Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011
Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
BODOR-ERANUS ELIZA
AZ ÖNKORMÁNYZATOK PÁLYÁZATI DINAMIKÁJA KÉT MAGYARORSZÁGI RÉGIÓBAN*
1. Bevezetés Magyarország csatlakozása az Európai Unióhoz lehetővé tette az önkormányzatok részére is, hogy a Strukturális Alapokra pályázhassanak. Ma Magyarországon az önkormányzatok fejlesztéseiknek jelentős részét pályázati úton szerzett finanszírozási forrásokból fedezik. Természetesen a pályázatok kiírói orientálják az önkormányzatokat a pályázati célokkal, illetve a pályázati dinamikával kapcsolatban, például az elmaradottabb régiókat a pályázati hozzájárulás (önrész) kedvezményeivel ösztönzik a nagyobb volumenű pályázati dinamikára. Mégis az tapasztalható, hogy még a hasonló önkormányzatok is teljesen eltérő módon és mértékben részesülnek a finanszírozási forrásokból. Jelen kutatás célja megvizsgálni, hogy milyen eltérés tapasztalható a különböző települések pályázati attitűdjében, vagyis a pályázati mutatók szempontjából jó eredménnyel rendelkező régiókon belül, hogyan alakul az egyes települések pályázati dinamikája. A tanulmány az önkormányzatok különböző pályázati dinamikáját a pályázati attitűddel (vagyis az önkormányzatok pályázatokhoz való hozzáállásával) magyarázza, kvantitatív és kvalitatív adatok segítségével. Csatlakozva Perger Éva (2009) felvetéséhez, mely szerint nem biztos, hogy az összevont mutatók a pályázati pénzek hatékony felhasználásának valós képét mutatják, a kutatás előzetes feltevése abból indul ki, hogy a hasonló méretű és földrajzi elhelyezkedésű települések is eltérő mértékben részesülnek a pályázati rendszerből. Ennek értelmében, az is feltételezhető, hogy az összevont (megyei, regionális) mutatók nem árulják el a te*
A tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, Az állam kapacitása - szakértők, hivatalnokok, politikusok műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Ilonszki Gabriella. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Ilonszki Gabriella egyetemi tanár (BCE). A szerző Ph.D. hallgató (BCE Szociológia és Társadalompolitika Intézet); elérhetősége: eliza.eranus @uni-corvinus.hu.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
lepülések pályázatokhoz való hozzáállását, vagy a pályázati pénzek hatékony felhasználását, szemben azokkal a vizsgálatokkal, amikor települési szinten kerül megvizsgálásra a pályázati dinamika és pályázati attitűd. Jelen tanulmány a kisebb városok és kistelepülések között vizsgálja a pályázati dinamika eltérését. A kutatás elméleti hátterét biztosító irodalom rövid ismertetése után az országos összevont adatokat elemezzük röviden, majd ezt követően a Pest megyei kisvárosok esetében tapasztalt pályázati dinamika különbségeit mutatjuk be, kiegészítve a kaposvári kistérségben végzett kvalitatív elemzéssel. A tanulmány befejező részében a pályázati dinamika elemzése alapján a települések pályázati attitűdjét mutatjuk be, javaslatokat téve a további kutatási irányokra. 2. Elmélet A finanszírozási források nemzetközi elosztását, illetve a finanszírozási forrásokból való részesedést több nemzetközi tendencia is befolyásolja. Például a helyi szervezetek transznacionalizálódása (Evans 2000), a kormányok és nemzetek feletti szervek szerepének növekedése (Orenstein és Schmitz 2006), az intézményi változás, amely az intézményi rendszeren belül alternatív választási lehetőségeket teremt az egyének számára (North 1991), és a tervezési folyamatban részt vevő intézmények integrálódása, a közös tervezés és problémamegoldás következtében (Fung és Wright 2003). Ugyanakkor, a nemzetközi finanszírozási formák, figyelembe veszik az erős helyi szereplők, illetve azok társadalmi tőkéjének (Trigilia, 1991) jelentőségét is, ahogyan azt az Európai Unió is tette, amikor a fejlesztési ügynökségeket a tagországokban létrehozta (Bruszt és Vedres 2010). A finanszírozási források elosztásának kérdését a hazai szakirodalom több oldalról is megközelíti: a szakirodalomban egyaránt megtalálhatók a közgazdasági, szociológiai és a területfejlesztéssel