BAB I PENDAHULUAN 1.1.
Latar Belakang Penelitian Pembangunan daerah (sebagai bagian integral dari pembangunan nasional)
pada hakekatnya adalah upaya untuk meningkatkan kapasitas pemerintahan daerah sehingga tercipta suatu kemampuan yang handal dan profesional dalam menjalankan
pemerintahan
serta
memberikan
pelayanan
prima
kepada
masyarakat. Pembangunan daerah juga berarti memampukan daerah untuk mengelola sumber daya ekonominya secara berdaya guna dan berhasil guna untuk kemajuan daerah dan kesejahteraan masyarakat. Pembangunan daerah dapat dilakukan melalui dua pendekatan, yakni pendekatan sentralisasi dan pendekatan desentralisasi. Pendekatan sentralisasi mengandung arti bahwa pelaksanaan pembangunan sepenuhnya merupakan wewenang pusat dan dilaksanakan oleh para birokrat di pusat. Sedangkan pendekatan desentralisasi mengandung arti bahwa pembangunan daerah (melalui desentralisasi atau otonomi daerah) memberikan peluang dan kesempatan bagi terwujudnya pemerintahan yang bersih dan baik (good governance) di daerah. Artinya pelaksanaan tugas pemerintah daerah harus didasarkan atas prinsip efektif,
efisien,
partisipatif,
terbuka
(transparency),
dan
akuntabilitas
serta
implementasi
(accountability). Kebijakan
dan
tugas
umum
pemerintahan
pembangunan di daerah di masa lampau merupakan wewenang dan tanggung jawab penuh dari pemerintah pusat. Kewenangan pemerintah pusat yang sangat besar tersebut ternyata tidak hanya berdampak positif bagi pembangunan, tetapi disadari juga menimbulkan efek negatif antara lain pertumbuhan ekonomi daerah atau produk domestik regional bruto (gross domestic regional product) yang relatif sangat lamban, serta panjangnya birokrasi pelayanan publik karena harus menunggu petunjuk dari para pejabat pusat. Kebijakan dan terkonsentrasinya pembangunan dan pelayanan publik terutama di pulau jawa menimbulkan kesenjangan perekonomian antar daerah di
tanah air. Berbagai infrastruktur cukup memadai di wilayah Jawa. Berbeda dengan wilayah luar Pulau Jawa misalnya Kawasan Timur Indonesia (KTI). Ketimpangan (disparity) pembangunan antara Jawa dan luar Jawa (misalnya) merupakan salah satu implikasi negatif dari kebijakan pemerintah yang terpusat (centralized). Oleh karena itu, wajar bila pergerakan ekonomi dan perputaran modal relatif lebih besar dan lebih cepat di Pulau Jawa dibandingkan dengan luar Pulau Jawa (Saragih, 2003). Jika dikaji dari sisi luas wilayah Indonesia dan cakupan bidang pemerintahan, maka besarnya kekuasaan atau wewenang pemerintah pusat dalam penyelenggaraan pemerintah dan pembangunan daerah dari waktu ke waktu cenderung tidak lagi efektif. Tidak dapat dipungkiri pula bahwa keterbatasanketerbatasan yang dimiliki pusat juga mempengaruhi intensitas penyelenggaraan pelayanan publik dan pembangunan di daerah-daerah. Untuk menjamin agar pembangunan nasional tetap dapat dijalankan sesuai dengan kebijaksanaan yang telah ditetapkan oleh pemerintah, maka perlu diusahakan keselarasan antara pembangunan sektoral dan pembangunan regional. Dalam pola dasar repelita dikatakan bahwa pola pembangunan nasional akan tersebar ke daerah-daerah sesuai dengan potensi-potensi pembangunan yang dapat digali di daerah, disamping itu daerah-daerah mengusahakan kegiatan pembangunan dengan pembiayaan sendiri. Mardiasmo (2005) menyatakan bahwa daerah tidak lagi sekedar menjalankan
instruksi
dari
pemerintah
pusat,
tetapi
dituntut
untuk
