BAB I PENDAHULUAN
A. Alasan Pemilihan Judul Judul yang penulis teliti dalam penelitian ini adalah “Kedudukan Majelis Rakyat Papua (MRP) dalam Sistem Pemerintahan Daerah Provinsi Papua”. Tulisan mengenai MRP sudah pernah ditulis dalam Thesis Saudara Decky Wosparik., S.H., M.H., tetapi dalam tulisannya Penguatan MRP Dalam UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua. kajian thesis tersebut Decky lebih mengkaji kehadiran MRP dalam sistem pemerintahan daerah provinsi papua, menggambarkan sistem bikameral atau trikameral, karena dalam sistem pemerintahan daerah provinsi papua, ada dua lembaga perwakilan yaitu DPRP dan MRP. Sedangkan dalam tulisan ini penulis lebih melihat pada perspektif kedudukan MRP dalam sistem pemerintahan daerah provinsi papua. Perubahan dan pembentukan institusi atau lembaga baru dalam sistem dan strukur kekuasaan negara baik ditingkat pemerintahan pusat maupun ditingkat pemerintahan daerah merupakan koreksi terhadap cara dan sistem kekuasaan negara sebagai akibat tuntutan reformasi serta aspirasi keadilan yang mendorong terwujudnya cita-cita negara demokratis, tegaknya hak asasi manusia, dan hukum yang berkeadilan, serta pemerintahan yang bersih dan bertanggung jawab1. Di sisi lain perkembangan sejarah, teori, dan pemikiran tentang pengorganisasian kekuasaan dan tentang organisasi dan institusi-institusi kenegaraan, baik di tingkat pusat atau nasional maupun ditingkat daerah atau lokal. Gejala perkembagan semacam itu merupakan kenyataan yang tak terelakan karena tuntutan keadaan dan kebutuhan yang nyata, baik faktor-
1 Hakim Lukman, Kedudukan Hukum Komisis Negara Di Indonesia, setara press, jakarta, 2010, Hal. 1
1
faktor sosial, ekonomi, politik dan budaya di tengah dinamika gelombang pengaruh globalisme versus lokalisme yang semakin kompleks dewasa ini2. Dalam konteks yuridis konstitusional, diawali dengan perubahan Undang-Undang Dasar Tahun 1945, telah menghasilkan perubahan-perubahan subtansial bagi penyelenggaraan kehidupan bernegara. Corak dan struktur organisasi negara di indonesia juga mengalami dinamika perkembangan yang sangat pesat, baik di tingkat pusat atau nasional maupun ditingkat daerah atau lokal. Misalnya dengan perubahan Pasal 18 pada perubahan ke dua UUD 1945 yang ditambah dengan Pasal 18B ayat (1) dan (2) yang menyatakan: Ayat (1)”Negara mengakui dan menghormati satuan satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang dan ayat (2) “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undangundang”. Secara filosofis telah terjadi pergeseran untuk terbentuknya bentuk satuan-satuan yang bersifat khusus di tingkat pemerintahan daerah, berdasarkan ketentuan UUD yang berlaku. Implikasinya adalah terdapat kebutuhan untuk menata kembali satuan-satuan pemerintahan daerah dengan merevisi cabang kekuasaan organ-argan pemerintahan daerah berdasarkan terori klasik separation of power. Institusi-institusi pemerintahan daerah sebagai mekanisme ketatanegaraan harus mampu untuk membuat dan melaksanakan hukum dan kebijakan yang relevan dalam masyarakat yang sedang berubah 3. Pemisahan kekuasaan secara tegas menjadi suatu gagasan yang menarik dan penting dan sekaligus di perlukan formulasi kembali hubungan-hbubungan antara kekuasaan yang ada di pemerintahan daerah. 2 Asshiddiqie Jimly, Perkembangan & Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Sinar Grafika, Jakarta, 2010, Hal. 1 3 Hakim Lukman Op. Cit., Hal. 2
2
Terutama dengan dibentuknya lembaga negara baru baik ditingkat pusat atau nasional dan ditingkat daerah atau lokal, akan mengakibatkan posisi, struktur, dan hubungan politikhukum di antara lembaga negara yang ada dengan yang baru juga akan berubah secara signifikan. Secara teoritis, perkembangan lembaga-lembaga baru selain lembaga-lembaga yang telah ada sebelumnya menjadi fenomena menarik dan penting untuk dicermati. Dalam konteks transisi demokrasi di Indonesia menjadi kelaziman, bahkan suatu keharusan, berdasarkan semakin tingginya tuntutan dari masyarakat sipil (baik nasional maupun daerah) terhadap struktur ketatanegaraan yang diharuskan memperhatikan konsep-konsep atau ide-ide mengenai hak asasi manusia, dan demokrasi4. Hal yang paling signifikan dalam perkembangan dan pembentukan institusi baru adalah masalah bersifat independen dan masalah kedudukannya dalam pemerintahan tingkat pusat maupun ditingkat pemerintahan daerah. Sehubungan dengan tuntutan diatas telah diharmonisasi oleh perubahan kehidupan bangsa indonesia, oleh karena pada saat perubahan dengan diamandemennya UUD 1945. Dengan Penambahan Pasal 18B ayat (1) dan (2) pada Perubahan Kedua UUD 1945, sebagaimana telah penulis jabarkan diatas, secara Konstitusional Pemerintah Indonesia telah mengakui dan menghormati keberadaan Majelis Rakyat Papua di Provinsi papua. Bentuk satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa itu, dinyatakan diakui dan dihormati keberadaannya secara tegas oleh Undang-Undang Dasar, sehingga eksistensinya sangat kuat secara konstitusional. Oleh sebab itu, keberadaan unit
4 Asshiddiqie Jimly, Op. Cit., Hal. 4
3
satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa itu harus pula dipahami sebagai bagian dari pengertian lembaga daerah dalam arti yang lebih luas5. Dasar Hukum Pembentukan Mejlis Rakyat Papua adalah Pasal 2 Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2004 tentang Majelis Rakyat Papua, adalah “MRP dibentuk berdasarkan Peraturan Pemerintah ini dan berkedudukan di Ibukota Provinsi”. Pasal 1 Huruf g Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua menjelaskan Majelis Rakyat Papua adalah: “Majelis Rakyat Papua, yang selanjutnya disebut MRP, adalah representasi kultural orang asli Papua, yang memiliki wewenang tertentu dalam rangka perlindungan hak-hak orang asli Papua dengan berlandaskan pada penghormatan terhadap adat dan budaya, pemberdayaan perempuan, dan pemantapan kerukunan hidup beragama sebagaimana diatur dalam Undang-undang ini”; Yang dimaksud dengan otonomi khusus adalah kewenangan khusus yang diakui dan diberikan kepada Provinsi Papua untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi dan hak-hak dasar masyarakat Papua6, sedangkan orang asli papua adalah orang yang berasal dari rumpun ras Melanesia yang terdiri dari suku-suku asli di Provinsi Papua dan/atau orang yang diterima dan diakui sebagai orang asli Papua oleh masyarakat adat Papua7. Sesuai amanat Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua yang sudah dirubah dengan Undang-Undang Nomor 35 Tahun 2008, Majelis Rakyat Papua Merupakan representasi kultural orang asli Papua yang memiliki wewenang tertentu dalam rangka perlindunngan hak-hak orang asli papua dengan berlandaskan pada 5 Asshiddiqie Jimly, Op.Cit., Hal. 94. 6 Pasal 1 huruf b UU No 21 Tahun 2001. 7 Pasal 1 huruf t UU No 21 Tahun 2001.