kapcsolatos elemzések. Közgazdasági oldalról megközelítve a forráselosztó rendszert, Voszka Éva a csatlakozás utáni közvetlen tapasztalatokról azt írja, hogy „az uniós támogatás és a társfinanszírozási kötelezettség nem váltotta ki a korábbi újraelosztást, hanem részben mellé sorakozott fel” (Voszka 2006). Annak ellenére tapasztalható ez a jelenség, hogy Voszka szerint a strukturális alapok kétharmadából a nonprofit szervezetek és az elosztást irányító államigazgatás részesülhetett. Szintén a közgazdasági megközelítést erősíti Perger Éva (2009) azon kutatása, amely a forráselosztó rendszer alakulásának leírását nyújtja, kiemelve annak hiányosságait, és javaslatot téve a hiányosságok orvoslására alkalmazható módszerekre. Perger azt vizsgálta, hogy miközben a hivatalos értékelések szerint Magyarország a többi közép- és kelet-európai országhoz képest igen jól teljesít, ez miért nem mutatkozik meg az ország gazdasági-társadalmi fejlődésében. Mivel a gazdasági mutatók nem tükrözik a felhasznált pénzek arányát, a szerző ezt a pályázati pénzek felhasználásának valamilyen szintű kudarcaként értelmezi. A kudarc viszont nem vezethető vissza egyértelműen csupán a hagyományos bürokratikus szervezet működési hiányosságaira. Szerinte a jó abszorpciós mutatók nem tükrözik a forrásfelhasználás hatékonyságát vagy
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
eredményességét, viszont ez a típusú hiányosság megfelelő programmenedzsment és átfogó stratégiai menedzsment segítségével megfelelően kiküszöbölhető. Szociológiai szempontból elemezve a forráselosztási rendszerben részt vevő intézményeket, Kovách Imre (2007) arra a következtetésre jutott, hogy az önkormányzati finanszírozási forrásszerzési rendszerben egyre jelentősebb teret nyer a piaci szféra, mégpedig a projektek kiszerződésének formájában. Kovách szerint ez a folyamat a projektesítésnek felel meg, és projektosztálynak nevezi azt a társadalmi csoportot, amely a társadalmi tőke segítségével legitimálni képes saját befolyását vagy hatalmát a projektekben. A területi egyenlőtlenségekre fókuszálva Balogh Péter (2009) arra a kérdésre kereste a választ, hogy vajon a kiemelt jelentőséggel bíró projektek hogyan befolyásolják a régiók közötti különbségeket. Kutatásai rávilágítanak, hogy a kiemelt projektek nem csökkentik a területi egyenlőtlenségeket. Balogh kutatásában arra is kitér, hogy vajon a politikai erőtérben elfoglalt pozíció befolyásolja-e a kiemelt projektek sikerességét, de eredményei azt mutatják, hogy a politikai erőforrások nem mindig azonos hatással és irányba módosították a kiemelt projektek támogatási esélyeit. A regionális mutatók részletes elemzését Hutkai Zsuzsanna (2009) cikkében olvashatjuk. Fejlesztéspolitika és területfejlesztési oldalról, az unió kohéziós politikájának partnerségi elve okán látott napvilágot a 2001 és 2003 között folytatott, és Pálné nevéhez köthető, ADAPT kutatás, amely a regionális szinten levő szereplők intenzív vertikális kapcsolatainak jelentőségét hangsúlyozta, szemben a horizontálisakkal. Jelen vizsgálat szempontjából az ADAPT kutatás, majd a 2008-ban zárult OTKA kutatás, azért bírnak nagy jelentőséggel, mert arra hívják fel a figyelmet, hogy egy térségen belül a kapcsolatok sűrűsége viszonylag magas a térségek közötti kapcsolatokhoz képest (Pálné 2008: 279). Ezt követően, pedig egy longitudinális vizsgálat során a kutatók azt találták, hogy a helyi önkormányzatok minősülnek a kapcsolatrendszerek célpontjának, és ehhez képest a civil szféra a legkevésbé behálózódott. A szektorok alapján végzett összehasonlításból az is kiderült, hogy az önkormányzatok kiemelt szereppel bírnak, hiszen ezeknek az intézményeknek a kapcsolatrendszere a legerősebb (a politikusok, a média és a területfejlesztési intézmények mellett) (Pálné 2009b). A hazai finanszírozási források intézményrendszerével és elosztásával foglalkozó szakirodalom azonban nem tér ki olyan kvalitatív elemzésre, amely a települések szintjén mutatná be a különböző önkormányzatok eltérő pályázati attitűdjét, vagy pályázatokhoz való hozzáállását. Gazdag leírásokat találhatunk a szakirodalomban arról, hogy az önkormányzatok hogyan oldják meg a finanszírozást, vagy, hogy milyen nehézségekbe ütköznek a települések a fejlesztések megvalósításakor (csak pár példa a sokból: Kovács és Somlyódyné 2008, Ágh 2008, Pálné 2008, stb.), de az önkormányzatok pályázatokhoz (illetve pályázati rendszerhez) való viszonyulását, továbbá ezen attitűd osztályozását, szociológiai szempontból, a szakirodalom nem tárgyalja.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
