"Az üveghegyen túl…"
Készítette: Sziklai István
Konzulens: Ferge Zsuzsa
Doktori disszertáció
2
Az Európai Unió szociálpolitikai együttműködése, különös tekintettel a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelemről szóló célkitűzésre, valamint a magyar rendszerváltozás szociálpolitikai gyakorlatának összevetése, a szociális szolgáltatások elemzésén keresztül – avagy
"Az üveghegyen túl…"
Készítette:
Konzulens:
Sziklai István
Ferge Zsuzsa professzor
Doktori disszertáció Szociológia tudomány, szociálpolitika szak Budapest, 2003. 3
TARTALOMJEGYZÉK Tartalomjegyzék ............................................................................................................................................4 I. rész Bevezetés ............................................................................................................................................8 A téma indoklása, aktualitása...................................................................................................................9 A dolgozat szerkezete .............................................................................................................................10 A tárgyalt téma határai............................................................................................................................11 A dolgozat címének indoklása...............................................................................................................14 II: rész A Közösségi szintű szociálpolitika fejlődésének története .....................................................16 III. rész Szegénység és kirekesztés elleni küzdelem az Európai Unióban..........................................45 Előzmények dióhéjban...........................................................................................................................45 Az Európai Unió társadalmi kirekesztődés elleni stratégiája............................................................46 IV. rész A társadalmi kirekesztés elvi, elméleti (konceptuális) kérdései .............................................55 Elméleti megközelítések.........................................................................................................................55 Egyszerű nyelvi - fordítási problémák és messzire vezető hátterük................................................64 V. rész Mai magyar szociálpolitikai példázatok ......................................................................................67 A Szociális törvény történelmi, politikai és jogi kerete......................................................................67 A rendszerváltozás utáni Kormányprogramok értékelése ................................................................73 A szociális szolgáltatási - politika trendjei, a korosodó társadalom tükrében ................................75 A szociális szolgáltatási rendszer változásai az elmúlt évtizedben – a családsegítés szempontjából..........................................................................................................................................78 Az időseknek nyújtott szolgáltatások intézményi keretei..................................................................83 Az EU – magyar Közös Memorandum megállapításai a szociális szolgáltatásokról ....................95 A kormányzaton belüli együtt (nem) működés (minisztériumok közötti feladatmegosztás és az államigazgatás eszközei) .........................................................................................................................98 Decentralizáció és hatáskör, avagy az urbanizációs lejtő ................................................................100 Jóléti pluralitás, vagyis civilek jelenléte a szolgáltatásokban............................................................101 Kormányzati magatartás - avagy a szociálpolitika tárgyiasítása......................................................106 VI. rész Befejezés......................................................................................................................................111 Összegzés, zárás ....................................................................................................................................111 A szakmaiságról .....................................................................................................................................112 Ajánlások egy befogadóbb politika érdekében, avagy vissza a rászorulók (ügyfelek) szükségleteihez.......................................................................................................................................113 Zárszó .....................................................................................................................................................123 Irodalomjegyzék ........................................................................................................................................124 Mellékletek .................................................................................................................................................133 1. Közös(ségi) célkitűzések a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem területén (2002) ......................................................................................................................................................133 2. A társadalmi kirekesztés és szegénység elleni küzdelem mérőszámai (avagy a laeken-i indikátorok) (2001)................................................................................................................................134 3. Szemelvények a rendszerváltozás utáni kormányprogramokból ...............................................137 3. A szociális törvényben meghatározott alap és szakellátások körének változása (1993.01.01. 2003.07.01. között)................................................................................................................................141 4. A szociális szolgáltatások megszervezésére való kötelezettség, a településnagyság szerint (2003. január 1-i jogszabályi állapotnak megfelelően) .....................................................................142 5. Adattáblák ..........................................................................................................................................143 6. Térképek.............................................................................................................................................153 Részletes tartalomjegyzék ........................................................................................................................164 Táblázatok jegyzéke ..................................................................................................................................167
4
5
Több embernek tartozom köszönettel a dolgozat megírásához nyújtott segítségéért. Szeretném megemlíteni azok nevét, akikt l a legtöbb segítséget kaptam: Bartal Anna-Mária, Kánnai Magdolna, Krémer Balázs, Oross Jolán, Pjeczka László, Ulicska László. A legértékesebb segítséget családom jelentette, különösen Ágnes feleségem és Panka lányunk.
6
"Ha a szegények szenvedéseit nem a természet törvényei, hanem a mi intézményeink okozzák, nagy a mi bűnünk." /Charles Darwin/1
1
Forrás: Szabó Attila Henrik (2002): Idézetek könyve, 129 - 130. old. Az idézet az eredeti – angol – nyelven a következ képp hangzik: "If the misery of the poor be caused not by the laws of nature, but by our institutions, great is our sin." 7
I. RÉSZ BEVEZETÉS A rendszerváltozás (1989 – 1990.) utáni évek közéleti / szakmai vitáiban időnként föl – föl lángol a vita a szociálpolitikáról. E viták zöme kritizálva a (mindenkori) adott szociálpolitikai támogatási rendszert, jelentős reformokat, az (állami) újraelosztás (többnyire) radikális átalakításának elodázhatatlanságát foglamazzák (/fogalmazták) meg. A nyugdíjrendszer (1997-es) reformja (ennek társadalmi vitáját dolgozta fel Kósa Eszter (2003) disszertációja), a munkanélkülieket támogató rendszer folyamatos átalakítása (átfogó munkát Garzó Lilla és munkatársai (2001) készítettek), a családi pótlék, illetve gyermekek / családok támogatási rendszerének változásai (erről lásd Mózer Péter (2002) kritikai írását), az egészségügy problémáinak (rendszeresen visszatérő) vitája (erről Orosz Éva (2001) írása széleskörű áttekintést ad) mind jellemző példái e kritikáknak, illetve átalakításoknak.2 A „koraszülött jóléti állam” Kornai Jánostól származó fogalma3; a szűkebb szakmai megbeszéléseken tárgyalt kerülő világbanki dokumentumok, illetve pl. az adótudatosság kapcsán lefolytatott viták szintén a szélesebb – szűkebb közvélemény előtt zajló szociálpolitikai viták közé sorolandóak. E polémiákra jellemző, hogy a vitaindító írások hátterében a jóléti újraelosztás reformjának, csökkentésének igénye fogalmazódott meg.4 A magyar szociálpolitikát érő kritikák (vagy másképpen: kihívások, támadások) jellemző (aktuális) megfogalmazása olvasható Bokros Lajos (volt pénzügyminiszter, az 1995-ös Bokros-csomag névadójának) tollából: „Túl kevés történik azonban a szegénysorba süllyedés megelőzése, még inkább a szegénysorból való kiemelkedés ösztönzése érdekében.” (kiemelés az eredeti szövegben, Bokros (2003), 4.old.) Miközben e mondatával egyet lehet (kell) érteni, az általa javasolt megoldások már nem esnek ilyen egyértelmű megítélés alá. A rászorultsági elv szorgalmazása (példakánt Bokros Lajos a családi pótlékot említi) korántsem biztos, hogy valóban eléri az általa (is) fontosnak tartott célokat. Elegendő, ha arra gondolunk, hogy a magyar szociálpolitika rendszerben a rászorultsági elvet (melyen lényegében a jövedelemteszt alkalmazását értjük) leginkább megvalósító (önkormányzati szociális) segélyezéssel kapcsolatban milyen következtetésre jut az ENSZ és az MTA közös kiadásában megjelent országjelentés: „A segélyezés minden vizsgált csoportban igen alacsony hatékonysággal érte el a legszegényebbeket. A szegényeknek jelentős csoportjai maradtak a vizsgált ellátások nélkül.” (kiemelés az eredeti szövegben, Fóti (2003), 86.old.) Bokros Lajos idézett cikkét a következővel zárja: „Ma, amikor végre éles és színvonalas vita folyik /…/ a Magyarországon az ezredforduló óta folytatott jövőfelélő gazdaságpolitika szükséges fordulatáról, egyelőre fülsüketítő csend van a jövőfelélő jóléti politika körül.” (kiemelés tőlem Sz. I., id. cikk 4.old.) Jelen doktori disszertációban e (eltérő fókuszokkal, s intenzitással, de) folyamatosan zajlott és zajló polémiához szeretnék hozzájárulni. A kiterjedt szakirodalom alapos áttekintésére nem tudok és nem kívánok e helyütt vállalkozni, ezért csak jelzésszer en emeltem ki a hivatkozott szerz ket, m veiket. 3 Lásd errõl Kornai János A legfontosabb: a tartós növekedés címû cikksorozatának második részét (Kornai (1994)), valamint Tóth István György A jóléti rendszer az átmenet idõszakában címû tanulmányát (Tóth (1994)). 4 E viták feldolgozására nem kerül sor e dolgozatban. Ugyanakkor – legalábbis e disszertáció szerz je számára – úgy t nik, hogy a magyar szociálpolitika mellett elkötelezett szakembereket jellemz en védekezésre, válaszadásra késztették (jó esetben), kényszerítették e polémiák. (Ennek általánosabb, messzire vezet okairól lásd Ferge (1996) írását a szociálpolitika paradigmaváltásáról.) 2
8
Dolgozatomban az Európai Unió szegénységet és társadalmi kirekesztést csökkenteni hivatott politikáját hasonlítom össze a magyar szociális segélyezési és szolgáltatási támogatások esetében tapasztalható jelenségekkel. Pontosabban: azt igyekszem feldolgozni, hogy egyes, kiválasztott magyar szociális szolgáltatások mennyire illeszkednek az EU szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelemről szóló célkitűzésében megfogalmazott elveivel, megközelítésmódjával. A kirekesztési mechanizmusok (a szociális ellátásokban) szempontjából tekintem át a törvényi környezetet, valamint az intézményrendszert, annak működési mechanizmusait.
A téma indoklása, aktualitása Magyarország küszöbön álló Európai Unióhoz való csatlakozása kihívásokat jelent a magyar szociálpolitika számára (is). (Lásd a mellékelt térképet.) Az Unió leendő tagjaként egy olyan közegbe kerülünk, amely gondolkodásmódja, problémafelvetése, eszközei (támogatási technikái) - kisebb - nagyobb mértékben - eltérőek a hazai gyakorlattól. Különösen izgalmas ez, ha figyelembe vesszük, hogy a problémák jelentős része – ugyanakkor – hasonló. (Hasonló problémának tekintem például a társadalom elöregedését, a tartós munkanélküliség magas arányát, a nagy társadalombiztosítási rendszerek (nyugdíj, egészségügy) előtt álló kihívásokat, a foglalkoztatás bővítését, stb. Mindezekről számos szakirodalom áll rendelkezésre – néhányat közülük az előző részben már említettem, illetve továbbiak ismertetése, feldolgozása is megtalálható a dolgozt további részeiben.) 2002. év elején Magyarország is csatlakozott az EU szegénység és társadalmi kirekesztés elleni célkitűzéseihez. Ezzel kötelezettséget vállalt a magyar kormányzat arra, hogy a valamennyi Uniós tagország – valamint a tagjelöltek – számára egyöntetűen meghatározott követelményeknek megfelelően számba veszi a szegénység és társadalmi kirekesztés által legveszélyeztetőbb jelenségeket, továbbá meghatározza mindazon eszközöket, amelyek segítségével megkísérli csökkenteni, megszűntetni e jelenségeket. Minderről egy közös memorandum fogalmazódik meg, amely 2003. év végéig készül el. A dokumentum – mind a magyar fél, mind az unió képviselői általi – elfogadása után a vállaltak megvalósulását folyamatosan figyelemmel fogják kísérni a szereplők. Az időről időre elkészülő jelentések célja, hogy bemutassa az elért eredményeket, illetve rávlágítson az esetleges kudarcokra. Magyarország a csatlakozása után, a többi tagállamhoz hasonlóan, kötelezően el kell hogy készítse a kétéves nemzeti cselekvési tervét5, amelyben a memorandumra alapozottan leírja a társadalmi befogadást szolgáló szociálpolitikai fejlesztéseit. A magyar szociálpolitika szegényekre és kirekesztettekre célzó szabályozásának legfontosabb eszköze az ún. szociális törvény6 tíz éves. Az 1993-ban elfogadott jogszabály határozza meg mindazon pénzben, természetben, vagy épp szolgáltatásként nyújtott támogatások alapvetően jelentős körét, amelyek a szegények, a legrászorultabb társadalmi rétegek (vagyis: a kirekesztettek) helyzetének javítását hivatottak szolgálni. A törvényt mind elfogadásakor, mind azóta folyamatos kritikák érték, érik a szakemberek részéről. (Többek közt ezt dolgoztam fel 1997-ben írott szakdolgozatomban (Sziklai (1997).)
5 6
Nemzeti cselekvési terv – national action plan (Nap/Incl) 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról 9
Mindenek előtt el kell ismernem, hogy már a szociálpolitika fogalmának értelmezése is sok kérdést vet fel, illetve sok nehézségbe ütközik. Amíg az Unió szintjén van legitim értelmezési kerete a szociálpolitika ("social policy") tárgyalásának (lásd. szociálpolitikai menetrend "social policy agenda"), addig ez a hazai gyakorlatból teljességgel hiányzik. A (mindenkori) magyar kormányzat szintjén ehhez hasonló dokumentum nem született. Amennyiben a szakemberek / kutatók közül egyáltalán megkísérli bárki is a meghatározást, jobbára több megközelítést alkalmazva, általánosítva fogalmaz (lásd Ferge Zsuzsa). A fogalmak tisztázatlanságán túl (amely önmagában is akadálya vitáknak, (szakmai) kompetenciák meghatározásának), e hiány egy komoly negatívumra mutat rá: a rendszerváltozás éveiben, dacára az átalakulás negatív társadalmi következményeire, egyetlen kormány sem rendelkezett átfogó (tudatos, nyílt) politikával e következmények enyhítéséről. Ez több szakember egybehangzó véleménye (lásd pl. Ferge Zsuzsa, Szalai Júlia, Krémer Balázs írásait). Szalai Júlia keserű megállapítása jól jellemzi ezt: "a szegénység kérdése csaknem a rendszerváltás pillanatában lekerült a komolyan megtárgyalandó politikai kérdések listájáról" (Szalai Júlia, 1995a, 11. old.).7 E tekintetben az EU lépésre kényszeríti a magyar államigazgatást: a társadalmi kirekesztés és szegénység elleni küzdelemről készítendő közös (EU Bizottság - Magyar Kormány) memorandum8 (elnevezése, s) tartalma szerint a szegénységgel (szociálpolitikával, vagy legalábbis annak egy szeletével,) kapcsolatban írja le a magyar fél álláspontját, eszközeit, fejlesztési prioritásait. Másik, az EU-hoz kötődő, kihívás az Unió támogatásai (a Strukturális Alapokból, a Közösségi Kezdeményezések révén, stb.) által nyújtott lehetőségek minél sikeresebb felhasználása. A támogatások logikája, módszere jelent olyan változást (kihívást) a magyar szakemberek számára, amely érinti a gyakorlat minden szintjét a központi államigazgatástól kezdve a helyi önkormányzatokon át a különféle (szociális, gyermekvédelmi, stb.) szolgáltatásokat nyújtó szervezetekig. A források megszerzése ugyanis igényli az Unió logikájának interiorizálását, (vagyis (valódi) partnerséget, projekt-ciklus szemléletet / módszert, fenntarthatóságot, stb.).
A dolgozat szerkezete A bevezető, az általános hátteret (aktualitást, korlátokat) adó leírás után az EU társadalmi kirekesztés és szegénység elleni küzdelmet szolgáló célkitűzésének bemutatása következik. Szükséges arra is kitérnem, hogy a kirekesztés ("exclusion"), valamint ennek párja a befogadás ("inclusion") fogalma milyen nyelvi-fordítási nehézségeket hordoz magában, illetve arra is, hogy a különféle lehetséges fordítások mögött milyen kérdések, dilemmák húzódnak meg a háttérben.
7
Úgy vélem, hogy ez nem mond ellent a szociálpolitikáról szóló polémiákról korábban tett megállapításaimnak. Viták (olykor élesek olykor jelzésszer ek) voltak s vannak, de ezek befolyása a szegények helyzetének tényleges javítására elenyész ek, illetve jelent s változtatások esetén ezzel éppen ellentétesek (lásd a kötelez magánnyugdíjrendszer bevezetése, a munkanélküli járadék szabályozásának változtatása). 8 Hivatalosan: A Társadalmi Beilleszkedésr l Szóló Közös Memorandum ("Joint Inclusion Memoranda - JIM"). Forrás: www.eszcsm.hu 10
Az Európai Unió szociális dimenziója fejlődésének (változásainak) vázolása után bemutatom a társadalmi kirekesztés fogalmának történetét, illetve rámutatok arra, hogy e fogalom (társadalmi kirekesztés) hogyan helyezkedik el, miben más/több mint a szegénységgel foglalkozó egyéb megközelítések. Különösen tanulságos számomra mindezek magyar helyzetre való vonatkoztatása. Ezért e megközelítésben tárgyalom a különféle magyar szegénység-értelmezéseket. Leginkább azon megközelítések kritikai elemzését adom, amelyek a rendszerváltozáshoz kötődő főbb/markáns álláspontokat tükrözik. Utána rávilágítok arra, hogy a társadalmi kirekesztés koncepciója milyen új lehetséges megközelítését adja a különféle - szegényeket, társadalmi gondoskodásra szorulókat célzó - ellátások, támogatások, szolgáltatások elemzésének. Erre építve a kirekesztés azon mechanizmusait mutatom be, amelyek a különféle intézményi, intézményesült mechanizmusokban érhetők tetten. A példákat, amelyet alapul veszek az elemzésben, önkényesen választottam ki. Mégis azt gondolom, hogy e példák egy - egy nagyon lényeges célcsoportot, problémát jelenítenek meg. Az aktív korú emberek szociális segélyezésének, illetve a szociális és gyermekvédelmi alapellátások hozzáférhetőségének, valamint az idős korú személyeknek nyújtott szociális szolgáltatások rendszerének (e rendszer elemeinek) vizsgálata segítheti az aktuális magyar szociálpolitikai gondolkodást, s reményeim szerint - hozzájárulhat ahhoz, hogy az Uniós csatlakozás kihívásaira sikeresen válaszoljon e terület. A példák mindegyike szervesen kapcsolódik az ú.n. szociális törvény (vagyis a többszőr módosított 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról keretén belül megfogalmazott) támogatásaihoz. Zárásként, összegzésemben a főbb konzekvenciák, megállapítások levonása után, néhány olyan javaslatot is megfogalmazok, amelyek - véleményem szerint - hozzájárulnak a Uniós célkitűzések és a magyar gyakorlat közelítéséhez.
A tárgyalt téma határai Témaválasztásomban tudatos volt az, hogy a szociálpolitika területén nem az Unió egy (tetszőleges) tagállamának gyakorlatával való összevetését követem, hanem egy, a Közösség szintjén elfogadott, célkitűzéshez viszonyítom a napjaink (s közelmúlt) magyar gyakorlatát. Ez azt vonja maga után, hogy elvi elköteleződést (általános (szakma)politikai elveket) vetek össze napi gyakorlattal. Tisztában vagyok azzal, hogy az EU (szociál)politikája nem egyenlő a tagállamai gyakorlatával. Különösen érvényes ez a szociális segélyezés, szolgáltatás, társadalombiztosítás működése esetében, elegendő, ha a skandináv jóléti modellre, s Európa déli államai gyakorlatára gondolunk. (Nem célom a tagállamok megoldásainak tipizálása. A csoportosításról tengernyi szakirodalom áll rendelkezésre. Csak a legjelentősebbeket említve: Gosta Esping-Andersen (Esping-Andersen 1990), Ferge Zsuzsa, (Ferge 1992) neve sorolható.) Nem az a célom, hogy elhelyezzem (rangsoroljam) Magyarországot a tagállamok (vagy azok bizonyos típusai) között. Pusztán arra szeretnék rávilágítani, hogy érvényesnek tekintve az Unió célkitűzéseit, ehhez képest hol helyezkedik el (helyesebben: hol helyezem el) a hazai gyakorlat(ot). Előre bocsátható: biztos, hogy van (lenne) min változtatni Magyarországnak. Ugyanakkor azt gondolom, hogy ez igaz - kisebb - nagyobb mértékben - az EU minden 11
országára. (Nem szeretném ezzel alábecsülni egy esetleges pozicionálás jelentőségét.: A csatlakozás során nagyon lényeges (lehet) egy olyan álláspont, amely szerint Magyarország tulajdonképpen már teljes egészében EU-konform, mert ugyanolyan technikákat alkalmaz az ugyanolyan (hasolnó) problémákra, mint az a tagállamokban "bevett"; vagy ellenkezőleg, annak ad hangot, hogy mennyi mindent (lenne) szükséges még fejleszteni (módosítani).) Mindazonáltal a gyakorlat értékelése, vagyis hogy az egyes hazai támogatások milyen mértékben szolgálják az elvi célkitűzések megvalósítását, nem minden haszon nélkül való. Amennyiben a célok széles körben elfogadottak, legitimitásuk van, a gyakorlat ehhez való viszonyítása, közelítése hozzájárulhat olyan változtatásokhoz, amelyek egy jobb (vagyis szakmai szemszögből: hatásosabb, hatékonyabb, célzottabb) rendszer kialakítását, fenntartását célozzák. Elfogadom tehát az EU társadalmi kirekesztés és szegénység elleni küzdelemről szóló célkitűzéseit, s ehhez viszonyítom a magyar gyakorlatból kiragadott példákat. A téma-választásom kapcsán, amikor is arról beszéltem (szociálpolitikával foglalkozó) ismerőseimnek, hogy az EU szociálpolitikáját próbálom összevetni a magyar helyzettel, többszőr felmerülő kérdés volt, hogy "miért, van egyáltalán szociálpolitikája az EU-nak"? E kérdések némiképp meghökkentettek, s rögtön igyekeztem rávágni, hogy "természetesen". Nem csak a témaválasztásom védelme sarkallt erre; valóban úgy gondolom, hogy van értelme az Unió szociálpolitikájáról beszélni. Ugyanakkor el kell ismernem, hogy teljesen jogos a kétkedés. Amennyiben a szociálpolitika általában használt megfogalmazását veszem alapul, akkor az Unió-nak valóban nincs szociálpolitikája, hiszen nem működtet jóléti intézményeket, nem nyújt különféle szociális támogatásokat. Túl ezen az széleskörű egyetértés van abban, hogy a szociálpolitika teljességgel (tag)állami hatáskörben van, s a Közösség szintjén pusztán ezek harmonizálása, a szabad áramlás akadályainak csökkentése munkálkodik. Az Unió ugyan fogalmaz meg jogokat, de ezek - a személyek (Uniós állampolgárok) szintjén - nem jelentenek támogatásokat, az EU nem tart fenn jóléti intézményeket (nem finanszírozza ilyenek működését). (Beruházásra, fejlesztésre természetesen van mód a különféle Uniós forrásokból.) Dolgozatomban az EU szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelemről szóló célkitűzését ismertetem, bemutatva azon előzményeit, amelyek a Közösség múltjába vezetnek, s a szociálpolitika / az EU szociális dimenziója (főbb) állomásait, korszakait jelölik. Az előzmények ismertetése után a társadalmi kirekesztés fogalmának elemzésére, amelyek kapcsán az egymás mellett létező megközelítéseinek ismertetésére térek át. A koncepciók hangsúlyos elemének – a szegénység-megközelítésektől jellemzően eltérőnek – a különféle jogokhoz, forrásokhoz, javakhoz, szolgáltatásokhoz való hozzáférés-t tartom. Ebből kiindulva a magyar szociálpolitikai gyakorlat elemei közül a szociális szolgáltatásokhoz való hozzáférést elemzem. A szolgáltatásokon belül szűkebben a családsegítés és a gyermekjóléti szolgáltatás helyzetét mutatom be, valamint az (elsősorban, főként) idős embereknek nyújtott szolgáltató-rendszer jellemzőit. A társadalmi kirekesztés koncepciói – természetesen – a szolgáltatásokhoz való hozzáférés vizsgálata mellett más megközelítéseket is felölelnek (lásd az erről szóló részt). Valójában az ezidáig általam fellelhető hazai elemzések, szakirodalom is erőteljesebben koncentrál a különféle jövedelmi helyzetre, illetve az ebből adódó egyenlőtlenségekre (lásd Ferge – Tausz
12
– Darvas (2002)9), illetve az ebből következő különféle megfosztottságokra (lásd Havasi (2002a)). A szociális szolgáltatások vizsgálatát azért tartom fontosnak, mert ezen keresztül az állam (a kormányzat(ok)) kirekesztő (kirekesztést erősítő) mechanizmusai jól megközelíthetők. Általános – a kirekesztés koncepcióját érintő – szempontból (többek közt) a hozzáférés vizsgálata jelenti azt új elemet a szegénység hagyományos megközelítéseihez képest. Ugyanakkor a szociális szolgáltatások közül a családsegítő, illetve gyerekjóléti szolgálat az, amely a szegények és kirekesztettek helyzetének javítását elsőrendű feladatának tartja / kapja – törvényi felhatalmazásánál fogva. Könyvcímekr l, a szóhasználat hátterér l Amennyiben az EU ezen területének politikáját tárgyaló magyar könyv-publikációk címét nézi az ember, azt olvashatja: - Az Európai Unió Szociális Dimenziója (Gyulavári (2000)), - Az Európai Unió Szociális Joga és Szociálpolitikája (Farkas (1998)) - Európai Szociális Jogok Magyarországon (Szamel (2001)) Ezek valóban nem beszélnek egyértelműen szociálpolitikáról, helyette megpróbálnak más szemszögből közelíteni. Sajátos ez, különösen annak fényében, hogy a foglalkoztatáspolitika esetében egyértelmű(bb) a szakirodalom: Frey Mária (2001, OFa Kht) "EU-konform foglalkoztatáspolitika", Gyulavári Tamás és Kozma Ágnes (2000., Szociális és Családügyi Minisztérium) "Foglalkoztatáspolitika az Európai Unióban" címmel szerkesztettek könyvet. Azt gondolom, hogy nem pusztán az elnevezések "szőrszál hasogatásáról" van szó ez esetben. A kérdés visszavezet bennünket azon - korábban már jelzett - problémához, amely a szociálpolitika fogalmának meghatározásáról szól. (E probléma nagyon izgalmas számomra, de részletesebb nem foglalkozom vele. Talán a jövőben módom lesz rá.) Noha a szociálpolitika értelmezési lehetőségeire, problémájára nem térek ugyan ki, azzal mégis indokolható elköteleződésem (vagyis azt állítom: van értelme szociálpolitikáról beszélni a Közösség szintjén), hogy az EU-nak van olyan víziója (programja) amelynek célja az egyéni, társadalmi jólét elősegítése. Erről a célról, s az ehhez vezető utakkal kapcsolatban számtalan dokumentum olvasható. Éppen ezen dokumentumok egy részét szeretném összevetni a magyar gyakorlattal. A példa-választás háttere A magyar gyakorlatból vett példáim önkényesen kiragadottak. Törekedtem ugyanakkor arra, hogy a példák egy - egy, általam kulcsfontosságúnak tekintett problémára világítsanak rá.10 Példáim mindegyike a szolgáltatást törvényi szinten szabályozó jogszabály11
9
Mindazonáltal a szerz hármas tanulmányában a szolgáltatásokhoz való hozzáférésre az egészségügyi intézményrendszer esetében kitérnek. Elemzik az egészségügyi szolgáltatáshoz való hozzáférést az egyének egészségbiztosítással való rendelkezése, a szolgáltatásokhoz (háziorvos, szakorvos, kórház) való hozzájutás, valamint a szegénység gyógyulásra gyakorolt hatása szempontjából. 10 Nem térek ki a fogyatékkal él kre (amelynek aprópóját pedig az is adhatná, hogy 2003. év az Európai Unióban a Fogyatékkal Él k Éve), illetve a roma-, hajléktalan-, pszichiátriai-, 13
támogatásaihoz kötődik. Azért ezt a törvényt (szociálpolitikai támogatást) választottam, mert ez a legalapvetőbb szabályozása a legrászorultabbak (szegények, kirekesztettek) segítésének. "E /vagyis szociális - Sz. I./ törvény célja, hogy a szociális biztonság megteremtése és megőrzése érdekében meghatározza az állam által biztosított egyes szociális ellátások formáit, szervezetét, a szociális ellátásokra való jogosultság feltételeit, valamint érvényesítésének garanciáit." (1993. évi III. tv. 1. § (1) bek.)) Az egyik esetben a szolgáltató rendszer (amely alap és szakellátásokból áll – lásd a mellékletet) elsődleges elemét az alapellátásként nyújtott (nyújtandó) családsegítés, illetve ehhez szorosan köthetően a gyermekjóléti szolgálat helyzetét elemzem. Ez utóbbi szolgáltatás figyelembe vétele alkalmat ad arra, hogy a szociális törvény végrehajtásáról, annak visszásságairól essék szó. (A gyermekjóléti szolgálat nem a szociális törvényben szabályozott, hanem a gyermekvédelmi törvényben, ugyanakkor kialakulása, működése szorosan kötődik a családsegítő szolgáltatáshoz.) Másik példaként az időseknek nyújtott szociális szolgáltatásokra térek ki. A magyar társadalom öregedésével (lásd ) (amely azonos jelenség az EU tagállamaiban tapasztaltakkal) olyan kihívás előtt áll a szociálpolitika, amely érinti a szociális szolgáltatásokat is. A jelenlegi ellátórendszer ismertetésével, illetve az elmúlt évtizedben lejátszódó folyamatok bemutatásával arra nyílik alkalmam, hogy az egy társadalmi réteget célzó, elviekben egymásra épülő, együttműködő szolgáltatások viszonyával foglalkozzam. Időben is szeretném meghatározni a dolgozat horizontját. Lényegében a rendszerváltozás (1989 - 1990.) óta eltelt időszakra, illetve a szociális törvény elfogadására (1993.) óta bekövetkezett változásokra koncentrálok, a fentebb említett példákon keresztül. (Ahol azonban a rendelkezésemre álló adatok ezt lehetővé teszik, illetve ahol kézenfekvő utalások tehetők, ott a rendszerváltást megelőző évekre, évtizedre is teszek utalást.) Fontosnak tartom azt is, hogy elemzésem, megállapításaim a mindenkori kormánytól függetlenek. Noha a szociális törvény elfogadása, s módosításai kormányokhoz kötődnek (s persze nagyon is érdekfeszítő (lenne) ebből az aspektusból (is) elemezni az elmúlt éveke), tudatosan törekszem arra, hogy elkerüljem ezt. Annak érdekében teszem ezt, hogy a figyelmem valóban az egyes ellátások, a rendszerek (intézmények) működésén, s ennek az EU célkitűzéséhez való viszonyán maradjon.
A dolgozat címének indoklása Úgy hiszem, szükséges annak megmagyarázása, hogy miért e "mesebeli" cím: "Az üveghegyen túl"12. A "hegy" számomra mindannak a megtestesítése, amely nehézségek, feladatok előttünk álltak, illetve állnak ahhoz, hogy csatlakozzunk, ahhoz, hogy teljes (egyenlő) jogú , sikeres (vagyis a lehetőségeket maximálisan hasznosító) tagja legyünk az Uniónak. Ennek egy jelentős részét már lebontotta Magyarország, azonban még további, szenvedélybeteg emberek helyzetére, pedig indokolt lenne. Azt hiszem ugyanakkor, hogy a dolgozatom megállapításai - mutatis mutandis - érvényesek (lennének) esetükben is. 11 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális szolgáltatásokról. A továbbiakban ugyanerre a törvényre utalok a szociális törvény kifejezéssel. 12 E cím ötletét Bartal Anna Máriától kaptam, köszönöm neki. 14
jelentős erőfeszítések szükségesek ahhoz, hogy valóban tudjunk élni az EU nyújtotta lehetőségekkel. A szociálpolitikában vannak olyan területek, amelyek esetében - úgy vélem valóban a "hegyet kellene megmásznunk", "hegyeket kell megmozgatnunk" ahhoz, hogy illeszkedjünk (teljesítsük?) az EU-ban elfogadott célokhoz. Ilyen területekről szól szándékom szerint - a dolgozatom. Azt gondolom, hogy amikor az Európai Unióról értekezünk, nagyon gyakran valami olyasmiről alkotunk véleményt, amelyet mintegy üvegen át nézünk. Viszonylag sok ismerettel rendelkezünk róla, de gyakoriak irreális elvárások, remények is. (Elég csak azokra a napjainkban folyó - vitákra, felvetésekre gondolnunk, hogy drágábbak lesznek-e a csatlakozás után az árak; magasabb lesz-e a nyugdíj, általában könnyebb / nehezebb lesz az élet, stb.) A szociális területen dolgozók közül is sokan hol mint lehetőséget rejtő, hol mint komoly kihívásokat, nehézségeket (jóformán teljesíthetetlen előírásokat) támasztó szereplő ként jellemzik az EU-t.13 Azt hiszem, hogy amikor átkerülünk a hegy túloldalára, amikor már megtettük azt a hosszú utat, amely a teljes jogú, sikeres taggá válásunkig tart; akkor válik tisztábbá, testközelivé az a kép, amelyet idáig csak üvegen keresztül méricskéltünk. Az üveghegy hasonlatot érvényesnek tartom az EU szemszögéből nézve is.
13
Ezt az állításomat csak saját tapasztalatomra tudom alapozni. Több egyeztetésen, szakmai napon vettem részt, ahol a gyermekvédelemben, illetve a szociális szolgáltatásokban dolgozókkal találkozva az EU-ról is szó esett, s az itt tapasztaltak mondatják ezt velem. 15
II: RÉSZ A KÖZÖSSÉGI SZINT
SZOCIÁLPOLITIKA FEJL DÉSÉNEK TÖRTÉNETE
Az Európai Unióban a „szociális dimenzió” hagyományosan lemaradásban van a gazdaságpolitikai együttműködéshez képest. A tagországok között a ’90-es években vett lendületet az együttműködés a szociális területen is, részben a jogalkotási folyamat, részben közösségi programok révén. Ennek szerves folytatásaként az ezredfordulón korábban szinte elképzelhetetlen fordulatok következtek be az Unió szociálpolitikájában, módosítva azt a megállapítást, miszerint: „az uniós tagállamokban a szociálpolitika a nemzeti szuverenitás egyik utolsó védőbástyája”14 A 2000. tavaszán tartott lisszaboni Európai Csúcson elfogadottak nyomán egy új közösségi szociálpolitika kibontakozásának lehetünk tanui. A szociálpolitika szerepének jelentős felértékelése történik, amely a hatáskörök dinamikus bővítését, a tagállamok – és a csatlakozó államok – közötti együttműködés erősödését vonja maga után. Ennek az új közösségi szociálpolitikának legfőbb hajtóereje az az elköteleződés, amely a Közösség többi részpolitikájával (mint a gazdaságpolitika, vagy a foglalkoztatáspolitika) egyenrangúnak tekinti a szociálpolitikát. A lisszaboni csúcson elfogadott Szociálpolitikai Menetrend (Social Policy Agenda) leszögezi: „A gazdasági és társadalmi fejlődés előrelendítése érdekében kialakítandó politikai kombinációk összetevőinek tükrözniük kell e politikák egymás közötti kölcsönös függőségét, és maximálisra kell növelniük az egymást kölcsönösen felerősítő hatásaikat” (Szociálpolitikai Menetrend, 8. old.). Az új közösségi szociálpolitika a szociálpolitika, mint produktív tényező szerepét hangsúlyozza. A szociálpolitika emancipálódásáig azonban hosszú út vezetett. Az együttműködés kezdetben a munkavállalók tagországok közti szabad áramlásának lehetővé tételére terjedt ki, később kiegészült a foglalkoztatáspolitikai együttműködéssel, a szociális biztonsági rendszerek koordinációjára, a munkahelyi egészség és biztonság és a nemek közti esélyegyenlőség területére vonatkozó közös elköteleződésekkel. A szociálpolitika esetében azonban még jelentős távlatok vannak az integráció előtt. Jelenleg a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem előtérbe kerülése tapasztalható, a Tanács döntése nyomán eddig soha nem látott elköteleződés bontakozott ki a lisszaboni ülésen (2000. március) elfogadottak értelmében. A közösségi szociálpolitika – egészen a legutóbbi időkig – „meglehetősen ingatag jogi alapokon nyugodott”, ahogyan azt Gyulavári Tamás összegezte munkájában (Gyulavári, 2003., 50.old.). Jól jellemzi a helyzetet az 1998-ban, a magyar Kormányzat által működtetett Integrációs Stratégiai Munkacsoport „Az Európai Közösség szociálpolitikája a kezdetektől a maastrichti szerződésig” (szerzők: Egyed Mária – Gyulavári Tamás) címmel kiadott tanulmány idézete: „Mindenek előtt arra a kérdésre keressük a lehetséges válaszokat, hogy miért nem készült el a közösségi szociálpolitika „építménye” a 90-es évek elejére, s milyen tényezők akadályozták az építkezést?” (id. mű 7.old.) A közösségi szociálpolitika vizsgálatakor nem szabad megfeledkeznmünk arról, hogy ez a terület reziduális szerepet játszott, a kezdetektől soha sem volt önálló terület: szinte kizárólag a gazdasági célkitűzések eléréséhez nélkülözhetetlen együttműködésekre korlátozódott. Az
14
Juhász Gábor (2003) utalása Leibfried és Pierson, valamint de Swaan munkáira hivatkozva. 16
Európai Unió három, az 1950-es években keletkezett szerződései15 támasztják alá ezt a megállapítást. Ezek közül az Európai Gazdasági Közösséget megalapító Római Szerződésre térek ki részletesebben. A Római Szerz dés (1957) A Római Szerz dés az Európai Gazdasági Közösség (EGK) 1957-ben történt megalakulása óta tartalmaz megállapításokat a Közösség szociálpolitikájáról. Sajátossága e szerz désnek, a másik két alapszerz déssel együtt (Európai Szén- és Aczélközösség – ESZAK, valamint az Európai Atomenergia Közösség - EURATOM), hogy egyszerre türköznek három, egymásnak ellent mondó gazdaságpolitikai elgondolást: • a liberális szabadkereskedelmi elképzelést, mely szerint csak egy minimális államra, közösségi szabályozásra van szükség, amely a protekcionista gazdaságpolitikát visszaszorítva szabad utat enged a piac működésének; • a német piacgazdasági modellt, amely szerint olyan belső piacot kell létre hozni, amelyen belül a gazdasági fejlődés irányát a piac határozza meg (Konrad Adenauer nevéhez köthető ez az elgondolás); • a francia piacgazdasági elgondolást, vagy másik nevén dirigizmust, mely a piacgazdaságot hangsúlyos mértékű állami szerepvállalással és tervezéssel igyekszik szabályozni (Jean Monnet neve fémjelzi e gondolatot). Az EGK alapítóinak elsődleges célkitűzése azonban az egységes európai piac megteremtése volt, amely alapvetően ellentétes az erőteljes állami beavatkozásra építő, egységes(ített) európai szociálpolitika eszméjével. Mind a Római Szerződés esetében, mind a későbbiek során elsősorban a francia érdekek, elköteleződések jelentették a közös szociálpolitika motorját.16 Az EGK alapító szerződése esetében Franciaország azzal érvelt, hogy a fejlett szociálpolitikát fenntartó államok a magas szociális biztonsági terhek, a kiterjedt szociális jogok miatt hátrányba kerülhet a versenytársakkal szemben. Így tehát a szociálpolitikai rendszerekharmonizációja szükséges. Szemben ezzel a németek érvelése kerekedett felül: ők arra hivetkoztak, hogy a szociális kiadások, társadalombiztosítási hozzájárulások, vagyis a szociális terhek mértékét, illetve a béreket tisztán a piaci viszonyoknak kell meghatározni, ezért nem lehet szó közösségi beavatkozásról. Miközben a Római Szerződés önálló fejezetet tartalmaz a szociálpolitikáról, annak tartlma nagyon megfoghatatlan. A szöveg tulajdonképpen utal a jogharmonizációra, amelyet közösen elfogadott irányelvek útján valósítanak meg, azonban ugyanezen részben szerepel az is, hogy csak olyan iráynelv fogadható el, amely közvetlenül elősegíti a Közös Piac létrehozását, működését. Ennek értelmében a közösségi szociális jog csak járulkékos: az elsődleges cél mindig gazdasági. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy csak olyan területen terjeszthetett elő a Bizottság javaslatot, amelynél bizonyítható volt a gazdasági cél. Ennek bizonyítására elég végigtekinteni a Közösség első évtizedein. Tulajdonképpen ettől ered a Közösségi és a 15
A három szerz dés: az Európai Szén- és Aczélközösség Alapító Szerz dése (ESZAK, 1951), az Európai Atomenergia Közösség Alapító Szerz dése (EURATOM, 1957), valamint az Európai Gazdasági Közösség Alapító Szerz dése (EGK, 1957). 16 Az egyes országok érdekérvényesít képessége mellett minden bizonnyal nagy szerepet játszott / játszik az Európai Unió szociálpolitikájának alakulásában az EU Bizottság (foglalkoztatási és) szociális ügyekkel foglalkozó f biztos személye is: egy olyan politikai területen, amelynek a határai nincsenek jól körülhatárolva (vagy méginkább: nem határolható jól körül), különösen jelent s a legf bb felel sséget visel emberek személyisége, szakmai elkötelez dése. 17
nemzeti szociális jogok közötti különbség, hiszen a nemzeti, belső jogi értelemben vett szociális jogokban az elsődleges cél mindig a szociális feszültségek csökkentése, nem pedig a gazdasági kérdések kezelése. A Szociális Cselekvési Program 17 (1974) A Római Szerződés megkötésétől az 1970-es évek elejéig a szerződésben megfogalmazott neo-liberális szemlélethez képest nem történt változás: a hangsúly továbbra is a munkaerő szabad áramlásának elősegítésén volt. A gazdasági életben látványos volt a fejlődés, s egészen az 1960-as évek közepéig úgy tűnt, az állami korlátozástól mentes gazdaságpolitika beváltotta a hozzá fűzött reményeket, hiszen gyakorlatilag nem volt munkanélküliség. Ugyankkor egyre nyílvánvalóbbá vált, hogy a növekedés egyenlőtlensége miatt főleg a Közösség központi kerületei fejlődtek, míg több régió hátrányos helyzetbe került. Az egyenlőtlen fejlődés azonban nem csupán területi vetületű volt: számos halmozottan hátrányos helyzetű társadalmi csoport (elsősorban munkaerőpiaci) helyzete is kedvezőtlen volt. A közvéleményben mindinkább az igazságosság, a szolidaritás és az újraelosztás elve került előtérbe: a gazdasági növekedés eredményeiből a hátrányos helyzetű régióknak és társadalmi csoportoknak is részesedniük kellene. A európai integrációt irányító politikusok felismerték, hogy ha társadalmi támogatást akarnak szerezni a Közösség gazdaságpolitikájához, akkor olyan szociálpolitikai programot kell kidolgozni, amely a gazdasági növekedés eredményeinek egyenlőbb, méltányosabb elosztását eredményezi. A Szociális Cselekvési Program már olyan általános szociálpolitikai célokat tartalmazott, amelyek a jobb élet- és munkakörülmények biztosítására irányultak, ugyanakkor nem ütköznek a Római Szerződés szövegébe (, de nem i áltak a Szerződés széles értelemben vett keretein kívül). A program pragmatikus megközelítését három fő célkitűzése tükrözi: • a foglalkoztatási helyzet javítása (jobb, illetve teljes foglalkoztatás); • az élet- és munkakörülmények javítása; valamint • a széles körű párbeszéd kialakítása a Közösség gazdasági és szociális döntéseinek meghozatalában. A program közösségi intézkedésekkel, illetve a nemzeti szociálpolitikák elé tűzött közös célokkal kívánt hozzájárulni e fentebbi célkitűzések eléréséhez, „anélkül azonban, hogy egységes megoldást keresnének valamennyi szociális problémára, vagy megkísérelnék közösségi hatáskörbe vonni az olyan kérdéseket, amelyeket más szinteken sokkal hatékonyabban lehet kezelni”.(Hantrais, 1995, 5.old.) A Szociális Cselekvési Program elfogadása az európai szociálpolitika számára új korszakot jelentett: az 1970-es és 80-as években a Közösség a következő területeken fejtett ki nagyon intenzív munkát: • a nemek közti megkülönböztetés tilalma; • a szociális biztonsági rendszerek (elsősorban: társadalombiztosítás) koordinációja; • a munkahelyi biztonság és egészségvédelem. Érzékelhető tehát, hogy míg a kezdetekben a Közösség szociálpolitikája esetében pusztán csak az alapszintű technikai szabályozás volt jelen, az 1970-es évektől expanzió következett 17
Council Resolution of 21 January 1974 concerning a social action programme 18
be, amely azonban elmaradt a tervektől. Fontos ugyanakkor leszögeznünk: a Bizottság folyamatos szociális integráció iránti elköteleződése ellenére a Közösség tevékenysége elsősorban a foglalkoztatási, és általában a munkaerőpiaci szabályok fejlesztését és harmonizációját célozta. Az 1980-as és 90-es évek közösségi szociálpolitikája A Szociális Cselekvési Programot három szegénységellenes program követte18. Ezek azonban nem értek el átütő eredményeket, sőt hatásuk inkább kérdéses volt. Jellemző, hogy még a programok folytonosságát sem sikerült fenntartani. A szociálpolitika minőségi előrelépése elmaradt. Az Egységes Európai Okmány (1986) elfogadásakor sem sikerült eredményeket elérni. Igaz ugyan, hogy a dokumentum preambuluma utal – előszőr az európai integráció tőrténetében – az Európai Szociális Chartára (1961), azonban a szociális terület esetében inkább a „spontán harmonizáció” szerepét hangsúlyozza, fontosnak tartva ugyanakkor azt, hogy az elért eredmények fenntartása a cél. Az integráció történetében folyamatosan jelen lévő szociálpolitikai reformkísérletek leginkább a Bizottságtól származtak, s a sikertelenség legfőbb oka tulajdonképpen a tagállamok magatartása volt (főként az angol konzervatívok majdnem két évtizedes kormányzása alatt volt ez tetten érhető). A Közösségi Charta a Munkavállalók Alapvető Szociális Jogairól (1989) már annak hatását jelzi, amely az 1980-as évek közepétől jellemezte a tagállamok többségét. A korábbinál súlyosabb szociális problémák, legfőképp a tömegessé váló munkanélküliség éreztette hatását az integráció esetében is. A Charta előkészületei sokkal ígéretesebb szociálpolitikai elköteleződést takartak, mint amely szöveget végül is elfogadtak. Jól jellemzi az ekkori helyzetet Margaret Thatcher, a „vas-lady” kifakadása, aki a Chartát „rémálomnak, a hátsó ajtón belopakodó marxizmusnak” nevezte (idézi a Nielsen – Szyszczak szerzőpáros Gyulavári, 2000, 31.old.). A brit vétó azonban hosszabb távon, épp az ellenkezőjébe csapott át. Három évvel később, az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés (1991) esetében már előre számoltak a britek ellenállásával. Az angol kormány képviselői valóban, mereven elzárkóztak minden egyes változtatástól, amely a Római Szerződésben foglalt szociálpolitikai (minimum)felfogás bővítését, kiterjesztését célozta. Így tehát a többi (11) tagállam kerülőutat választott: a szociális jogokról külön, a (14. Számú) Szociálpolitikai Jegyzőkönyv, valamint a Szociálpolitikai Megállapodás dokumentumokban kötött egyezséget19. Maastrichtban tehát kettős szociális jogi struktúra (Gyulavári, 2000) született, amely egyszerre épített a módosított Római Szerződésre (s amely így minden tagállam nézvést kötelező érvényű), valamint a fentebb említett két dokumentumra (amelyek „csak” az azokat aláíró 11 tagállamot, illetve a később csatlakozott tagállamokat kötelezték). A kettősség végleges jogi rendezését az Amszterdami Szerződés (1997) oldotta meg, amely ténylegesen
18
Az els 1975-t l 1980-ig, a második 1984 – 1989, a harmadik 1989 és 1994 között zajlott. A brit vétó, s a nyomában járó Szociálpolitikai Jegyz könyv, illetve Megállapodás azonban mégis jogértelmezési vitát szült. Ahogyan azt Gyulavári (2000, 35.old) taglalja, 19
19
beiktatta a Római Szerződés szövegébe a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv és a Szociálpolitikai Megállapodás rendelkezéseit20. A Szociálpolitikai Megállapodásban foglalt célokat annak első cikkelye tartalmazza: „A Közösség és a tagállamok célkitűzései a foglalkoztatás előmozdítása, az élet- és munkafeltételek javítása, megfelelő szociális védelem, szociális párbeszéd, a magas és tartós foglalkoztatási színvonalat biztosító emberi erőforrások fejlesztése és a kirekesztés elleni küzdelem. E célból a Közösség és a tagállamok intézkedéseket hajtanak végre, amelyek figyelembe veszik a nemzeti gyakorlatok különbözőségét – kiváltképpen a szerződéses kapcsolatok területén –, valamint annak szükségességét, hogy fenntartsák a Közösség gazdasági versenyképességét.” (idézi Gyulavári, 2000, 38.old.) Összességében látható a fentiek alapján, hogy a Közösség szociálpolitikája – miközben olyamatos próbálkozások tapasztalhatók – mindvégig megkésettségben van a gazdasági harmonizációhoz képest. Újra és újra kísérletek történtek – főképp a Bizottság kezdeményezésére – a lemaradás csökkentésére, azonban ezeka tagállamok (összességének) támogatása nélkül nem járhattak sikerrel. A Közösség a kezdetektől kezdve egyensúlyozni kényszerült a nemzetállamok (a szociálpolitika területén különösen a konzervetív angol kormány) szuverenitás-igényével. Az integráció előmozdító ezért mindig fontosnak tartották annak hangsúlyozását, hogy maximálisan tiszteletben tartják a nemzetállami önállóságot. Els kitér : a szubszidiaritás elvének alkalmazása és a szociálpolitika fejl dése A szociálpolitika nemzeti (szuverén) jogkörben való tartásának hangsúlyozására a szubszidiaritás elvének folyamatos kiemelése, érvényesítése biztosította a hátteret. Ezen elv szeriint a Közösség csak azokkal a hatáskörökkel bír, amelyet a tagállamok rá(/át-)átruháztak. A közösségi cselekvés pedig csak akkor indokolt, ha a beavatkozás révén a cél jobban megvalósítható, és ezáltal nő a cselekvés hatékonysága. Ferge Zsuzsa a következőképpen írta ez le: „Jacques Delors úgy fogalmazott, hogy ‘a felelősségeket úgy kell decentralizálni, hogy soha ne kerüljön a felelősség a nagyobb egységhez, ha azt a kisebb egység jobban meg tudja oldani’. Voltaképpen ez maga szubszidiaritás elve, ahogy a Quadragesimo Anno pápai enciklika óta (talán még régebb óta) azt többnyire értelmezik”. (Ferge, 2000, 2. old.) Az Európai Unió történetében – ahogyan ez a szociális területre vonatkozó dokumentumokból kivehető – a szubszidiaritásnak többféle, egymástól némileg eltérő, jelentése van21: • Az első jelentése szerint a szociálpolitika esetében az uniformizálás, a Közösségi harmonizáció nem lehetséges (illetve, inkább: nem kívánatos), az elsősorban a tagállamok feladata és felelőssége. • A második megközelítés már a Közösség iszámára is delegál (rész)felelősséget. A változtatások, a szociálpolitikai cselekvések kezdeményezője – továbbra is – elsősorban a nemzetállamok felelőssége, de a hatáskörének (szűkös) korlátain belül a Közösség is szerephez jut(hat). Ez a megközelítés a (szociálpolitikai) jogalkotáshoz szükséges hatáskörök mentén jelöli ki a lehetséges (kívánatos) mozgásteret. 20
A rendezés „kritériuma” az volt, hogy angliában az 1997-es választásokon a Munkáspárt gy zött. Az új munkáspárti kormány aláírta a Maastrichti Szociálpolitikai Jegyz könyvet. 21 A szubszidiaritás elvének e tagozódását Gyulavári Tamástól (2000, 31.old.) kölcsönöztem. 20
A harmadik megközelítés túlmutat az előző kettőn. Eszerint a Közösség akkor is kezdeményező szereplő lehet, ha a kitűzött célok közösségi szintű intézkedésekkel hatékonyabban elérhető, mint a tagállamok szintjén. (Lényegében ez egyezik meg a Jacque Delors által megfogalmazottakkal.) Világosan érzékelhető a Közösség különféle programjai, dokumentumai alapján, hogy amint a problémák, kihívások erősödtek a tagállamokban, úgy került egyre inkább előtérbe az Uniós szintű (egységesebb) szociálpolitika iránti igény, s úgy változott egyre inkább a szociálpolitikában szubszidiaritás elvének alkalmazása a hatékonyabb cselekvés reményével bíró integráltabb szint felé. •
Szociálpolitika a foglalkoztatáspolitikán túl - 441/92/EGK és a 442/92/EGK ajánlások A szociálpolitikai gondolkás, a szociális jogalkotás a Közösségen belül, egészen az 1990-es évek elejéig a foglalkoztatás, a munka világa körül forgott. Lényegében tehát az Európai Közösség (Unió) szociálpolitikai történetének első évtizedei inkább a foglalkoztatáspolitika történetét rajzolják meg. Különösen igaz ez a Strukturális Alapok (ezen belül az Európai Szociális Alap) esetében22, amelyet – ha ragaszkodnánk az alap tényleges célkitűzéseihez - a nevével ellentétben Európai Foglalkoztatási Alap-nak lenne célszerű hívni. Áttörést a jogszabályalkitásban, irányelvek, ajánlások kidolgozásában az 1992-ben született 441/92/EGK és a 442/92/EGK ajánlások hoztak. Juhász Gábor szavaival: „A két 1992-ben született ajánlás jelentősségét nehéz lenne túlbecsülni, mivel az első olyan dokumentumok, amelyek megfogalmazták a munka világán kívül rekedtek szociális ellátásával kapcsolatos közösségi elvárásokat.” (Juhász,2003, 8. old.) A Strukturális Alapok esetében az áttörés még várat magára, azonban biztató jelek mutatkoznak arra, hogy ez a 2007 – 2013-as programozási periodusban bekövetkezzék.23 A 441-es számú ajánlásban a Közösség arra hívja fel a tagállamok figyelmét, hogy biztosítsák „az emberi méltósággal összeegyeztethető élethez szükséges elégséges forrásokra és szociális támogatásokra való alapvető és elidegeníthetlen jogot”24. Ezen ellátások összegének megállapítására is kitér az ajánlás. A „támogatások összegét a megélhetés tényleges költségeit tükröző létminimumhoz kell kötni”, s kiszámításakor olyan indikátorokra szükséges alapozni, mint „az adott tagállamban az átlagos szabadon elkölthető (disposible) jövedelem, a háztartási fogyasztási kiadásokra vonatkozó adatok, a minimálbér, a fogyasztói árindex, stb.)25. Teljes mértékben egyetértek Juhász Gáborral abban, amikor elgondolkodtatónak tartja, hogy Magyarországon a szociális segélyek alapját képező saját jogú öregségi nyugdíjminimum összegének megállapításakor e fenti szempontok egyikét sem veszik figyelembe (Juhász, 2003, 8.old.).