4
penghormatan terhadap adat dan budaya, pemberdayaan peremupan, dan pemantapan kerukunan hidup beragama sebagai mana diatur dalam Pasal 1 huruf g UU Nomor 21 Tahun 2001. Sebagai representasi kultural, MRP merupakan pemenuhan terhadap tuntutan masyarakat papua akan pengakuan terhadap keberadaannya di tengah-tengah bangsa dan negara indonesia. Selain itu, MRP juga dapat dilihat sebagai bentuk partisipasi masyarakat papua secara langsung dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Masyarakat dilibatkan berdasarkan representasi kultural seperti agama, adat, dan perempuan dalam menentukan keputusan-keputusan strategis bagi kemajuan masyarakat papua. Berdasarkan pemikiran tersebut, maka pembentukan MRP menjadi keputusan sangat sentral berkaitan dengan implementasi Otsus di papua. Saat ini, memang MRP telah dibentuk dan sudah menjalankan sebagian tugas dan wewenangnya. Namun dilihat dari kedudukan MRP dalam sistem pemerintahan provinsi, maka banyak hal yang perlu dilihat lebih jauh. Dengan pembentukan MRP, memberikan gambaran bahwa di Papua terdapat 3 (tiga) lembaga daerah, yaitu DPRP yang merupakan perwakilan dari anggota partai-partai politik yang dipilih secara langsung oleh masyarakat, MRP yang merupakan representasi kultur/budaya yang mana anggota berasal dari wakil masyarakat Adat, wakil Agama, dan wakil Perempuan. Dan Gubernur yang mencalonkan diri melalui partai politik atau gabungan partai politik maupun perseorangan yang dipilih secara langsung oleh masyarakat. MRP adalah suatu organ daerah yang menjadi partner kerja dengan Pemerintahan Daerah Provinsi (Legislatif & Eksekutif). Kedudukan MRP dengan segala tugas dan kewenangannya dapat memberikan suatu manfaat atas pelaksanaan Otonomi Khusus dimana diharapkan dapat memberikan masukan terhadap kepentingan masyarakat asli Papua. Dasar pembentukan MRP adalah untuk melindungi kepentingan masyarakat asli Papua dan pemberlakuan affirmative action. Yang
5
mana hak-hak dari masyarakat asli Papua terlindungi. Permasalahan dalam MRP adalah adanya suatu ketimpangan dalam kedudukannya dalam sistem pemerintahan provinsi papua. B. Latar Belakang Masalah Mengapa Rakyat Papua ingin Merdeka dalam arti memisahkan diri dari NKRI? Menurut Alm. Mantan Gubenur Provinsi Papua, dalam Tulisannya Timur dan Barat di Indonesia Perspektif Indonesia Baru (2000). Ada 7 (tujuh) jawaban yang kurang lebih dapat diberikan rakyat papua, berkaitan dengan pertanyaan tersebut. Dari ketujuh jawaban tersebut hanya 4 jawaban saja yang paling dasar, yaitu8: 1. Kami tidak merasa sebagai bagian dari bangsa indonesia. 2. Kami diperlakukan tidak adil dan diskriminatif 3. Kami tidak pernah menikmati sumber kekayaan alam di bumi papua yang adalah milik kami 4. Kami selalu ditindas dan banyak dari kami dibunuh dan kami menuntut hak-hak kami Bersamaan dengan terpilihnya Abdurrahman Wahid sebagai Presiden dalam sidang MPR Tahun 1999 tersebut, MPR juga menetapkan pemberian Otsus kepada aceh dan Papua. Proses penyususnan Draft RUU Otsus, baru mulai setelah Alm. Jaap Solossa menjadi Gubernur Provinsi Papua tanggal 23 November 2000. Setelah melalui berbagai kesulitan, RUU Otsus untuk Papua disahkan oleh DPR RI Pada 20 Oktober 2001. Akhirnya disahkan Oleh Presiden Megawati Sukarnoputri pada tanggal 21 November 2001. Pada Tahun 2001 secara resmi Pemerintah Indonesia menggulirkan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua selajutnya di sebut UU Otsus Papua). UU Otsus ini tentunya diharapkan dapat menjadi payung hukum pemecahan masalah papua9. Ancaman disintegrasi di Papua adalah persoalan multidimensi yang telah dihadapi sebagai suatu bangsa selama kurang lebih 40 tahun Papua kembali ke Indonesia, yaitu pada 8 Ayorbaba Athonius, The Papua Way (Dinamika Konflik Laten & Refleksi 10 Tahun Otsus Papua, Tabloid Suara Perempuan Papua, Abepura, 2011, Hal. 86. 9 Ibid., Hal.112.