3. Módszertan és adatok Jelen kutatás a települések pályázati dinamikáját (benyújtott pályázatok számát) három adatforrás segítségével vizsgálja. Az összevont, országos adatokat az NFÜ szolgáltatta, 2009. augusztus 30-án, az Uniós Adattár formájában. Ezek az adatok csupán az NFÜ által finanszírozott pályázatokat tartalmazza. Ezek az adatok két kvalitatív adatfelvétellel egészültek ki: egyrészt a KözépMagyarországi régióban történt mintavétel során három Pest megyei városban történt adatfelvétellel (2010 - 2011), majd a kaposvári kistérségben végzett terepmunka adatfelvételével (2010. első felében). A kvalitatív adatfelvétel mintavétele során a fő kiindulási pont, a hasonló településméret, illetve földrajzi elhelyezkedés volt. Így a települések eltérő pályázati dinamikájának vizsgálatakor alapvetően a 10000 és 40000 közötti lakossággal rendelkező KözépMagyarországi Régióban levő Pest megyei települések, illetve a 2000 fő alatti DélDunántúli, pontosabban Kaposvári kistérségi teleülések voltak. Az interjúalanyok anonimitását megőrizve, az idézett interjúrészletek hivatkozása kódokkal történik. 4. Eredmények A kutatás előzetes feltevése alapján, az összevont (megyei, regionális) mutatók nem tükrözik az egyes települések pályázati dinamikája (illetve pályázati attitűdje) közötti különbségeket. Elsőként tehát azt érdemes megvizsgálni, hogy vajon az országos adatok milyen tendenciát mutatnak, engednek-e valamire következtetni a települések pályázati dinamikájával kapcsolatban. A pályázati mutatók regionális megoszlását vizsgálva, azt láthatjuk, hogy a vizsgált időszakban a Nyugat-Dunántúl, illetve Dél-Dunántúl nyújtotta be a legkevesebb pályázatot az ország többi régiójához képest. Ugyanakkor a benyújtott pályázatok száma a régió településszáma arányában, a Közép-Magyarországi Régióban a legmagasabb. Ami pedig az elnyert támogatás lakosságszámra vetített arányát illeti, Észak-Magyarországon és Észak-Alföldön tapasztalható a legmagasabb támogatottság. Az alföldi települések támogatottsága egyébként igazi ellensúly a településfejlesztési politikában, hiszen ahogyan Vági Gábor még 1982-ben megírta, a hatvanas és hetvenes éveknek sajátossága volt az Alföld megyéinek háttérbe szorítása, és ezzel párhuzamosan Budapest kifejezett megerősödése (Vági 1982). Ez a tendencia az évek során továbbgyűrűzött, és ezt a tendenciát hivatott a jelenlegi finanszírozási rendszer megállítani azzal, hogy az elmaradottabb régiókat a támogatás szempontjából előnyben részesíti.
5
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
1. táblázat Pályázati mutatók az egyes régiókban Magyarországon Régiók
Összesen Igényelt összeg per Támogatás per fő benyújtott Tamogatott 2009. Igényelt összeg 2009. Támogatási Összeg fő 2009. augusztus 2009. augusztus pályázat 2009. augusztus 30.-ig augusztus 30.-ig 2009. augusztus 30.-ig 30.-ig 30.-ig augusztus 30.-ig
N
97 453 291 096
21 435 082
610
24 628 096
86 132 244 896
12 338 908
389
29 283 923
108 885 914 466
9 863 588
254
22 792 578
407 440 681 084
6 880 510
188
Észak-Magyarország
2 250
778
158 962 978 926
63 239 080
Észak-Alföld
1 907
673
149 270 524 555
Dél-Alföld
1 707
698
187 835 161 113
Közép-Magyaroszág
1 286
481
511 066 504 238
Közép-Dunántúl
1 082
401
119 125 093 099
23 007 541
51 867 026 003
8 564 299
401
944
377
92 976 036 152
15 514 418
54 997 163 316
8 727 121
655
404
133 014 404 724
42 278 205
90 934 544 523
14 128 447
Nyugat-Dunántúl Dél-Dunántúl Összesen
962
10 138
3 812 1 352 250 702 807
655 3152
897 710 865 384
Forrás: Uniós Adattár alapján, NFÜ, 2009. augusztus 30.