mengembangkan kreatifitas dan inovasi dalam mengoptimalkan potensi yang selama ini (sebelum otonomi) dapat dikatakan terpasung. Adanya kewenangan yang dimiliki ini memberikan konsekuensi adanya tuntutan peningkatan kemandirian daerah (Sidik, 2002). Daerah diharapkan mengalami percepatan pertumbuhan ekonomi (peningkatan kesejahteraan masyarakat). Untuk itu, pemerintah daerah seyogyanya lebih berkonsentrasi pada pemberdayaan kekuatan ekonomi lokal, melakukan alokasi yang lebih efisien pada berbagai potensi lokal yang sesuai dengan kebutuhan publik (Mardiasmo, 2002). Peningkatkan
pertumbuhan ekonomi lokal lebih cepat terwujud dan pada gilirannya dapat meningkatkan kinerja (kemampuan) keuangan daerah. Untuk mewujudkan kemandirian dan pelaksanaan pembangunan daerah tersebut, pemerintah daerah berusaha meningkatkan dan menggali sumber-sumber keuangan baru karena sumber-sumber yang ada ataupun subsidi dari pusat belum mencukupi. Tetapi pada kenyataanya dewasa ini, kemampuan daerah dalam menggali sumber-sumber penerimaan yang sah relatif masih rendah. Selain disebabkan oleh faktor Sumber Daya Manusia dan Kelembagaan, faktor lain yang ikut mempengaruhi adalah pengalokasian sebagian jenis-jenis pajak yang gemuk bagi pemerintah merupakan salah satu faktor penyebab keterbatasan kemampuan daerah dalam menggali sumber-sumber penerimaannya. Kondisi semacam ini tidak mampu mendukung pelaksanaan otonomi daerah sebagaimana diharapkan. Pemerintah daerah kurang memberi keleluasaan untuk menentukan kebijakan daerah sendiri. Otonomi yang selama ini diberikan tidak disertai dengan pemberian infrastruktur yang memadai, penyiapan Sumber Daya Manusia yang profesional dan pembiayaan yang adil. Akibatnya bukan terciptanya kemandirian daerah tetapi justru ketergantungan terhadap pemerintah pusat. Dengan disahkannya Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan Undang-undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah yang memberikan peluang bagi perubahan paradigma Pembangunan Nasional dari Paradigma Pertumbuhan menuju Paradigma Pemerataan Pembangunan secara lebih adil dan berimbang. Perubahan paradigma ini antara lain diwujudkan melalui kebijakan otonomi daerah dan perimbangan keuangan pusat dan keuangan daerah. Otonomi daerah adalah hak, kewenangan dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintah dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Di era otonomi daerah, pemerintah daerah diharapkan mampu melakukan alokasi sumber daya yang efisien. Kemampuan daerah untuk mengelola sumber daya secara efisien tercermin dari kebijakan yang diterapkan oleh pemerintah daerah selaku perencana, dimana hal ini akan membawa dampak pada
keberhasilan ekonomi daerah secara optimal. Dengan adanya otonomi, setiap daerah diharapkan mampu mengembangkan potensi baik sumber daya alam, sumber daya manusia, budaya untuk meningkatkan kemakmuran bagi seluruh masyarakat daerah. Idealnya pelaksanaan otonomi daerah harus mampu mengurangi ketergantungan terhadap pemerintah pusat, daerah menjadi lebih mandiri, yang salah satunya diindikasikan dengan meningkatnya kontribusi pendapatan asli daerah (PAD) dalam hal pembiayaan daerah (Adi, 2007). Seiring dengan berjalannya kebijakan otonomi daerah, Harapan yang muncul adalah daerah menjadi semakin mandiri di dalam pelaksanaan pemerintahan
maupun
pembangunan
daerahnya
masing-masing
melalui
penyerahan pengelolaan wilayahnya sendiri. Sesuai asas money follows function, penyerahan kewenangan daerah juga dibarengi dengan penyerahan sumbersumber pembiayaan yang sebelumnya masih dipegang oleh Pemerintah Pusat di era Orde Baru. Dengan demikian Daerah menjadi mampu untuk melaksanakan segala urusannya sendiri sebab sumber-sumber pembiayaan juga sudah diserahkan. Jika mekanisme tersebut sudah terwujud maka cita-cita kemandirian Daerah dapat direalisasikan. Pembangunan yang dilaksanakan akan banyak memberikan manfaat bagi daerah, diantaranya :
Meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan masyarakat
Mendorong perkembangan perekonomian daerah
Mendorong peningkatan pembangunan daerah di segala bidang
Meningkatkan taraf hidup dan kesejahteraan masyarakat
Meningkatkan pendapatan asli daerah
Mendorong kegiatan investasi Berdasarkan Pasal 157 Undang-Undang No. 32 tahun 2004, sumber
pendapatan daerah terdiri dari : 1. Pendapatan Asli Daerah a. Pajak-Pajak daerah b. Retribusi Daerah
c. Bagian laba perusahaan daerah d. Penerimaan dari dinas-dinas dan pendapatan lain. 2. Dana Perimbangan Adalah dana yang bersumber dari penerimaan APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Dana Perimbangan terdiri dari : a. Dana bagi hasil bersumber dari pajak
Pajak Bumi dan Bangunan (PBB)
Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB)
Pajak Penghasilan pasal 25 dan pasal 29 wajib pajak orang pribadi dalam negeri dan Pajak Penghasilan pasal 21.
b. Dana bagi hasil bersumber dari Sumber Daya Alam, berasal dari :
Kehutanan,
Pertambangan umum,
Perikanan,
Pertambangan Minyak Bumi,
Pertambangan Gas Bumi,
Pertambangan Panas Bumi,
Dana Alokasi Umum, dan
Dana Alokasi Khusus.
3. Lain-lain pendapatan yang sah. Pajak merupakan salah satu unsur terbesar dalam penerimaan negara yang kondisinya dinamis sejalan dengan perkembangan dan pertumbuhan sosial ekonominya. Pajak secara garis besar dibagi atas 2 (dua) bagian yaitu pajak pusat dan pajak daerah. Pajak, baik yang dipungut oleh pemerintah pusat maupun pemerintah daerah merupakan penerimaan yang dominan bagi terselenggaranya pemerintahan,
penyediaan
barang
dan
jasa
publik,
pemeliharaan
dan
peningkatannya serta penyelesaian berbagai masalah lainnya. Pada penelitian skripsi ini, akan membahas mengenai pajak yang dikelola oleh pemerintah pusat yang hasil penerimaannya dibagi dengan daerah. Peneliti
akan mengupas lebih dalam mengenai Penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan. Kontribusi Pajak Bumi dan Bangunan terhadap kelangsungan pelaksanaan pembangunan yang terangkum dalam Dana Perimbangan, walaupun cukup besar nilainya dianggap tidak cukup untuk menopang pendapatan daerah. karena Dana Perimbangan yang bersumber dari pajak pusat yang mana masih terdapat bagian yang harus dibagi dengan Pemerintah Pusat. Artinya tidak keseluruhan pendapatan dari Pajak Bumi dan Bangunan dapat dikontribusikan pada Pemerintah Daerah. Skripsi terdahulu yang sama atau yang hampir sama, antara lain yang ditulis oleh: 1) Nukki Yusky dengan NRP BOC 97200 di PAAP Universitas Padjajaran Bandung (2001), dengan judul Tinjauan Atas Pajak Bumi dan Bangunan Dalam Menunjang Pembangunan Daerah Pada Kabupaten Sumedang menyimpulkan bahwa “Berdasarkan kerangka pemikiran dan hipotesis penelitiannya, dapat diketahui bahwa Pajak Bumi dan Bangunan sangat berperan dalam menunjang pembangunan daerah pada Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Sumedang.” Perbedaan penulis dengan peneliti terdahulu adalah objek penelitiannya, yang terdahulu yaitu pada Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Sumedang, sedangkan penulis melakukan penelitian pada Pemerintah Kabupaten Garut dan juga lebih menekankan pada bagaimana efektifitas pemerimaan Pajak Bumi dan Bangunan terhadap dana perimbangan daerah. 2) Wingit Septima Ghatika dengan NRP 01.04.286 di Universitas Widyatama Bandung (2008), dengan judul Kontribusi Penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan Terhadap Besarnya Dana Perimbangan menyimpulkan bahwa “berdasarkan kerangka pemikiran dan hipotesis penelitiannya, dapat diketahui bahwa Pajak Bumi dan Bangunan memiliki pengaruh yang positif terhadap dana perimbangan yang diterima.