6
waktu integrasi papua ke dalam indonesia melalui Penetuan Pendapat Rakyat (PEPERA)10 pada tahun 1969 yang di wadahi oleh PBB, mendapat kesepakatan bahwa papua merupakan bagian dari indonesia dan merupakan provinsi terakhir yaitu provinsi ke-27 pada waktu itu, oleh karena itu memelurkan pendekatan yang bersifat multi-approach dalam suatu kerangka hukum yang kuat dan jelas. Salah satu upayanya adalah memberikan status otonomi khusus kepada Papua11. Sementara menurut Alm. J.B Sollosa Mantan Gubernur Papua, tuntutan sebagian rakyat papua untuk menentukan nasib sendiri (self determination) adalah salah satu alasan yang memunculkan gagasan otonomi khusus sebagai penyelesaian masalah tersebut12. Pembentukan UU Otsus Papua yang mana merupakan usul dari masyarakat Papua, Undang-undang tersebut merupakan aspirasi dari masyarakat Papua yang muncul dengan terjadinya gejolak politik di Papua. Dalam hal ini, pembentukan dari undang-undang tersebut untuk meredam keinginan memisahkan diri (merdeka) masyarakat Papua dari Republik Indonesia. Dimana konsep dan rencana dalam pembentukan Undang-undang Otonomi Khusus merupakan hasil rumusan dari masyarkat asli Papua dengan mengutamakan perlindungan dan keberpihakan terhadap orang asli Papua di atas tanahnya sendiri. Pemberlakuan otonomi khusus untuk provinsi Papua pada saat diudangkannya UU Otsus yaitu tahun 2001. Provinsi Papua merupakan salah satu provinsi di Indonesia yang diberlakukan Otonomi Khusus oleh pemerintah Republik Indonesia. Selain Provinsi Papua yang mendapatkan status Otonomi Khusus adalah Provinsi Nangroe Aceh Darullsalam (NAD) dengan UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Otonomi Khusus Provinsi Papua berlangsung sejak 10 Lihat Buku, Yoman S Socrates, Pintu Menuju Papua Merdeka, Perjanjian Newnork 15 Agustus 1962 dan PEPERA 1969 Hanya Sandiwara Politik Amerika, Indonesia, Belanda, dan PBB. 11 Titik Triwulan Tutik, Pengantar Hukum Tata Usaha Negara, Prestasi Pustaka Publisher, 2010, Hal. 142. 12 Ibid., hal. 142.
7
tahun 2001 dimana setelah dikeluarkannya UU Nomor 21 Tahun 2001 yang telah dirubah dengan UU No.35 Tahun 2008 Tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua. Pengacuan dalam pembentukan daerah khusus dapat dilihat dalam konstitusi UUD 1945 Perubahan keempat, diatur dalam Bab VI tentang Pemerintah Daerah. Pemberian Otonomi Khusus bagi Papua di dasarkan pada UUD 1945 ketentuan sebagaimana telah penulis uraikan pada halaman 1. Provinsi-provinsi yang mendapatkan pemberlakuan khusus dari negara dikarenakan dalam konstitusi memberikan peluang untuk membuat daerah tersebut khusus dengan melihat latar belakang kekhususan yang ada pada daerah tersebut. Pasal 18 Huruf B UUD 1945, disamping mempunyai makna politis untuk meredam tuntutan pemisahan diri, sedangkan secara yuridis merupakan landasan lahirnya UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otsus Papua, yang sekaligus merupakan dasar hukum perubahan nama Provinsi Irian Jaya menjadi Provinsi Papua. Prinsip mengakui dan menghormati Pemerintah Daerah yang bersifat khusus dan Istimewa (Pasal 18 B ayat (1) UUD 1945). Yang dimaksud dengan “bersifat istimewa” adalah pemerintah asli atau pemerintahan bumiputra. Dalam prakteknya penyelenggaraan pemerintahan daerah terdapat daerah istimewa. Dalam Pasal 18 Huruf B. Perkataan “khusus” memiliki cakupan yang lebih luas, antara lain karena dimungkinkan membentuk daerah dengan otonomi khusus (Aceh dan papua). Untuk Aceh, otonomi khusus berkaitan dengsn pelaksana syariat islam. Setiap daerah dapat menuntut kekhususan berdasarkan faktor tertentu tanpa kriteria umum yang telah ditentukan dalam undang-undang13. Otonomi khusus umunya diberikan sebagi konsekuensi dari ketimpangan yang terjadi antara satu wilaya dengan wilayah lain dalam sebuah negara. Ada yang berkembang lebih cepat dan ada yang tertinggal. Hal ini disebab karena banyak faktor, bisa geografis, latar 13 Titik Triwulan Tutik, Op. Cit., Hal. 144.