Az uniós politika a 2007-2013 tervezési időszakban kifejezetten pártolja a policentrumosítást, a vidékek szintjén történő városi összefogást (Somlyódyné Pfeil 2006). Ma is tapasztalható, hogy a megyei városok lépéselőnyben vannak a kis településekhez képest, hiszen aktívan befolyásolják az ágazati programokat és közigazgatási koncepciókat (Hegedüs 2008), és előnyük a finanszírozási források megszerzésében is tükröződik. Ugyanakkor, éppen a városok és nagyvárosok javítják a környezetükben lévő kistelepülések regionális szinten mért gazdasági mutatók mellett a pályázati mutatókat is. Amennyiben országos adatokon vizsgáljuk a pályázatok alakulását település típusonként, látható, hogy a fővárosi erőfölény után jellemzően a városok nyújtották be a legtöbb pályázatot a vizsgált időszakban. Ugyanakkor elgondolkodtató, hogy a községek részesülnek a legtöbb támogatásban (a község lakosságának számára vetítve). Annak ellenére van ez így, hogy a 2706 község közül csupán 1550 nyújtott be az NFÜ-höz pályázatot. Ez tulajdonképpen azt is jelenti, hogy az országos szinten leggyakrabban előforduló településtípus, a kistelepülések valamivel több, mint a fele nyújtott be nagy összegű pályázatot az NFÜ-höz, és bár viszonylag alacsony a támogatási arány (benyújtott pályázatok/támogatott pályázatok), mégis a nyertes települések jelentős összegekhez (támogatás/fő) fértek hozzá. 2. táblázat Pályázati mutatók a település típusa szerint Helység jogállása
Főváros Község
Igényelt támogatási Támogatási Összeg Támogatás/fő 2009. összeg per 2009. augusztus 30.augusztus 30.fő 2009. ig ig augusztus 30.-ig 372 422 000 000 217 509 345 858 000 000 201 995
Összesen Tamogatott Igényelt benyújtott 2009. támogatási összeg pályázat 2009. augusztus 30.- 2009. augusztus augusztus 30.-ig ig 30.-ig 387
160
4 396
1 300
179 124 499 714
165 991 430
64 825 770 759
53 776 960
N
1 2706
Megyei jogú város
124
55
51 744 324 133
902 515
46 413 427 800
802 004
5
Megyeszékhely, megyei jogú város Nagyközség
988
485
338 725 081 597
3 027 414
251 555 266 984
2 153 448
18
Város Összesen
829
292
46 570 387 303
11 560 101
18 018 784 597
5 154 297
140
3 414
1 520
363 664 410 059
39 044 872
171 039 615 244
19 849 251
282
10 138
3 812 1 352 250 702 807
897 710 865 384
Forrás: Uniós Adattár alapján, NFÜ, 2009. augusztus 30.
3152
6
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
Az országos adatok alapján első látásra azt mondhatjuk, hogy a jelenlegi pályázati rendszer összhangban van a regionális fejlesztéspolitika azon elemével, mely a régiók, illetve a településtípusok közötti különbségek csökkentését célozta meg. Látható, hogy mind a háttérbe szorult régiók (mint például az Észak-Alföldi Régió), mind a pedig a település jellemzőből fakadóan hátrányt szenvedő települések (kisfalvak), a pályázati mutatók alapján prioritást élveznek a jelenlegi finanszírozási rendszerben. A továbbiakban, a kutatás kvantitatív és kvalitatív adatok segítségével mutatja be, hogy még a hasonló adottságokkal rendelkező települések is igen eltérő módon és ütemben pályáznak, vagyis igen eltérő pályázati attitűddel rendelkeznek. A mintavétel a 10000 és 40000 közötti lakossággal rendelkező településekre, majd a 2000 fő alatti településekre vonatkozott. 3. táblázat Pályázati mutatók a települések méretei alapján
Települések méretei lakosság szám alapján
Összesen Tamogatott benyújtott 2009. pályázat 2009. augusztus augusztus 30.30.-ig ig
Igényelt összeg 2009. augusztus 30.-ig
Igényelt összeg per Támogatási Összeg Támogatás per fő 2009. augusztus 2009. augusztus 30.fő 2009. 30.-ig ig augusztus 30.-ig
N
0-499
487
134
14 136 047 446
55 764 270
3 867 507 677
14 834 921
1074
500-999
846
238
28 563 145 068
39 895 119
9 010 704 466
12 465 330
677
1000-1999
1 733
517
71 202 481 319
48 984 186
26 516 143 060
18 173 589
634
2000-4999
2 444
842
126 492 225 349
40 729 176
59 118 788 194
19 011 326
490
5000-9999
1 314
562
122 224 140 856
17 705 645
62 162 497 883
9 137 121
133
10000-19999
1 060
475
136 850 624 805
10 218 407
48 917 517 950
3 484 118
83
20000-49999
881
407
103 165 642 028
3 631 395
51 548 845 494
1 853 565
41
50000-99999
489
240
117 571 876 687
1 854 876
94 387 357 835
1 499 253
11
100000-399999
497
237
259 622 519 249
1 743 259
196 323 502 825
1 276 736
8
400000-x
387
160
372 422 000 000
217 509
345 858 000 000
201 995
1
Összesen
10 138
3 812
1 352 250 702 807
897 710 865 384
3152
Forrás: Uniós Adattár alapján, NFÜ, 2009. augusztus 30.
