Lipics László Kőszegi Rendőrkapitányság
AZ INTEGRÁLT HATÁRBIZTONSÁGI RENDSZER FEJLESZTÉSÉNEK EGY LEHETŐSÉGE: KÖZÖS MŰVELETEK VÉGREHAJTÁSA HARMADIK ORSZÁGOKBAN Absztrakt A szerző a cikkben néhány fogalom tisztázásán túl bemutatja az integrált határbiztonsági rendszert, annak történeti kialakulását. Megtudhatjuk, hogy a határbiztonsági rendszer a nemzetközi rendőri együttműködés része. Bemutatja a Prümi Egyezményt, melyben első alkalommal szerepel a közös művelet megnevezése, és leírja a magyarországi illegális migráció elleni fellépés lehetőségeit. Végezetül Kárpátalja illegális migrációban betöltött szerepén keresztül javasolja, hogy a közös műveleteket ki kellene terjeszteni harmadik országokra, hiszen azok egyébként is nevesítve vannak az integrált határbiztonsági rendszerben. Abstract The author wrote some definitions, and introduced the integrated border management of European Union, and its history. We could know from this article, than integrated border management is a piece of police co-operation. He produced the Treaty of Prüm, in which has written the first time joint operations. The author wrote the possibilities of combat of illegal migration in Hungary. In the end of article we can read about role of region Karpatalja in illegal migration, and the author proposed JOs expand into the third countries, because they are named in the system of integrated border management. Célom az, hogy néhány alapfogalmon keresztül röviden bemutassam az integrált határbiztonsági rendszer kialakulását és felépítését, annak egyik legfontosabb részét a rendőri együttműködést, illetve az integrált határbiztonsági rendszer magyarországi megvalósulását. Magyarország schengeni szárazföldi külső határaira a korábbinál jelentősebb migrációs nyomás nehezedik, ezért bemutatom Kárpátalja migrációs érintettségét. Egy lehetőség felvetésével szemléltetni szeretném, hogy fejleszthető tovább a rendszer. Közös műveletek harmadik országokban való végrehajtásának lehetőségét vetem fel.
BIZTONSÁG-HATÁRBIZTONSÁG A biztonsággal, mint az emberi lét egyik alapszükségletével az úgynevezett Maslowipiramisban is találkozhatunk. A biztonság modern felfogásban több a katonai tényezőn, magában foglal több más szempontot is, többek között a politikai, gazdasági, technológiai, szociális és ökológiai dimenziókat. A biztonság fogalmát sokan papírra vetették már, az egyik leggyakrabban idézettet például Tájok Péter tanulmányában [1] is olvashatjuk: „A biztonságon legegyszerűbb megközelítésben a fenyegetettség nélküli állapotot, vagy bármiféle veszélyeztetettség hiányát értjük.” Azonban ennél sokkal komplexebb megközelítésű fogalmak is léteznek. Az országok közötti közösségi érdekeknek megfelelően, - alapos analizálás után - a biztonság elemeinek felhasználásával Teke András [2] önálló fogalmat alkotott: „A biztonság összességében olyan kollektív, <
>, amely a nemzeti (integrált) biztonsági rendszerek kapcsolatrendszerének összességére épített, közösségi érdekekből eredő, egyeztetett, a nemzeti felett álló prioritásokat érvényesítő,
kölcsönös bizalmat feltételező és megalapozó, koordinált politikai, gazdasági, diplomáciai, jogi, katonai, rendészeti-rendvédelmi és lakossági (civil) tevékenység, illetve magatartás eredménye.” Hogy létezik-e teljes biztonság, Teke András idézett művében válaszol is. Abszolút (100%-os) biztonság nem létezik, ezzel a megállapítással teljesen azonosulni tudok. Éppen ezért a biztonság értelmezési körében szót kell említeni a biztonsági paradoxonról és a biztonsági dilemmáról. A paradoxon meglétének bizonyításához Teke András Jan Winkler [3] gondolatát hívja segítségül: Az Európai Unió egyesített hadereje Európa történelmének legnagyobbika, az azonban nem tud megbirkózni az új kihívásokkal, az