Perbedaan penulis dengan peneliti terdahulu adalah objek penelitiannya, yang terdahulu yaitu pada Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Cirebon, sedangkan penulis melakukan penelitian pada Pemerintah Kabupaten Garut dan juga lebih menekankan pada bagaimana efektifitas pemerimaan Pajak Bumi dan Bangunan terhadap dana perimbangan daerah. Penulis melakukan penelitian ini pada dasarnya sama yaitu ingin mengetahui sejauh mana kontribusi penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan dalam menunjang kemajuan pembangunan suatu daerah melalui dana perimbangan yang diterima oleh daerah tersebut. Data yang diperoleh kemudian akan di analisis untuk mencapai suatu kesimpulan. Penulis melakukan suatu pengujian hipotesis, yaitu membandingkan antara data primer dengan data yang telah di peroleh dari studi kepustakaan dan teori-teori yang telah di peroleh di bangku kuliah. Berdasarkan uraian di atas penulis tertarik untuk melakukan penelitian lebih jauh tentang Pajak Bumi dan Bangunan terutama mengenai pengaruh efektivitas penerimaannya terhadap Dana Perimbangan di suatu daerah, yang bermaksud menuangkannya ke dalam skripsi yang berjudul : “Pengaruh Efektivitas Penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan terhadap Dana Perimbangan daerah” (Studi kasus pada Pemerintah Kabupaten Garut).
I.2.
Identifikasi Masalah Berdasarkan permasalahan yang telah diuraikan di atas, sebagai
pembatasan dan pembahasan nanti peneliti mengidentifikasikan masalah sebagai berikut : 1) Berapa besar Penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan Pemerintah Kabupaten Garut. 2) Berapa besar Penerimaan Dana Perimbangan Pemerintah Kabupaten Garut.
3) Seberapa besar pengaruh efektivitas Penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan terhadap tingkat Penerimaan Dana Perimbangan Kabupaten Garut.
I.3.
Maksud dan Tujuan Penelitian Maksud dari penelitian ini adalah untuk memperoleh data dan informasi
dari objek penelitian yang kompeten dan relevan dengan masalah pokok dalam penelitian. Setiap penelitian ditujukan untuk memecahkan permasalahan. Berdasarkan identifikasi di atas tujuan dari penelitian ini adalah : 1) Untuk mengetahui jumlah penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan pada Pemerintah Kabupaten Garut. 2) Untuk mengetahui jumlah penerimaan Dana Perimbangan Daerah pada Pemerintah Kabupaten Garut. 3) Untuk mengetahui apakah terdapat pengaruh yang signifikan atas
efektivitas penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan terhadap tingkat Penerimaan Dana Perimbangan Daerah pada Pemerintah Kabupaten Garut.
I.4.
Manfaat Penelitian Penelitian yang dilakukan penulis diharapkan mempunyai kegunaan antara
lain : 1) Bagi Pemerintah Daerah khususnya instansi Dinas Pendapatan, Pengelolaan Keuangan dan Aset (DPPKA) untuk meneliti sejauh mana kontribusi Pajak Bumi dan Bangunan di daerah terhadap dana perimbangan daerah di Pemerintahan Kabupaten Garut. 2) Bagi Peneliti
Untuk menambah pengetahuan tentang Pemerintah Daerah, terutama mengenai Pajak Bumi dan Bangunan serta Dana Perimbangan Daerah.