Pest megyében a 10000 és 40000 közötti települések esetében jelentős eltérés látható a települések benyújtott pályázatait illetően. Ebben a mintában megtalálhatók az olyan 10 ezer környéki lakosságszámmal rendelkező települések, amelyek pályázati intenzitása vetekszik a nagyobb lélekszámú településekkel, és fordítva, a 40 ezer környéki lakosú településeknek is lehet igen alacsony a pályázati dinamikája. Mindez arra enged következtetni, hogy a régión belül, illetve adott településnagyságon belül is igen eltérő lehet az egyes önkormányzatok pályázatokhoz való viszonya. Ebben a mintában a kutatás három települést emelt ki: Biatorbágy, Vác és Cegléd. Ezek közül Vác és Cegléd nagyjából hasonló településnagyságú, mégis Vác közel kétszer annyi pályázatot nyújtott be, mint Cegléd.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
1. ábra Benyújtott pályázatok száma 2009. augusztus 30.-ig, Pest megyében a 10 000 és 40 000 közötti lakossággal rendelkező települések esetében
Forrás: Uniós Adattár alapján, NFÜ, 2009. augusztus 30.
A 33381 lakossal (KSH, 2009-es adatok alapján) rendelkező Vác összesen 23 pályázatot nyújtott be a vizsgált időszakban, ezek közül 7 nyert támogatást, összesen 2245660138 összegben (a támogatás/fő 67274 Ft.). A 38318 lakosú Cegléd a vizsgált időszakban 12 pályázatot nyújtott be az NFÜ-höz, ezek közül 4 kapott támogatást, a támogatási összeg összesen 669219291 (és a támogatás/fő 17465 Ft.). A jelentősen kevesebb lakossal rendelkező Biatorbágy (lakosainak száma 11769) 2009. augusztus 30.-ig 8 pályázatot nyújtott be az NFÜ-höz, ezek fele kapott támogatást, összesen 314424148 összegben (a támogatás/fő 26715). Ezek az eredmények egy nagyon fontos kérdést vetettek fel: vajon hogyan látják maguk az önkormányzatok a pályázatokhoz fűződő viszonyukat? Vajon települési szinten érzékelhető-e a hasonló településnagyság melletti eltérő pályázati dinamika? Éppen ezt a kérdést volt hivatott feloldani a 2010 első félévében, a kaposvári kistérségben készült terepmunka. Ez a kutatás kvalitatív adatfelvétellel valósult meg, mely tartalmazta az egész kistérségre vonatkozóan a benyújtott pályázatok számát, a pályázati attitűdre vonatkozó interjúkkal kiegészítve. Tekintve, hogy a kaposvári kistérség jellemzően apró és törpefalvas kistérség, mely településtípusoknak igen kicsi az NFÜ-s pályázatokra vonatkozó aktivitása, a pályázati adatfelvétel az összes pályázati formát magába foglalta, a normatív pályázatoktól kezdve a nagyobb összegű, európai uniós pályázatokig. A kaposvári kistérség 54 településből áll, a települések mindegyike 2000 fő alatti, de jellemzően apró és törpefalvas települések alkotják. A benyújtott pályázatok száma ebben a mintában is azt mutatja, hogy a hasonló településméret mellett a települések igen eltérő pályázati dinamikával rendelkeznek.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
8
2. ábra Benyújtott pályázatok száma a kaposvári kistérségben, 2009-2010
Forrás: Saját adatgyűjtés 2010 első fele. Kaposvár nem szerepel az ábrán.
A pályázati attitűdre vonatkozó interjúk során, alapvetően négy kategóriába lehetett sorolni az önkormányzatok pályázatokkal kapcsolatos hozzáállását. Csak működtet, nem fejleszt. Ebben az esetben az önkormányzat maga írja meg a pályázatokat. Csak az önrész nélküli pályázatokat pályázza, jellemzően az önhibán kívüli működtetési nehézségekkel küszködő pályázati formákat (ÖNHIKI), vagy a hazai normatíva jellegű (pl. CÉDE, TEKI) pályázati formákat preferálja. Ezek az önkormányzatok általában nem veszik fel a kapcsolatot külső pályázatíró céggel, nem kérnek külső segítséget a pályázatokhoz (pl. banki hitel formájában), és a pályázatokról szóló információs forrásokat legtöbbször el sem olvassák, a településen pedig nem végeznek semmilyen fejlesztést. „A Leaderre egyszer pályáztunk, az nem nyert. TÁMOP, AVOP meg egyéb EU-s pályázatokba abszolút nem. A mi energiánkat bőven meghaladja és nem kapunk segítséget. (…)Egy EU-s pályázatot hetekig kell csinálni. Írni, monitoringózni, (…). Minden szögnek úgy kell lenni. Az nem segítség, hogy belelöknek egy ilyen pályázatba és utána magunkra hagynak. 