8
belakang sejarah, juga bisa disebabkan karena penangan pemerintah. Ketimpangan tersebut menurut Litvack dan Bird mengharuskan pemerintah pusat untuk membuat kebijakankebiajakn desentralisasi yang bersifat asimetris, yaitu memberikan perlakuan yang berbeda, yang pada akhirnya akan memungkinkan terjadi koherensi/persatuan nasional yang lebih kukuh karena masalah-masalah yang spesifik itu bisa diselesaikan secara damai dengan hasil yang lebih memuaskan14. Kata “khusus” diartikan sebagai: “Perlakuan berbeda yang diberikan kepada Papua dan Aceh karena kekhususan. Kekhususan mencakup aspek geografis, fisiologis, politik, sosal-budaya, yang ditunjukan seperti tingkat sosial ekonomi masyarakat, kebudayaan dan sejarah politik. Artinya ada hal-hal mendasar yang hanya diberlaku di Papua dan Aceh dan mungkin tidak berlaku didaerah lain di Indonesia, dan ada hal-hal yang berlaku didaerah lain di Indonesia yang tidak diterapkan atau tidak diberlakukan di Papua dan Aceh”15. Pelaksanaan Pasal 18 A dan Pasal 18 B UUD 1945 tampak dari adanya daerah-daerah khusus dan daerah-daerah istimewa, yakni16: 1. Daerah Khusus IbuKota Jakarta, UU Nomor 29 Tahun 2007 tentang Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia; 2. Daerah Khusus Aceh, UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh; 3. Daerah Khusus Papua, Nomor 35 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 21 tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua; 4. Daerah Istimewa Yogyakarta, UU Nomor 3 Tahun 1950 Tentang Daerah Istimewa Yogyakarta. Dalam organisasi yang besar (dilihat dari berbagai dimensi) dan dianut paham demokrasi, selain sentralisasi dan dekonsentrasi, diselenggarakan pula asa desentralisasi. Dengan desentralisasi, terjadi pembentukan dan implementasi kebijakan yang tersebar diberbagai
14 Rosidin Utang, Op. Cit, Hal. 36. 15 Titik Triwulan Tutik, Loc. CIt., Hal. 144. 16 Agus Sumule, 2003, Mencari Jalan Tengah Otonomi Khusus Provinsi Papua, Gramedia Pustaka Utama, jakarta, Hal. 54.
9
jejang pemerintahan subnasional. Asas ini berfungsi unutk menciptakan keanekaragaman dalam penyelenggaraan pemerintahan, sesuai dengan kondisi dan potensi masyarakat. Dengan kata lain, desentralisasi berfungsi untuk mengakomodasi keanekaragaman masyarakat, sehingga terwujud variasi struktur dan politik unutk menyalurkan aspirasi masyarakat setempat17. Pada prinsipnya, tidaklah mungkin diselenggrakan desentralisasi tanpa sentralisasi, sebab desentralisasi tanpa sentralisasi, akan menghadirkan disinttergrasi. Oleh karena itu, otonomi daerah yang pada hakikatnya mengandung kebebasan dan keluasaan berprakarsa, memelurkan bimbingan dan pengawasan pemerintah, sehingga tidak menjelma menjadi kedaulatan. Otonomi daerah, daerah otonom, dan daerah otonomi khusus maupun istimewa adalah ciptaan pemerintah. Walaupun demikian, hubungan antara daerah otonom dan pemerintah adalah hubungan antarorganisasi dan bersifat resiprokal.18 Dalam pemerintahan daerah, disamping dekonsentrasi dan desentralisasi, diselenggarakan pula tugas pembantuan (medebewind) oleh pemerintah kepada daerah otonom. Berdasarkan asas ini, pemerintah menetapkan kebijakan makro, sedangkan daerah otonom membuat klebijakan mikro beserta implementasinya.19 Aspek lain yang dapat mempengaruhi pola hubungan antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah adalah susunan organisasi pemerintahan daerah, terlebih dalam negara kesatuan yang desentrlistik. Kewenangan yang dijalankan oleh pemerintah pusat dalam negara kesatuan sangalh luas dan mencakup seluruh warga negara yang ada di dalam maupun diluar negeri. Oleh karena itu mutlak dilakukan delegasi kewenangan (delegation of autthority) baik dalam rangka desentralisasi maupun dekonsentrasi.20
17 Ni’ Matul Huda., Hukum Pemerintahan Daerah., Nusamedia, Bandung, 2012., Hal 13. 18 Ibid., Hal. 13 19 Ibid., Hal.14. 20 Ibid., Hal. 24.
10
Susunan organisasi pemerintahan di daerah akan berpengaruh terhadap hubungan antara pusat dan daerah. Hal ini dapat dilihat dari peran dan fungsi masing-masing susunan atau tingkatan dalam penyelenggaraan otonomi yang dijalankan. Pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah akan sangat tergantung pada karakteristik dari masing-masing negara. Secara teoritis Smith membagi kewenangan tersebut menurut dua sistem, yaitu, sistem ganda (dual system) dan sistem gabungan (fused system). Di bawah sistem ganda, pemerintah daerah dijalankan secara terpisah dari pemerintahan pusat atau dari eksekutifnya di daerah. Sedfangkan di bawah sistem gabungan, pemerintah pusat dan pemerintah daerah dilaksanakan bersama-sama dalam satu unit, dengan seorang pejabat pemerintah yang ditunjuk untuk mengawasi jalannya pemerintah setempat.21 Dari sudut pandamg yang lain, misalnya dari Campo dan Sundaram, membedakan pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah berdasarkan dua prinsip22. 1. Prinsip ultra vires (ultra vires (beyond the power) principle), di mana entitas daerah menjalankan kekuasaan termasuk membuat keputusan yang didelegasikan secara spesifik oleh pemerintah pusat. 2. Prinsip kompetensi umum (general compotence principle), di mana entitas daerah dapat menyelenggarakan semua kekuasaan yang tidak dicadangkan unutk pemerintah pusat. Pola pembagian kewenangan harus diimbangi juga dengan pola pertanngungjawaban yang secara agar kewenangan tersebut dapat dijalankan secara amanah. Di samping itu, penyerahan ataupun pelimpahan kewenangn dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah baik pemerintah daerah maupun pejabat pemerintah pusat didaerah perlu diikuti dengan pembinaan dan pengawasan yang setara.23 Susunan organisasi pemerintahan daerah dalam artian pembagian kewenangan antara pusat dan daerah berlaku untuk semua daeerah otonom
21 Ni’Matul Huda, Op. Cit., Hal., Hal. 25 22 Ibid., Hal. 25 23 Ibid., Hal. 26
11
