BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Pembangunan merupakan suatu proses perubahan ke arah yang lebih baik melalui upaya yang dilakukan secara terencana (Kartasasmita, 1994 dalam Riyadi dan Bratakusumah, 2004: 4). Menurut Todaro (2006: 18), pembangunan adalah suatu proses multidimensional yang mencakup berbagai perubahan mendasar. Pembangunan harus mencerminkan perubahan total suatu masyarakat atau penyesuaian sistem sosial secara keseluruhan, tanpa mengabaikan keragaman kebutuhan dasar keinginan individual maupun kelompok-kelompok sosial yang ada didalamnya. Kondisi pembangunan nasional saat ini tidak terlepas dari berbagai dinamika dan permasalahan yang dihadapi. Sebagai bagian integral dari pembangunan nasional, sektor kelautan dan perikanan di Indonesia memiliki sumberdaya yang sangat potensial untuk dikembangkan. Hal itu perlu diperhatikan mengingat Indonesia negara kepulauan terbesar di dunia dan negara maritim dengan jumlah pulau mencapai kurang le bih 17.504 pulau. Luas laut mencapai 2/3 luas wilayahnya, garis panjang pantai terbesar kedua di dunia mencapai 95.181 km, dan letaknya sangat strategis di antara 2 benua dan 2 samudera. Dengan potensi ini, lembaga studi ternama McKinsey Global Institute (2012), dalam laporannya ‘The Archipelago Economy: Unleashing Indonesia’s Potential’ menyebutkan, sektor perikanan menjadi salah satu sektor utama (di
1
samping sektor jasa, pertanian, dan sumber daya alam) yang akan menghantarkan Indonesia sebagai negara yang maju perekonomiannya pada 2030. Sulawesi Barat merupakan salah satu provinsi termuda dan daerah yang sedang berkembang, memiliki luas wilayah adminstrasi sebesar 16.937,16 km2 yang terdiri dari wilayah perairan laut dengan luas sebesar 7.668,64 km2 dan luas daratan sebesar 9.268,52 km2 (Sulawesi Barat Dalam Angka, 2014). Potensi sumber daya alam Provinsi Sulawesi Barat menjadi lengkap dengan didukung oleh posisi geografis provinsi ini yang sangat strategis, terletak di jantung Negara Kesatuan Republik Indonesia dan berhadapan langsung dengan jalur lintas kepulauan Indonesia (Selat Makassar). Pengembangan pelabuhan alam Belangbelang di Bakengkeng menjadi pelabuhan International di masa depan, akan menjadikan wilayah ini sebagai salah satu pelabuhan international transit utama di Indonesia. Tentunya, kondisi ini memberi peluang yang cukup potensial untuk pengembangan sub sektor perikanan. Sebagai salah satu provinsi yang baru pemekaran, maka tantangan dalam pemanfaatan potensinya tentu mengalami kendala, hal ini karena masih ada keterbatasan baik dari sumber daya manusia maupun sarana prasarana yang belum memadai. Potensi sumberdaya dan permasalahan merupakan dua hal yang sangat penting dan perlu diperhatikan dalam upaya penyusunan perencanaan pembangunan daerah. Untuk itu, diperlukan suatu perencanaan yang matang dalam membantu percepatan pengembangan Provinsi Sulawesi Barat. Perencanaan pembangunan daerah merupakan salah satu aspek dalam membangun ekonomi wilayah yang mampu berdaya saing tinggi dan mampu
2
menjadi penarik sektor lain untuk bergerak dan tumbuh. Pentingnya perencanaan pembangunan menjadi bagian tak terhindarkan sebagai suatu kebutuhan untuk menyusun rancangan kebijakan, program dan kegiatan yang secara konsisten menuju pada cita-cita yang telah disepakati bersama. Fungsi perencanaan diperlukan untuk menjelaskan dan memberikan mekanisme pengambilan keputusan yang rasional dan bertanggung jawab atas berbagai pilihan (Wrihatnolo, 2006: 25). Soekartawi
(1990:
3)
menambahkan
dengan
mengklasifikasikan