22
A Közösség a különféle jogszabályiban, dokumentumaiban megfogalmazott célok, ajánlások, el írások mellett a tagországok (és régióik) közötti egyenl tlenségek csökkentésére, a strukturális hátrányok csökkentésére középtávú terveket dolgozott / dolgoz ki, amelyek megvalósításához pénzügyi forrásokat, eszközöket rendel. Ezen pénzügyi támogatások legfontosabb forrása a Strukturális Alapok. A Strukturális Alapok négy alapból áll, amelyek közül egyik az Európai Szociális Alap (European Social Fund). 23 B vebb információval az Európai Strukturális Alpokról, illetve a magyarországi szociális terület lehet ségeir l Oross Jolán írása (Oross, 2003) szolgál. 24 441/92/EGK ajánlás A. pont 25 Forrás: 441/92/EGK ajánlás C. pont 1. bekezdés 21
Ugyanebben az ajánlásban a Tanács olyan komplex intézkedések bevezetését javasolja a nemzetállamoknak, amely összhangba hozza az adó- és társadalombiztosítási, illetve szociális segélyezési rendszert, célul tűzi ki tanácsadó és tájékoztató szolgáltatások kiépítését, fejlesztését, a nyílt mmunkaerőpiacra való visszajutást szolgáló intékedéseket vezet be, egyszerűsíti („felhasználóbarátabbá teszi”) a szociális igazgatás, adminisztráció eljárásrendjét, valamint hatékony jogorvoslati lehetőségeket biztosít. A 442-es számú ajánlás a társadalmi védelmi rendszerek konvergenciájáról szól. E dokumentum szerint a társadalmi védelmi rendszerek feladata az emberi méltóságnak megfelelő szintű élethez szükséges források, a tagállam területén törvényesen tartózkodó személyek egészségügyi ellátásának és munkaerőpiaci beilleszkedésének, a munkaerőpiacról távol maradók jövedelemarányos ellátásának biztosítása. Leszögezi a dokumentum, hogy e rendszerekben érvényesülnie kell a társadalmi igazságosság és az egyenlő bánásmód elveit. Ezen elvek olyan intézkedésekkel biztosíthatók, amelyek garantálják, hogy e rendszerek kedvezményezettjei is részesülhessenek az általános életszínvonal javulásából. Különös jelentősséggel bír ez az ajánlás amiatt, hogy a bennük foglaltakat a Közösség irányadónak tekinti minden, a jövőben tervezett változtatás meghozatalakor. Az ezredfordulóig azonban e két ajánlás, valamint utóélete (az ennek követésére kiadott éves jelentések, majd a „Szociálpolitika és gazdasági teljesítmény” tárgyában szervezett konferencia (Holland EU-elnökség, 1997)) követhető nyomon a különféle Uniós intézkedésekben. Ezek segítették ugyan az aktuális helyzet és a jövő kihívásainak jobb megértését, a tagállamok és az EU különféle intézményei közötti párbeszédet, de a hagyományos korlátokat nem tudták meghaladni. Az EU Bizottsága (főként annak Foglalkoztatási és Szociális Főigazgatósága) az 1990-es években folyamatosan erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy bizonyítsa a szociálpolitika per definitionem és mindenekelőtt nem a gazdasági teljesítmény kerékkötője, hanem épp ellenkezőleg: egy hasznos, termékeny (vagyis prodiktív) tényező. A szociálpolitikáról való párbeszéd a társadalmi minőség (social quality) fogalmának bevezetésével, illetve az európai szociális modell „felfedezésével”, középpontba állításával folytatódott. A Bizottság által felkért Bölcsek Tanácsa jelentős támogatást nyújtott a közösség szociálpolitikai szereplvállaásának erősítése mellett. A „Polgári és szociális jogok Európájáért” (1996) címet viselő jelentésükben26 kiálltak amellett, hogy a szociális jogok biztosítása nem maradhat meg nemzetállami hatáskörben, mert ez alapvetően veszélyezteti a Európa integrációját. Az eddigi folyamatokat értékelve az együttműködés komoly hiányosságának tekintették azt, hogy a szociális terület lényegében kimaradt az integrációból. Az európai szociális modell középpontjában lényegében a az emberi erőforrásokkal való „gazdálkodás”, vagyis annak megóvása és gyarapítása áll. „Az emberi erőforrások fejlesztésének két területén, az oktatás és képzés, valamint a foglalkoztatás tekintetében az Unió már korábban kialakította az együttműködés új mechanizmusait, a Lisszaboni Csúcs ezt egészítette ki egy további, szociális dimenzióval.” – írja Juhász Gábor (Juhász, 2003, 19.old.). A Szociálpolitikai Menetrend az, amelyben a Bizottság és a tagállamok kimondják: „a foglalkoztatás önmagában nem oldja meg az összes problémát” (id. mű, 13. old.). A szociálpolitika mint produktív tényező hangsúlyozása éppen erre a problémára utal. A foglalkoztatás bővítéséhez nem elegendő „csupán” új munkahelyeket létesíteni, át- és tovább 26
For a Europe of civil and social rights, Comite des Sages, 1996. 22
képezni, illetve korszerű ismereteket, készségeket elsajáttítatni. A foglalkoztathatóság lehetővé tétele legalább ennyire fontos. Ez azonban már a család és munkahely összeegyeztetését segítő olyan szociális szolgáltatások meglétén, hozzáférhetőségén is múlik, amelyek a hozzátartozókról való gondoskodást biztosítják (gyermekek, fogyatékkal élők, idősek, stb. esetében), illetve a hosszú távon munkanélküliek esetében azokat a háttér (szociális-) szolgáltatásokat nyújtják, melyek elengedhetetlenek a sikeres munkaerőpiaci (re)integrációhoz (például a hajléktalan emberek esetében a hajlék biztosítása). Ezek rendszerének kiépítettsége, minősége, hozzáférhetősége, fenntarthatósága csak a 1990-es években, annak is a vége felé kerültek a figyelem középpontjába27. Az ezredforduló előtti utolsó évtized, amely a Lisszaboni Csúcshoz, a szociálipolitika emancipálódásához vezetett, főbb állomásait foglaltam össze egy – egy jelentősebb dátum, dokumentum köré csoportosítva. Zöldkönyv az európai szociálpolitikáról – lehet ségek az Unió számára (1993.) A zöldkönyv közvetlen előzménye az 1992-ben a Bizottság által kiadott közlemény, amelyben a 441/92/EGK és a 442/92/EGK ajánlások szelemének továbbvitele figyelhető meg. A „Szolidáris Európa felé – A társadalmi kirekesztés elleni küzdelem fokozása, a szociális integráció fokozása”28 címet viselő dokumentum a szociálpolitika funkcióját (v.ö. Ferge szociálpolitikai definíciói közül a funkcionalista megközelítéssel, Ferge: A szociálpolitika meghatározása), az intézkedések szükségességét a társadalom kettészakadásának veszélyével indokolta. A Bizottság végső soron arra hivatkozik, hogy az egyenlőtlenségek (korlátlan) növekedése aláássa a társadalmi kohéziót (békét). Juhász Gábor a közleménnyel kapcsolatban felhívja a figyelmet arra, hogy e dokumentumban már megfigyelhető a (neo-liberális) „gazdaságpolitikai orientációtól való eltávolodás: a szükségesnek vélt közösségi intézkedéseket a szociálpolitikának a társadalmi rend megóvásában betöltött szerepével indokolták” – állítja (Juhász, 2003,10.old.). Az 1992-es közlemény az egyik első olyan dokumentum, amely felhívja a tagállamok figyelmét arra, hogy tegyenek erőfeszítéseket mind a gazdaságpolitika mind a szociálpolitika eszközeivel annak érdekében, hogy a kirekesztés okai felszámolhatók legyenek, valamint vonjanak be minden érintett szereplőt e folyamatba. Az ekkor megfogalmazottak időtállónak bizonyultak: az Európai Unió a később elfogadott Szociálpolitikai Menetrendjében megismétlődnek e pontok. A Zöldkönyv 3 részből áll. Az I. részben az 1993-ig elért eredmények bemutatása tőrténik, vagyis a megszületett közösségi joganyag, az Európai Szociális Alap támogatásai, valamint a szociális párbeszéd kerültek leírásra. A Zöldkönyv II. része valójában egy olyan kérdéssor, amely a tagállamok gondolkodásmódját igyekezett megtudni. Provokatív formában törekedett annak „kikényszerítésére”, hogy az egy évvel korábban, 1992-ben kiadott Bizottsági Közleményben (lásd előző bekezdések) megfogalmazottakkal kapcsolatban mi a tagállamok álláspontja. Címében lehetőségekről (options) van szó, de valójában olyan „éles” kérdéseket vet fel, amelyekre nincs egyszerű válasz. 27
S ebben – elképzelésem szerint – szerepet játszott / játszik a Kelet- és Közép Európai Országok csatlakozása is. 28 Towards a Europe of solidarity – Intensifying the struggle against social exclusion, furthering social integration (COM (92) 542) 23
A kérdések 9 nagy csoportba sorolva jelentek meg. E nagy csoportok közül csak jelzésképpen említem azokat, amelyek a kirekesztés elleni küzdelem kezdetét jelzik, a hozzájuk tartozó kérdések szemlézésével: I. A tagállamok számára egyaránt fontos területekről Melyek azok a célok és célkitűzések (objectives and targets), amelyek elfogadhatók volnának a tagállamok és az érintett partnerek számára? A munkaerőpiac esetében: • a foglalkoztatás, tevékenység, képzés támogatása mindazok számára akik munkát keresnek; • új egyensúly az aktív eszközökre fordított kiadások és a jövedelem fenntartási programok között. A társadalmi védelem és kirekesztés területén: • minimális jövedelem biztosítása; • integrációs terv kidolgozása, amely minden kirekesztettre kitér. IV. A szolidaritás és integráció elősegítése A szociálpolitikák konvergenciája • Lehetne-e jobb működése együttesen azon jövedelemfenntartó politikáknak, amelyek célja a magasabb szintű társadalmi védelem elérése; valamint azon aktív munaerőpiaci politikáknak, amelyek célja a magas szintű foglalkoztatás? V. A szegénység és kirekesztés elleni küzdelem Prevenció és rehabilitáció • Milyen típusú tevékenységet kellene folytatni a szegénység és kirekesztés elleni küzdelem megerősítésére? • Határozatok kombinációja kellene-e, hogy a szegénység és kirekesztés elleni küzdelem formalizáltabb legyen (megfelelő jogszabályok által)? • A jövőben olyan cselekvések kellenek-e, amelyek speciális akcióprogram kidolgozását és/vagy precízen felállított válogatott Uniós szintű célokat (objectives) fejlesztenek ki? A kérdések, dilemmák érzékeltetik azt, hogy a szociálpolitikáról való közös(ségi) gondolkodásban a Bizottság változtatott a megszokott módszerein: olyan pontokra világít rá, amelyek a tagállamok zömét (jó esetben: mindegyikét) érintik, s e problémákon keresztül igyekszik a közös munkába bevonni azokat. A felvetések a szegénység és kirekesztés elleni küzdelem esetében előrevetítik azt a cselekvési fonalat, amelyet végső soron a Bizottság, illetve a Tanács követ: közös célokat tűznek ki, fogadnak el a tagállamok, s e közös munka segítésére közösségi akcióprogamot hírdetnek meg. A Zöldkönyv III. részében a kihívásokra, problémákra adható lehetséges válaszokat taglalja a dokumentum. A válaszok azonban nyitottak voltak, s a Bizottság fel is hívta minden érdeklődő figyelmét arra, hogy tegye hozzá saját javaslatát. Fehérkönyv az európai szociálpolitikáról – a jöv útja az Unió számára (1994) A Fehérkönyv a Zöldkönyvre adott válaszokból született. A válaszok nem, illetve csak nagyon mérsékelten reagáltak a feltett kérdésekre. A összegzés kitűzött céljai így nem lehettek ambíciózusak. 24
Újdonságnak egyetlen dolog emelhető ki. Nevezetesen az, hogy „az „európai szociális modellt” átalakításra szoruló, de az európai identitást alapvetően meghatározó, mindenképpen megőrzendő intézményként azonosították”. (Juhász, 2003, 11.old.) Lényegében a tagállamok mindenek előtt a munka / foglalkoztatás kérdését helyezték előtérbe. Megismétlésre kerültek a Közösség életében korábban elterjedt szóhasználatok, gondolatok – koknrétabb, gyakorlatra váltható elköteleződések nélkül. „Munkahelyek – ez a legfőbb prioritás” szól az első pont. „Beruházás a világszínvonalú munkaerő-kínálat elérésére” – írja a Fehérkönyv következő pontja. A harmadik, s negyedik fejezetpont szintén a munkaerőpiachoz kötődik: „A magas szintű foglalkoztatási normák elérése, amelyek a versenyképes Európa része”; „Európai munkaerőpiac kiépítése”. A szociálpolitika és a szociális védelem egy pontba sűrűsödve köszönt vissza, amelyen belül leginkább a tagállamokban zajló folyamatok követése, elemzése, tapasztalatcsere; illetve a társadalmi védelem rendszerén belül a nemek esélyegyenlőségének biztosítása fogalmazódott meg. A szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem e fejezet részeként került említésre: csalódottságra minden okot megadóan mindössze annyi került megfogalmazásra, hogy erőfeszítéseket kell tenni a jövőben e terület érdekében, valamint erősíteni szükséges a párbeszédet e területen. A Bizottság ehhez azt reményét fűzte hozzá, hogy a munkaerőpiacról kirekesztettek integrációja esetében, reményt lát arra, hogy egy ilyen integráció gazdasági és szociális vetületét figyelembe véve támogatni és bátorítani lehet a tagállami erőfeszítéseket. A Fehérkönyv világossá tette, hogy érezhető ugyan egy nyitás a szociálpolitika irányába, de ez óvatos, leginkább a további / mélyebb megismerésre, a párbeszéd fokozására vonatkozik, s azon tevékenységek, amelyek esetében a tagállamok szorosabb együttműködést (segítséget?) várnák az Uniótól, a munkanélküliség kezelése, a foglalkoztatás bővítése. A szociális védelem modernizációjáról és fejlesztésér l szóló Bizottsági közlemény (1997) Az 1992-es ajánlások, amelyek elsőként fogalmaztak meg javaslatokat a munka világán kívüli emberek szociális ellátására, nyomonkövetésére éves jelenteséke készültek. Ezek összegzésének tekinthető „A szociális védelem modernizációjáról és fejlesztéséről” szóló Bizottsági közlemény29. A közlemény leszögezi: „A legtöbb /szociális védelmi rendszer – Sz.I./ célkitűzéseit, valamint finanszírozási és működési struktúráit évtizedekkel ezelőtt határozták meg. A vonatkozó alapvető igények változatlanok ugyan, viszont a rendzserek hátterét jelentő gazdasági és szociális feltételek megváltoztak, illetve a a jövőben is változni fognak. Amennyiben biztosítani kívánjuk a szociális védelmi rendszerek folyamatos hatékonyságát és megfelelően akarunk válaszolni a felmerülő igényekre, sűrgősen szükséges e rendszerek modernizációja.” A munka változó jellege, amely a rugalmasság (flexibilitás) egyre fontosabb követelménye mellett kihívást jelent a társadalmi biztonságot nyújtó rendszerekkel szemben; illetve a lakosság elöregedése, amely az eltartott népesség gyors növekedésével változó és növekvő szükségleteket jelent; azok a fő kihívások, amelyre a szociálpolitikának válaszolnia kell. (E kettő mellett további két kihívás kerül megfogalmazásra: a nemek közötti egyenlőség kérdése, amely esetében az egyenlő esélyek új kérdéseket vetnek fel és új követelményeket 29
Modernising and improving social protection in the European union (COM (97) 102) 25
támasztanak a szociális védelem esetében; valamint a Közösségen belüli szabad munkaerőpiaci mozgás, amely a nemzetállami szintű szociális védelmi rendszerek (társadalombiztosítás) nagyobb koordinációját (harmonizációját) igényli.) Az Európai Unió szintjére emelt (szociálpolitikai) problémák megközelítésére a dokumentum hármas felelősségi felosztást alkalmaz: • Minden tagállam maga felelős a saját szociális védelmi rendszerének megszervezéséérr és finanszírozásáért. • Az EU a nemzeti társadalombiztosítási rendszerek koordinálásáért felelős, azon esetekben, amikor az állampolgárok az Unión belüli szabad mozgás jogát gyakorolják. • Az EU továbbá úgy is szolgál, mint egy fórum, amely támogatja a hosszútávú előrejelzések kölcsönös megismerését, valamint azonosítja a tegállamok előtt álló közös kihívásokat. A Biztosság javaslata elsőhelyen emeli ki a szociális védelem, mint produktív tényező szerepét, s célul tűzte ki ennek jobb tudatosítását. Ez arra nagyon fontos szemléleti váltásra világít rá, amely a szociálpolitikára már nem, mint a gazdasági fejlődést akadályozó, az erőforrásokkat pazarló, az embereket munkavállaásra ellenösztönző területre tekint, hanem mint olyan szerplőre, amely az emberi erőforrásokba való folyamatos beruházással a fenntartható fejlődés, a gazdasági versenyképesség feltételeinek fontos eleme. Juhász Gábor megfogalmazásában: „A kérdés tehát már nem az volt, hogy szükség van-e egyáltalán a közösségi szociálpolitikára, hanem az, hogy miként lehetne azt produktívabbá tenni.” (Juhász, 2003, 12.old.) További kulcsfontosságú kihívásként a szociális védelem foglalkoztatás-barát jellegének erősítését, a népesség elöregedéséből adódó feladatokat, illetve a nemek közötti egyenlőtlenségek csökkentését fogalmazták meg a közlemény szerzői. A szociális védelem foglalkoztatásbarát jellegének hangsúlyozása címszó alatt tér ki a Bizottság a befogadásra (inclusion). (Utolsóként kerül említésre e terület. Elsőként az adó- és járulékfizetési rendszer, ezt követően a munkanélküli biztosítás rendszerének foglalkoztatási biztosításra való átfordítása, a szociális védelem finanszírozási oldalának újragondolása, valamint a munka világából az inaktivitásba történő átmenet rugalmas kezelésére szolgáló rendszerek bevezetése következik.) A szociális védelmi rendszer és a társadlami kirekesztés esetében a Bizottság leszögezi: „A kirekesztés túlmutat a szegénységen. Olyan különféle típusú megfosztottságok (deprivation) halmozódásából és összekapcsolódásából fakad, mint a képzettség hiánya, rossza egészségi állapot, hajlék nélküliség, a családi támogatás elvesztése, a közösség életében való részvétel hiánya, a munkalehetőségek hiánya. Minden egyes tényező növeli a többi tényezőt. Az eredmény egy ördögi kör, amely a hosszú távú munkanélküliségtől a családi kapcsolatok felbomlásáig vezet, végül pedig marginalizálódást és bűnözést eredményez.” (id. mű 9.old) Fontosnak tarják a szerzők leszögezni, hogy a szociális védelem rendszere önmagában nem képes megoldani a kirekesztés problémáját. Habár hozzáteszik: a szociális védelem nem csak abban játszik szerepet, hogy támogajta a kirekesztetteket akkora jövedelemmel, hogy az lehetővé tegye az emberi méltóságnak megfelelő létezést, hanem feladata az is, hogy segítse reintegrációjukat a társadalomba. Tovább víve e gondolatot a következőket írják: „A munkanélküli jövedelem rendszerek, és a szociális segélyezési mechanizmusok, különösen a szociális védőháló (safety net) feladata az, hogy minden ember számára biztosítsa a források
26
egy minimális szintjét; és ezeknek alapvető eszközzé kellene vállnia egy a kirekesztés ellen harcoló aktív politkában. Különösen fontos, és válik egyre világosabbá, hogy a minimális jövedelem rendszereit, ahogyan azt az 1992. évi ajánlás30 meghatározta, teljes mértékben integrálni kellene a kirekesztés elleni küzdelem globális politikájába.” (id. mű 9.old.) Amszerdami Szerz dés (1997) A közösségi szociálpolitika fejlődésének döntő lépése, a legfontosabb legitimációs forrás megteremtése, az Amszterdami Szerződés, amely a Római Szerződés szociálpolitikáról szóló fejezetébe beemelte a 6 évvel korábban az angol kormány távolmaradása miatt kényszerűségből született Szociálpolitikai Megállapodás szövegét. A tagállamok azonban nem elégedtek meg ennyivel. A szociálpolitika jelentőségét növelte az, hogy új szövegrészekkel is kiegészítették a Megállapodás tartalmát, növelve ezzel a Közösség szociális jogi kompetenciáját. Az Amszterdami Szerződéssel beemelt új területek: • a társadalmi kirekesztés elleni harc, • a szegénység elleni küzdelem, valamint • a fogyatékosok jogainak biztosítása voltak. A módosításokból következően a Tanács az Amszterdami Szerződés hatályba lépésétől kezdve (1999.május 1.) minősített többséggel alkothatott irányelveket a munkahelyi környezet, a munkavállalók egészségének és biztonságának védelme mellett, a a munkaerőpiacról kirekesztett személyek beilleszkedésének lehetővé tétele; illetve a férfiak és nők munkaerő-piaci esélyegyenlősége és az egyenlő munkahelyi bánásmód területén. Szintén ettől az időponttól kezdve ugyancsak minősített többséggel fogadhatta el a Tanács azokat az intézkedéseket is, amelyek „arra szolgálnak, hogy ösztönözzék az együttműködést a tagállamok között olyan kezdeményezések révén, amelyek célja az ismeretek gyarapítása, az információk és a bevált gyakorlatok kölcsönös átadásának fejlesztése, az innovatív megközelítések támogatása és a tapasztalatok kiértékelése a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem érdekében”. (Idézi Juhász, 2003, 15.old.) A Tanács egyhangú döntéssel határozhat a munkavállalók szociális biztonsága és szociális védelme; a munkavállalók és munkaadók érdekképviselete és kollektív védelme; a foglalkoztatás és munkahelyteremtés elősegítését célzó pénzügyi hozzájárulások területén, ha az Európai Szociális Alapra vonatkozó rendelkezések nem sérülnek. Az Amszterdami Szerződés adta új lehetőségek valóban felgyorsították a tagállamok közötti harmonizációt. A luxemburgi folyamatként emlegetett foglalkoztatáspolitikai közös munka 1998-tól kezdődött, amely értelmében a a tagállamok közös jelentéseket készítenek a közösen elfogadott (Uniós) céloknak megfelelően. 2000-ben pedig a szociális védelmi rendszerek különféle részterületein is megindult az együttműködés. Bár a társadalmi integráció (inclusion) szempontjából a foglalkoztatottságnak kulcsszerepe van, de az emberek, embercsoportok a munkához, foglalkoztatáshoz szorosan nem kapcsolódó egyéb okokból is kirekesztettekké válhatnak. A társadalmi kirekesztés elleni tevékenységnek sokoldalúnak kell lennie, fel kell ölelnie a lakáshelyzet, az egészségügy, az oktatás és képzés, a közlekedés, a kommunikáció, a szociális ellátórendszer és a társadalmi segítségnyújtás területeit is. Az Amszterdami Szerződés jelentősége abban van, hogy nemcsak 30
441/92/EGK ajánlás – ismertetését lásd korábban. 27
kimondta a társadalmi kirekesztés felszámolásának szükségességét, hanem a foglalkoztatás elősegítése mellett kijelölte, kiszélesítette a számításba veendő területeket. A szociális védelem modernizálásának összehangolt stratégiája (1999) Az Amszterdami Szerződés által biztosított lehetőségekkel élva a Bizottság erőteljesebben koncentrálhatott a szociális védelmi rendszerek előtt álló kihívásokra. Az 1992-es javaslatokkal kezdődött 1990-es évekbeli a Közösség vitája, útkeresése a szociálpolitika jövőjét illetően. (Ezt az 1995-ben lezajlott „ A Szociális Védelem Jövője” címet viselővita követette, amelynek összegzését „A szociális védelem modernizációjáról és fejlesztéséről” (1997) szóló közleményben foglalta össze a Bizottság.) A 1990-es évek végén a következő megállapítást teszi a Bizottság „A szociális védelem modernizálásának összehangolt stratégiája (1999)”31 címmel kiadott dokumentumban: „E vita konszenzust teremtett a tagállamok és az EU intézményei között abban, hogy a szociális védelem rendszereit, tekintettel az Európai társadalom változó természetére, modernizálni szükséges annak érdekében, hogy továbbra is betölthessék hagyományos és értékes szerepeiket.” (id. mű 3.old.) A XXI. század felé közeledve olyan gazdasági és politikai folyamatokról tesz említést a szöveg, amely a változtatásokat jobban sűrgeti mint valaha. A hivatkozott folyamatok között – talán elsőként a Közösség történetében – utalás tőrténik az Unió bővítésére is: a Gazdasági és Monetáris Unió megkövetelte stabilitás és növekedés, valmint a szociális védelmi rendszerek foglalkoztatásbarátabbá tétele mellett „meg szükséges erősíteni a szociális védelem helyét az Európai Unió közös(ségi) értékei sorában, az Unió bővítésével összefüggésben. Azt gondolom, hogy ennek az összehangolt stratégiának az egyik (legfőbb) újdonsága a bővítésből eredő szociálpolitikai kihívás beemelése a közgondolkodásba. A bővítés jelentette kihívásról szóló külön fejezetben, röviden és tömören foglalják össze a meghatározó jellemzőket a szerzők. Az EU előtt álló bővítés alapjaiban különbözik minden eddigitől, mert: • az EU még sohasem tárgyalt egyszerre ilyen sok országgal, • a csatlakozó országok népességszám nagysága miatt (a 10 csatlakozó ország népesszégszáma együtt mintegy 105 millió fő, amely kb.28%-az EU lakosságának), • a tagjelöltek EU-hoz viszonyított alacsony jövedelmi színvonala miatt (a csatlakozók összes GDP-je mintegy 4%-a az EU-s GDP-nek), valamint • a Kelet- és Közép Európai országok eltérő gazdasági struktúrája miatt. A stratégia leszögezi. a szociális védelem rendzserének modernizációja nagyon lényeges szerepet fog betölteni a csatlakozók integrációjában. A csatlakozással a Közép- és Kelet Európai Országok ki lesznek téve egy erőteljes gazdasági verseny nyomásának, amely tovább sietteti a gazdasági átalakulás folyamatát és a strukturális változásokat. Ennek egyik – valószínű / lehetséges – következményére is rávilágít: „ aszegénység és megfosztottság (deprivation) széles körben terjed el amint a munkanélküliség növekszik”. /…/ „A csatlakozó országoknak tovább kell dolgozniuk egy hatékony, hatásos és fenntartható szociális védelmi rendszer fejlesztésén” (id. mű 11.old.) – szögezik le a szerzők.
31
A Concerted Strategy for Modernising Social Protection - 1999 28
A Szociálpolitikai Menetrend (2000) A Szociálpolitikai Menetrend32 a 2000 – 2005 közötti időszakra határozza meg az európai közösség szociális területen meghatározott céljait. Amint azt Anna Diamantopoulou, a Bizottság Foglalkoztatási és Szociális Ügyekért felelős biztos asszonya a dokumentum előszavában megfoglamazta, két alapvető kérdéssel való szembenézés a cél: „hogyan állíthatjuk az elektronikus korszak nyújtotta lehetőségeket a célul kitűzött teljes foglalkoztatás és a tartós nöüvekedés elérésének szolgálatába? És hogyan korszerűsíthetjük, tökéletesíthetjük az európai szociális modellt úgy, hogy jobban megfeleljen a régi és új társadalmi igényeknek, egyúttal pedig erősítse a szociálpolitikák gazdasági teljesítményt megerősítő hatását?” (id. mű 5. old.) A Menetrend szervesen illeszkedik a Lisszaboni Csúcson (2000. március) elfogadott azon stratégiai célhoz, amelyet azóta nagyon sokszor idéztek: „Az Unió válljon a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudás-alapú gazdaságává, amely képes a töretlen gazdasági növekedésre több és jobb munkahely, valamint erősebb társadalmi kohézió mellett.”33 A Lisszaboni Csúcs a szociálpolitika szempontjából különös jelentősséggel bír: Az elfogadott záródokumentum egységes, egymásra kölcsönösen ható aktorként szemléltei a gazdasági, foglalkoztatási és szociális területek előtt álló kihívásokat. Juhász Gábor a következőképp fogalmazza ezt meg: „E szemléletnek köszönhetően a XXI. Század első évtizedésre szóló stratégiában már egymással egyenrangúként tüntették fel a korábban egyértelműen a gazdaságpolitika alá rendelt, elenyésző jelentőségű részpolitikákat, köztük a szociálpolitikát is. /…/ „a harmadik évezred első évtizedében az Európai Unión belüli együttműködést a négy részpolitika (gazdaság-, foglalkoztatás-, oktatás- és szociálpolitika) és a hozzájuk rendelt cselekvési programok (Általános Gazdaságpolitikai Irányvonalak, Foglalkoztatási Irányvonalak, Szociálpolitikai Menetrend) kölcsönhatása fogja alakítani.” (Juhász, 2003, 18.old.) A Menetrend a tagállamok előtt álló legnagyobb kihívást abban látja, hogy miként lehet elérni a magas gazdasági és termelékenységi szintet úgy, hogy egyidejűleg minimamizálni lehessen ennek negatív társadalmi következményeit, vagyis a munkanélküliséget, szegénységet és kirekesztettséget. A Menetrend személete a pozitív és dinamikus kölcsönhatást hangsúlyozza a gazdaság-, foglalkoztatás- és szociálpolitika között. Ezt a következő ábrával mutatják be a szerzők: A gazdaság-, foglalkoztatás- és szociálpolitika (új) viszonyrendszere a Szociálpolitikai Menetrendben Szociálpolitika Szociális minőség / Társadalmi kohézió
32
Ez a hivatalos (a kormányzati szóhasználatban elterjedt) fordítás a Social Policy Agenda címet takarja. Szerencsésebbnek tartottam volna a Szociálpolitikai Program szóhasználatot, amely – véleményem szerint – hívebben kifejezi a közlemény szándékát. Az elterjedsége miatt azonban mégis a menetrend kifejezés használatánál maradok. 33 Az idézet megtalálható például a Szociálpolitikai Menetrend 7. Oldalán. 29
Versenyképesség / Dinamizmus
Teljes foglalkoztatás / Munkaminőség
Gazdaságpolitika
Foglalkoztatáspolitika
Forrás: Európai Bizottság (2000): Szociálpolitikai Menetrend, 8. old.
A három politika közötti összhang fonottáságának aláhúzására kijelentik: „a gazdasági és társadalmi fejlődés előrelendítése érdekében kialakított részpolitikáknak tükrözniük kellene egymásrautaltságukat, valamint maximalizálni kellene egymást kölcsönösen felerősítő hatásaikat” (id. mű 8. old.). Juhász Gábor összefoglalásában a következőkkel jellemzi a dokumentumot: „a Menetrend egészére jellemző az ágazati határokat áttörő, összehangolt cselekvést feltételező szemlélet” (Juhász, 2003, 23. old.). A szociálpolitika szerepéről szólva a a szerzők így írnak: „A múltban a szociálpolitika lehetővé tette az Európai Unió számára, hogy kezelje a strukturális változásokat, és minimálisra csökkentse azok negatív társadalmi következményeit. A jövőben az európai szociális modell korszerűsítése és az emberi erőforrásokba történő befektetés létfontosságú lesz az olyan európai szociális értékek gazdasági teljesítmény-növelés melletti megőrzéséhez, mint a szolidaritás és az igazságosság.” (id. mű 7. old) A Tanács ugyanakkor leszögezte, hogy – híven a tradíciókhoz – nem törekszik a szociálpolitikák (közvetlen) harmonizálására. Ehelyett közös európai célok kialakítására vállalkozik, illetve a szociálpolitika esetében a belső piac és a közös pénz összefüggésében szabályozza csak a koordinációt. Fontos, hogy e cél eléréséhez nem több forrásra van szükség, hanem a közkiadások olyan újragondolására, amely a hatékonyságot és az emberi erőforrásokba való beruházást erőteljesebben szolgálja. A közös szociálpolitika kihívásai A közösségi szintű szociálpolitika előtt álló kihívásokat és lehetőségeket csoportosítva legfontosabbként a foglalkoztatás bővítése fogalmazódott meg. A munkanélküliség magas szintje mellett a szolgáltatási szektorban foglalkoztatottak alacsony száma jelenti a kihívást. A nők, illetve bizonyos csoportok, mint a megváltozott munkaképességű (fogyatékkal élő) emberek, vagy ai idős korúak munkaerőpiaci részvétele is túlzottan alacsony. A foglalkoztatási deficiten túlmenően a tudás-alapú gazdaságra való átállás jelent nehézséget. Az új technológiák, nevesül az Internet, alkalmazása terén hátrányban van az EU. A lemaradás az emberi erőforrások fejlesztésével, különösen a szaktudás korszerűsítésével, illetve az egész életen át tartó tanulás elterjesztésével csökkenthető.
30
Harmadik kihívás a társadalmi helyzetből fakad. A munka világának átalakulása34, a megválzotott és változó családszerkezet35, a tartósan fennmaradó nemek közti egyenlőtlenségek, a demográfiai változások, valamint a tudás-alapú gazdasághoz való alkalmazkodás jellemzi e társadalmi helyzetet. Mindezek szociális védelmi rendszerekre vonatkozó hatása megkérdőjelezhetetlen: „alkalmazkodásának és korszerűsítésének elmaradása növeli a nagyobb munkanélküliség, a szegénység és a társadalmi kirekesztés kockázatát”. (id. mű, 12. old) A szegénység és a társadalmi kirekesztés – e dolgozat későbbi részében ismertetett – célkitűzése kapcsán több markáns megállapítást is leszögez. Egyfelől a megközelítést változtatja meg, s a társdalmi befogadás (social inclusion) előmozdítását szorgalamzza méghozzás a „minden politikai intézkedés esetében figyelembe veendő” (mainstream) elv alkalmazásával.36 Másfelől kinyílvánítja: „A szegénység egyedülállóan legfontosabb oka a munkanélküliség. Három munkanélküliből közel kettőt fenyeget a szegénység kockázata. Ezért van az, hogy a munka a legjobb védelem a társadalmi kirekesztés ellen. Mindazonáltal a foglalkoztatás önmagában nem old meg minden problémát.” (id. mű 12. old.) Ennek megoldása olyan sokoldalú politika-formálást igényel, amely túlmutatnak a munkaerőpiacon, s a szociális védelmi rendszer (szociálpolitika) egészének modernizálásához vezet. A negyedik és ötödik kihívás nincs részletesen kifejtve. Az Unió bővítése, valamint az internacionalizálódás és a globalizáció az előbbi esetében azt a kihívást hordozza, hogy a leendő tagállamok csatlakozásukig maradéktalanul át kell venniük a közösségi vívmányokat (acquis); az utóbbi esetben pedig e két meghatározó jelenség pénzügyi, gazdasági és kereskedelmi folyamataiban bekövetkezett változásokhoz szükséges igazítani a nemzeti szociálpolitikai rendszereket. A min ség ösztönzése A minőség fogalmát kiterjeszti és alkalmazza a Menetrend a szociálpolitikáról való gondolkodásban. „A minőség mindenek előtt való ösztönzése vezérlő elvet jelent a gyarapodó gazdaságnak, a több és jobb munkahely elérésének, valamint egy befogadó társadalomnak, vagyis: az erőteljes partnerségnek, a minden szinten meglévő részvételnek és párbeszédnek, a jó szolgáltatásokhoz, gondoskodási formákhoz való hozzáférésnek, illetve a változó gazdasághoz és társadalomhoz igazított szociális védelemnek.” (id. mű, 14. old.) A minőség ösztönzését részletesebben a teljes foglalkoztatás, illetve a munka világában a minőségére törekvés, a szociálpolitika és az ipari kapcsolatok tárgykörében fejti ki a dokumentum: • A teljes foglalkoztatás több munkahely teremtését jelenti. A munka minősége pedig a jobb munkahelyeket, illetve a család és munkahely kiegyensúlyozottabb összeegyeztetését foglalja magába. Mindez jobb foglalkoztatáspolitikát, tisztességes bérezést, a vállalatok és egyének szükségleteihez egyaránt igazodó munkaszervezést jelent. Ennek alapjai: a magas színvonalú szakképzettség, a tisztességes foglalkozási szabványok (labour standards), a
34
A munka világának átalakulásáról b vebben például Simonyi Ágnes „A munka, változó értékek, régi és új formák” címmel írott tanulmányában lehet olvasni. 35 A változóban lev családszerkezetr l, annak magyar vonatkozásairól, a Központi Statisztikai Hivatal Életszínvonal- és emberi er forrás statisztikai f osztálya munkatársai készítettek átfogó kiadványt „Család változóban – 2001” címmel. 36 „ /…/ mainstreans it into the heart of all policy making” (id. m , 12. old) 31
•
•
megfelelő szintű munkahelyi egészség és biztonság, s ide tartozik a foglalkozási és földrajzi mobilitás elősegítése is. A szociálpolitika minősége magas szintű szociális védelmet takar, valamint a minőségi szociális szolgáltatások elérhetőségét mindenki számára Európában; valódi lehetőségeket mindenkinek; illetve az alapvető és a szociális jogokat. Jó foglalkoztatás- és szociálpolitikára van szükség a termelékenység alátámasztásához, továbbá a változásokhoz való alkalmazkodáshoz. Az ipari kapcsolatok minősége annak mentén van meghatározva, hogy milyen mértékben sikerül konszenzust teremteni az alkalmazkodás és korszerűsítés programjának (agenda) előreviteléhez szükséges diagnózisban, módszerekben és eszközökben. Ebbe beleértendő az ipari változásokkal és vállalati szerkezetváltással való sikeres megbírkózás is.
Célok és cselekedetek A Menetrend ambíciózus céljainak elérése érdekében a Bizottság konkrét célokat és intézkedéseket fogalmazott meg a teljes foglalkoztatás és a munka minősége (1); a szociálpolitika minősége (2); az ipari kapcsolatok minőségének javítása (3); a bővítésre való felkészülés (4), valamint a nemzetközi együttműködés előmozdítása (5) területén. E célok közül a foglalkoztatáspolitikai (1), illetve a szociálpolitikai (2) terület további alcélokat tartalmaz.37 1. TELJES FOGLALKOZTATÁS ÉS A MUNKA MINŐSÉGE 1.1. A több és jobb munka felé Cél: Az európai foglalkoztatási potenciál maradéktalan kihasználása arra irányuló munkával, hogy a foglalkoztatási ráta 2010-ig a lehető legközelebb kerüljön a 70 százalékhoz, és hogy a nők foglalkoztatottságának aránya 2010-ig meghaladja a 60 százalékot, az egyes tagállamok eltérő kiindulási helyzetének figyelembe vételével. A foglalkoztatottság, a vállalkozókedv és a magas színvonalú munka előmozdítása e stratégia központi eleme. Foglalkozni kell a munkaerőpiaci szerkezettel, különösen a nemek közötti szegregációval, valamint a csekély szaktudást igénylő és rosszul fizetett munkával. A munkaerőpiacra kerülés lehetőségeit valamennyi társadalmi csoportnál javítani kell. A cél tehát nem egyszerűen a több munka, hanem a jobb minőségű munka lehetőségeinek megteremtése, különösen a tudás-alapú gazdasággal összefüggésben. 1.2. A változások előrejelzése és kezelése, alkalmazkodás az új munkakörnyezethez Cél: A munkaerőpiaci változások pozitív és proaktív megközelítésének kidolgozása a megfelelő információszolgáltatás a vállalatok és az alkalmazottak számára történő biztosításával, a gazdasági és piaci integráció (összeolvadások, felvásárlások) foglalkoztatási és szociális következményeinek kezelésével, valamint a munkafeltételek és a szerződéses viszonyoknak az új gazdasághoz való hozzáigazításával járulhat hozzá a rugalmasság és biztonság közötti új egyensúly tökéletesítéséhez. Ez minden (európai, nemzeti, ágazati és vállalati) szinten megköveteli a szociális partnerek erőteljes aktivitását, a vállalat és az alkalmazottak közötti felelősség-megosztás fejlesztését a munkaerő foglalkoztathatósága, a foglalkoztatási és földrajzi mobilitás, a foglalkoztatási 37
A célok és cselekedetek ismertetése híven tükrözi a Szociálpolitikai Menetrend vonatkozó részeit. Valójában az abban megfogalmazottakat adja vissza rövídítetten, mintegy nyersfordításban. 32
viszonyok korszerűsítése és tökéletesítése, a szociális partnerek munkamódszerei, a megfelelő információs és konzultációs eljárások kidolgozása és a konfliktus-megelőző és -kezelő eszközök létrehozása tekintetében. A közhatóságoknak biztosítaniuk kell minden támogatást és feltételt ennek az alkalmazkodásnak az elvégzéséhez. Kulcskérdés a munkahelyi egészség és biztonság előmozdítása, és annak biztosítása, hogy a jogszabály-alkotásnak, és az azt kísérő intézkedéseknek az új ismeretanyaghoz és a technikai fejlődéshez való hozzáigazítása ezen a területen megtörténjék. 1.3. A tudás-alapú gazdaság lehetőségeinek kiaknázása Cél: A tudás-alapú gazdaság fejlődésének felgyorsítása, több munkahely teremtése érdekében Európában. Ez magában foglalja a tudás-alapú társadalom céljainak az Európai Foglalkoztatási Stratégia keretébe illesztését, az egész életen át tartó tanulás lehetőségének biztosítását, a képzettségek és a nemek közötti szakadék áthidalását, az új munkaszervezési formák előmozdítását a megváltozott gazdasági körülmények között, illetve a megváltozott munkaképességű emberek foglalkoztatását. 1.4. A mobilitás előmozdítása Cél: A munkavállalók szabad mozgásának biztosítása a földrajzi mobilitás előtt álló akadályok lebontásával. A munkavállalók szabad mozgására vonatkozó közösségi szabályok alkalmazása figyelemmel kísérésének folytatása, a tudás-alapú gazdaság központi területein szükséges különleges intézkedések vizsgálata, a mobilitást és ezen belül az új technológiák alkalmazását megkönnyítő támogató mechanizmusok kidolgozása. Ez magában foglalja a szabad mozgáshoz való jogukat gyakorló munkavállalók előtt felmerülő gyakorlati és jogi problémák kezelését, a társadalombiztosítás, és különösen a kiegészítő nyugdíjak területén fennálló akadályok megszűntetését, valamint a tagállamok és a régiók közötti együttműködést, a foglalkoztatási szolgáltatások és a társadalombiztosítási intézmények területét is beleértve. 2. A SZOCIÁLPOLITIKA MINŐSÉGE 2.1. A szociális védelem modernizálása és tökéletesítése Cél: A szociális védelem korszerűsítése és tökéletesítése annak érdekében, hogy megfeleljen a tudás-alapú gazdaságba való átmenetnek, a társadalom és családszerkezet változásainak; valamint cél a szociális védelem, mint produktív tényező hangsúlyozása. A gyakorlatban ez a szociális védelmi rendszer alkalmassá tételét jelenti arra, hogy a munkabért biztos jövedelemmé, a nyugdíjakat biztonságossá, a nyugdíjrendszert fenntarthatóvá tegye, s előmozdítsa a társadalmi befogadást, valamint biztosítsa az egészségügyi ellátás magas színvonalát és fenntarthatóságát. A tagállamok és az érintett főbb szereplők (szociális partnerek, nem-kormányzati szervezetek, szociális védelmi intézmények) közötti együttműködés szorosabbá tétele alapvető fontosságú. Ez segíteni fog a tagállamoknak abban, hogy megfeleljenek a kihívásoknak, amelyekkel e területen szembe kell nézniük. 2.2. A társadalmi befogadás előmozdítása
33
Cél: A szegénység és a kirekesztés megelőzése és felszámolása, valamint annak előmozdítása, hogy mindenki integrálódjon és vegyen részt a gazdasági és társadalmi életben. Ez egy integrált és átfogó megközelítést igényel, valamennyi vonatkozó politikai intézkedés, köztük a nemek közötti egyenlőség perspektívájának kidolgozásával. E téren az oktatás és a képzés különösen fontos szerepet tölt be azáltal, hogy biztosítja az alapvető szakismereteket. A társadalmi kirekesztés leküzdése továbbá erős partnerséget igényel minden szinten a hatóságok, a szociális partnerek, a nem-kormányzati szervezetek és a többi érintett fél között. A koordináció nyitott módszere – amellyel a lisszaboni és feirai európai tanácsülés állt elő – támogatni fogja a tagállamok nemzeti akcióterveik keretében a társadalmi befogadás előmozdítása érdekében tett integrált erőfeszítéseit. Segítségével megfelelő mutatók, célok és szintbeállító mechanizmusok kidolgozására kerül sor, amelyek alkalmasak e politikai intézkedések és tervek alakulásának és sikerének figyelemmel kísérésére, a különleges csoportokkal, köztük a megváltozott munkaképességűekkel való foglalkozás középpontba állítására, illetve e csoportok integrálására egyaránt. 2.3. A nemek közötti egyenlőség előmozdítása Cél: A nők maradéktalan részvételének, mint a demokrácia kulcselemének előmozdítása a gazdasági, tudományos, társadalmi, politikai és civil életben. Ez nemcsak jogok kérdése, hanem a társadalmi és gazdasági fejlődés előmozdításának egyik legfontosabb összetevője. A nők és férfiak közötti egyenlőségre irányuló hosszú távú európai szintű kötelezettségvállalást tovább kell bővíteni, és a nemek közötti egyenlőség perspektíváját az összes fontos politikai intézkedés középpontjába kell állítani (mainstreaming). 2.4. Az alapvető jogok megszilárdítása és a diszkrimináció leküzdése Cél: Az alapvető szociális jogok – mint az igazságos társadalom és az emberi méltóság iránti megbecsülés kulcseleme – kidolgozásának és tiszteletben tartásának biztosítása. Az egyének személyes adatainak védelme a foglalkoztatási viszonyban. Ez magában foglalja a jogok további megszilárdítását és megerősítését a meglévő eszközökkel és a civil társadalommal szoros együttműködésben. A faji és etnikai hovatartozástól független egyenlő bánásmódra vonatkozó Rendeletről kialakult egyetértésre alapozva, az Alapvető Jogok Kartájának, valamint az Alapító Szerződés 13. cikkelyére támaszkodó két fennmaradó diszkriminációellenes javaslatnak az elfogadása 2000-ben új lendületet fog adni ennek a területnek, és markánsabbá fogja tenni a rasszizmus elleni harcot. Az egyenlő bánásmódot alkalmazni kell azokra a harmadik országbeli állampolgárokra, akik legálisan tartózkodnak az Európai Unió területén, különösen a tartós lakhatási engedéllyel rendelkezőkre, annak érdekében, hogy erőteljesebben integrálódjanak a befogadó országba. 4.3. A MINŐSÉG JAVÍTÁSA AZ IPARI KAPCSOLATOKBAN Cél: Annak elérése, hogy a társadalmi párbeszéd minden szinten, ténylegesen járuljon hozzá a kihívásokkal való szembenézéshez. A versenyképesség és a szolidaritás erősítése, valamint a rugalmasság és biztonság közötti egyensúly javítása.
34
Az európai szintű társadalmi párbeszéd fejlesztése, amely az Alapító Szerződés különleges összetevője, az európai szociális modell és makrogazdasági stratégia korszerűsítésének és továbbfejlesztésének fő eszköze. 4. FELKÉSZÜLÉS A BŐVÍTÉSRE Cél: Hozzájárulás az Unió kiegyensúlyozott gazdasági és társadalmi fejlődési feltételek melletti kibővítésének előkészítéséhez. Ez a gyakorlatban az Unió szociális és foglalkoztatási vívmányai (acquis) jelölt országok általi átvétele végrehajtásának figyelemmel kísérését; közös értékelés elkészítését a foglalkoztatáspolitikai területén; a szociális partnerség és a társadalmi párbeszéd megerősítésének támogatását, közös kérdések és igények feltárása és a közös elemzésre való felkészülést a szociális védelem területén; a nemek közötti egyenlőségnek középpontjába helyezése; a jelölt országok közösségi akcióprogramokban való sikeres részvételének biztosítását a szociális területen jelenti. 5. A NEMZETKÖZI EGYÜTTMŰKÖDÉS ELŐMOZDÍTÁSA Cél: A tapasztalatcsere és a jó gyakorlatok kölcsönös megismertetése legfőképpen a nemzetközi szervezetekkel (ILO, OECD, Európai Tanács). A fő cél a globalizáció foglalkoztatási és szociális vetületének megerősítése, a legfontosabb munkaügyi szabványok betartásával, illetve a globális gazdaságban egy integrált gazdasági és szociális program támogatásával. A programalkotás ezen új formája, e célok és cselekedetek megkövetelik az összes érintett kulcsszereplő – különösen a nem-állami szervezetek – közvetlen szerepvállalását annak biztosítása érdekében, hogy biztosítani lehessen az emberek maradéktalan részvételét a szociálpolitika alakításában. A Szociálpolitikai Menetrendben – mint az olvasható – az elfogadott közös(ségi) célok egy jelentős része már korábban is létezett. A foglalkoztatáspolitikai célok, illetve az egész életen át tartó tanulás stratégiája, illetve a nemek közti egyenlőség előmozdítása mind ilyennek tekinthető. Újdonságot ezen politkák együttes kezelése, valamint a szociálpolitika minőségét biztosítani akaró intézkedések kezdeményezése jelentette. Második kitér : A szociálpolitika hiányának költségei A Biztosság felkérése az egyik legnevesebb európai egyetem a London School of Economics kutatói tanulmányt készítettek arról, miként lehet gazdasági alapokon érvelni a szociálpolitika, mint produktív tényező elismertetése érdekében. A „Szociálpolitika nélküliség költségei: elmozdulás a minőségi szociálpolitika közgazdasági értelmezése felé – valamint a hiányának költségei”38 címet viselő jelentés leszögezi: „A szociálpolitika több mint csupán egy finanszírozási teher. Egy produktív tényező, amely hozzájárul a politikai stabilitáshoz és a gazdasági dinamizmushoz.” (Fouarge, 2003, 35.old.) Ezen újfajta megközelítés esszenciáját több szálon ragadták meg a szerzők. Fontos annak felismerése, hogy a fejlett országokban az államfontos szerepet tölt be, mint gazdasági tényező. Méginkább fontos az állam feleőssége az újraelosztási politikák esetében. Ez annak a 38
Costs of non-social policy: towards an economic framework of quality social policies – and the costs of not having them, 2003 35
ténynek köszönhető, hogy a (szabad) piac nem képes felépíteni olyan biztosítási piacot, mint – például – a minimális jövedelmet biztosító szociális védelmi rendszer a szegények számára, vagy az egészség-, illetve munkanélküli biztosítások. Mindezekért a piaci kudarcok és az információs problémák felelősek. A szociálpolitika ezekkel a (szabad)piaci tökéletlenségekkel foglakozik, mielőtt még megjelennének. Egyike azon nyílvánvaló költségeknek, amely a szociálpolitika hiányából fakad, a szegénység. Túl ezen az újraelosztó funkción, a szociálpolitikának szintén pozitív hatása van a gazdaságra az allokáció (hozzájárul a munkaerőpiac rugalmasságához és a munkaerő minőségéhez), valamint a stabilizáció (automatikus stabilizálóként tevékenykedik) területén. A dolgozatban a piac és a jóléti állam együttes értékei mellett, az igazságossági érvelést is bemutatják, amely a szociálpolitika hiányának társadalmi költségére világít rá, valamint a hatékonysági érvelést, amely a szociálpolitika hiányának gazdasági költségeit emeli ki. Az összefoglalóban kijelentik: „Nagyobb egyenlőség (vagy: igazságosság – equity – Sz.I) képes kéz a kézben együttjárni nagyobb hatékonysággal. Más szavakkal, a kiterjedt szintű szociális védelem nem vezet szükségképpen alacsonyabb gazdasági eredményekhez. Épp elenkezőleg, az olyan szociálpolitikák, amelyek az emberi és társadalmi erőforrásokba való beruházásokon alapulnak, nagyobb gazdasági hatékonysághoz vezetne, növelve a termelékenységet és a munkaerőminőségét. A szociálpolitika tehát egy produktív tényező, még akkor is, ha éppenséggel a ráfordításai általában rövid időn belül láthatóak, míg az eredményei gyakran csak hosszú távon jelentkeznek.” (Fouarge, 2003, 3.old.) A szociálpolitika fogalomköre az Unió szóhasználatában Valójában nincs egyértelmű, elfogadott definíciója a szociálpolitika fogalmának. Ugyanakkor körülhatárolható a tevékenységek, területek egy olyan köre, azokban a különféle dokumentumokban jelennek meg, amelyek a szociálpolitikáról szólnak (illetve a címük erre utal): a Zöldkönyv, a Fehérkönyv, illetve a Szociálpolitikai Menetrend. Ezek tartalmazzák, azokat a problémákat és területeket, amelyek – indirekt módon ugyan, de – meghatározzák azt, hogy az Unió mi mindent ért (sorolt, vagy sodort) a szociálpolitika fogalma alá. A szociálpolitika kapcsán a tagállamok közös gondolkodása arra a problémára fókuszál(t), hogy miképpen lehetne biztosítani egyszerre mind a gazdasági versenyképességet (illetve fenntartható fejlődést), mind a társadalmi kohéziót. A kohézióra leselkedő legnagyobb veszélynek a népesség aktív – inaktív arányának felborulását nevezték meg. Juhász Gábor tanulmányában – a Zöldkönyv kapcsán – a következőképp utal erre: „A szerzők a szociálpolitika előtt álló legnagyobb kihívást abban látták, hogy a jólét újratermelését Európában az egyre zsugorodó magasan képzett munkaerő végzi, miközben a társadalmi igazságosság jegyében a megtermelt javak jelentős részét különböző újraelosztási mechanizmusokkal a számban egyre gyarapodó inaktív csoportok tagjaihoz juttatják.” (Juhász, 2003, 10.old.) Már a Zöldkönyv kapcsán érdemes odafigyelni a szociálpolitika indirekt definiálására. Elsődleges a foglakoztatás bővítése, jobbítása. A foglakoztatási szint emelése mellettaz oktatási- és képzési rendszer munkaerőpiaci igényekhez való közelítése is kiemelt figyelmet kap. E mellett a szegénység és a kirekesztés elleni harc eszközei, területe kerül említésre, a munkaerő szabad áramlásának – klasszikus – biztosítása, könnyítése mellett. Mindezek mellé a nemek közötti esélyegyenlőség erőteljesen képviselt biztosítása fogalmazódik meg. A módszerek, a döntéshozatali mechanizmusok esetében a társadalmi párbeszéd (social
36
dialogue) erősítését szorgalmazzák. A közösség szintjén létező támogatási eszközök esetében pedig álalában a Strukturális Alap, szűkebben pedig az Európai Szociális Alap tevékenységét hangsúlyozzák. A Fehérkönyv egyértelműbben kezeli e – fenti – témák fontossági sorrendjét. A foglalkoztatás mindenek előtt – leginkább rögtön ezután, ezzel összefüggésben a nők és férfiak közötti esélyegyenlőséggel (amelyet hagyományosan a munkaerőpiaci egyenlőtlenségek mentén ítélnek meg). Ezt követi a szociálpolitika és a szociális védelem, amelyek a tagállamok közötti harmonizációról (főként, de nem kizárólag a munkaerő szabad áramlásához kötődően), a megváltozott családi szerkezethez igazítandó változtatásokról, a társadalombiztosítás finaszírozhatóságában és foglalkoztatás-barátabbá tételéről, valamint a tartsan ápolásra – gondozásra szorulók ellátásával kapcsolatban esik szó. Túl ezeken a főként a szociális védelemhez (social protection) sorolt területeken a szegénység és kirekesztés elleni harc, illetve a fogyatékkal élők társadalmi integrációjának támogatása szerepel. A népegészségügy (public health) új (önálló) célként csatlakozik a felsoroltakhoz. A társadalmi párbeszéd esetében pedig pontosítják a, azonosítják a szereplőket: szakszervezetek, munkaadói szövettségek, valamint önkéntes szervezetek partnerként való bevonása a cél. A Strukturális Alapok, illetve ezen belül a Szociális Alap említése viszont nem történik meg. (Ennek megemlítése nagyon aktuális Magyarországon, hiszen jelenleg készül a Strukturális Alapok igénybevételének terve. Ez a terv a szociális terület esetében több milliárd forintnyi fejlesztési támogatást jelenthet. Az EU támogatási szabályai nagymértékben meghatározzák azt, hogy milyen célra lehet Közösségi forrásokat áldozni. Így a szociálpolitika, szociális védelem kapcsán a Strukturális Alapokról, annak támogatási politikájáról értekezni óriási jelentősséggel bír.) A foglalkoztatáspolitika a szociálpolitikához képest jelentősebb figyelmet kap(ott) az EU-n belül. Miközben azt gondolom, hogy ez a mndat igaz, szükséges ennek gyors pontosítása, a szociálpolitika és a foglalkoztatáspolitika ugyanis nem választható el nagyon élesen egymástól (a Közösség szintjén sem). Mindenesetre azt a folyamatot, amelyet a Lisszaboni Csúcs indított el 2000-ben a szociálpolitika területén (s akkor itt a szociálpolitika „meghatározásánál” a Szociálpolitikai Menetrendben sorba vett területeket használom mankó gyanánt, de legalábbis a szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni közös célkitűzések elfogadására utalok), néhány évvel korábban, a Luxemburgi Csúcs (1997. november) bocsátott útjára a foglalkoztatáspolitikában (a fogalkoztatáspolitikai irányvonalakra (közös célkitűzésekre) gondolok). A szociálpolitika (social policy) fogalma – véleményem szerint – kettős használattal bír az Unió történetében. E szélesebb értelmében a következő területek, problémák, társadalmi csoportok tárgyalódnak e gyűjtőnév alatt: • Foglalkoztatáspolitika (munkanélküliség elleni küzdelem (különösen a tartós vagy nagyon tartós39 munkanélküliek esete), • Munkahelyi egészség és biztonság • Egészségügy (népegészségügy, hosszú távú ápolás – gondozás (főként az idősek eseében), • Rehabilitáció (foglalkoztatási és egészségügyi is) • Idős emberek • Fogyatékkal élő emberek • Oktatás- és képzési politika, 39
Eu-s terminológiában tartós munkanélküli az, aki legalább 1 éve munka nélküli, nagyon tartós pedig az, aki több mint 2 éve nem foglalkoztatott. 37
• • • •
• • •
Társadalombiztosítás (korábban csak a munkaerő szabad áramlásához kapcsolódóan, újabban a korszerűsítésük (pl. a nyugdíjrendszerek fenntarthatósága, a foglakoztatásbarátabbá tétel) esetében) Szociális biztonság, szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem Nők és férfiak közötti esélyegyenlőség (főként a munkaerőpiacon, de a társadalombiztosítás esetében is, valamint a család és a munkahely összeegyeztetésekor) Parnerség, széleskörű egyeztetés (használatos mind a társadalmi partnerség (social partnership) fogalma, amely – neve sugallatának némiképp ellentmondóan – a klasszikus munkaadói szövettségek, munkavállalói szakszervezetek, valamint kormány érdekegyeztetésére (a tripartitizmus) utal, mind a – kissé furcsán fordított (fordítható) – a társadalmi párbeszéd (civil dialogue) fontosságára (ez utóbbi jelenti a különféle nemállami szervezetek, állampolgárok bevonását a döntéshozatalba) Diszkrimináció, rasszizmus elleni küzdelem Regionális (európán és országon belüli) egyenlőtlenségek – többnyire a Strukturális Alapok (ezen belül a Regionális Fejlesztési Alap) vonatkozásában Európai Szociális Alap
A magyar fordításban leginkább a társadalompolitika fogalmával tudnám azonosítani e szélesebb értelmű szociálpolitkát. Ez esetben minden olyan tevékenység itt tárgyalódik (tárgyalható), amelynek célja a (nagyobb, erősebb) társadalmi kohézió (integráció) elérése, biztosítása. Egyáltalán nem vagyok abban biztos, hogy e fenti felsorolás teljes. Valószínű, hogy mások máshogyan sorolnák fel mindazon területeket, tevékenységeket, amelyeket az Unió által kiadott (hivatalos) dokumentumokban szociálpolitika (social policy) címszó alatt találhatunk. Persze nem biztos, hogy feltétlenül szükséges egy pontosan körülírt meghatározása a fogalomnak, amennyiben arra gondolunk, hogy a szociálpolitika valóban egy dinamikus terület, amelynek határai változnak, akkor a kérdés inkább úgy teendő fel: milyen erők / folyamatok működnek közre abban, hogy mikor, mely terület válik (sodródik vagy sorolódik) a „szociálpolitika” mezőjébe? A meghatározási probléma ugyanakkor létezik, s hatással alakítására. Valószínű ennek hatása érhető tetten abban, szóló egyik legátfogóbb magyar – 2000-ben a Szociális kiadott (szerk. Gyulavári Tamás) – könyv „Az Európai viseli.
volt, van a magyar szociálpolitika hogy az Unió szociálpolitikájáról és Családügyi Minisztérium által Unió szociális dimenziója” címet
Dr. Ónodi Irén a „Szociálpolitikai kérdések a csatlakozási tárgyalási folyamatban” címmel írott tanulmányában – köztisztviselői diplomatikussággal – a világít rá arra, hogy a gyakorlatban mit jelent az értelmezési sokszínűség: „A szociálpolitikai témák sokrétűsége miatt – tekintettel arra, hogy a különböző témakörök a kormányzati struktúrában különböző tárcák feladat és hatáskörébe tartoznak - , a feladatok végrehajtása igen szoros együttműködést tesz szükségessé a tárcák között”. (Ónodi, 2002, 21.old) Értelmezésemben (!) ez arra világít rá, hogy belülről ismerve a kormányzati munkát40 azt gondoljam, hogy a szociálpolitika esetében az egyértelmű kormányzaton belüli felelősségek megosztása, egy – egy ajánlás, EU-s dokumentum figyelembe vétele (végrehajtása) esetében 40
1997. év óta dolgozom kormányzati háttérintézményben, illetve 2001.-t l minisztériumban, a szociális területen. 38
komoly nehézségek adódhatnak. Attól függően, hogy mely minisztérium kezeli elsőrendűen az adott területet, torzulhat a Közösségi dokumentumok magyar értelmezése, átvétele. A szociálpolitika szűkebb értelmezésére a Szociálpolitikai Menetrend megfogalmazái logikáját alkalmazom. Természetesen ez esetben sincs egyértelmű lehatárolása a területnek. A Menetrend e (szűken vet) értelmezésben a „szociálpolitika minősége” cím alatt a szociális védelem korszerűsítéséről és fejlesztését, a társadalmi befogadás előmozdítása, a nemek közötti egyenlőség támogatása, végezetül az alapvető jogok megerősítése és a diszkrimináció elleni küzdelem témákat sorolja. A szociális védelem rendszere alapjában – a magyar körülmények között legalábbis – a társadalombiztosítási intézményrendszereket jelenti, amely kiegészül a munkanélküli biztosítással (munkanélküli járadék), valamint a (önkormányzati) szociális segélyezéssel. „A gyakorlatban ez a szociális védelmi rendszerek alkalmassá tételét jelenti arra, hogy a munka kifizetődő („to make work pay”41 – Sz. I.) legyen, valamint nyújtson biztos jövedelmet; a nyugdíjak legyenek biztonságosak, valamint a nyugdíjrendszerek fenntarthatóak, segítsék elő a társadalmi befogadást és biztosítsák az egészségügyi ellátás magas színvonalát, valamint fenntarthatóságát.” – olvasható a Menetrendben (id. mű 19. old.). A társadalmi befogadás támogatása célkitűzés tartalma szerint a szegénység és kirekesztés megelőzését és megszüntetését, valamint a társadalom minden tagjának a gazdasági és társadalmi életbe való integrálását és részvételét fedi le. Látható, e célkitűzés nagyon széles perspektívár jelenít meg, amely könnyedén visszavezet bennünket a szociálpolitika fogalmának széleskörű értelmezéséhez. A dolgozatom későbbi részében alaposan igyekszem körbejárni a társadalmi befogadás, illetve szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem Uniós célkitűzését. Bízom abban, hogy ez segíteni fogja e téma jobb megértését. A nemek közti egyenlőség biztosítása nagyon sokrétű. Érzékelhető a különféle megközelítésekből, hogy kapcsolódása minden egyes területhez szükségszerű. A Biztosság maga folyamatosan hangsúlyozza, hogy ez a területet olyan, amelyet minden intézkedés meghozatala esetén figyelembe kell(ene) venni. (Ez a „mainstreaming” elve, amely magyarul, tükörfordításban főáramlatot, középpontba helyezést jelent, vagyis a olyan politikai döntéshozatalt horizontálisan hatja át.) Ebből kifolyólag a Szociálpolitikai Menetrend tipizálása ellenére nemek egyenlőségének elvét nem sorolom a szociálpolitika szűken vett értelméhez (noha – ismétlem – vannak olyan aspektusai, amelyek szoros kapcsolatban állnak a szűken vett szociálpolitika meghatározásával). Az alapvető jogok megerősítése és a diszkrimináció elleni küzdelem a Szociálpolitikai Menetrend céljai között az alapvető szociális jogok – úgyis mint az igazságos társadalom és az emberi méltóság tiszteletben tartásának kulcseleme – biztosítása és fejlesztése, valamint az egyének személyes adatainak védelme a foglalkoztatásukkor szerepel. Összességében elmondható, hogy a szociálpolitika fogalomköre nem egyértelmű a különféle Uniós dokumentumok esetében. A változás, a meghatároz(hat)atlanság kötődik egyfelől az erős Közösségi tradíciókhoz, amelyek a gazdaságpolitikai együttműködést tekintették legfontosabbnak, s egészen az 1990-es évekig a szociálpolitika lényegében a munkaerő (Közösségen belüli) szabad áramlásának előmozdítását, biztosítását szolgáló harmonizációra korlátozódott. 41
E gondolatnak az OECD külön tanulmánykötetet szentelt (lásd. OECD (1996c). 39
„Hátrányos helyzetéből” az ezredfordulóra a szociálpolitika, mint produktív tényező került a Közösség gondolkodásának középpontjába42. Ennek az előtérbe kerülésnek a folyamatát nevezem emancipációnak. Ugyanakkor a középpontba kerüléssel egyidejűleg a szociálpolitika gyűjtőfogalommá vált, amely nagyon sok területtel (amely akár korábban, akár jelenleg, de más megközelítésben (hivatalos EU dokumentumban) önállóként tűnt / tűnik fel), került átfedésbe. Ezen átfedések nyomán egy olyan szociálpolitikai gondolkodás rajzolódik körül az Unióban, amelyet a magyar szóhasználatban a társadalompolitikai gondolkodás adhatna vissza a legpontosabban, s amelynek középpontjában a társadalmi kohézió elérésének, megerősítésének célja van. Jelenleg az európai alkotmány (vagyis az Európai Unió alkotmánya) kimunkálása van folyamatban. Külön tanulmányt igényelne annak bemutatása, hogy az alkotmányozás során a szociálpolitika hogyan, mikor s miként jelenik meg. Ennek teljesítésére jelen dolgozatomban nem vállalkozom. Mindenesetre nagyon izgalmas időszak zárul(t) le. A konvent 18 hónapos ülésének befejeztével lehetőség nyílik arra, hogy az EU elfogadhassa az EU (új) alkotmányát. Külön fényt ad az alkotmány (valószínű) elfogadásának, hogy az EU soros elnöki tisztét 2003. Második félévében Olaszország tölti be, így elképzelhető, hogy Európa Alkotmánya elfogadásának helyszíne ugyanaz a Róma lesz, amelyben 1957-ben elfogadták az Európai Gazdasági Közösség Alapító Szerződését (amelyet éppen ezért Római Szerződésnek is hívnak). A szociálpolitika kapcsolódása más emberi er forrást fejleszt közösségi politikákhoz A Szociálpolitikai Menetrendben meghirdetett három fő terület (szociálpolitika, gazdaságpolitika, foglalkoztatáspolitika) pozitív és dinamikus kölcsönhatásának kívánalma mellett a tagállamok közötti együttműködés másik feladatmegosztását az emberi erőforrás megóvásához és fejlesztéséhez köthető. A humánerőforrás fejlesztés esetében a közösség szociális dimenziója új megvilágításba kerül. A szociálpolitika tárgyalásakor nem hagyhatók figyelmen kívül – a szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem mellett – az Unió foglalkoztatáspolitikai irányvonalai, valamint az egész életen át tartó tanulás stratégiája. Amint az olvasható az alábbiakban, a különböző részpolitikák területén javasolt intézkedések, stratégiák határai, a konkrét célkitűzések esetében elmosódnak. Az átfedések egyben azt is jelentik, hogy a szociálpolitikának nagyon erősek a szinergikus hatásai.43 Európai Foglalkoztatási Stratégia A szakképzett és alkalmazkodni képes munkaerő, valamint a gazdasági változásokhoz igazodó munkaerőpiac biztosítása érdekében a tagállamok és az Európai Közösség összehangolt foglalkoztatási stratégiát alakítottak ki, amelynek legfőbb célja a teljes 42
Például a Szociálpolitikai Menetrend 7. Oldalán olvasható e kijelentés: „ /…/ meg kell er síteni a szociálpolitikának, mint produktív tényez nek a szerepét”. (Kiemelés az eredeti szövegben.) 43 E dolgozat keretei között nem térek ki b vebben erre, de a magyar Nemzeti Fejlesztési Terv, valamint a Humáner forrás Fejlesztési Operatív Program készítésekor pontosan e szinergiára építettek e dokumentumok szerz i. (E dokumentumok, illetve további információk elolvashatók a www.nfh.hu, valamint a www.eszcsm.hu internetes oldalakon (2003. május).) 40
foglalkoztatás megteremtése, hozzájárulva a tudásalapú gazdaság versenyképességének növeléséhez, a társadalmi kohézió erősítéséhez, illetve a fenntartható fejlődés biztosításához. A teljes foglalkoztatás a tagállamok átfogó nemzeti gazdaságpolitikájának célkitűzése is egyben, hiszen ahhoz, hogy legyen munkája minden munkaképes felnőtt embernek, aki dolgozni szeretne, a munkalehetőségek bővítése és megfelelő ösztönzők biztosítása is szükséges. Az Európai Foglalkoztatási Stratégia megvalósításához – a szubszidiaritás elvének figyelembe vételével – a tagállamok saját foglalkoztatáspolitikájuk alakításán keresztül járulnak hozzá. A foglalkoztatási szint emelése érdekében kitűzött közös célok elérésére a tagállamoknak Foglalkoztatási Irányvonalak négy pillérére épülő, koherens és átfogó nemzeti stratégiát kell megfogalmazniuk és végrehajtaniuk a szociális partnerekkel együttműködve. A tagállamok, valamint a csatlakozó országok nemzeti foglalkoztatási akciótervet dolgoztak ki, a foglalkoztatási irányvonalakban foglaltaknak megfelelően. A tervben foglaltak megvalósulását folyamatosan nyomon követik, értékelik. 1. Foglalkoztathatóság javítása A foglalkoztathatóság javítása, az Irányvonalak első pillére célja, hogy a potenciális munkaerő minél nagyobb hányada rendelkezzen azokkal az ismeretekkel és készségekkel, amelyek a munkaerőpiacon való részvételhez szükségesek. 2. Vállalkozói készségek fejlesztése A második pillér céljainak elérése a vállalkozóvá válás ösztönzését jelenti. Különös hangsúlyt kap e pilléren belül a nők, illetve a pályakezdő fiatalok ez irányú támogatása. 3. A vállalkozások és a munkavállalók alkalmazkodóképességének fejlesztése Az alkalmazkodóképesség fejlesztése elsősorban az oktatás és az át-, illetve továbbképzési rendszer javításával érhető el. A cél a gazdaság igényeihez igazodó tudás és készségek elsajátítása. A vállalkozások alkalmazkodóképességének javítása különösen fontos, hiszen a csatlakozást követő időszakban a versenyhelyzet erősödése várható (a Bizottság maga is felhívja erre a figyelmet), így az új feltételekhez, gazdasági környezethez való igazodás jelentős kihívást jelent, különösen a kis- és középvállalkozások és alkalmazottaik részére. 4. A nők és férfiak esélyegyenlőségének általános érvényesítése A nők és férfiak esélyegyenlőség horizontális cél. Elsősorban a nők hátrányos(abb) helyzetének csökkentése a cél a munkába állásuk segítésével (különösen a gyermeknevelés (magyarországon: GYES, GYED, GYET) után). Az egész életen át tartó tanulás stratégiája Az Európai Foglalkoztatási Stratégiához kapcsolódóan az Unió kidolgozta az egész életen át tartó tanulás lehetőségének biztosításának stratégiáját. Hátterében a Lisszaboni Csúcson elfogadott stratégiai cél elérése húzódik meg. A folyamatos gazdasági és társadalmi változásokhoz való alkalmazkodás biztosítására a hagyományos intézmények egyre kevésbé alkalmasak. A tudásalapú társadalom az oktatás és képzés radikálisan új megközelítését kívánja meg, és még inkább hangsúlyossá teszi az egész életen át tartó tanulást, amely magába foglalja a formális, nem-formális és informális tanulás teljes spektrumát. A hagyományos rendszereket úgy kell átalakítani, hogy azok nyitottabbá és rugalmasabbá váljanak, és ezáltal a tanulók saját igényeiknek és érdeklődésüknek megfelelő egyéni tanulási utakat járhassanak be. 41
Az egész életen át tartó tanulás átfogó közösségi stratégiájának elemei: - partnerségi megközelítés, a formális rendszereken belül és azokon kívül tevékenykedő minden érintett szereplő együttműködése; - a tanulók, illetve a potenciális tanulók, a társadalom és a munkaerőpiac képzési igényeinek megismerése; - az erőforrások megfelelő biztosítása; - a tanulási lehetőségekhez való hozzájutás elősegítése; - a tanulás kultúrájának megteremtése a tanulási lehetőségek bővítésén, a részvétel növelésén és a tanulás ösztönzésén keresztül; - a kiváló minőség biztosítására való törekvés. Egyre lényegesebbé válnak a munkaerőpiacon az ú.n. kompetencia alapú készségek. Ezek olyan „tudásokat” takarnak, mint a jó kommunkációs (kapcsolatteremtő) készség, az idegennyelv-, valamint a számítógépes ismeretek. Ezek szerepe egyre erősebbé válik a sikeres munkaerőpiaci részvétel elérésében. A szociálpolitika fejlesztésének szükségessége az Európai Unióban Az Európai Unió tagállamaiban a szociális támogatásra, egészségügyre és nyugdíjakra fordított költségek nagy részét az államilag finanszírozott szociális védelmi rendszerek biztosítják. Ezek a rendszerek alapvető jelentőségűek a jövedelmek újraelosztásában és a társadalmi összetartozásban, valamint a politikai stabilitás fenntartásában és a gazdasági előrehaladásban. A szociálpolitika alapvetően fontos a jövedelmek újraelosztásában és a társadalmi kohézióban, a politikai stabilitás, valamint a gazdasági modernizáció terén. Minél rugalmasabbá válik a munkával eltöltött időszak, annál nagyobb biztonságot követelnek meg az állampolgárok a szociális védelmi rendszerüktől. A megfelelő szociális védelem és a sikeres gazdasági előrehaladás tehát egymást kölcsönösen támogató tényezők. A szociális védelmi rendszerek az Európai Unió teljes GDP-jének 28 százalékát képviselik, habár ez az arány az egyes tagok tekintetében 16 és 33 százalék (Írország, illetve Svédország) között változik, a szintbeli eltérésektől, valamint az állami és magánfinanszírozás arányainak eltérésétől függően. (Az adotok az 1998-ra vonatkoznak. Forrás: EU Commission (2001), 127.old.) A legtöbb rendszer célkitűzésit, funkcionális és operatív struktúráit évtizedekkel ezelőtt határozták meg. A vonatkozó alapvető igények változatlanok ugyan, de a rendszerek hátterét képviselő gazdasági és szociális feltételek megváltoztak, illetve a jövőben is változni fognak. Részletes nemzetközi összehasonlítások alátámasztják azt, hogy ha tekintetbe vesszük mind a magán, mind az állami szociális biztonsági ráfordításokat, a szociális védelemre, az az egészségügyre és a nyugdíjra, akkor azt láthatjuk, hogy ezek a költségek a fejlett ipari országokban nagyjából azonos mértékűek. Továbbá az erős védőhálóval rendelkező tagországok gyakran jobb teljesítményt nyújtanak a GDP vagy a külső egyensúly vonatkozásában, mint azok a tagállamok, amelyek gyengébb szociális biztonsági rendszerrel rendelkeznek. Másrészről azonban csak a fejlett gazdasággal rendelkező országok képesek magas színvonalú szociálpolitikai ellátások fenntartására. Emiatt válik egyre fontosabbá az európai egységes piac teljes kiépítése, megerősítése.