aszimmetrikus hadviseléssel, konkrétabban a terrorfenyegetéssel. A biztonsági dilemma pedig annak a kérdésnek a vizsgálatát jelenti, hogy az egyéni szabadságjogok milyen mértékben korlátozhatóak annak megvédése érdekében, továbbá annak vizsgálata, hogy meddig fokozható a biztonságra fordított kiadások mértéke? A határbiztonsághoz határigazgatáson keresztül vezet az út. Az integrált határigazgatás fogalmát Teke András művében olvashatjuk, aki a vonatkozó EU-s joganyagból, illetve annak fordításából idézi azt. „Az integrált határigazgatás a tagállam kompetens hatóságai által történő olyan egységes szemléleten alapuló fejlesztési tevékenység, amely a meglévő emberi erőforrás, eszközök, technológia és ismeretek felhasználásával, az EU szabályok egységes és következetes alkalmazásával, az irányítási és ellenőrzési feladatok realizálásával a magas szintű külső határbiztonság megteremtésére irányul.” A fogalomból látható, hogy túlságosan „külső határ központú”, azok ellenőrzésére koncentrál. Az integrált határigazgatás valódi gyakorlati megvalósításának feltételrendszerét is felsorolja az író, melyek közül én azt emelném ki, hogy a határellenőrzés nemcsak annak a tagállamnak az érdeke, amely külső határral rendelkezik, sőt ezen megállapításon én továbbmegyek, nemcsak hogy érdeke, hanem kötelezettsége is. A vonatkozó irodalom, jogszabályi környezet áttanulmányozása után megállapítható, hogy a határbiztonságról, mint fogalomról általában kevés szó esik, inkább az integrált tevékenységekről esik szó. Ugyan a külső határok őrizete a tagállamok határellenőrzési hatóságainak feladata, tevékenységüket a közös szabályokban foglaltak alapján kell a gyakorlatban megvalósítani, de szükséges e tevékenységek (minél magasabb szintű) összehangolása. A határbiztonságot rendszerszemléleti alapon ezért az integrált biztonsághoz és az integrált határigazgatáshoz viszonyíthatjuk. „A határbiztonság a tágabb fogalom, amely a koordinációs és intézményi rendszer elemei mellett (a külső határ egyoldalú preferálása helyett) az államhatárhoz köthető valamennyi biztonsági tevékenységet (koordináció, kooperáció, kommunikáció) magába foglalja.”1 Ezt alátámasztandó, Teke András idézi Asa Hutchinsont [4], aki arról nyilatkozott, hogy a határbiztonság nem elsősorban a fizikai őrizetről szól, hanem azt a számítógépes adathalmazt jelenti, amely a külföldiek egy adott térségben tartózkodásáról szól. A határbiztonság fogalmi kialakítása során azonban a Hágai Program biztonsággal kapcsolatos tennivalóiból is ki lehet indulni, ugyanis ez leszögezi, hogy a schengeni belső határokon a határforgalom-ellenőrzés megszüntetésével a veszélyek nemhogy csökkennek, hanem módosulnak és újak keletkeznek, melyekkel szemben minden tagország köteles fellépni. Ezen kívül fontosnak tartotta Teke András megjegyezni, hogy folyamatosan vizsgálni kell a belső migráció meglétét, a személyek szabad áramlását valamiféleképp továbbra is kontroll alatt kell tartani. Ezért „a határbiztonság olyan állapot, helyzet, amely megelőző, visszatartó, szabályozó és ellenőrző jellegű komplex, kooperatív, koordinált 1
Teke András: Határbiztonság Magyar Rendészet 2005. évi 2. szám
tevékenység, intézkedés és magatartás által vagy annak következményeként jön létre, és az országra, illetve a közösségre nézve potenciális veszélyt jelentő vagy nem kívánatos személyek, tárgyak, technológiák bejutási esélyének szintjét jelöli meg.” A határbiztonságot Teke András a biztonsági paradoxonhoz sorolja, azonban véleményem szerint a biztonsági dilemmánál is fel lehet vetni, olyan szempontból, hogy a határbiztonságra, a külső határok őrizetére mekkora pénzeszközöket érdemes csoportosítani, abból milyen minőségű és mennyiségű eszközt, emberi erőforrást érdemes beszerezni?