pentingnya aspek perencanaan terkait dengan pembangunan bahwa: 1. perencanaan sebagai alat dari pembangunan, karena perencanaan merupakan alat/strategi dalam memandu jalannya roda pembangunan. Suatu perencanaan yang disusun secara asal-asalan tanpa memperhatikan hasil yang ingin dicapai dan objek sasaran, maka hasil pembangunan tidak seperti yang diharapkan; 2. pembangunan sebagai tolak ukur berhasil tidaknya sebuah perencanaan. Kegiatan pembangunan yang gagal dapat diakibatkan oleh proses perencanaan yang tidak baik dan sebaliknya. Oleh karena itu, perencanaan selalu direvisi setiap waktu. Langkah awal untuk menciptakan rakyat yang sejahtera adalah dimulai dari perencanaan yang dilakukan oleh pemerintah. Apakah pemerintah betul-betul mempersiapkan konsep kesejahteraan rakyat dengan baik? perencanaan memang memegang peran penting dalam proses pemerintahan, namun demikian perencanaan yang baik harus ditunjang dengan implementasi yang baik pula. Apabila pemerintah berhasil melakukan keduanya, maka rakyatpun akan
3
merasakan dampak nyata dari wujud kehadiran dan perhatian pemerintah. Harapan-harapan yang demikian harusnya direspon dengan baik oleh pemerintah. Amanat Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN), mewajibkan pemerintah daerah memiliki dokumen perencanaan pembangunan, berupa Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) yang berlaku selama 20 – 25 tahun, Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) selama 5 tahun dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang merupakan rencana kerja tahunan dan berlaku selama satu tahun. Setiap proses penyusunan dokumen perencanaan tersebut memerlukan koordinasi antara Instansi Pemerintah Daerah dan seluruh stakeholder/pelaku pembangunan yang ada di daerah. Setelah keluarnya UU Nomor 25 Tahun 2004 kemudian diikuti dengan Peraturan Pemerintah (PP) seperti PP Nomor 08 Tahun 2008 tentang Tahapan, Tata Cara Penyusunan Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah, setiap daerah diwajibkan menyusun dokumen-dokumen perencanaan secara konsisten baik dari sisi struktur maupun substansi/isi pokok penjabarannya. Keberadaan UU tersebut dijadikan dasar dan landasan hukum bagi para perencana di daerah dalam menyusun dokumen perencanaan pembangunan di daerah. Permasalahan yang terkait perencanaan tidak lantas selesai ketika UndangUndang Nomor 25 Tahun 2004 dimplementasikan. Meskipun sudah tersedia peraturan yang mengatur secara teknis tentang penyusunan dokumen perencanaan pembangunan di daerah, namun dalam realitasnya masih cukup banyak daerah
4
yang
kapasitasnya
terbatas
dalam
menyusun
dokumen
perencanaan
pembangunan. Hal ini terbukti ketika melihat kesesuaian antara dokumen perencanaan, tidak adanya konsistensi di dalam dokumen-dokumen perencanaan, mulai dari RPJPD sebagai acuan awal perencanaan sampai dengan penjabaran rencana anggaran. Konsistensi di dalam dokumen perencanaan harus terjadi dalam sebuah organisasi publik terlebih organisasi pemerintah yang mengurusi beragam kepentingan yang pada umumnya bersifat mendesak untuk dilaksanakan. Hasil kajian penelitian empiris yang memberikan gambaran akan kondisi ketidakkonsistenan
dokumen
pemerintah
daerah
dalam
perencanaan
pembangunan, salah satunya terjadi di Provinsi Sulawsi Barat. Menurut Syamsu (2011), dalam penelitiannya mengenai ketidaksesuaian antara RPJMD Provinsi Sulawesi Barat terhadap Rencana Strategis (Renstra) Dinas Kelautan dan Perikanan (DKP) Sulawesi Barat serta implementasinya, membuktikan bahwa terjadi inkonsistensi antara dokumen perencanaaan dan implementasi dalam 2 bagian, yaitu: 1) proses penyusunan rencana; dan 2) implementasi kegiatan tahunan. Banyaknya kegiatan yang diimplementasikan tidak terdapat dalam Rencana Strategis. Faktor-faktor yang mempengaruhi ketidaksesuaian tersebut, antara lain: a) lingkungan, baik internal maupun eksteral; b) sumber daya, manusia dan pendanaan; dan c) isi kebijakan. Nugrohowati (2015), dalam penelitiannya juga mengkaji tentang kecenderungan inkonsistensi antara perencanaan dan penganggaran, faktor-faktor penyebabnya serta strategi yang telah dilakukan untuk menjaga konsistensi. Hasil