dan daerah yang bersifat khsusu dan istimewa, dengan demikian pembagian terebut, berlaku pula untuk daerah tonomi khusus papua. Dengan berlakunya Otonomi Khusus Papua, penduduk asli Papua mempunyai identitas diri yang khas dan merupakan suatu keragaman dari masyarakat asli Papua. Undang-undang Otonomi Khusus Provinsi Papua memberikan keberpihakan dan perlindungan terhadap hakhak dasar dari penduduk asli Papua. Untuk itu perlindungan terhadap hak-hak dasar orang asli Papua mencakup enam dimensi pokok kehidupan, yaitu8: (1) Perlindungan hak hidup orang Papua di Tanah Papua, yaitu suatu kualitas kehidupan yang bebas dari rasa takut serta terpenuhi seluruh kebutuhan jasmani dan rohaninya secara baik dan proporsional. (2) Perlindungan hak‐hak orang Papua atas tanah dan air dalam batas‐batas tertentu dengan sumberdaya alam yang terkandung di dalamnya. (3) Perlindungan hak‐hak orang Papua untuk berkumpul dan mengeluarkan pendapat dan aspirasinya. (4) Perlindungan hak‐hak orang Papua untuk terlibat secara nyata dalam kelembagaan politik dan pemerintahan melalui penerapan kehidupan berdemokrasi yang sehat. (5) Perlindungan kebebasan orang Papua untuk memilih dan menjalankan ajaran agama yang diyakininya, tanpa ada penekanan dari pihak manapun; dan (6) Perlindungan kebudayaan dan adat istiadat orang Papua. Dengan adanya perlindungan terhadap hak-hak dasar orang asli Papua yang mencakup enam dimensi pokok kehidupan diharapkan dapat memberikan suatu pemahaman dalam keadilan di dalam isi dari peraturan Perundang-undang tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua. Enam dimensi pokok tersebut yang menjadi sumber pijakan dalam melihat isi dari Undang-undang Otonomi Khusus apakah telah memuat rasa keadilan atau belum dalam Otonomi Khusus24. Sebelum provinsi Papua diberlakukan status otonomi khusus dengan adanya UU Otsus, sistem pemerintahan daerah provinsi papua tidak berbeda dengan sistem pemerintahan daerah provinsi-provinsi lain di Indonesia. Artinya masih mengacu secara mutlak pada
24 Pendapat Decky Wospakrik dalam Thesisnya Penguatan MRP menurut UU No 21 Tahun 2001, UKSW, Salatiga, 2012, Hal. 5.
12
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang sudah dirubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008. Dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua yang sudah dirubah dengan Undang-Undang Nomor 35 Tahun 2008, artinya provisnsi Papua berstatus pemerintahan daerah otonom yang bersifat khusus. Dengan demikian provinsi papua di samping mengacu Pada UU Pemda (Lex Generalis) juga mengacu pada UU Otsus (lex specialis) yang tetap mengikuti prinsip bentuk negara yaitu negara kesatuan. Di berlakukan pemerintahan daerah yang bersifat otonomi khusus berkaitan dengan hal-hal yang terkait dengan kekhususan dari pemerintahan daerah provinsi papua.
Otonomi Khusus sendiri adalah kewenangan khusus yang diakui dan diberikan kepada Provinsi Papua, termasuk provinsi-provinsi hasil pemekaran dari Provinsi Papua, untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi dan hak-hak dasar masyarakat Papua. Otonomi ini diberikan oleh Negara Republik Indonesia melalui Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 (LN 2001 No. 135 TLN No 4151).Hal-hal mendasar yang menjadi isi Undang-undang ini adalah:
Pertama, pengaturan kewenangan antara Pemerintah dengan Pemerintah Provinsi Papua serta penerapan kewenangan tersebut di Provinsi Papua yang dilakukan dengan kekhususan; Kedua, pengakuan dan penghormatan hak-hak dasar orang asli Papua serta pemberdayaannya secara strategis dan mendasar; dan Ketiga, mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan yang baik yang berciri:
1. Partisipasi rakyat sebesar-besarnya dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan dalam penyelenggaraan pemerintahan serta pelaksanaan pembangunan melalui keikutsertaan para wakil adat, agama, dan kaum perempuan; 2. Pelaksanaan pembangunan yang diarahkan sebesar-besarnya untuk memenuhi kebutuhan dasar penduduk asli Papua pada khususnya dan penduduk Provinsi Papua pada umumnya dengan berpegang teguh pada prinsip-prinsip pelestarian lingkungan, pembangunan berkelanjutan, berkeadilan dan bermanfaat langsung bagi masyarakat; dan 3. Penyelenggaraan pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan yang transparan dan bertanggungjawab kepada masyarakat. 13
Keempat, pembagian wewenang, tugas, dan tanggung jawab yang tegas dan jelas antara badan legislatif, eksekutif, dan yudikatif, serta Majelis Rakyat Papua sebagai representasi kultural penduduk asli Papua yang diberikan kewenangan tertentu.
Pemberian Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua dimaksudkan untuk mewujudkan keadilan, penegakan supremasi hukum, penghormatan terhadap HAM, percepatan pembangunan ekonomi, peningkatan kesejahteraan dan kemajuan masyarakat Papua, dalam rangka kesetaraan dan keseimbangan dengan kemajuan provinsi lain. Adapun kekhususan dari pemerintahan daerah provinsi papua menurut UU Otsus, terdapat empat hal dalam muatan kebijakan yang memang menjadikan otonomi di pemerintahan daerah provinsi papua bersifat khusus, yakni: 1. Adanya Majelis Rayat Papua (MRP). MRP merupakan lembaga yang merepresentasikan kultural orang asli papua dan memiliki wewenang tertentu dalam rangka perlindungan hak-hak orang asli papua dengan berlandaskan pada penghormatan terhadap adat dan budaya, pemberdayaan perempuan, dan pemantapan kerukunan hidup beragama sebagaimana diatur dalam undang-undang ini. Representasi kultural ini menjadikan hukum-hukum adat, yaitu aturan atau norma tidak tertulis yang hidup dalam masyarakat hukum adat, mengatur, mengikat , dan di pertahankan, serta mempunyai sanksi, khususnya yang berkenaan dengan hak atas tanah ulayat, yaitu hak persekutuan yang dipunyai oleh masyarakat hukum adat tertentu atas suatu wilayah tertentu yang merupakan lingkungan hidup para warganya yang meliputi hak untuk memanfaatkan tanah, hutan, dan air serta isinya sesuai dengan peraturan perundang-undangan, diakui keabsahannya sebagai hukum formal. 1. Kekhususan dalam pendapatan daerah untuk provinsi papua.