42
Fontos hangsúlyozni azt, hogy a reformok oka nem a harmadik országok által támasztott verseny. A szabad kereskedelmet és a globalizációt nem kell fenyegetésnek tekinteni az európai társadalmi modell szempontjából. A reform okai belső eredetűek. A legtöbb tagállamban szükséges az állami költségvetés konszolidációja, a növekvő deficit és az adósságszolgálat elkerülésére. Ez nem szükségképpen ellentétes a szociális biztonság színvonalával, és nem sérti a szolidaritás elvét sem. Ellenkezőleg erősítheti a különböző generációk közötti szolidaritást, mivel csökkenti a következő generációkat súlytó terheket. Másrészt azért szükséges a reform, hogy elősegítsük a gazdasági és a társadalmi integrációt. A szociálpolitika egyik kulcsfeladata, hogy valamilyen jövedelmi biztonságot nyújtson azoknak az embereknek, akik nem képesek munkából fenntartani önmagukat és családjukat. Ez azonban egyidejűleg úgy tűnik, hogy elriaszt a gazdasági integrációtól. A szociális ellátórendszer egyfelől sikeres, hiszen enyhíti a szegénységet, másfelől kudarcokkal terhelt, mert a társadalmon belüli teljes integrációt nem támogatja megfelelően. Ezek a problémák - a nagy állami deficit és a társadalmi integráció sikerének hiánya - jelentik a valós fenyegetést a szociális modell szempontjából. A problémák súlyossága nagyrészt a szociális védelme alapfeltételeinek változásaival magyarázható. Négy domináns tényező támasztja alá a szociális rendszerek reformját: a munka változó jellege, az európai lakosság elöregedése, a nemek új egyensúlya, valamint a nemzeti rendszerek koordinációs reformjának szükségessége az Unión belül mozgó emberek vonatkozásában. Amennyiben biztosítani kívánjuk a szociális védelmi rendszerek folyamatos hatékonyságát, és ki akarjuk elégíteni a felmerülő igényeket, sürgős szükség van a rendszerek modernizációjára. Különös figyelmet kell fordítani a szociális védelmi rendszerek adaptációjára a következőkben:
A munka változó jellege, amelyben a rugalmasságot növelő és a biztonságot nyújtó politikai stratégiák összhangja nagy szerepet kap. A dolgozók nemek közötti egyensúlyának változása, ahol az egyenlő esélyek új kérdéseket és új követelményeket vetnek fel Az Európai lakosság elöregedése, amely kapcsán az eltartott népesség gyors növekedése új szükségleteket teremt. Az egyes nemzeti szociális védelmi rendszerek koordinációs reformjának igénye az Európai Unión belül mozgó emberek vonatkozásában
A foglalkoztatás és a szociális védelem magas színvonalának fenntartása az Unió egyik alapvető célkitűzése, amely egyértelműen le van szögezve az Európai Unió Egyezményében, amelyet az európai társadalommodell alapvető elemének és megkülönböztető jegyének tekintenek. Cél egy olyan közelítési stratégia kidolgozása, amely közös célokat jelöl ki az egyes tagállamok szociálpolitikájában, hogy lehetővé váljék a különféle nemzeti szociális rendszerek együttélése - fejlődése. Ez a stratégia közelíti egymáshoz a politikai irányvonalakat, miközben tiszteletben tartja a rendszerek autonómiáját. Valamennyi tagállam felelős saját szociális biztonsági rendszerének megszervezéséért és finanszírozásáért, azonban a közös kihívásokra tekintettel, jelentős értékkel bír a problémák
43
megtárgyalása egy összeurópai szinten. Ma az egész Unióban jelentős szociális reformokról tárgyalnak, illetve számos esetben már be is vezettek újításokat. Több vita lezajlott már tudományos szakértők, politikai döntéshozók és különféle más szereplők között mindezen kérdésekről, s ezekben a reagálásokban sok közös vonás tapasztalható: Az európai szociális modell érték, amelyet meg kell erősíteni. A modell alapja a közös értékek és annak megértése, hogy a szociálpolitika és a gazdasági teljesítmény nem egymással ellentétes, hanem ellenkezőleg - egymást erősítő tényező. A magas szinten kifejlesztett szociális védelmi rendszerek ennek a modellnek fontos elemét jelentik. A szociális védelmi rendszerek fenntartása magában foglalja az európai rendszerek változatos formáinak adaptációját, tekintettel arra, hogy megváltozott a környezet, amelyben létrejöttek. A kihívás az, hogy a már kialakult rendszereket az új helyzethez igazítsuk anélkül, hogy a szolidaritás és összetartozás alapelvei sérülnének. Ez meglehetősen összetett feladat, s a célok elérését szolgáló eszközök bizonytalanok. Meg kell találni azokat a megoldásokat, amelyek az egyes tagállamok saját rendszeréhez a leginkább adoptálhatóak, úgy, hogy közben az Unió ajánlásaiban megfogalmazott elgondolásokhoz közelítő stratégiával rendelkezzék. A szociális védelmi rendszerek adaptációs eszközeinek összhangban kell lennie az európai integráció folyamatával, különös tekintettel az egységes piac, a pénzügyi unió és az európai állampolgárság terén elért eredményekre. Az egymástól való tanulás és a gyors alkalmazkodás képessége a siker kulcstényezője. Az Uniónak katalizátorként kell működnie, hogy lehetővé tegye a tagállamoknak, hogy egymás tapasztalatából okuljanak, valamint alkalmazkodjanak a megváltozott körülményekhez.
44
III. RÉSZ SZEGÉNYSÉG UNIÓBAN
ÉS KIREKESZTÉS ELLENI KÜZDELEM AZ
EURÓPAI
El zmények dióhéjban A nyugat – európai jóléti államok Második Világháború utáni kialakulásával a szegénység eltűnésére számító várakozások felerősödtek. „A férfiak összességének és mind több nőnek foglalkoztatást biztosító munkaerőpiac, valamint a különféle támogatások, szolgáltatások igénybevételére feljogosító szociális jogok végülis megszűntették volna a szegénységet. Ez soha nem tőrtént meg, és az 1970-es évek közepe, az első olajválság óta, valamint a teljes foglalkoztatás eltűnésével, a szegénység visszatért a politikai és társadalomtudományi programokba.” (Abrahamson, 1997, 128.old.) A kirekesztés (exclusion) fogalma mára szerves része Európa (szociálpolitikai) szóhasználatának. Csakúgy, mint a szegénység, vagy a munkanélküliség, ez is olyan fogalommá vált, amelynek használata mindennapos. Mint az a későbbiekben olvasható, a társadalomtudósok – természetesen – vitatkoznak a pontos meghatározásán, mégis úgy terjedt el a használata, mintha jelentése magától értetődő lenne. Természetesen sokféleképpen meg lehet közelíteni a szegénységet. Sokszor és sokféleképpen meg is tették ezt. Ennek ellenére az alapvető, meghatározó jelenség azonban koránt sem biztos, hogy változik. Ahogyan Leonard Cohen énekli: „A szegények szegények maradnak, a gazdagok gazdagodnak. / Így megy ez. / Mindenki tudja.”44. Amely miatt talán mégis érdemes valóban foglalkozni a kirekesztettség (európai) meghatározásával, megközelítésével, azt számomra Peter Abrahamson fogalmazta meg a legtisztábban: „/Írásom – Sz.I./ nem ad eszközt a szegénység ellenőrzésére és kezelésére. Épp ellenkezőleg, abban a hiszemben íródott, hogy a szegénység és a társadalmi kirekesztés leküzdhető, és hogy az elfogadhatatlan egyenlőtlenségek elkerülhetők, amennyiben van rá politikai akarat. Az eszközök ott vannak, mindenki tudja. Erre az írásra úgy kellene tekinteni, mint egy aprócska hozzájárulásra, amely mozgósítja a szükséges politikai akaratot egy új háború indítására Európában, háborúra a szegénység ellen.” (Abrahamson, 1997, 127. old.) Magát a kirekesztés fogalmát a francia szociológusok alkalmazták először az 1980-as évek társadalmi – gazdasági átalakulásához kötődő szociális problémák elemzésekor. „Utal ez (tudniillik a kirekesztés fogalma – Sz.I.) a társadalmi kötelékek gyengülésére, amely a társadalmi kizárás (’disqualification’) (Paugam, 1993) vagy a társadalmi kiilleszkedés (’disaffiliation’) (Castel, 1995) eredménye, és amelynek oka tömeges társadalmi és gazdasági sebezhetőség az iparosodott társadalmakban. A biztonság hiányának növekedése vagy ennek érzése a népesség egy részében, tekintve a megfelelő munkához, jövedelemhez, lakhatáshoz, egészésügyi szolgáltatáshoz és oktatáshoz való hozzájutást, s amelyek a népesség egy még nagyobb részére vanak kihatással, együtt létezik a azon új gazdasági lehetőségekkel, amelyekből mások előnyhöz juthatnak, a globális gazdaság jelentette potenciális lehetőségként.” (Council of Europe, 2001,11. old.) A hetvenes évek végétől Franciaországban (, majd Angliában is) egyre inkább a figyelem középpontjába kerül a társadalmi kirekesztettség fogalma, amely megszületésekor az új típusú, modernkori szegénység megragadására szolgált. Később azonban a fogalom tartalma 44
Leonard Cohen: „The poor stay poor, the rich get rich. / That’s how it goes. / Everybody knows.” ’Everybody knows’, I’m your man, 1988 45
módosult és bővült. Az új megközelítés népszerűségét az Európai Unió érdeklődése is fokozta. A fogalom használatát 1985-ben vezették be, amikor Jacques Delors volt az Európai Bizottság elnöke. Számos kutatási program indult el ebben az időben az Európai Unió támogatásával, melyek a szegénység felszámolását célozták, s érdeklődésük középpontjában a társadalmi kirekesztettség jelensége állt. Annak alátámasztására, hogy az EU tagállamok állampolgárai mennyire tartják fontosnak a szegénység és kirekesztés elleni küzdelmet, az Eurobarometer egy 1999-ben született felmérését ismertetem45. Ebben – többek között – az Unió célkitűzéseiről faggatták a válaszolókat. Majdnem minden EU állampolgár azt gondolja, hogy a munkanélküliség elleni küzdelem nagyon fontos (a legfontosabb) prioritása kellene legyen az EU-nak (a válaszolók 90 %-a tartotta prioritásnak, szemben azzal a 6 %-al, amely nem tartotta ezt fontosnak). A szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelmet, együttesen a béke és biztonságfenntartásásával, a szervezett bűnözés és a kábítószer kereskedelem elleni küzdelemmel, a válaszolók mintegy 87 - 89%-a priorizálta, szemben azzal a 6 – 8 %-al, akik nem tartották ezeket fontosnak.46 A szegénység és kirekesztés elleni küzdelem fogalma viszonylagosan új. A jelenség megragadható, mint a hajléktalan emberek számának növekedése, a növekvő városi szegregáció („slum”-osodás), a hosszú távon munkanélküliek csökkenő reménye a munkába állásra, az etnikai kisebbségek (cigányság) és bevándorlók jövedelmi és munkaerőpiaci problémái, stb. Az Európai Unió Bizottsága által kiadott, támogatott különféle tanulmányokban, dokumentumokban (lásd pl. az előző fejezetet) a társadalmi kirekesztés címszó alatt olyan különféle csoportokról esik szó, mint a börtönből szabadultak, utcagyerekek, etnikai csoportok, egyszülős családok, illetve olyan különféle területekről (tényezőkről), mint a foglalkoztatás, egészség(ügy), lakhatás, oktatás(ügy). A jelenségek sokféleképpen megragadhatók, azonban a társadalmi kirekesztés használata különösen jól alkalmazható, legfőképpen azért, mert nem pusztán a helyzetet írja le, hanem figyelmet szentel azon folyamatoknak, amelyek kirekesztenek (más szóval: aktív szereplői a kirekesztettek helyzetének stagnálásában, rosszabbodásában).
Az Európai Unió társadalmi kirekeszt dés elleni stratégiája A társadalmi kirekesztődés által fenyegetettek (munkanélküliek, fogyatékos személyek, etnikai kisebbségek tagjai, egyéb alacsony jövedelmű csoportok) integrációját megcélzó uniós szintű együttműködés az egyik legújabb kezdeményezés az EU „szociális dimenzióján” belül. Ennek jogi alapjait az 1997-ben elfogadott Amszterdami Szerződés 136. és 137. cikkelye fektette le. A Szerződés arról rendelkezik, hogy a társadalmi kirekesztődés elleni harcnak az 45
European Commission (2001): How Europeans see themselves – Looking through the mirror with public opinion surveys, Brussels, European Communities, 33. oldal. 46 Természetes minden ilyen közvélemény kérdezésnek megvannak a korlátjai. Mindazonáltal mindenképp jelzésérték az, hogy a válaszolók nagyon magas arányban fontosnak tartották e témákat. Szemben ezekkel, a „Az EU nagyvilágban betöltött politikai és diplomáciai súlyának biztosítását”, valamint „az EU intézményeinek és munkamódszerének megváltoztatását” „csak” 50, illetve 51 % priorizálta, míg 37 és 31 % nem. „Az új tagállamok (szívélyes) fogadását” 28 % tartotta fontosnak, s 59 % nem. (EU Commission (2001) 33.old.) 46
EU új szociálpolitikai célkitűzésévé, az európai szociális modell egyik alappillérévé kell válnia. A Szerződés 137. cikkelye felhatalmazza az Európai Tanácsot olyan intézkedések elfogadására, amelyek célja, hogy „ösztönözzék az együttműködést a tagállamok között, a tudás bővítése, az információcsere és a legjobb gyakorlatok kölcsönös megismerése, az innovatív megközelítések előmozdítása és a tapasztalatok kiértékelése által, a társadalmi kirekesztődés leküzdése érdekében”. A 2000 márciusában megtartott Lisszaboni Európai Tanácsi Ülésen az EU azt a stratégiai célt tűzte ki maga elé a következő évtizedre, hogy a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudás-alapú társadalmává kíván válni, amely képes a fenntartható gazdasági növekedésre, több és jobb munkahely és erősebb társadalmi kohézió biztosítása mellett. Ennek érdekében a Tanács döntést hozott az uniós szintű társadalmi kirekesztődés ellenes stratégiáról, amelyet a nemzeti akciótervekből és az együttműködésen alapuló közösségi akciókból álló nyílt koordinációs mechanizmusra alapoznak (vagyis kötelező jogszabályokat nem vezetnek be a megfogalmazott célok elérése érdekében). A döntés értelmében a stratégiát konkretizáló célkitűzéseket később kívánták meghatározni. A Lisszaboni Európai Tanácsi Ülést előkészítő Európai Bizottsági javaslat arról számolt be, hogy az EU tagországaiban a szegénységi küszöb alatt élők és a társadalmi kirekesztődés által fenyegetettek száma elfogadhatatlanul magas. Ezért az EU célja a szegénységi küszöb alatt élők arányának csökkentése: 2000-ben a teljes népesség 18%-a élt a szegénységi küszöb alatt, ezt 2005-ig 15%-ra, 2010-ig 10%-ra kell csökkenteni, míg a szegénységben élő gyermekek számát a felére kell csökkenteni ugyancsak 2010-ig. A fenti célok megvalósítása érdekében létrehozott társadalmi kirekesztődés elleni stratégia a következőket foglalja magába: - a társadalmi kirekesztődés jobb megértésének elősegítése folyamatos párbeszéd, információ-csere és a legjobb gyakorlatok kölcsönös megismertetésének útján, közösen elfogadott mutatók alapján; - a társadalmi kirekesztődés elleni küzdelem elvének középpontba állítása („mainstreaming”) a tagállamok foglalkoztatási, oktatási és képzési, egészségügyi és lakáspolitikájában; - speciális célcsoportokra (pl. etnikai kisebbségek, gyermekek, idősek, fogyatékkal élők) irányuló akciók, amelyek közül az egyes tagállamok a helyzetüknek megfelelőeket választhatják ki. A stratégia végrehajtásának eszköze a nemrégiben kialakított nyílt koordinációs mechanizmus, amely a következőket foglalja magába: - irányvonalak kitűzése az Unió számára, a célok végrehajtásának rövid-, közép- és hosszútávú ütemtervével együtt; - mennyiségi és minőségi mutatók kialakítása a tagállamok és a vizsgált ágazatok igényeihez igazítva, a legjobb gyakorlatok összehasonlításának eszközeként; - a kitűzött EU-s irányvonalak beépítése a nemzeti és regionális politikákba, a nemzeti és regionális különbségek figyelembe vételével; - kölcsönös tanulási folyamat formájában megszervezett rendszeres monitorozás, értékelés és áttekintés.
47
A Lisszaboni döntés értelmében a Bizottság 2000 júniusában közösségi akcióprogramot terjesztett elő, amelyben részletesen szabályozta az együttműködés területeit. Az akcióprogramról az Európai Tanács, a Parlament és a Bizottság 2001. szeptemberében állapodott meg. Az akcióprogram a 2001. január 1-től 2005. december 31-ig terjedő időszakra lett elfogadva, 70 millió euro-s pénzügyi kerettel. A program leszögezi, hogy a társadalmi kirekesztődés leküzdése mindenek előtt a tagállamok feladata, így a program szándéka a tagállamok akcióinak gazdagítása, az országok közti együttműködés, a tapasztalat-csere elősegítése. Az akcióprogramot a tagországok által kidolgozandó nemzeti akciótervekkel (ld. lentebb) ötvözve kell megvalósítani. Az akcióprogramba való bekapcsolódásra a Közép-Kelet-Európai tagjelölt országoknak is lehetőségük van, az Európai Megállapodások rendelkezéseiben és a Társulási Tanácsok határozataiban rögzített feltételek szerint. A társadalmi kirekesztődés jobb megértése, valamint a nemzeti akciótervek keretében szervezett politikai együttműködés és kölcsönös tanulási folyamat érdekében a közösségi program keretében az alábbi akciók hajthatók végre: - a társadalmi kirekesztődés jellemzőinek, okainak, tendenciáinak elemzése, összehasonlító statisztikák gyűjtése, közös módszerek kidolgozása, tanulmányok készítése által; - politikai együttműködés, információ-csere, a legjobb gyakorlatok kölcsönös megismertetése (ennek keretében az Európai Bizottság jelenést készít a társadalmi kirekesztődésről, amelyben bemutatja a nemzeti akcióterveket, valamint a vonatkozó közösségi politikák és akciók állását*); - párbeszéd előmozdítása a különböző érdekeltek bevonásával, európai szintű hálózatépítés támogatása a szegénység és társadalmi kirekesztődés elleni harcban részt vevő nem kormányzati szervek között. A Nizzai Európai Tanácsi Ülés 2000 decemberében elfogadta a társadalmi kirekesztődés elleni küzdelem közös célkitűzéseit, majd felhívta a tagállamokat a 2001. július - 2003. június közti időszakra vonatkozó nemzeti akciótervük kidolgozására*. Az akcióterveket a tagállamok 2001. júniusára készítették el, a következő célkitűzések alapján bemutatva szegénység-ellenes intézkedéseiket: 1. a foglalkoztatottság lehetővé tétele és a forrásokhoz, jogokhoz, javakhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés mindenki számára 1.1. a foglalkoztatottság lehetővé tétele: - a foglalkoztatottság lehetővé tétele a legelesettebb csoportok számára, - a munkahely és a családi élet összeegyeztetésének elősegítése, beleértve a gyermekek és rászorulók gondozásának lehetőségét, - a szociális gazdaság munkahelyteremtő lehetőségeinek kihasználása, - a munka világából történő kiszorulás megakadályozása a foglalkoztathatóság növelése által (eszközei az emberi erőforrás menedzsment, az élethosszig tartó tanulás), 1.2. a forrásokhoz, jogokhoz, javakhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés mindenki számára:
*
A 2001. évre vonatkozó jelentését október közepén tette közzé a Bizottság Ezt követ en 2003 közepét l szintén 2 évre kell majd elkészíteni az újabb nemzeti akcióterveket, amelyet felvétele esetén valószín leg hazánknak is teljesítenie kell már *
48
-
a szociális védelmi rendszer kialakítása oly módon, hogy mindenki az emberi méltósággal összeegyeztethető módon élhessen, - a szociális védelmi rendszer kialakítása úgy, hogy a munkavállalásnak ne legyenek ellenösztönzői, - megfelelő lakókörülmények, valamint a normális élethez szükséges kommunális szolgáltatások mindenki számára, - mindenki számára hozzáférhető egészségügyi ellátások, - a társadalmi kirekesztődés által fenyegetett csoportok számára is az oktatáshoz, igazságszolgáltatáshoz, valamint egyéb szolgáltatásokhoz (pl. kultúra, sport) való hozzáférés, 2. a társadalmi kirekesztődés kockázatának elkerülése: - a tudás alapú társadalom és az új információs és kommunikációs technológiák lehetőségeinek kiaknázása és annak biztosítása, hogy előnyeiből senki ne maradjon ki, különös tekintettel a fogyatékkal élő személyekre, - a társadalmi kirekesztődéshez vezető krízis-helyzetek (pl. eladósodás, iskola idő előtti abbahagyása, hajléktalanság) megelőzését célzó intézkedések foganatosítása, - a családi szolidaritás megőrzését célzó intézkedések foganatosítása, 3. a legelesettebbek segítése: - a tartós szegénység kockázatának kitett emberek (pl. fogyatékos személyek) társadalmi integrációjának elősegítése, - a gyermekek társadalmi kirekesztődésének megszüntetésére irányuló törekvések, - átfogó intézkedések a leszakadó régióknak, 4. minden érintett szerv mozgósítása: - a társadalmi kirekesztődés által érintett emberek részvételének és érdekérvényesítésének elősegítése a tagállami gyakorlatok szerint, - a társadalmi kirekesztődés elvének figyelembe vétele az érintett szak-politikákban („mainstreaming” elve), - párbeszéd és partnerség kialakítása a társadalmi kirekesztődésben érintett állami és piaci szereplők, valamint a civil szféra között. A társadalmi kirekesztődés elleni küzdelem komplex jellegéből adódóan nemzeti akcióterveik elkészítése során a tagállamoknak a fenti célkitűzések mellett összhangban kell lenniük az Európai Foglalkoztatási Stratégia keretein belül megállapított foglalkoztatáspolitikai irányvonalakkal is, ezek teljesítése segítséget nyújt a kirekesztődés elleni küzdelemben is. Ugyancsak fontos elemei a küzdelemnek a nemzeti társadalombiztosítási rendszerek, a tudásalapú társadalomba való bekapcsolódás elősegítése. Az Európai Tanács Nizzai Ülése 2000 decemberében elfogadta a társadalmi kirekesztődés elleni küzdelem közös célkitűzéseit, majd felhívta a tagállamokat a 2001. július - 2003. június közti időszakra vonatkozó nemzeti akciótervük kidolgozására Az akcióterveket a tagállamok 2001. júniusára készítették el, a következő célkitűzések alapján bemutatva szegénység-ellenes intézkedéseiket: 1. a foglalkoztatottság lehetővé tétele és a forrásokhoz, jogokhoz, javakhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés mindenki számára; 2. a társadalmi kirekesztődés kockázatának megelőzése; 3. a legveszélyeztetettebbek segítése; 4. minden érintett szereplő mozgósítása. Az elkészített tagállami akcióterveket az Európai Bizottság értékelte és 2001. október közepére elkészítette Közös Jelentését, amelyben részletezte azokat a legfontosabb rizikótényezőket, amelyek leginkább növelik a kirekesztődés veszélyét, a legfontosabb kihívásokat
49
és ezek megoldásának eszközeit, valamint a tagállamok legjobb gyakorlatait. Az országok közti összehasonlítás érdekében kidolgozásra kerültek a társadalmi kirekesztődés közös mutatószámai, amelyeket 2001. decemberében, az Európai Tanács Laeken-i Ülésén fogadtak el. Az együttműködés erősítésének eszközeként 2002. január 1-től a társadalmi kirekesztődés elleni stratégiát Közösségi Akcióprogram segíti, amelyet öt évre fogadtak el, 75 millió Eurós költségvetéssel. A program leszögezi, hogy a társadalmi kirekesztődés leküzdése mindenek előtt a tagállamok feladata, így a program szándéka a Nemzeti Akciótervek megvalósításának elősegítése, a tagállamok akcióinak gazdagítása, az országok közti együttműködés, a tapasztalat-csere elősegítése. A Közösségi Akcióprogram keretében végrehajtható akciók: a társadalmi kirekesztődés jellegzetességeit, okait, folyamatait, tendenciáit feltáró elemzések készítése, a politikai együttműködés, az információcsere áramlásának elősegítésére, valamint a legjobb gyakorlatok kölcsönös megismertetésére irányuló tevékenységek, illetve valamennyi érintett szereplő bevonása és hálózatépítés a szegénység és társadalmi kirekesztődés elleni harc érdekében. A Közösségi Akcióprogramokban való részvétel az adott szakterületen az integrációs felkészülés kiemelten fontos eszköze. Az akcióprogramba való bekapcsolódásra a KeletKözép-Európai tagjelölt országoknak is lehetőségük van, az Európai Megállapodások rendelkezéseiben és a Társulási Tanácsok határozataiban rögzített feltételek szerint. Hazánk 2002. júliusában bekapcsolódott az Akcióprogramba. Ezekkel a folyamatokkal párhuzamosan az EU célul tűzte ki, hogy a tagjelölt országokkal is együttműködési folyamatot indít. A folyamat elsődleges célja együttműködés megteremtése annak érdekében, hogy minden tagjelölt ország a Bizottság segítségével elkészítsen 2003. végére egy „Társadalmi Beilleszkedéssel Kapcsolatos Közös Memorandumot” („Joint Inclusion Memorandum” - JIM). Ez a memorandum tartalmazza az adott ország vonatkozásában a társadalmi beilleszkedéssel kapcsolatos fő kihívásokat és tervezett szakmapolitikai intézkedéseket, az EU által felállított közös célkitűzések figyelembe vételével.47 A tagállami akciótervek értékelése után a Bizottság október közepére készítette el átfogó, közös jelentését (joint report) a nemzeti akciótervekről, amelyet az uniós szabályoknak megfelelően december elején a Foglalkoztatási és Szociális Miniszterek Tanácsával egyeztetett, majd a decemberi Laeken-i Európai Tanácsi Ülésre terjesztették elfogadásra. A Bizottság jelentése részletezi azokat a rizikó-tényezőket, amelyek a szegénység/elszegényedés veszélyét erősen növelik: • a munkanélküliség, különösen a tartós és nagyon tartós munkanélküliség messze a leggyakrabban emlegetett faktor; • alacsony jövedelem • alacsony minőségű munka, • hajléktalanság, • rossz egészségi állapot, • bevándoroltak, • alacsony iskolai végzettség, 47
A memorandummal kapcsolatos dokumentumok, valamint a szöveg – társadalmi vitára bocsátott – munkaanyaga megtalálható az ESZCSM honlapján (www.eszcsm.hu). 50
• • • • • • •
nemek közötti esélyegyenlőtlenség, diszkrimináció és rasszizmus, fogyatékkal való élés, idős kor, egyszülős családok, droghasználat és alkoholizmus, valamint halmozottan hátrányos (elmaradott) környezetben, településen élés.
Néhány tagországban kiemelték ezen rizikótényezők egymásra való, illetve egymást erősítő hatását hosszabb távon, valamint a ciklikus és az intergenerációs szegénységet. Felsorol ezen kívül olyan rizikó-faktorokat is, amelyek a társadalom strukturális változásából adódnak, a legtöbb ember számára kedvezőek, egyesek számára azonban a leszakadás veszélyét hordozzák: a globalizációból adódó munkaerő-piaci változások, a tudás-alapú társadalom gyors térhódítása, a demográfiai és a háztartás-szerkezetben bekövetkező változások, a nemzetközi migrációból adódó etnikai, kulturális, vallási sokszínűség. A Jelentés a társadalom(szociál-)politika számára legnagyobb kihívásnak azt nevezi meg, hogy hogyan lehet biztosítani azoknak az elosztó mechanizmusoknak a megfelelő működését, amelyek lehetőségeket és erőforrásokat osztanak (újra), mint pl. az foglalkoztatáspolitika, adórendszer, a szociális védelem rendszere, az oktatás, lakhatás, egészség, és egyéb szolgáltatások. Kérdéses, hogy ezek mennyire adekvátak a szegénység és kirekesztődés magas kockázatú csoportjai számára, valamint mennyire képesek a rendszerek ezen egyéneknek alapvető jogokat garantálni. Amíg a problémák nagyon széles tárháza bontakozik ki a tagállamok leírásaiban, addig nyolc olyan jól meghatározható eszköz fogalmazódik meg a tagországok többségében: 1. egy befogadó munkaerőpiac fejlesztése, a foglalkoztatás mint jog és lehetőség biztosítása mindenki számára; 2. egy megfelelő jövedelem és az emberhez méltó élet forrásainak biztosítása; 3. iskolai hátrányok kezelése; 4. erősíteni a családi szolidaritást és védelmezni a gyermeki jogokat, 5. jó lakhatási körülményeket biztosítani mindenkinek; 6. egyenlő hozzáférés garantálása és beruházás a jó minőségű szolgáltatások érdekében (az egészség, közlekedés, szociális szolgáltatások, kultúra, rekreáció és jog területén); 7. a szolgáltatások biztosításának javítása; 8. a többszörösen hátrányos területek rehabilitációja. A jelentés utal rá, hogy minden tagállam a fenti négy fő célkitűzéssel összhangban mutatta be szegénység-ellenes intézkedéseit, a probléma kezelésére irányuló konkrét közép- és hosszútávú intézkedéseik azonban különbözőek. A stratégiai megközelítésre hozott jó példaként a Bizottság Hollandia, Franciaország és Dánia nemzeti akciótervét emeli ki. A jelentésre reagálva civil szervezetek ugyanakkor rámutatnak az akciótervek bizonyos gyengeségeire is, többek között a rövid elkészítési határidőből adódóan: - kevés az innovatív megközelítés, a meglevő gyakorlatok bemutatására szorítkoznak, - a foglalkoztatáspolitikai akciók dominanciája egy olyan konzervatív szemléletet tükröz, amely a szegénység által fenyegetett személyek felelősségét hangsúlyozza jogaik helyett, - az akciótervek zöme nem foglalkozik a menekültek és migránsok okozta kihívásokkal, és nem veszi figyelembe a férfiak és nők esélyegyenlőségének aspektusát sem, - a szegénység által fenyegetett személyek bevonása minden akcióterv gyenge pontja,
51
-
kevés akcióterv tartalmaz kielégítő megoldásokat a 4. célkitűzés, vagyis minden érintett szereplő mozgósítása terén.
Az egyik legnagyobb, legerősebb nemzetközi civil szervezet az Európai Szegénységellenes Hálózat48 2002. júniusában külön elemzést készített a Közös Jelentésről, amelyben rávilágít a tagállamok számos hiányosságára. Legfontosabb kérdése, hogy miként lehet a nemzeti cselekvési terveket a közös küzdelem valódi eszközévé tenni anélkül, hogy mindössze a már létező politikák puszta összesítései és eredményjelzői legyenek? Ennek érdekében gyűjt információt más szegénységellenes hálózatokkal együtt. A szervezet értékelése alapján a program pozitívumai mellé rendre fel lehet sorolni a megvalósítás gyengéit. (lásd EAPN (2002)) Pozitívumok Gyengeségek Elsőként teremtett jogi alapot a szegénység és Félő, hogy a nyílt koordináció természetéből társadalmi kirekesztés leküzdésében. A Közös fakadóan inkább csak „helyettes” szerepet Jelentés jelentette az első alkalmat arra, hogy tölthet be a szegénység és társadalmi az EU ilyen témájú politikai dokumentumot kirekesztés elleni küzdelem hatásosabb írjon alá. hivatalos keretfeltételeinek megteremtésében; és kizár más, hatékonyabb módszereket az európai szociális modell megerősítésében. Kormányközi ellenőrzés Nincsenek szankciók, csak a "név szégyene". Ellentétben a foglalkoztatáspolitika hasonló koordinációjával, ahol a célok nem megfelelő teljesítése esetén a tagállamoknak GDP-jük bizonyos százalékát letétbe kell helyezniük, amíg a vállaltaknak nem tesznek eleget. 10 éves időtartam, ami elegendő idő a nemzeti Az EAPN és a többi kutatást végző szervezet akciótervek továbbfejlesztéséhez, és hatásuk ez idáig nem tapasztalt a nemzeti kiértékeléséhez. akciótervekben "előre gondolkodást". A tagállamok által közösen elfogadott négy A célkitűzések nagyon általános célkitűzés elősegíti a nemzeti politikák megfogalmazások, és híján vannak konkrét, könnyebb összehasonlíthatóságát és a részletes kifejtésnek. Mindezeket a kölcsönös tanulás lehetőségét. Alapját tagállamok meglehetősen eltérően képezheti egy összefoglaló szegénység- és értelmezték. kirekesztés elleni stratégiának. Többen túl nagy hangsúlyt fektettek a foglalkoztatottság lehetővé tételére, és túl kevés figyelmet fordítottak a jogokhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférésre. A közös indikátorok világosabb és A kialakított indikátorok jórészt kézzelfoghatóbb értékelést tesznek lehetővé. mennyiségiek, amelyek ugyan objektívebbek a minőségi indikátoroknál, de könnyebben is manipulálhatóak. A nemzeti akciótervek stratégiák, és nem Az egyes országokban már kialakított pusztán jelentések. szegénységellenes stratégiával működő hálózatszervezetek jelentése szerint nincs világos kapcsolat az ilyen nemzeti stratégiák és az akciótervek között. Továbbá: nincsenek a célra elkülönített 48
European Anti Poverty Network – EAPN (www.eapn.org) 52
pénzalapok, ellentétben a Nemzeti Foglalkoztatáspolitikai Akciótervekkel.
Átfogó, csoportok közötti esélyegyenlőséget A nemek közti esélyegyenlőség témájára nem célzó témák összpontosítottak elég következetesen, és csak kevés figyelmet fordítottak a faji megkülönböztetésre. A jó gyakorlatok bemutatása növeli a A jó gyakorlatok kiválasztásának szempontjai nemzetek közötti tapasztalatcserét, tanulást. nem tisztázottak, és a legtöbb közülük kormányzati kezdeményezés volt. Így a kölcsönös tanulás lehetősége mindössze a kormányok közt valósul meg, és a civil szervezetek vagy más érintett felek gyakorlatainak nincs mozgástere. A program kiterjesztése a csatlakozó A szegénység-ellenes hálózatok tartanak a országokra piacgazdaságba való átmenetet kísérő privatizációtól a szociális szférában. Jelentős kihívásnak tartják számos csatlakozó országban minden érintett fél mozgósítását. Forrás: EAPN (2002)
Az EAPN a kritikáktól azt reméli, hogy még inkább ösztönözni fogja a tagállamokat erőfeszítéseik tökéletesítésére. A csatlakozó országok bevonását is egyértelműen a pozitívumok közé sorolja. Magyarországon a Szociális Szakmai Szövetség (3Sz) – mint a Hálózat magyar partnere – a legjelentősebb civil szervezet. (A 3Sz ismertetést is készített az EU kirekesztés elleni politikájáról. Az ismertetés speciális magyar vonatkozásokat nem tartalmaz, az összehasonlító táblák némelyike azonban bemutat az EU tagországokéval való összevetésre szolgáló adatokat (lásd Szociális Szakmai Szövetség (2002)).) A tagországok összehasonlíthatósága és a fejlődés figyelemmel kísérése érdekében a Nizzai Európai Tanács felszólította a tagállamokat és a Bizottságot, hogy közös mutatószámokat dolgozzanak ki a társadalmi kirekesztődés értékelésére. A már rendelkezésre álló mutatókat a Bizottság is felhasználta jelentésében, az összes mutatóról várhatóan a Laeken-i Európai Tanácsi Ülésen fognak megegyezni. A mutatószámok között külön hangsúlyt kell fektetni a relatív jövedelmi szegénység fogalmának kidolgozására (beleértve olyan aspektusait, mint a szegénység szintje, kiterjedtsége, mélysége, időbeli változása, valamint nemre, korra, háztartás-formára és foglalkozási ágra való bontása), valamint a szegénység sokdimenziós voltára, így a jövedelem-alapú mérést ki kell egészíteni a foglalkoztatottságra, lakókörülményekre, egészségi állapotra és képzettségre vonatkozó adatokkal is. A mutatószámokra, mérhetőségre még a későbbiekben visszatérek. Az EU szegénység és kirekesztés elleni stratégiája kapcsán Krémer Balázs általánosabb kritikát is megfogalmaz. Elemzésében az EU szociálpolitikai együttműködéseinek, irányelveinek megkésettségéről ír, mivel más nemzetközi szervezetek (s e tekintetben az EU-t ilyennek tekinti), mint az ENSZ, vagy az OECD időben korábban fogalmazták meg a szociálpolitika átalakításának szükségességéről, a szolidaritás (kohézió) erősítéséről, a
53
szegénység csökkentéséről / felszámolásáról szóló, országokat cselekvésre ösztönző programjaikat49. (Krémer (2003) 2-4.old.)
49
Az itt leírt nemzetközi dokumentumokra kiváló példa az ENSZ Koppenhágai célkit zései a szegénység csökkentésére, felszámolására (a Magyar Kormány hivatalos álláspontjáról lásd. Szociális fejl déssel… (1999); amelyre született a civil oldal reagálása, jelentése (Szociális Szakmai Szövetség (2000)). Az OECD tematikusabb formában adta közre e témákkal foglalkozó elemzéseit, ajánlásokat is megfogalmazva az országok számára (lásd. OECD (1996a), (1996b), (1996c), (1997)). 54
IV.
RÉSZ KÉRDÉSEI
A
TÁRSADALMI KIREKESZTÉS ELVI, ELMÉLETI
(KONCEPTUÁLIS)
Elméleti megközelítések A kirekesztés fogalma többféleképpen értelmezhető. A talán leginkább elterjedt értelmezésben a megfosztottsághoz, a különféle javakhoz való hozzáférés hiányához kötődik. Különösen felerősödik ezen értelmezés azon esetekben, amikor a statisztikai eszközeivel igyekszenek mérni, számszerűsíteni a jelenséget. A hazai szakirodalomban nem zajlott (még) ezidáig eszmecsere a különféle értelmezések létjogosultságáról. Különféle szerzők (lásd pl. Ferge Zsuzsa, Szalai Júlia, Krémer Balázs, Havasi Éva, Monostori Judit stb. írásait) foglalkoznak e terminológiával, azonban alapos ismertetése, a magyar helyzetre való alkalmazhatósága még korántsem teljesült. Ennek hátterében talán az húzódik meg, hogy – viszonylag – új e megközelítés Magyarországon. E területre jelentős figyelem az időponttól regisztrálható, amikor a Kormány csatlakozott (2002. nyarán) az EU szegénység és társadalmi kirekesztés elleni akcióprogramjához, s különféle megrendeléseket, kutatási támogatásokat kezdeményezett. Azt gondolom, hogy a kirekesztéssel kapcsolatban a (közel)jövőben Magyarországon is jelentős előrelépésről, egyre gyarapodó szakirodalomról lehet majd olvasni. A társadalmi kirekesztés fogalmát a kutatók, szakértők széles körben, egymástól eltérő tartalommal használják. Lényegében három visszatérő elem található meg a leírásokban. Az első a relativitás, vagyis az, hogy a kirekesztettség a mindenkori (aktuális) társadalom keretei között értelmezhető. A második a társadalom részéről megnyilvánuló aktivitást hangsúlyozza, amely a kirekesztés irányába mutat, valamint a kirekesztettek kirekesztettség tudatát. A harmadik a folyamatok dinamikájára fókuszál, vagyis arra, hogy a társadalmi kirekesztettség továbbgyűrűzik, s esélytelenséget jelent a jövőre vonatkozóan. (lásd: Haralambos és Holborn (2000), 303 - 305.old.) A nemzetközi szakirodalomban a társadalmi kirekesztés koncepciójának egyik legszorosabb előzménye Peter Townsend (1979) munkásságában lelhető fel. Az általa bevezetett (objektív) relatív depriváció fogalma túlmutat a hagyományos (eddig használatos) szegénységértelmezéseken50. A szegénység értelmezhetősége érdekében Townsend egy deprivációs indexet állított fel, amelyben olyan speciális tételek szerepeltek, mint az, hogy: utolsó 12 hónapban volt-e legalább egyhetes nyaraláson; gyerekeknek volt-e születésnapi ünnepsége; rendelkezik-e a háztartás hűtőszekrénnyel; van-e a háztartás kizárólagos használatában vízöblítéses WC, fürdési lehetőség, stb. a lakásban; és ehhez hasonlók. Az index alkotóelemei nem a jövedelmi szint mérésén alapulnak, hanem bizonyos, az adott társadalomban elterjedt, bevett javak birtoklásán és szokásokon alapulnak. A társadalmi kirekesztettség fogalma a francia kutatási hagyományokon alapul. Ennek ellenére az általam ismert szakirodalmak egyike sem említette meg Robert Castell munkásságát, akinek a kiilleszkedésről írott munkája lényegében a kirekesztés folyamatát írja le. (Castell (1993)) Megfogalmazásában létezik a „sebezhetőség” kategóriája, amely a beilleszkedettek és a kirekesztettek csoportja között található: az e csoportba tartozók azok, akik sérülékenyek, a kirekesztés kockázatával fenyegetettek. 50
Hagyományosnak tekintem az abszolút és relatív szegénység fogalmát, hátrányos és halmozottan hátrányos helyzet esetében alkalmazott megközelítést, a jövedelemegyenl tlenség, lét- (ill. társadalmi) minimum számításának, stb. módszereit. 55
Az értelmezések egy másik csoportja új dimenziót tulajdonít a kirekesztés fogalmának: Pete Alcock dolgozatát idézve Haralambos és Holborn a következőre világít rá: „amit az EU szakértői cselekedtek, a társadalmi kirekesztés problémájának vitájában, az kísérlet a szegénységről és deprivációról folytatott vita és kutatások kitágítására túl a szegénység megszokott keretein, annak érdekében, hogy felöleljék más társadalmi intézmények és egyének szegénységgel kapcsolatos reakcióit az egész társadalomban. Ebben az értelemben, amellett érvelnek, hogy a jelenség leírása helyett – ahogyan a szegénységet gyakran megközelítik – a társadalmi kirekesztés valóban egy folyamat, amely mindannyiunkat érint.” (saját fordítás, forrás: Haralambos és Holborn (2000), 304.old.) E megközelítés tehát a statikus (statisztikus) megközelítés mellett, helyett a folyamatokra helyezi a hangsúlyt. A kirekesztés dinamikus voltára utal a Nolan és Whelan szerzőpáros akik ezt a következőképp fogalmazzák meg: „inkább a társadalmi kirekesztésről semmint a szegénységről beszélve világossá válik a szakadék azok között, akik aktív tagjai a társadalomnak, és azok között, akiket a peremre kényszerítettek, a társadalmi dezintegráció növekvő kockázatában élnek; valamint az érintett személyek és a társadalom számára rávilágít arra a tényre, hogy ez a változás folyamata, nem pedig egy rögzült vagy statikus állapot.” (saját fordítás, forrás: Haralambos és Holborn (2000), 304.old.) Az akadémiai, kutatói világon túl az Egyesült Királyság volt a legelső abban, amely a kormányzat magas szintjére emelte a kirekesztés elleni küzdelmet (1997. végén létrehozva a társadalmi kirekesztés jelenségével foglalkozó kormányzati szervezetet51). E szervezet olyan társadalmi problémákkal foglalkozik, mint az iskolakerülés, a munkanélküliség. Szélesebb értelemben céljuk a társadalmi beilleszkedés támogatása – vagyis az előbbi példáknál maradva – az iskolakerülők beiskolázása, a munkanélküli emberek (különösen az egyedülálló szülők és a fiatalok) számára munkahely találása. A szervezet meghatározása szerint: „a társadalmi kirekesztés rövid leírása annak, hogy mi tud történni, amikor emberek vagy területek olyan problémák kombinációjától szenvednek, mint a munkanélküliség, aluliskolázottság, szakképzetlenség, alacsony jövedelem, szegényes lakhatás, magas bűnözési arány a környéken, rossz egészség vagy családi válság” (saját fordítás, forrás: www.cabinetoffice.gov.uk/seu ). Havasi Éva, aki egyike azon szakértőknek, akik elsőként próbálták a magyar viszonyokra értelmezni (a statisztika eszközeivel) a kirekesztettség koncepcióját, tanulmányában a következőképp definiálja a fogalmat: „A társadalmi kirekesztettség egy olyan elszigetelődési folyamat, amelynek során az egyes embereknek, társadalmi csoportoknak nincs választási lehetősége. A szegénység megközelítésekkel szemben, /…/ a kirekesztődés esetén nem a „végeredményen” van a hangsúly, hanem a „folyamaton”, azon a „mechanizmuson”, amely a sokoldalú megfosztottságot eredményezi, sőt újra is termeli azt. A fogalom szorosan kapcsolódik az autonómia és a társadalmi részvétel hiányához.” (Havasi (2002a) 30.old.) A fogalom operacionalizálásának problémáját, a mérhetőség nehézségei érhetőek tetten abban, hogy dacára a fenti meghatározásnak Havasi Éva tanulmányban mégis visszatér a „hagyományos” megközelítéshez: „Tanulmányunkban a társadalmi kirekesztettséget a „végeredménnyel”, a halmozott szegénységgel, megfosztottsággal ragadjuk meg. Majd sokoldalúan igazoljuk, hogy ez a fajta megfosztottság szorosan kapcsolódik az autonómia, a társadalmi részvétel, a „lehetőségek” hiányával, a természetes és intézményes 51
Social Exclusion Unit 56
támogatórendszerek gyengeségével. A megfelelő társadalmi részvétel hiánya, az érdekérvényesítő képesség gyengesége a társadalom tagjainak egy része számára nem teszi lehetővé, hogy a mindenki számára szavatolt, de csak a többség számára biztosított, állampolgári és szociális jogaikat érvényesítsék. A halmozott szegénység empirikus megragadása szempontjából öt általunk legfontosabbnak tartott területen vizsgáltuk a „megfosztottságot”, melyek a következők: jövedelmi szegénység fogyasztási szegénység lakásszegénység lakáskomfort szegénység szubjektív szegénység. Azokat az egyéneket, illetve háztartásokat tekintjük halmozottan szegényeknek, illetve kirekesztetteknek, akik a felsorolt öt dimenziót vizsgálva legalább háromban deprivált helyzetűek voltak.” (Havasi (2002a) 75.old.) Havasi Éva esetében a kirekesztés koncepciójának azon elemei erősödnek fel, amelyek a statisztika eszközrendszerével jól megragadhatóak. Elemzése tulajdonképpen a szegénységvizsgálatok kiterjesztett továbbvitelén alapul. Miközben nagyon fontosnak és hasznosnak tartom a jelenségek ilyen módon való bemutatását, lényegesnek tartom leírni, hogy saját megközelítésemben a kirekesztés koncepciójának a folyamatokra, a kirekesztő mechanizmusokra vonatkozó aspektusára igyekszem fókuszálni. A Ferge Zsuzsa, Tausz Katalin és Darvas Ágnes által elvégzett felmérés (Ferge – Tausz – Darvas (2002), miközben széleskörű áttekintését adja a szegénység jellemzőinek, az egészségügy esetében kitér a szolgáltatáshoz hozzáférésre. Ennek tárgyalása során jól megfogható a kirekesztés koncepciójának ezen vetülete: az egészségbiztosítási jogviszonnyal rendelkezése a megkérdezetteknek az EU vonatkozó célkitűzései közül a jogokhoz, jogosultságokhoz való hozzáférést képezi le. Az egészségügyi szolgáltatás (háziorvos, szakorvos, kórház) igénybevehetőségének vizsgálata rávilágít arra, hogy a jogosultság megléte önmagában még nem elég: legalább ilyen fontos, hogy a szolgáltatások valóban elérhető legyenek (vagyis legyen a településen háziorvos, a szegény, amennyiben beteg, valóban jusson el a megfelelő szolgáltatóhoz, stb.). További vetülete az elemzésüknek, hogy amennyiben az előzőek teljesültek, vajon elegendő pénz áll-e rendelkezésre a gyógyszerek megvásárlására, a (z előírt) kezelések betartására. Amennyiben elfogadjuk a kirekesztés dinamikus, a folyamatokat hangsúlyozó megközelítését, nagyon fontos következményeket vállalunk fel. Ez esetben ugyanis olyan következtetésekre juthatunk, amelyek a források (újra)elosztásán túl a társadalmi és gazdasági változásokhoz vezet (vesd össze Ferge Zsuzsa strukturális – dinamikus szociálpolitikai megközelítésével (Ferge (1991)). Ez esetben a jobb (hatékonyabb, hatásosabb) jóléti támogatások szorgalmazása önmagában nem elegendő, hiszen ezek nem biztosítják automatikusan a kirekesztettek részvételét a társadalmi, gazdasági, politikai életben. A (magyar) Központi Statisztikai Hivatal egy új, a társadalmi egyenlőtlenséget és kirekesztettséget mérni szándékozó adatgyűjtés koncepciójának munkaanyagában (KSH (2003)) a következő meghatározással él: „Kutatási koncepciónkban egy olyan szegénység fogalmat használunk, amely nem pusztán az alacsony jövedelmi szintet jelenti, hanem az életmód számos dimenziójára (a jövedelem, a lakásvagyon, a lakásfelszereltség, az egyéb
57
vagyoni javak, a táplálkozás, a ruházkodás, a kulturális fogyasztás, a szolgáltatások igénybevétele stb.) vonatkozik és a szegénységet az egyének, családok erőforrásainak (alacsony iskolai végzettség, kedvezőtlen munkaerőpiaci helyzet, életkor, infrastrukturálisan, munkahely szempontjából kedvezőtlen fekvésű lakóhely, betegség, kedvezőtlen családi háttér stb.) hiányára vezeti vissza. Ez a meghatározás azt a logikát követi, hogy csak azokat nevezhetjük szegényeknek, akiknél a jövedelem, a vagyoni javak hiánya, a fogyasztási szűkösség nem választott életforma, egyéni preferenciák következménye, hanem az erőforrások hiányából ered. Ennek következtében ez a megközelítés az életmód és az erőforrás mutatók vizsgálatára egyaránt koncentrál. A szegénység ebben az értelemben nem foglalja magában a depriváció minden formáját.” (KSH (2003) 2.old.) A gondolatmenetet folytatva tisztázzák a társadalmi kirekesztés koncepciójával való viszonyt: „Ez a fogalom nem azonosítható a társadalmi kirekesztettség fogalmával, ami ennél nézetünk szerint nem abban különbözik, hogy több dimenzió mentén vizsgálja a jelenséget, hanem abban, hogy egy egészen más perspektívából. Továbbmenve maga a jelenség amit megfigyel sem ugyanaz.” (KSH (2003) 2.old.) Szélesítve akülönféle értelmezési lehetőségeket, a közösségfejlesztésben dolgozó szakemberek szempontjából a kirekesztés egy sajátos aspektusa domborodik ki: „Úgy látjuk, hogy míg a nyugati gyakorlat elsősorban a kirekesztés (exclusion) elleni harcra irányul a közösségfejlesztés szakmai eszközeivel (sőt, az angolok újabban már egyenesen az „inclusion”, a „belefoglalás” hangoztatásával fogalmazzák meg társadalomalakító céljukat, vagyis hogy belefoglalják a helyi embereket a helyi folyamatokba és hogy részt vegyenek a helyi problémák megoldásába); addig a magyar gyakorlat – pontosabban a mi általunk, tehát a Közösségfejlesztők Egyesülete és társszervezetei által vitt gyakorlat napjainkban – és jó ideig még bizonyára – elsősorban a helyi társadalmak demokratikus önszerveződésére és együttműködésére helyezi a hangsúlyt, s e tekintetben a nonprofit szektorral is jelentősen érintkezik.” (Vercseg (1998) 3.old.) Néhány probléma a társadalmi kirekesztéssel A kirekesztés koncepciója jelentős értéket képvisel a szegénységről, szociálpolitikáról folyó viták kiszélesítésében, napirenden tartásában. E kiszélesítés a tisztán anyagi (jövedelmi, stb.) javak hiányának különféle leírásain, mérésein túlmutatva a folyamatokra helyezi a hangsúlyt. Ez pedig a döntéshozók számára olyan kihívásokat fogalmaz meg, amelyek szorgalmazzák a széles eszköztárral mozgó különféle (szak)politikákat, ágazatokat az összehangoltságát; olyan konkrét programok indítását, fejlesztését amelyek valóban javítanak a szegények helyzetén. A problémák éppen ebből a kiszélesítésből adódnak. El kell ismerni, hogy maga a fogalom mára (legalábbis az EU szintjén) elterjedt, bevetté vált, ugyanakkor – éppen a multidimenzionáltsága folytán – nehéz precíz meghatározását adni, valamint megbízhatóan mérni. Amennyiben nemzetközileg érvényes megállapításokra szeretnénk használni a fogalmat (s kétségkívül erre törekszik az EU), legalább akkora problémába ütközünk, mint a relatív szegénység esetében: különféle társadalmak összehasonlítására használt kirekesztés nehézkes, mivel a társadalmak különféle normákkal és mintákkal rendelkeznek.52
52
E problémáról, illetve (súlyos) következményeir l olvasható Jan Vandemoortele kiváló cikke, amelyben a nemzetközi szegénységméréseket veszi kritikai elemzés alá, bemutatva azt, hogy 58
Haralambos és Holborn kockázatot lát abban, hogy a kirekesztés általános megfogalmazása elvonja a döntéshozók figyelmét attól, hogy azokkal az alapvető anyagi (jövedelmi, stb.) hiányokkal, szükségletekkel foglalkozzanak, amelyek sok esetben a kirekesztés fő okai. (lásd Haralambos és Holborn (2000), 304.old.) A szerzőpáros félőnek tartja azt is, hogy éppen a kirekesztésre koncepciójában megfogalmazottakra hivatkozva sor kerülhet a jóléti kiadások csökkentésére, hiszen amennyiben csökkentik a jóléti támogatásokat, a segélyezett (támogatott) személyek arra lesznek bátorítva, hogy munkával szerezzék meg jövedelmüket, s így – mintegy fordított hatásként – erőteljesebben integrálódnak a társadalomba. (lásd Haralambos és Holborn (2000), 305.old.)53 Anthony Judge (Judge (1995)) élesen bírálja a társadalmi kirekesztés fogalmát. Metafórikus csapdának tartja használatát, amely ugyanazt a dichotómikus képet adja vissza, mint a „fenn és lenn”, vagy a „kint és benn”, „jó és rossz”. Erre a meglátásra alapozva állítja, hogy a fogalom használata túlzottan mechanisztikus. Ez pedig oda vezethet, hogy egy nagyon is összetett problémát megjeleníteni kívánó fogalom, túlzottan leegyszerűsítővé válik. A kirekesztés metafórája – értelmezésében – azt sugallja, hogy le kell rombolni a falat, amely a kintieket (kirekesztetteket) a bentiektől (beilleszkedettek) elválasztja. Ebből a szemszögből nézve egyértelműnek látszik, hogy miért vonakodnak a bent lévők a kint lévőket beengedni. Judge felteszi a kérdést: mi volna, ha minden kirekesztett bentre kerülne? Hogyan alakulna át a „bent” világa? Van elegendő tér bent minden kint lévő számára? E kérdések mentén állítja a „kirekesztés” metafórája erőteljesen motiválhatja a kint levőket, azonban nem kívánatos eredményekre vezethet a bentiek esetében (Judge (1995) 2.old.). Sajátos kritikát fogalmaz meg Ladányi János és Szelényi Iván (Ladányi és Szelényi (2001)). Közösen írott cikkük valójában egy polémia része, amely nem a társadalmi kirekesztés koncepciója, hanem az underclass kategória használata kapcsán bontakozott ki. A következőt írják: „a „kirekesztés” fogalma alkalmatlan annak az új problémának a leírására, amivel a posztkommunista társadalmakban a roma és nem roma munkanélküliek és szegények tekintélyes része szembesül, ezért tartjuk az „underclass” fogalmát pontosabbnak” (Ladányi és Szelényi (2001) 2.old.)). Egyértelmű, hogy kritikájuk nem általában a kirekesztés koncepcióját célozza. Ellenkezőleg, a következőt állítják: a „kirekesztés ugyanis valamilyen formában gyakorlatilag minden társadalmi körülmények között érvényesül, az underclassképződés terminus pedig csak a kirekesztés meghatározott, pontosan definiálható formájára utal” (Ladányi és Szelényi (2001) 3.old.)). Mindazonáltal figyelemre méltó, hogy – olvasatomban – a kirekesztés fogalmát nem tartják eléggé alkalmasnak olyan (konkrét, magyar) problémák leírására, amelyek más szakemberek, illetve az EU szándéka szerint éppen hogy a kirekesztés koncepciója által (lehetnének) sikeresen (sikeresebben) kezelhetők. Az EU a Szociálpolitikai Menetrend elfogadásakor, 2000-ben továbblépett a kirekesztés fogalomhasználatán: „A jelenlegi kulcsfontosságú változás a társadalmi kirekesztés kezelésének menetrendjéről egy olyan menetrendre való átmenet, amely ösztönzi a társadalmi befogadást és valamennyi politikai intézkedés kidolgozásának középpontjába helyezi azt.” (EU Commission (2000) 11.old.)) A társadalmi befogadás (social inclusion) koncepciója milyen félre vezet ek lehetnek ezek, amennyiben nem vesszük figyelembe az egyes országok specifikumait (lásd Vandemoortele (2002)). 53 Ezen érvelés természetesen nem új kelet . Ennek mélyreható ismertetését adja a Bujalos István és Nyilas Mihály szerkesztésében készült ’Az új jobboldal és a jóléti állam’ cím könyv (Bujalos és Nyilas (1996)). 59
azonban (még) kevéssé kidolgozott, s leginkább mint a kirekesztés ellentéte került a közgondolkodás szóhasználatába. Azonban ha a gyakorlati következményeket nézzük, még nehezebbé, megfoghatalanabbá válik a meghatározása.
Miért izgalmas a társadalmi kirekesztésr l gondolkodni? Minden értelmezési és operacionalizálási nehézség ellenére (vagy épp emiatt?) a társadalmi kirekesztés széles körben elterjedt és használt fogalommá vált. Olyan dinamizmust adott a szociálpolitikai gondolkodásnak, amely hozzájárult ahhoz, hogy a jóléti támogatásokról, a szegénység csökkentéséről új szemszögből gondolkodjanak, cselekedjenek az érintett szereplők (nemzetközi szervezetektől, az országok központi kormányzatán át a helyi szintekig, a kirekesztéssel érintettektől a nem-állami szervezetekig). A (jó) foglalkoztatáspolitika önmagában nem elég Az EU – véleményem szerint túlzottan leegyszerűsítő – megközelítésében: „A szegénység egyetlen,
legfontosabb oka a munkanélküliség.” (EU Commission (2000) 11.old.) Továbbfolytatva, e kijelentés alátámasztására állapítják meg: „Három munkanélküliből közel kettőt fenyeget a szegénység kockázata. Ez azért van így, mert a társadalmi kirekesztéssel szemben a legjobb védelem a munka. Mindazonáltal a foglalkoztatás önmagában nem old meg minden problémát.” (EU Commission (2000) 11.old.) A túlzó leegyszerűsítés mögött meghúzódó ama kijelentés, hogy a foglalkoztatás önmagában nem old meg minden problémát, nagyon lényeges. Ez az a pont, amely átvezet bennünket olyan megközelítések felé, amelyek a szegénység elleni küzdelem új aspektusait tárják fel. Különös hangsúlya van ennek abban a közösségi politikában, amely tulajdonképpen a szociális dimenzió kapcsán foglalkoztatáspolitikáról, a munkaerő EU-n belüli szabad áramlásához kapcsolódóan fogalmazott meg előírásokat (kisebb mértékben), s ajánlásokat (többnyire). A tagállamok számára ez az elmozdulás többféle módon is érzékelhető: a nyitott koordináció54 alkalmazásával a tagállamok, a közösen (az Európai Tanács ülésein) elfogadott irányelvekhez igazodva, nemzeti cselekvési terveket dolgoznak ki, s az ebben foglaltakat folyamatosan értékelik, egymással összevetik. A másik – egyenlőre csak várt / várható – elmozdulás az EU támogatási politikáját, vagyis a Strukturális Alapokat és a Kohéziós Alapot érintheti. E másik hatás azt jelenti, hogy a jelenlegi támogatási politika, amely az Európai Szociális Alapon keresztül foglalkoztatási és képzési programokat finanszíroz a tagállamokban, támogatható tevékenységei közé beemeli a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem elemeit is.