5
analisis data yang telah dilakukan menemukan bahwa terdapat kecenderungan inkonsistensi yag lebih tinggi di tahun 2015 pada Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) Pemda DIY. Faktor-faktor yang menyebabkan yaitu kebijakan Kepala Daerah, kebijakan Pemerintah Pusat, pencermatan oleh TAPD, intervensi dari DPRD, bencana alam, penggunaan aplikasi yang berbeda dan kebijakan redesain. Faktor yang paling dominan adalah Redesain. Paling tidak dapat diidentifikasi 2 persoalan utama, yaitu; persoalan non teknis dan persoalan teknis. Di antara persoalan non teknis perencanaan adalah lemahnya komitmen pemerintah daerah dalam perencanaan pembangunan, keterbatasan data dari masing-masing SKPD, lemahnya kapasitas sumberdaya perencana di daerah. Persoalan teknis perencanaan diantaranya adalah lemahnya konsistensi antara visi, misi, tujuan, sasaran, strategi, kebijakan, program dan kegiatan, tidak jelasnya indikator sasaran untuk masing-masing program dan kegiatan. Beberapa persoalan tersebut apabila tidak dicarikan solusi alternatif yang tepat dikhawatirkan akan dapat menyebabkan inefisiensi dan inefektivitas pembangunan di daerah (Suparjan dan Nurwita, 2011). Beberapa alasan yang mendorong pemerintah daerah untuk menekankan perhatian yang lebih terhadap aspek perencanaan adalah, pertama memiliki banyak pekerjaan rumah yang harus diselesaikan dan semuanya mendesak untuk diatasi sesegera mungkin. Kedua, dari aspek finansial pemerintah memiliki keterbatasan dalam menghadapi tuntutan masyarakat yang beragam sehingga diperlukan kajian mendalam dalam rangka menentukan prioritas. Ketiga, wilayah yang sangat luas menjadi salah satu pertimbangan untuk merencanakan proses
6
pembangunan supaya tidak terjadi disparitas pembangunan. Keempat, kebutuhan dan situasi hari esok tidak akan sama dengan hari ini, sehingga perlu forcasting dan perencanaan yang matang dalam merespon perubahan lingkungan dan situasi tersebut. Kelima, sejarah-sejarah negara-negara di Eropa dan Amerika menunjukkan bahwa untuk menjadi negara yang maju seperti saat ini, pada beberapa dekade belakangan telah melakukan proses perencanaan strategis dalam menjawab kebutuhan birokrasi dan sistem pelayanan publik (Sualang, 2012). RPJMD sebagai dokumen penting, maka setiap implementasinya wajib dievaluasi
sehingga
permasalahan
maupun
keberhasilan
RPJMD
dapat
diidentifikasi dan dijadikan acuan bagi proses pembangunan ke depan. Keberhasilan penyelenggaraan otonomi daerah secara efektif dan efisien seharusnya ditunjang oleh sejauhmana daerah dapat menjaga konsistensi dengan baik setiap penjabaran kebijakan ke dalam berbagai program yang relevan. Dengan melihat kondisi Provinsi Sulawesi Barat yang ada saat ini, melalui RPJMD Provinsi Sulawesi Barat periode kedua, dengan visi “Terwujudnya Percepatan Pertumbuhan Ekonomi dan Kesejahteraan Masyarakat Sulawesi Barat”, menitikberatkan pada 5 aspek yang tertuang ke dalam Misi Gubernur Sulawesi Barat periode 2012 – 2016, yang salah satu misinya adalah “Penerapan Kebijakan yang Berpihak pada Pemanfaatan Sumber Daya Alam dan Pengelolaan Lingkungan Hidup yang Berkelanjutan”. Aspek potensi sumber daya alam merupakan salah satu aspek yang perlu diperhatikan agar perencanaan pembangunan dapat menghasilkan rencana pembangunan yang baik serta dapat diimplementasikan di lapangan.