14
Sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan anatar Pemrintah Pusat Pemerintah Daerah, maka antara Daerah Otonomi Khusus Papua dan Daerah Otonomi lain di Indonesia tidak berbeda dalam hal sumber penerimaan daerah, yaitu dalam bentuk pendapatan asli daerah, dana perimbangan, pinjaman daerah, dan lain-lain penerimaan yang sah. Kekhususan Papua adalah besaran dana bagi hasil untuk sumber daya alam di sektor pertambangan minyak bumi sebesar 70% dan pertambangan gas alam sebesar 70% (Pasal 34 ayat (3)b angka 4 dan 5 UU No 21 Tahun 2001). Presentase ini lebih besar dari presentase yang diatur untuk daerah lain, di mana bagi pertambangan minyak bumi untuk daerah adalah 15,5% dan untuk gas alam 30, 05%. Hal lain yang membedakan Papua dengan daerah lain adalah adanya penerimaan khusus dalam rangka pelaksanaan Otonomi Khusus yang besarnya setara dengan 2% dari Plafon Dana Alokasi Umum Nasional (DAU), yang terutama ditunjukan untuk pembiayaan pendidikan dan kesehatan dan dana tambahan dalam rangka pelaksanaan otonomi khusus yang besarnya ditetapkan antara Pemerintah dengan DPR berdasarkan ususlan Pemerintahan Provinsi Papua pada setiap setahun anggaran, yang terutama ditunjukan untuk pembangunan pembiayaan infrakstruktur, (Pasal 34 ayat(3)c angka 2 dan 3 UU No 21 Tahun 2001). Dalam UU No 21 Tahun 2001 bahwa penerimaan dalam rangka otonomi khusus sebagaimana dimaksud pada ayat (3) huruf b angka 4 dan angka 5 berlaku selama 25 tahun. Selanjutnya, mulai tahun ke 26, penerimaan dalam rangka otonomi khusus sebagaimana dimaksud pada ayat (4) menjadi 50% untuk pertambangan minyak bumi dan sebesar 50 % untuk pertambangan gas alam. Sementara itu penerimaan dalam rangka otonomi khusus berlaku selama 20 tahun (Pasal 34 ayat (3) c angka 2. 2. Penggunaan peristilahan yang secara semantik berbeda, meskipun tidak mempunyai perbedaan signifikan dalam makna, yakni:
15
a. Berkenaan denganeksistensi kultural. Disebutkan bahwa lambang daerah adalah panji kebesaran dan simbol kultural bagi kemegahan jati diri orang papua dalam bentuk bendera daerah dan lagu daerah yang tidak diposisikan sebagai simbol kedaulatan. b. Penamaan lembaga legislatif daerah, di mana tidak dikenal Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Pprovinsi Papua (DPRD Provinsi Papua) , namun Dewan Perwakilan Rakyat Papua (DPRP). Hal itu jelas dalam rumusal Pasal 6 ayat (1) UU No 21 Tahun 2001 yang berbunyi“Kekuasaan legislatif Provinsi Papua dilaksanakan oleh DPRP”. DPRP adalah Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Papua yang berfungsi sebagai badan legislatif daerah Provinsi Papua. DPRP merupakan kekhususan dalam bidang politik dari sistem otonomi khusus yang dilangsungkan di papua. DPRP merupakan salah satu kelengkapan pemerintahan daerah selain Gubernur dan Majelis Rakyat Papua. Sedangkan di tingkat Pemerintahan Darah Kabupaten/Kota tetap menggunakan nama Badan Legislatif adalah DPRD Kabupaten/Kota, ketentual ini diatur dalam Pasal 5 ayat (5) UU Nomor 21 Tahun 2001 yang mengatakan “Di Kabupaten/Kota dibentuk DPRD Kabupaten dan DPRD Kota sebagai badan legislatif serta Pemerintah Kabupaten/Kota sebagai badan eksekutif”. c. Kebijakan ditingkat daerah diberi penamaan yang berbeda, yaitu Peraturan daerah Khusus (Perdasus) dan Peraturan Daerah Provinsi (Perdasi). Perdasus adalah peraturan daerah provinsi papua dalam rangka pelaksanaan pasal-pasal tertentu dalam UU nomor 21 Tahun 2001, sedangkan perdasi adalah peraturan daerah provinsi papua dalam rangka pelaksanaan kewenangan sebagimana diatur dalam peraturan perundang-undangan. 3. Adanya Peradilan Adat di pemerintahan provinsi papua. Pasal 50 ayat (2) “Di samping kekuasaan kehakiman sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui adanya peradilan adat di dalam masyarakat hukum adat tertentu”. Ayat (3) ”Peradilan adat adalah peradilan perdamaian di lingkungan masyarakat hukum adat, yang mempunyai kewenangan memeriksa dan mengadili sengketa perdata adat dan perkara pidana di antara para warga masyarakat hukum adat yang bersangkutan”. Selain empat hal dasar diatas yang menjadi kekhususan, ada beberapa hal juga yang menjadi kekhususan, hal-hal tersebut meliputi: otsus memberi kebebasan untuk membentuk partai politik, kepolisisan lokal, memfasilitasi penyelesaian konflik tanah melalui perundingan adat. UU Otsus mengamanatkan bahwa jabatan Gubernur dan wakil gubenur harus orang asli papua, begitu pula dengan rekrutmen kepolisian lokal, dan birokrasi sipil harus memberikan prioritas bagi penduduka papua. Pengangkatan Kepala Kejaksaan Tinggi,
16