AZ EURÓPAI UNIÓ HATÁRBIZTONSÁGI RENDSZERE A rendszerváltásig a Nyugat-Európai országok határőrizet terén könnyű helyzetben voltak. Keleti határaikon a volt szocialista országok üzemeltették a vasfüggönyt, míg a térképekre tekintve láthatjuk, hogy északi, nyugati és déli határaikon tengerek, óceánok találhatóak. Gyakorlatilag a mai értelemben vett határellenőrzési feladataikból csak a határforgalom ellenőrzést kellett megvalósítani. Emiatt nem rendelkeztek - a keleti-tömb országaitól eltérően – önálló határőrizeti szervekkel, a feladatokat valamely állami rendvédelmi, fegyveres szerve az alaprendeltetése mellett látta el. A Kelet-Európai politikai változásokkal párhuzamosan indult el az Európai Közösség egyes tagállamaiban az ott lakók szabad lakó- és munkahelyválasztását sürgető kezdeményezés. Ezek kezdetben bilaterális egyezmények voltak. A határok nélküli Európa megvalósítását némileg akadályozták a szabad mozgással, a határok felszámolásával járó biztonsági kockázatok, amelyek ellensúlyozására az Adonino Bizottság2 is kitér 1985-ben benyújtott jelentésében. Ezek között nagy teret kapott a tagállamok és a nem-tagállamok közötti határokon (külső határ) az ellenőrzés erősítése, a nem-tagállamokkal szembeni vízumrendszer szigorítása, a menekültkérelem elbírálására jogosult tagállam meghatározása, rendőrségi együttműködés erősítése, fegyverjog harmonizálása, harmadik ország állampolgárai jogainak harmonizálása. Az Adonino Bizottság jelentése tartalmazta a belső határok leépítése következtében fellépő biztonsági deficit kompenzálásához szükséges intézkedések főbb elemeit: - a személyellenőrzés fokozása a külső határokon; - harmadik országok állampolgáraival szembeni vízumpolitika (egységes vízum); - egy adott menekültkérelem elbírálására jogosult tagállam meghatározása; - a rendőrségi együttműködés intenzívebbé tétele; - a fegyverjog harmonizálása; - a harmadik országok állampolgárainak a Közösségben élvezett jogaira vonatkozó jogszabályok harmonizálása. A bizottsági jelentés alapján öt ország 1985. június 14-én Luxemburgban, Schengenben megkötötte „A határellenőrzésnek a közös határokon történő fokozatos megszüntetéséről” című egyezményt, mely Schengeni Egyezmény néven vonult be a történelemkönyvekbe.3 A szerződésnek két fő része van, melyek címként jelentek meg. Egyrészt az egyezmény részes államai rövidtávon, a személyellenőrzés megkönnyítését célzó intézkedésekben állapodtak meg. Ezen intézkedések közül néhány már az egyezmény megkötését követő napon életbe lépett. Másrészt az egyezmény hosszú távú intézkedései rögzítették a belső határokon foganatosított határellenőrzések végleges lebontásával járó, biztonsági deficitet kiegyenlítő 2
Európai Tanács Fontainableauban tartott ülésén (1984.06.25-26), melynek végén nyilatkozatot bocsátottak ki az utas és áruforgalom határellenőrzésének és vámellenőrzésének a belső határokon való eltörléséről, hozták létre „Polgárok Európája Bizottságot” (más néven vezetője után: Adonino Bizottság) 3 Pontos címe: Egyezmény a Benelux Gazdasági Unió tagállamainak kormánya, a Német Szövetségi Köztársaság kormánya és a Francia Köztársaság kormánya között a határokon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről
(kompenzációs) intézkedések végrehajtását szolgáló programot, mely biztosítja, hogy a belső határokon az ellenőrzést teljesen meg lehessen szüntetni. A Schengeni Egyezményben foglalt forgatókönyv végrehajtása alapján kis késéssel 1990ben lehetővé tették az öt alapító tagállam számára a Schengeni Végrehajtási Egyezmény (SVE, vagy más néven Schengen II. Egyezmény)4 megkötését. A szerződés 1993-ban vált hatályossá, a belső határok lebontása pedig 1995-ben került sor. A külső határok egységes, erős őrizetét a Kelet-Európai változások is szükségessé tették. Leomlott a vasfüggöny, egyre több országba utazhattak a volt szocialista országok lakói vízum nélkül, mely migrációs folyamatokat generált. E mellett Nyugat-Európát a Balkántérségből is fenyegette a migráció. A volt szocialista országokban a határőrizet is meggyengült, amivel párhuzamosan a tiltott határátlépés jogszabályi minősítése is változott. Ezek a körülmények mind hátrányosan érintették a ma Európai Uniónak nevezett akkori tagállamokat. Az Európai Unió határbiztonsági (korábbi megnevezéssel: határőrizeti) rendszerét (IBM)5, annak területeit az 1998-ban elfogadott Uniós a menekültügyi és migrációs politika és a schengeni végrehajtási egyezmény okán működtetett részelemek alapján fogalmazták meg, mely Ritecz György doktori disszertációs dolgozatában először került közlésre Magyarországon.[5] A leírt rendszer a következő (mellette zárójelben a ma használatos megnevezésük – ahol változott, illetve pontosításuk)6: 1. politikai, gazdasági és egyéb tájékoztató eszközök a migráció kezelésében; 2. vízumrendszer alkalmazása (egységes vízumrendszer alkalmazása); 3. kihelyezett okmányszakértő (kihelyezett okmányszakértők, okmánytanácsadók); 4. összekötők alkalmazása (összekötő tisztviselők alkalmazása); 5. szállító vállalatok felelőssége; 6. tranzitállamok határőrizeti rendszere (illegális migrációban érintett tranzitállamok határellenőrzési rendszere); 7. biztonságos harmadik országok; 8. külső határok szigorú határőrizete (külső határok ellenőrzése /szigorú határőrizet és egységes határforgalom-ellenőrzés/); 9. kiegyenlítő intézkedések (kiegyenlítő /kompenzációs/ intézkedések rendszere az ország mélységében); 10. belsőhatár ellenőrzése (belső határon végzett rendészeti tevékenységek) Mivel az egész alkot egy komplex rendszert, az egyes elemek hiánya, vagy elégtelen működése aránytalanul nagyobb terhet ró a mögötte elhelyezkedő elemekre, továbbá amennyiben több lépcső nem valósulna meg, akkor, akkor az egész rendszer működésképtelenné válna. A rendszer működésével kapcsolatban Ritecz György néhány problémát és megoldási lehetőséget is felvázol. Nagyon jó ötletnek tartom, hogy az okmányszakértők kihelyezése kövesse a migrációs helyzetet, azaz mindig oda kerüljenek delegálásra, ahonnan a vándorlók nagyobb számú érkezése várható. A kihelyezett összekötőket pedig információszerzési céllal kell kiküldeni, amihez pedig szükség lenne egy EU-s koordinálásra a bilateriális megoldások helyett. Feladatuk az összekötőknek pedig bővülhetne az információcserével is. A szerző
4
Pontos neve: Megállapodás a Benelux Gazdasági Unió tagállamainak kormánya, a Német Szövetségi Köztársaság kormánya és a Francia Köztársaság kormánya között a határokon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetése tárgyában 1985. június 14-én létrejött Schengeni Egyezmény végrehajtásáról 5 Integrált Határbizonsági Rendszer angolul: Integrated Border Management, rövidítve: IBM 6 Az Országos Rendőrfőkapitány 21/2008. (OT 11.) utasítása az illegális migrációval összefüggő jogsértések kezelésével kapcsolatos rendőri feladatok végrehajtására 2. sz. melléklet