Mengadakan
perbandingan
antara
teori
mengenai
kegiatan
pemungutan Pajak Bumi dan Bangunan dalam masa perkuliahan
dengan keadaan sesungguhnya di lapangan sehingga diperoleh suatu kesimpulan mengenai efektifitas pemungutan Pajak Bumi dan Bangunan terhadap dana perimbangan untuk suatu daerah. 3) Bagi Peneliti lain
Untuk dijadikan sumber informasi dan referensi dalam penelitian sejenis.
Untuk memberikan sumbangan sebagai bahan bacaan tentang pengaruh efektivitas pemungutan Pajak Bumi dan Bangunan terhadap Dana Perimbangan Daerah pada suatu daerah.
I.5.
Kerangka Pemikiran Berdasarkan Undang-undang 1945 yang menempatkan pajak sebagai salah
satu perwujudan kewajiban kenegaraan, ditegaskan bahwa penempatan beban kepada rakyat seperti pajak dan lain-lain harus ditetapakan dengan Undangundang. Pengertian Pajak Menurut Rahmat Soemitro dikutip oleh Mardiasmo (2008;1) pengertian pajak sebagai berikut : “Pajak adalah iuran rakyat kepada kas negara berdasarkan undang-undang (yang dapat dipaksaka) dengan tidak dapat jasa timbal (kontraprestasi), yang langsung dapat ditunjukkan dan yang dapat digunakan untuk membayar pengeluaran umum.” Peraturan mengenai Pajak Bumi dan Bangunan berdasarkan Undangundang No. 12 tahun 1985 tentang Pajak Bumi dan Bangunan sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang No. 12 tahun 1994. Dalam Undang-undang tersebut, pengertian Pajak Bumi dan Bangunan adalah : “Pajak kebendaan atas bumi dan/atau bangunan yang dikenakan terhadap orang pribadi atau badan secara nyata mempunyai hak dan/atau memperoleh manfaat atas bumi dan/atau memiliki, menguasai dan/atau memperoleh manfaat atas bangunan.”
Definisi Pemungutan berdasarkan Undang-undang No. 34 tahun 2000 : “Pemungutan adalah suatu rangkaian kegiatan mulai dari penghimpunan data objek dan subjek pajak/retribusi, penentuan besarnya pajak/retribusi yang terutang sampai kegiatan penagihan pajak/retribusi kepada wajib pajak/retribusi serta pengawasan dan penyetorannya.” Dari definisi-definisi di atas terdapat hal-hal yang perlu dijelaskan khususnya Pajak Bumi dan Bangunan : 1) Objek Pajak Bumi dan Bangunan adalah bumi dan/atau bangunan. Bumi adalah permukaan bumi (tanah dan Perairan) dan tubuh bumi yang ada di bawahnya. Bangunan adalah kontribusi teknik yang ditanamkan atau diletakan secara tetap pada tanah dan/atau perairan di wilayah Republik Indonesia. 2) Subjek Pajak Bumi dan Bangunan adalah orang atau badan yang secara nyata :
Mempunyai suatu hak atas bumi, dan atau
Memperoleh manfaat atas bumi, dan atau
Memiliki, menguasai atas bangunan, dan atau
Memperoleh manfaat atas bangunan.
3) Besarnya pajak untuk Pajak Bumi dan Bangunan adalah Tarif dikali Nilai Jual Kena Pajak (NJKP). Tarif Pajak Bumi dan Bangunan adalah 0.5%. Nilai Jual Kena Pajak (NJKP) adalah Dasar perhitungan NJKP dikali Nilai Jual Objek Pajak (NJOP) dikurang Nilai Jual Objek Pajak Tidak Kena Pajak (NJOPTKP) yang setinggi-tingginya Rp.5.000.000,-. Dasar perhitungannya berdasarkan objek pajak :
Objek pajak perkebunan adalah 40%.
Objek pajak kehutanan adalah 40%.
Objek pajak pertambangan adalah 20%.