7
1.2 Keaslian Penelitian Berdasarkan penelusuran terhadap hasil kajian penelitian dan jurnal-jurnal yang ada terkait dengan evaluasi terhadap dokumen perencanaan pembangunan daerah, terdapat beberapa penelitian yang relevan. Hasil-hasil penelitian tersebut juga menjadi salah satu acuan dalam penelitian ini. Untuk lebih memahami persamaan dan perbedaan antara penelitian ini, disajikan dalam matriks literatur review dan posisi penelitian sebagai berikut.
Judul Evaluasi RPJMD Provinsi Sulawesi Barat Evaluasi Penjabaran RPJMD: Studi Kasus Dinas Pekerjaan Umum Kabupaten Soppeng Provinsi Sulawesi Selatan Evaluasi Implementasi RPJMD Kabupaten Halmahera Barat 2006 – 2010 Melalui Persepsi Masyarakat Evaluasi Konsistensi Perencanaan dan Penganggaran Pada Pemerintah DIY
Evaluasi Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Kabupaten Kepulauan Mentawai 20112016
Tabel 1.1 Matriks Literatur Review dan Posisi Penelitian Peneliti, Tujuan Penelitian Perbandingan Nur Mengidentifikasi Metode penelitian Syamsu, ketidaksesuaian antara mengunakan pendekatan Tesis UGM RPJMD dengan Renstra DKP kualitatif dengan alat analisis (2011) Provinsi Sulawesi Barat data yaitu analisis isi. Inyo, tesis Mengkaji tingkat konsistensi Hasil penelitian tersebut UGM penjabaran program/kegiatan menggunakan metode (2012) perencanaan pembangunan kualitatif dengan analisis daerah pada sektor pekerjaan data yang digunakan adalah umum dari RPJMD ke RKPD analisis isi. dan dari RKPD ke APBD Demianus Yubu, Tesis UGM (2013)
Mengkomparasikan output RPJMD dengan persepsi masyarakat.
Hasil tersebut diperoleh menggunakan paradigma berpikir deduktif, yang dipadukan dengan metode kualitatif dan kuantitatif.
Anik Nugrohowa ti, ABIS Magister Akuntansi UGM, Edisi Jurnal Volume 14 (2015) Marhan, UGM (2015)
Mengidentifikasi kecenderungan inkonsistensi antara perencanaan dan penganggaran, faktor-faktor penyebabnya serta strategi yang telah dilakukan untuk menjaga konsistensi
Menggunakan metode kualitatif, SKPD dipilih berdasarkan konsistensi yang tertinggi dan terendah antara dokumen RKPD dengan PPAS tahun 2015. Menggunakan analisis tematik.