5 emberrel nem tudjuk. Az önkormányzatot kell működtetni, hatósági feladatokat kell ellátni. Rengeteg papírmunkával együtt. (A másik körjegyzőségi település. szerk. megj.) Ő is hasonlókat, TEKI, CÉDA, TEÚT és járdák, kultúrház felújítása most megy. Az TEKI volt. Ott is az evangélikus egyházban kihaltak a hívek, az egyház jelképesen 1 Ft-ért átadta a templomot. Arra is néztünk a Leader-en belül, belegondoltunk, hogy milyen követelmények vannak, nem vágtunk bele a templomfelújításba. Az apparátus nem bírja, hiába van kistérség és az alkalmaz embereket, ide nem jutnak el.” (T44, az interjút Bodor-Eranus Eliza készítette, 2010. 03. 18.-án) Keveset fejleszt. Az előző esethez képest, a működtetés mellett az önkormányzat jellemzően 1-2 fejlesztést végez. Még ha van is kevés önrészük ezeknek a településeknek,
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
9
főleg hazai pályázatokra vadásznak (OM, FVM) a hazai normatíva mellett, és így például egy falubusz üzembe állítására vagy egy könyvtárfejlesztésre, hídjavításra lehetőségük nyílik. De a hitelt itt sem preferálják, megpróbálnak maguk gazdálkodni. Ritkán vágnak bele nagyobb volumenű fejlesztésekbe. Az európai uniós forrásokhoz szaktudás és kapacitás hiányában sokszor kénytelenek igénybe venni a tanácsadó cég szolgáltatásait. Jellemzően nemcsak egy tanácsadóval dolgoznak együtt, mert a fő szempont, hogy a pályázat pozitív elbírálása előtt ne kelljen a tanácsadónak fizetni a munkájáért. „ (…) jelentkezett egy pályázatíró cég, hogy ő teljesen ingyenesen megírja a pályázatot, ha nyer, akkor megfelelő sikerdíjat kap. Ennek volt a legnagyobb sikere, mert ő felajánlotta, ha nem nyer a pályázat, nem történik semmi. Mindegy volt, hogy karakószörcsögi vagy debreceni vagy kaposvári, de ha kaposvári jött volna így ide, nyilván őt választottuk volna. De ez a cég jött, megbízták azzal, hogy játszóteres pályázatot csináljanak.” (T15, az interjút Bodor-Eranus Eliza készítette, 2010. január. 26.-án) Az uniós forrásokhoz való hozzáférhetőség tekintetében az látszik, hogy ezek a települések körülbelül évente nyújtanak be egy-egy pályázatot, mint például a kaposvári kistérségben Nagyberki és Mezőcsokonya esetében. 3. ábra Nagyberki és Mezőcsokonya uniós pályázati intenzitásának alakulása negyedéves bontásban
Forrás: Uniós Adattár alapján, NFÜ, 2009. augusztus 30. (0=2006.12.31)
Sokat fejleszt. Ez a pályázati attitűd azokra a településekre jellemzőbb, akiknek valamivel több önrészük van. Ezek az önkormányzatok úgy gondolkodnak, hogy még ha nincs is éppen aktualitása bizonyos pályázati kiírásnak, ki kell használni minden pályázati lehetőséget. Mindent ennek a szemléletnek vetnek alá, éppen ezért általában csak egy már jól bevált pályázatíró vagy tanácsadó céggel dolgoznak együtt. Mivel a tapasztalatok nem túl jók az olyan pályázatírók esetében, akik direkt marketinggel bejelentkeznek és nincs helyismeretük, ezek az önkormányzatok arra törekednek, hogy személyes ismertség vagy nagyon jó referenciák segítségével lehetőleg állandó pályázatírót találjanak. „Azért erre kell pályázni, mert erre van lehetőség és akkor pályázunk arra, amire lehetőségünk van, amikor a pályázatot arra kiírják. Lehet, hogy az iskola bejáratát jó lett volna 4 év múlva is megcsinálni, de ha 2009-ben van rá pályázat, akkor 2009-ben csinál-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
10