célszerűnek tartaná az úgynevezett toloncegyezmények megkötését Uniós szintre emelni, egységesíteni, ezáltal érvényre juttatni a Tanácsi ajánlásokat. A belső határok ellenőrzése témakörében a meglévő ellenőrzési technikák és jogosítványok mellett javaslatot tett a kapcsolattartási szolgálati helyek kialakításának Uniós szintű koordinálására, mellyel tökéletesen egyet értek. Sajnos ez a probléma véleményem szerint azóta sem megoldott, sőt én a Fókuszponti Irodáknál is ugyanezen problémát látom. Javasolja, hogy a határőrizeti szűrők működtetéséhez szükséges keretösszegekre legyen uniós ajánlás, hasonlóan a NATO követelményeihez. Részben egyet is értek a szerzővel, azonban a viszonyítási alapnak megnevezett NATO ajánlás magyar megvalósításából kiindulva semmi garancia nem lenne arra, hogy ez valóban így történne. Emellett véleményem szerint nemcsak a szerző által ajánlott migrációs érintettség lehetne az arányszám kialakításában jelentős, hanem az ország földrajzi adottságai is. Ugyanakkor felveti az Egységes Határőrizeti Alapot, mellyel a külső határos országok fejlesztését lehetne finanszírozni. Ez meg is valósult, jelenleg már fut a program Magyarországon is7, 2007-2013 között százmilliárd forintos nagyságrendben. Szabó A. Ferenc egy cikkében [6] olvashatjuk, hogy míg korábban a külső határok őrizete egy-egy ország, vagy — Schengen felől nézve — az Unió munkaerőpiacának, az Unió tagállamai nemzeti szuverenitásának őrzési feladatát jelentette elsősorban, addig szeptember 11-e óta legfontosabb feladatukká a fizikai biztonság védelme, azaz főleg a terrorizmus elleni küzdelem vált. Ennek jegyében a kiszélesedő unióban szükségessé vált a korábbinál erősebb rendőri együttműködés, mely feladatok a határbiztonsági rendszer lépcsőiben is megjelentek.
AZ EURÓPAI UNIÓ RENDŐRI EGYÜTTMŰKÖDÉS KERETEI Az Európai Unió a három szervezetből álló Európai Közösségekre alapulva jött létre. Az Európai Közösség megnevezése helyett a Maastrichti Szerződés aláírása8 óta az abban részt vevő államok közti kooperációt Európai Uniónak hívjuk. A szerződés fő céljai között szerepeltek az európai integráció új fokra emelése, ehhez kapcsolódóan az integrációs szervek munkájában a hatékonyság és a demokrácia erősítése, valamint a közös kül- és biztonságpolitika megvalósítása, és az állampolgárok szabad mozgása, biztonságuk egyidejű garantálásával. [7] A szerződés három pillérre állította az Európai Uniót: I. az integráció addigi szerződései (EGK-szerződés, Montánunió, Euratom, ESZAK). II. közös kül- és biztonságpolitika III. a bel- és igazságügy területén folytatandó együttműködés. A rendőri együttműködés az Európai Unió három pillérje közül kettőt (II. a közös kül- és biztonságpolitikai, III. a bel- és igazságügy területén folytatandó együttműködés) is érint. Tari Tamás tanulmányában [8] elsősorban a II. pillérbe tartozó együttműködési formákkal és eszközökkel foglalkozik. Ezek a következők: egyeztetési mechanizmus, közös stratégiák, közös akciók, közös álláspontok, közös nyilatkozatok, demarche-ok9. A közös kül- és biztonságpolitika tanácsi struktúrájából kiemelkedik a rendőri együttműködés szempontjából a legfontosabbnak tartott Polgári Válságkezelési Bizottság (CIVCOM)10. 7
1102/2007. (XII. 23.) Kormányhatározat a Magyar Köztársaság Külső Határok Alap Nemzeti Programjáról 1992. február 7, a szerződés 1993. november 01-jén lépett hatályba 9 Demarche: azonnali vagy igen rövid határidővel adott közvetlen reakciók valamilyen külpolitikai eseményre, a helyi diplomáciai képviseleteinek vezetői útján harmadik államok hatóságaihoz intézve. 10 A Polgári Válságkezelési Bizottság, angolul Committee for Civilian Aspect of Crisis Management , rövidítve CIVCOM 8