Menganalisis konsistensi RPJMD terhadap RKPD
Menggunankan metode kualitatif
8
1.3 Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang yang telah dikemukakan sebelumnya, pada prinsipnya keterpaduan antardokumen perencanaan harus sinkron satu sama lain demi tercapainya tujuan pembangunan. Namun, dari beberapa hasil penelitian sebelumnya menunjukkan bahwa masih ada pemerintah daerah di Indonesia yang tidak konsisten antara perencanaan dan penganggaran. Fenomena ini terjadi juga di pemerintah daerah Provinsi Sulawesi Barat, pada periode pertama dokumen RPJMD dibuat membuktikan bahwa terjadi inkonsistensi antardokumen perencanaaan dan implementasinya, di mana banyaknya kegiatan yang diimplementasikan tidak terdapat dalam Rencana Strategis. Padahal konsistensi di dalam dokumen perencanaan mutlak harus terjadi dalam sebuah organisasi publik terlebih organisasi pemerintah yang mengurusi beragam kepentingan yang pada umumnya bersifat mendesak untuk dilaksanakan. Oleh karena itu, melalui RPJMD Provinsi Sulawesi Barat pada periode kedua, perlu dikaji lebih jauh apakah setiap penjabaran kebijakannya telah memperhatikan konsistensi dari makna atau isi pesan yang disampaikan oleh setiap rumusan kebijakan mempunyai unsur kesamaan dengan makna/isi pesan dari rumusan program. 1.4 Pertanyaan Penelitian Dari permasalahan tersebut, peneliti merumuskan masalah ke dalam pertanyaan penelitian sebagai berikut.
9
1.
Bagaimana konsistensi antardokumen RPJMD (RPJMD) dengan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) dan Anggaran Belanja Pemerintah Daerah (APBD) bidang kelautan dan perikanan Provinsi Sulawesi Barat?
2.
Faktor-faktor
apa
yang
mempengaruhi
penyebab
ketidakkonsistenan
antardokumen perencanaan dan implementasinya? 1.5 Tujuan Penelitian Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah, maka tujuan dari penelitian ini adalah sebagai berikut. 1.
Mengevaluasi tingkat konsistensi penjabaran program dan kegiatan perencanaan pembangunan daerah pada sektor kelautan dan perikanan dari RPJMD ke RKPD dan RKPD terhadap APBD/DPA Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi Sulawesi Barat;
2.
Mengidentifikasi faktor-faktor penyebab ketidakkonsistenan antardokumen perencanaan dan implementasi.
1.6 Manfaat Penelitian Manfaat yang diharapkan dari hasil penelitian ini adalah dapat dijadikan bahan masukan evaluasi bagi Pemerintah Daerah Provinsi Sulawesi Barat untuk lebih memperhatikan faktor-faktor penyebab ketidakkonsistenan antardokumen perencanaan dengan implementasinya. Dengan demikian, fungsi sebuah dokumen perencanaan sebagai acuan untuk mengarahkan tujuan pembangunan daerah dapat sesuai dengan visi dan misi pembangunan daerah.
10
1.7 Sistematika Penulisan Sistematika penulisan tesis ini disusun sebagai berikut; Bab I Pendahuluan; terdiri dari latar belakang, keaslian penelitian, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, manfaat penelitian dan sistematika penulisan. Bab II Kajian Pustaka yang terdiri Landasan teori, Kajian terhadap penelitian terdahulu, dan Kerangka pikir penelitian. Bab III Metode Penelitian meliputi Jenis penelitian, Metoda analisis data, langkah-langkah penelitian dan definisi operasional. Bab IV Hasil penelitian dan pembahasan data terdiri dari 5 sub-bab yaitu Deskripsi Data, Deskripsi proses penyusunan RPJMD, Evaluasi konsistensi penjabaran RPJMD dengan RKPD, Evaluasi konsistensi penjabaran RKPD
dengan
APBD,
dan
Faktor-faktor
penyebab
ketidakonsistenan
antardokumen dan penganggaran. Bab V Simpulan dan Saran; terdiri dari 4 subbab, yaitu simpulan, implikasi, keterbatasan penelitian, dan saran.
11