54
A nyitott koordináció módszere („open method of co-ordination) azt jelenti, hogy az EU nem jogszabályalkotás útján szabályozza egy terület m ködését, hanem közös célok („objectives”) elfogadásával és e céloknak az egyes tagállamok által írott Nemzeti Cselekvési Terv („National Action Plan”) értékelésével, nyomon követésével törekszik a harmonizációra. Ilyen együttm ködés valósult meg els ként a foglalkoztatáspolitikában, majd a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem esetében, valamint – újabban – a nyugdíjrendszerek tárgyában. 60
Az EU Szociálpolitikai Menetrendje a következőképp fogalmaz: „A foglalkoztatási ráta és a szegénységi ráta összehasonlítása55 azt mutatja, hogy a szegénység viszonylag széles körben elterjedt lehet olyan tagállamokban is, amelyekben a foglalkoztatási ráta egyébként magas. A foglalkoztatási ráta emelkedése és a munkanélküliségi ráta süllyedése nagymértékben csökkenti a szegénységet és a társadalmi kirekesztést, különösen azokban a tagállamokban, amelyekben a foglalkoztatási ráta jelenleg alacsony szinten áll. Ebben a vonatkozásban igen fontos figyelmet szentelni azoknak, akik a munkaerőpiac peremén helyezkednek el; igen fontosak a humán befektetések, amelyek növelik az emberek foglalkoztathatóságát és lebontják a munkaerőpiacra lépés előtt magasodó akadályokat. Az ezekkel a kihívásokkal való szembenézés sokoldalú politikákat követel, amelyek túlmutatnak a munkaerőpiaci kérdéseken, és amelyek célja a társadalmi befogadás és részvétel erősítése.” (EU Commission (2000) 11.old.) A szegénység és foglalkoztatás viszonya az EU tagállamaiban
Elsődleges forrás: EU Commission (2000) 11.old., másodlagos forrás: Eurostat, 1997
A szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem (EU-s) célkitűzései világosan reagálnak e megállapításra (lásd e dolgozat társadalmi kirekesztés stratégiájáról szóló részét). Csak emlékeztetés céljából említem meg ezeket: 1. a foglalkoztatottság lehetővé tétele, valamint a forrásokhoz, jogokhoz, javakhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés mindenki számára 1.1. a foglalkoztatottság lehetővé tétele 1.2. a forrásokhoz, jogokhoz, javakhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés mindenki számára 2. a társadalmi kirekesztődés kockázatának elkerülése 3. a legelesettebbek segítése 4. minden érintett szerv(ezet) mozgósítása
55
A szegénységi ráta ebben az illusztrációban az érintett országbeli átlagos háztartás korrigált jövedelmének 60 százaléka (Eurostat definíció). 61
Az első célkitűzés tartalmazza azt, hogy a foglalkoztatottság elérése, bővítése mellett ugyanilyen fontos a különféle támogatásokhoz, szolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosítása – dolgozatom későbbi részében éppen erre, vagyis az 1.2.-es célkitűzés elemzésére teszek kísérletet a magyar gyakorlat elemzésével. E megközelítésben a támogatások és szolgáltatások lényeges funkciója a foglalkoztatás, a foglalkoztathatóság segítése. E segítség vonatkoztatható közvetlenül magára a munkát kereső munkanélküli segítésére, valamint az eltartott hozzátartozóknak nyújtott (közvetett) támogatásokra. A közvetlen segítségnyújtás a szolgáltatások esetében jellemzően a családsegítés (vagy pl. a fogyatékkal élő személyek esetében a támogató szolgálat) keretében valósulhat meg, amely a szociális munka eszköztárával egyénre szabottan törekszik a szegénységből kivezető utak megtalálására, a munkaerőpiaci – társadalmi (re)integrációra. A közvetett, a hozzátartozóknak nyújtott szolgáltatás mindazon ellátásokat öleli fel, amelyek egy munka(hely) nélküli ember esetében az ápolásra – gondozásra, napközbeni (gyermek) felügyeletre szoruló családtagról való gondoskodást célozzák. (A családi okból inaktív személyek helyzetéről, foglalkoztatási lehetőségeikről és akadályaikról Frey Mária készített tanulmányt (Frey (2002)). A KSH által az ENSZ felkérésére készített „Család Változóban” kutatás - Lakatos Judit – vezetésével, szintén hangsúlyt helyez e téma körüljárására (lásd KSH (2002c)). Mindkét tanulmány a gyermekes családok helyzetét vizsgálja. Azonban az idősek esetében is relevánsnak tekintem e megközelítések alkalmazását.) Nyitott koordináció és mérhet ség Túl a közösségi politika (új) irányultságán a másik izgalmas folyamat a használt módszerekben ragadható meg. A nyitott koordinációs mechanizmus bevezetése és alkalmazása Krémer Balázs elemzése szerint annak az általános tendenciának a része, amely az EU-n belül a hangsúlyt a puszta jogharmonizációról egyre inkább a tagállamok működésmódjának harmonizálására teszi át. „Ebben a váltásban a legfontosabb mozzanatok a kormányok magatartásformájának, a kormányzás mikéntjének összehangolására tett kísérletek – hiszen effélékre korábban nemigen volt példa.” (Krémer (2002a) 1.old.)56 „A nyitott módszernek az a lényege, hogy a tagországok – minimális brüsszeli szerkesztési elveket követve – maguk határozzák meg a szociális kérdés tematikáját, politikai kezelésmódját és a megteendő intézkedéseket. (…) A metódus csak annyiban koordinált, hogy a nemzeti szintű szociális politikákat kétévente a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem „Nemzeti Akcióterveiben” kell összegezni, valamint, hogy a szociális körülményeket és az elért eredményeket az EU által megadott, számszerűsített indikátorokkal és mutatószámokkal, statisztikai adatokkal is alá kell támasztani.” (Krémer (2002b)) Az indikátorok és mutatószámok kidolgozása, illetve használata szerves része a nyitott koordinációnak. A mérhetőség azonban a kirekesztés elleni küzdelem egyik olyan sarkalatos tényezője, amely esetében visszaköszön mindaz amit a társadalmi kirekesztés különféle koncepciói bemutatásakor már említettem. (A kirekesztés mérésére alkalmazott indikátorok ismertetése, illetve továbbfejlesztésük lépései a mellékletben olvashatók.)
56
A nyitott koordinációs mechanizmusról, illetve a szociálpolitikára gyakorolt hatásáról b vebben lehet olvasni pl. David M. Trubek (2002): The Open Method of Coordination: Soft Law in the Architecture for Governance of Social Policy in the EU cím munkájában. 62
Az indikátorok tartalma nem képes visszaadni a célkitűzésben leírtakat. Túlnyomórészt a jövedelemegyenlőtlenség mérését tartalmazzák, valamint a munkanélküliségre kérdeznek rá, említik az iskolai kudarcokat, illetve az egészség állapotára is rámutatnak. A jogokhoz, támogatásokhoz, szolgáltatásokhoz való hozzáférésről nem szólnak, valamint egyéb olyan fontos dimenziói is kimaradnak a felsorolásnak, mint a területi különbségek megjelenítése, vagy a nemzetiségi / etnikai hovatartozás. A KSH, a kirekesztés mérésére (is) szolgáló új EU-s (az EU minden tagállamában kötelezően felveendő) rendszeres adatgyűjtés, a SILC („survey on income and livind conditions”) bevezetéséről szól koncepcióban hivatkozik az EUROSTAT megbízásából készült CESIS (Centro de Estudos para a Intervenção Social) tanulmányra. Ez az operacionalizálás a kirekesztettséget öt dimenzió mentén értelmezi. „(1.) A társas kapcsolatok, személyes kötelékek vonatkozásában, amely a családi, szomszédsági, baráti, kollegális kapcsolatokra, a formális és informális közösségi intézményekben való részvételre utal. (2.) Gazdasági vonatkozásban, amely munkából és más forrásokból származó bevételekben, a piac nyújtotta szolgáltatások igénybevételében, a fogyasztásban realizálódik. (3.) Intézményi vonatkozásban, amely a munkaerőpiaci részvételben, az oktatás, az egészségügy, a szociális védőháló, a politikai szféra és a bürokratikus intézmények területén, azoknak a szolgáltatásaihoz, juttatásaihoz való hozzáférésben, az azokhoz kötődő jogokban fejeződik ki. (4.) Területi vonatkozásban, amely különböző szolgáltatásokhoz, a munkaerőpiac intézményeihez, az oktatási intézményekhez stb. való térbeli hozzáférésben, a térség infrastrukturális ellátottságában nyilvánul meg. (5.) És végül a szimbolikus referenciák vonatkozásában, amely az identitásban, a társadalom tagjaihoz, intézményeihez való viszonyban, a bizalomban, a szolidaritásban és abban nyilvánul meg, hogy az egyének hova helyezik el magukat a társadalomban. Ez utóbbi terület kiemelése azon a feltételezésen alapul, hogy a társadalom egy szimbolikus közösség is, vagyis a társadalom különböző szintjeihez tartozásnak nem pusztán objektivizálódott megjelenési formái vannak. A kirekesztődés tehát kirekesztődés tudatban is megnyilvánul.” (KSH (2003) 4.old.)) E példa jól mutatja, hogy mennyire nincs megállapodott mutatórendszere a kirekesztés mérésének. Túl ezen, azonban – legalábbis Magyarországon – további nehézségeket okoz az indikátorok bevezetése. Egyértelmű ugyanis az a probléma, hogy hazánk nem rendelkezik olyan, a szegénységre vonatkozó adatokkal, amelyek minden tekintetben megfelelnek az EU-s elvárásoknak. A KSH jelenleg a Háztartási Költségvetés Felvétel-re (HKF) alapozva számította ki e mutatókat. E felvétel azonban eltérő módszereket alkalmaz, s a reprezentativitása is (többé - kevésbé hasonlóan más adatfelvételekhez) problémás. (A HKFről lásd Havasi (2002) írását, a problémákról a „Közös Memorandum a Társadalmi Beilleszkedésről” c. dokumentum társadalmi vitára bocsátott munkaanyagának a jövedelemegyenlőtlenséget leíró részét (Közös… (2003)).) A szegénység, társadalmi kirekesztés, egyenlőtlenségek mérésére folyamatosan (éves ismétléssel) alkalmas hivatalos kormányzati adatokkal való rendelkezés (eltérően az elmúlt évtizedben történtekhez) már jelenleg is elengedhetetlen, s a jövőben – EU-s tagként – követelmény lesz. A hivatalos jelző arra utal, hogy olyan adatokra van szükség, amelyeket a (mindenkori) magyar kormány elismer, magáénak vall. A jövedelemegyenlőtlenségre, a szegénység egyéb jellemzőire ilyetén módon rámutató információk hiányára a Közös Memorandum mutat rá először (a kulcsfontosságú kihívások között, első helyen említve).
63
Egyszer
nyelvi - fordítási problémák és messzire vezet
hátterük
A társadalmi kirekesztés fogalmának, koncepcióinak különbözősége mellett még szembetűnőbb az angol fogalom („social exclusion”) magyar nyelvbe való átültetésének nehézsége. A fogalom hazai elterjedése lényegében a 2002. júliusában megtartott nemzeti szemináriumhoz kötődik.57 A szó magyar változatai közt leggyakrabban a kirekesztés, kirekesztettség, kirekesztődés, kizárás, kiszorítás szavak szerepelnek. Szalai Júliának a szemináriumra íródott tanulmánya részletesen tárgyalja e problémát, valamint az egyes fordítások (szóhasználat) értelmezéseit. „A ‘social exclusion’ kifejezésnek az angol nyelvben -a társadalompolitikai gondolkodás és az azt tápláló társadalomtudományi kutatás “lingua franca-jában”- egyértelmű, ugyanakkor több rétegű jelentéstartalma van. A fogalom egyszerre jelenít meg egy folyamatot, a folyamat eredményeként ellőálló állapotot, valamint -az ‘ex’ prepozíció révén- egy viszonyt. Ez utóbbi a fogalom legfontosabb tartalmi rétege, és a széles értelemben vett hatalom egyenlőtlen elosztásának arra a következményére utal, amelynek betudhatóan egyes szereplők társadalmi helyzetének védelme úgy megy végbe, hogy azzal más szereplők megfosztott állapotba kerülnek.” (Szalai (2002) 1.old.) E meghatározásból kiindulva Szalai Júlia a kirekesztés szó három különböző fajtáját elemzi, amelyek más – más oldalról világítanak rá a fogalomra: 1. A ‘társadalmi kirekesztés’ – mára ez a legelterjedtebb fordítás – az „aktív, tudatos cselekvést, mégpedig konkrét személyekhez, illetve azok adott csoportjaihoz köthető cselekvést implikál: valakik fejükbe vették és hatalmuk meg eszközeik is voltak hozzá, hogy valaki másokat leszorítsanak a pályáról. /…/ A kirekesztés kulcsa éppen ezekben a hibás ideológiákban, magyarán, az előnyös helyzetben lévők előítéletes gondolkodásában van. Az angol nyelvbélinél jóval aktívabb, személyközelibb és tudatos szándékot tételező kirekesztés panaceája ezért a hibás gondolkodásmód és a rá épülő hibás viselkedés korrekciója -felvilágosító és előítélet-ellenes nevelés, valamint a diszkriminatív magatartást sújtó jogi eszközrendszer útján.” (Szalai (2002) 1.old.). 2. Az ‘exclusion’ szintén gyakran hallható-olvasható második fordítása a ‘kirekesztettség’. „Szemben az előző értelmezés aktivitás-centrizmusával, a ‘social exclusionnak’ ebben a magyar megfeleltetésében csak a végállapot, mégpedig a passzív szenvedőként megélt megfosztottság helyzete jelenik meg: az érintett szereplők nem egy viszony és nem is egy folyamat részeseiként állnak előttünk, hanem szinte fátumként rájuk szakadt szerencsétlen állapotukban.” (Szalai (2002) 2.old.) 3. A ‘társadalmi kirekesztődés’ kifejezés az, amelyet Szalai Júlia – a leírt megfontolások miatt – használ. Elismeri: „Igaz, fülünknek kissé furcsán cseng a magyar nyelvben ritka passzív szerkezetre rávetülő, a folyamat-jelleget megjenítő ikes-igés képzés, majd annak a főnévi zárótaggal való kombinálása; mégis, talán ez a grammatikailag némiképp szokatlan formula az, amely az angol megfelelőt leginkább közelíti a fogalom jelzett hármas jelentéstartalmának együttes megragadásában. A megelőző két fordítási verzióval szemben fontos különbség, hogy ez utóbbi kifejezés középpontjában maga a folyamat áll, s ezért az a folyamat irányának és tartalmának megváltoztatására törekvő politikai beavatkozást implikál - azaz, a kirekesztődés kezdeményezőinek átnevelése, illetve áldozatainak egyéni esetkezelés útján való megsegítése helyett az adott társadalmi környezet megváltoztatására irányuló társadalompolitikai cselekvésre hív fel.” (Szalai (2002) 3.old.) Ferge Zsuzsa hasonlóan egyszerű fordítási problémán messze túlnyúlónak tartja a fogalom átültetését. Így ír, rávilágítva a fordítási probléma hátterére: „A téma olyannyira nem volt 57
A szemináriumról b vebb információ olvasható az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium honlapoján: www.eszcsm.hu/indexelit (2003. augusztus). 64
sajátunk, hogy a szavaink egy része is hiányzott (…)A probléma valószínűleg nem nyelvünk szegénysége. A találó, könnyen elterjedő kifejezésekhez olyan társadalom is szükséges, amely anyanyelvi szinten használja, azaz belülről teszi magáévá a szavakat (…) A zavar egy másik oka, hogy a kirekesztés tulajdonképpen nem a köznyelv szava, hanem tudományos és politikai kifejezés.” (Ferge (2002) 1.old.)58 A fordítás nehézsége nem kis részben tehát a magyar szemléletmód, szakmai és politikai közgondolkodás sajátosságaira (hiányosságaira?) vezethető vissza. Az Európai Unióban „egy hosszú és bonyolult politikai folyamat terméke”(Szalai (2002) 8.old.) a kirekesztés fogalma. Ez a folyamat azonban Magyarországon csak szegényes (!) hagyományokra tekint vissza. „Kívülről” jött fogalom, amelynek magyar kötései fellelhetők ugyan – leginkább a deprivációs elmélet(ek)re alapozó tanulmányok esetében (ennek egyik rendszerváltás előtti példáját adja Bokor Ágnes (Bokor (1987) könyve) – azonban jelentésének az a – lényegi – része, amely a szociálpolitika formálóinak azt az aktív szerepét feltételezi, hogy önvizsgálatot (vagy: értékelést, monitorozást) tartanak, hiányzik a magyar gyakorlatból. Szalai Júlia a következőket mondja erről: „Kelet-Európában az Európai Unióhoz való csatlakozás e tekintetben egy fontos szakasz átugrásával megy végbe – még maguk a nemzeti jóléti politikák sem születtek meg, de máris meghaladásuk reformja kerül napirendre. (…) Időközben gazdag társadalomtudományi ismeretanyag, a szociális szolgáltatásban dolgozók körében pedig hatalmas gyakorlati tapasztalat-mennyiség gyűlt össze a hazai szegénység típusairól, a szegények társadalmának belső rétegződéséről, a jelenség újratermelődésének okairól és mechanizmusairól, sőt, az elmúlt évtized szegénységgel kapcsolatos szociálpolitikájának a szegénység rögzülésében játszott, távolról sem ártatlan szerepéről. ”(Szalai (2002) 10-11.old.) Számomra a kirekesztés szóhasználat a legelfogadhatóbb. Annak ellenére, hogy Szalai Júlia hármas értelmezése közül a harmadik értelmezést tartom az EU-s megközelítéshez legközelebb állónak, ugyanakkor a fogalomhasználatban mégis a Ferge Zsuzsa által is használt kirekesztés fogalmat tartom célravezetőnek, használandónak. Ezt azzal indoklom, hogy az EU-s dokumentumok, illetve megközelítés újdonsága éppen az aktivitásban, a folyamatokon, a dinamikus megközelítésen van, amelyet – legalábbis számomra – kirekesztés fogalom ad vissza a leghűebben. A kirekesztés fordítása esetében látható problémák tovább nehezednek, ha a vele párba állított „social inclusion” fogalmát próbáljuk meg visszaadni magyarul. A beilleszkedés, befogadás, betagozódás, (társadalmi) tagság fogalmak használatosak ugyan, de e tekintetben hiányzik a közmegegyezés. A Közös Memorandum a Társadalmi Befogadásról dokumentumban – mint a cím mutatja a befogadás szó szerepel. Ferge Zsuzsa az „összetartozó” kifejezést javasolja. (Ferge (2002) 2.old.) Szalai Júlia konzekvensen a beilleszkedettség fogalmát javasolja a kirekesztettség párjaként. Az „inclusion” szó, illetve az „exclusion” szavak magyar nyelvbe való átültetése kapcsán megfogalmazódó jelentések és értelmezések sokszínűsége mélyebben gyökerező okokra 58
Ez utóbbi állítást támasztja alá, hogy a hivatalos magyar fordítás a mai napig nem született meg. A magyar kormányzat, az EszCsM által legtöbbször használt fogalom a „kirekesztés”. Hallgatólagos megegyezéssel (Ferge (2002) 1.old.) született mára, ugyanakkor korábban, a fogalom els fordításai kapcsán a FIDESZ – MDF koalíciós kormány vezette Szociális és Családügyi Minisztérium fels szint vezet i tárgyalták e problémát, s a „kirekesztettség” fogalmát fogadták el, ennek használatát szorgalmazták. 65
mutat rá. „A megfelelő kifejezés hiánya ugyanis hű leképezése a mögöttes politikai diskurzus és az integratív tartalmú demokratikus társadalompolitikai tradíció hiányának, mélyebben pedig a szociális jogok értelmezésében, valamint az állam és a társadalom viszonyáról való gondolkodásunkban mutatkozó zavaroknak.„ (Szalai (2002) 4.old.) A fordítási nehézségek „csupán” nyelvi sajátosságokra való visszavezetése helyett sokkal fontosabbnak tartom a mögöttes társadalmi, társadalompolitikai beágyazottság kérdését. Ferge Zsuzsa szavaival élve, sokkal fontosabb annak vizsgálata, „hogy a társadalmi mezőben mi mindenre nem alakultak ki eddig olyan fogalmaink, amelyek magától értődően fejeznék ki az egyenrangúság, egyenlő méltóság, jogok és jogosultságok együttesét. A probléma valószínűleg nem nyelvünk szegénysége. A találó, könnyen elterjedő kifejezésekhez olyan társadalom is szükséges, amely anyanyelvi szinten használja, azaz belülről teszi magáévá a szavakat.” (Ferge (2002) 2.old.)
66
V. RÉSZ MAI MAGYAR SZOCIÁLPOLITIKAI PÉLDÁZATOK Az Európai Unió keretei között zajló szociálpolitikai együttműködés történetének, illetve szűkebben, a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem stratégiájának, célkitűzésének körbejárása után a rendszerváltozás utáni magyar szociálpolitikai helyzet elemzésére térek át. A teljes szociálpolitika bemutatkozására nem vállalkozom (úgyis mint a társadalombiztosításban bekövetkezett változások, oktatásügy, foglalkoztatáspolitika, amelyeket – vagy legalábbis fontos részeiket – a szociálpolitika tárgykörébe tartozónak vallok). Helyette a szociális törvényre59, valamint annak egy szegmensére a szociális szolgáltatásokra koncentrálok. Azt remélem, hogy a választott példáim alkalmasak arra, hogy rajtuk keresztül megvilágítsam a magyar szociálpolitika (főbb) jellemzőit, valamint hogy összevessem a hazai gyakorlatot az EU célkitűzésével (célkitűzéseivel).
A Szociális törvény történelmi, politikai és jogi kerete A rendszerváltozás A magyarországi társadalom az 1989-90-es rendszerváltozás után nagy változásokat élt, és él meg. Folyamatosan változott / változik a gazdaság szerkezete, a társadalmi struktúra, az ideológiai-, politikai szféra. Az is egyértelmű, hogy ezek a változások befolyásolják az egyének fizikai és társadalmi életesélyeit is. A tervgazdaságból a piacgazdaságba való átmenet fontos strukturális (vagyis a társadalom alapjait érintő) változásokkal járt és jár együtt: • gyors növekedése tapasztalható a magánszektornak, párhuzamosan az állami szektor leépülésével; • a gazdaság recesszióban volt legalább négy évig, aminek eredményeképpen a GDP körülbelül ötödével csökkent; • megváltozott a munkaerőpiac, aminek jeleit a munkahelyek számának csökkenésén, a nagy arányú munkanélküliség megjelenésén, a bérek liberalizálásán és a növekvő szóródásán lehet mérni. A gazdasági alrendszer piacosítása a jövedelmek elosztásának és eloszlásának egyenlőtlenségét hozta magával. Ez nyilvánvalóan hatással volt az egyének és családok jólétére is, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy bizonyos háztartások rendelkezésre álló jövedelmei csökkentek. A gazdaság piacosításával, a szociális piacgazdaságra való áttéréssel párhuzamosan egy másik lényeges mozzanata a rendszerváltásnak a politikai rendszer demokratizálódása (volt). Térségünkben (Kelet-közép Európa) tehát az a történelmileg nem mindennapi átmenet figyelhető meg, amikor egyszerre van jelen gazdasági és politikai rendszerváltás, ami ráadásul még egy világméretű gazdasági recesszióval is párosult. A jelenlegi szociális ellátások a rendszerváltás előtti olyan kiterjedt pénzbeni és természetbeni juttatások rendszerét örökölte, amelyet az alacsony (nyomott) bérek kiegészítésére, és a nemzeti jövedelem nagy részének újraelosztására terveztek. Amint azonban az államszocializmusban lefojtott gazdaság felszabadult, liberalizálódott; és az államnak a közjó, 59
A „szociális törvény” kifejezés az 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról jogszabályt takarja. 67
a közérdek fogalmai köré csoportosítható feladatai iránti (el)kötelezettsége megcsappant, vagyis az éjjeliőr (vagy egy másik terminussal: minimál) állam felfogás nyert egyre inkább teret, úgy a szociálpolitikának is "szükségszerűen" változnia kellett. Ezzel a változással kapcsolatban tette Szalai Júlia azt a keserű megállapítást, hogy "a szegénység kérdése csaknem a rendszerváltás pillanatában lekerült a komolyan megtárgyalandó politikai kérdések listájáról" (Szalai Júlia, 1995a, 11. old.). Ferge Zsuzsa az átmenet objektív értékelését érzi egyre inkább bizonytalannak mondván: "egy ideig úgy tűnt, hogy az új társadalommal mindenki, de legalábbis a többség nyerni fog - hisz ezért volt szinte teljes támogatottsága a bársonyos forradalomnak" (Ferge, 1995a, 344. old.). Arról, hogy az emberek mit reméltek a rendszerváltásról, a következő megállapítást teszi: "A politikai felszabadulás mellett olyan piacgazdaságra vágytak, amely megoldja a hiánygazdaság kellemetlenségeit a korlátlan piac hátrányai nélkül, azaz amelyben jelentős marad az állam szociális felelőssége." (Ferge, 1995a, 344. old.) Az áttérés teljesen új feltételeket alakított ki a magyar háztartások megélhetése szempontjából. Az átalakulásnak jelentős számú nyertese is van, azonban sokkal nagyobb tömeget jelentenek azok a társadalmi rétegek, amelyek a romló létfeltételek miatt a folyamatok veszteseinek tekinthetők60. A magyarországi rendszerváltás további összetevője, hogy beletorkollott abba a világméretű folyamba, amely az állam és a társadalom közti viszony újradefiniálásáról, a társadalmi szolidaritás bomlásáról, a jóléti állam válságáról, a szociáldemokrata értékek erodálódásáról, vagyis az új jobboldal térnyeréséről szól61. Ezek a tendenciák pedig kényszerítő, és változtató erővel próbálnak hatni a (nemzeti és nemzetközi) szociálpolitikákra. E mellett a globális tendencia mellett a másik fontos tényező volt a hazai szociológiai elemzések számára, hogy napjainkra nyilvánvalóvá vált: a rendszerváltásnak vannak vesztesei. Ezek, vagyis a szegénység által legnagyobb mértékben sújtott rétegek, a következők62: • A munkanélküliek és az alacsony keresetűek. • A nők, legfőképpen azért, mert közülük egyre többen nevelik egyedül gyermeküket, illetve mert alacsonyabb a keresetük és a nyugdíjuk, mint a férfiaké. • A fiatal pályakezdő munkanélküliek. 60
Nehéz pontosan számszer síteni a vesztesek csoportját, ám ha a mznkanélküliség alakulásáról, a várható élettartam csökkenésér l, az egészségügyi állapot romlásáról szóló adatokat vizsgáljuk a különféle statisztikai felvételekben (pl. Központi Statisztikai Hivatal (1998): Magyar Statisztikai Évkönyv 1997), akkor egyértelm bbé válik a kép. 61 Már magyar nyelven is jókora irodalom áll rendelkezésre e problémakörr l, ezért csak a teljesség igénye nélkül sorolok itt fel néhány -számomra fontosabb- munkát: Ferge Zsuzsa (1996): A szociálpolitika paradigmaváltása - A társadalmi individualizálása, Kézirat; Bujalos István és Nyilas Mihály (szerk.) (1996): Az új jobboldal és a jóléti állam, Budapest; Peter Townsend (1995): A szegénység Kelet-Európában - a világméret polarizáció legutóbbi megnyilvánulása, Esély 5. szám; Berend T. Ivan (1995): Átalakulás a világgazdaság perifériáin in: Esély 5. szám; Peter Taylor-Gooby (1995): A posztmodernizmus és a szociálpolitika: Nagy ugrás visszafelé?, Esély 2. szám; Nyilas Mihály (1995): Mi történt a svéd modellel?, Esély 6. szám; Ferge Zsuzsa (1996): A generációk közötti és a társadalmi szolidaritásról, Esély 4. szám; Juhász Gábor (1996): Az alkotmányeszme mostohagyermeke: néhány gondolat a szociális biztonsághoz való jog természetér l és szabályozásáról, Esély 5. szám; stb. 62 Ezt az összefoglalást a Gyorsjelentés a szegénységr l (szerk.: Czike Klára és Tausz Katalin (1996)) cím könyvben leírtakra alapoztam, de a nem teljesen pontos idézés miatt nem használtam az egyébként szabványos idéz jelet. 68
• • • • •
A fogyatékosok és a tartósan egészségkárosodott egyének, illetve az ilyen gyermeket nevelő családok. A cigányság, amelynek körében a munkanélküliségi ráta háromszorosa a többségi társadalomban tapasztalhatónál. A gyermekes családok, különösen a nagycsaládosok. Az idős emberek, különösen az egyszemélyes háztartásban élők. Azok a falusi háztartások, akik alacsony jövedelműek, és a közlekedési viszonyok miatt nehezen érik el a közszolgáltatásokat.
Úgy tűnik tehát, hogy minden tényező abban az irányban hatott (és még ma is hat), hogy az államszocializmusból örökölt szociális ellátó-rendszert meg kell változtatni valami olyanra, amely sokkal inkább alkalmazkodik mind a magyar, mind a nemzetközi folyamatokhoz. Ennek az "alkalmazkodásnak" volt parlamenti szintű, és kézzel fogható bizonyítéka a szociális igazgatásról és ellátásról szóló 1993. évi III. törvény63 (amit más szóval szociális törvénynek is neveznek). Az 1993. évi III. törvénytől a Kiss - Mezei - Stark szerzőhármas szerint a "megrendült biztonságérzetű, a polgárosodástól sokszor félő állampolgárok szociális jogaik megfogalmazását, biztonságuk garanciáit várták /.../, az értelmiség pedig a válságban lévő magyar társadalom hatékony szociális ellátó rendszerének életre hívását". (Kiss - Mezei Stark, 1995, 3. old.) A szociális törvény f bb koncepcionális elemei Az akkori Népjóléti Minisztérium egy, az Esély 1991/5. számában közölt cikkében (A szociális törvény főbb koncepcionális elemei (1991), Esély 5. Szám, 5 – 14. oldal) a következő javaslatokat fogalmazta meg a szociális törvény főbb koncepcionális elemeire: 1. A törvénykezés az a legfontosabb eszköz, amelyen keresztül a társadalom megjelenítheti együvé tartozását, a társadalomnak a tagjai iránt vállalt felelőségét. 2. A törvényi szabályozáson keresztül intézményesíthető a civil, polgári fejlődés egyik legfundamentálisabb értéke, a kalkulálhatóság, a kiszámíthatóság. A törvénykezés eszközeivel lehet leginkább megteremteni azt a biztonságot, amely alapot adhat az állampolgárnak arra, hogy racionálisan kalkulálhasson a jövőjével, élete változásainak következményeivel. Legfőbb erénynek nem a nagyvonalúságot, vagy a törvény által biztosított ellátások gazdagságát, hanem a számonkérhetőséget, és a garanciális kiszámíthatóságot nevezik meg. A törvénykezés további céljaként kitűzhetőnek tartják azt a biztonságot is, amely: "részben egy "objektív" biztonságot takarhat (egy bizonyos szint alá nem süllyedhet senki - ez a "szociális védőháló" eszméje), részben egy "szubjektív" biztonságot, amely a megszerzett társadalmi pozíciók elvesztésének lehetőségét korlátozza." (Javaslat a Szociális Törvény főbb 63
Arra vonatkozóan, hogy az (újra)szabályozásra miért ily kés n került sor erre, illetve a szociálpolitika egyéb területeibe való beavatkozásra, lényeges momentummal szolgálhat Szalai Erzsébet megállapítása: "(Az állami szociálpolitika) leépítésének halasztása az elmúlt öt évben nem politikai mulasztás következménye volt, hanem híven kifejezte a politikai, gazdasági és kultúrális elit érdekeit. Az állami oktatási, kultúrális és egészségügyi (és hozzátenném, jövedelemfenntartó - F. Zs.) rendszer megtámadása akkor vált lehetségessé és szükségessé, amikor egyfel l az elit már képes volt függetleníteni magát eme rendszert l (mert mindenre elég a pénze) - másrészt a tömeges leszakadás megállításának er forrásigénye már komolyan veszélyeztette volna kialakult gazdasági er pozicíóit". (idézi Ferge, 1995a, 349. old.) 69
koncepcionális elemeire, 1991, 8. old.) Két fontos megállapítást szeretnék még idézni e koncepcióból: 1. "/.../ a szociális törvénykezés által elérhető cél, amelyet a közteherviselés, a szolidaritás, a méltányosság eszközeivel lehet elérni, valamilyen konszenzuális társadalmi egyenlőség elérése, illetve a társadalmi egyenlőség valamilyen korlátok között való tartása lehet." (idézett cikk, 8. old.) 2. "Mindennemű szociális törvénykezéssel szemben alapvető követelmény, hogy intézményesen ismerje el és garantálja a személyiségi jogok érvényesülését, tiszteletben tartsa az emberi méltóságot, hogy csak humánus szociális beavatkozást szentesítsen." (idézett cikk, 9. old.) Ezek a gondolatok azonban már a ténylegesen elfogadott törvényben nem jelennek meg, illetve a törvényt és a települési önkormányzatok helyi rendeleteit ért változások sora éppen ennek ellenkezőjét teremti meg64. Annak kedvéért, hogy láthassuk, milyen változáson ment keresztül a koncepció, amíg megvalósult, rövid pontokba szedve felsorolom azokat az alapösszefüggéseket, és alapelveket, amelyeket szintén fontosnak tartott a népjóléti minisztériumi koncepció: • • • • • •
Központi figyelem fordítódik a családra, vagyis a segélyezésnél a családot, mint egységet kell támogatni. Meghatározó eleme kell legyen a rendelkezésnek a méltányossági elveket megtestesítő pozitív diszkrimináció. A döntéseket azon a szinten kell hozni, ahol a megoldás a leghatékonyabb módon érhető el, vagyis sokrétűen kell támogatni a non-profit szervezeteket, és a helyi önkormányzatoknak is nagy fokú autonómiát kell adni. Mindenki számára biztosítani szükséges a legalapvetőbb létfenntartási szükségletek kielégítését. Egyértelműen tisztázni kell, hogy melyek azok az ellátási formák, amelyek jogszerűek, vagyis a törvény által előírt feltételek fennállása esetén az állampolgárokat megilletik, és melyek azok, ahol az egyedi mérlegelés kap szerepet. A támogatások végső célja az érintettek alkalmassá tétele az önálló életvitelre.
A koncepció érdemeként elmondható, hogy számos, az európai normákat is figyelembe vevő elgondolást tartalmaz. Lényeges továbbá az, hogy törvény által kívánja szabályozni, és körülhatárolni a szociális ellátásokat, szolgáltatásokat. Fontos az is, hogy megjelenik a szociális (alap)jogok szemlélete, a normativitás, a jogszerűség gondolata. A szociális ellátások pluralitására (több-szektorúságára), és az emberi méltóságot minden szociális beavatkozásnál tiszteletben tartandó elvére való utalást szintúgy lényeges lépésnek kell tartanunk. A koncepció kritikája A szociális törvény kritizálásakor éppen azt a fentebb leírt kettős kötést említik meg (pl. Krémer, 1992), hogy egyfelől alkalmazkodnia és adoptálnia kell(ene) a nyugat-európai standardokat, másfelől azonban a rendszerváltás nyomán kialakult válságot is "menedzselnie" kell(ene). A kritizálók (Ferge, 1992; Krémer, 1992; Havas, 1992; Talyigás, 1992; Ladányi, 1992; Jávor - Bánlaky, 1992) további, főbb megállapításai a következők: 64
Az ELTE szociálpolitika szakán 1997-ben írott szakdolgozatomban ezt a kérdést igyekeztem körüljárni, konkrét elemzéseken keresztül bizonyítani. (Sziklai István (1997): A f városi kerületek segélyezési rendeleteinek elemzése, Szakdolgozat) 70
•
•
• • • • • • • • • • • • • • •
A koncepció nem ad egyértelmű választ arra, hogy mekkora szerepe van a konszolidációnak, a válságkezelésnek; és mekkora a prevenciónak. Nem világos tehát, hogy azokon segít-e, akik már nem tudnak magukon segíteni, vagy azokon, akik lecsúszóban, veszélyeztetett helyzetben vannak. Az első esetben tulajdonképpen már nem is szociálpolitikáról, hanem szegénypolitikáról lehet csak beszélni, ahol is a nyomor enyhítéséről van csak szó. A rászorultsági elv hangsúlyozásakor nem derül ki, hogy ez a célzott ellátások gyakorlatában azt jelenti-e, hogy kizárólag anyagi rászorultsághoz, és ennek megfelelően a jövedelem és/vagy vagyon igazolásához kötik-e az ellátást, vagy van egy ennél tágabb értelmezési lehetőség is? A koncepció nem kezd semmit (sőt inkább szentesíti azokat) a segélyezés feloldhatatlan ellentmondásaival, megoldhatatlan dilemmáival (szegénységi csapda, munkára való ellenösztönzés). A segélyezés adminisztrációja drága, aminek azonban a költség-fedezetéről nincs szó a tervezetben. Problematikus a segélyezés gazdasági hatásossága. A segélyezés növeli a társadalom megosztását, a dezintegrálódást, vagyis mélyül a szakadék az adót csak fizetők, és a más adójából eltartottak között. A törvény nem garantál létfenntartási segélyt az alacsony jövedelműeknek, és azoknak sem, akik nem szereztek jogosultságot a munkanélküli járadékra, vagy ezt a jogosultságot elvesztették. Megalapozatlan, és illuzórikus az, hogy törvénnyel akarnak elérni egy magasabb szintű szociális jólétet. Egy törvényben még csak felsorolni sem lehet a jólétet befolyásoló tényezőket, nemhogy megpróbáljuk (újra)szabályozni őket. A jólétet nem, vagy csak korlátozottan lehet magában a szociális szférában megteremteni, a társadalmi lét más szféráiban is szükség van (összehangolt) változtatásokra. Csökkenő gazdasági teljesítmény, csökkenő GDP mellett az ellátások szinten tartása is probléma, nemhogy a fejlesztés. Törvénnyel nem lehet tisztes jólétet garantálni mindenkinek. Nem csak a lakosság szegénységén, de a szociális intézményrendszer szintjén sem változtat jelentősen, radikálisan a szociális törvény. Jelentős, és alapvető gondok vannak a meglévő struktúrákkal, és ezeket kizárólag törvényi eszközökkel nem lehet megváltoztatni. Fontos ugyan a helyi önkormányzatok autonómiájának erősítése, de ugyanakkor kezdeni kell(ene) valamit azzal is, hogy a szociális ügyek kezelésében a közigazgatás szakszerűsége és hatékonysága siralmasan alacsony. Az intézmények közötti együttműködés minimális, nem alakultak ki egy differenciált intézményközi munkamegosztás feltételei, a törvény mégis épít erre. Ha az azonnali válságkezelés a cél, akkor tudomásul kell venni, hogy ezt csak a már meglévő aktorok tudják megtenni, a már meglévő tudásukkal, és ekkor nincs mód komolyabb átalakításra.
Összefoglalva ezeket azt a megállapítást tehetjük, hogy a szociális törvény bírálói már a koncepció elemzésekor sejtették azt, hogy a várakozással és a beharangozással ellentétben itt inkább szegénytörvényről van szó, semmint társadalompolitikairól, illetve, hogy inkább válságkezelő céllal íródott, semmint perspektivikus kerettörvényként. (Ez a szegénypolitikára jellemző, és válságkezelő szemlélet a későbbiekben tartóssá válik, fokozódik, és a kerületi helyi rendeletek esetében 1993-hoz képest mind meghatározóbbá és markánsabbá válik.)
71
Mindazonáltal mind a koncepció, mind annak kritikái nagyon keveset szólnak magának a szociális ellátó intézményrendszernek (és az ezen rendszeren belül a legnagyobb hangsúllyal szereplő idősek szociális ellátásának) a már akkor jelen lévő problémáiról, a fejlesztésére (változtatására) vonatkozó lehetséges irányokról, lépésekről. Az 1993. évi III. törvény A törvény alapelve, "a szociális ellátás feltételeinek biztosítása, /.../ a társadalmi szolidaritás alapján, valamint a jovõ nemzedékért és a szociális segítségre szorulókért érzett felelõsségtõl vezérelve". (Preambulum) A törvény "célja, hogy a szociális biztonság megteremtése és megõrzése érdekében meghatározza az állam által biztosított egyes szociális ellátások formáit, szervezetét, a szociális ellátásokra való jogosultság feltételeit, valamint érvényesítésének garanciáit". (1993. Évi III. tv. 1.§ /1./) Fontos, hogy ugyan a törvény a szociális jogokról készült szabályozás, de ennek ellenére nem tartalmaz univerzális, vagyis a lét jogán járó ellátást; csak a szociális rászorultságuktól függõen illethetik meg az állapolgárokat a különféle támogatások. Érdekes ellentmondás figyelhetõ meg a törvény 25.§-a /1./ és /3./ bekezdésében, amely jól jellemzi a szociális törvénykezés egyik (ha nem a legnagyobb) ellentmondásosságát: "A jogosult részére jövedelme kiegészítésére, pótlására pénzbeli szociális ellátás nyújtható." (25. § /1./) "A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén -a szociális alapellátás keretében- a jogosult számára /.../ segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint." (25. § /3./) Ez azonban, ahogy Horváth Ágota írja, "elegánsan ravasz, egyidejûleg ad és visszavesz: megemlíti egyfelõl a "jogosultságot", ami józan ésszel nem értelmezhetõ másképp, mint valamire -ebben az esetben egy ellátásra- való jogként. Ám ugyanennek a mondatnak a folytatásában visszaveszi ezt az értelmezést, és egy feltételes módban álló igealak segítségével e jogot diszkrecionálisan érvényesíthetõvé fokozza le. Egyszerûbb lett volna úgy fogalmazni, ahogy a valóságban mûködik: a jogosultak egy része számára az állam és/vagy az önkormányzat valamilyen ellátást állapít meg. Ez a megfogalmazás azonban kínosan árulkodóvá válnék, mert semmit nem mond arról, hogy mi történik a jogosultak másik részével, akik számára (se az állam, se az önkormányzat) nem állapít meg semmilyen ellátást." (Horváth, 1995, 262 - 263. old.) A másik lényeges momentum az, hogy a szociális törvény megjelenése óta vált egyértelmûvé az, hogy az önkormányzat egy olyan közigazgatási egység (is), amelynek gondoskodnia kell lakossága bizonyos ellátásairól. Ezen ellátás kidolgozásában, a támogatások feltételeinek és folyamatának szabályozásában pedig nagy fokú szabadsággal rendelkeik. (Különösen igaz ez az átmeneti segély, illetve a lakásfenntartási támogatás esetében.) Az ellátórendszer struktúrális felépítésében (intézmények nagysága, terjedelme, funkcionális megoszlása, stb.) szintén tapasztalható ez a fajta szabadság65. 65
Ezt a kérdést nem tárgyalom részletesen, de az önkormányzat, és az általa működtetett (szociális) intézmények közötti feszültségekről nagyon jó képet nyújt Tánczos Éva és Révész Magda. Ők abban látják a feszültséget, hogy a szociális törvény által "megosztott" felelősség nevében az önkormányzatok hozzák létre, és formálják saját elképzelésük szerint az intézményeiket. Viszont a már néhány éve működő intézmények saját maguk által kialakított problémakezelése gyakran nincs (és nem is lehet) összhangban az önkormányzati szándékokkal, elgondolásokkal, hiszen a terepen dolgozó szakemberek felelőssége és elköteleződése az általa ellátottak felé irányul. Az önkormányzat problémalátását viszont a pénzügyi lehetőségek, és gazdaságossági szempontok szűkítik be, problémaérzékenységét veszélyeztetve. Mindezekből arra a következtetésre jutnak, hogy egyfelől a fenntartó önkormányzat a szociális intézményeit szeretné saját meghosszabbított karjaként látni, amely úgy működik, hogy el tud érni az ellátottak legbelsőbb szféráiba is (így téve lehetővé a rászorultság pontos(abb)
72
A rendszerváltozás utáni Kormányprogramok értékelése A rendszerváltozás óta eltelt időben négy Kormányprogram készült Magyarországon. Mindegyik jelentős szerepet szán a szociálpolitika témájának. Az első három kormányzat egyenként mintegy húsz-huszonöt olyan törvényt hozott, amelyek közvetlen érintik a szociálpolitikai intézményeket vagy az újraelosztást. (lásd Ferge (2003a) 1.old.) Ferge Zsuzsa a „Szociálpolitika az ezredforduló Magyarországán” című tanulmányában (Ferge (2003a)) az 1990 és 2002 közötti időszak kormányainak munkáját elemezve az alábbi – főbb – megállapításokra jut: az első (MDF vezette) kormány a polgári és politikai jogok kiépítését tartotta első rendűnek. „A foglalkoztatási törvény (1992) a munka- és a szociális jogokat, a szociális törvény (1993) a szociális jogokat erősítette. Szociális jogok szűkítésére kevés esetben, a rossz gazdasági helyzet nyomására került sor”. (Ferge (2003a) 5.old.) „a második (MSZP – SZDSZ vezette – Sz.I.) kormány első két évében nagyon jelentős szociális jog szűkítések következtek be – a Bokros csomag szociális elemei ezt jelentették. Az állami kiadások radikális csökkentését a válsággal, államcsőddel fenyegető helyzet okozta, a csökkentés módjának azonban /…/ ideológiai mögöttesei is voltak.” (Ferge (2003a) 6.old.) „a harmadik (FIDESZ – MDF vezette – Sz.I.) kormányzat működése alatt a szociális jogok bővítésére és szűkítésére egyaránt van példa, a domináns elem azonban a jogok szűkítése. A jogbővítéseknél minden esetben a Bokros csomag jogszűkítéseinek korrekciójáról van szó. /…/ A Bokros-korrekciók visszatekintve inkább politikai riposztnak tűnnek, mint elvi jelentőségű fordulatnak. Az univerzális ellátások visszatérnek, de zömük, első rendben a családi pótlék értéke, azóta jelentéktelenné váltak.” (Ferge (2003a) 7.old.) e sorba illesztve a negyedik (MSZP – SZDSZ vezette) kormány tevékenységét még túl korai lenne megítélni. Erre nem tért (térhetett) ki Ferge Zsuzsa, s én sem vállalkozom rá. A szociális szolgáltatások említését az egyes kormányok – szinte kivétel nélkül – kevésbé tartják lényegesnek, (külön) említésre méltónak., mint a szociálpolitika egyéb intézményeit. A programokban többnyire a pénzbeli ellátások kerülnek előtérbe. Ugyanakkor az egymást követő Programok mindegyik kitér tehát – kisebb – nagyobb terjedelemben – a szociális szolgáltatásokra. Az első kormány programja tartalmazott újító szándékot, de a „családias ellátás” elvének deklarálásán kívül nem volt kézzelfogható, konkrét vízió. A szövegekből kivehető, hogy a szociális szolgáltatások rendszerében (is) újítani, „rendszert változtatni” kívánt az első kormány. A változtatás (elmozdulás) iránya is kivehető, azonban konkrét lépések nem nevesítődnek, illetve olyan intézmények létrehozását tervezték („Segítő Hivatal”, „Tanácsadó Iroda”), amelyek egyfelől elemei lennének a megreformált rendszernek, másfelől segítenék, katalizátorként gyorsítanák a változtatásokat. Ezen intézmények azonban nem valósultak meg sem akkor, sem azóta. Az 1990 – 1994 közötti kormány, amely a Szociális Törvény kidolgozója volt, a szolgáltatások rendszerének új elemeit képzelte el: a szektorsemlegesség elvének deklarálásán túl Segédalap felállítását tervezte, illetve a helyi önkormányzatok esetében olyan Segítő Hivatalok felállítását határozta el, amelyek az ellátásokat megszervezik. A szociális intézményrendszer átalakítása kapcsán megfogalmazzák a családias ellátásokra való átállás célját is. ellenőrzését), és egyben a helyi szociális koncepciónak megfelelően látja el megszabott feladatait. Másfelől a szociális intézmények (pl. családsegítő szolgálat) szakemberei az önkormányzatot és szociális hivatalait, mint a hatalom megtestesítőjét nézik, és és ezért gyakran szembenálló félként kezelik, vagyis olyannak, akivel szemben lehet csak a klienseik érdekeit, szükségleteit megjeleníteni, védeni. (Tánczos - Révész, 1996)
73
A családias ellátásra való áttérés az egyik olyan kulcsfogalma a szociális szolgáltatásoknak, amely napjainkig folyamatosan visszatér az egyes kormányprogramokban. Különös ez annak fényében, ha megnézzük, hogy az idős emberek ellátása esetében miként és mennyire érvényesül ezen elv. Az 1994 – 1998 közötti kormány alapvető változtatások véghezvitelét nem tervezte programjában. Hangoztatja elköteleződését a családias ellátások felé („természetesen” máshogy nevezve azt). A második kormány az előző ciklus értékelése kapcsán kijelenti: „A szolgáltatások mennyisége, választéka és minősége közti szakadék nő, az ellátottak jogai elégtelenül érvényesülnek.” (Lásd a mellékeltben a szemelvényezett kormányprogramok közül az MSZP – SZDSZ Kormány programját (1994)) A fejlesztések kapcsán szintén elsőbbséget ad az otthoni, házi segítségnyújtás különböző formáinak (v.ö. a családias ellátásokra való átállásról korábban írtakkal). A kormányprogramból érzékelhető, hogy ez a terület nem bír kiemelt jelentősséggel. (Az ország gazdasági, pénzügyi helyzetének stabilizálása követelte meg a legtöbb erőfeszítést.) A harmadik (1998 – 2002 közötti) kormány célkitűzései a szolgáltatásokkal kapcsolatban szűkmarkúak, de nem mondanak ellent a korábbi kormányok programjainak. Elsősorban a gyermekekkel kapcsolatos ellátásokat említi (amely szervesen illeszkedik azon szemlélethez, amely a szociálpolitika helyett (?) vagy mellett (?) a családpolitikára helyezi a hangsúlyt). A szolgáltatások kapcsán mindössze azt állítja, hogy fontosnak tartja a hatékony és szükséges intézmények megerősítését, valamint szükségesnek tartja a bentlakásos intézmények rendszerének teljes átvilágítását. Érzékelhető e kijelentésekből, hogy e program nem tartalmaz egyértelmű megfogalmazásokat a szociális szolgáltatások, mint (egységes) rendszer fejlesztése számára. Ideológiai oldalról közelíti meg e rendszert, s csak a gyermekekkel kapcsolatos elemeket említi, magával az egész rendszerrel szemben azonban inkább bizalmatlan, annak átvilágítását, hatékonyságának növelését szorgalmazza. A jelenlegi Kormány célkitűzései a legátfogóbbak, legambiciózusabbak. A negyedik kormány „emberközeli” szociális szolgáltatásokról értekezik programjában, amelyek fejlesztési iránti igényt a megváltozott demográfiai, társadalmi változásoknak tulajdonít. Azt állítja, hogy: „Az elmúlt években lezajlott társadalmi, demográfiai változások nyomán megnőtt az igény a minőségi, átfogó, emberközeli ellátás iránt. Ezért a Kormány ilyen irányban fejleszti a szociális szolgáltatásokat, kiterjeszti a gondozást, ösztönzi és támogatja az ellátottak meglevőképességeinek megőrzését. /…/ A szociális ellátó rendszer fejleszti az állampolgári autonómiát, segíti az önálló lét megteremtésére irányuló törekvéseket, a társadalomba való visszailleszkedést. Arra törekszik, hogy a szükséges támogatások igénybevétele mellett, az emberek teljes jogú, sorsukat irányítani képes állampolgárként élhessék a saját életüket. /…/ Vigyázunk arra, hogy a gondozottak jogainak, akaratának és érdekeinek képviselete minden körülmények között érvényesüljön. A szociálpolitikai intézmények és ellátások áttekinthetőbbek, megismerhetőbbek és ellenőrizhetők lesznek. Bővülnek a szociális információ-szolgáltatás és tanácsadás keretei. /…/ Fenntartjuk az ingyenes szolgáltatásokat a rászorulók részére, míg más körben érvényesülnek a piaci szempontok. Lehetővé tesszük, hogy intézményi feladatokat civil szervezetek is ellássanak.” (MSZP – SZDSZ Kormányprogram 2002 – 2006) A Kormányprogramokban rögzítettek azonban nem mindig (/többnyire), nem az eredeti szándéknak (leírtaknak) megfelelően valósulnak meg. A szociális törvény 1993-as elfogadása
74
óta minden évben módosításra került.66 A módosítások pontos ismertetésére e helyütt nem vállalkozom, csak a főbb pontokat említem: Az első kormány idején, miközben 1993-ban a parlament elfogadja a szociális törvényt, rá egy évre már módosítja is azt, szigorítva a munkanélküliek jövedelempótló támogatásának rendszerét. A második kormány 1996-ban elfogadtatja a rendszeres szociális segély beemelését a törvénybe, majd 1997-ben (a nyugdíjreformhoz kapcsolódóan) bevezeti az időskorúak járadékát. A harmadik kormány 1999-ben megszünteti a munkanélküliek jövedelempótló támogatását. A negyedik kormány 2003-ban a rendszeres szociális segély feltételeit módosította, valamint az átmeneti és temetési segély esetében megszabta a segélyre jogosultság legalacsonyabb összegét. A Kormányprogramok értékelése önmagában természetesen nem adhat képet a szociálpolitika alakulásáról. E dokumentumok, „mindössze” az egyes kormányok (kezdeti) törekvéseit, a társadalom számára szóló ígéreteket tartalmazzák, szándékokat fejeznek ki. Ezek tényleges megvalósulásának elemzése külön dolgozat tárgya (amint azt Ferge Zsuzsa megcselekedte a főbb törvények elemzésével (Ferge (2002))). Nem szabad felednünk azt sem, hogy a magyar kormányzati (költségvetési) politika törekvéseire a nemzetközi pénzügyi szervezetek (mindenekelőtt az IMF és a Világbank) elvárásai nagyban hatottak.67
A szociális szolgáltatási - politika trendjei, a korosodó társadalom tükrében A korosodó, idősödő társadalom problémája régebb óta témája jó néhány hazai és nemzetközi szociálpolitikai fórumnak. A demográfiai elemzések és becslések azt állítják, hogy a közeljövőben mindez, illetve következményei egyre súlyosabb problémát fognak jelenteni. A probléma gyökere abban rejlik, hogy az ezredforduló utánra az idős embereknek mind a száma, mind a társadalmon belüli aránya növekedni fog. (2005-re a 70 éves és idősebb népesség létszámát 990. 000 főre, össztársadalmon belüli arányát pedig 10 %-ra prognosztizálják – az adat forrása: Hablicsek (1996), illetve ugyene témáról bővebben lásd még Hablicsek László (1993., ill.1998.) további munkáit.) Már jelenleg is tapasztalható az elöregedés, amely az inaktív-aktív népesség arányainak jelentős változását eredményezi. Az idősödés problémája, a csökkenő gyermekszám, illetve a munkanélküliek és a (főleg rokkant) nyugdíjasok számának növekedése azt vetíti előre, hogy csökkenő erőforrásokból kell majd egy mindinkább növekvő idősellátó hálózatot fenntartanunk, bővítenünk.68 66
Pusztán a szociális törvényt érint változtatásokból nem lehet megítélni egy adott kormány szociálpolitikai tevékenységét. Sokkal nagyobb súlyú hatása van a családi ellátások, a nyugdíjrendszer, a munkanélkülieket ellátó rendszer változtatásainak, valamint az egyes ellátások összege növelésének (pl. családi pótlék, állami normatíva, stb.). (Az egyes kormányok szociálpolitikai tevékenységének értékelésér l átfogó munka olvasható Ferge Zsuzsától (Ferge (2003a)). 67 Az IMF és a Világbank ilyen értelemben vett magyarországi tevékenységének elemzése – nemkormányzati szemszögb l – részletesen olvasható a SAPRI (rész)jelentésben (SAPRI (1995)). Átfogó, a közép- és kelet európai térséget a nemzetek feletti és globális szervezetek szociálpolitikára gyakorolt hatását elemezte Bob Deacon is (Deacon (1992)). 68 Mindeme vitáknak sajátos aspektusát jeleníti meg Krémer Balázs, aki egy vele készült interjúban a szociális szolgáltatások hozzáférhet ségére hivatkozott a népesedéspolitikai kihívások, a 75
Az EU a szociális szolgáltatások rendszerének fejlesztéséről – mint azt fentebb olvashattuk – a szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem célkitűzései között tesz említést. E mellett kifejezetten az idős emberekről való gondoskodás tárgyában egy külön dokumentumot adott közre69. Ebben az egészségügyi ellátás és az időseknek nyújtott gondoskodás jövője kapcsán írják le az egészségügy előtt álló kihívásokat, illetve a tartós (hosszú távú) gondozás fejlesztésének szükségességét. Egyértelműen állítják a dokumentum szerzői, hogy az idősek számának növekedése (amely általános jelenség Európai államaiban) nyomást fog gyakorolni a közszolgáltatásokra, a hosszú távú ápolás – gondozásra. Felhívják a figyelmet arra, hogy olyan típusú probléma fog jelentkezni, amely nem kezelhető (a jelenlegi keretek között) a hagyományos egészségügyi rendszerben, hanem szoros egészségügyi és szociális szektor közi együttműködést igényel. E mellett – további tényezőként – említik meg, hogy a családszerkezet oly irányú átalakulása, amely a kisebb létszámú és könnyebben felbomló családok számának növekedését jelenti, hogy azok a tradícionális szerepek, amelyek a nők szerepéül szánták az idősekről, betegekről (stb.) való gondoskodást, nem tarthatók. Tovább fokozza mindezt a női foglalkoztatottság emelése melletti elköteleződés. Mindezek alapján különösen fontosnak tartjákazt, hogy ezen ápolást – gondoskodást nyújtó ellátások hogyan szerveződnek, miként működnek. Az érem másik oldalán viszont e szektor jelentős foglalkoztatási potenciálja található. Általában véve ugyanis az ápolást – gondozást nyújtó szolgáltatások iránti igény (szükséglet) növekedése emberi erőforrás – kérdéseket vet fel. A szociális szolgáltatások ugyanis munkaerő-intenzívek, amelyek (képzett) munkaerőt igényelnek. (Ennek illusztrálására utalnak arra a tényre, hogy míg az EU tagállamai átlagában 1995 – 2000. év között 6,8%-kal bővült a foglalkoztatás, addig ez a növekedés az egészségügy esetében 12,6% volt. (Forrás: EU Commission (2001c) 6.old.)) A fejlesztés fontossága mellett három célkitűzést is meghatároznak: a hozzáférés biztosítása mindenki számára, a nyújtott szolgáltatások magas színvonalú minősége, valamint a pénzügyi megvalósíthatóság (életképesség).
A szociális szolgáltatások fejlesztésének hármas célkitűzése: 1. Hozzáférhetőség biztosítása csökken születési szám elemzése kapcsán: „/…/ ahol jó szinvonalúak a gyerekintézmények és a fogyatékosokat és id seket ellátó szolgáltatások, vagyis az állam szerepvállalása intenzív e téren, /…/ ott többé-kevésbé rendben vannak a gyerekszámok.” (Krémer (2003b) 6-7.old.) 69 EU Commission (2001c): The future of health care and care for elderly: guaranteeing accessibility, quality and financial viability, COM (2001) 723 final 76
2. A szolgáltatás minőségének fejlesztése
3. Pénzügyi megvalósíthatóság (életképesség)
Forrás: saját készítés az EU Commission (2001c) alapján
Törekvések és újító ötletek már körülbelül egy évtizede megjelentek a hazai szakmában is, de ezidáig - azt hiszem - nem sikerült olyan módszereket, politikát kidolgozni, amely megnyugtató rendezését kínálta volna a fenti problémának. Egyik lehetséges megoldásnak a lokális intézmények, illetve szociálpolitika fejlesztése kínálkozik. A házi gondozás, illetve az étkeztetés az a két ellátási forma, amely a legkevesebb befektetéssel a leginkább megtérülne az idősek gondozásának fejlesztésében. Ez a gondolat nem új keletű, hiszen az 1993. évi III. törvény a személyes szociális gondoskodás alapellátásai közé sorolta be, és igénybevételi lehetőségének biztosítását kötelezővé tette minden települési önkormányzat számára. Úgy tűnik azonban, hogy ezzel a lépéssel inkább ártott, semmint használt a házi gondozás elterjedésének. Annak ugyanis, hogy a helyi önkormányzatoknak nyújtott normatív állami hozzájárulásból kell finanszírozni ezt a szolgáltatást, illetve annak, hogy a kormányzat (1993-ban) elrendelte a gondozást végző tiszteletdíjasok jövedelmeinek adóztatását, gyakorlatilag az lett a következménye, hogy mind az ellátottak, mind az ellátást nyújtók száma csökkent. Tulajdonképpen majd minden - ebben a témában megszólaló - szakember a lokális ellátások, és az idős - ellátás területén a házi segítségnyújtás fejlesztését tartja lényegesnek. Az érvek, gondolom mindenki számára ismertek: ez az ellátás humánusabb, olcsóbb, az egyéni szükségletekhez inkább igazodóbb, és célja, hogy az idős embert mindaddig a megszokott környezetében tartsa, ameddig csak lehetséges. A különféle típusú szociális ellátások (az alapellátásoktól kezdve a nappali ellátásokon át az átmeneti és tartós bentlakásos intézményekig) eltérő módon és ütemben fejlődnek. A statisztikai adatok szerint a fenti - széles körben elfogadott - retorika ellenére az elmúlt években, a házi segítségnyújtásban ellátottak száma csökkent, a bentlakásos intézményi férőhelyek és telephelyek száma, illetve a nappali ellátásban részesítettek száma pedig valamelyest nőtt (lásd a mellékelt adattáblákat). Ezt többféle érdek, hagyomány és bizonyos tehetetlenség is eredményezheti, azonban mára olyan ellátásbeli feszültségek, szakadékok vannak jelen az idősellátásban, amelyek indokolttá, és egyre sürgetőbbé teszik, hogy gondoljuk végig a meglévő ellátási formákat. Nem gondolom, hogy ez leépítéseket, bezárásokat jelentene, de azt biztosan, hogy az erőforrások elosztásánál, a különféle pályázatoknál, illetve a törvényi szabályozásoknál és finanszírozás-technikai módszereknél szükség van változtatásokra, új elvekre. Fontos megemlíteni azonban, hogy miközben a különféle támogatások igénybevevőinek számáról és összetételéről, valamint ezek pénzügyi vonatkozásairól is rendelkezésre áll adat70, az évenkénti összevetést, és így a hosszabb távú folyamatok elemzését nehezíti az, hogy:
70
A szociális statisztikák országos szint
gy jtését a KSH végzi. 77
1. 1993-ban jelentősen megváltozott a szociális ellátások szerkezete, új ellátási formák kerületek bevezetésre, illetve a régi támogatási, szolgáltatási formák módosított feladatkörrel definiálódtak újra. 2. A szociális ellátás struktúrájából következően az ellátási kötelezettségek, az adott szolgáltatást igénybevevők köre nem feltétlenül egyezik meg és köthető egyetlen településhez, illetve annak önkormányzatához. Jellemzően az ápolást, gondozást nyújtó, a rehabilitációs, valamint az átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények esetében az ellátottak köre település és környéke szinttől a megyei, regionális szinten keresztül az országos hatókörig terjed; így közvetlenül nem lehet az általuk szolgáltatott adatokból a területi egyenlőtlenségekre utalni. 3. A bentlakásos intézmények esetében az ellátottak köréről nincs olyan információ, amely az ellátottak bekerülésük előtti településtípusonkénti megoszlását tartalmazná. 4. A szociális ellátások, és ezeken beül a területi egyenlőtlenségek elemzésekor kettős szempontot szükséges szem előtt tartani. Külön választva érdemes vizsgálni maguknak a szociális jellegű problémáknak a területi, települési jellemzőit, és külön elemzés tárgya lehet az, hogy a különféle szociálpolitikai eszközök, támogatások hogyan viszonyulnak ezekhez a problémákhoz. A szolgáltatások hozzáférhetőségéről, adekvátságáról szólva a Szociális és Családügyi Minisztérium a következő megállapítást teszi:: „Az EU normák szerint (s ezzel a hazai kutatások eredményei egybevágnak) a segítségnyújtás személyes formáit időszakosan vagy tartósan a lakosság közel 10%-a igényli. Az alapjaiban kiépült, célcsoportokra, feladatokra szakosodott szociális szolgáltató rendszer keretei között Magyarországon a szociális és gyermekvédelmi törvényben meghatározott alap- és szakellátásokban jelenleg körülbelül 500 ezer emberről történik gondoskodás. Ez, akár az ellátandók számát, akár a nyújtott szolgáltatások fajtáit vesszük, csak töredéke annak, amire szükség lenne.” (Szociális terület… (2001) 19.old.)