Objek pajak lainnya (pedesaan dan perkotaan) ; - Apabila NJOP-nya > Rp.1.000.000.000,- adalah 40%.
- Apabila NJOP-nya < Rp.1.000.000.000,- adalah 20%. 4) Efektivitas Penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan harus dapat dilakukan dengan baik agar dapat memberikan kontribusi yang cukup berarti bagi penerimaan Dana Perimbangan Daerah. Sedangkan yang dimaksud dengan Efektivitas menurut Mardiasmo, dalam bukunya “Akuntansi Sektor Publik” (2002:132) adalah sebagai berikut : “Efektivitas adalah hubungan antara keluaran dengan tujuan/sasaran yang harus dicapai. Kegiatan operasional dikatakan efektif, apabila proses kegiatan mencapai tujuan dan sasaran aktif bijaksana.” Dalam membahas suatu pusat pertanggungjawaban, pengertian efektivitas akan timbul dalam menggambarkan hubungan antara output yang dihasilkan dengan sasaran yang harus dicapai dan menjadi tanggung jawab pusat pertanggungjawaban. Semakin besar kontribusi keluaran yang dihasilkan terhadap nilai pencapaian tersebut, maka dapat dikatakan semakim efektif pula suatu bagian. Dari pernyataan di atas dapat disimpulkan bahwa efektivitas penerimaan khususnya untuk Pajak Bumi dan Bangunan merupakan suatu rangkaian kegiatan yang harus direncanakan, dilaksanakan dan dikoordinasi sedemikian rupa karena besarnya realisasi penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan tergantung pada efektivitas pemungutan Pajak itu sendiri. Berdasarkan uraian di atas maka penulis akan mengajukan hipotesis sebagai berikut : “Pengaruh Efektivitas Penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan terhadap Dana Perimbangan Daerah Kabupaten Garut.”
I.6.
Metode Penelitian Dalam penelitian ini penulis menggunakan deskriptif analisis dengan
pendekatan studi kasus yaitu suatu metode penelitian yang memberikan deskripsi secara mendetail tentang latar belakang, sifat-sifat serta karakter-karakter yang
khas dari kasus. Dimana pengertian metode deskriptif menurut Moh. Nazir (2003:54) adalah sebagai berikut : “Metode panelitian deskriptif adalah suatu metode dalam meneliti sekelompok manusia, suatu objek, suatu kondisi, suatu pemikiran ataupun suatu kelas peristiwa pada masa sekarang” Aspek-aspek tertentu yang berkaitan dengan masalah yang diteliti, diamati secara seksama, sehingga diperoleh data primer maupun sekunder yang mendukung penelitian. Penelitian ini rencananya akan dilakukan pada kantor Pemerintah Kabupaten Garut khususnya pada kantor Dinas Pendapatan, Pengelolaan Keuangan dan Aset (DPPKA) Kabupaten Garut. Data yang peneliti kumpulkan meliputi data primer dan data sekunder yang kemudian diolah, dianalisis, dan diproses lebih lanjut berdasarkan teori-teori yang dipelajari. Dalam mengumpulkan data, cara-cara yang digunakan adalah sebagai berikut : 1) Pengumpulan Data Primer Data primer diperoleh dengan cara mengadakan pengamatan secara langsung ke lokasi penelitian. Data primer ini diperoleh dengan menggunakan adalah wawancara yaitu teknik pengumpulan data dengan cara tanya jawab langsung dengan pejabat yang berwenang yang ada kaitannya dengan objek penelitian. 2) Pengumpulan Data Sekunder Data sekunder diperoleh dan dikumpulkan melalui study literature/studi kepustakaan.
I.7.
Lokasi dan Waktu Penelitian Penelitian ini dilakukan pada Pemerintah Kabupaten Garut yang
khususnya pada Kantor Dinas Pendapatan, Pengelolaan Keuangan dan Aset (DPPKA) Kabupaten Garut Jalan Kiansantang No. 3 Garut. Lama penelitian yang penulis lakukan adalah dari bulan September 2009 hingga bulan November 2009.