juk meg, mert 800 ezer Ft-ot kellett mellé tenni, volt 800 ezer Ft-unk, tehát megcsináltuk az iskola bejáratát. Ezt a szemléletet kellett magamba is és a Képviselő Testületben is elrendezni. Én úgy láttam, mert én meg az NFT honlapján kíváncsiskodtam, hogy kinek milyen pályázatai vannak. És azt láttam, hogy a saját kategóriánkban viszonylag sok pályázatot beadunk. Nagyon szerencsésen nyerünk is.” (T19, az interjút Bodor-Eranus Eliza készítette 2010. 03. 16.-án) Kistelepülések esetében az uniós pályázatok hozzáférés nem tér nagyon az előző kategóriától, tehát nem annyira a pályázatok számában, hanem, amint a fenti interjúrészletben is látszik, a szemléletben tapasztalhatunk változást. 4. ábra Hetes és Somogyjád uniós pályázati intenzitásának alakulása negyedéves bontásban
Forrás: Uniós Adattár alapján, NFÜ, 2009. augusztus 30. . (0=2006.12.31)
A kistelepülések korlátozott mozgásterére hívja fel a figyelmet az is, hogy bár sok fejlesztési forrásra szeretnének szert tenni, mégsem sikerül 1-2 nagyobb volumenű uniós támogatást megpályázni. Más a helyzet a nagyobb önerővel és nagyobb infrastruktúrával rendelkező településeknél, hiszen ők valamivel több fejlesztési forrásra nyújthatnak be igényt, mint például a kaposvári kistérség legkisebb városa, Igal esetében. 5. ábra Juta és Igal uniós pályázati intenzitásának alakulása negyedéves bontásban
Forrás: Uniós Adattár alapján, NFÜ, 2009. augusztus 30. . (0=2006.12.31)
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
Önkormányzati konzorciumok. A még több fejlesztés érdekében konzorciumokat hoznak létre: több önkormányzat összeáll, és a lehető legtöbb, egyénileg viszonylag esélytelen, pályázatokra is együtt pályáznak. Ők havi bér ellenében pályázati menedzsert fizetnek meg, aki figyeli a pályázatokat, megírja, felügyeli és ellenőrzi a lebonyolítást az összes település esetében. A kistelepülések esetében a közös pályázatíró és szoros együttműködés sem jelent feltétlenül nagyobb uniós pályázati részvételt, viszont az összes pályázati formát figyelembe véve, lényegesen magasabb pályázati dinamikáról tesznek tanúbizonyságot, a hasonló településekhez képest. A kaposvári kistérségben 10 település jellemezhető az önkormányzati konzorcium attitűddel, ők nagyon szoros együttműködés mellett,minden lehetséges pályázaton indulnak, egy külső pályázatíró segítségével. „ (…) csak akkor működik egy pályázat, ha lefedünk egy térséget. Csak akkor működik az ivóvíz, csinálták ezt az ivóvizet nagyban is, 60-100 települést összefogtak. Ki hiszi azt el, hogy a helyi érdeket szolgálni fogja. El fog veszni a helyi információ. Most csináljuk 7-en. Az IKSZT-t is 3 csinálta meg, két szélső és középső, és hálóban. Majd áramoltatjuk a programokat. El kell felejteni, hogy egy településnek sikerülni fog egy 100 fős rendezvényt pl. összehozni egy 300 fős faluban. Jó, ha 10% részt vesz rajta. És csak akkor lehet, ha a pályázatkezelő látja, hogy ezek ezt fogják csinálni, mindenkit érint ez a fejlesztés. Ezért muszáj ez. Szerintem 10-ünk közül 6-7 úgy gondolja, hogy ezt muszáj, mert így működik, e mentén megyünk, hogy mindent együtt próbálunk megcsinálni.” (T46, az interjút Bodor-Eranus Eliza készítette, 2010. 03. 18.-án) Mint az idézetből is látható, ez a típus előtérbe helyezi a kapcsolatháló szempontokat, az önkormányzatok közötti együttműködést. S bár kistelepüléseknél itt sem tapasztalható nagy számbeli változás az uniós forrásokat illetően, tehát ebben az esetben is csak évenként 1-2 uniós finanszírozási forrást tudnak megcélozni, mégis jellemző az együttműködés, az egymás szempontjainak figyelembe vétele. A következő ábra összefoglalja e négy féle pályázati stratégiát. Fontos kihangsúlyozni, hogy annak ellenére, hogy vélhetően a nagyobb települések esetében is hasonló a pályázati attitűd szórása, a jelenlegi elemzés csupán a kistelepülések szempontjainak figyelembe vételével készült. A nagyobb települések más jellegű problémákkal küszködnek a pályázatok esetében, éppen ezért ez a kutatás, a pályázati attitűd vizsgálatánál, a települések méretének figyelembe vételét sürgeti.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
12
6. ábra A települések pályázati attitűdjei
Forrás: Saját modell, saját adatgyűjtés alapján, 2010. első fele.