A szociális szolgáltatási rendszer változásai az elmúlt évtizedben – a családsegítés szempontjából A szociális szolgáltatások rendszerének71 módosításai esetében az elmúlt évtizedben a szolgáltatások körének bővülése figyelhető meg, megszűntetésről egyetlen ellátási típus esetében sem beszélhetünk. A bővítés időben két nagy csomópont köré rendezhető. 1999-ben a szakosított ellátások típusainak kibővítésére került sor, vagyis az átmeneti és tartós bentlakást nyújtó intézmények köre bővült (a lakóotthoni ellátási forma megjelenítésével, valamint a hajléktalan és pszichiátriai beteg embereknek nyújtott ellátások nevesítésével). 2003. év a másik dátum, amely esetében az alapellátások rendszere került módosításra (falugondnok ellátás beemelése, pszichiátriai betegek közösségi ellátása, fogyatékkal élő személyek támogató szolgálata megjelenése). A családsegítő szolgáltatás esetében a változtatások időben jobban elhúzódnak, intenzívebbnek és folyamatosabbnak tekinthető. 1996-ban, az együttműködési kötelezettség bevezetésével jelentkezett az első, a családsegítést ért változtatás. Az együttműködés azt jelentette, hogy az aktív korú (munkanélküli) rendszeres szociális segély ellátásában részesülőket az önkormányzatok kötelezhették a családsegítő szolgáltatás igénybevételére, amely az addig működő, önkéntes alapú segítségkérés elvét, gyakorlatát változtatta meg. 71
A szolgáltatási rendszer elemeinek felsorolásáról, illetve a változások id pontjáról lásd a mellékletet. 78
(Heves szakmai vita bontakozott ki ennek kapcsán (lásd Szabó (1996), Farkas (1997) illetve a Háló című lap 1996 – 1997. évfolyamai számait.) A családsegítő szolgáltatás feladatai az évek során konkretizálódtak, újabb és újabb (nevesített) feladatokkal gyarapodtak (adósságkezelés, különféle jelzőrendszerek működtetése, tájékoztatás ad a különféle támogatásokról, stb.). Leírása szerint (lásd 1993. Évi III. tv. 64 – 65/A §.) a szolgáltatási rendszer azon legelemibb eleme, amely a szegénység elleni küzdelemben a leginkább részt vesz (illetve részt kellene, hogy vegyen). A családsegít szolgáltatás együttmûködési kötelezettsége A Szociális Törvény 1996. évi módosítása lehetõvé teszi az önkormányzatok számára azt, hogy helyi rendeletben kötelezzék a munkanélküli támogatásból kikerülõ segélyezetteket a Családsegítõ Központokkal, illetve szociális munkásokkal való együttmûködésre. A törvénymódosítás jelentõs tiltakozást váltott ki a szociális szakmán belül. E tiltakozások egy része a CSSK-k intézményi érdekérvényesítési stratégiájaként értelmezhetõ: noha a szöveg a kliensekre vonatkozó kötelezés elleni tiltakozásról szólt, valójában az ellen tiltakoztak, hogy õket lehessen kötelezni az együttmûködésre, hiszen eddig senki sem tett ilyet velük. Az érvek másik csoportja az ellen szólt, hogy az együttmûködési kötelezettség valójában csak arra való, hogy újabb ok keletkezhessen a normáknak nem megfelelõ szegényeknek a segélyezésbõl való kizárására. Ez reális veszély, ilyen törekvések megfigyelhetõek az önkormányzatoknál (fentebb szóltam is ilyenekrõl) - bár a veszélyt lényegesen mérsékli, ha az együttmûködéssel megbízott állami partner a CSSK és a szociális munkás: olyant még nem jegyzett fel a történelem, hogy szociális munkás javasolta volna a segély megvonását... A létezõ veszélyek mellett a kezdeményezés számos pozitív esélyt is magában foglal. Így pl. szemben azzal, amikor a szociális munkás segítségnyújtásához való hozzáférés a szabad választáson alapul, a kötelezés egyenlõbb esélyû hozzáférést jelent a szociális munkás nyújtotta szolgáltatásokhoz. Ugyancsak pozitívan értékelhetõ az, hogy az együttmûködési kötelezettség kötelezettséget jelent a szociálpolitika számára is: nem lehet „betömni a száját” a kliensnek azzal, hogy valamennyi pénzt a zsebébe nyomnak, hanem legalább alkalmanként valaki elbeszélget vele, megkérdezi tõle, hogy „hogy is van”? A segélyezés és a szociális munka összekapcsolása, s ezen keresztül a társadalmi visszailleszkedés meghirdetése ma elég népszerû program világszerte: Magyarországon (az Esély jóvoltából) a francia RMI a legismertebb, de hasonló programok bevezetésre kerültek az Európai Unió csaknem minden tagországában. A programok népszerûsége részben ambiciózusságukon alapul, részben azon, hogy kevés más szociálpolitikai technika ismert az aktív korú, elvileg munkaképes, ám hosszú ideje önálló kereset és munka nélkül élõ szegények hathatós támogatására. Az ugyanis egyértelmûvé vált az elmúlt évtizedekben, hogy önmaga a segélyezés nem old meg szinte semmit sem. (Vesdd össze a Szociálpolitikai Menetrend kapcsán korábban elmondottakkal.) A mai szociálpolitika legsúlyosabb válsággóca minden fejlett országban az, hogy senki nem tudja, mi is a helyes támogatás a hosszú ideje munkanélküli szegények számára. Sajnálatos, de tény, hogy mindaz, amit a világ foglalkoztatáspolitikaként ismer, az csak általános gazdasági növekedés feltételei mellett mûködik: arra épít, hogy a csõdbe ment ágazatokban és vállalatokban korábban dolgozottak útját egyengetve azok könnyebben és igazságosabb esélyekkel jutnak az új és fejlõdõ ágazatokban munkához. Nincs válasza ma a világnak arra, hogy mi lehet reális cél a növekvõ hatékonyság melletti (tehát csökkenõ foglalkoztatást
79
biztosító) „stagfláció” idõszakában azokra a problémákra, amelyeket a hosszú távú munkanélküliség okoz. Ha a stagnálást, jobb esetben mérsékelt növekedést tényként ismerjük el, akkor azt is be kell látnunk, hogy csak illúzió, olykor demagóg politikai hitegetés az, hogy foglalkoztatáspolitikai-szociálpolitikai eszközökkel lehet pótolni vagy helyettesíteni a gazdasági konjunktúrát. Ebbõl viszont az következik, hogy részben igen visszafogott és beszûkült pálya marad nyitva a foglalkoztatás területén (pl. a munkanélküliség rotálása, a munka nélküli idõtartam csökkentése, akár azon az áron is, hogy több embert ér el az átmeneti munkanélküliség), részben az, hogy a társadalmi visszailleszkedés területén meg kell becsülni a kis eredményeket is, az emberi tartás és önbecsülés kiteljesítésében akkor is meg kell találni az eszközöket, ha a véglegesen jó megoldás, a teljes munkaidõs, tartós foglalkoztatás esélye csekély. Megítélésem szerint e helyzetbõl a következõ irányokban érdemes kilábalást keresni: érdemes megfontolni azt, hogy hogyan lehet mégiscsak javítani a munkához juttatás esélyein. Úgy vélem, hogy ezen a területen kulcsfontosságú lenne az, hogy a szociális szolgáltatók intenzívebb kapcsolatrendszert építsenek ki a vállalkozások és a gazdaság képviselõivel. Célszerűbb tudomásul venni és elfogadni azt, hogy e piaci szereplők a saját érdekeik érvényesítési lehetõségét keresik az együttmûködésben. Nem ezek korlátozását, hanem az elvárt szociális-foglalkoztatási eredmények érvényesülését kell megcélozni - súlyos üzleti alkuk és viták árán, a kölcsönös elõnyöket keresve. Ma e szemléletmód gyakorlatilag teljességgel hiányzik a foglalkoztatási lehetõségeket keresõ és támogató szociális szakemberek körében. A Budapesti Szociális Charta iránymutatása A Budapesti Szociális Charta egy 1997-ben keletkezett dokumentum, amely a főváros elközeteleződését, szociálpolitikai célkitűzéseit fogalmazta meg. A Charta általában és részleteiben taglaltan is foglalkozik a szociális szolgáltatásokkal. A családsegítés esetében – véleményem szerint – e dokumentum tömören és lényegre törően fogalmazza meg a családsegítőknek szánt jövőbeni szerepet, amely intenzívebb kapcsolódást jelent(ene) a foglalkoztatáspolitika felé. A kliensek és az ellátó szervezetek közötti szerz dések A kliensek és az ellátók között formális és informális szerződéses viszonyok térnyerése a szociálpolitikában igen fontos tartalommal bír: a paternalisztikusan gyámkodó és gondoskodó állami hatalom gyakorlatával szemben az állam és a polgár közötti civilizált viszonyok megteremtésének programja fejeződik ki benne. A szerződésesség kultúrája egymás elismerésének, egymás méltóságának tiszteletben tartásának kultúrája. Ennyiben: a klienssel kötött megállapodás, szerződés olyan alapvető eszköz, amely sok más előny mellett képes intézményesíteni az alapvető emberi és polgári jogok érvényesülését a szociálpolitikában is. A szerződésesség kultúrája ugyanakkor a visszafogottság, a realitás kultúrája is. A szerződésben rögzített megállapodás soha és semmiben nem képes végérvényes és tökéletes megoldásokat rögzíteni, hanem csak azt, hogy az érintettek hozzájárulása valamilyen eredményre vezet. Az együttműködés és megállapodás révén a megoldandó kérdésekben egy lépéssel előbbre lehet jutni. Mindez a mértékletesség ma kevéssé jellemzi a szociálpolitikát: a szolgáltatók szeretnék elhinni és elhitetni magukról, hogy ők meg tudják oldani a problémákat; a politikusok szeretik elvárni a problémák megoldását; és a kliensek is gyakran túlzó reményekkel várják problémáik rendezését. Ezzel szemben a szociális ellátásoktól is 80
csak annyi várható, hogy az ellátók adottságaihoz igazodva valamilyen feladatot elvégezzenek. A kliensekkel kötött szerződésekből kiaknázható racionális és erkölcsi értékek eléréséhez számos feltételt szükséges biztosítani. Mindenek előtt szükséges tisztázni, hogy az ellátó milyen konkrét feladat megoldását tudja magára vállalni. A konkrétan megnevezett feladat időtartalmát tartalmaznia kell a klienssel kötött szerződésnek. Ha nem tisztázott a kompetencia, akkor nincs számon kérhető felelősség sem az ellátó oldaláról. A kliensek védelme megköveteli azt is, hogy e szerződések utólag is ellenőrizhetőek legyenek, sőt, legyen eszköz kirívó méltánytalanság esetén a szerződés módosításának kezdeményezésére is. A szerződésnek ki kell térnie a kliensi panaszok és érdeksérelmek elbírálásának mikéntjére, az egyéni és kollektív érdekérvényesítés és érdekképviselet fórumainak és mechanizmusainak rögzítésére, a szerződéssel kapcsolatosan felmerülő viták és konfliktusok rendezhetőségének mikéntjére is. Hatékonyabb esetmenedzselés Nehéz a kliensek számára, hogy eligazodjanak a bonyolult, védekező, hárító ellátórendszerben, s különösen nehézzé válik az eligazodás a kulturális hátrányokkal, alacsony iskolázottsággal és információhiánnyal rendelkező társadalmi csoportok tagjai számára. Egy komplikált és bonyolult rendszerben ugyanis nehézkesebb érvényesíteni az igazságos és méltányos szociális elosztásra irányuló szándékokat, azt, hogy az ellátásokból azok részesedjenek, akiket az adott ellátás el akar érni. A kliensek közötti kontraszelekció, az igazságosság elvének sérülési veszélye különösen nagy akkor, ha az intézmények gazdálkodása bizonytalan, ha az intézmények finanszírozási körülményei erős ösztönző hatást eredményeznek abban az irányban, hogy a kevésbé problémás klienseket keressék, míg a “nehéz” esetek ellátását kerülni igyekezzenek. “Ahogy differenciáltabbá válik a szociális ellátások kínálata, úgy a családsegítő szolgálatok funkciója is egyre hasonlatosabbá válik ahhoz a szerepkörhöz, amelyet az egészségügyi reformok a háziorvosi rendszernek szánnak: •
Ez a “találkozási pont” a szociálpolitika és a kliens között, ez az az intézmény, amely bármilyen szociális probléma előfordulása esetén felvilágosítást és tanácsot ad, amely informál az utolérhető lehetőségekről, az utolérés feltételeiről, kritériumairól és az igénybevétellel vállalandó költségekről;
•
Az intézmény naprakész információkkal rendelkezhet az ellátási lehetőségekről, azok tartalmáról, kihasználtságáról, utolérhetőségük feltételeiről;
•
Az intézménynek rendelkeznie kell mindazokkal a képességekkel és adottságokkal, amelyek alapján megismerheti és feltárhatja az igénylő egyéni és családi körülményeit, feltételeit, egyéni ambícióit, törekvéseit, erkölcsi és kulturális indíttatásait és korlátait – és ezen egyedi körülményekhez igazítva tehet javaslatot a kliens számára a vele való
81
együttműködés •
mikéntjére
és
a
szociális
segítségnyújtás
tartalmára;
Mindezen eszközökkel optimalizálja a kliensek igényeinek és a szolgáltató intézmények kihasználható kapacitásainak találkozását.
Az a CSSK, amely ma létezik a fővárosban, a jelenlegi állapotában csupán ígéretes alap ahhoz, hogy e fenti elvárásoknak meg is feleljen. Hogy képes is legyen kielégíteni az ilyen igényeket, részben az intézménnyel kapcsolatos szemléletváltásra, részben szervezeti fejlesztésekre van szükség, mind mennyiségi, mind minőségi értelemben. A feltételek megteremtése érdekében: • Szükséges folyamatossá és naprakésszé tenni az informatikai rendszereket az igazgatás és a CSSK között, kölcsönös és folytonos visszajelzési lehetőséget teremteni úgy a rendelkezésre álló keretek (közintézményi és szerződéses konstrukciókban biztosított kapacitások, stb.), mint azok kihasználtsága tárgyában; •
Pontosítani szükséges a CSSK-k feladatkörét, tevékenységi szerkezetét, s ehhez illesztve a rájuk vonatkozó elszámolási és beszámolási rendet;
•
Erősítendő a CSSK-k felelősége és kompetenciája, beleértve azt a gazdálkodási kompetenciáját is, amely abból származik, hogy a CSSK-k által irányított kliensek befolyásolhatják az ellátó intézmények finanszírozási lehetőségeit, kihasználtsági mutatóikat;
•
A piacon is szolgáltató intézmények igazságos önkormányzati finanszírozásában egy kihasználható lehetőség az, ha az önkormányzati-állami források csak azok után a kliensek után hívhatóak le, akiknek az adott ellátásra vonatkozó jogos igényét a CSSK visszaigazolja. Ennyiben a kliensek “esetmenedzselése” nem csupán azt szolgálja, hogy a kliens megkapja a számára nyújtandó segítséget, hanem azt is, hogy a szociálpolitikai intézmény azt a kliens “kapja meg”, akinek az ellátására vállalkozott;
•
Mindezek a kompetenciák indirekt minőségi kontrollt is jelentenek (hiszen választási lehetőség esetén a jobbakhoz fogják irányítani a klienseket). A CSSK-k folyamatos értékelést adhatnak, és javaslatokat tehetnek az önkormányzatok által befolyásolt szociális ellátási szerkezet alakítására is;
•
Úgy a kliensek, mint a CSSK-n kívüli intézmények kérdésében a CSSK és az igazgatás közötti érintkezés szabályai és eszközei rendszeresebbé tehetők, de elveiben tisztázandóak. Az igazgatás részéről elismerendő, hogy a CSSK-k és a szociális munkások elsődleges elköteleződése a klienseik segítése, s ennek alapján az, hogy a kliensekkel szemben való hatósági fellépés alkalmazását a CSSK-któl nem várhatják. A CSSK-k részéről elismerendő az, hogy munkájukkal elszámolásra kötelezettek a fenntartó önkormányzat felé, valamint az, hogy a törvényi kereteken belül az általuk birtokolt információkat javaslat, szakértői vélemény formájában meg kell osztaniuk a szociális igazgatás megfelelő szerveivel.
•
A fenti elvek mentén újragondolandó a CSSK-k működésére vonatkozó hivatali szabályozás, a CSSK-k adminisztratív követelményei, személyi és dologi feltételei és finanszírozásuk elvei.
82
Az itt jelzett változások feltételezik azt, hogy egyrészt a szolgáltatási kapacitások érzékelhető mértékben bővülnek a személyes gondoskodást (ellátást) nyújtó azon területeken, ahol jelenleg a CSSK-k nyújtják a közvetlen szociális munkát, másrészt a CSSK-k érdemi eszközökkel rendelkeznek ahhoz, hogy klienseiket eljuttathassák a szolgáltatást ellátókhoz.” (Budapesti Szociális Charta, 1997: 34 – 36. oldalak) E célkitűzésekkel teljesen egyetértek. Azonban meg kell jegyezni, hogy az itt, 1997-ben leírtak megvalósulása erőteljesen kérdéses. A Főváros nem rendelkezik elegendő forrással, illetve olyan jogszabályok, ösztönzők módosítását igénylik, amelyek Kormányzati cselekvést feltételeznek. A szolgáltatások rendszerére jellemző, hogy az elmúlt évtizedben folyamatos bővítésük tapasztalható. A jogszabályalkotást azonban nem követte / követi a gyakorlat. A dolgozatom további részeiben igyekszem rámutatni azon tényezőkre, amelyek szerepet játszanak abban, hogy a törvény(alkotói) szándék és a statisztika által tetten érhető gyakorlat hogyan reflektál egymásra.
Az id seknek nyújtott szolgáltatások intézményi keretei A demográfiai folyamatok áttekintése után (lásd adattáblák) egyértelművé vált, hogy az elöregedési folyamatok - hasonlóan a nemzetközi trendekhez - Magyarországon is jelen vannak. A szociális gondoskodás különféle formáit ez az egyre növekvő létszámú és arányú népesség különösen igénybe fogja venni. Már évek óta tartó tendencia az idősek ápolását gondozását átmenetileg vagy tartósan igénylő emberek számának növekedése. A folyamatosan jelen lévő és erősödő szükségletek a legkülönfélébb megoldási módokat hozták létre. Az 1960-as évektől kezdődően épültek ki az idősellátás területi és intézményi ellátásának alapjai. A területi gondozás és a szociális otthonok volt az a két forma, amely uralkodóvá vált. Az előbbi a nyílt gondozás keretében a gondoskodásra szorulót otthonában próbálta gondozni, míg ez utóbbi zárt intézményi keretek között biztosított a nap 24 órájára teljes ellátást72. Különféle okok és érdekek egymásra való hatása eredményeképpen a `90-es évekre kialakult az a gyakorlat, hogy a területi gondozás egyre kevésbé mint önálló gondozási forma lett jelen; s sokkal inkább lett egyfajta zsilipszerepe, amely a szociális otthoni beutalásukat várók számára nyújtott valamiféle előgondozást, várakoztató szerepet. A területi gondozás, vagy más néven házi segítségnyújtás feladata arra korlátozódott tulajdonképpen, hogy abban segítsen az idős embernek, hogy türelemmel tudjon várni a sorára, vagyis amíg tartós intézeti elhelyezésére nincs mód. Törekvések ugyan mindig irányultak arra, hogy önálló - értsd önmagában is egy komplex gondozással - bíró házi gondozás jöhessen létre, azonban az intézményi érdekek, a sorban állók nagy tömegeinek igénye minduntalan elnyomta ezt. A területi gondozás a szociális otthonok meghosszabbított karja lett, csak annyira és addig volt rá szükség, amíg fel nem szabadult egy bentlakásos intézményi férőhely... 72
E két típus között természetesen voltak “átmeneti” ellátási formák is, mint például az id sek klubja, vagy a szállást is adó id sek klubja. Ezekkel azonban nem foglalkozom részletesen, mivel e fenti megkülönböztetésselo csak azt szeretném érzékeltetni, hogy alapvet en milyen két lehetséges megoldási módról beszélhetünk. 83
A rendszerváltozás utáni átfogó szabályozást az 1993. évi III. törvény hozta. Pontosította, illetve átstrukturálta a már meglévő ellátási és gondozási formákat. Ennek keretében alapvetően két szociális gondozási formát különböztetett meg: egyfelől az alapellátásokat, másfelől a szakosított ellátási formákat. Azon túlmenően, hogy a szociális törvény meghatározta ezeket a kereteket, nagyon lényeges változtatása volt, hogy az alapellátások közé helyezte a házi segítségnyújtást és az étkeztetést. Ezzel az új kategorizálással legalábbis a törvényben - prioritást, valamiféle önállóságot deklarált a területi gondozásnak, szemben az intézményi ellátással, amelyet a szakosított ellátási formák közé sorolt. A törvény 59 § (1) bekezdése szerint az étkeztetés és a házi segítségnyújtás igénybevételének lehetőségét minden településen biztosítani kell73. 1. Az idős-ellátás technikái, intézményei 1.2. Területi ellátás - alapellátás Az 1993. évi III. törvény előtt a 10/1986. (IX. 24.) Eü.M. rendelet szabályozta a területi gondozást. A következő ellátási formákat biztosította: szociális étkeztetés házi gondozó szolgálat idősek klubja időskorúak gondozóháza (szállást biztosító klub) A rendelet értelmében a területi ellátásban azokat kell részesíteni, akik számára az életkoruk, egészségi állapotuk vagy valamilyen fogyatékosságuk miatt ez szükséges. A területi ellátáson belüli házi gondozás a személyes segítő szolgáltatásokat jelenti, az egészségügyi ellátás nem feladata. A szolgálatok munkatársai számára nem volt előírva egészségügyi szakképesítés, azonban ennek ellenére a rendelet egészségügyi - ápolási tevékenységeket is ezen ellátásokra terhelt. Az egészségügyi miniszteri rendelet deklarálása előtt már létezett ez a gyakorlat, hiszen a körzeti orvosok az intézményi ellátás elkerülése, a körzeti nővér túlterheltsége miatt általában a házi gondozást kérték meg az idős, ápolásra szoruló emberek ellátására. A házi gondozó szolgálatok többnyire elvállalták a feladatot vagy azért, mert volt egészségügyi végzettséggel (is) rendelkező munkatársuk, vagy mert az orvos utasításait követve elvégezhetőnek tartották a feladatokat szakképesítés nélkül is. A házi gondozásban dolgozó munkatársak képesítéseit rendelet nem szabályozta. Az ellátás, a hagyományos nemi szerepekhez kötődően tipikusan női munka. Alapvetően négy féle végzettséggel, háttérrel rendelkezhettek: Egészségügyi szakképesítéssel rendelkezők, akik számára ez a munka presztízsveszteséget jelent az egészségügyhöz képest, annak azonban nem tudták vállalni a három műszakos munkaidő-beosztását. A területi gondozáson belül viszont végzettségük presztízsnövelő, a hierarchiában felül helyezkednek el. Szakképesítéssel nem rendelkezők, akik a hagyományos háziasszonyi ismereteikkel úgy gondolják, hogy ez a munka csupán ugyanazt a tevékenységet kívánja tőlük, mint a saját családjuk. Egyéb szakképesítéssel rendelkezők, akik többnyire a munkanélküliség elleni stratégiaként választják ezt a területet.
73
Annyi megengedést tesz, hogy az ötszáz lakosnál kisebb településen a feladatok a falugondnok közrem ködésével is elláthatók. 84
Fiatalok, akik valamelyik felsőfokú oktatási intézménybe való bekerülésükig maradnak ezen a területen, valamiféle parkoló - tapasztalatgyűjtő pályának használva a szolgáltatást nyújtó intézményeket. A szakképesítés gyakori hiánya, a különféle képzettséggel, attitűdökkel rendelkező munkatársak hozzáállása alapvetően meghatározta az ellátások színvonalát, minőségét. A munka nagy részét a gondozók saját belátásuk szerint végzik, nehéz őket ellenőrizni. A kliensre irányuló figyelem “mennyisége és minősége” a szélsőséges esetektől eltérően nem kérhető számon. A gondozó tulajdonképpen abban érdekelt, hogy mihamarabb végezzen, az idős ember pedig abban, hogy minél tovább “feltartsa” a gondozót, így erőszakolva ki magának figyelmet. Ez a kapcsolatukat feszültségekkel telít(het)i, konfliktushelyzeteket okozva. Az ezt terhelő egészségügyi ellátási igények még inkább kiszolgáltatottá teszik az idős embert, a gondozót pedig elutasítóbbá. A szolgáltatások többnyire csak a fizikai szükségletek kielégítésére irányulnak, és kevés esély van a változásra mindaddig, amíg nincs lehetőség a folyamatos szakképzésre, a szakképesítéssel rendelkező új munkatársak felvételére. A folyamatosan jelentkező hiányok és igények hatására egyre erősebb jelenléte alakult ki az egészségügynek, az általa képviselt szemléletnek. A szociális törvény törölte az egészségügyi miniszteri rendelet bizonyos előírásait. A törvény alapellátássá teszi a házi segítségnyújtást, s kimondja, hogy ennek keretében gondoskodni kell: 1. azokról a személyekről, akik otthonukban önmaguk ellátására saját erőből nem képesek, és róluk nem gondoskodnak; 2. azokról a gyermekekről, akik részére nappali vagy bentlakásos intézményben történő állandó vagy időszakos ellátás nem biztosítható, és a szülők a gyermek napközbeni ellátását nem, vagy csak részben tudják megoldani. A szociális törvény végrehajtási utasítása (a 2/1994. (I. 30.) NM rendelet) azonban ismét elmossa az egészségügy és a szociális feladatok közötti határvonalat. A gondozói tevékenységek között ugyanis felsorolja az ágyazást, a fürdetést, a gyógyszeradagolást is, amelyek lehetnek rutinszerűen végezhető műveletek, de szakápolói tevékenységek is. A kérdés tisztázatlan marad: vajon ki felelős az esetlegesen keletkező hibákért: a szakképzetlen gondozó, az ellátást elrendelő orvos, vagy a gondozási központ vezetője? (A rendeletalkotók zavarodottságát jelzi, hogy amennyiben a gondozó egészségügyi képesítéssel is rendelkezik, akkor a háziorvos írásos megbízása alapján végezhet szakápolási tevékenységet.) Az 1993. évi III. törvény nem rendezte a feladatok szétválasztását, így továbbra is fenn áll az ellátások keveredésének lehetősége. A gondozási központok a csökkentett kapacitású egészségügyi rendszer, és a rendszerezetten még kialakulatlan otthoni ápolás elégtelensége miatt továbbra is elvégzik mind az egészségügyi mind a szociális feladatokat. Biztató jelnek számít, hogy a gondozói tevékenységet végzők részére a 2/1994-es rendelet középfokú szociális vagy egészségügyi végzettséget ír elő, az intézményvezetők részére pedig felsőfokú végzettséget. A másik fontos előrelépés a szociális szakképzések kialakulása. a szociális gondozó és ápoló középfokú szakképesítés éppen azt a tevékenységi kört próbálja felölelni, amely a gondozási tevékenységet jelenti. Ám az egyes képzőhelyek, illetve a központi tantervek nem adnak
85
egységes és megnyugtató képet a pontos tevékenységek curriculumát, protokolljait illetően. A képzések megjelenésével a (leendő) gondozók munkájának szakmai színvonala várhatóan emelkedik, de a régóta jelenlévő átfedéseket, bizonytalanságokat természetesen ők nem tudják önmagukban megoldani... Hosszú távú gondoskodást nyújtó szociális ellátások Tanulmányomban a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások elmúlt évekbeni változásait követem nyomon. A demográfiai folyamatokkal összevetve szeretném bemutatni azokat a trendeket, amelyek az ellátóhálózatot igénybevevők körében, a népesség egészében és a férőhelybővítések fejlesztési irányaiban mutatkozik meg. Előzetesen elmondható az, hogy miközben a különféle szinteken használt retorikákban már megjelent a házi gondozás - ápolás fejlesztése iránti szükséglet, a valóságos folyamatok mind a házi segítségnyújtás mind a szociális étkeztetés csökkenését eredményezték. A fejlesztések minden erőforrása a tartós bentlakásos intézmények telephelyeinek és férőhelyeinek bővítésére fordítódott, miközben egyre többen és többszőr hangoztatják a nem intézményi ellátások fejlesztésének és térhódításának szükségességét. Szociális otthoni elhelyezés Az időseket ellátó hálózatban nehéz az átjárás az egyes intézménytípusok, szolgáltatások között. Ennek oka lehet az, hogy a kevés számú intézmény területileg aránytalanul oszlik el az országban. Az egyre növekvő igényeket egyre kevésbé képes kielégíteni. Évek óta jellemzi az ellátóhálózatot a férőhelyekre jutó többszörös túljelentkezés. Megjelentek ugyan a harmadik szektor, illetve a magánpiaci intézmények, de ezek szolgáltatásait csak kevesek képesek megfizetni; az idősek túlnyomó többsége számára változatlanul az állami intézmény jelenti az egyetlen megoldást. (Viszonylag új keletű az a probléma, amelyet az új típusú szolgáltatók megjelenése keltett, s amit a perverz elosztás fogalmával lehet leírni.) A régi szegényházak, majd szeretetotthonok épületeiben kialakított szociális otthonok sokáig magukon viselték a szegénygondozás ismérveit. A szociális otthonok jelentős hányada kastélyok, kúriák átalakításával jöttek létre, ezért az idősek számára nehezen használhatóak. Amikor az idősek ellátásában a szociális otthonok és a házi gondozás rendszeréről beszélünk, s azt állítjuk, hogy a jövőben fokozódó, de már régóta jelen lévő ellátási feszültségek lehetséges levezetésének módja a szakszerű házi segítségnyújtás fejlesztése megkerülhetetlen a kérdés: A házi segítségnyújtás (az otthoni szakápolással kiegészítve) az idős emberek életében kiválthatja-e a szociális otthoni elhelyezést? A kérdésről - tudomásom szerint - nem született még összefoglaló tanulmány. Azonban a hétköznapi tapasztalatok alapján azt gondolom, hogy nem a házi gondozás - ápolás hiánya az, ami miatt az idős emberek bekerülnek a bentlakásos intézményekbe. Az igaz, hogy a házi segítségnyújtás kitolhatja a bekerülés időpontját, sőt elméletileg egy ellentétes áramlás is elképzelhető, ha az egyénnek van kihez és van hova visszamennie. (A jelenlegi gyakorlat az, hogy szinte kizárólag az elhalálozás az egyetlen út, amely a szociális otthoni férőhelyek fluktuációját képezi.) A tartós bentlakásos intézménybe való bekerülés indokai: az egészségi állapot romlása (állandó felügyelet, rosszulléttől való félelem), a családi és / vagy házi segítségnyújtási ellátás elégtelensége (pl. demencia esetén), a szociális helyzet (alacsony jövedelem), és a magány. 86
Az intézményi beutalás indoka a szociális otthonok esetében tipikusan egészségügyi ok. Az egészségügyi rendszer hiányosságai miatt a szociális otthonok rákényszerültek arra, hogy a lakóik egészségügyi problémáit kezeljék. Az otthonokba egyszer bekerülők pedig halálukig annak lakói maradtak. A bekerülés okai azt igazolják, hogy az idős személyeknek olyan speciális ellátásokra lenne szükségük, mint ápolási osztályokra, intenzív otthoni ápolásra - gondozásra. Átmeneti és tartós bentlakást nyújtó ellátások A két intézmény mind fenntartójában, mind üzemeltetőjében eltér egymástól. A gyakorlatban meglehetősen gyér kapcsolat van közöttük, pedig egymásra épülő, a másikat kiegészítő intézményekről van szó. A szociális törvény koncepciójából következően az időseket érintő ellátóhálózatnak a következő négy szintjét lehet megkülönböztetni jelenleg: alapellátás, amely az étkeztetésből és a házi segítségnyújtásból tevődik össze nappali ellátás, az idősek klubját (korábbi nevén idősek napközi otthonát) jelenti átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények, amely főként az időskorúak gondozóháza tartós bentlakásos intézmények ápolást, gondozást nyújtó intézményei, legfőképpen az időskorúak otthona (közismertebb nevén szociális otthon) A szolgáltatások kiépítettségét plasztikusan mutatják be a mellékelt ellátási térképek. Az intézményi struktúrából következően az előbb felsorolt intézmények a kifejezetten idős (nyugdíjas korú) embereknek címzett ellátásokat takarják. Biztos, hogy a más típusú intézményekben is találhatóak idős korú személyek, ezeknek a meglevő adatokból való elkülönítését nem tartottam szükségesnek, mivel a jelenlegi célom csak az intézményi struktúra, az intézményi férőhelyek alakulásának bemutatása, nem pedig az intézményi ellátottak korstruktúrájának elemzése. Az intézménytípusok elemzésemben aszerint követik egymást, hogy milyen mértékű forrásokat és beavatkozásokat igényelnek a központi vagy helyi kormányzattól. Eszerint a “normális eloszlás” szerint az étkeztetés (különösen a helyben vagy elvitelre szerződött kliensek esetében) az, amely nem igényel különösebb szociális vagy egészségügyi szakértelmet. Ellenben ahogy haladunk a tartós bentlakásos intézmények felé, úgy lesz egyre inkább mind anyagiakban mind szakmailag hangsúlyosabb az egyes szolgáltatók, finanszírozók szerepe.
87
Az idősek számára nyújtott szolgáltatások ellátási struktúrája az 1993., 1996., 1999. és 2001. évi statisztikai adatok alapján Időskorúak otthonában ellátott: 2001-ben: 39,125 fő 1999-ben: 35,901 fő 1996-ban: 32.206 fő 1993-ban: 28.039 fő Tartós bentlakásos intézménybe elhelyezésre várók: 2000*-ben: 9,674 fő 1999-ben : 9,299 fő 1996-ban : 8.864 fő 1993-ban : 5.373 fő Tartós bentlakásos intézménybe elhelyezést kérők: 2000-ben*: 11,793 fő 1999-ben : 12,696 fő 1996-ban : 15.153 fő 1993-ban : 13.165 fő Időskorúak gondozóházában ellátott: 2001-ben: 2,472 fő 1999-ben: 2,185 fő 1996-ban: 1.936 fő 1993-ban: 1.643 fő Idősek klubjában ellátott: 2001-ben: 40,373 fő 1999-ben: 40,017 fő 1996-ban: 39.672 fő 1993-ban: 38.987 fő Házi segítségnyújtásban részesült: 2001-ben: 41,275 fő 1999-ben: 39,957 fő 1996-ban: 41.037 fő 1993-ban: 49.206 fő Étkeztetésben részesítettek: 2001-ben: 100,370 fő 1999-ben: 97,281 fő 1996-ban: 99.177 fő 1993-ban: 110.671 fő * A 2001. évre vonatkozó adatok még nem állnak rendelkezésre. Forrás: Szociálipolitikai Fejlesztési Központ (1997): Információs Évkönyv II. Az alap- és nappali ellátásról, a tartós bentlakásos és az átmeneti elhelyezést nyújtó intézményekről, valamint a rehabilitációs célú munkahelyekről 1996; Budapest; valamint KSH (2002): Szociális Statisztikai Évkönyv 2001.
88
Házi segítségnyújtás Az 1993. évi III. törvényben leírtak szerint házi segítségnyújtás keretében egyrészt azokról a személyekről kell gondoskodni, “akik otthonukban önmaguk ellátására saját erőből nem képesek és róluk nem gondoskodnak”; másrészt “azokról a gyerekekről kell gondoskodni, akik részére nappali vagy bentlakásos intézményben történő állandó vagy időszakos ellátás nem biztosítható (beteg, kórokozó-hordozó stb.) és a szülők a gyermek napközbeni ellátását nem, vagy csak részben tudják megoldani” (63.§). E rendelkezéssel ellentétben azt hiszem, hogy a gyakorlatban majdhogynem kizárólag az idős emberek ellátásáról van szó, s mind a gyerekek, mind a fogyatékos személyek nem, vagy csak elenyésző számban kerülnek be a gondozottak közé. A szociális gondoskodás tartalma valójában nem definiált. Igaz ugyan, hogy a 2/1994. (I.30.) NM rendelet sorol fel bizonyos tevékenységeket (meleg étel biztosítása, bevásárlás, testi-, személyi higiéné biztosítása, öltöztetés, ágyazás, takarítás, mosás, fűtés, orvoshoz kísérés, orvos lakásra hívása, gyógyszerkiváltás, gyógyszeradagolás, hivatalos ügyek intézése, külső kapcsolattartás elősegítése, pszichés gondozás), de ezek nem, vagy csak nehezen értelmezhetők. Hiányzik az operacionalizált kérdéssor, amely mentén pontos(abb) képet lehetne kapni a gyakorlati (szociális) munkáról. Nem tudjuk, hogy mely intézmények mit is értenek pontosan házi segítségnyújtás alatt. Ez a statisztikákból nem deríthető ki. Valószínű, hogy ahány hely, annyi szokás. Szerencsés esetben az adott intézmény a területének specifikumait képezi le - rugalmasan alkalmazkodva a lokális szükségletekhez, körülményekhez -, de fontos lenne ezt adatokon keresztül is megvizsgálni, különös tekintettel a szolgáltatások elosztási - eloszlási hatékonyságára. Sok félreértésre ad okot az is, hogy nem tisztázott: a házi segítségnyújtással az idősellátás egészének problémája orvosolandó, vagy csak bizonyos esetekben, bizonyos feltételekkel lehet hasznos. Hatásossági és hatékonysági szempontból eltérő következménye lehet a különféle gondozási körzetek nagyságának, elhelyezkedésének, szociológiai összetételének. További összetevője a “lefedettségi” problémának, hogy a civil és az önkormányzati fenntartású intézmények között milyen és mekkora az átfedés. Azt hiszem, hogy ebben igen eltérő lehet a gyakorlat, a feladat és terület megosztástól kezdve az egymással való rivalizálásig - jobb ügyfelek elhalászásáig. (Vajon az önkormányzat mikor hatékonyabb, ha kiszerződött alapítványhoz, vagy ha saját, hatósági - államigazgatási útján szolgáltat? Érzékel-e különbséget a kétféle szolgáltató között a kliens a szolgáltatás minőségében? Egységnyi pénzből hol látnak el több ügyfelet, jobban? A több/ jobb szolgáltatást mi segíti elő?) Problémás, illetve nem megoldott a pénzek és az elvégzett munka igazolása, viszonya. Ma nem lehet tudni azt, hogy mi mennyibe kerül. Ezért szükség van olyan, a konkrét tevékenységeket leíró protokollra, amelyben egyértelművé válik, hogy milyen probléma esetén milyen tevékenységet kell végezni, és ez mennyi pénzbe kerül. (Mindezek vizsgálatához hiányoznak a hatásvizsgálatok is.) Az állami és a non-profit szolgáltatók jelenlegi helyzetében a házi gondozás csak “előszobája”, első lépcsője az önkormányzattól kijárható egyéb támogatásoknak, amelyek megszerzésére így, a központ támogatásával nagyobb az esély, illetve maga a központ is adhat különféle támogatásokat. Ebben a megközelítésben a szolgáltatás nem pusztán az ápolásgondozásról szól, hanem a segélyezési rendszerbe való bekerülést, sikeresebb mozgást is elősegíti. Másképpen fogalmazva, a gondozási központok olyan jellegű tevékenységet is végeznek, ami nem az ő feladatuk.
89
A jelenlegi önkormányzati rendeletek nagy részénél él az a szabály, hogy egyfajta hierarchia van a nyújtott szolgáltatások között, és ha valaki már kap valamilyen ellátást az önkormányzattól (pénz, közgyógyellátási igazolvány, területi gondozás, stb.) az már nem, vagy csak szigorúbb feltételek mellett kaphat egyéb támogatást. Hipotetikusan azt gondolom, hogy az önkormányzat felosztja a különféle szervei között a feladatokat, de ezzel egyben ki is zár a komplex ellátásból. (Vagy közgyógyellátást ad, vagy otthoni gondozást biztosít.) Ha tehát valaki közvetlenül az önkormányzattól veszi igénybe a házi segítségnyújtást, akkor automatikusan kizáródhat más ellátásból, míg ha ezt az ellátást egy kiszerződött szolgáltatón keresztül szerzi meg, akkor nem éri ilyen hátrány. Egészségügyi és szociális feladatok A házi segítségnyújtásban az egészségügy és a szociális szféra egyszerre van jelen. A házi gondozás kialakulásakor jellemzően csak szociális, illetve szociálpolitikai okok voltak jelen: településszerkezet, bentlakásos otthonok zsúfoltsága, átmenet biztosítása, stb. Ekkor még az idősek szociális ellátásában egy viszonylag jól körülírható hierarchia volt, amiben az egyes ellátások egymásra épültek, megelőzve illetve követve egymást. Az egészségügy és a szociális terület egymástól elkülönült és jól definiált munkamegosztásban, két önálló területként volt jelen. (Pontosabban szólva a szociális szféra átpolitizáltsága sokkal jelentősebb volt, hiszen önálló szociálpolitikáról nem lehet beszélni74.) Az “ageing in place” gondolata nyomán átértékelődőben van az egészség és az egészségügy szerepét, fontosságát kijelölő szakmai értékrendszer. Ebben a kontextusban az egyes ember már a maga teljességében, a környezetével való szoros összhangban jelenik meg. A komplex látásmódnak köszönhetően -a humanitással és az olcsóbb ellátással karöltve- az egészségügyi (alap)ellátásban szorosabb együttműködés szükségeltetik a szociális és az egészségügyi szféra között. Ez a két tendencia együttesen vezet oda, hogy a humanitás, a hatékonyság, az államtalanítás és az egészségügyi szemléletváltás (komplex gondozás) következtében az idősellátás területén a házi gondozás, és ennek is a nem-állami szolgáltatókon keresztüli biztosítása tűnhet az egyetlen lehetséges üdvözítő megoldásnak. Fontosnak tartom azonban, hogy ezek az elvek nem szükségszerűen járnak együtt, noha egybemosásukra történnek kísérletek (legfőképpen azért, mert így a szakmai, az idősek ellátási érdekei mögé lehet bújtatni maguknak az intézményeknek az érdekeit). Ez az összemosás, illetve a politikák tisztázatlansága (vagyis egyfelől a “gondozás helyben”-politikája, másfelől a közfeladatok ellátására nem-állami intézményekkel való szerződés) eredményezheti azt, hogy bizonytalanságok egész75 sora jelentkezik az idős-ellátás rendszerében.
74
Jellemz példája volt ennek az átpolitizáltságnak az a kézikönyvekben még fellelhet intenció, amely szerint a házi gondozás egyben társadalomjobbító és nevel funkciókat is ellát, vagyis az er ltetett társadalmi egynem sítés, integráció szerves részét képezi. (Az e szellemben íródott tanulmányok egyik példáját dr. Vidosfalvy Magda: A Vöröskereszt egészségnevel szerepe az öregek helyes életmódjának biztosításában (in: Szoociális Gondoskodás 1978. Évi 1. Szám, 19 – 25. oldalak) adja.) 75 Bizonytalanságnak nevezem azt, hogy nincsenek megbízható adataink arról, hogy milyen színvonalú szolgáltatás mennyibe kerül, hogy nincsenek protokolljaink, standardjaink a szociális gondozás folyamatáról, hogy perverz elosztási hatások vannak jelen, hogy jelent s az els fajú hiba (vagyis az elvileg jogosultak nem jutnak szolgáltatáshoz) el fordulása. 90
Az egészségügyi alapellátásra való erőteljes koncentrálással ugyanis egyre nagyobb figyelem helyeződik a prevencióra és a rehabilitációra. E kettő, illetve a költség-hatékonyabb és humánusabb ellátás okán az otthonápolás megjelenik és teret hódít. Ekkor már a kliens saját otthonában történő ellátását - gondozását tartják elsődlegesnek a sokkal drágábbnak, embertelennek és nem kellően komplexnek tartott (és még a holtelszolgáltatás kiadásaival is terhelt) kórházi ellátásnál. Annak ellenére azonban, hogy a két terület egymásra épül, napjainkban többféle aránytalanság van a két terület között: Amíg ápolási egészségügyi része jól dokumentált, létező leírások, protokollok találhatók a tipikus problémák megoldási-kezelési tevékenységeire, eszközigényeire; addig a gondozás szociális része kidolgozatlan, tisztázatlan. Ennek következménye lehet az aránytalanság: az egészségügy dominál, így a gondozás folyamata leszűkül az egészségügyi - ápolási teendőkre. Az egészségügyi terület preferenciái világosak: a cél a beteg rehabilitációja, illetve prevenciója, minél humánusabb módon. A szociális rész küszködik szerepével, múltbeli és jelenlegi funkcióinak (lásd fentebb) összeegyeztetésével, kibékítésével. A tradíciók megléte, keveredése miatt nem lehet pontos és világos képet alkotni a szociális gondozás tevékenységéről, prioritásairól. Az egészségügyi ellátás (két hétig) ingyenes, míg a szociális gondozásért térítési díjat szednek. A “szociális”-ból hiányzik az a szerep, amit a háziorvos betölt az egészségügyben. Kérdéses, hogy a jelenlegi ellátó-szolgáltató rendszerben ki vehetné fel ezt a szerepkört. Sajátos módon az egészségügy dinamikusabban van jelen az otthoni gondozási szolgálatok "piacán". Ahhoz képest, hogy jóval rövidebb múltra tekint vissza a magyarországi története, a házi ápolás (vagy más szóval hospice szolgálat) már rendelkezik a konkrét tevékenységeket pontosan és részletesen leíró eljárásrendeletekkel, normákkal. A szociális szféra ezzel szemben küzd intézményi és szakmai érdekképviseletével, identitásával. Kialakulatlanok az eljárásrendjei, a gondozási tevékenységei, normái. Az egészségügy megtalálta a házi ápolás szerepét a teljes ellátási struktúráján belül, jóllehet ez annak átalakításával járt. A szociális szféra viszont egyáltalán nem ezen logika alapján működik. Azt is mondhatnánk, hogy az egészségügy a maga változásaival indította el a szociálisban is begyűrűző változásait. Mivel azonban a szociális szféra "gyenge" volt, így a kialakítandó új szemléletű ellátásban a szociális szerepe degradálódott, és egy kisegítő, a szakértelmet nem szükségszerűen igénylő tevékenységre. (Tulajdonképpen az egészségügy megtartotta a kórházban is végzett gyógyító - ápoló szakmáját, a hotelfunkciót pedig "leadta" a szociális ágazatnak.) Házi gondozás - házi ápolás Amikor a házi segítségnyújtásról, mint az idős emberek bizonyos szükségleteire adott intézményes válaszról gondolkodunk, egy olyan komplex problémahalmazról is gondolkodunk egyben, amely a gyakorlatban nem, vagy csak nagy nehézségek árán választható szét. Ennek a szétválasztásból adódó nehézségnek az az oka, hogy az idősek esetében még inkább elmosódik a határ az egészségügy és a szociális gondoskodás területei, feladatai között. Alapvető kérdések és alapvető rendszerbeli eltérések ütköznek tehát a mindennapi gondozásban. Együttműködés
91
Az egészségügy, amely nem utolsósorban a házi ápolás bevezetésével próbálja csökkenteni, kiváltani a kórházi bentlakás hotel-költségeit, alapvetően biztosítási alapon járó, vásárolt jog. A kiadásai fedezetét járulékokból biztosítják. További eltérése az egészségügynek, hogy sokkalta élesebben elkülönül a társadalom egyéb funkcióitól: jellemzően a patologikus esetek “orvoslása” a feladata. Kiépült rendszere erősen hierarchikus, évszázados gyökerekre, tudományos és felsőfokú oktatási közegre, tudományosan is igazolható kutatásokra alapozódik, egyszóval stabil háttérrel rendelkezik. A különféle problémák megnevezésében, feltérképezésében és kezelésében kiépült normarendszerrel, eljárási módokkal (rituálékkal) bír. Célja leggyakrabban a betegségek, kóros jelenségek meggyógyítása. Legtipikusabban tehát megpróbálja helyreállítani az egyén “kóros” állapotát. A szociális gondozás jelentősen különbözik az egészségügytől. Központi költségvetésből fedezik, állami normatívákból, és esetében szerzett jogról sem beszélhetünk. “Tárgya” éppen az ember a maga társadalmi valóságában, nem pedig valamely normálistól elütő, patológiás állapot. Nem volt a legutóbbi időkig kiépült iskolarendszere, s mindig erősen át volt itatva különféle olyan értékekkel, amelyek nevében, érdekében történt a gondozás. Ezek az értékek egyfelől ugyan valamiféle identitást biztosítottak a gondozást végzőknek, másfelől viszont a tárgyiasult tudást is háttérbe szorították. Tudománnyá nem vált soha sem, ami nem (vagy: nem csak) presztízsveszteséget, hanem az önállóság, az egyéb területek befolyásától való mentesség hiányát jelenti. Ennek a munkának a “határai” nem kristályosodtak ki: sokkal fontosabb (volt) az e területen dolgozók elhivatottsága, mint a professziója. Napjainkig tehát kiépülését és feladatát tekintve más fejlődési utat járt be a két terület. Mindkét feladat alapellátás, azonban egymásra utaltságuk ellenére, nincs bevett együttműködés közöttük. Úgy tűnik, hogy településenként és körzetenként más és más a közöttük lévő kapcsolat, ami elsősorban az akkor és ott dolgozó háziorvos, körzeti nővér, a gondozási központ vezetője és a gondozók függvénye. A házi gondozás hazánkban a hatvanas évek közepétől kezd kiépülni, és a nyolcvanas évek közepére terjed el országosan. Kialakulásában több minden játszott szerepet, a hely és pénzhiányon át az eltérő szükségletekre adott válaszig. A házi gondozással együtt fejlődött ki az idősek klubja és a szociális étkeztetés. Az egészségügyi miniszter egy 1986-os rendeletében ezeket a szolgáltatásokat összevonta úgy, hogy egy-egy gondozási központhoz 5-6 gondozási körzet tartozzon. Célszerű lett volna ezeket a gondozási körzeteket a körzeti (házi-)orvosi körzetekhez igazítani, de ez a mai napig nem történt meg: kevesebb gondozási körzet van, mint amennyi háziorvosi körzet. (Pontos adat nem áll rendelkezésemre, csak szakemberek szóbeli közlésére, és a saját tapasztalataimra támaszkodhattam.) Már ebből a (fizikai értelemben vett) határkérdésből is látszik, hogy az egészségügy és a szociális szféra közötti szoros együttműködés nem épült ki. Kérdések - konfliktusok A rendszerváltás decentralizálási hulláma elérte a házi gondozást, különféle reformokat sürgetve. Ennek a koncepcióváltásnak a lényege, hogy a rögzült gondozási formák megkérdőjeleződtek, és ki kell, hogy cserélődjenek egy sokkal változatosabb közszolgáltatással, új típusú támogatásokkal, jogokkal. Gondozási csomagokat kell összeállítani, amelyek az egyének szükségleteire vannak szabva. Szolgáltatások kellenek, amelyek támogatják az informális gondozók munkáját. Szükségesnek tartják egy olyan intézmény kialakítását, amely gyakorlatilag is koordinálja az önkéntes és a köz (állami) szolgáltatókból álló vegyes gondozást. Új formáit kell meghonosítani a költség és
92
minőségkontrollnak. Elismerik ugyanakkor azt, hogy a kontroll növekedése, és a költségcsökkentésre való törekvés már önmagában bizalmatlanságot kelt a reformok iránt. A házi segítségnyújtásban több dilemma és konfliktus is megfogalmazódik: Vannak, akik úgy látják a házi gondozást, mint egy olyan leszűkítését a szükségleteknek, amivel csak pénzt takarítanak meg. Konfliktus jelentkezik a gondozást végzők körében is: főleg a nők esetében kérdőjeleződnek meg a hagyományos nemi szerepek. Kérdésként merül fel, hogy vajon a házi segítségnyújtás kizsákmányolja-e, aláássa-e tradicionális szerepeiket, vagy inkább segíti; illetve megerősíti azokat. Kérdéses, hogy a házi gondozással nem az individualizálódást segítjük-e szándékaink ellenére elő? Ennek kiküszöbölésére javasolják azt, hogy olyan magas szinten kell tartani az informális gondoskodást, amennyire csak lehetséges. (Erre megoldásként kínálkozik a rokoni, szomszédi szálak erősítése, támogatása; valamint a szociális partnerek megállapodása munkaidőkedvezményről.) Konfliktus van a különféle foglalkozási szempontok és paradigmák között, és az egyes érdekekben, hiszen gyakran az ellátást nyújtók számára fontosabb a döntési folyamatokban való részvétel, ezek befolyásolása, mint maguk az idős emberek. Alapvető dilemma, hogy magasan képzett gondozókat szeretnénk-e, vagy minél több informális (önkéntes) gondozót. Szociális alapon és / vagy egészségi állapot alapján lehessen hozzáférni az ellátáshoz? Ki és hogyan finanszírozza a szolgáltatást? Mindezekre tevődik rá az a bizonytalanság, hogy a központosított intézményrendszer leépítésével felszabaduló forrásokból biztosítják-e a helyi szintű ellátásokat, vagy sem. Figyelembe véve azokat a szociológiai tényeket, amelyek a társadalom elöregedéséről, az egyfős háztartások számának növekedéséről, a rokoni és szomszédi szálak gyengüléséről szólnak, akkor különös hangsúlyt kap az a kérdés, hogy hogyan fogunk elegendő embert találni az idősek gondozására, és hogyan fogjuk megfizetni őket. A szakirodalomban elismerik, hogy a gondozási rendszer esetében a legjobb, az egyedül üdvözítő útról nem beszélhetünk, csak kompromisszumról, amely a következő két pólus között helyezkedik el. Az egyik póluson a gondozásnak az a típusa, amelyik nagyon jól szervezett az ellátás oldaláról: helyi szinten van néhány intézmény, amelyek szorosan együttműködnek, minden típusú szükségletre ismert, hogy azt mely szolgáltató biztosítja. Komplex esetekben az együttműködés biztosított. Ennek a pólusnak a hátránya, hogy zárt struktúrához vezet, új szolgáltatók nem tudnak belépni, rugalmatlan, monopolhelyzet alakul ki. A másik póluson sok szolgáltató egymással versenyezve kínálja szolgáltatásait. Ekkor a költséghatékonyság magas, de a fogyatékosok és idősek számára átláthatatlan a rendszer, és a különféle szolgáltatók közötti együttműködés nehézkes. Ekkor szükséges egy, a gondozást közvetítő esetmenedzser, aki pontosan tudja, hogy mik az idős ember szükségletei, átlátja a kínálatot, és ismeri, hogy melyik szolgáltató milyen típusú gondozást kínál. (Az információ hozzáférés, az ösztönzés és a felelősség kérdése fontos.) A megvalósíthatóság nem a kliensek típusától vagy a függőség küszöbétől függ és nincs modell, amit át lehetne másolni egyik helyről a másikra, akkor mi a fontos az egészből? Az, hogy a házi gondozás kérdése tulajdonképpen a szervezeti struktúra és az igazgatási rendszer kérdése. Típusok: A döntés helyének olyan közel kell lennie a klienshez, amennyire az csak lehetséges. Ez jelentheti azt is, hogy az idős maga dönt. Sok gondozási rendszer kudarcos, hibás, mert habár
93
látszólag a kliens szintjére viszik le a döntéshozatalt, ez nem történik meg a valóságban. A valódi választás már megtörtént a rendszer struktúrája által és a lehetőségek eloszlása is eleve ebben van determinálva. Ők egyszerűen csak igazolják azt a létező megegyezést, ami arról szól, hogy ki mit kap, és hogyan. A másik esetben a gondozási rendszert strukturálni kell, és a fontos döntések meghozatalának teljes skáláját explicitté kell tenni. Semminek sem kéne implicitnek maradnia. Minden sikeres innováció meghatározta annak rendszerét, hogy az egyes kulcsfontosságú területek szakemberei tisztán döntsenek: az eset-megtaláló és monitorozó, a szükségletfelmérő (egy nap 24 órájára és egy hét 7 napjára). a gondozási terv-készítője az időkeretek meghatározásával, expliciten látható procedúrák, eljárások és tiszta döntéshozatalok a gondozásban, akár fejlődő, akár végleges formájáról van szó. Egy gondozási rendszer működtetése esetében a legjobb, az egyedül üdvözítő útról nem beszélhetünk, csak kompromisszumról, amely a következő két pólus között helyezkedik el. Az egyik póluson a gondozásnak az a típusa, amelyik nagyon jól szervezett az ellátás oldaláról: helyi szinten van néhány intézmény, amelyek szorosan együttműködnek, minden típusú szükségletre ismert, hogy azt mely szolgáltató biztosítja. Komplex esetekben az együttműködés biztosított. Ennek a pólusnak a hátránya, hogy zárt struktúrához vezet, új szolgáltatók nem tudnak belépni, rugalmatlan, monopolhelyzet alakul ki. A másik póluson sok szolgáltató egymással versenyezve kínálja szolgáltatásait. Ekkor a költséghatékonyság magas, de a fogyatékosok és idősek számára átláthatatlan a rendszer, és a különféle szolgáltatók közötti együttműködés nehézkes. Ekkor szükséges egy, a gondozást közvetítő esetmenedzser, aki pontosan tudja, hogy mik az idős ember szükségletei, átlátja a kínálatot, és ismeri, hogy melyik szolgáltató milyen típusú gondozást kínál. (Az információ - hozzáférés, az ösztönzés és a felelősség kérdése fontos.) A megvalósíthatóság nem a kliensek típusától vagy a függőség küszöbétől függ és nincs modell, amit át lehetne másolni egyik helyről a másikra, akkor mi a fontos az egészből? Az, hogy a házi gondozás kérdése tulajdonképpen a szervezeti struktúra és az igazgatási rendszer kérdése. Típusok: A döntés helyének olyan közel kell lennie a klienshez, amennyire az csak lehetséges. Ez jelentheti azt is, hogy az idős maga dönt. Sok gondozási rendszer kudarcos, hibás, mert habár látszólag a kliens szintjére viszik le a döntéshozatalt, ez nem történik meg a valóságban. A valódi választás már megtörtént a rendszer struktúrája által és a lehetőségek eloszlása is eleve ebben van determinálva. Ők egyszerűen csak igazolják azt a létező megegyezést, ami arról szól, hogy ki mit kap, és hogyan. A másik esetben a gondozási rendszert strukturálni kell, és a fontos döntések meghozatalának teljes skáláját explicitté kell tenni. Semminek sem kéne implicitnek maradnia. Minden sikeres innováció meghatározta annak rendszerét, hogy az egyes kulcsfontosságú területek szakemberei tisztán döntsenek: az eset-megtaláló és monitorozó, a szükségletfelmérő (egy nap 24 órájára és egy hét 7 napjára). a gondozási terv-készítője az időkeretek meghatározásával, expliciten látható procedúrák, eljárások és tiszta döntéshozatalok a gondozásban, akár fejlődő, akár végleges formájáról van szó. Kimaradók A házi gondozás bővítése nem biztos, hogy csökkenteni képes az intézményesültség szintjét. A probléma ugyanis az, hogy ha a házi gondozás nem pontosan azokra céloz, akik az intézménybe bekerülők, akkor a házi gondozás azoknak nyújt szolgáltatást, akik egyébként is, e szolgáltatás nélkül is otthon maradnának. Az új szolgáltatások helyettesíthetik a korábbi
94
informális elrendezést, a családi gondoskodást, és ezzel párhuzamosan a közszolgáltatásokat visszavonják, elsorvasztják. A jelenlegi házi segítségnyújtás csak az idős emberek bizonyos csoportjaira terjed ki, s a fogyatékosokkal nem foglalkozik; a szervezetek és a foglalkozások töredezettek. A házi gondozás esetében több cél lehetséges. Alapvető kérdés, hogy kiknek szóljon a szolgáltatás: - egyedül levőknek és izoláltaknak, - betegség idejére, tisztán definiált esetekben (pl. injekciókúrára), - hosszú távú “gyengélkedés” esetében (szemben a rövid távú, intenzív kórházi betegségekkel) A gondozottak között a marginalizáltak fognak intézménybe kerülni, és a jobb pozícióban levők tudják csak -kihasználni az új és jobb lehetőségeket. Kieshetnek azok is az ellátásból, akik nem tudják megfizetni a piaci szolgáltatásokat, de nem jogosultak szociális segítségre. A házi segítségnyújtásról beszélve nem kerülhető meg a házi ápolás kérdése sem. Ma sem eldöntött, hogy a házi ápolás kinek a feladata. A házi gondozás, mint alapellátás nem tartalmazza ezt a kitételt, azonban a napi gondozást végzők nem tudnak (nem akarnak) kitérni bizonyos fajta ápolási feladatok teljesítése elöl. A házi gondozás kérdése tehát szorosan összefonódik az otthoni ápoláséval, a mindennapi gyakorlatban kikerülhetetlenül összeolvadnak, azonban mind a jogosultság, mind a finanszírozás, mind a felelősségek tekintetében két külön logikán működő rendszerhez tartoznak. Ha elemzésünkben az idős emberek szükségletei felől közelítünk, akkor az intézményi struktúra és jogalkotás különbözőségébe ütközünk, ha pedig a meglévő keretek külön-külön történő ellátásait próbáljuk megragadni, és egymástól elkülönített rendszerként kezelni, akkor az egyének komplex szükségletei mondanak ellent.