Kepala Kepolisian Daerah termasuk relokasi satuan kepolisian papua harus mendapat persetujuan Gubernur. Kedudukan MRP merupakan suatu lembaga yang merupakan perwakilan dari masyarakat asli Papua. Dalam pelaksanaan otonomi khusus, yang mana dilaksanakan menurut UU Otsus Papua. UU Otsus yang mana diamanatkan untuk membentuk suatu badan yaitu, Majelis Rakyat Papua (MRP). Dengan pembentukan MRP Melalui Pasal 2 PP No 54 Tahun 2004, memberikan gambaran bahwa di Papua terdapat 3 (tiga) lembaga daerah, yaitu DPRP yang merupakan perwakilan dari anggota partai-partai politik yang dipilih secara langsung oleh masyarakat, MRP yang merupakan lembaga kultur/budaya yang mana anggota berasal dari masyarakat Adat, Agama dan Perempuan, dan Gubernur yang mencalonkan diri melalui partai politik atau gabungan partai politik maupun perseorangan yang dipilih secara langsung oleh masyarakat. MRP adalah suatu lembaga yang menjadi partner kerja dengan Pemerintah Daerah Provinsi (Legislatif & Eksekutif). Kedudukan MRP dengan segala tugas dan kewenangannya dapat memberikan suatu manfaat atas pelaksanaan Otonomi Khusus dimana diharapkan dapat memberikan masukan terhadap kepentingan masyarakat asli Papua. Dasar pembentukan MRP adalah untuk melindungi kepentingan masyarakat asli Papua dan pemberlakuan affirmative action. Yang mana hak-hak dari masyarakat asli Papua terlindungi. Permasalahan dalam MRP adalah adanya suatu ketimpangan dalam kedudukannya. Dalam hal ini kedudukan MRP dalam sistem pemerintahan daerah provinsi dalam menjalankan Tugas, wewenang, hak dan kewajiban yang tertuang dalam UU Otsus Papua. Perubahan kedua UUD 1945 dengan penambahan Pasal 18B ayat (1) dan ayat (2) secara Konstitusional mengakui dan menghormati satuan-satuan daerah yang bersifat khusus yang diatur lebih lanjut dengan UU. Dengan adanya rumusal Pasal ini memberi kepastian 17
hukum bagi terbentuknya MRP di Papua dengan adanya UU No 21 Tahun 2001 yang mengatur tugas dan wewenang MRP. Pasal 2 PP No 54 Tahun 2004 tentang MRP, memberi Legalitas terhadap MRP dalam melaksanakan kebijakan-kebijakan yang berkaitan dengan tugas dan wewenang yang diatur dalam UU Otsus. Berdasarkan pejelasan ini, maka MRP merupakan Lembaga Daerah yang baru di samping DPRP dan Gubernur dalam sistem pemerintahan provinsi. Walaupun nama lembaga dan kewenangannya tidak diatur secara tegas dalam UUD 1945, tetapi secara subtasial MRP diatur dalam UUD 1945. Jimly Asshiddiqie membagi pembentukan Lembaga Negara Baik ditingkat pemerintahan pusat maupun ditingkat pemerintahan daerah dalam beberapa bentuk peraturan yaitu25: 1. Lembaga daerah yang dibentuk atau diatur dalam Undang-Undang Dasar. 2. Lembaga daerah yang dibentuk atau diatur dalam Undang-Undang. 3. Lembaga daerah yang dibentuk dan diatur dalam peraturan perundang-undangan tingkat pusat lainnya. 4. Lembaga daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur dalam Peraturan Daerah Provinsi. 5. Lembaga daerah yang dibentuk dan diatur dalam peraturan Gubernur. 6. Lembaga daerah yang dibentuk dan diatur dalam Peraturan Daerah Kabupaten/Kota 7. Lembaga daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur Peraturan Bupati/Walikota Dengan demikian, dasar hukum pembentukan Majelis Rakyat Papua adalah dengan Peraturan Pmerintahn yaitu; Peraturan Pmerintah No mor 54 Tahun 2004 tentang Majleis Rakyat Papua dalam Pasal 2, yang di dalam pembagian menurut Jimly berada dalam kategori nomor 3 (tiga), tetapi Kewenangannya diatur dalam Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 dan juga diatur dalam Perapturan Pemerintah. Penjelasan demikian jelas berbeda dengan DPRP dan Gubernur yang dibentuk Berdasarkan UUD 1945 dan kewenangannya diatur dalam undang-undang. Pertanyaan yang muncul adalah apakah kedudukannya dalam sistem
25 Asshiddiqie Jimly, Op.Cit., Hal. 236.
18
pemerintahan daerah provinsi papua itu sederajat dengan lembaga daerah lainnya ataukah diatas ataupun dibawah? Di antara lembaga-lembaga derah yang dibentuk dengan hierarki peraturan sebagaimana diuraikan oleh jimly, ada yang dalam menjalankan fungsi utama dan ada juga yang merupakan fungsi penunjang, jika penulis kaitan dengan penelitian, maka gubernur menjalankan fungsu eksekutif sebagai lembaga daerah utama, sedangkan wakil gubernur debagai penunjang, dibidang legislatif dan dan pengawasan, ada dua lembaga perwakilan yaitu DPRP dan MRP. Secara normatif DPRP memegang fungsi membentuk peraturan daerah bersama dengan gubernur, sedangkan MRP hanya sekedar memberi pertimbangan dan persetujuan berkaitan dengan peraturan daerah khusus, jelas terlihat bahwa, yang merupakan lembaga daerah utama di fungsi legislasi adalah DPRP sedangkan MRP sebagai penunjang. Sedangkan dalam bidang pengawasan, DPRP oleh UU Pemda secara tegas mengatakan bahwa DPRP mempunyai fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan, sedang MRP mempunyai fungsi pengawasan berkaitan langsung dengan tuggas dan wewenang yang lebih spesifik pada perlindungan hak-hak adat orang asli papua, dan keaslian orang papua, dengan demikian untuk fungsi pengawasan, DPRP dan MRP sama merupakan lembaga utama. Kedudukan MRP dengan segala tugas dan kewenangannya dapat memberikan suatu manfaat atas pelaksanaan Otonomi Khusus dimana diharapkan dapat memberikan masukan terhadap kepentingan masyarakat asli Papua. Dasar pembentukan MRP adalah untuk melindungi kepentingan masyarakat asli Papua dan pemberlakuan affirmative action. Yang mana hak-hak dari masyarakat asli Papua terlindungi. Permasalahan dalam MRP adalah adanya suatu ketimpangan dalam kedudukannya dalam sistem pemerintahan provinsi papua.