A stratégiák megállapításkor azonban nem szabad figyelmen kívül hagyni az idő dimenziót. Bár elég jól lehatárolható a (kis)települések pályázati attitűdje, mégis valamely önkormányzat pályázatokkal kapcsolatos stratégiája időben nem állandó, ezt jelképezi az ábrán szereplő felfelé irányuló nyíl is. Interjúim során többen is hangsúlyozták, hogy bár eleinte felkértek egy pályázatíró céget, hogy írja meg és nyújtsa be az önkormányzati pályázatot, a későbbiekben már maguk (az önkormányzati alkalmazottak) készítették el az ehhez hasonló pályázatokat. Az önkormányzatok „tanulására” másik példa, hogy bár eleinte nagyon idegenkedtek a pályázatokhoz szükséges utófinanszírozást banki hitelből megoldani, a későbbiekben ezt vállalták, és ennek köszönhetően sikeresen lezártak egy-egy nagyobb volumenű fejlesztést. Az önkormányzati konzorciummal kapcsolatban kétpólusú véleményeket hallottam az adatgyűjtés során: voltak, akik szerint ezek az összefogások soha nem működhetnek megfelelően, mindenkinek hasonló hasznot hozva, míg mások összefogás nélkül nem is tudják elképzelni a sikeres pályázatokat. 4. Következtetések és a továbblépés irányai Ahhoz, hogy a településeket a hazai finanszírozási forrásból történő nagyobb részesedésre ösztönözni lehessen, ismernünk kell, hogy milyen pályázati attitűddel rendelkeznek az egyes települések. Jelen kutatás arra hívja fel a figyelmet, hogy a hazai pályázatok elemzésekor nem elégséges csupán az összevont (regionális, megyei, településtípusonkénti, stb.) pályázati
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
13
mutatókat vizsgálni. Egy-egy kategórián belül is igen eltérő lehet a települések pályázati attitűdje. A kaposvári kistérségben végzett terepmunka alapján a 2000 fő alatti települések esetében négy nagyobb pályázati attitűd típust lehetett elkülöníteni. A települések kis része csak működtetett, nem fejlesztett, nagyobb részük keveset fejlesztett, vagy annyit fejlesztett, amennyit csak tudott, egy szűk kör pedig, a szoros együttműködés előnyeit felismerve, önkormányzati konzorciumban fejlesztett. A települések pályázati dinamikájának ez az osztályozása két fontos kérdésre sürgeti a választ. Egyrészt, kérdésként merül fel, hogy vajon ez a tipológia általános érvényű-e a hazai települések esetében (kistelepülések, majd nagyobb települések esetében). Másrészt, érdekes lenne tudni, hogy a települések eltérő pályázati attitűdje milyen tényezők függvénye. Ugyanis nem bizonyul kielégítő magyarázatnak csupán a település anyagi háttere, hiszen egy hátrányosabb helyzetben levő település is hozzáférhet nagyobb összegű támogatáshoz, ha egy agilis polgármester, vagy egy támogató képviselőtestület segíti az ilyen irányú célkitűzéseket. Amennyiben a települések pályázati attitűdjei, és pályázati attitűdjeinek okai feltárásra kerülnek, az önkormányzati fejlesztések hatékonysága is jelentős mértékben növelhető.
Irodalom Ágh, A. (2008). Az IDEA program a közigazgatási reform szolgálatában. In: IDEA és valóság. Az IDEA közigazgatás-korszerűsítési program négy éve. Budapest: Közigazgatásfejlesztési Társaság. Balogh, P. (2009). Kontraproduktivitás a fejlesztéspolitikában? A kiemelt projektek empirikus vizsgálata. Szociológiai Szemle. 2. , 79-102. Bruszt, L., & Vedres, B. (2010). Local Development Agency from Without. Kézirat a Tehory and Society számára . Evans, P. (2000). Fighting Marginalization with Transnational Networks: Counter-hegemonic Mobilization. Contemporary Sociology. 29:1. , 230-241. Fung, A., & Wright, E. (. (2003). Deeping Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Govrnance. London: Verso. Hegedüs, J. (2008). A nagyvárosi önkormányzatok és önkormányzati rendszer. Tér és Társadalom. XXII. , 59-75. Hutkai, Z. (2009). Az önkormányzatok pályázati eredményeinek értékelése regionális dimenzióban. Területi Statisztika. 6. , 628-646. Keller, J. (2010). Patterns and Dynamics of European Subnational Governance: Institutional Transformations in Hungarian Mirco-regional Associations 1990-2006. Ph.D. disszertáció.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
14
http://www.eui.eu/DepartmentsAndCentres/PoliticalAndSocialSciences/ResearchAndTeaching/These s/2010.aspx. Kovách, I. (2007). A fejlesztéspolitika projektesítése és a projektosztály. Szociológiai Szemle. 34. , 214-222. Kovács, K. és Somlyódyné Pfeil, E. (szerk.) (2008). Függőben. Közszolgáltatás szervezés a kistelepülések világában. Budapest: KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatóság. North, D. (1991). Institutions, institutional Change and Economic Performance. Cambridge: CUP. Orenstein, M. A., & Schmitz, P. H. (2006). The New transnationalism and Comparative Politics. Comparative Politics. 38:4. , 479-500. Pálné, I. K. (2009b). Regionális hálózatok a Dél-Dunántúlon. In I. K. Pálné, A politika új színtere a régió. Pécs-Budapest: PTE-Századvég. Perger, É. (2009). Uniós támogatások felhasználása Magyarországon. Polgári Szemle. 5 évfolyam. 5. szám. , http://www.polgariszemle.hu/app/interface.php?view=v_article&ID=352&page=0. Putnam, R. D., Leonardi, R., & Nanetti, R. Y. (1993). Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton: Princeton University Press. Sabel, C. F. (1993). Studied Trust: Building New Forms of Cooperation in Volatile Economy. Human Relations. 46:9. , 1133-1170. Somlyódyné Pfeil, E. (2006). Nemzetállami várospolitikák és az európai unió policentrizmus koncepciója. Tér és Társadalom. XX. 4. , 33. Trigilia, C. (1991). Social Capital and Local Development. European Journal of Social Theory. 4:4. , 427-442. Vági, G. (1982). Versengés a fejlesztési forrásokért. Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Voszka, É. (2006). Uniós támogatások - a redisztribúció új szakasza. Külgazdaság. Június. , 830.