Az EU – magyar Közös Memorandum megállapításai a szociális szolgáltatásokról Az Európai Unió Bizottsága és a Magyar Kormány közösen készítik el (2003. év végéig) a társadalmi befogadásról szóló memorandumot. A memorandumnak jelenleg (2003. augusztus) még csak a munkaanyaga, tervezete érhető el76. Az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium civil koordinációért felelős politikai államtitkára, Dr. Göncz Kinga által írt kísérő levél a következőképpen fogalmaz: „Maga a Közös Memorandum tervezet két alapvető feltételnek próbál megfelelni. Egyrészt, igyekszik eleget tenni mindazon terjedelmi és tartalmi szempontoknak, amelyek valamennyi csatlakozó ország esetében egységesen kerültek kialakításra. Másrészt, ezeken a kereteken belül áttekinti a magyar kormányzat társadalmi kirekesztés elleni törekvéseit és az előrelépés azon főbb irányait, amely lépések megtételére a Kormány és a tárcák tervei, programjai szerint reális, vállalható lehetőség mutatkozik.” (forrás: www.eszcsm.hu/indexelit.html (2003.augusztus)) A kísérőlevél tanulsága szerint: „a magyar törekvések és az EU társadalmi kirekesztés elleni célkitűzései összhangban vannak egymással”. (forrás: www.eszcsm.hu/indexelit.html (2003.augusztus)) 76
Több internetes oldalon is megtalálható a társadalmi vitára bocsátott tervezet: www.eszcsm.hu/indexelit.html ; www.szochalo.hu ; www.3sz.hu . 95
Természetesen, a témából adódóan, a terület, s így a tervezés is nagyon sok minisztérium összefogásában készült. A memorandum tartalomjegyzéke szerint gazdasági és társadalmi helyzetleírással kezdődik, majd a kulcsfontosságú kihívásokra tér át. A negyedik fejezet a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem négy célkitűzésének megfelelően azt az eszközrendszert írja le, amely segítségével a Magyar Kormány csökkenti a szegénységet, kirekesztést. Inkább az EU elköteleződését, semmint a magyar fél valódi prioritásait tükrözve az ötödik rész a nemek közötti esélyegyenlőség és szegénység kapcsolatáról szól77. A következő fejezet a statisztikai adatgyűjtésről. pontosabban az EU egy új adatgyűjtési rendszerének átvételéről ír. A hetedik fejezet az EU Strukturális Alapjainak e célra történő (tervezett) felhasználásáról szól, míg a záró (nyolcadik) fejezet a konklúziókat tartalmazza. A Memorandum nagyon sok területet, részpolitikát ölel fel: megállapítások találhatók a foglalkoztatáspolitikát, oktatáspolitikát, egészségügyet, a nyugdíjrendszert, lakáspolitikát, igazságszolgáltatást, szociális segélyezést, stb. érintően. A dokumentum olvasása során azonban érzékelhetővé válik, hogy az e területek közötti együttműködés gyenge, erőtlen. Az egyes részek önállóan vannak, lettek kidolgozva, így – lényegében – apró részterületek egymás mellé rendezése található a szövegben. A választott témám határain belül maradva a Memorandumot a szociális szolgáltatásokon keresztül elemzem. E témát a szöveg-tervezet több helyütt érinti. A társadalmi helyzet leírásakor (2. fejezet) a népesség elöregedése következményeként hívja fel a figyelmet arra, hogy a nyugdíj- és egészségügyi kiadások mellett a szociális szolgáltatások iránt is növekedni fog az igény. Ehhez hozzárendelhető az a kulcsfontosságú kihívások részben tett megállapítás, amely szerint kulcsszerepük van a szociális szolgáltatásoknak a kirekesztés enyhítésében (lásd Közös… (2003) 13.old.). Kihívásként fogalmazódik meg a hozzájutás esélyegyenlőségének biztosítása, a szolgáltató jelleg erősítése, a lakóterületen, integrált módon való ellátásszervezés, a komplex rehabilitáció (fogyatékossággal élők esetében) hatékonyságának javítása. Érzékelhető e megfogalmazásokból, hogy alapvetően nem térnek el a kormányprogramban leírtakról, talán csak magyarázzák, kiegészítik, jobban kifejtik azt (pl. a rehabilitáció esetében). (Lásd a mellékletet, amely szemelvényezi az egyes kormányok programját.) A negyedik fejezet, amely a leglényegesebb része a memorandumnak. E részben több helyütt is felbukkan utalás a szociális szolgáltatásokkal kapcsolatban. Az kirekesztés elleni stratégia első pilléréhez igazodva („foglalkoztatásban való részvétel megkönnyítése”) a „munka és családi élet összeegyeztetését elősegítő intézkedések” rész tesz megállapításokat a szolgáltatásokra. A megközelítés sajátos, eltérő a Magyarországon (eddig) megszokottakhoz képest. Jellemzően a gyermekek napközbeni felügyelete (tipikusan a bölcsőde, de a házi gyermekfelügyelet és a családi napközi szolgáltatás is) mint a szülők (elsősorban nők) foglalkoztatását támogató (, ahhoz nélkülözhetetlen) elem értelmeződik. Ugyanezen (munkaerőpiaci, foglalkoztatási) megfontolásból sorolható a házi segítségnyújtás is ide. Általában az idősek számára nyújtott szolgáltatásokkal kapcsolatban a dokumentum megállapítja, hogy azok nem fedik le a szükségleteket: „2001-ben a 60 éven felüliek mintegy 77
E megállapításomat támasztja alá Koncz Katalin írása (Koncz (2002)), aki élesen kritizálja a magyar gyakorlatot amiatt, hogy nem fordít kell figyelmet a szegénység nemek szerinti (eltér ) jellemz ire. 96
6%-a vette igénybe a házi segítségnyújtást, az idősek klubja szolgáltatásait, illetve élt idősek bentlakásos intézményeiben” (Közös… (2003) 20.old.). A leírt célok egyfelől általánosak, úgyis mint „biztosítani kell, /…/ hogy a gondoskodás formái minél szélesebb körben hozzáférhetővé váljanak (rugalmasak és megközelíthetők legyenek a fogyatékossággal élők és kistelepüléseken lakók számára is”. (Id. mű 21.old.) A konkrétabb célok közt a modern ápolási rendszer kiépítése, az otthoni gondozást nyújtók munkájának a társadalombiztosítás szempontjából jogszerző időként való elismerése fogalmazódik meg. A szociális szolgáltatás alapellátásai esetében a legáltalánosabb megfogalmazás található: „cél a fejlesztésük”. A mindenféle támogatás, szolgáltatás hozzáférésének biztosítása EU-s célkitűzés alá rendelten jelenik meg a legmarkánsabban a szociális szolgáltatások rendszere. Ezzel kapcsolatban a problémák leírását adó részben újra megjelenik a szükségleteknek megfelelni nem tudó intézményrendszer. Nevesítve az alapellátások esetében a kistelepülések problémái, ellátatlansága (lásd mellékelt térképek), illetve az, hogy túlzottan az idősekre koncentrál. A nem-állami fenntartók alacsony arányát, illetve a több önkormányzat összefogását jelentő együttműködéseket is hiányolva jelzi a dokumentum. A szakellátás, a különféle tartós és átmeneti bentlakásos intézmények, lakóotthonok esetében ismételten elhangzik a sokszor és sokat hangoztatott megállapítás: nem képesek megfelelni a növekvő és változó igényeknek. „A bentlakásos intézmények esetén elsősorban a felszereltségbeli hiányosságok, míg a szociális nappali és átmeneti intézmények esetén az ellátórendszer kiépületlensége okoz alapvető problémát.” – állapítja meg a Memorandum (id. mű 23.old.). A célok, szakmapolitikai prioritások meghatározásakor a Kormányprogram köszön vissza: „a hozzáférhető, valós szükségleteken alapuló, emberközeli szolgáltatások fejlesztése” (id. mű 23.old.) Gyakorlatiasabban ez a hiányzó ellátások kiépítését, az alap- és közösségi ellátások erősítését, az aprófalvas, külterületi helyeken, tanyákon élők hozzáférésének biztosítását jelenti. Utalás történik „fontos feladatként” a szociális és egészségügyi alapellátások integrálására, a családi funkciók megőrzését szolgáló ellátások fejlesztésére (családsegítő szolgáltatás, gyermekek napközbeni felügyelete, stb.) is. Olyan új célok is megjelennek a prioritásokat leíró részben, amelyek nem szerepeltek a jelenlegi állapotot leíró részben: az ellátotti és gyermeki jogok védelme, szükségletorientált ellátástervezés, regionális tervezés, az ágazat megtartó erejének erősítése, szociális képzések és igazgatás korszerűsítése. A szolgáltatásokkal kapcsolatban talán a leggyengébben kidolgozott rész a „minden érintett bevonása” célkitűzéshez írottak esetében olvasható. A leírásból az derül ki, hogy egészen a 2003. évig nem volt (a szociális törvényben, normatívan) szabályozva a helyi szintű szociálpolitikai együttműködés. A szociálpolitikai kerekasztal (amelyet minden 2000 fő feletti településen működtetni kell) mellett a szociálpolitikai tanácsok létrehozása a cél. Nem hangzik el értékelésként, de egyértelmű, hogy a Memorandumban az igazgatással szemben elhangzó kritika, amely a célkitűzések, prioritások között az első két helyen az indirekt kormányzati magatartásformák fejlesztéséről; valamint a világosabb és egyértelműbb feladatés felelősség-megosztás rendjéről értekezik. Ugyanakkor hiányzik az ágazatközi együttműködés központi kormányzaton belüli (minisztérium-közi) együttműködési formáinak
97
leírása (amennyiben van egyáltalán ilyen)78, valamint maguknak a kirekesztetteknek (illetve érdekvédelmi szervezeteiknek) a bevonása. A dokumentumban megfogalmazott célokkal teljes mértékben tudok azonosulni, ugyanakkor nem válik világossá és egyértelművé a dokumentumból: ilyen sok mindent hogyan s miként lehet megvalósítani, ütemezni, finanszírozni, stb. Bizonyára terjedelmi okok, az EU útmutatója is szerepet játszott abban, hogy azok a részletek, amelyek a megvalósítás apró lépéseit jelentik, nem kerültek említésre a Memorandumban. Csak remélni lehet, hogy a végleges dokumentumban meg tud jelenni ezek közül némely elem, valamint hogy a hivatkozott, jövőre elkészítendő Cselekvési Terv ezeket már tartalmazni fogja. Ezek nélkül ugyanis nehéz értékelni, nyomon követni azt, hogy ténylegesen mi az, ami megvalósult a Memorandumban megfogalmazottakból. Mindezzel együtt úgy érzem, hogy a Memorandummal kapcsolatban nem tisztázott, hogy pontosan milyen szerepe van. Olyan általános, (szakma)politikai célokat, elköteleződéseket tartalmazó dokumentum, amely inkább hasonlít egy kormányprogramhoz, csak részletesen (/részletesebben) szól a szociálpolitikáról, szegénység elleni küzdelemről; vagy olyan dokumentum, amely a tagállamokban már (2001 nyarára) készítettek el79, s amelyek a legjobbként (követendő példaként) titulált Hollandia olyan részletekig is tárgyalja a célkitűzéseit, hogy milyen konkrét jogszabályokat fog módosítani az elkövetkező pár évben. A roma népesség esetében nincs adat arra vonatkozóan (a memorandumban, de a szakirodalomban sem sikerült országos adatokra lelnem), hogy a szociális szolgáltatások igénybevétele hogyan alakul, milyen jellemzőkkel bír esetükben. Hiányoznak a Memorandumban a szinergikus viszonyokat leíró, a határterületekkel való együttműködésekre építő konkrét megfogalmazások. A minisztériumok feladat- és hatásköri elhatárolódása visszaköszön a dokumentumban, megőrizve (nem csökkentve) a jelenlegi szakmapolitikák közötti töredezettséget. A célul kitűzött fejlesztések szinte mindegyike a meglévő eszközök továbbfejlesztésében gondolkodik, s nagyon kevés a valódi innovációt életre hívó megállapítás (talán a „modern ápolási rendszer kiépítésének megkezdése” sorolható a pozitívumok közé, azonban itt is konkrét cselekvések megjelölése nélküli a hivatkozás (lásd. Közös… (2003)21.old.)).
A kormányzaton belüli együtt (nem) m ködés (minisztériumok közötti feladatmegosztás és az államigazgatás eszközei) Egy – egy szakma, szakpolitika esélyeit, súlyát jelentősen befolyásolja a Kormányzati struktúrában elfoglalt helye, kötődési pontkai. A szociálpolitika – véleményem szerint amiatt, hogy nem rendelkezik egyértelmű határokkal80 – különösképpen érzékeny erre. Emiatt e terület sokkal érzékenyebb a mindenkori vezetők (miniszterelnök, szakminiszter, stb.) 78
Gondolok itt pl. az Egyesült Királyság példájára, amely létrehozta a társadalmi kirekesztés jelenségével foglalkozó kormányzati szervezetet (Social Exclusion Unit – www.cabinetoffice.gov.uk/seu) 79 E nemzeti tervek összegzéséb l született a „Társadalmi befogadásról szóló közös jelentés” (’Joint report on social inclusion) (EU Commission (2002)) 80 E határok egyetlen esetben sem definiálhatók pontosan, de pl. az igazságügy, önkormányzat – közigazgatás, stb. esetében er sebben m ködnek, hatékonyabban konstruáltak. 98
személyére, személyiségére. A minisztériumi feladat- és hatáskörök megosztása rányomja bélyegét egy – egy területre. Ternmészetesen a mindenkori kormányok mindegyike hangsúlyozta / hangsúlyozza, hogy fontos a területek (így a minisztériumok) közötti együttműködés, összhang (stb.), azonban az is nyílvánvasló, hogy ez nem mindig, nem eléggé (stb.) érvényesül (gyakran még az egy minisztériumon belüli szervezeti egységek között sem…). A forrásokért való küzdelem, a fejlesztési lehetőségek meghatározásakor (természetesen más fontos tényezők mellett) ezek jelentős súlyként esnek latba.81 Az elmúlt évtized alatt a szociális terület (pontopsabban fogalmazva: a szociális törvény felügyelete, módosítása) két nagy ágazatot megjelenítő (szakmapolitikai) terület között ingázott. Hol az egészségüggyel, hol a foglalkoztatáspolitikával alkotott közös minisztériumot. 1990 – 1994 között Népjóléti Minisztérium néven az egészségüggyel volt szoros a kapcsolat; továbbra is Népjóléti Minisztériumként 1994 – 1998 között maradt az egészségüggyel való kapcsolat, 1998 – 2002 között Szociális és Családügyi Minisztérium a foglalkoztatáspolitikával való kapcsolatot erősítette, amely azonban megszakadt, amikor a foglalkoztatásügy a gazdaságpolitikáért feleleős minisztériumba olvadt. Jelenleg ismét az egészségüggyel való kapcsolat erősödött (Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium). Látható, hogy az egészségüggyel való szorossabb együttműködés (társbérlet) dominált az 1990. év óta eltelt időben. Ez a szolgáltatások inkább azon területeinek (lehetne) kedvező, amelyek az ápolást – gondozást (főként az idős emberek esetében) nyújtják. A házi segítségnyújtás esetében az otthoni szakápolással való kapcsolat az a pont, ahol az egészségügy és szociális terület szorosan kötődik (/kötődhetnek) egymáshoz. A foglalkoztatáspolitikával való (szoros) kapcsolat a minisztériumi struktúrában nem képeződött le. Eltekintve a 1998 – 2000 közötti közöss minisztériumtól, a foglalkoztatáspolitika (jellemzően) önálló minisztérium volt. A Szociális és Családügyi Minisztérium esetében azonban a foglalkoztatáspolitika (vagy: munkaügy) még a névben sem jelent meg. A szociálpolitika esetében egyébként az 1998 – 2002 közötti évek volt az első, máig egyetlen periódus, amikor „önálló” (értsd: önálló minisztérium) volt. Ekkor azonban – véleményem szerint – túlzottan értékterheltté vált, amely inkább akadályozta, semmint segítette a szociálpolitika szuverenitásának fejlődését (kialakulását, megerősödését). A foglalkoztatás és szociálpolitika közötti szoros összefüggés egyértelmű. Talán elég, ha dolgozatom korábbi részében bemutatott EU-s együttműködés bemutatása, elemzése során leírtakra utalok. Az EU „kormányának”, vagyis a Bizottság munkamegosztását megnézve a szociálpolitika (túlnyomó része82) a Foglalkoztatási és Szociális Ügyek Főigazgatóságához tartozik. A társadalom korosodása mellett a szociálpolitika másik (talán nehezebb) problémát jelentő témája az aktív korú inaktivak foglalkoztatásának megoldása. E tekintetben az Európai Unió ajánlásai a passzív ellátásokból az aktív támogatások felé való elmozdulást szorgalmazza. Az inaktívak aktivitásra (végső soron: a munkaerőpiacra való (re)integrálódásra / beilleszkedésre / befogadásra) ösztönzése kapcsán merül fel a szociális szolgáltatások szerepe is, amelyet 81
Azt hiszem, mutatis mutandis, hasonló problémával küzd a szakképzés területe is, az oktatásügy és a foglalkoztatáspolitika határán billegve. 82 A Regionális F igazgatóság némely vonatkozásban szintén felmerül, leginkább a regionális fejlesztésk EU-s támogatása kapcsán, vagyis az Európai Regionális Fejlesztési Alap m ködésekor. 99
Magyarországon a családsegítő szolgáltatás jelenít meg a leginkább (lásd Szociális törvény vonatkozó részei az együttműködésről).83 Az együttműködés irránti érdek ma erôsebb, mint eddig bármikor: nem pusztán a szociális problémák mértékének és mélységének romló tendenciái miatt, hanem olyan szakmai elvek térnyerése és elismertté válása miatt, mint amilyen például a prevenciós vagy rehabilitációs szemlélet. Az együttműködés igénye a kompetencia viszonyok tisztázását is jelenti. Egyértemű és megkerülhetetlen, hogy például az idôs emberek ellátásában különösen fontos az egészségügy és a szociális gondoskodás rendszerének együttes munkája.84 Az együttműködés kereteinek kialakítása döntően szakmai feladat, amelynek a felelősségek megosztására is vonatkozniuk kell. Ahhoz azonban, hogy a szociális szolgáltatásokon belül az (alap-)ellátási feladatok közötti együttműködés racionalizálható legyen, megkerülhetetlen feltétel az egyes intézmények által végzett feladatkörök részletezett és tételes számba vétele, és ennek szükségszerűen át kell nyúlnia más ágazatokba is.
Decentralizáció és hatáskör, avagy az urbanizációs lejt Magyarország szociális támogatási rendszere nagymértékben decentralizált. Az önkormányzati és a szociális törvény rendelkezéseinek megfelelően az ország mind a 3135 települése (valamint a fővárosi kerületek) rendelkezik az általa nyújtott támogatásokat meghatározó szociális rendelettel. Ennek a decentralizálásnak vannak előnyei: a helyi önkormányzat a központi kormányzat számára ismeretlen adatokkal is rendelkezik, így feltehetően jobb döntéseket tud hozni a mozgósítható források igények és prioritások szerinti megosztásában, s elvileg megvalósítható a szubszidiaritás elve. Vannak, természetesen, hátrányai is: óhatatlan, hogy a rászorultak és problémáik kezelése egyenlőtlennek mutatkozzék, annak függvényében, hogy hol, milyen mennyiségben állnak rendelkezésre források a szociális programokra. A szociális törvény különféle ellátási típusokat határoz meg (részletezve lásd a mellékletet) a települési önkormányzatok számára a lakosságszám függvényében. Ennek értelmében nem minden település köteles minden egyes - a törvényben nevesített - támogatás, szolgáltatás biztosítására85. 83
Természetesen az inaktívak munkára ösztönzése ennél sokkalta szélesebb területeket ölel fel, kérdéseket vetve fel a társadalombiztosítás, illetve foglalkoztatáspolitikai eszköztár egésze számára. Sz kebb elemzési területemet szemlélve szeretnék Bartal Anna-mária munkájára utalni, aki egyfel l rávilágít az aktív szociálpolitika hazai hiányára, illetve ennek mentén elemzi a szociális földprogramokat (Bartal (2001)). 84 Az ápolási biztosítás bevezetése 2003.-ban még hangsúlyosabbá teszi, – illetve fogja tenni a közeljöv ben – e kérdést. 85
Az 1993. évi III. tv. 87. §-a szerint: “Az a települési önkormányzat, amelyiknek területén a) kétezernél több állandó lakos él, idősek nappali ellátását nyújtó intézményi szolgáltatást; b) tízezernél több állandó lakos él, az a) pontban foglalt ellátást, valamint az idősek átmeneti elhelyezését szolgáló intézményt; c) húszezernél több állandó lakos él, a b) pontban foglalt ellátást, valamint nappali ellátást nyújtó intézményi formákat;
d) harmincezernél több állandó lakos él, a c) pontban foglalt ellátást, valamint átmeneti elhelyezési formákat köteles biztosítani.” 100
A másik probléma, amely szintén megnehezíti az adatok konkrét településekre való lebonthatóságát az az, hogy amíg az alap- és nappali ellátások, a pénzbeli- és természetbeni támogatások esetén, valamint a tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó intézményekbe elhelyezést kérők esetében a helyi (települési) önkormányzat az adatszolgáltató; addig a tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó intézményekben ellátottakra és a csoportos rehabilitációs foglalkoztatók esetében maga a szolgáltatást nyújtó intézmény a kitöltő - így azt meg lehet ugyan mondani, hogy mely településeken nincs az adott intézménytípus székhelye, de azt már nem lehet közvetlenül megmondani, hogy egy település lakosai milyen gyakorisággal részesülnek a bentlakásos intézmények által nyújtott szolgáltatásokból. Az adatok két különböző logikára alapozódnak. Az első esetében a helyi önkormányzatok a felelősek a különféle ellátások biztosításáért, az adatszolgáltatásért, és ez az ellátási kötelezettségük kizárólag a saját illetékességi területükre korlátozódik. A második esetében jellemzően a jelentős számú ellátottat érintő bentlakásos intézmények tartoznak ide-, az ellátást fenntartó tulajdonképpen bárki lehet (ha rendelkezik az előírt feltételekkel) alapítványoktól a helyi önkormányzatokon át a megyei önkormányzatig, illetve országos hatáskörű intézményekig. Ebben az esetben fontos lehet annak megjelenítése a területi egyenlőtlenségek szempontjából, hogy mely településeken találhatóak meg a telep-, illetve székhelyeik, de ez nem feltétlenül jelenti azt, hogy ahol nincs ilyen típusú intézmény, ott ellátásban sem részesülnek az emberek. A szociális problémák természetéből következően némely probléma kifejezetten városi jellegű, mint pl. a hajléktalanság, így az erről készített statisztikák esetében a területi egyenlőtlenségek elemzésekor figyelembe kell venni ezt a szempontot is, mindamellett, hogy a regionális különbségek megjelenítése fontos lehet. A másik “település-specifikus” ellátási forma a falugondnoki szolgálat bevezetése, amely viszont kifejezetten a kis-, hátrányos települések szociális problémáira kísérel meg választ adni. A Nemzeti Fejlesztési Tervhez készített helyzetelemzési háttéranyag a települési hátrányokról a következőkéépen ír: „Bármily hasonlóak legyenek is a „rutin-paraméterei” két településnek, ettől még lehetőségeiket tekintve nagyon is eltérő boldogulási esélyekkel rendelkezhetnek. Így aztán a lakóhely jelentősen befolyásolhatja, milyen lehetőségei nyílnak konkrétan az egyénnek, hogy a különböző programokban részt vehessen, a különböző szolgáltatásokhoz hozzá juthasson.” (Szociális terület… (2001) 19.old.) E helyütt meg kell említeni még egy alapvető problémát: ahhoz, hogy az alapellátások gazdaságosan legyenek valahol telepíthetők, szükség van egy bizonyos lélekszámot elérő népességnagyságra. „Vizsgálatok azt bizonyítják, hogy a minimálisan szükséges népességszám legalább 2–3000 fő. Ezzel szemben községeink háromnegyedének (76%) népessége nem éri el a 2000 főt sem. Az ország településszerkezete miatt így különösen az aprófalvakban sérül az esélyegyenlőség normája: nincs mód a szociális, és egyéb közszolgáltatásokhoz való hozzáférésre, kívánt igénybevételükre.” – fogalmaz e fentebb idézett dokumentum (Szociális terület… (2001) 19.old.)
Jóléti pluralitás, vagyis civilek jelenléte a szolgáltatásokban A Szociális és Családügyi Minisztérium által készített, a szociális szolgáltatások helyzetét bemutató háttéranyag (amely a Nemzeti Fejlesztési Tervhez készült), a következőképp 101
mutatja be e szempontból az eelátórendszert: „Egyes szolgáltatási területeken jelentős a nonprofit (civil, egyházi) szervezetek térnyerése; a forprofit szolgáltatók száma elenyésző, kizárólag egy-egy területhez kapcsolódik (pl. idősotthonok). A szociális szolgáltatások működési és finanszírozási szabályozása alapjában véve szektor-semleges, azonban több jogszabály is tesz megkülönböztetéseket az állami, nem-állami, egyházi vagy civil ellátók között mind a finanszírozás, mind pedig a szakmai és pénzügyi ellenőrzések terén. Megoldásra vár annak szabályozása, hogy milyen egyeztetési, ellátási és finanszírozási kötelezettségek terhelik az ellátásra kötelezett önkormányzatot és a területén közfeladatot ellátó nem-állami szervezeteket. Jelenleg a civil szervezetek jelentős részben állami forrásokra utaltak. A szociális ellátás területén nyilvántartott civil szervezetek aránya az összes civil szervezet 8,6%-a, s ez mintegy 3000 szervezetet jelent. Magas körükben a közfeladatot ellátók – s így bevételeik között költségvetési és önkormányzati hozzájárulásban is részesülők – aránya. Alkalmazottaik száma meghaladja a 6000 főt, és az alkalmazottakat foglalkoztató szervezetek átlagban több mint 9 főt foglalkoztatnak.” (Szociális terület… (2001) 19.old.) A civil és egyházi szolgáltatók szerepe különösen jelentős az idősek intézményes ellátásában. Az időskorúakat gondozó tartós és átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények kb. egynegyede működik nem-állami (egyházi és civil) formában. (lásd mellékelt adattátblák) Ugyanakkor rendkívül alacsony a nem-állami szervezetek részvétele a szociális alapellátások területén. A szolgáltatói érdek megjelenése A szakmai-politikai elvek változása Az idős-ellátás elsődleges és a rárakódott funkcióin túlmenően egyéb (társadalom)politikai elvek is módosították a szükséglet-kielégítési struktúrát. Ezek a politikai elvek gyakran felhasználták, illetve hangsúlyozták az egyik vagy másik funkció fontosságát, ezért párhuzam vonható a politikai elvek és az egyes funkciók között, de ez nem jelenti azt, hogy szükségszerűen együtt is járnának. Alapvetően két politikai jellegű változásról beszélhetünk: az egyik a civil társadalom, és ennek "intézményesülése" - vagyis a nem állami szervezetek megjelenése. A másik jelentős tényező az egészségügyben végbement struktúraátalakítás. (Ez utóbbiról a későbbiekben, a szakmaiság kapcsán lesz szó.) A nem-állami szféra szerepe Az állami ellátásban jelentkező és állandósuló diszfunkciók, az ellátás mennyiségével és minőségével való folyamatos elégedetlenség mellett a civil társadalom eszméjének megjelenése és terjedése abba az irányba hatott, hogy az állami bürokrácia által nyújtott közvetlen szolgáltatások helyett a nem-állami (vagy non-profit) szolgáltatókat kell működni hagyni. Az állam kudarcait a következő érvek jelenítik meg: rugalmatlan, túlbürokratizált, személytelen, elidegenedett, a "szolgáltatók" inkább a központot szolgálják, semmint a klienst, erőteljesen formalizál, vagyis nem veszi figyelembe az egyes egyének eltérő szükségleteit. Az állam mellett a másik nagy szükségletkielégítő aktor a piac. A rendszerváltás lényeges eleme, hogy újradefiniálódott az állam, a piac, az egyén és a lokális társadalom (vagy inkább közösség) egymáshoz való viszonya. Az állam visszavonul “éjjeli őr” szerepébe, egyre inkább az egyénekre / családokra hárítva a boldogulás, érvényesülés felelősségét; ami egyben azt is jelenti, hogy a szabad piacra utalja őket. Márpedig ahogy az államnak, úgy a (szabad) piacnak is vannak kudarcai: profitorintált, a szegények (fizetésképtelen) rétegek kimaradnak, elengedhetetlen lenne a pontos informáltság, ami viszont gyakran aszimmetrikus, különféle 102
externáliákhoz, monopóliumok kialakulásához vezet, ami alapvetően az igazságosság, a célzottság ellen hat. Mindezen hiányosságok korlátozásokhoz, az állam beavatkozásához vezetnek... A non-profit szolgáltatások elterjedése hivatott megjeleníteni a (totális) állam és a (szabad) piac közötti "arany középutat". A sem nem állami sem nem tisztán piaci ellátás a következő jegyeket viseli magán: demokratikusabb, erősíti a szabadságot, a szolgáltatásokat közelebb viszik a fogyasztókhoz, talaja a spontán közösségi dinamikának (kisközösségek kialakulásának), a társadalmi önkifejezésnek, közvetítő szereplő az állam és az egyén között, a szabad piac anyagi haszonlesésével és az állam érdektelenségével szemben a non-profit erkölcsi morált testesíti meg, harmonizálja, kiegészíti és integrálja a különféle ellátásokat, stimulálja és kikényszeríti az állami rendszerek innovációit, enyhíti a diszkriminációs hatásokat, elismert és lehetséges a magánvagyon és a magánkezdeményezés szerepe a közszolgáltatások területén, ellensúly a paternalista, túlkontrolláló állammal szemben.86 Hozzá kell mindehhez tennünk azt, hogy igen gyakori az a szemléletmód, amely egy önálló harmadik szektornak tételezi a nem-állami szférát. Ez a felfogás csak annyiban igaz, hogy sem az állami sem a piaci törvények kizárólagossága nem igaz, ellenben a két előbbi aktor "keresztezéséből" jött létre, így ezek jellemzőit viseli magán - melyiket hol erősebben hol gyengébben. Ezt azért fontos megemlíteni, mert a nem-állami szféra logikájában e két ideáltípusának kell valamilyen arányban megjelennie, nem pedig egy az előbbiektől mereven különbözőnek. A hangsúly az arányokon van. Ebből levezethetően az NGO87-knak is különböző lehet a szerepük. Ez a különbség szerencsés esetben azokon a társadalmi, történelmi, gazdasági és kulturális differenciákon alapul, amely egy-egy (lokális) társadalom sajátja. Nem szerencsés esetben, vagyis amikor nincs egyensúly az állam normatív szabályozása és a piac szabadsága között, a korrupció, a perverz eloszlás és a szakszerűtlenség melegágya. A köztes állapot legalább háromféleképpen realizálódhat: Az állam bizonyos feladatait leadva, mintegy “bedolgozóként” foglalkoztathatja az NGO-kat. Pontosan meghatározódik, hogy milyen jellegű feladatok és (rész)tevékenységek azok, amik kizárólag a központi bürokráciára tartoznak, és melyek azok, amelyeket a nem-állami szervek is elvállalhatnak. A következő álláspont szerint az államnak azzal kell foglalkoznia, ami a fontos állami szintű közügyekre fókuszál, és a szintén fontos, de csak a kisebb területet érintő "kis ügyeket" már az NGO-k végzik el, mert ebben az esetben nem kell várni a hatékony állami bürokrácia kiépítésére. Ami tehát össztársadalmi szinten fontos, az az állam szerepe, ami a lokális közösségnek, az az NGO-ké. A harmadik elv az “arany középút” elve. Ez azt jelenti, hogy a közszolgálatok tervgazdasága és piaca között félúton helyezkedik el az NGO, hiszen a független (államon kívüli) szolgáltatók versenye javíthat a közpénz értékén, de ugyanakkor ennek elengedhetetlen feltétele; hogy van olyan, a kliens és a köz érdekeit egyaránt figyelembe vevő vásárló, aki kellően tájékozott és jó alkupozícióban van ahhoz, hogy a még megfizethető legjobb szolgáltatáshoz juttassa a rászorulót.
86
Széleskör át- és kitekintést nyújt err l Bartal Anna Mária (Bartal (1999) – különösen a II. fejezet). 87 NGO = Non Governmental Organization = Nem Állami Szervezet 103
Tulajdonképpen mindegyik modellben kihagyhatatlan az állam, mint aki végső soron a legitim erőszak egyetlen letéteményesekén ki tudja küszöbölni a piaci kudarcokat. Az állam az, amely a legnagyobb erőforrások felett rendelkezik, így itt kell akaratnak lennie és döntésnek születnie arról, hogy mely területeken, milyen mélységben és milyen garanciák mellett léphet be for-profit vagy non-profit szervezet a szolgáltatók sorába. Itt kell megtalálni azt az arányt, ami kellőképpen rugalmas, ugyanakkor a célzottsága is megfelelő. Ha ez nem sikerül, akkor az aránytalanság lesz az uralkodó, és a következő hátrányokra kell számítani: Az ellátó-láncba belépő új szereplő csak bonyolítani fogja az információ áramlását, a szolgáltatások átláthatóságát, és a kliensek a központ irányában. A nem-állami szolgáltatók között kialakuló piacon a fogyasztók (a kliensek) még kevésbé lesznek informáltak, többségük rossz alkupozícióban van, ezért az ellátások hatásossága csökken (azaz nem minden rászorulóhoz fog eljutni). Nőni fog a szakmai- és pénzügyi- ellenőrzési kockázat, hiszen a már egyszer kiszerződött szolgáltatást már nem lehet ad hoc alapú "kézi vezérléssel" irányítani. Egyéb, a szükséglet-kielégítéshez képest másodlagos szempontok fogják befolyásolni a köz pénzén finanszírozott szolgáltatást, úgymint egyházi, felekezeti szempontok. Az előzőhöz kapcsolódóan, de kiterjesztve azt: a nem állami intézmények olyan kliens kiválasztási preferenciákat képviselnek, amelyek nem egyeztethetők össze a szolgáltatások jogi-, erkölcsi igazságosságával. Megjelenik a perverz eloszlás, hiszen a szegényebb (fizetőképtelenebb), illetve problémásabb klienseket megpróbálhatják direkt és indirekt eszközökkel háttérbe szorítani - átadni. Bonyolultabbá válik, illetve "elmaradhat" az érdekvédelem, az ellátás biztonságának garantálása egy esetleges csőd esetére88. A bújtatott profitszerzés, az adófizetés kikerülésének és a korrupciónak lehet eszköze. Teoretikus ellenvetések is megfogalmazhatók: Ahhoz, hogy az egyes szolgáltatók között verseny legyen, állandóan fenn kell tartani kihasználatlan kapacitásokat, vagy számolni kell új kapacitások kiépítésével. Olyan szervezetek jönnek létre az NGO-k révén, amelyek léte nem demokratikus választáson alapul, mégis közpénzből működik, és tulajdonképpen az egyes döntések következményeiért sem felelősek. Mindezek a megfontolandó megállapítások nemcsak az idősellátás területére korlátozódnak. Átgondolásuk alapvető része annak a főképpen rendszerváltás utáni problémának, amely az egyén, a (lokális) társadalom, a piac és az állam szerepének újradefiniálását jelenti. Ezt azért kell hangsúlyozni, mert igen gyakori csúsztatás az, hogy az egyes ellátások nem-állami vagy állami intézményeken keresztüli biztosítását a kizárólagosan intézményi érdekeket elkendőzve csakis szakmai, kliens-érdekeket hangoztató elvek mentén próbálják eldönteni, ami sokkal inkább a fentebb leírt aránytalanságok, átláthatatlanságok irányába vezet, semmint a szerepek és különféle érdekek megvilágításához.
88
Jelenleg nincs megoldás arra, hogy a m köd magánvállalkozások egy esetleges cs dbejutás esetén hogyan garantálják tovább a bentlakók nyugodt életkörülményeit? Hogyan lehet olyan szabályozást hozni, ami visszamen legesen kötelezné a jelen tulajdonosokat arra, hogy magánvállalkozásaikat megfelel óvadék vagy biztosíték elhelyezésével garantálják? 104
Szociális normatíva, és annak hatása a szolgáltatásokra A helyi önkormányzatok által fenntartott, személyes gondoskodást nyújtó ellátások működési és fejlesztési költségeihez az állam szociális normatívával, (szociális intézményi normatívával) járul hozzá. Ez a normatíva az, amelyen keresztül az állam finanszírozza a szolgáltatásokat. Az központi állami normatíva mellett folyamatos pályázati lehetőségeken keresztül is támogatást biztosít a kormányzat. Alapvető probléma azonban ezekkel a pályázatokkal, hogy lényegében az intézmények működési alulfinanszírozottságát pótolják, így eredeti céljukat, amely a rendszer innovációjának támogatására szolgálna, csak részben (vagy nem) tudja teljesíteni.89 A normatíva számításda nem kötődik a valós szükségletekhez, vagy bármi mérhető, indexálható szabályhoz, módszerhez. (Ugyanakkor a mellékelt táblázatból egyértelművé válik, hogy az összegek nem követik az inflációt.) A folyamatos központi költségvetési viták függvényében tárgyalódik az, hogy a különféle normatívák mikor mekkora összeggel emelődnek (vagy nem emelődnek). Adatokkal nem rendelkezek e téren, de a Szociális és Családügyi Minisztérium által készített helyzetelemzés a következő megállapításra jut: „Az önkormányzatok összességét tekintve sajnos jellemzőnek mondhatjuk, hogy a szociális támogatások biztosítására kapott pénzösszegeket rendszeresen más, „idegen” célokra is felhasználják.”(Szociális terület helyzetelemzése… (2001) 19.old.)
Forrás: sajét számítás a vonatkozó évek költségvetési törvényei alapján (lásd melléklet)
Alapvető problémát jelent a szolgáltatások öszztönzése szempontjából, hogy a normatívát férőhelyszám alapján juttatják, kalkulálják, nem kötődik az ellátotthoz. Amennyiben a kliens (rászoruló) „vihetné magával” a finanszírozást, illetve nyom követhetővé vállnának az
89
E megállapításomat nem tudom adatokkal, forrással bizonyítani. Azonban 1997. év óta folyamatosan részt veszek a (mindenkori) szociális ügyekért felel s minisztérium pályázatainak értékelésében, illetve a különböz szakmai napokon, konferenciákon elhangzottak támaszt(hat)ják ezt alá. 105
igénybevétel különféle útjai, egyértelműbb lenne a helyzet, s a hatásosság, hatékonyság is mérhető lehetne. A szociális ellátásokban végbement változások: a pluralizáció, a decentralizáció, a nem állami intézmények szerepének erôsödése, a finanszírozási és szabályozási környezet módosulásai nyomán fokozottabb figyelmet kell fordítani az egyes elltások tartalmára, a különféle szolgáltatók, ellátási területek közötti együttműködés erôsítésére. A különféle elemzések kimutaták, hogy önmagában egyetlen ellátást biztosító szervezet (legyen az önkormányzati vagy nem-önkormányzati) sem képes a partnerekkel való szorosabb együttműködés nélkül megfelelni a vele szemben támasztott követelményeknek. Ezért fontos pontosan megfogalmazni azokat a szakmai teendôket, amelyek kitérnek a különféle szervezetek közötti együttműködés tartalmi és formai elemeire, a szociális ellátás "határterületeire", illetve ezek kooperatív kérdéseire. A települési, helyi szociálpolitika feladata, hogy az intézményi és pénzügyi lehetôségek keretei között kialakítsa a segítségnyújtás azon formáit és eljárásait, amelyek az ellátások minôségének javulását eredményezhetik. Ebben különösen fontos annak világos megfogalmazása, hogy mely területeken, milyen feltételeket és elvárásokat tart fontosnak a települési önkormányzat.
Kormányzati magatartás - avagy a szociálpolitika tárgyiasítása Szociálpolitikusként a szegénység csökkentése, és a társadalmi egyenlõtlenségek mérséklése mellett foglalok állást. Minden ma létezõ szociálpolitikai törekvés arra irányul, hogy a jogállamiság követelményeit, a jogbiztonság elvét, a diszkrimináció-mentesség elvét, a jogszerûség elvét a szociálpolitika területén is erõsítse. Ez azzal a következménnyel jár, hogy a szociális támogatásra való jogosultság kodifikált kritériumait objektíven mérhetõ és értékelhetõ szociális (és olykor egészségügyi) körülményekhez történõ kapcsolását igyekeznek megvalósítani, gyengítve részben minden szubjektív, a hatalmi önkénynek teret engedõ elbírálási lehetõséget, részben bárminemû diszkrimináció lehetõségét. A szociálpolitika közgazdasági megközelítése – a probléma átfogóbb értelmezése A bürokrácia újraelosztó szerepe A közösségileg biztosított javak esetében a bürokrácia feladata, hogy meghatározzák, hogyan fogják ezeket a cikkeket az egyének között elosztani. A közgazdaságtan alaptétele szerint a közösségileg biztosított javak iránt mindig nagyobb a kereslet, mint a kínálat90. Ebből 90
Az alapvet érv az, hogy az egyén hajlamos az ilyen javakból többet fogyasztani, mint amennyit kész finanszírozni a közös pénztárcán keresztül. E felfogás azt sugallja, hogy a személyes anyagi jólét maximalizálása határozza meg az egyén viszonyát mindenféle cikkhez és szolgáltatáshoz. Valószín leg ez nem teljesen igaz, noha nagyon is jellemz kultúránkra. Következésképpen, érdekl désre tarthatnak számot olyan tények, amelyek igazolják a “mindenkit l képességei szerint, minden kinek szükséglete szerint” elosztási elvet. (A nyugati jóléti állam megpróbálta ennek az elvnek a szükségletekre vonatkozó részét alkalmazni, és hangsúlyozta a gazdagoktól a szegényekhez való átcsoportosítás fontosságát, és azt a módot is, ahogyan ezt a célt finanszírozni lehet.) Szisztematikus módon nemigen kerestek e kérdésre meggy z bizonyítékokat. Azonban vannak közvélemény-kutatások, amelyek számos szükséglet esetében kimutatták a stabil társadalmi támogatottságot, még akkor is, ha ez pótlólagos adókat jelent. Ezekb l az tükröz dik, hogy az emberek inkább olyan szükségletekre vonatkozó állami 106
következően a szociálpolitikai ellátások és szolgáltatások szűkösen állnak rendelkezésre. Ezért mindig szükség lesz olyan mechanizmusra, amely eldönti, hogy ki fogyasszon, és ki ne fogyasszon belőle (vagyis ki jogosult és ki nem jogosult az igénybevételre). Ami ebben az esetben a (szabad)piaci ármechanizmust helyettesíti, az az adminisztratív és szakmai döntéshozatal. Koncepcionálisan ennek a választási mechanizmusnak két szintje van. Stratégiai szinten hozzák az olyan döntéseket, hogy hogyan osszák el egy közintézmény teljes költségvetését a különféle tevékenységek között. Az ilyen típusú döntések meghatározzák az adott közintézmény lehetséges kibocsátási szerkezetét. Eseti szinten születnek meg az arról szóló döntések, hogy ténylegesen kik lesznek a különböző szolgáltatások fogyasztói (a szociális munkások a szociálpolitika által számukra leosztott költségvetési keretek között döntik el, hogy kinek és milyen segítséget nyújtanak). A közjavak iránti túlkeresletből adódó feszültségek “kezelésére” két változat képzelhető el. Az egyik az, amikor kifejezetten tudomásul vesszük az e támogatások, szolgáltatások iránti túlkeresletet, és a korlátozottan rendelkezésünkre álló források elosztását az egyének között formális és alaposan mérlegelt kritériumok alapján tesszük meg. A második pedig az, amikor a túlkeresletet nem ismerjük el közvetlenül, így nem kerül sor az elosztás formális kritériumainak meghatározására. E második forgatókönyv esetében az adott közintézmény (hivatal, szolgáltató) alkalmazottainak úgy kell a korlátozott kínálatot a jelentős túlkereslettel szemben elosztaniuk, hogy semmilyen iránymutatás sem áll ehhez a rendelkezésükre. Arra kényszerülnek tehát, hogy kialakítsák saját, informális kritériumaikat. A gyakorlatban erre a második esetre van több példa. A szükség fogalma áll legközelebb a források formális kritériumok szerinti elosztásához, szemben a túlkereslettel. Ez a fogalom azonban a valóságban alkalmazhatatlannak bizonyul. Nagyon kevés emberre mondható azok közül, akik segítségért folyamodnak, hogy arra ilyen vagy olyan értelemben nincs szükségük. Ezért azoknak, akik a jóléti állam (a szociálpolitika) különféle intézményeiben (polgármesteri hivatal ügyosztályai, családsegítő szolgálatok, stb.) tevékenykednek, maguknak kell kifejleszteniük azokat az informális kritériumokat, amelyek alapján eldöntik, kin segítsenek. Ez esetben pedig az eredmény az lesz, hogy a közintézmények által rendelkezésre bocsátott javak nagyon is esetlegesen oszlanak el a (rászoruló) egyének között. Stratégiai szint problémák A túlkereslet, vagyis a mindenkor rendelkezésre álló források szűkössége először az eseti szinten jelentkezik, az adott intézmény (hivatal, szolgáltató) keretein belül. A probléma azonban felkerül stratégiai szintre, mivel az eseti szinten eljárók az adott (kényszer)helyzetre úgy fognak reagálni, hogy a központból (az önkormányzattól) több pénzt fognak igényelni. A központi, stratégiai szinten levőknek kell tehát a korlátozott pénzalapjukat elosztaniuk a hozzájuk tartozó területek között, amelyek mindegyike úgy vélelmezi, hogy alulfinanszírozott. A túlkereslet miatt azonban elkerülhetetlen, hogy bárhogyan is döntsenek a
kiadásokat támogatják, amelyek “univerzálisak” és széles körben elismertek, vagyis az egyén saját esetében is fennáll, vagy fennállhat. (E témakörr l b vebben: Susan Charles – Adrian Webb (1996): Szociálpolitika gazdasági megközelítésben, Budapest, Hilscher Rezs Szociálpolitikai Egyesület, és Semjén András (szerk.) (1998): A jóléti állam közgazdasági megközelítésben, Budapest, Hilscher Rezs Szociálpolitikai Egyesület) 107
stratégiai szinten, azt mindig kritika fogja érni. Egyszerűen nincsen elegendő alap, hogy minden igényt kielégítsenek. A folyamatos és kielégíthetetlen túlkereslet sajátos problémát vet fel. Akárhogyan döntenek is, azt bizonyosan kritika fogja érni. Ha mérlegeljük, hogy a fentiek értelmében egy bizonyos tevékenység költségvetését megnöveljük, milyen lehetséges reakciók várhatóak, sajátos következtetésekre juthatunk. A növekedés lehetővé teszi az adott területen nyújtott szolgáltatások bővítését, de a bővítés valószínűleg nem lesz elegendő ahhoz, hogy teljesen megszüntesse a túlkeresletet. Így a döntést üdvözölni fogják, de nem minden fenntartás nélkül, hiszen a növekedés nem elég nagy. Hasonlítsuk ezt össze azzal a valószínű reagálással, amit egy adott tevékenység költségvetésének csökkentése vált ki! Mivel ez a szolgáltatás csökkentésével jár, ami iránt már eleve túlkereslet volt, a döntést igen erőteljesen el fogják ítélni. Röviden tehát egy adott tevékenység költségvetésének növelését valószínűleg visszafogottan üdvözlik, míg csökkentését erőteljesen fogják bírálni. Reálisnak tűnik az az érvelés, hogy a stratégiai döntést hozók, ha nem rendelkeznek más irányú utasítással, kényszerekkel, akkor úgy viselkednek, hogy minimalizálják az elkerülhetetlen kritikát. Ez azt jelenti, hogy ha csak lehetséges, igyekeznek elkerülni akár egyetlen tevékenység költségvetésének megnyírbálását is. Persze, ha az adott ágazat (intézményrendszer) teljes költségvetését csökkentik, akkor nem lesz más választásuk, mint hogy legalább egy szolgáltatást költségvetését csökkentsék. Azt azonban igyekszik elkerülni, hogy a szolgáltatások között átcsoportosítsanak (azaz hogy egyik tevékenység költségvetését a másik csökkentésével bővítsék), ugyanis mivel minden csökkentés erőteljes kritikát vonz, és minden bővítés csak korlátozott dicséretet kap, az átcsoportosítást követő reakciók mérlege összességében negatív lenne. Ha nem csoportosítanak át, akkor egy adott szolgáltatás csak abban az esetben kaphat pénzt, ha a teljes költségvetés nő. Ha e költségvetés évről évre azonos, akkor az egyes szolgáltatások pénze a múltban kialakult szinten befagy. Azt mondhatjuk tehát, hogy az adott intézmény alapjai a történelmi előzmények szerint fognak elosztódni a különféle tevékenységek között. A különféle források elosztását tehát nagyrészt történelmileg meghatározott és a változás lassú. E feltételezésnek két lényeges következménye van. Az egyik, hogy az alapok (források) eredeti elosztási mechanizmusainak bármilyen nemkívánatos vonását legjobb esetben is csak lassan korrigálják. A másik következmény az, hogy a források elosztása csak lassan reagál a kereslet (a szükségletek) struktúrájának változására. Például ahogy a népesség korösszetétele vagy földrajzi elhelyezkedése változik, kívánatos lenne, hogy ezzel együtt a szociális szolgáltatások egész sora is változzon. Ám ha még van is szándék a szolgáltatások közötti átcsoportosításra a növekvő igényű területek javára, a bővülés legjobb esetben is csak olyan lassú lehet, mint a teljes költségvetés növekedése. Röviden: a változtatásokkal szembeni vonakodás az alapok (források) átcsoportosításától nemkívánatos mértékű rugalmatlanságot von maga után a források felhasználásában. Eseti szint problémák Az adott intézmény eseti szintjén tevékenykedőknek –azaz a terepen dolgozóknak – kell a közvetlen döntést meghozniuk arról, hogyan reagáljanak a szolgáltatásuk iránti túlkeresletre. A szociális szolgáltatást nyújtó intézményekre többnyire a szükséglet ethosza a jellemző. Ez azt jelenti, hogy az ott dolgozók úgy fogják fel, hogy jóléti szolgáltatások formájában minden szükséges esetben meg kell próbálniuk segítséget nyújtani. Bizonyos fokig kudarcként élik meg, ha történetesen valakit el kell utasítaniuk a rászorulók közül. Várhatóan hajlamosak lesznek úgy tenni, ami ezt elkerülhetővé teszi számukra. Miután az is valószínű, hogy azok 108
közül, akik segítséget kérnek, nagyon kevesen vannak, akiknek ilyen vagy olyan formában ne lenne rá szükségük, arra fognak hajlani, hogy csak néhány kérelmezőtől kényszerüljenek megtagadni a segítséget. Miután túlkereslet van szolgáltatásaik iránt, az egyetlen mód arra, hogy ne kelljen sokakat visszautasítani, ha korlátozzák minden egyes kliens esetében a nyújtott segítség mennyiségét: azaz hogy a segítséget “adagolják”. Előre látható például, hogy a szociális munkások úgy kerülik el ezt, hogy a szolgáltatásaikat bárkitől is meg kelljen tagadniuk, hogy több rászorulót vállalnak, limitálva ezáltal az egyes emberekre fordítható időt. Mondható, hogy ez a viselkedés tisztes módja az erőforrások elosztásának a jóval nagyobb kereslettel szembekerülő korlátozott segítési lehetőségek esetében, de bekövetkezhet, hogy e lépés következtében alacsonnyá válik a nyújtott szolgáltatás színvonala. Szélsőséges esetben, ha a kereslet valóban nagy, az egyes egyén számára rendelkezésre bocsátható segítség olyan kicsivé válik, hogy már hatástalan lesz. Természetesen a terepen dolgozók azt is kudarcnak fogják értékelni, ha az általuk nyújtott szolgáltatások hatástalanok lesznek. Ez azt jelenti, hogy nem fogják megengedni, hogy a színvonal egy meghatározott minimális küszöb alá süllyedjen. Ha színvonal ehhez kezd közelíteni, akkor – mint kisebb rosszat – inkább azt fogják választani, hogy néhány rászorulótól megtagadják a segítséget, semmint megengedjék a színvonal további süllyedését. A szükséglet-ethosz szerint dolgozóknak azonban nagyon nyomasztó lesz annak eldöntése, hogy kitől tagadják meg a segítséget. Ez a személyes döntés valamennyire elkerülhető, ha a tevékenységüket oly módon végzik, hogy eleve visszatartanak embereket attól, hogy náluk keressenek segítséget. Természetesen a segítségre szoruló emberek elbátortalanítása ténylegesen a segítség megtagadását jelenti. Mégis ilyen módon a terepen dolgozók elkerülhetik azt, hogy nekik személyesen kelljen dönteniük arról, hogy ki ne kapjon segítséget. Olyan kereslet-visszatartó eszközöket fognak alkalmazni, mint a létező szolgáltatás elégtelen mértékű meghirdetése, bonyolult kérelmezési eljárások alkalmazása, és olyan légkör megteremtése, amelyben az egyén (a kérelmező) úgy érzi, hogy bármennyire joga lenne is a szolgáltatásra, erkölcsileg némileg elítélhető annak igénybevétele. Bizonyos értelemben a kereslet-visszatartás azt is jelenti, hogy a véletlenre bízzák, ki fog segítséget kapni, és ki nem. A probléma lényege az, hogy a társadalom azt hiszi, hogy a jóléti szolgáltatásoknak szükség szerint bármikor rendelkezésre kell állniuk, ez pedig lehetetlen. Egyszerűen soha nem lesz “elegendő” pénz rá. A terepen dolgozókat (szociális munkásokat) mégis arra késztetjük, hogy azt tegyék, ami lehetetlen. Azt az elvárás velük szemben, hogy minden rászorulónak nyújtsanak segítséget, anélkül, hogy biztosítva lennének az ehhez szükséges eszközök, források. A következmény nagy valószínűséggel az alacsony színvonal és a rejtett korlátok. Ezek egyike sem túlzottan vonzó jellemző. Az utóbbi különösen esetleges döntési módja annak, hogy kin segítsenek és kin ne. Nincs például garancia arra, hogy azok, akiket elijesztenek a szolgáltatás igénybevételétől, pontosan azok lesznek, akik e nélkül is boldogulnának. A színvonalprobléma ennél sokkal bonyolultabb, de legalábbis vita tárgyává kell(ene) tenni, hogy a színvonalsüllyedés meddig engedhető meg a szolgáltatást igénybe vevők körének bővítése érdekében. Megalapozatlan igények – visszaélések a szociális ellátásokban A szociálpolitikával, szociális szolgáltatásokkal szemben gyakran szerepel az a vád, hogy a fogyasztók (a rászorulók, a kliensek) visszaélnek a szolgáltatások ingyenességével, gyakran jogtalan igényekkel állnak elő. Azonban a megalapozatlan igényekkel kapcsolatos csalásokra vonatkozóan nagyon kevés adattal rendelkezünk, és annak is igen nagy a valószínűsége, hogy ez az igénybevevőknek csak egy jelentéktelen kisebbsége körében fordul elő. 109
A szűkösség (a források elégtelen volta) kétségtelenül a szociális ellátások egyik jellemző vonása, de ennek csupán alulkínálattal és túlkereslettel való magyarázata nem kielégítő. Nagyobb léptékű, társadalmi és politikai tényezőket is számításba kell venni. Más szavakkal ez azt jelenti, hogy e területen a szűkösség nem egyszerűen (köz)gazdasági alapvetés, hanem társadalmi és politikai konstrukció is egyben. Az előző részben azt állítottam, hogy amikor a terepen dolgozók szembekerülnek azzal a fájdalmas ténnyel, hogy szolgáltatásaikat adagolni kell, meg fogják találni az utat arra, hogy közvetett módon elvegyék a szűkölködők kedvét a segítség igénylésétől. Ez valószínűleg igaz, de a legnyíltabb és legmódszeresebb kísérlet a kereslet visszaszorítására a stratégiai politikai döntések (kormányzati és önkormányzati jogszabályalkotói döntések) révén történik! Ez sehol sem nyilvánvalóbb, mint a visszaélésektől és csalásoktól való örökös rettegés esetében. Bár kevés bizonyíték van arra, hogy sok a visszaélés, mégis él az a “hagyományos” felfogás, amely feltételezi, hogy a csalások száma aktív prevenció nélkül óriásira növekedne. A politikusok tehát gyakran csak feltételezik a visszaéléseket, és ezért bizonyos fokú óvintézkedéseket már eleve szükségesnek tartanak beépíteni a rendszerbe. Csalások bizonyára vannak, de emellett hosszú és mély gyökere van annak, hogy az emberek bizonyára nem megfelelően használják az ingyenes ellátásokat. Ennek következménye az ún. jogosultsági kritériumok használata, illetve olyan mechanizmusoké, mint a jövedelem(vagyon-) igazolás, magatartás-teszt, hosszadalmas és megalázó eljárási rendek, stb., amely egyes rászorulókat kizár a segítésből, másokat pedig elrettent legitim igényeik érvényesítésétől. A hozzájutás korlátozásai kiszámíthatóan működnek: az emberek meghatározott csoportjait zárják ki, nevezetesen a legkevésbé iskolázottakat, a legöregebbeket, a megalázó helyzeteket kényesen kerülni igyekvőket, illetve azokat, akik éppen a szűkösség határán vannak, és úgy gondolják, meglesznek az ellátások, támogatások támaszai nélkül is. Mind a szociológiai mind a gazdasági elemzés képes előre jelezni azt, hogy a politikailag strukturált szűkösség leginkább a legrászorultabbakat sújtja. Alapvető probléma, hogy amikor a közkiadások terhére fogalmazódnak meg követelmények, akkor nincs szembesülés azzal, hogy ennek fejében miről kell lemondani. A politikai döntéshozatali folyamat szétválasztja az arról szóló döntéseket, hogy mit kell (milyen ellátást, szolgáltatást) nyújtani az arról szóló kérdéstől, hogy hogyan kell ezért fizetni. A szociális szolgáltatások esetében ugyanígy elkülönülnek az összefüggéseikben mérlegelendő kérdések. A szükséglet fogalmáról szóló vita és a források elosztásáról hozott döntések inkább egymástól elszigetelten, semmint összhangban zajlanak. Ez a tendencia pedig megsokszorozza a forráselosztás problémáit, és csökkenti a források hatékony és hatásos felhasználásának valószínűségét.
110
VI. RÉSZ BEFEJEZÉS Összegzés, zárás A szociális szolgáltatások előtt álló kihívások két oldalról szorítják a rendszert. Egyfelől a társadalom elöregedése, az időselletások iránti növekvő és változó szükségletek e szektor szerkezetének (feladmeghatározásainak, finanszírozásainak, szerepeinek) újragondolását teszi elengedhetetlenné. Másik oldalról (leginkább a családsegítő szolgáltatás esetében) az aktív korú inaktívak foglalkoztathatóságának növelése, a munkaerőpiacra való visszaintegrálásuk (inklúziójuk) egyre erőteljesebb igénye növekszik. Amennyiben Magyarország e tekintetben követni fogja (akár belső indíttatásból, mert azt gondolja, hogy ez jobb; akár külső hatásra, mert az EU erre készteti a kormányt (nyitott koordinációval, a Strukturális Alapok támogatásával) a nemzetközi trendeket, úgy a szociális szolgáltatások ezen tipusa esetében is újra kell gondolni a működés és működtetés rendszerét. A családsegíés esetében érzékelhető volt az 1990-es évek közepén (1996.) – a hosszú távon munkanélküli segélyezettek együttműködés kötelezésével – az ezen irányba való elmozdulás. Ugyanakkor nagyon körültekintően kell(ene) megközelíteni e kérdést, hiszen az eredeti szándékokkal ellentétben éppen e folyamatok vezethetnek kirekesztéshez.91 Mindezek alapján úgy gondolom, hogy újra kell szabályozni a magyar szociális szolgáltatási rendszert. Alapvetpően megváltoztak azok a társadalmi, gazdasági feltételek, amelyek a szociális törvény 1993-as életbe lépésekor voltak jellemzőek. Csupán a szociális szolgáltatások területét nézve itt is megállapítható, hogy a megváltozott és növekvő szükségletek egyaránt jelentkeznek az időseknek nyújtott ellátások esetében, valamint a családsegítés szolgáltatás nyújtásakor. Az első esetben az egészségügyi rendszerrel való harmonizálás a változtatás iránya; második esetben a foglalkoztatáspolitikával való szorosabb kapcsolat szükséges. Nem biztos, hogy amit negatívumként leírtam, olyan nagy baj, nagy dráma nem történt, talán néha - néha lángol fel (kicsit) a közfelháborodás (hideg teleken - de ott is inkább karácsony tájékán, pedig a hajléktalanellátásban dolgozó szakemberek tapasztalata az, hogy a legnehezebb esetek a tavasz elején (március) érkeznek), illetve még kampányszerűbben (gyerekéhezés, cigányság helyzete, állami gondozott gyerekek tragédiái, droghalál) Az európai szociális modell korszerűsítése arra törekszik, hogy biztosítsa a gazdaság- és szociálpolitikák lehető legnagyobb mértékű kölcsönös megerősítését a változó környezetben. Ebben az értelemben az új Menetrend alapvető fontosságú szerepet játszik mind a gazdasági, mind a szociális reformokban egy olyan pozitív stratégia részeként, amely a dinamizmust, az innovációt és a versenyképességet kombinálja a több és jobb munkahellyel és társadalmi kohézióval. Meg fogja erősíteni a jelölt országok számára, hogy a „minőség” útja, amelyre a bővítésre való felkészülés során léptek, jótékony hatással lesz mind gazdasági, mind szociális helyzetük alakulására. (EU Commission (2000) 24.old.) A Szociálpolitikai Menetrend nagyon lényeges eleme a minőség ösztönzése. „A legfontosabb cél a minőségnek, mint a gyarapodó gazdaság, a több és jobb munkahely és a befogadó 91
A támogatások ösztönz – ellenösztönz hatásainak elemzésére nem térek ki ehelyütt. Alapvet munkák olvashatók pl. Fegre Zsuzsától. 111
társadalom – az erős partnerség, a minden szintű párbeszéd és részvétel, a javakhoz, szolgáltatásokhoz és gondoskodáshoz való hozzáférés, a változó gazdasághoz és társadalomhoz igazított szociális védelem – hajtóerejének az ösztönzése.” (EU Commission (2000) 12.old.) A magyar viszonyok elemzése talán a Szociális Szakmai Szövettség által készített összefoglalóban fogalmazódott meg, mai napig érvényesen: „Mint már mondottuk, a Koppenhágai elköteleződések, ezeken belül a szegénység és kizárás elleni küzdelem nem kerültek be a politika prioritásai közé. Ezt 1995-ben még magyarázhatja az ország válságos gazdasági helyzete. A gazdasági fellendülés megindulása óta azonban paradox helyzet állott elő: a források növekedésével egyidejűleg erősödik a politika szegény-ellenessége. Kevésbé élesen fogalmazva: a politika nem ismeri fel a társadalmi kirekesztés tartós veszélyeit, vagy úgy véli, hogy a középosztály erősítése fontosabb, mint a leszakadás elleni próbálkozások. Ezért sem elég forrást, sem elég erőfeszítést nem fordít a szegényedés és kirekesztés hosszú távú folyamatainak megelőzésére. A politikai retorikában gyakoriak az esélyek egyenlőségét ígérő fordulatok, és van néhány próbálkozás is. A gyakorlatban azonban a kormányzati elkötelezettség hiányzik, s mind a jogalkotásban, mind az újraelosztásban számos döntés rontja a szegények helyzetét.” (Szociális Szakmai Szövettség (2000) 11.old.)