19
Dengan uraian yang dikemukakan di atas, maka pada kesempatan ini, penulis ingin meneliti tentang Kedudukan Hukum MRP dalam sistem pemerintahan provinsi. Penelitian yang dipakai adalah penelitian hukum, yaitu penulis mengkaji dan menganalisis isu-isu hukum berdasarkan buku-buku hukum, peraturan perundang-perundangan, asas-asas hukum, dan kaidah-kaidah hukum serta doktrin hukum. MRP sudah diakui eksistensinya melalui Pasal 18B ayat (1) dan sudah mempunyai Legalitas dalam menjalankan kebijakan-kebijakan yang berkaitan dengan tugas dan wewenang dalam sistem pemerintahan provinsi. MRP dalam menjalankan tugas dan wewenang sesuai fungsinya yaitu fungsi perwakilan dan fungsi pengawasan, berkaitan dengan kedua fungsi tersebut, MRP dapat disebut sebagai lembaga utama di satu sisi berkaitan dengan hak-hak adat orang asli papua, dan disisi lain adalah DPRP berkaitan dengan pemerintahan daerah. Dengan demikian MRP merupakan lembaga daerah yang kedudukannya sejajar dengan DPRP dan Gubernur dalam sistem pemerintahan daerah provinsi papua. C. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian latar belakang yang penulis uraikan dimuka, maka isu hukum yang didapat dan dirumuskan menjadi rumusan masalah adalah: Bagaimana Kedudukan Hukum Majelis Rakyat Papua Dalam Sistem Pemerintahan Daerah Provinsi Papua? D. Tujuan Penelitian Majelis Rakyat Papua yang merupakan salah satu tonggak dari pelaksanaan otonomi khusus dalam sistem pemerintahan menggambarkan ada 3 lembaga daerah di pemerintahan daerah provinsi papua Dengan demikian penelitian ini berusaha mengungkap masalah dalam MRP yang merupakan pelaksanaaan Otonomi Khusus yang dihadapi oleh pemerintahan papua dan masyarakat Papua. Tujuan esensial dari penelitian ini adalah unutk menganalisis 20
kedudukan MRP dalam sistem pemerintahan daerah provinsi papua, mengkaji apakah MRP ini sejajar, diatas atapun dibawah kedudukannya dengan DPRD dan Gubernur dalam sistem pemerintahan daerah provinsi papua. E. Metode Penelitian Metode penelitian merupakan suatu proses dan syarat utaman bagi kegiatan penelitian ilmiah. Hal mana dengan sendirinya juga berlaku bagi segala macam kegiatan penelitian dibidang ilmu-ilmu sosial. Umum dipahami bahwa penelitian hukum adalah penelitian untuk menemukan kembali asas prinsip, kaidah hukum yang kemudian digunakan untuk menyelesaiakn sebuah permasalahan hukum. 1. Metode Pendekatan Metode pendekatan dalam melakukan penelitian terdiri dari berbagai macam cara. Ada metode pendekatan perbandingan, yakni melihat aspek perbandingan dari sebuah permasalahan yang akan diteliti. Ada pula metode pendekatan perundang-undangan (statute approach), pendekatan ini dilakukan dengan menelaah seluruh peraturan perundangundangan dan regulasi yang memiliki sangkut paut dengan isu hukum yang sedang dibahasdidalam sebuah peneltian. Metode pendekatan dalam penelitian ini adalah penelitian Hukum (Legal Research). Di mana penulis mengkaji isu-isu hukum berdasarkan kaidah-kaidah hukum, asas-asas hukum, peraturan
perundang-undangan,
buku-buku
hukum,
doktrin
yang
relevan
dengan
permasalahan yang diteliti.
21
2. Jenis Penelitian Penelitian ini adalah penelitian hukum yakni suatu penelitian yang mencari dan menemukan kembali asas, prinsip, kaidah dan kemudian digunakan untuk menjawab permasalahan yang diteliti. Mencari dan menemukan asas, prinsip, dan kaidah hukum tersebut dijumpai diperaturan perundang-undangan yang berlaku, serta dalam pendapat-pendapat sarjana hukum. 3. Jenis Data dan Teknik Pengumpulan Data Jenis data yang digunakan adalah data seklunder, sedangakn alat pengumnpulan data yang digunakan dalam peneltian ini adalah studi kepustakaan. Sumber data diperoleh dari: a. Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat, yakni: Undang-Undang Dasar Tahun 1945; Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah; Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua; Peraturan Pemerintah No 54 Tahun 2004 tentang Majelis Rakyat Papua; Peraturan Daerah Khusus Nomor 04 Tahun 2008 tentang Tugas dan Wewenang Majelis Rakyat Papua; b. Bahan hukum sekunder: Buku-buku hukum Thesis Doktrin c. Bahan hukum tertier: Kamus Hukum Kamus Besar Bahasa Indonesia Buku-buku atau bahan penunjang diluar bidang hukum, yang digunakan untuk melengkapi ataupun menunjang penelitian ini. 4. Unit Amatan dan Analisis a. Unit amatan dalam penelitian ini adalah asas, prinsip, dan kaidah hukum yang berkaitan dengan kedudukan Majelis Rakyat Papua Dalam sistem Pemerintahan Daerah Provinsi Papua. b. Unit analisis dalam penelitian ini adalah (kedudukan MRP) yang terdapat dalam UU Otsus, PP tentang MRP dan Perdasus.
22
