dan Struktur Birokrasi. 4. Memberikan rekomendasi atau saran atas prosedur Perencanaan dan Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja pada UGM sebagai PTN BH. 1.6 Batasan Penelitian Ruang lingkup dalam penelitian ini, mencakup antara lain: 1
Penganggaran Berbasis Kinerja dibatasi pada siklus anggaran Perencanaan dan Penyusunan Anggaran di UGM
2
Proses Perencanaan dan Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja di tingkat Rektorat dan Fakultas pada masa transisi UGM sebagai PTN BH
1.7 Manfaat Penelitian Berdasarkan latar belakang, rumusan masalah dan tujuan penelitian, maka penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi berbagai pihak yang terkait. Manfaat penelitian yang diharapkan dari penelitian ini, antara lain: 1. Pemerintah Penelitian ini diharapkan dapat digunakan sebagai bahan pertimbangan kebijakan bagi Kementerian Keuangan dan Kemendikbud dalam menyusun kebijakan sistem perencanaan dan penganggaran PTN BH. 2. Bagi Rektorat UGM Penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan kepada Rektorat dalam melaksanakan kebijakan Perencanaan dan Penyusunan Anggaran di UGM sebagai PTN BH.
12
3. Bagi Akademisi Penelitian ini diharapkan dapat memberikan suatu bentuk pemikiran dan wawasan pengetahuan mengenai Perencanaan dan Penyusunan Anggaran pada PTN BH. 4. Bagi PTN BH Penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan dan referensi mengenai Perencanaan dan Penyusunan Anggaran Badan Hukum bagi Perguruan Tinggi Negeri yang sudah dikukuhkan sebagai PTN BH. 1.8 Sistematikan Penulisan Sistematis penulisan disusun sesuai dengan pedoman penyusunan tesis sebagai berikut: BAB I Pendahuluan Dalam bab ini diuraikan tentang latar belakang penelitian, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, keaslian penelitian, tujuan penelitian, batasan penelitian, manfaat penelitian dan sistematika penulisan. BAB II Tinjauan Pustaka dan Landasan Teori Dalam bab ini diuraikan tinjauan pustaka yang terdiri dari hasil penelitianpenelitian terdahulu baik jurnal maupun laporan penelitian dan landasan teori tentang literatur yang digunakan penulis sebagai dasar atau acuan penulis terdiri dari teori-teori dari buku, jurnal-jurnal dan peraturan perundang-undangan serta kerangka pemikiran penelitian.
13
BAB III Metodologi Penelitian Dalam bab ini diuraikan model penelitian, sumber data, metode pengumpulan sample, metode pengumpulan data, validitas data dan metode analisis data terkait penelitian yang dilakukan. BAB IV Profil UGM dan Proses Perencanaan dan Penyusunan Anggaran di UGM Dalam bab ini diuraikan tentang Profil UGM yang terdiri dari Sejarah UGM, Visi, Misi dan Tujuan Organisasi, Struktur Organisasi dan Status Hukum UGM serta Proses Perencanaan dan Penyusunan Anggaran di UGM. BAB V Hasil Penelitian dan Pembahasan Dalam bab ini diuraikan tentang hasil penelitian dan pembahasan oleh penulis berdasarkan pertanyaan penelitian sesuai dengan kondisi-kondisi yang ditemui melalui wawancara, observasi, telaah buku, jurnal, perundang-undangan dan dokumen-dokumen terkait. BAB VI Kesimpulan dan Saran Dalam bab ini diuraikan kesimpulan sesuai dengan hasil penelitian dan pembahasan pada bab-bab sebelumnya. Berdasarkan kesimpulan tersebut akan diajukan saransaran atau rekomendasi ke depannya yang berguna bagi pihak-pihak yang terkait.