A szakmaiságról A szociális szolgáltatások területe a magyar szociálpolitika és szociális munka egyik olyan területe, amely nem kap megfelelő figyelmet. Annak ellenére, hogy a szociális kiadások egy jelentős hányada fordítódik a különféle szociális intézmények finanszírozására, valójában nem rendelkezünk átfogó képpel arról, hogy pontosan mi is történik ezen szolgáltatásokban a szolgáltatást igénybe vevőkkel, vagyis arról, hogy mire fordítódik a pénz, milyen "áru" vásárlódik meg, milyen ellenérték keletkezik a ráfordított kiadásokkal szemben. Arról, ami "bent" az intézmény falai között történik, a legritkábban, és csak elnagyolva lehet információhoz jutni. Az újságok közölnek néha képeket (amelyek hol a megrendítő állapotokat mutatják, hol egy egy kiemelkedő kezdeményezésről számolnak be). Átfogóbb elemzést mindeddig egyszer, az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosa készített 1998 99-ben92. Ebben meglehetősen kedvezőtlen képet fest le az idősek ápoló - gondozó otthonainak működéséről. Az idősgondozás egyik központi kérdése a szakmaiság. Az idős személy szempontjából közömbös, hogy ki, milyen szakmához tartozónak vallja magát, és milyen diszciplínák jegyében látja el őt. Számára az a fontos, hogy lehetőleg minél több személyes szükségletét kielégítsék. Nyilvánvaló azonban, hogy éppen azért, mert közpénzekből finanszírozódik az 92
Az Állampolgári Jogok Országgy lési Biztosának OBH 2454/1998. számú jelentése a vizsgálata középpontjába az id skorúakat ápoló-gondozó otthonokat helyezte, és f ként az alkotmányban rögzített állampolgári jogok meglétére koncentrált. A jelentés arra a megállapításra jutott, hogy: " - az azonos követelmények ellenére a megvizsgált otthonok m ködése, az általuk nyújtott ellátás min sége jelent sen eltér; - az otthon céljára szolgáló épületek a jogszabályi el írásoknak nem vagy nem teljesen felelnek meg, ami a gondozottak egészséges környezethez, a legmagasabb szint testi és lelki egészséghez, valamint a szociális biztonsághoz való alkotmányos jogaival kapcsolatban okoz visszásságot; - a vizsgálat tapasztalatai szerint az esetenként alkotmányos emberi jogok sérelmét is okozó ápolás, gondozás és bánásmód a vezet k és a dolgozók helytelen szemléletéb l adódott, ami egyértelm en a szakmai felkészültséggel hozható összefüggésbe" A . 112
ellátása, a “köz” beleszól abba, hogy milyen szükségleteket hogyan kell vagy lehet kielégíteni. Alapvetően a gondozás, illetve állami beavatkozás vagy a pénztelenség miatt, vagy a fizikai és/vagy szellemi korlátozott cselekvésképtelenség okán jöhet létre. Tipikusan ezt a kétféle indokot össze szokták keverni az egyes ellátásokban, így hozván létre azt a helyzetet, hogy a szegénységet tehetetlenségnek definiálják. Ez a különbségtétel az, amellyel ellátórendszerünknek nem sikerül megbirkóznia. Például a házi étkeztetést megemlíthetjük, ahol vagy azért van valakinek szüksége az ellátásra, mert nem tudja megvásárolni a nem támogatott élelmiszereket, vagy azért van szüksége a külső segítségre, mert jóllehet minden alapanyagot és a rezsiköltséget is ki tudná fizetni, de az ételt elkészíteni már nem tudja. A két kategória összemosásának következménye, hogy mindenki egységes ellátásban részesül, s csak a fizetendő térítési díj különbségeiben mutatkozik meg a különbség. Mindehhez hozzá kell tenni azt, hogy az idős korosztály szociológiai jellemzőiből lehet azt tudni, hogy aki idős (különösen, ha egyedül élő) az nagy valószínűséggel szegény illetve beteg; de mégis csak az a következménye az egyértelmű szét nem választásnak, hogy az ellátások polarizálódnak. Tulajdonképpen ez az alapvető csapda az, ami az ellátások differenciáltabbá válásával jelentkezik: minél szerteágazóbb az ellátórendszer annál nagyobb a valószínűsége a polarizációnak, az ellátások eltérő minőségi szintje megjelenésének. A fentiekben vázolt ellátási struktúra (amely a bentlakásos otthontól a magánjogi szerződésig terjed) a kliens különböző szintű szabadságfokait is megjeleníti. A jelenlegi változások iránya az, hogy a bentlakásos otthonok nyitásával csak a tehetősebb idősek ellátási minőségén javítanak, a fizetőképtelenekén nem. Mindez természetesen a szakmai jobbítások jegyében zajlik, s többnyire az innovatívabb nem-állami szféra területén. Amellett azonban, hogy ennek fontosságát és szükségességét elismerem, kell hangsúlyozni azt: ha a jobb ellátási módok nem csorognak le az állami fenntartású intézményekre, akkor ez azt vonja maga után, hogy az állami szféra rossz minőségű, a szegényeknek szóló ellátást fog adni, míg a szintén állami forrásokra (is) támaszkodó NGO-k jobb minőségű ellátást nyújtanak a gazdagabbaknak.
Ajánlások egy befogadóbb politika érdekében, avagy vissza a rászorulók (ügyfelek) szükségleteihez Az id s-gondozás szociálpolitikai kritikája Az OECD tagországok között széleskörű egyetértés van abban, hogy az idős-ellátás területén mindinkább előtérbe kerül a “korosodás, gondozás helyben” (’ageing in place’) politikája93. Ez a politika azt hirdeti, hogy a gondozásra szoruló idős embereknek, különösen azoknak, akiknek szüksége van gondoskodásra és támogatásra, amennyire ez csak lehetséges, biztosítani kell, hogy saját otthonukban folytathassák életüket. Amennyiben ez nem lehetséges, akkor olyan óvó és támogató környezetet kellene nyújtani, amely a lehető legközelebb van megszokott közösségeikhez szociális és földrajzi értelemben. A öregedés problémája messze nem csak az öregek problémája. Ennek azonban az a következménye, hogy minduntalan olyan érdekek, képviselői próbálják megfogalmazni, mit is kellene tenni az időseknek (illetve az idősekkel), akik hol már a jelenlegi (intézményi), hol “csak” a jövőbeni (személyes) szempontjaik szerint ítélnek. Mind az intézményi érdekek, mind a generációk közötti szálak bomlása (bomlasztása) oda vezet, hogy a jelenlegi idősek 93
OECD (1995): Social Protection for Dependent Elderly People: Perspectives form a Review of OECD Countries, No. 16., Paris 113
ellátási és támogatási rendszeri legutolsó problémájává degradálódott az, hogy nekik milyen ellátás lenne megfelelő. A választások befolyásolta politikai érdekek ugyan stabil négyévenkénti nyugdíj emelést (hol csak kiegészítést, hol csak kompenzálást) eredményeznek, de az intézményi ellátások szintjén már korántsem ilyen egyszerű a helyzet. Túl sok érdek tapad rá az idősek szükségleteire ahhoz, hogy tisztán lehessen látni az ellátó struktúra egyéb érdekei mellett (alatt) az idősekét magukét. 1. Vissza az id sek szükségleteihez... Az öregedéssel funkcióvesztés jár. Ezek egy része természetes, más része lassítható, megelőzhető, kiküszöbölhető. Ez nyilvánvalóan biológiai és társadalmi veszteség is. E kettő megelőzésében, lassításában, kompenzálásában és rehabilitálásában érdekelt minden idős személy. (Fiatalabb korban ez a sor annyival bővül, hogy a különféle funkciók megszerzése is fontos szempont.) Többé-kevésbé mindannyian egyetértünk abban, hogy mindösszesen egyetlen oka van annak, ha valaki a közellátásra szorul: nincs (elég) pénze. Nincs elég pénze, hogy megvegye azokat az eszközöket, szolgáltatásokat, amikre szüksége van, vagy amikre vágyna. Ha valakinek van elegendő pénze, akkor tulajdonképpen (most már nálunk is) bármilyen szolgáltatást meg tud vásárolni, hiszen léteznek azok a piaci szolgáltatók és magánszemélyek, amelyek megfelelő díjazás ellenében “minden igényt kielégítenek”. A társadalom (a köz) bizonyos megfontolásokból (humanitásból vagy/és kockázat és költségeloszlási hatékonyság miatt) vállalja fel az idősek intézményi szintű ellátását. Azonban a szükségleteknek a köz által való kielégítésére kerül sor, az egyéni szükségletekre gátak vetődnek. Ezek a gátak már csak bizonyos szükségletek bizonyos szinten való kielégítését jelentik. Az ellátások hogyanjára és mikéntjére ekkor már (a közt befolyásolók által) elvárt és természetesnek tekintett értékek, normák hatnak. A köz ekkor már nem az idős ember (bárminő) szükségleteit akarja kielégíteni, hanem (jó esetben) a tisztes öregkor feltételeit megteremteni. Többnyire azonban még ez sem sikerül... 2. Az ellátási struktúra, és funkciói A struktúra szó nem kizárólagosan a szűken vett intézményi hierarchiát jelöli, hanem azt a jogi-szabályozási és szolgáltatási szerkezetet, aminek fókuszában az idős ember áll. E szerkezet legkönnyebben azon két pólus mentén írható le, ahol az egyik “végletet” a zárt (totális) intézeti ellátást biztosító bentlakásos otthon jelenti, míg a másik oldalon a magánszemélyek közötti szerződés áll. A jelenleg működő főbb ellátási formák a következők: időskorúak szociális otthona idősek napközi otthona házi segítségnyújtás házi étkeztetés ápolási díj magánjogi (örökösödési, eltartási, életjáradéki) szerződés Ezeken túlmenően volt még a hetes napközi otthon intézménye, ami csak abban különbözött a szociális otthontól, hogy az idős embernek nem kellett teljesen feladnia addigi egzisztenciáját, ám bizonyos időszakokban (pl. télen) a nap 24 óráját mégis bent tölthette az intézményben. (Arról nincs tudomásom, hogy jelenleg működne ilyen típusú intézmény.)
114
Ez a fenti tipológia plasztikusan írja le a zárt ellátástól a nyílt ellátásig ívelő skálát. Történetileg 1945. után, a politikai - ideológiai irányoknak megfelelően, a zárt intézeti ellátásra helyeződik a hangsúly. A fenti tipizálás legteljesebben a 70-es évek végére 80-as évek elejére érvényes. Ekkor még beszélhetünk az egyes ellátási formákról úgy, mint amelyek között funkcionális differenciálódás van. Később (kb. a 70-es évektől) ez felbomlik, s az ellátásokat már nem lehet egyértelmű alá - fölé rendeltségükben leírni. A “tisztes öregkor” biztosításának szakszerű biztosításán túl, az idősek intézményi szintű ellátásának és ezen intézmények differenciálásának egyéb funkciói is voltak, illetve vannak: Közlekedési - településszerkezeti nehézségek leküzdése Várakoztatás (zsilip) Költségkímélés Humanitás Munkaerő-politika Lakás-politika Ezek az egyéb funkciók sok esetben fontosabbnak bizonyultak és bizonyulnak az idősek érdekeinél, szükségleteinél. Különösen a házi segítségnyújtásra igaz, hogy mind kialakulásában, mind egyre jelentősebbé válásában erőteljesen vannak jelen az egyéb funkciók, amelyeket az alábbiakban gyűjtöttem össze: 2.1. Közlekedési - településszerkezeti nehézségek leküzdése A közlekedési és településszerkezeti nehézségek egyben kommunikációs, kapcsolattartási nehézséget is jelent. Kezdetekben a területi gondozás célja a falun, tanyán, és egyéb kistelepüléseken élő idős embereknek biztosítani (majdnem) ugyanazt az ellátást, amit a városokban élőknek, vagy az oda beköltözőknek a szociális otthon nyújt. Ennek a gondolatnak a megfogalmazása, csakúgy, mint magának a nyíltabb ellátórendszernek a kiépítése a 60-as, 70-es évekre tehető. Később már a városokon belül is megjelenik a közlekedés problémája, hiszen az idős emberek itt éppúgy nem tudnak eljutni boltokba, bizonyos szolgáltatásokhoz, mintha kistelepülésen laknának. Kiváltó tényezője volt a szolgáltatásnak az, hogy a társadalmi átrétegződés, mozgás (mobilitás) kezdetével gondoskodni kellett valahogy azokról a magukra maradt idős emberekről, akiknek gyerekei a (távoli) városokba költöztek és otthonmaradt szüleikről nem tudtak gondoskodni. 2.2.Várakoztatás A házi segítségnyújtás az az ellátás, amely megelőzi a bennlakásos intézménybe kerülést. Hirdetett célja a totális intézménybe való átmenet biztosítása, a felkészítés. Ebben a kontextusban az egyes ellátások egymásra épülnek, megelőzik, illetve követik egymást. Másik -és nem kevésbé fontos- cél az, hogy a szociális otthoni elhelyezésre várók száma jelentősen nőt, amit az intézményrendszer nem bírt el. A növekedés oka egyrészről a demográfiai folyamatokban (a várható élettartam növekszik, nő az idős népesség aránya a társadalmon belül) és az erőteljes mobilitásban (egyre több fiatal költözik városba, a szüleitől távolra) keresendő. Szakértők, intézményvezetők elismerték ugyanakkor azt, hogy a házi szociális gondozás a szociális otthoni elhelyezésre várók számát jelentősen nem csökkentette, de az elhelyezési igényeket késlelteti. Az elhelyezési feszültségek következtében pedig már ez is jelentős segítség volt. Fontos különbség, hogy míg a zsilipfunkció esetében a cél az, hogy az idősek körül ne legyen “gond”, s a mentális gondozás, az önállóságra törekvés nem jelenik meg.
115
2.3. Költségkímélés Ez összefügg az előző két ponttal, de önmagában is jelentős struktúra-formáló erő. A házi segítségnyújtás nemcsak beruházási költségeit tekintve olcsóbb, hanem a működési költségeit tekintve is. Hatékonysági szempontból az aprófalvas településeken az (általános) ellátási mutatók javítása érdekében hozták létre, ahol a nagy intézményeket nem éri meg működtetni, ezért jobb a házi gondozás ezeken a helyeken. A közlekedési gondok is igazolják ezt. A szociális feladatok gazdaságos és hatékony ellátása szoros kapcsolatban van a településszerkezettel. Ekkor már a házi gondozás kiváltója, olcsóbb alternatívája lesz a nagyintézményes ellátásnak: nem a gondozási folyamat intézmények közötti feladatmegosztása a lényeg, hanem annak kiváltása. Egyre hangsúlyosabb érvvé válik, hogy mind a beruházási, mind a működtetési költség olcsóbb a területi ellátás esetében. Ezek voltak azok az érvek, amik a területi gondozás bevezetését indokolttá tették. Jellemző volt, hogy ekkor még szó sincs komplexitásról, illetve az egészségügy és a szociális szféra egymásra épüléséről. Mindezek csak később, a humanitás, illetve a komplex gondozás szempontjának előtérbe kerülésével változott meg. 2.4. Humanitás Az idős ember számára az a legkedvezőbb, ha saját otthonában, környezetében kapja meg a számára szükséges segítséget. A házi segítségnyújtás a bennlakásos intézményi ellátás konkurense, annak kiváltója - már nem (csak) gazdaságossági, hanem a szakmai, ellátásminőségi szempontok alapján is. Cél az olyan mértékű segítségnyújtás, amely lehetővé teszi az önálló életvitel fenntartását. Az idősek rétege nem egységes, óriási különbségek vannak közöttük (jövedelem, egészségi állapot, városban vagy falun él, férfi vagy nő). Nem csak kifejezetten anyagi, fizikai - egészségügyi problémaként jelenik meg az idős ember, hanem olyan valakiként is, akik a család valamiféle pótlását, kapcsolatteremtést várnak. A prevenció és a rehabilitáció elvei is a szociális és az egészségügy együttes fellépését sürgették. 2.5. Munkaer -politikai eszköz Ez az elv óvatosan kezelendő. Erről végképp csak sejtéseim vannak, de azt gondolom, hogy nem lenne haszontalan kimerítőbben és körültekintőbben foglalkozni ezzel a szállal is, hiszen fontos következtetésekre lehetne jutni belőlük. Elsődlegesen az ápolási díjat kell itt megemlíteni, ami egyrészről a már régebb óta munkanélküli aktív korosztálynak, másfelől a pályakezdő munkanélkülieknek nyújt támogatást, s csak harmadrészt szól az időseknek, mint gondozásra szorulóknak. (Nem leltem adatot, de az a gyanúm, hogy állását senki, vagy csak nagyon kevesen hagyták ott csak azért, hogy ápolási díjjal támogatottan gondozzák hozzátartozóikat.) Másodlagosan a házi segítségnyújtásban dolgozókról van szó. Az 1996-os statisztikában több olyan (főleg alacsony népességű) települést találtam, ahol a lakosság jelentős hányadát foglalkoztatták ápolási, gondozási munkakörben.94 2.6. Lakás-politikai eszköz Ennek az eszköznek az "ereje" az idők folyamán egyre inkább növekedett. Egyre több olyan család van, akiknek nincs reális esélye új lakás megszerzésére; ezért egyetlen esélyük az, ha idős hozzátartozóiktól örökölnek. Ennek a halál-várásnak egy fokkal humánusabb módja, ha 94
A szociális oktatási-képzési rendszerbe beépült szociális gondozó - ápoló szakról elmondható az, hogy sok olyan, zömében csak nyolc osztályt végzett fiatal (f leg lány) napközbeni elfoglaltságát biztosítja, akik ennek hiányában pályakezd munkanélküliek lennének. 116
az idős embert bentlakásos intézményben helyezik el. Ezt a helyzetet a demográfiai folyamatok is “nehezítik”. Ugyanis kitolódik a várható életkor: több idős személy hosszabb ideig él. 3. Ellátási tradíciók Az ellátás történetiségében az előbbi részben felsorolt elvek nem mindig és nem egyformán jelentek meg. A struktúrában eltérő hagyományok, az intézményesülés eltérő metódusai érvényesültek és érvényesülnek. Attól függően, hogy az intézmény létrejöttekor milyen elvárások, környezeti hatások érték, bizonyos idő elteltével beágyazódnak a már meglévő struktúrába. Ez azt jelenti, hogy kialakulnak a gyakorlatában azok a módszerek, amelyek az adminisztrációt, a kliens kiválasztást, a finanszírozást, a reprezentálást szabályozzák. Ezek a rutinok a napi tevékenységek kialakítása mellett tehetetlenségi pályákat is kijelölnek. A tehetetlenség élesen jelentkezik minden olyan esetben, amikor a külső környezet megváltozása már egy más típusú választ, módszert kívánna; de a kialakult gyakorlat nem ezt követi. Az idős-ellátás rendszerében különösen nagy jelentősége van ennek a tehetetlenségnek, amely gyakran az intézményi struktúra függetlenségeként jelenik meg. Ez a függetlenség nem csak autonómiaként, hanem olyan típusú önállóságként, “makacsságként” realizálódik, amely a környezet újfajta kihívásaihoz való alkalmazkodást nehezíti meg: irracionálissá teszi a működést. A tradíció fontos a napi működés, a folyamatosság szempontjából, de kérdéseket is hagy maga után: (még mindig) adekvátak-e az intézményi ellátások az idősek szükségleteihez tud-e alkalmazkodni a struktúra a változó szakmai sztenderdekhez megfeleltethető-e az intézményi gyakorlat a (szakma)politikában, adminisztratív és finanszírozási metódusokban végbement változásokhoz. A tradíciók kérdése szoros kapcsolatban áll a különféle változások hatásaival. A politikai, gazdasági és demográfiai változások módosították az intézmények működési környezetét. Kérdés azonban, hogy az ellátó-struktúra miként reagál erre a változásra. A szociális törvény egészével kapcsolatos problémák, észrevételek A fogalmak definiálatlansága A legtöbb rendeletben nem definiálják azt, hogy mit értenek a család, a háztartás fogalmán. Másik probléma ezekkel a fogalmakkal, hogy egyenértékûnek tekintve szinonímaként használják õket. Arról azonban, hogy ez okoz-e, és ha igen akkor mekkora problémát; a rendeletekbõl nem alkothatunk képet, ezt csak a gyakorlatban lehetne kideríteni. Számunkra azonban fontos leszögezni, hogy a két fogalom közel sem azonos, nem feleltethetõk meg kölcsönösen egymásnak. A családon belül is meg lehet különböztetni nukleráis családot, és a szélesebb, a felmenõ (nagy)szülõket is e kategóriába soroló meghatározáson át a tágabb rokonságot is magába foglalóig terjedhet. Háztartáson többnyire a közös háztartásban élõket, a közösen gazdálkodókat értjük. A két fogalom már csak ezekbõl kifolyólag sem feleltethetõ meg egyértelmûen egymásnak, hiszen elõfordulhat, hogy egy háztartásban több család is élhet. Amit valószínûsíteni lehet, az az, hogy tulajdonképpen mind a családon, mind a háztartáson is a nukleáris családot értik a rendelkezések, de ha a jövedelem igazolásáról van szó, akkor gyakorlatilag háztartásként gondolnak az egy lakásban
117
élõk összességére. Szintúgy nem tisztázott több kerület esetében, hogy mit értenek a "közeli hozzátartozó" fogalmán. Az alanyi jog és a normatív támogatás fogalmai összekeverõdnek, illetve félreértõdnek, az univerzalitás, és a diszkercionalitás fogalmaival (bár ez utóbbiakat rendre elkerülik a rendeletek...). Ennek tisztázása végett idézek a Zombori - féle meghatározást: "A normativitás a döntési jogkör szempontjából azt jelenti, hogy a szociális támogatáshoz jutás eljárása, a támogatás feltételei és mértéke is jogilag szabályozottak. /.../ A szociális juttatás jár a polgárnak, ha a szabályban elõírt feltételeknek megfelel." (Zombori, 1994, 102. old.) "Az univerzalitás a szociálpolitikában azt jelenti: valamely termék-, szolgáltatás-, pénjuttatás mindenki -azaz minden állampolgár, illetve az ország területén tartózkodók- számára, feltétel nélkül jár." (im., 107. old.) Az alanyi jog tehát az univerzalitásnak felel meg. Összefoglalva: elméletileg két nagy csoportra bontható a segélyezés rendszere: 1.) normatív; 2.) diszkrecionális. A normatívon belül beszélhetünk alanyi jogról, vagy ami ugyan az, univerzalitásról. A diszkrecionalitás azt jelenti, hogy "a szociális támogatás odaítélése (vagy oda nem ítélése) a közösség, illetve annak képviselõjének: az államnak, az önkormányzatnak, a szociális ügyintézõnek a hatáskörében van. Saját belátásától függ, hogy ad vagy nem ad támogatást. A szociális juttatás nem járandósága a polgárnak, csak adható neki." (im., 102. old.) A jogosultság hiánya Érdekes megfigyelni azt, hogy a jogosultság szó alig szerepel, annál többször viszont az "adható" és a "nem kaphat" kategóriák. Általános az, hogy a kerületi rendeletek azt határozzák meg a legegyértelmûbben, hogy ki nem kap, aztán említik azokat, akik kaphatnak (azaz akiknek adható) segély, és csak elvétve találhatók olyan rendelkezések, ahol valaki jogosult is lehet bárminõ támogatásra. Nem következik ebbõl az, hogy egy liberális szemlélet jegyében csak azt szabályoznák a rendeletek, hogy ki nem jogosult, a fennmaradók széles rétege viszont jó eséllyel fogrdulhatna segítségért, hanem azt jelenti, hogy az önkormányzatok leszûkítik azt a kört (több szûrõn keresztül), akit hajlandóak segélyezni, és pluszban még ezek között is -az ügyfelek által kiszámíthatatlan és követhetetlen módon- tovább szelektál(hat)nak egyedi, az elbíráló személyétõl (és szeszélyétõl) függõ diszkréció alapján. Szegénypolitika Egyértelmû, hogy a rendelkezések a szegénypolitika eszmerendszerét és eszközeit alkalmazzák, csak a legrászorultabbaknak (ami már így, önmagában is egy "gumi-kategória") biztosítanak bizonyos szintû ellátást. Ez pedig tökéletesen ellentétben áll a szociális törvény koncepciójában és preambulumában leírtakkal. Annyi azonban bizonyosan elmondható, hogy a rendszerváltás generálta feszültségek levezetésére, a polgárosodás elõmozdítására alkalmatlan maga a törvény is, és maguk a kerületi rendeletek is. (Sõt éppen hogy növeli a feszültséget, mert növeli a kettészakadást, az érdemes - érdemtelen tábor megkülönböztetését, az állampolgári tudat kialakulatlanságát, stb). Lényeges, hogy a rászorulónak minden tõle telhetõt (elvárhatót) meg kell tennie azért, hogy kaphasson támogatást, önhibáján kívül kell problémásnak lennie és együtt kell mûködnie a hivatallal, ugyanis csak így válhat a segítségre érdemessé... Ha pedig a rendszerváltás irányaként polgárosodásról, modernizációról beszélünk, amihez a privát szféra tisztelete is hozzátartozik, akkor azon is érdemes elgondolkodni, hogy például ki mindenki fog tudomást szerezni arról, miközben én gyûjtöm a segélykérelemhez szükséges dokumentációt, hogy problémáim, nehézségeim vannak: a gyereke(i)m iskolája, a munkahely, a háziorvos, a munkaügyi központ, az önkormányzati ügyintézõ. Ezekkel önmagukban talán még nem lenne gond, de a segélyezéshez kapcsolódó 118
stigmatizáltsággal együtt már jelentõs problémát jelent az állampolgári (ön)tudatosság szempontjából. (Persze csak a kérelmezõ szempontjából, hiszen a hivatal oldaláról ez egy olyan dolog, amin tesztelni lehet azt, hogy tényleg rászoruló-e az illetõ.) A felelõsség egyénivé tétele További problémája a rendelkezéseknek, hogy egyénivé teszik a felelõsséget, a struktúrális okokat pedig vagy tagadják, vagy egyáltalán nem is foglalkoznak vele, azokat nem veszik tudomásul. Ugyanakkor vegyük észre, hogy ebben a mozzanatban van egy paradoxon, ami egyfelõl azt állítja, hogy a szegénység illetve a gazdagság csak magán az egyénen (és/vagy az õ szerencséjén) múlik (jól kifejezi ezt a "mindenki a maga szerencséjének a kovácsa" mottó); másfelõl azonban azt is állítja, hogy szegénység mindíg volt, van és lesz, illetve hogy a szegénység szükségszerû velejárója a társadalmiságnak. A rendeletekbõl következik, hogy amikor a kliensekrõl van szó, akkor a határok kemények és szankciókkal tûzdeltek; viszont amikor az önkormányzatról esik szó, akkor puha korlátok vannak (egyedül a normatívák esetében van kemény határ, de az ezeken beüli "-tól -ig"-ok között is diszkrecionalitás van. Az ügyintézõ saját moráljától, belátásától, elõítéletességétõl, szakmai etikájától, lelkiismereti kontrolljától függ a segélyezés. A mindegyik rendeletben még ha van is normativitás, akkor is megtalálható az ezektõl való elmozdulás diszkrecionalitása, amit az "indokolt esetben", a "méltányosságból", a "rendkívüli körülményekben" és ezek fokozásairól szóló szavak formájában jelentkezõ küszöb-elimináló fogalmak testesítenek meg. Nem derül(het) azonban ki a rendeletekbõl, hogy mitõl lesz méltányos valaki, és vannak-e méltányossági fokozatok. Leginkább itt, a segélyezésben jelenik meg a bürokrácia "lényege", "igazi énje" (túlszabályozás, rugalmatlanság, gépiesség), ahol pedig a humánum, a rugalmasság, alkalmazkodás a segítségre szoruló egyénhez kellene hogy domináljon. A jogszabályoknak kijáró tisztelet, utasító, parancsoló mód érzõdik a rendeleteken, ami mellett sokszor kiérzõdik az alamizsnaosztó kegyessége és méltányossága is. Az ügyfelekkel szemben precíz, kertelés nélküli, világos, egyértelmû és kiszámítható munkát, kérvénybeadást várnak, míg ezzel szemben a kerületek rendeletei kaotikusak, értelmetlenek és értelmezhetetlenek, (helyesírási) hibával teliek. Hiányzik a jogalkotástól egyébként megszokott operacionalizálás, egyértelmûség. Olyan parttalan szavakat használnak, mint: jóhiszemû, különös méltányosság, létfenntartási nehézség, rendkívüli élethelyzet, stb. A “rendkívüli méltányosság” tartalma Mit jelent a rendeletekben oly gyakran használt "rendkívüli" szó? (A legtöbb támogatási formánál ugyanis úgy fogalmaznak, hogy segély csak rendkívüli esetekben adható.) A kérelmezõ megszokott akár nyomorgó szintjéhez képest rendkívüli, vagy az elbíráló értékítélete szerint rendkívüli, vagy (az általános és elvont) társadalmi normáktól rendkívül elütõ? Tulajdonképpen a különös méltánylandó esetek felsorolásakor válik nyílttá, hogy miket is tartanak tényleg (valóban, igazán) segítendõ eseteknek az önkormányzatok. A kerületek méltányossági küszöbein az látszik, hogy 100 év óta annyit változott a rászorultság kategóriája, hogy az éhezés és a fázás elkerülése mellett az alapfokú tanulás elõsegítése is bevevõdött az alapvetõ szükségletek körébe. Verbalizálni, láthatóvá és megtestesültté kell hogy váljon a baj, ahhoz, hogy elhiggyük (pl. megbetegedés). Fontos továbbá, hogy ezek a különös méltánylást érdemlõ esetek is csak azokra érvényesek, akik már egyszer (valahogyan) elértek egy bizonyos (szerény) életszinvonalat, és onnan történik egy olyan esemény, ami
119
alapjaiban rengeti meg ezt a felépítményt - a hivatal ugyanis csak reagál egy eseményre, prevencióról (egyáltalán) nem beszélhetünk. Véleményem szerint két rendszer van látensen a rendeletekben, az egyik a jövedelemtõl függõ juttatások rendszere: ezeket igyekeznek szûkre szabni, minél több oldalról bebiztosítani, a kérelmezõket minél több teszttel megszûrni, keményen szankcionálni, pontosabban elszámoltatni. Azt hiszem, ennek oka abban is kereshetõ, hogy maguk a hivatalok is érzik (tudják), hogy a jövedelmek csalnak, torzak, pontatlanok, vagyis nem valós helyzetet tükrözik. Azt hiszem, ez a szféra csak azért vevõdik fel a segélyezendõk listájára, mert törvényileg (központilag) elõ van írva, hogy bizonyos jövedelemszint alatt normatíven jár támogatás. A jövedelemtesztek visszáságait úgy igyekeznek csökkenteni az önkormányzatok, hogy környezettanulmányokat, magatartás- és vagyonteszteket is alkalmaznak a támogatás elbírálásakor. A hivatal szemszögébõl ebbe a kategóriába kerülnek a naplopók, a hivatalt csak ki- és felhasználók, akik "a kocsmába isszák el a segélyt, és nem akarnak dolgozni", vagyis szerintük a jelenlegi körülmények között a csak a bevallott jövedelmen alapuló segélyezés a csalás és a lustaság melegágya. A másik rendszer az elõbbiekkel szemben azokból a kliensekbõl áll, akik különös elbírálást érdemelnek "tiszta" rászorultságukkal, ténylegesen kézzelfogható, leírható, nyílvánvalóan szembeötlõ, mindenki által átlátható és elfogadható, a szûkösséget és szükségességet egyértelmûen jelzõ jegyek meglétével. Ekkor a kérelem oka egyérelmû, cimkézett tud lenni, nem csak az általános jövedelemnélküliségnek szól. (Azt gondolom, hogy az öröklött szegénység (de már maga a tartós pénztelenség sem) nem szüntethetõ meg a segéllyel (szegénypolitikával), ezt azonban mindenki tudja (érzi), és az ezzel szembeni tehetetlenség az, ami a hivatalban is csak frusztrációt, elhárító mechanizmusokat szül.) Szerintem itt a gyökere a jobban célzottságról, a csak a legrászorultabbak támogatásáról szóló álmoknak. Ez gerjeszti azt a feszültséget, szembenállát, ami alulról a nihilben, ordibálásban, orrfelhúzásban, stb. csapódik le; felülrõl a szigorításban, elõítéletességben. A törvény nem azt tartja szem elõtt, hogy a rászorultaknak mi segítene leginkább - ez csak másodlagos cél maximum; hanem az, hogy megfeleljen a sokszor valós sokszor képzelt "normálisok" (értsd: az államra nem szorulók) elvárásainak. Tulajdonképpen nem a segítségre szorulók érdekében, hanem ellenükben készült a törvény annyiban, hogy nem tartalmaz normatív elemeket, hanem diszkriminatív. A diszkrimináció a szegénygondozást (az e felé haladást) szolgálja, de azért is megengedhetetlen, mert: "A törvény felhatalmazását nélkülözõ állami beavatkozások, szociológiai értelmük szerint, elsõsorban nem azért elvetendõk, mert megsértenék az igazságosság természetjogilag meghatározott formáit, hanem egyszerûen azért, mert nem lehetne õket elõrelátni, és ezért pontosan a racionalitás azon jellege és mértéke hiányozna belõlük, mely a kapitalista módon ténykedõ magánembereknek alapvetõ érdeke. Különben ugyanis hiányoznának a "kalkulálhatóság" biztosítékai, melyeket már Max Weber felfedezett az ipari kapitalizmusban; a profit-lehetõségek kalkulálhatósága olyan érintkezést kíván meg, mely a kiszámítható várakozásoknak megfelelõen játszódik le. A polgári jogállam kritériumai ennélfogva a hatáskör és a jogszerûség; szervezetileg pedig a "racionális" közigazgatás és a "független" igazságszolgáltatás az elõfeltétel. Magának a törvénynek, melyhez a végrehajtó hatalomnak és az igazságszolgáltatásnak tartania kell magát, mindenki számára egyformán kötelezõnek kell lennie, felmentést és privilegizálást elvileg nem engedhet meg." (Habermas, 1971, 118 - 119. o.)
120
Ajánlások Ebben a részben olyan megfontolásokat, ajánlásokat írok le, amelyeket fontosnak és megvalósíthatónak tartok a gyakorlati alkalmazásban is, és amelyek révén közelebb juthatunk egy szociálpolitikailag védhetõbb helyi szociális ellátás felé. Disregard Célszerû lenne a jövedelmeket csak egy bizonyos mértékig figyelembe venni, beszámítani. Ez azt jelenti, hogy bizonyos kiadásokat csökkentõ tényezõként (disregard-ként) kell(ene) elfogadni. Erre azért lenne szükség, mert jelenlegi gyakorlatban a mindenkori öregségi nyugdíjminimum (önym) összegéhez viszonyítanak a kerületek, ami viszont relatív, és inkább egy politikai kérdés eredménye, semmint ténylegesen mért szükséglet-szint mérõszám. Tulajdonképpen a létminimum lenne (lehetne) az a küszöbérték, amit egy (legalább az) abszolút biztonságra törekvõ szociálpolitikának alkalmaznia kellene, azonban nyílvánvaló, hogy erre reális idõn belül nem fog sor kerülni. Maga a létminimumszámítás sem egységes, többféle számítást hoznak nyílvánosságra, és ezek között jelentõs eltérések lehetségesek. Azért sem lehetne a létminimum a segélyezés alapja, mert a többféle számítás dacára is megállapítható az, hogy egyre többen kerülnek ezez szint alá, és ezek jogosultságának elismerése, támogatása ellehetetlenítené az önkormányzatokat. A jelenlegi segélyezési gyakorlat egyáltalán nem a tényleges igények, szükségletek, a létbiztonság megteremtésének célját szolgálja, hanem kizárólag a kerületi költségvetés nagyságától függ. Úgy tûnik tehát, hogy nem a szükségletek határozzák meg a kerületi segélyezési politikát, hanem az, hogy ha több pénz van, akkor bûvül(het) a támogatottak köre, ha pedig nincs, akkor egyre inkább korlátozzák az adhatósági kritériumokat. (Ebbõl lehet következtetni arra is, hogy tulajdonképpen helyi szinten nem lehet garantálni az abszolút biztonságot, ehhez a központi (állami) költségvetés elkötelezõdésére van szükség.) A vagyonteszt alkalmazásának korlátozása Fontos lenne, hogy a jelenlegi szabályozástól eltérõen a vagyontesztet csak bizonyos, a többékevésbé folyamatosan adott segélytipusoknál vegyék figyelembe. Ez azt jelentené, hogy az átmeneti, a krízis, illetve a nem állandóan folyósított esetekben nem lenne szükség a kérelmezõ vagyonának beszámítására. Sajátos problémákat vet fel ugyanis a mai gyakorlat azzal, hogy bizonyos értékû vagyon feletti rendelkezés esetén autómatikusan kizáródnak emberek a segélyezésbõl, hiszen ez a szemléletmód nincs tekintettel sem a tényleges piaci viszonyokra (eladható-e reális idõn belül, reális értéken), sem arra az egyéni preferenciára, hogy valaki számára olyan értéket fejez(het) ki egy - egy vagyontárgy, aminek értéke nem (illetve bajosan) fejezhetõ ki pénzben. A gyakorlatban legtöbbször a lakás nagysága az, aminek bizonyos nagysága felett nem adható támogatás. Ennek célja az, hogy arra ösztönözzék a rászorulókat, hogy lakásukat cseréljék olcsóbbra, kisebb költséggel fenntarthatóra. Ekkor azonban sem az nem vevõdik figyelembe, hogy az azonos méretû lakásoknak eltérõ lehet a piaci értéke, sem az, hogy drágább (nagyobb értékû) lakás éppúgy lehet ólcsóbb rezsijû, mint ahogy a kisebb értékû lakás magasabb rezsijû. Szociális kölcsön
121
Az átmeneti segély szabályozásánál bevezetett és megismert szociális (kamatmentes) kölcsönnek, a visszatérítendõ segélynek sokkal nagyobb szerepet kellene kapnia. Ebben a szociális támogatás az alacsony, vagy éppen kamatmentes hitellehetõségben nyílvánulna meg. Ha a szociális kölcsön intézménye lényedgesebb szerepet kaphatna a kerületi segélyezési gyakorlatban, akkor ennek jótékony hatása mind az önkormányzat, mind az ügyfelek esetében érezhetõ lenne. Az önkormányzatnak ugyanis esélye lenne, hogy legalább valamekkora pénze megtérüljön, újra felhasználható legyen. A kliensek esetében pedig valóban létrejöhetne így egy olyan támogatási forma, amely kevésbbé megalázó, sokkal inkább két egyenrangú partner közötti szerõdéses viszonyhoz lenne hasonlatos, semmint a jelenlegi stigmatizáltsághoz. Ekvivalencia A családokat mint fogyasztási egységeket kellene figyelembe venni. Ez azt jelentené, hogy a segélyeket a család nagysága és összetétele alapján lehetne támogatni. A jelenlegi gyakorlatban az egy fõre kiszámított jövedelemmel dolgoznak a kerületi hivatalok, és ennek mértéke alapján határozzák meg, hogy ki milyen mértékben rászorult. Ez azonban nem tudja "leképezni" a valós szükségleteket, a valós rászorultságot, hiszen könnyû azt belátni, hogy egy négy tagú család megélhetése nem négyszerannyiba kerül, mint egy egytagú háztartásé, hiszen vannak olyan költségek, amelyek nem nõnek egyenesen arányosan a család taglétszámával. (A lakás költségeinek nagyrésze ide sorolható.) Ez tehát azt jelenti, hogy ha a fogyasztási egységben számolunk, akkor megfelelõbb (a valósághoz jobban közelítõ) módon tudjuk mérni azt, hogy egy több tagú család megélhetéséhez szükséges jövedelem mennyivel haladja meg az egy fõs háztartásokét, akkor jobban célozhatunk. (Fontos azonban, hogy a fogyasztási egységek tekintetében is több skála van érvényben, és az ezek közötti választás nem dönthetõ el tudományos alapokon, illetve nincs egy olyan állandó szám, amely bárhol és bármikor egyértelmûen meg tudná mondani, hogy egy több tagú család megélhetéséhez szükséges jövedelem hányszorosa az egy tagúénak.) Csoportos célzás Az egyéni rászorultság minél hangsúlyozottabb figyelembe vétele, az egyéni célzásra törekvés helyett a csoportos célzást kellene erõsíteni. A különféle támogatások, támogatási rendszerek vizsgálatakor két fajta hibát lehet nevesíteni. Az egyiket elsõ fajú hibának lehet nevezni, ami azt jelenti, hogy nem mindenki kap segélyt azok közül, akikre koncentrált, célzott a rendelkezés. A másikat másodfajú hibának hívjuk. Ez utóbb azt jelenti, hogy olyanok is kapnak támogatást, akik eredeti szándékunk szerint nem részesülhetnének ebben. A probléma az, hogy minél inkább csökkentjük az elsõ fajú hiba valószínûségét, annál inkább növeljük a másod fajú-ét. Ez a probléma fokozottan jelentkezik az egyéni célzás esetében. További problémája az egyéni célzásnak (számos más mellett), hogy arányosan nõ vele az adminisztrációs költség. Ezekre a negatívumokra hozhatna megoldást a csoportos célzás bevezetése, ami azt jelentené, hogy bizonyos, a szegénységgel szoros korrelációt mutató, tényezõk és jellemzõk mentén választanánk ki olyan egyértelmû kritériumokat, amik mentén egy olyan csoportot alkothatnánk, amelynek minden tagját meghatározott összegû ellátásban részesíthetnénk. (A gyermek léte vagy nem léte a családban egyértelmûen ilyen jól megfogható jellemzõnek tekinthetõ, de az egészségkárosodottak köre szintúgy ide sorolható.)
122
Zárszó Dolgozatomban az Európai Unió szociálpolitikai együttműködését mutattam be, részletesen kitérve mindazon folyamatokara, fontosabb állomásokra, amelyek ezt jelzik. Kitekintést adtam olyan – a háttérben meghúzódó – elemekre, mint a szociálpolitika és foglalkoztatáspolitika viszonya, illetve arra a szemléletváltásra, amely a szociálpolitikában következett be: marginális, a gazdaság- (később foglalkoztatás-) politikának alárendelt területből hogyan vált / válik meghatározó, a produktivitást segítő szakplitikává. Részletesebben a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni célkitűzésekkel dolgoztam. Nem kizárólag az EU ez irányú gondolkodásmódját, hanem a különféle koncepciókat, megközelítési módokat is igyekeztem bemutatni, kritikai észrevételeket is téve. Mindeme folyamatok magyar vonatozásaira is igyekeztem rámutatni. A rendszerváltozás (1989 – 1990) óta eltelt időszak (szociál)politikáját tettem elemzésem tárgyává, különösképpen a Szociális törvény szabályozására, ezen belül is a szociális szolgáltatásokra fókuszálva. A szociális szolgáltatások elemzése egy szociálpolitikai dolgozat keretein belül talán furcsaának tűnik, de éppen az EU-ban zajló változások mutatnak rá arra, hogy ez a terület a (közel)jövőben – véleményem szerint – a figyelem középpontjába fog kerülni. A szegénység és kirekesztés elleni küzdelem célkitűzése ezt a feltételezést támasztja alá. A hozzáférhetőség, az aktív foglalkoztatáspolitika hangsúlyozása egyértelműen ebbe az irányba mutat. A magyar helyzet elemzésekor rávilágítok arra, hogy dacára minden kormány-programnak (ezeket szintén elemzem), szakmai elköteleződésnek, a megvalósult gyakorlat nagyon nehezen változik, változtatható. A jórészt öröklött szolgáltatási struktúra hiányai, problémái a mai napig jelen vannak (kiépítetlenség, adekvátlanság, alul- (és félre) finanszírozottság, stb.). A (mindenkori) állam olyan magatartása érhető példáimon keresztül tetten, amelyek maguk is okozói a kirekesztésnek. Épp az e hónapokban (2003. második félév) készülő Közös Memorandum a Társadalmi Befogadásról című dokumentum, amelyet az Európai Unió és Magyarország közösen készít, elemzésekor mutatok rá: miközben a kormányzat el(fel)ismeri, tudatosítja a problémákat (ami talán már önmagában sem csekélység), az előrelépés, a konkrét (ütemezett) cselekvés koránt sincs előrehaladott állapotban. Azt hiszem, hogy a szociális szolgáltatások területén alapvető reformokra van szükség, amely a terület egészét érinti. Törekedtem arra, hogy ajánlásokat, előremutató ötleteket is adjak, amelyek talán alkalmasak egy befogadóbb, a szegénység elleni küzdelmet erőteljesebben szolgáló politika kimunkálására. Szeretnék jelen munkámmal ahhoz hozzájárulni, hogy csökkenjen, csökkenhessen az a bűnünk, amelyről Charles Darwin idézett mottója nyomán azt gondolom, hogy a mi intézményeink (az állam, a kormány működése) okozzák.
123
IRODALOMJEGYZÉK 1. 1/2000 (X.30.) SZCSM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről 2. 10/1986 (IX.24.) EüM rendelet a területi szociális gondozásról 3. 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról 4. Abrahamson, Peter (1997): Combating poverty and social exclusion in Europe, in: Beck, Wolfgang – Maesen, Laurent van der – Walker, Alan (eds.): The Social Quality of Europe, The Hague, Kluwer Law 5. Amartya Sen (2003): Kirekesztés és beillesztés, in: Esély 2. Szám 6. Andor Mihály - Horváth Ágota - Horváth Emília (1995): Egy budapesti kerület szociálpolitikájáról in: Landau Edit (szerk): Az Államtalanítás Dilemmái: Szociálpolitikai kényszerek és választások, Budapest, Aktív Társadalom Alapítvány 7. Atkinson, Tony (2002): Developing Comparable Indicators for Monitoring Social Inclusion in the European Union (forrás: www.nuff.ox.ac.uk/users/atkinson/berlin2002.pdf) (2003. augusztus) 8. Bartal Anna-Mária (1999): Nonprofit Alapismeretek Kézikönyve, Budapest, Ligatura 9. Bartal Anna-Mária (2001): A szociális földprogramok – avagy az aktív foglalkoztatás- és szociálpolitika alternatívái a rurális térségekben, Budapest, Civitalis Egyesület 10. Beck, Wolfgang – Maesen, Laurent van der – Walker, Alan (eds.) (1997): The Social Quality of Europe, The Hague, Kluwer Law 11. Begg, Iain and eds (2001): Social Exclusion and Social Protection in the European Union: Policy Issues and proposals for the Future Role of the EU, EXSPRO (forrás: www.sbu.ac.uk/euroinst/policyreport.pdf) (2003. augusztus) 12. Békés Zoltán – Dögei Ilona – Hodosán Róza – Korintus Mihályné – Laki László – Papházi Tibor (2002): Kistelepülési hátrányok – alapellátási nehézségek, Budapest, Nemezti Család- és Szociálpolitikai Intézet 13. Berend T. Iván (1995): Átalakulás a világgazdaság perifériáin in: Esély 5. szám 14. Berghman, Jos (1999): Szociális védelem és szociális minőség Európában, in: Esély Különszám 15. Bertalan Gyula Dr. (1978): A kórházi szociális gondozó és a szociális intézmények, szolgálatok kapcsolata, in: Szociális Gondoskodás 1978/1. Szám (45 – 50. Oldalak) 16. Bódi Ferenc (2001): A szociális ellátórendszer öröklött hiánya a falvakban in: Esély, 4. Szám 17. Bokor Ágnes (1987): Szegénység a mai Magyarországon, Budapest, Magvető 18. Bokros Lajos (2003): Szegénység és szolidaritás, Élet és Irodalom, 34. Szám (2003. 08. 22.) 19. Böröcz József (2001): Birodalom, kolonialitás és az EU „keleti bővítése” – Bevezető in: Replika 45 – 46. Szám 20. Budapesti Szociális Charta (1997), Budapest, Budapest Főváros Önkormányzata Főpolgármesteri Hivatala 21. Bujalos István - Nyilas Mihály (szerk.) (1996): Az új jobboldal és a jóléti állam, Budapest 22. Castel, Robert (1993): A nélkülözéstől a kivetettségig – a kiilleszkedés pokoljárása, in: Esély 3. szám 23. Castel, Robert (1997): A szociális kérdés alakváltozásai, Budapest, Aktív Társadalom Alapítvány, Max Weber Alapítvány 24. Charles, Susan – Webb, Adrian (1996): Szociálpolitika – gazdasági megközelítésben, Budapest, Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület
124
25. Council of Europe (2001): Promoting the policy debate on social cohesion from a comparative perspective, Strasbourg, Council of Europe 26. Czike Klára - Tausz Katalin (szerk) (1996): Gyorsjelentés a szegénységről, Budapest, Szociális Szakmai Szövetség 27. Czúcz Ottó (é.n.):Szociális Jog I. – A társadalombiztosítás és egyéb szociális ellátások jogi szabályozása; – A nemzetköziszociális jog alapkérdései, az Európai Unió szociális jogi gyakorlata, UNIÓ, Budapest 28. de Cevins, Marie – Madeleine (2003): A szegények és a betegek gondozása a középkor végi magyar városokban in: Korall 11-12. szám (2003. május) 29. Deacon, Bob (1992): A nemzetek fölötti és globális szervezetek hatása a közép-európai nemzeti szociálpolitikákra, in: Esély 6. Szám 30. Deakin, Nicholas – Davis, Ann – Thomas, Neil (1995): Public Welfare Services and Social Excluion, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions 31. Democratic Dialogue (1996): Social exclusion, Social Inclusion 32. EAPN (2002): Making a decisive impact on poverty and social exclusion? A progress report on the European strategy on social inclusion, (Ed. Marie-Francoise Wilkinson), Bruxelles, EAPN 33. Egyed Mária – Gyulavári Tamás (1998): Az Európai Közösség szociálpolitikája a kezdetektől a Maastrichti Szerződésig, in: Európai Tükör 44. Szám 34. Egyed Mária – Gyulavári Tamás (1998): Szociális biztonság az Európai Unióban, in: Esély 4. szám 35. Esping-Andersen, Gosta (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton: Princeton Univesity Press. 36. Esping-Anderson, Gosta: Beyond 2000: The new social policy agenda. Welfare States at the end of the century: The impact of labour market, family and Demographic Change. OECD. DEELSA/ELSA/SP(96)2 37. EU Commission (1993): Green Paper on European Social Policy – Options for the Union, Brussels, European Communities 38. EU Commission (1994): White Paper: European social policy – a way forward for the Union, Brussels, European Communities 39. EU Commission (1997): Modernising and improving social protection in the European Union, Brussels, European Communities 40. EU Commission (1999): A Concerted Strategy fort Modernising Social Protection, Brussels, European Communities 41. EU Commission (2000): Social Policy Agenda, Brussels, European Communities 42. EU Commission (2001a): Jelentés a Szociális Védelmi Bizottság Jelentése a szegénység és a szociális kirekesztődés területén alkalmazott mutatókról, az ESZCSM fordítása, Kézirat 43. EU Commission (2001b): The Social Situation in the European Union 2001, Luxemburg, European Communities 44. EU Commission (2001c): The future of health care and care for elderly: guaranteeing accessibility, quality and financial viability, COM (2001) 723 final 45. EU Commission (2002a): Joint report on social inclusion, European Commission 46. EU Commission (2002b): 2000 – 2006 Structural Funds Presentations, CD-ROM, Brussels, European Communities 47. EU Commission (2002c): Towards the Enlarged Union, strategy paper and report of the European Commission on the progress towards accession by each of the candidate countries {sec (2002) 1400 - 1412}
125
48. European Centre for Social Welfare Policy and Research (2003): A társadalmi beilleszkedés kérdése az új Európában: csak a pénz számít?, in: Kapocs, 1. Szám 49. European Council resolution of 21 January 1974 concerning a social action programme 50. Farkas Zsuzsanna (1997): “Új típusú családsegítő központok”, avagy a családsegítői szociális munka temetése. HÁLÓ, 1997. január. 51. Fehér Zoltán (é. n.): A szociális igazgatás általános kérdései és a felnőttvédelem Budapest, Unió 52. Ferge Zsuzsa – Tausz Katalin – Darvas Ágnes (2002): Küzdelem a szegénység és a társadalmi kirekesztés ellen – 1. Kötet – Esettenulmány Magyarországról, Nemzetközi Munkaügyi Hivatal Közép- és Keleteurópai Iroda, Budapest 53. Ferge Zsuzsa (1987): A szociálpolitika értelmezése in: Ferge Zsuzsa – Várnai Györgyi (szerk.): Szociálpolitika ma és holnap, Kossuth, Budapest (15-24.old.) 54. Ferge Zsuzsa (1991): A szociálpolitika értelmezése in: uő.: Szociálpolitika és társadalom, Budapest, T-Twins 55. Ferge Zsuzsa (1992a): Megjegyzések a szociális törvény koncepciójához, in: Esély 3. szám 56. Ferge Zsuzsa (1992b): Social policy regimes and social structure. Hypotheses about the prospects of social policy in central-eastern Europe, in Zsuzsa Ferge and Jon-Eivind Kolberg (eds.) Social Policy in a Changing Europe. Boulder, Co.: Campus and Westview 57. Ferge Zsuzsa (1995a): Az átmenet társadalma. in: Landau Edit (szerk): Az Államtalanítás Dilemmái: Szociálpolitikai kényszerek és választások , Budapest, Aktív Társadalom Alapítvány 58. Ferge Zsuzsa (1995b): A magyar segélyezési rendszer reformja I. in: Esély 6. szám 59. Ferge Zsuzsa (1996a): A magyar segélyezési rendszer reformja II - III. in: Esély 1. és 2. szám 60. Ferge Zsuzsa (1996b): A szociálpolitika paradigmaváltása - A társadalmi individualizálása, Kézirat 61. Ferge Zsuzsa (1996c): A generációk közötti és a társadalmi szolidaritásról in: Esély 4. Szám 62. Ferge Zsuzsa (1998): Nemzetközi paradigmaváltás és magyar szociálpolitika, in: Társadalmi Szemle, 8-9. Szám 63. Ferge Zsuzsa (1999): Mennyire fontos az egyesült Európa társadalmainak minősége?, in: Esély Különszám 64. Ferge Zsuzsa (2000): Az európai integráció társadalmi problémái, Előadás az MTA Gazdasági és Jogtudományi Osztályán a 2000. évi közgyűlés keretében rendezett, ’Az ezredforduló kihívásai: felzárkózás, biztonság és globalizáció’ cimű tudományos ülésszakon 2000. május 12-én. 65. Ferge Zsuzsa (2002): A magyar szociális törvénykezés tíz éve in: História 3. Szám 66. Ferge Zsuzsa (2002): Az EU és a kirekesztés in: Esély 6. Szám 67. Ferge Zsuzsa (2002): Kétsebességű Magyarország, Előadás a Társadalmi Beilleszkedésről szóló Magyar Nemzeti Szemináriumon, 2002. Július 18. Forrás: www.eszcsm.hu/indexelit (2003. augusztus) 68. Ferge Zsuzsa (2003a): Szociálpolitika az ezredforduló Magyarországán in: “Társadalmi és politikai közállapotaink” c. kötethez, Kézirat 69. Ferge Zsuzsa (2003b): European integration and the reform of social security in the accession countries in: Journal of Social Quality 1.vol. 70. Ferge Zsuzsa (2003c): Szociális Európa, in: Ördögh Szilvaszter (szerk.): Európai Jelentésárnyalatok, Budapest, XXI: Század Társaság
126
71. Fóti Klára (szerk.) (2003): A szegénység enyhítéséért – helyzetkép és javaslatok (Országjelentés a “humán fejlettségről” 2000 – 2002, ENSZ Fejlesztési Programja és MTA Világgazdasági Kutatóintézet 72. Fouarge, Didier Dr. (2003): Costs of non-social policy: towards an economic framework of quality social policies – and the costs of not having them, Report for the Employment and Social Affairs DG, www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/2003/jan/costofnonsoc-final_en.pdf (2003. április) 73. Frey Mária - Gere Ilona: Részmunkaidős foglalkoztatás - a kihasználatlan lehetőség. In Közgazdasági Szemle XLI. évfolyam, 1994. szeptember (784-800. o.) 74. Frey Mária (2002): A gyermeknevelési támogatásokat igénybe vevő és a családi okból inaktív személyek foglalkoztatásának lehetőségei és akadályai, Kézirat, A HU9918-13 Phare program keretében végzett statisztikai kutatás zárótanulmánya, Budapest 75. Füleki Dániel (2001): A társadalmi kirekesztés és befogadás indikátorai in: Szociológiai Szemle 2001/2. 84-95. old. 76. Gál Róbert I. – Mogyorósy Zsolt – Szende Ágota – Szívós Péter (2002): Study on the Social Protection Systems in the 13 Applicant Countries – Hungary, Country Report, Draft 77. Garzó Lilla –Mózer Péter –Sziklai István (2001): A munkanélküliség ára, Budapest, Szociális Szakmai Szövetség 78. Geyer, Robert R. (2000): Exploring European Social Policy, Cambridge, Polity 79. Gore, Ch. - Figueiredo, J. B. - Rodgers, G.: Introduction: Markets, citizenship and social exclusion. In Rogers, G. - Gore, Ch. - Figueiredo, J. B. (Eds): Social Exclusion: Rhetoric, Reality, Responses. ILO, 1995. 80. Gosztonyi Géza – Pik Katalin (1998.): A szociális munka szótára, Budapest, Grafit 81. Gönczöl Katalin: Jelentés a Szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. III. törvény módosítása folytán kialakult helyzet vizsgálatáról. HÁLÓ, 1997. július-augusztus 82. Gyulavári Tamás – Kardos Gábor (szerk.) (1998): Szociális jogok az Európai Unióban I – II., in: Európai tükör 45 –46. Számok 83. Gyulavári Tamás – Könczei György (2000): Európai szociális jog, Osiris, Budapest 84. Habermas, Jürgen (1971): A társadalmi nyilvánosság szerkezetváltozása, Budapest, Gondolat 85. Hablicsek László (1993): Magyarország népességének előreszámítása, 1993 – 2020, in: Demográfiai Tájékoztató Füzetek 14., KSH Népességtudományi Kutató Intézet Kutatási Jelentései 1993/1. 86. Hablicsek László (1996): Demográfiai előrebecslések, hosszú távú népességi forgatókönyvek, különös tekintettel az egészségbiztosítás távlati szükségleteire, Budapest, Aktív Társadalom Alapítvány 87. Hablicsek László (1998): Demográfiai Forgatókönyvek, 1997 – 2050 (Tájékoztató), MTA Demográfiai Bizottsága, Kézirat 88. Hajdú József (2000): Szociális biztonság és szociális védelem, in: Gyulavári Tamás (szerk.): Az Európai Unió szociális dimenziója, Budapest, Szociális és Családügyi Minisztérium 89. Hantrais, Linda (1995): Social Policy in the European Union, London, Macmillan 90. Hanny Irén Dr. (1978): Az egészségügy és a szociális gondoskodás kapcsolata, in: Szociális Gondoskodás 1978/1. Szám (9 – 13. Oldalak) 91. Haralambos, Michael and Holborn, Martin (2000): Sociology – Themes and Perspectives, London, Collins 92. Havasi Éva (2002a): Hazudik-e a statisztika?, Doktori disszertáció, Budapest, ELTE
127
93. Havasi Éva (2002b): Szegénység és társadalmi kirekesztettség a mai Magyarországon, in: Szociológiai Szemle 4. Szám 94. Hegedűs József – Krajsoczki Sándorné (2003): Az önkormányzatok szociális feladatainak finanszírozása: pénzügyi gazdálkodás és programköltségvetés, in: Landau Edit – Ulicska László (szerk.): Szociális-igazgatás-szerkezet, Debrecen, SzoFa Alapítvány 95. Hermányi Pálné (2003): Az Európai Uniós csatlakozás és a szociális ügyintéző, in: Landau Edit – Ulicska László (szerk.): Szociális-igazgatás-szerkezet, Debrecen, SzoFa Alapítvány 96. Herpainé Márkus Ágnes (2003): A regionális szociálpolitikák szükségességéről, in: Kapocs 1. szám 97. Hiekkila, Matti – Kuivalainen, Susan (2002): Using social benefits to combat poverty and social exclusion: opportunities and problems from a comparative perspective, Strasbourg, Council of Europe 98. Hilscher Rezső dr. (1991): Bevezetés a szociálpolitikába, Budapest, Oliton KFT. 99. Horváth Ágota (1987): A szegények segélyezéséről in: Ferge Zsuzsa - Várnai Györgyi (szerk.): Szociálpolitika ma és holnap, Budapest, Kossuth 100. Horváth Ágota (1995a): Helyi szociális rendeletek, Kézirat, Budapest, MTA Szociológiai Intézete 101. Horváth Ágota (1995b): Törvény és anarchia avagy törvényes anarchia: a szociális törvényről és az önkormányzati rendeletekről. In Az államtalanítás dilemmái: szociálpolitikai kényszerek és választások. Aktív Társadalom Alapítvány, Budapest 1995. 102. ILO (1996): Social Exclusion and Anti-Poverty Strategy, ILO 103. Javaslat a Szociális Törvény főbb koncepcionális elemeire (Népjóléti Minisztérium) (1991) in: Esély 5. szám 104. Jávor András, Dr - Bánlaky Pál, Dr (1992): A készülő szociális törvényről in: Magyar Közigazgatás 7. Szám 105. Judge, Anthony (1995): Social Exclusion: a metaphoric trap? Moving beyond false dialogue, forrás: http://laetusinpraesens.org/docs/socexc.php 106. Juhász Gábor (1996): Az alkotmányeszme mostohagyermeke: néhány gondolat a szociális biztonsághoz jog természetéről és szabályozásáról in: Esély 5. szám 107. Juhász Gábor (2003): Szociális védelem, szociális biztonság, szociális integráció Európában: az EU lisszaboni folyamata, Kézirat (ESzCsM) 108. Kaplan, Thomas: Evaluating comprehensive state welfare reforms: An overview. FOCUS Vol. 18, No. 3, Spring 1997. 109. Kende Tamás – Szűcs Tamás (szerk.) (2000): Az Európai Unió Politikái, Osiris, Budapest 110. Kiss Éva - Mezei György - Stark Julianna (1995): Megédesítjük a demokráciát, Budapest, Léthatáron Alapítvány 111. Koncz Katalin (2002): A társadalmi kirekesztettség és a szegénységkockázat nemek szerinti különbségei in: Esély 1. Szám 112. Kornai János (1994): A legfontosabb: a tartós növekedés, in: Népszabadság, augusztus 30. 113. Kósa Eszter (2003): A nyugdíjreform társadalmi vitája, doktori disszertáció, ELTE Szociálpolitika szak 114. Kőnig Éva (1998): Mire elegendő a szociális normatíva? In: Esély, 6. Szám, 4460.old. 115. Közös Memorandum a Társadalmi Befogadásról (2003), társadalmi vitára bocsátott munkaanyag, ESZCSM forrás: www.eszcsm.hu/indexelit (2003. augusztus) 116. Központi Statisztikai Hivatal (1999): A szegények jellemzői a mai Magyarországon; Budapest, KSH Időszaki Tájékoztató
128
117. Központi Statisztikai Hivatal (2002a): Szociális Statisztikai Évkönyv – 2001; Budapest, KSH 118. Központi Statisztikai Hivatal (2002b): Életkörülmények a szociális otthonokban, Budapest, KSH 119. Központi Statisztikai Hivatal (2002c): Család változóban – 2001, Budapest, KSH 120. Központi Statisztikai Hivatal (2003): Kutatási és adatfelvételi terv a társadalmi egyenlőtlenségek és kirekesztettség vizsgálat-sorozathoz, Munkaanyag, Kézirat 121. Krémer Balázs (1992): A szociális törvény dilemmái in: Szociológiai Szemle 3. szám (Havas Gábor, Talyigás Katalin és Ladányi János hozzászólásával.) 122. Krémer Balázs (2002a): Az EU „bujkáló reformjai” – avagy: mihez is kellene csatlakoznunk? Kézirat, Budapest 123. Krémer Balázs (2002b): Kiegészítés – Az EU „bujkáló reformjai” c. íráshoz. Kézirat. 124. Krémer Balázs (2003a): Nemzeti Akcióterv a szegénység és a társadalmi kirekesztettség elleni küzdelemre, Kézirat (ESzCsM) 125. Krémer Balázs (2003b): „A népesedéspolitikának az életről kell szólnia” interjú in: Magyar Narancs, 2003. augusztus 28. 126. Ladányi János és Szelényi Iván (2001): Van-e értelme az underclass kategória használatának? In: Beszélő 2001/11. szám (november) 127. Lawrie, Alan (1999.): Szolgáltatások minőségirányítása, Budapest, Non-profit Humán Szolgáltatók Országos Szövettsége 128. Lévai Katalin - Straussman Jeffrey (szerk.) (1996): Innovatív Önkormányzatok, Budapest, Helyi Társadalom Kutató Csoport 129. Lévai Katalin (1991): Szociális integráció az új Európában, in: Esély 6. Szám 130. Lévai Katalin (1993): Szociális törvény a változó jóléti modellben in: Kritika 4. szám 131. Lipietz, Alain – Saint-Alary, Eric (2000): Social Exclusion in Europe: Meanings, Figures and EU Policies, European Commission 132. Marco Buti – Daniele Franco – Lucio R. Pench: A jóléti állam reformja – Összeegyeztethető-e a jóléti állam a szigorú költségvetési politikával és a magas foglalkoztatottsággal? in: Muráth Ferencné (szerk.): Az Európai Unió gazdaság- és társadalompolitikájáról, Janus Pannonius Tudományegyetem, Pécs (183 – 214.old.) 133. Mary Daly (2003): Governance and Social Policy in: Journal of Social Policy 32.évf./1. Szám (113 – 128.old.) 134. Máté János (1991): Szociális biztonság az Európai Közösségben, in: Esély 5. szám 135. Mizsey Ágota: Személyiségi jogok, a szakma becsülete, a szakember félelme. A családgondozó aggodalmai törvénymódosítás után. HÁLÓ, 1997 február. 136. Monostori Judit (2001): Jövedelmi szegénység és segélyezés magyrországon, 19992000. Statisztikai Szemle, 2001. 4-5. 137. Mózer Péter (1999): Megéri-e dolgozni? (Hogyan élnek alsóbb /jövedelmi/ régiókban polgáraink?), Kézirat Kutatási anyag, Szociálpolitikai Fejlesztési Központ 138. Mózer Péter (2002): A társadalompolitika hatásai… II. rész A gyermekszegénység alakulása, valamint a családtámogatás szerepe, József Attila Alapítvány, Budapest forrás: http://www.jadat.hu/tarkiII.pdf (2003. augusztus) 139. Munday, Brian – Ely, Peter (1996): Social care in Europe, European institute of Social Services, Univ. Of Kent at Canterbury 140. Nyilas Mihály (1995): Mi történt a svéd modellel? in: Esély 6. szám 141. Nyilas Mihály (2002): Az európai uniós csatlakozás szociálpolitikai vonatkozásai, in: Landau Edit – Ulicska László (szerk.): Szociális-jog-biztonság, Debrecen, SzoFa Alapítvány 142. OECD (1995): Social Protection for Dependent Elderly People: Perspectives form a Review of OECD Countries, No. 16., Paris
129
143. OECD (1996a): Enhancing the effectiveness of active labour market policies. OECD, DEELSA/ELSA(96)4 144. OECD (1996b): Legyen érdemes dolgozni – Tematikus áttekintés az adókról, segélyekről, a foglalkoztatásról és a munkanélküliségről, Párizs, OECD Oktatási, Foglalkoztatási, Munkaügyi és Szociális Ügyek Igazgatósága 145. OECD (1996c): Making Work Pay. A thematic review of taxes, benefits, employment and unemployment. OECD Working Party on Social Policy, DEELSA/ELSA/WP1(96)1/FINAL. 146. OECD (1997): Social Assistance: The Battle Against Exclusion. DEELSA/ELSA/WP1(97)4 p. 3. 147. OECD (1998a): Ageing and Care for Frail Elderly Persons: an Overview of International Perspectives 148. OECD (1998b): Maintaining Prosperity in an Ageing Society 149. OECD (1998c): The Caring Wolrd: an Analysis – Annex: Tables and Charts 150. Ónodi Irén Dr. (2002): Szociálpolitikai kérdések a csatlakozási tárgyalási folyamatban, in: A TEMPUS Közalapítvány: Felkészülés a Strukturális Alpok / Európai Szociális Alap igénybevételére és kezelésére: Fókuszban a Humánerőforrás-Fejlesztés, előadás-jegyzet 151. Oross Jolán (2003): Az Európai Strukturális Alapokról és a szociális terület lehetőségeiről a Nemzeti Fejlesztési Tervben, in: Kapocs, 1. Szám 152. Orosz Éva (2001): Tévúton vagy félúton. Az egészségügyünk félmúltja és az egészségpolitika alternatívái., Egészséges Magyarországért Egyesület, Budapest 153. Polgári és politikai jogok Európájáért, A (1999) (A Bölcsek Tenácsának jelentése.) in: Esély, Különszám 154. Porte de la, Caroline – Pochet, Philippe (2002): Building Social Europe through the Open Method of Co-ordination, P.I.E. – Peter Lang S.A. 155. Pstoff, Victor A. (ed.) (1995): Reforming Social Services in Central and Eastern Europe – an eleven nation overview, Cracow Academy of Economics 156. Ráday Sándor Dr. (1978): A területi szociális gondozottak egészségügyi ellátásának megoldása egy integrált szociális gondozási központban, in: Szociális Gondoskodás 1978/1. Szám (50 – 58. Oldalak) 157. Részletes jelentés a munkanélküli ellátásra való jogosultságukat 1995. évben kimerítettek követéses vizsgálatának eredményeiről. Országos Munkaügyi Módszertani Központ. Budapest, 1997. február. Kézirat. 158. Révész Magda: Családsegítés és szociális igazgatás, avagy merre tovább családsegítők. HÁLÓ, 1996. november. 159. Rodgers, Gary - Gore, Charles - Figueiredo, José B. (1995): Social Exclusion: Rethoric, Reality, Responses, Geneva, ILO - UNDP 160. SAPRI részjelentés (1995), Ferge Zsuzsa - Morva Tamás - Sziklai István - Wells Noémi: Az államháztartás reformjának hatása a társadalmi ellátásokra civil nézőpontból. Budapest, Szociális Szakmai Szövetség. 161. Saraceno, Chiara (1997): The importance of the concept of social exclusion, in: Beck, Wolfgang – Maesen, Laurent van der – Walker, Alan (eds.): The Social Quality of Europe, The Hague, Kluwer Law 162. Semjén András: A pénzbeli jóléti támogatások ösztönzési hatásai. Közgazdasági Szemle 1996. október. 163. Sienfield, Adrien (2001): Az egyenlőtlenség számít - tanulnivalók egy nagy társadalomtudóstól in: Esély 1. Szám
130
164. Silver, Hilary - Wilkinson, Frank: Policies to combat exclusion: A French British comparison. In Rogers, G. - Gore, Ch. - Figueiredo, J. B. (Eds): Social Exclusion: Rhetoric, Reality, Responses. ILO, 1995. 165. Simonyi Ágnes (1996): A munka, változó értékek, régi és új formák, in: Tausz Katalin – Várnai Györgyi: Rejtőzködő jelen – Tanulmányok Ferge Zsuzsának, Budapest, Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület 166. Streeck, Wolfgang (1999): Neovoluntarizmus: új európai szociálpolitikai rendszer, in: Esély Különszám 167. Susan Charles – Adrian Webb (1996): Szociálpolitika – gazgasági megközelítésben, Budapest, Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület 168. Szabó Attila Henrik (2002): Idézetek Könyve, Budapest 169. Szabó János (1996): Családsegítés és szociális igazgatás, avagy hogyan tovább családsegítők. HÁLÓ, 1996. október. 170. Szalai Ákos (1997): A válságtérségek gazdasági fejlesztési lehetőségei az aktív gazdaság-, munkaerőpiaci és szociálpolitikai eszközök tükrében. Budapest, 1997. augusztus, Kézirat. 171. Szalai József (2003): A szociális ellátások finanszírozása az intézményvezető szemszögéből, in: Landau Edit – Ulicska László (szerk.): Szociális-igazgatás-szerkezet, Debrecen, SzoFa Alapítvány 172. Szalai Júlia (1991): A „régi” és „új” szegénységről, in: Kritika 6. szám 173. Szalai Júlia (1995): Hatalom és szegénység in: Landau Edit (szerk): Az Államtalanítás Dilemmái: Szociálpolitikai kényszerek és választások, Budapest, Aktív Társadalom Alapítvány 174. Szalai Júlia (1998): A szociálpolitika nyelve – amit kifejez és amit eltakar, in: Uram! A jogaimért jöttem!, Budapest, Új Mandátum 175. Szalai Júlia (2001): A szociális segélyezés “hasznáról”, in: INFOTársadalomtudomány 54. Szám 176. Szalai Júlia (2002): A társadalmi kirekesztődés egyes kérdései az ezredforduló Magyarországán, in: Szociológiai Szemle 4. Szám, Előadás a Társadalmi Beilleszkedésről szóló Magyar Nemzeti Szemináriumon, 2002. Július 18. További forrás: www.eszcsm.hu/indexelit (2003. augusztus) 177. Sziklai István – Vajda Györgyi (2003): Az Európai Unió szegénység és társadalmi kirekesztődés elleni stratégiája in: Család, Gyermek, Ifjúság 1. Szám 178. Sziklai István (1997): A fővárosi kerületek segélyezési rendeleteinek elemzése, ELTE szociálpolitika szak, Szakdolgozat 179. Sziklai István (1999): Az idős embereknek nyújtott szociális szolgáltatások helyzete Magyarországon, a rendszerváltozás éveiben, ELTE szociológia szak, Szakdolgozat 180. Szociális fejlődéssel foglalkozó 1995-ös koppenhágai csúcstalálkozó vállalásainak megvalósítása magyarországon, A (1999), Nemzeti Jelentés az Egyesült Nemzetek Szervezete közgyülésének 2000-ben tartandó koppenhága+5 rendkívüli ülésszakára, Budapest 181. Szociális Szakmai Szövetség (1996): Vélemény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. III. törvény módosításáról a népjóléti miniszter és az igazságügyminiszter 1996. októberi, 40496/1996. sz. tervezete alapulvételével. HÁLÓ, 1996. december. 182. Szociális Szakmai Szövetség (2000): A szociális fejlődéssel foglalkozó 1995-ös koppenhágai csúcstalálkozó vállalásainak megvalósulása Magyarországon, Civil jelentés az Egyesült Nemzetek Szervezete 2000-ben tartandó koppenhága+5 rendkívüli ülésszakára, Szociális Szakmai Szövetség - Szociális Jólét Nemzetközi Tanácsa (ICSW) Magyar Bizottsága
131
183. Szociális Szakmai Szövetség (2002): Az Európai Unió a szegénység és a társadalmi kirekesztés ellen: Politikák – Intézmények – Programok, Szociális Szakmai Szövetség, Budapest 184. Szociális terület helyzetelemzése, A (2001) – Háttéranyag a Nemzeti Fejlesztési Tervhez, ESZCSM, Kézirat, 2001. április – október (Forrás: www.eszcsm.hu/indexelit) (2003. augusztus) 185. Szociális törvényben nem szabályozott ellátások, A (1993) in: Esély 1. Szám 186. Taller Ágnes (2003): A szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem az Európai Unióban. A magyarországi előkészületek a programhoz való csatlakozásra. Kézirat – gyakorlatzáró dolgozat, ELTE Szociálpolitika szak 187. Tánczos Éva - Révész Magda (1996): Önkormányzat és szövetséges intézmények, Kézirat - vázlat az 1996. december 17 - 18-i Fővárosi Szociálpolitikai konferenciára 188. TÁRKI (1998): Gazdasági aktivitás vagy szociális támogatások? – A jóléti újraelosztás megváltozott keretfeltételei, Zárótanulmány a Középtávú Szociálpolitikai Koncepcióhoz, Budapest, TÁRKI 189. Taylor - Gooby, Peter (1995): A posztmodernizmus és a szociálpolitika: Nagy ugrás visszafelé? in: Esély 2. Szám 190. Tóth István György (1994): A jóléti rendszer az átmenet idõszakában, in: Közgazdasági Szemle, 4. sz. 191. Townsend, Peter (1979): Powerty in the United Kingdom, London, Mcmillan 192. Townsend, Peter (1995): A szegénység Kelet - Európában - a világméretű polarizáció legutóbbi megnyilvánulása in: Esély 5. Szám 193. Trubek, David M. (2002): The Open Method of Coordination: Soft Law in the New Architecture for Governance of Social Policy in the EU, in: Outline of Research, Febr 18., 2002. 194. Ulicska László (1999): A tartósan munkanélküliek reintegrációjára tett önkormányzati kísérletek, Kutatási beszámoló, Szociálpolitikai Fejlesztési Központ 195. Vandemoortele, Jan (2002): Are we really reducing global poverty? United Nations Development Programme, New York 196. Vercseg Ilona (1998): Legalább ennyit a közösségfejlesztésről, az összefoglaló kézirat, Varga A. Tamás és Vercseg Ilona könyve alapján készítette Vercseg Ilona (az eredeti mű megjelent a Magyar Művelődési Intézet kiadásában Budapesten, 1998 197. Vidosfalvy Magda Dr. (1978): A vöröskereszt egészségnevelő szerepe az öregek helyes életmódjának biztosításában, in: Szociális Gondoskodás 1978/1. Szám (15 – 19. Oldalak) 198. Világbank (1992): A Világbank Szociálpolitikai jelentése Magyarországról, in: Szociálpolitikai Értesítő 2. szám 199. Villányi Piroska Dr. – Vadkerti Gyula Dr. (1978): A szociális otthonba nehezen beilleszkedő lakók /különösen az alkoholisták/ egészségügyi ellátásának és szociális gondozásának problémái, in: Szociális Gondoskodás 1978/1. Szám (85 – 101. Oldalak) 200. World Bank (1994): Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth, Policy Research Report 201. Zám Mária Dr (1993): Ki fizeti a számlát? Gondolatok a szociális törvénytervezet koncepciójáról in: Egészségnevelés 1. szám 202. Zombori Gyula (1994): A szociálpolitika alapfogalmai, Budapest, Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület
132
MELLÉKLETEK 1. Közös(ségi) célkit zések a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem területén (2002) 1. a foglalkoztatottság lehetővé tétele és a forrásokhoz, jogokhoz, javakhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés mindenki számára 1.1. a foglalkoztatottság lehetővé tétele: - a foglalkoztatottság lehetővé tétele a legelesettebb csoportok számára, - a munkahely és a családi élet összeegyeztetésének elősegítése, beleértve a gyermekek és rászorulók gondozásának lehetőségét, - a szociális gazdaság munkahelyteremtő lehetőségeinek kihasználása, - a munka világából történő kiszorulás megakadályozása a foglalkoztathatóság növelése által (eszközei az emberi erőforrás menedzsment, az élethosszig tartó tanulás), 1.2. a forrásokhoz, jogokhoz, javakhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés mindenki számára: - a szociális védelmi rendszer kialakítása oly módon, hogy mindenki az emberi méltósággal összeegyeztethető módon élhessen, - a szociális védelmi rendszer kialakítása úgy, hogy a munkavállalásnak ne legyenek ellenösztönzői, - megfelelő lakókörülmények, valamint a normális élethez szükséges kommunális szolgáltatások mindenki számára, - mindenki számára hozzáférhető egészségügyi ellátások, - a társadalmi kirekesztődés által fenyegetett csoportok számára is az oktatáshoz, igazságszolgáltatáshoz, valamint egyéb szolgáltatásokhoz (pl. kultúra, sport) való hozzáférés, 2. a társadalmi kirekesztődés kockázatának elkerülése: - a tudás alapú társadalom és az új információs és kommunikációs technológiák lehetőségeinek kiaknázása és annak biztosítása, hogy előnyeiből senki ne maradjon ki, különös tekintettel a fogyatékkal élő személyekre, - a társadalmi kirekesztődéshez vezető krízis-helyzetek (pl. eladósodás, iskola idő előtti abbahagyása, hajléktalanság) megelőzését célzó intézkedések foganatosítása, - a családi szolidaritás megőrzését célzó intézkedések foganatosítása, 3. a legelesettebbek segítése: - a tartós szegénység kockázatának kitett emberek (pl. fogyatékos személyek) társadalmi integrációjának elősegítése, - a gyermekek társadalmi kirekesztődésének megszüntetésére irányuló törekvések, - átfogó intézkedések a leszakadó régióknak, 4. minden érintett szerv mozgósítása: - a társadalmi kirekesztődés által érintett emberek részvételének és érdekérvényesítésének elősegítése a tagállami gyakorlatok szerint, - a társadalmi kirekesztődés elvének figyelembe vétele az érintett szak-politikákban („mainstreaming” elve), - párbeszéd és partnerség kialakítása a társadalmi kirekesztődésben érintett állami és piaci szereplők, valamint a civil szféra között.
133
2. A társadalmi kirekesztés és szegénység elleni küzdelem mér számai (avagy a laeken-i indikátorok) (2001) Jelentés a szegénység és a szociális kirekesztődés területén alkalmazott mutatókról95 /…/ A mutatók kiválasztásakor a Szociális Védelmi Bizottság figyelembe vette az összes bevonni kívánt területet és számolt az egyes tagállamok által a különféle területeknek tulajdonított fontosság terén mutatkozó nemzeti különbségekkel. Fontos, hogy az EU mutatók portfoliója átfogó segítséget nyújtson az európai szociális gondok kiegyensúlyozott megjelenítéséhez, ezért a javasolt mutatók csomagját szerves egészként, és nem egyedi mutatók összességeként kell kezelni. A Szociális Védelmi Bizottság megállapodott arról, hogy a javasolt mutatók csomagja a szociális téren elért eredményekre és ne az azok eléréséhez szükséges eszközökre koncentráljon. A Szociális Védelmi Bizottság az alábbi módszertani elvekben állapodott meg: •
a mutatók ragadják meg a probléma lényegét, és rendelkezzenek világos és elfogadott normatív értelmezéssel;
•
a mutatók legyenek markánsak és statisztikailag érvényesek;
•
a mutatók legyenek érzékenyek a politikai beavatkozásokra, de ne legyenek manipulálhatóak;
•
a mutatók legyenek mérhetőek és megfelelően összehasonlíthatóak a tagállamok között, valamint lehetőleg a nemzetközileg alkalmazott szabványokkal is;
•
a mutatók legyenek időszerűek és a változtatásokra érzékenyek;
•
a mutatók mérése ne rójon túl nagy terhet a tagállamokra, a vállalatokra, az uniós állampolgárokra;
•
a mutatók portfoliója legyen kiegyensúlyozott a különböző dimenziók között;
•
a mutatók legyenek kölcsönösen összeférhetőek, az egyes mutatók portfolión belüli súlya pedig legyen arányos;
•
a mutatók portfoliója legyen a lehető legátláthatóbb és hozzáférhetőbb az Európai Unió állampolgárai számára.
A szociális kirekesztődés sokdimenziós természetének megfelelő feltárásához nagyszámú mutató szükséges. A Szociális Védelmi Bizottság azt javasolja, hogy a mutatók között háromszintű prioritásrendszert kell felállítani. Az elsődleges mutatók körébe az a néhány fő mutató tartozik, amely a szociális kirekesztődéshez vezető legfontosabb elemeknek tekintett nagy területeket fogja át; a másodlagos mutatók az előbbi fő mutatók alátámasztására és a probléma egyéb dimenzióinak leírására vonatkoznak. Mindkét szintű mutatókat közösen kell meghatározni és elfogadni, és a tagállamoknak ezeket kell használniuk a szociális kirekesztéssel foglalkozó nemzeti akcióterveik következő fordulójában, valamint a Bizottságnak és a tagállamoknak a Szociális Kirekesztődésről szóló Közös Jelentésében. Lehetséges a mutatóknak egy harmadik szintje is; a tagállamok maguk döntik el, hogy ezeket beépítik-e a szociális kirekesztődéssel foglalkozó nemzeti akcióterveikbe, hogy feltárják 95
Ez a melléklet szemelvény az EU Bizottság Szociális Védelmi Bizottsága által elkészített jelentésb l (lásd EU Commission (2001)). 134
egyes különleges területek sajátosságait és elősegítsék az elsődleges és másodlagos mutatók értelmezését. Ezeket a mutatókat nem szükséges EU-szinten harmonizálni. A fenti elvek alapján a Szociális Védelmi Bizottság a szociális kirekesztődés alábbi mutatóiról állapodott meg: Elsődleges mutatók: 1. Azoknak az alacsonyjövedelműeknek az aránya, akik jövedelme a transzferekkel96 együtt is a mediánjövedelem 60 százalékánál elhelyezett alacsonyjövedelmi küszöb alatt marad (nem, kor, leggyakoribb tevékenységi formák, háztartástípusok és vagyoni helyzet szerinti bontásban; illusztratív példákkal, a tipikus háztartásokra vonatkozó értékekkel). 2. Jövedelemmegoszlás (jövedelmi ötödök). 3. Az alacsonyjövedelműség tartóssága. 4. Medián alacsonyjövedelmi rés97 5. Regionális kohézió. 6. Tartósan munkanélküliek aránya. 7. Munkanélküli háztartásokban élők. 8. Azok, az iskolából korán lemorzsolódottak, akik később sem tanulnak tovább és szakképzésben sem vesznek részt. 9. Születéskor várható élettartam. 10. A saját egészségi állapot megítélése. Másodlagos mutatók: 11. Szóródás a mediánjövedelem 60 százalékánál elhelyezett alacsonyjövedelmi küszöb körül. 12. Alacsonyjövedelműek aránya egy adott időpontban. 13. Alacsonyjövedelműek arány a transzferek nélkül. 14. Jövedelemmegoszlás (Gini együttható). 15. Alacsonyjövedelműség tartóssága (a mediánjövedelem 50 százalékánál) 16. Tartósan munkanélküliek aránya. 17. Nagyon tartósan munkanélküliek aránya. 18. Alacsony iskolázottsági szintű személyek. Bár a Szociális Védelmi Bizottság még nem képes rá, hogy javaslatot tegyen olyan közös megegyezéssel elfogadandó mutatóra, amely a lakáshelyzet kulcsfontosságú dimenzióját tárná fel, tagjai abban már megállapodtak, hogy közös megközelítést alkalmaznak: eszerint a Nemzeti Akcióterveknek tartalmazniuk kell mennyiségi információkat az alábbi három témára vonatkozóan: (1) elfogadható lakáshelyzet; (2) lakásköltségek; (3) hajléktalanság és egyéb bizonytalan lakhatási körülmények. A Szociális Védelmi Bizottság elégedett a 2001-ben tett előrelépés mértékével, mivel az első csomagban foglalt mutatók segítségével a tagállamok és a Bizottság képes lesz összehasonlítható módon mérni a szegénység és a társadalmi kirekesztődés sokdimenziós jelenségének kulcsfontosságú aspektusait. Mindamellett a Szociális Védelmi Bizottság a legteljesebb mértékben tudatában van annak, hogy a fenti lista nem minden lényeges 96
’transfer’ = személyek részére teljesített olyan állami kifizetés, amelyért cserébe az illet személy nem nyújt aktuálisan és közvetlenül a kifizetéshez kacsolódó ellenszolgáltatást (társadalombiztosítási ellátások, segélyek, stb.) – a Lektor megjegyzése. 97 ’Median low income gap’ = az alacsonyjövedelm ek átlagos jövedelme és a használatos – esetünkben a mediánjövedelem 60%-ának megfelel – alacsonyjövedelmi küszöb közötti különbség; a szegénység súlyosságát, intenzitását mutatja – a Lektor megjegyzése. 135
dimenziónak biztosít ugyanakkora súlyt. Ezért a Bizottság azt ajánlja, hogy 2002-ben folytatódjék a munka a szegénységgel és a társadalmi kirekesztődéssel kapcsolatos mutatók kialakítása érdekében: •
Vizsgálják meg további közösen elfogadandó mutatók kidolgozásának lehetőségét több, a társadalmi kirekesztődés szempontjából jelentősnek ítélt olyan területen, mint az életkörülmények a társadalmi részvétellel együtt, az ismétlődő és eseti szegénység, az alapvető magán és közszolgáltatásokhoz való hozzáférés, területi tényezők és helyi szintű mutatók, szegénység és munka, eladósodottság, juttatásfüggőség és családi juttatások.
•
Vizsgálják meg, hogy a szegénység és társadalmi kirekesztődés nemek szerinti megoszlása hogyan tárható fel és mérhető a legkielégítőbb módon.
A Bizottság ajánlja továbbá az alábbi vonatkozások sokkal részletesebb technikai vizsgálat alá vetését, a nagyobb pontosság és a jobb összehasonlíthatóság elérése érdekében: •
Javítsák a lakáskörülmények megfelelőségéről, a lakásköltségekről és a hajléktalanságról szóló információk és jelentések összehasonlíthatóságát.
•
Dolgozzanak ki az írni-olvasni, és a számolni tudást, valamint az iskolába való bekerülést feltáró mutatókat.
•
Az egészségügy területén vizsgálják meg a várható minőségi élettartammal, a korai halálozással társadalmi-gazdasági státus szerint, valamint – a Jövedelem- és Életkörülményeket Statisztikailag Feltáró Munkacsoport (EU-SILC) legutóbbi javaslatának megfelelően – az egészségügyi ellátáshoz való hozzáféréssel foglalkozó intézkedéseket.
•
Foglalkozzanak azokkal a személyekkel, akik nem „magánháztartásokban” élnek, különösen a hajléktalanokkal, és azokkal, akik intézetekben (öregek otthonaiban, börtönökben, árvaházakban …) élnek.
A további fejlesztő munka azonban nem szorítkozhat a közös egyetértéssel elfogadandó, az aktuális adatokon nyugvó mutatók kidolgozására. Noha az elmúlt években az EU adatbázisok látványosan javultak, még mindig kevés összehasonlítható adat áll rendelkezésre, s jelentős részük nem is időszerű. A jelenleg rendelkezésre álló adatok egyidejű, maradéktalan felhasználása mellett a statisztikai kapacitás bővítése létfontosságú a sokdimenziós társadalmi befogadási folyamat alakulásának figyelemmel kísérhetősége szempontjából. A jövőben az EU-SILC az összehasonlítható adatok fontos forrása lesz. Ezen oknál fogva nagyon fontos, hogy az ütemezésben ne következzék be csúszás. Végezetül, a Szociális Védelmi Bizottság felismeri annak fontosságát, hogy a kirekesztődött embereket fokozódó mértékben bevonja a mutatók kidolgozásába, valamint azt az igényt, hogy felkutassa a kirekesztődötteket megszólaltatni képes leghatékonyabb eszközöket.
136
3. Szemelvények a rendszerváltozás utáni kormányprogramokból A szemelvények a rendszerváltozás utáni Kormányok kormányprogramjaiból összeállított válogatás. A válogatás alapját olyan kulcsszavak előfordulása adta, mint a „szociális”, „szociálpolitika”, „szegény”, „jólét”. A kormányprogramokat olvasva az alább citáltaknál több olyan mondat van, amely a szociális területre vonatkozik. Nem soroltam azonban automatikusan minden egyes mondatot a szemelvények közé, még akkor sem, ha abban az előbbi szavak bármelyike is előfordult. Szándékom, a kifejezetten szociálpolitika címet viselő részek közlése mellett, olyan példák kiragadása volt, amelyek általában, az (szociálpolitikai) elvekre tartalmaznak megállapításokat. Így a foglalkoztatáspolitika, a társadalombiztosítás, az egészségügy, oktatáspolitika, romákkal kapcsolatos politika nem (illetve koránt sem azonos súllyal) szerepel elemzésemben, kivéve akkor, ha e témák tárgyalásakor szélesebb, általánosabb megállapítások fedezhetők fel. MDF Kormány 1990 – 1994 között („A nemzeti megújhodás programja” - a köztársaság els három éve (1990. szeptember)) A szociálpolitika és rokonértelmű kifejezései98 át meg átszövik a dokumentumot, központi fogalomként visszatérnek az egyes részeknél e fogalmakhoz. A kormányprogram a „népjólét” címszó alatt tárgyalja részletesen a szociálpolitikát, illetve ennek részeként a szociális szolgáltatásokat. /…/ „A piacgazdasághoz való kapcsolódás, a magántulajdonlás térnyerése, az új társadalmi feszültségek elengedhetetlenné teszik az állam és a társadalom szociális kötelezettségeinek újraértékelését, feladatainak pontos, számonkérhető meghatározását. A kormányzat a segítő szolgáltatások nyújtásakor a szektorsemlegesség elvére helyezkedik, mind szervezetében, mind módszereiben sokféle, a felebaráti, önsegítő kezdeményezéseket befogadó ellátási rendszer kiépítésével.” /…/ „A Szociális Törvény megalkotása maga után vonja a szociális közigazgatás újjászervezését is. A központi közigazgatás részeként az önkormányzati törvény adott keretei között létrehozzuk a népjóléti felügyelet rendszerét. A felügyelőségek tevékenysége több irányú: egyrészt tájékoztatási és szakmai csatorna a helyi szintű végrehajtás és a minisztérium között, másrészt a Szociális Törvényben előírt feladatok teljesítését ellenőrző szakhatóság. Emellett gondoskodik a szociális alaplétesítmények és vagyon megőrzéséről és gyarapításáról is. A helyi önkormányzatoknál a napi szociális ügyintézés lebonyolítására, az ellátás megszervezésére Segítő Hivatalok felállítását tervezi a kormányzat. A Segítő Hivatalok a településeken jelentkező szociális szükségletek kielégítésének teljes körű gazdáiként önálló pénzalappal gazdálkodnak. Szociálpolitikai döntéseinek tudományos megalapozása érdekében a kormányzat kislétszámú, alkalmazott kutatást végző Közösségvédő Intézetet hoz létre. Itt kap helyet a szociális irányítást és a gyakorlati munkát egyaránt segítő szociális tájékoztató központ is.
98
Rokonértelm nek tekintem a „szociális”, „társadalompolitika” és „szegény” szavakat. 137
A területi ellátás fejlesztésére, az önkormányzatok és a magánkezdeményezések támogatására, az emberbarátit nem haszonelvű vállalkozások elősegítésére, társadalmi kezdeményezések serkentése érdekében égy közgazdasági, jogi, banki ismeretekből jól felkészült Tanácsadó Irodát kívánunk működtetni. A Szociális Törvényben előírt ellátási felelősség pénzügyi fedezetét a kormány központilag biztosítja. Azonban az önkormányzatok szociális feladatainak ellátásához a vegyes finanszírozás rendszerének kialakítása szükséges: központi normatív támogatás, helyi adók, a gazdálkodásból származó bevételek, az eltátottak térítési díja. A nemhaszonelvű szervezetek keretében létrejövő szolgáltatások működését társadalmi Segédalap támogatja. A finanszírozási rendszer működőképességéhez elengedhetetlen a szociális szolgáltatások térítési díj rendszerének átfogó korszerűsítése: a központi szabályozás keret jelleggel a legalapvetőbb kérdéseket rögzítse és adjon szabadságot az önkormányzatoknak a térítési díjak megállapításában.” /…/ „A súlyosan fogyatékos, vagy tartósan beteg hozzátartozó otthoni ápolásának elősegítése érdekében vezették be ez évben az ápolási díjat. A szociális intézményrendszer átalakításánál az ilyen típusú családias ellátásokra térünk át. Cél, hogy az idős hozzátartozó ápolásáért is kivétel nélkül, norma alapján járjon a juttatás. Családpolitikai szempontból is fontosnak tartjuk az ellátásra szorulók családi keretek közötti gondozását, intézményi férőhelyek kiváltását. Ez a költségvetés számára megtakarítást, a nőknek munkát, a gondozásra szorulóknak biztonságot jelent.” MSZP – SZDSZ Kormány, 1994 – 1998 (A magyar köztársaság kormányának programja (1994. július)) A program pragmatikus szemléletű. A szociálpolitikára vonatkozó kitételek csak az adott fejezetben szerepelnek, a „szegénység”, „jólét”, „szociális” szavak azonban ennél több helyen, gyakran meg vannak említve, azonban ilyen esetekben nem következtethető ki konkrét cselekvés a kontextusból. A szociálpolitika a „szociálpolitika és egészségügy” részben tárgyalódik. Értékelésre kerül a korábbi évek (az előző kormányzat) gyakorlata. A szociális szolgáltatásokra vonatkozóan kevés, elnagyolt utalás található. /…/ „A kormány stratégiai feladatának tekinti, hogy hosszú távon is fenntartható, a gazdaság jövedelemtermelő képességéhez igazodó, de a piacgazdaság egyenlőtlenségeit méltányosan kezelő jóléti rendszer jöjjön létre. Az elmúlt négy évben a társadalom szociális feszültségei tovább nőttek. A szociálpolitikában – a változtatások ellenére – nem sikerült rendszer jellegű reformokat és megfelelő válságkezelő mechanizmusokat kialakítani. A szolgáltatások mennyisége, választéka és minősége közötti szakadék nő, az ellátottak jogai elégtelenül érvényesülnek. Az ágazatban dolgozók helyzete, jövedelme, munkakörülményei a viselt felelősséghez, képest rosszabbak, mint más szolgáltatási ágazatokban. Mindezt nem ellensúlyozza eléggé a civil szervezetek, állampolgári kezdeményezések, önsegítő csoportok megnövekedett aktivitása. A jogalkotás során figyelembe vett európai normák csak felszínre hozták az elhallgatott ellentmondásokat, de önmagukban nem alkalmasak a problémák megoldására. A méltányos tehermegosztás érdekében a kormány felülvizsgálja a jóléti szolgáltatások és a szociális juttatások rendszerét.” /…/
138
„A szociális szolgáltatások körében elsőbbséget élvez az otthoni, házi segítségnyújtás különböző formáinak fejlesztése. A kormány megvizsgálja a szociálpolitikai és a foglalkoztatáspolitikai források összehangoltabb felhasználásának lehetőségét. A kormány erősíti a megyei önkormányzatok szakmai szolgáltató és koordináló szerepét: A szolgáltatásokat igénybe vevők védelme, valamint a közpénzek célszerű felhasználásának ellenőrzése céljából kidolgozza a szociális felügyelet rendszerét. A jogokat korlátozó hatósági és a szolgáltató funkció célszerű szétválasztása érdekében létrehozza az önkormányzatoktól leválasztott központosított gyámhatósági rendszert.” FIDESZ – MDF Kormány, 1998 – 2002 („Az új évezred küszöbén - Kormányprogram a polgári Magyarországért”) A kormányprogramban nincs önálló szociálpolitikai fejezet. A téma „feloldódik”. A szó szerepel ugyan, de nehéz annak (pontos) tartalmát megérteni. A családpolitika kerül előtérbe. A szociális szolgáltatásokra az „intézményes ellátások” címszó alatt, csak e helyütt tér a dokumentum. /…/ „A Kormány álláspontja szerint a gyermekek illetve gyermekes családok esélyegyenlőségének érdekében az intézmények által nyújtott szolgáltatások több, egymásra épülő szintjét kell kialakítani. A jelenlegi, gyermekek illetve családok védelmét célzó intézmények (szolgálatok, központok) befogadó jellegét kell erősíteni. Meg kell teremteni egy kábítószerfüggőkkel foglalkozó, cselekvőképes intézményhálózat kiépítésének lehetőségét. A Kormány fontosnak tartja a hatékony és szükséges intézmények (bölcsődéktől a családsegítőkig) megerősítését. Ugyanakkor szükségesnek tartja a bentlakásos intézmények rendszerének teljes átvilágítását. A szociális terület személyi és anyagi körülményeinek rendezése elengedhetetlen alapfeltétele az átgondolt, hatékony, hosszú távú problémakezelésnek. Az e területen dolgozók nem lehetnek rászorultabbak, mint a szociális szolgáltatást igénybe vevők, ezért a szociális munkának, mint szakmának nagyobb megbecsülést kell biztosítani. A Kormány a személyes gondoskodást jelentő szociális segítségnyújtást szolgáltatásnak tekinti. A szolgáltatást igénybe vevők számára biztosítani kell a lehető legtöbb információhoz való hozzájutás lehetőségét.” MSZP – SZDSZ kormány, 2002 – 2006 („Cselekedni, most és mindenkiért!” a nemzeti közép, a demokratikus koalíció kormányának programja) A szociálpolitika önálló fejezet, ugyanakkor át meg átszövi a dokumentumot. A program jóléti fordulatot hirdet meg, központi elve a jólét megerősítése, növelése. A program sok pozitív üzenetet tartalmaz. A szociális szolgáltatásokról külön részben értekezik a dokumentum. /…/ „1.2. Felfogásunk szerint a jóléti rendszerváltás fordulatot jelent a kiszámíthatóságot adó, a tényleges szükségleteket kielégítő, a valóságos szociális feszültségeket feloldani képes demokratikus társadalompolitika megteremtése irányába. Ez a program fejlődő és kiteljesedő folyamat, amelynek eredményeként:
139
a paternalisztikus, mindent magára vállaló és ezért mindenbe beavatkozó állam helyébe az egyén számára valóságos esélyt teremtő, eredményes és öngondoskodásra is ösztönző rendszer lép; a centralizált és a kézi vezérelt társadalompolitika helyébe törvényekkel szabályozott, decentralizált, a „civil” megoldásokban is érdekelt intézmények és szolgáltatások kerülnek; a hatalom által vezérelt igazgatás helyébe pedig több területre kiterjedő horizontálisan együttműködő, demokratikusan áttekinthető közösségi szerepvállalás lép.” „3. Emberközeli szocális szolgáltatások 3.1. Az elmúlt években lezajlott társadalmi, demográfiai változások nyomán megnőtt az igény a minőségi, átfogó, emberközeli ellátás iránt. Ezért a Kormány ilyen irányban fejleszti a szociális szolgáltatásokat, kiterjeszti a gondozást, ösztönzi és támogatja az ellátottak meglevőképességeinek megőrzését. 3.2. A szociális ellátó rendszer fejleszti az állampolgári autonómiát, segíti az önálló lét megteremtésére irányuló törekvéseket, a társadalomba való visszailleszkedést. Arra törekszik, hogy a szükséges támogatások igénybevétele mellett, az emberek teljes jogú, sorsukat irányítani képes állampolgárként élhessék a saját életüket. Az ápolási díj feltételeinek kiterjesztése során például a családi és közösségi kötelékek erősítését tartjuk elsődlegesnek. 3.3. Vigyázunk arra, hogy a gondozottak jogainak, akaratának és érdekeinek képviselete minden körülmények között érvényesüljön. A szociálpolitikai intézmények és ellátások áttekinthetőbbek, megismerhetőbbek és ellenőrizhetők lesznek. Bővülnek a szociális információ-szolgáltatás és tanácsadás keretei. 3.4. A Kormány még ebben az évben 50 %-al emeli a szociális ellátásban dolgozók alapbérét. Ezt követően rendszeresen gondoskodunk arról, hogy keresetük megfelelő mértékben növekedjen. 3.5. A Kormány anyagi és szakmai segítséget ad a megyei és helyi önkormányzatoknak ahhoz, hogy felmérjék a különböző szolgáltatási igényeket és szükségleteket ennek alapján pedig az ellátás bővítésére, fejlesztésére programot készíthessenek. 3.6. A Kormány átfogó tervet készít és valósít meg a korszerűtlen szociális intézmények folyamatos rekonstrukciójához. 3.7. Fenntartjuk az ingyenes szolgáltatásokat a rászorulók részére, míg más körben érvényesülnek a piaci szempontok. Lehetővé tesszük, hogy intézményi feladatokat civil szervezetek is ellássanak.” /…/ „6.3.2. A civil szervezetekkel és az önkormányzatokkal együttműködve a szociális ellátásban, a háztartási szolgáltatásokban, a kisegítő munkákban új foglalkoztatási formákat teremtünk.”
140
3. A szociális törvényben meghatározott alap és szakellátások körének változása (1993.01.01. - 2003.07.01. között) Személyes szociális gondoskodást nyújtó ellátások 1. Alapellátások 1.1 étkeztetés 1.2 házi segítségnyújtás 1.3 családsegítés továbbá: 1.4 népkonyha (az étkeztetés ellátására nevesített intézmény) 1.5 falugondnokság (600 fő alatt) (2001.) 1.6 közösségi pszichiátriai ellátás (2003.) 1.7 (fogyatékos személyek) támogató szolgálata (2003.) 1.8 utcai szociális munka (2003.) 2 Szakosított ellátási formák 2.1 Ápolást gondozást nyújtó intézmények 2.1.1 idősek otthona 2.1.2 pszichiátriai betegek otthona 2.1.3 szenvedélybetegek otthona (1999.) 2.1.4 fogyatékos személyek otthona 2.1.5 hajléktalanok otthona (1999.) 2.2 Rehabilitációs intézmények 2.2.1 pszichiátriai betegek rehabilitációs otthona 2.2.2 szenvedélybetegek rehabilitációs otthona (különvéve 1999.) 2.2.3 fogyatékos személyek rehabilitációs otthona 2.2.4 hajléktalan személyek rehabilitációs otthona (1999.) 2.3 Nappali ellátást nyújtó intézmények 2.3.1 idősek klubja 2.3.2 fogyatékosok nappali intézménye 2.3.3 szenvedélybetegek nappali intézménye 2.3.4 nappali melegedő 2.4 Átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények 2.4.1 időskorúak gondozóháza 2.4.2 fogyatékosok gondozóháza 2.4.3 pszichiátriai és szenvedélybetegek átmeneti otthona 2.4.4 hajléktalanok éjjeli menedékhelye és átmeneti szállása 2.5 Lakóotthonok (1999.) 2.5.1 pszichiátriai betegek lakóotthona 2.5.2 fogyatékos személyek lakóotthona
141
4. A szociális szolgáltatások megszervezésére való kötelezettség, a településnagyság szerint (2003. január 1-i jogszabályi állapotnak megfelel en) Valamennyi települési önkormányzat és a Alapellátások fővárosi kerületek mindegyike Étkeztetés házi segítségnyújtás családsegítés + a szakosított ellátásokhoz való hozzáférést 2.000 lakos feletti települések + idősek nappali ellátását nyújtó intézményi szolgáltatást (idősek klubja) 10.000 lakos feletti települések + idősek átmeneti elhelyezését szolgáló intézményt (időskorúak gondozóháza) 20.000 lakos feletti települések + nappali ellátást nyújtó intézményi formák (idősek klubja,) fogyatékosok nappali intézménye, szenvedélybetegek nappali intézménye, nappali melegedő 30.000 lakos feletti települések + átmeneti elhelyezési formák (időskorúak gondozóháza,) fogyatékosok gondozóháza, pszichiátriai és szenvedélybetegek átmeneti otthona, hajléktalanok éjjeli menedékhelye és átmeneti szállása) Megyei önkormányzat (Bp. is) Gondoskodik azoknak a szakosított ellátásoknak a megszervezéséről, amelyek biztosítására a törvény alapján a települési önkormányzat nem köteles. + Ápolást gondozást nyújtó intézmények idősek otthona pszichiátriai betegek otthona szenvedélybetegek otthona (1999.) fogyatékos személyek otthona hajléktalanok otthona (1999.) + Rehabilitációs intézmények pszichiátriai betegek rehabilitációs otthona szenvedélybetegek rehabilitációs otthona (különvéve 1999.) fogyatékos személyek rehabilitációs otthona hajléktalan személyek rehabilitációs otthona (1999.) + Lakóotthonok (1999.)
142
5. Adattáblák 1. A népesség korcsoportok és nemek szerint (január 1.) Korcsoport 1980
1990
1995
2000
2001
2002
Férfi 0–14
1 205 392
1 090 427
956 353
879 985
865 698
850 139
15–29
1 202 085
1 053 936
1 173 457
1 159 443
1 156 611
1 151 279
30–39
739 865
812 132
690 338
645 762
660 496
669 216
40–49
644 563
683 587
746 551
757 562
750 524
735 110
50–59
639 030
557 502
553 198
588 952
614 581
624 430
60–69
408 568
481 039
452 546
414 129
431 947
431 293
70–79
279 260
223 588
238 358
271 531
286 635
285 308
80–x
69 946
82 693
92 903
74 453
84 520
90 205
Összesen
5 188 709
4 984 904
4 903 704
4 791 817
4 851 012
4 836 980
Nő 0–14
1 135 781
1 040 122
913 574
837 258
826 299
809 974
15–29
1 153 875
1 011 863
1 120 889
1 108 654
1 108 653
1 104 836
30–39
736 691
809 624
687 297
633 184
651 689
657 939
40–49
692 868
708 042
773 046
788 329
788 717
771 128
50–59
729 181
647 742
644 661
669 912
697 806
709 326
60–69
519 490
634 553
605 732
573 586
594 042
592 881
70–79
411 646
360 778
392 395
469 101
488 518
486 381
80–x
141 222
177 195
204 379
171 383
193 562
205 408
Összesen
5 520 754
5 389 919
5 341 973
5 251 407
5 349 286
5 337 873
Együtt 0–14
2 341 173
2 130 549
1 869 927
1 717 243
1 691 997
1 660 113
15–29
2 355 960
2 065 799
2 294 346
2 268 097
2 265 264
2 256 115
30–39
1 476 556
1 621 756
1 377 635
1 278 946
1 312 185
1 327 155
40–49
1 337 431
1 391 629
1 519 597
154 891
1 539 241
1 506 238
50–59
1 368 211
1 205 244
1 197 859
1 258 864
1 312 387
1 333 756
60–69
928 058
1 115 592
1 058 278
987 715
1 025 989
1 024 174
70–79
690 906
584 366
630 753
740 632
775 153
771 689
80–x
211 168
259 888
297 282
245 836
278 082
295 613
10 200 298
10 174 853
Összesen 10 709 463 10 374 823 10 245 677 10 043 224 Forrás: KSH (2002): Szociális Statisztikai Évkönyv - 2001, 5.old.
143
2. El rejelzés a népesség megoszlásának jöv beni alakulásáról (el rejelzés, ezer f ) Év 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
összlakos összes összes 60–x éves 60–x -ság férfiak nők emberek éves száma száma száma száma emberek %-a 9903,9 4700,4 5203,5 1971,5 19,9 9755,0 4628,4 5126,6 2021,0 20,7 9609,9 4566,6 5043,3 2176,2 22,6 9455,4 4498,6 4956,8 2273,7 24,0 9296,7 4426,3 4870,4 2255,9 24,3 9131,9 4349,8 4782,1 2295,5 25,1 8954,5 4267,4 4687,1 2409,3 26,9 8763,9 4181,0 4582,9 2600,4 29,7 8571,0 4093,8 4477,2 2630,7 30,7 8382,5 4006,1 4376,4 2650,3 31,6
60–x éves férfiak száma 742,9 763,9 837,4 883,7 877,7 901,5 962,3 1061,1 1082,4 1095,5
60–x 70–x éves 70–x éves 70–x éves 70–x éves nők emberek emberek férfiak éves száma száma %-a száma nők száma 1228,6 990,2 10,00 334,5 655,7 1257,1 980,0 10,05 321,9 658,1 1338,8 1011,8 10,53 335,9 675,9 1390,0 1071,2 11,33 362,8 708,4 1378,2 1212,8 13,05 420,6 792,2 1394,0 1293,7 14,17 451,1 842,6 1447,0 1268,2 14,16 439,9 828,3 1539,3 1292,0 14,74 456,3 835,7 1548,3 1395,9 16,29 510,1 885,8 1554,8 1584,2 18,90 596,2 988,0
Forrás: Hablicsek László: Demográfiai előrebecslések, hosszú távú népességi forgatókönyvek, különös tekintettel az egészségbiztosítás távlati szükségleteire. Aktív Társadalom Alapítvány, Budapest, 1996.
3. Eltartottsági ráta, öregedési index (id soros adatok) Év, területi egység, Korösszetétel,% népességnagyság 0–14 15–64 éves 20,5 66,2 1990 1994 18,6 67,5 1995 18,3 67,7 1996 18,0 67,8 1997 17,7 68,0 1998 17,5 68,1 1999 17,3 68,2 2000 17,1 68,3
65–x 13,2 13,9 14,0 14,2 14,3 14,4 14,5 14,6
Gyermek Idős népesség eltartottsági rátája 31,0 20,0 27,5 20,6 26,9 20,7 26,5 20,9 26,1 21,0 25,7 21,2 25,4 21,3 25,0 21,4
Eltartott népesség rátája 51,0 48,1 47,7 47,4 47,1 46,9 46,7 46,4
Öregedési index
64,5 74,6 76,8 78,9 80,7 82,5 84,1 85,5
Megjegyzés: adott év január elsejére vonatkozó adatok Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
4. Eltartottsági ráta, öregedési index 2000-ben a település nagysága szerint Év, területi egység, Korösszetétel,% népességnagyság 0–14 15–64 éves 63,3 – 499 17,7 500 – 999 17,8 65,2 1 000 – 1 999 18,4 66,3 2 000 – 4 999 18,4 67,1 5 000 – 9 999 18,4 67,6 10 000 – 19 999 18,1 69,0 20 000 – 49 999 17,2 69,2 50 000 – 99 999 16,5 70,7 100 000 – x 17,0 69,8 Budapest 14,0 69,3
65–x 19,0 17,0 15,3 14,4 14,0 12,8 13,6 12,8 13,2 16,7
Gyermek Idős népesség eltartottsági rátája 28,0 30,0 27,2 26,1 27,7 23,0 27,5 21,5 27,2 20,7 26,3 18,6 24,9 19,7 23,3 18,1 24,4 18,9 20,2 24,1
Eltartott népesség rátája 58,0 53,3 50,8 48,9 47,9 44,9 44,6 41,3 43,3 44,4
Öregedési index
106,8 95,8 83,1 78,1 76,3 70,8 79,2 77,7 77,4 119,4
Megjegyzés: adott év január elsejére vonatkozó adatok Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
144
5. A háztartások f bb adatai a háztartás típusa Aktív háztartások összesen ebből: gyermek nélkül egytagú többtagú
1998 2 147 552 904 856 123 357 781 499
1999 2 199 848 1 024 736 158 114 866 622
2000 2 224 054 1 030 741 168 955 861 786
2001 2 225 278 959 654 164 541 795 113
eltartott gyermekkel 1 gyermekkel 2 gyermekkel 3 és több gyermekkel Inaktív háztartások összesen Ebből: gyermek nélkül eltartott gyermekkel
1 242 696 607 462 501 419 133 815 1 625 071 1 439 226 185 845
1 175 112 537 027 500 823 137 262 1 566 261 1 406 516 159 745
1 193 313 578 643 477 465 137 205 1 526 865 1 368 406 158 459
1 265 624 633 260 496 262 136 102 1 533 356 1 370 350 163 006
Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 1998, 1999, 2000, 2001. KSH, Budapest, 1999, 2000, 2001., 2002.
6. Az államháztartás jóléti kiadásai f
csoportonként (milliárd Ft, folyó áron)
Jóléti kiadások, szám szerint GDP (Bruttó hazai termék, piaci beszerzési áron) Jóléti funkciók összesen Ebből: Oktatási tevékenységek és szolgáltatások Egészségügy Társadalombiztosítási és jóléti szolgáltatások Lakásügyek, települési és közösségi tevékenységek és szolgáltatások Szórakoztató, kulturális és vallási tevékenységek és szolgáltatások Jóléti kiadások a GDP százalékában GDP (Bruttó hazai termék, piaci beszerzési áron) Jóléti funkciók összesen Ebből: Oktatási tevékenységek és szolgáltatások Egészségügy Társadalombiztosítási és jóléti szolgáltatások Lakásügyek, települési és közösségi tevékenységek és szolgáltatások Szórakoztató, kulturális és vallási tevékenységek és szolgáltatások
1997
1998
1999
2000
8 540,7 2 273,5 408,9 382,0 1 238,0 149,2
10 087,4 2 734,6 479,9 460,9 1 516,1 157,2
11 436,5 3 062,1 543,1 503,2 1 712,3 161,6
13 075,2 3 452,9 629,0 551,7 1893,6 207,1
95,4
120,5
141,8
171,6
100,0 26,6 4,8 4,5 14,5 1,7
100,0 27,1 4,8 4,6 15,0 1,6
100,0 26,8 4,7 4,4 15,0 1,4
100,0 26,4 4,8 4,2 14,5 1,6
1,1
1,2
1,2
1,3
Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
7. Jóléti beruházások
1998 1999 2000 2001 1998 1999 2000 2001
A nemzet- Ebből gazdaság oktatás beruházásai egy lakosra jutó Ft 211 843 3 165 241 087 5 077 282 489 6 280 306 461 6 899 millió Ft, folyó áron 2 137 879 32 005 2 427 143 51 112 2 831 730 62 954 3 122 091 70 286
egészségügy szociális ellátás összesen elhelyezéssel elhelyezés nélkül 3 031 3 671 4 061 3 619
854 841 1 010 1 237
704 604 850 1 080
150 237 160 157
30 653 36 956 40 713 36 874
8 636 8 469 10 129 12 599
7 123 6 078 8 524 11 000
1 513 2 390 1 605 1 599
Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyvek. KSH, Budapest.
145
8. Az egyetlen szociális szolgáltatási alapellátást sem m ködtet száma, 1997-2001. Területi egység Közép-Magyarország Közép- Dunántúl Nyugat-Dunántúl Dél-Dunántúl Észak-Magyarország Észak-Alföld Dél-Alföld Ország összesen Forrás: ESZCSM, Kézirat
1997 1998 Szám szerint 40 40 98 100 171 182 247 240 107 101 70 64 22 20 755 747
1999
2000
2001
30 74 101 165 70 51 16 507
25 46 84 131 55 49 12 402
24 38 59 91 44 45 12 313
településegységek
9. Házi segítségnyújtás Év
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Ellátottak száma
44 449 41 037 41 238 41 329 39 957 40 292
Ebből Férfi
Nő
13 627 12 354 12 355 12 298 12 073 12 093
30 822 28 683 28 883 29 031 27 884 28 189
Tízezer éven lakosra ellátott 223,9 207,3 208,5 209,0 202,4 204,1
60 felüli jutó
Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
10. Szociális étkeztetés Év
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Ellátottak száma Ebből
106 969 99 177 99 966 100 254 97 281 98 158
férfi
nő
39 323 36 768 37 062 37 428 36 829 37 332
67 646 62 409 62 904 62 826 60 452 60 826
Tízezer 60 éven felüli lakosra jutó ellátott
538,8 501,0 505,4 507,0 492,8 497,2
Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
146
11. A szociális étkeztetés és házi segítségnyújtás adatai 2000-ben (népességnagyság szerint) Település népességnagyság
Házi segítségnyújtás ellátottak tízezer 60 éven gondoszáma felüli lakosra zók száma jutó ellátott
szakképze tt, %
Szociális étkeztetés egy gondozóra ellátottak tízezer 60 éven jutó ellátottak száma felüli lakosra jutó ellátott
14,3 23,7
7,6 6,3
4 467 7 770
635,5
ebből:
– 499 500 – 999
1 689 2 586
240,3 228,4
223 409
1 000 – 1 999
4 434
228,7
664
27,0
6,7
11 383
587,2
2 000 – 4 999
6 714
237,2
1 092
31,5
6,1
14 987
529,4
5 000 – 9 999
4 186
228,9
777
27,0
5,4
8 499
464,8
10 000 – 19 999
3 430
180,5
930
30,5
3,7
10 130
533,0
20 000 – 49 999
3 807
181,0
993
32,4
3,8
8 550
406,5
50 000 – 99 999
2 127
160,0
709
38,9
3,0
6 155
463,0
100 000 –
4 721
229,6
1 246
45,4
3,8
7 806
379,6
6 598
168,3
1 621
49,3
4,1
18 411
469,7
40 292
204,1
8 664
35,9
4,7
98 158
497,2
Budapest Ország összesen
686,3
Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
12. A szociális étkeztetés és házi segítségnyújtás adatai népességnagyság szerint, 2000 Népességnagyság
Házi segítségnyújtás
Szociális étkeztetés
ellátottak száma
tízezer 60 gondozók éven felüli száma lakosra jutó ellátott
ebből: egy szakképzett, gondozóra % jutó ellátottak
ellátottak száma
tízezer 60 éven felüli lakosra jutó ellátott
– 499 500 – 999
1 689 2 586
240,3
14,3 23,7
7,6 6,3
4 467 7 770
635,5
228,4
223 409
1 000 – 1 999
4 434
228,7
664
27,0
6,7
11 383
587,2
2 000 – 4 999
6 714
237,2
1 092
31,5
6,1
14 987
529,4
5 000 – 9 999
4 186
228,9
777
27,0
5,4
8 499
464,8
10 000 – 19 999
3 430
180,5
930
30,5
3,7
10 130
533,0
20 000 – 49 999
3 807
181,0
993
32,4
3,8
8 550
406,5
50 000 – 99 999
2 127
160,0
709
38,9
3,0
6 155
463,0
100 000 – x
4 721
229,6
1 246
45,4
3,8
7 806
379,6
Budapest
6 598
168,3
1 621
49,3
4,1
18 411
469,7
40 292
204,1
8 664
35,9
4,7
98 158
497,2
Ország összesen
686,3
Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
147
13. A falugondnoki szolgálat regionális adatai Terület
Budapest Pest KÖZÉPMAGYAROR. Fejér KomáromEsztergom Veszprém KÖZÉPDUNÁNTÚL Győr-MosonSopron Vas Zala NYUGATDUNÁNTÚL Baranya Somogy Tolna DÉL-DUNÁNTÚL Borsod-AbaújZemplén Heves Nógrád ÉSZAKMAGYARORSZ. Hajdú-Bihar Jász-NagykunSzolnok SzabolcsSzatmár-Bereg ÉSZAK-ALFÖLD Bács-Kiskun Békés Csongrád DÉL-ALFÖLD Mindösszesen
Falugondno Működési Egy főre jutó kok száma költség (ezer működési 1998 forint) költség (ezer Ft) 2 1 474 737 2 1 474 737
Falugondnok ok száma 2000 3 3
Működési Egy főre jutó költség (ezer működési forint) költség (ezer Ft) 4 570 1 523 4 570 1 523
-
-
-
-
-
-
16 16
21 435 21 435
1 340 1 340
34 34
52 590 52 590
1 547 1 547
-
-
-
1
1 226
1 226
25 19 44
29 068 32 923 61 991
1 163 1 733 1 409
38 41 80
57 625 60 842 119 693
1 516 1 484 1 496
33 35 4 72 83
45 632 176 233 6 072 227 937 119 731
1 383 5 035 1 518 3 166 1 443
55 45 11 111 99
109 933 81 263 20 373 211 569 189 048
1 999 1 806 1 852 1 906 1 910
21 104
21 248 140 979
1 012 1 356
1 27 127
134 50 786 239 968
134 1 881 1 890
13 5
19 490 5 882
1 499 1 176
15 6
28 389 9845
1893 1 641
35
40 628
1 161
44
73 616
1 673
53 20 7 27 318
66 000 26 481 8 962 35 443 555 259
1 245 1 324 1 280 1 313 1 746
65 27 5 10 42 462
111 850 44 172 4 649 13 235 62 056 802 296
1 721 1 636 930 1 324 1 478 1 737
Forrás: Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet Kutatási Igazgatóság, 2001
14. Tartós és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények id soros adatai telephelyek
férőhelyek
gondozottak
tízezer lakosra tárgyévben jutó gondozottak beutaltak
elhelyezésre várók
száma 805 877 940 997 1 036 1 084 1 119 1 169
57 245 60 140 63 570 66 471 68 721 71 566 72 852 74 402
56 118 59 291 62 265 65 166 67 349 69 347 70 287 72 183
57,9 62,0 64,0 66,5 68,7 70,0 71,9
5 558 7 459 8 622 9 107 10 192 11 161 11 813 12 291
Év 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
20 323 20 526 21 072 21 065 21 533 19 107
Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
148
15. Tartós és átmeneti elhelyezést intézménytípusonként, 2000
intézmények
száma
16. Az intézmények fér helynagyság kategóriái szerinti adatai az egyes bentlakásos és átmeneti intézmények típusa szerint, 1999
tartós
típus
telephelyek
időskorúak otthona, gondozóháza pszichiátriai betegek otthona gyermekkorú fogyatékosok otthona felnőttkorú fogyatékosok otthona szenvedélybetegek otthona hajléktalanok otthona egyéb otthon
nyújtó
szociális
721
működő férőhelyek 40 802
gondozottak 39 847
százezer lakosra jutó férőhely 406,4
62
7 955
8 133
79,2
38
3 840
35 49
38,2
144
12 185
11 797
121,3
35
1 208
1 161
12,0
152
6 890
6 320
68,6
68
1 522
1 376
15,2
Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
intézmény férőhelynagysága - 30 31 - 50 51 - 100 101 összesen
idősek otthona, gondozóháza 300 147 113 113 673
pszichiátriai gyermek felnőtt szenvedély hajléktalanok betegek fogyatékos fogyatékos betegek otthona, átmeneti otthona ok otthona ok otthona otthona szállása és éjjeli menedékhelye 4 4 27 20 86 7 6 15 8 30 20 12 33 3 22 25 18 50 2 12 56 40 125 33 150
egyéb összesen otthon 45 11 5 1 62
486 224 208 221 1139
Forrás: KSH OSAP 1202 1999-re vonatkozó adatai
17. A tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények létszámadatai Év, fenntartó
Ellátottak száma
Gondozók száma
Szakképzett aránya, %
1993 56 118 12 543 65,4 1994 59 291 12 937 66,2 1995 62 265 14 000 65,5 1996 65 166 14 567 68,0 1997 67 349 15 297 72,8 1998 69 347 17 624 73,8 1999 70 287 18 419 75,4 2000 72 183 19 262 78,6 Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
gondozók Egy gondozóra ellátott
jutó
4,5 4,6 4,4 4,5 4,4 3,9 3,8 3,7
149
18. A tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézményekben ellátottak száma ellátási típusonként Típus
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Pszichiátriai betegek otthona Gyermekkorú fogyatékosok otthona, gondozóháza Felnőttkorú fogyatékosok otthona, gondozóháza Szenvedélybetegek otthona Hajléktalanok otthona, szállása és éjjeli menedékhelye Egyéb otthon
31 165 7 964 4 630 8 655 673 5 113 1 091
32 473 7 480 4 121 10 241 801 5 738 1 411
34 142 7 387 4 216 10 875 997 6 026 1 523
35 857 7 596 4 565 10 510 897 6 429 1 495
37 340 7 376 4 553 11 095 1 118 6 520 1 345
38 086 7 829 4 063 11 079 1 162 6 500 1 568
39 847 8133 3549 11 797 1161 6320 1376
Összesen
59 291 62 265 65 166 67 349 69 347 70 287 72 183
Időskorúak otthona, gondozóháza
Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
19. A bentlakást nyújtó szociális intézmények fér helyszáma típus és fenntartó szerint, 2000 Fenntartó
Időskorú-ak Pszichiátriai betegek
Gyermek- Felnőttkorú korú
Szenvedélybetegek
Hajléktalanok
Egyéb otthon
Összesen
fogyatékosok otthona Települési önkormányzat 15 633 Megyei, fővárosi önkormányzat 14 459 Egyház, egyházi 4 777 intézmény Egyesület 113 Alapítvány 2 264 Egyéni vagy 723 társas vállalkozás Közös fenntartású 267 Egyéb intézmény 2 566 Összesen
40 802
1 120
450
1 398
67
2 366
517
21 551
6 461
2 270
9 125
940
1 401
112
34 768
–
730
313
49
308
93
6 270
– 16
95 25
73 184
43 99
591 1 079
118 371
1 033 4 038
20
–
30
–
–
–
773
– 338
– 270
12 1 050
– 10
270 875
73 235
622 5 347
7 955
3 840
12 185
1 208
6 890
1 522
74 402
Forrás: Szociális Statisztikai Évkönyv 2000. KSH, Budapest, 2001.
150
20. A nemzetgazdaság egészében, illetve a szociális ellátásban, teljes munkaid ben foglalkoztatottak bruttó átlagkeresete 1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
103 254 nemzetgazdasági átlag, Ft/fő/hó volumenindex (előző 121,9 124,9 117,4 119,2 122,7 113,6 116,3 113,8 117,9 év = 100,0) szociális ellátásban n.a. n.a. n.a. 24 911 29 093 34 721 41 920 48 719 57 494 65 231 dolgozók bruttó átlag Ft/fő/hó volumenindex (előző 116,8 119,3 120,7 116,2 118,0 113,5 év = 100,0) szociális ellátás n.a. n.a. n.a. 62,5 61,3 59,6 63,3 63,3 65,7 63,2 átlagkeresete a nemzetgazdasági átlaghoz viszonyítva, % Nemzetgazdaság egészére vonatkozó adatok, melyen belül a versenyszféra adatai 1992–1998-ig a 20 fő feletti létszámot foglalkoztató gazdasági szervezetekre vonatkoznak. 1998-tól az adatok a 4 fő feletti létszámot foglalkoztató gazdasági szervezetekre vonatkoznak, valamint a megfigyelt nonprofit szervezetekkel is kiegészülnek. Forrás: KSH Magyar Statisztikai Évkönyv adott évre bonatkozó számai 22 294
27 173
33 939
39 854
47 491
58 259
66 192
76 973
87 566
151