A CIVCOM a rendőri műveletek típusai: 1. helyi rendőrség megfigyelése és tanácsadás; 2. rendőri képzés; 3. tanácsadás (közép- és felső szinten); 4. helyettesítő misszió; 5. tényfeltáró misszióban részvétel. A mindennapos együttműködésben véleményem szerint a III. pillérben szereplő, a bel- és igazságügyi együttműködés fontosabb. Az Európai Unió közösségi politikájának tizenhárom területe közül a II. a Bel- és Igazságügyi Együttműködés. Területei: - menekültügy - tagállamok külső határainak ellenőrzése - bevándorlási politika - kábítószer elleni küzdelem* - nemzetközi korrupció elleni küzdelem - igazságszolgáltatási együttműködés a polgári és a büntetőjog területén - vámügyi együttműködés - rendőrségi együttműködés a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem, illetve a nemzetközi bűnözés egyéb formái ellen* - rendőrségi és büntetőjogi igazságügyi együttműködés*. Az Amszterdami Szerződés (ASZ) tulajdonképpen ebbe a közösségi politikába emelte be a schengeni egyezményben szereplő vívmányokat (ún. Schengen acquis). (A *-al jelölt területek az ASZ után is a harmadik pillérben maradtak, a többi pedig átkerült az első pillérbe, azaz közösségi szintre emelte a politikákat: menekültügyi politika, a vízumpolitika és a külső határ ellenőrzése, bevándorlási politika, a személyek szabad mozgásához kapcsolódó egyéb politikák.) Az ASZ elfogadott módosításai után az Európai Unióról szóló szerződés új VI. címe „Rendőrségi és igazságügyi együttműködés büntetőügyekben”. Erről bővebben egy másik tanulmányomban foglalkoztam. [9] Az Amszterdami Szerződéssel szorosabb együttműködés kezdődött az Unióban a bel és igazságügy területén. Az 1999-ben elindított ún. tamperei programot (mely a tagállamok határőrizeti, menekültügyi, bevándorlási és vízumpolitikájának összehangolását tűzte ki célul) felváltotta az Európai Unió számára a „szabadság, biztonság, jog” címmel a Hágai Program. Az Európai Unió állampolgárainak a főhatósággal szembeni elvárásait nagyon jól fogalmazta meg Szabó József [10]: „az alapvető szabadságok és jogok tiszteletben tartásának biztosítása mellett hatékonyabb, egységesebb szemlélet alapján közelítse meg az olyan határon átnyúló problémákat, valamint azok megelőzését, mint az illegális migráció, az emberkereskedelem, az árucsempészet, a terrorizmus és a szervezett bűnözés.” A Hágai Program az egész unió területén egységesen kell kezelni, ezért az Európai Tanács a külső határok ellenőrzését, a belső biztonságot és a terrorizmus megelőzését egymástól nem elválasztható feladatnak tekinti. Emiatt a célok megvalósításához az érintett bűnüldözési hatóságok összehangolt fellépésére van szükség, nemcsak az országhatárokon belül, hanem országok között is. Az egész programot úgy kell megvalósítani, hogy a szabad mozgás joga ne kedvezzen a bűnözés és a bűnözők szabad mozgásának. A bűnügyi együttműködés és a hozzá kapcsolódó területek Magyarország tekintetében is jogilag szabályozottak. Az EU-s joganyag alapján kerültek kihirdetésre a bűnüldöző szervek
nemzetközi együttműködéséről (más néven: NEBEK)11, és az Európai Unió tagállamaival folytatott bűnügyi együttműködésről12 szóló törvények. Az együttműködés formái: a) a közvetlen információcsere, b) az ellenőrzött szállítás, c) a közös bűnfelderítő-csoport létrehozása, d) a bűnüldöző szervvel együttműködő személy igénybevétele, e) a fedett nyomozó alkalmazása, f) a határon átnyúló megfigyelés, g) a forrónyomon üldözés, h) az összekötő tisztviselő alkalmazása, i) a titkos információgyűjtés nemzetközi együttműködés alapján, j) a Tanúvédelmi Program alkalmazása nemzetközi együttműködés alapján. A jogsegélyek formái a lényegesek, amelyek a következők: a) közvetlen tájékoztatás, b) tárgyak visszaadása, c) fogva tartott személyek ideiglenes átszállítása, d) kihallgatás zárt célú távközlő hálózat útján, e) kihallgatás távbeszélő-készülék útján, f) közös nyomozó csoport létrehozása, g) fedett nyomozó alkalmazása, h) ellenőrzött szállítás és bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés, i) bírói engedélyhez kötött titkos adatszerzés.
AZ ILLEGÁLIS MIGRÁCIÓ FELDERÍTÉSI LEHETŐSÉGEI HAZÁNKBAN Magyarország 2007. december 21-én csatlakozott teljes jogúan a schengeni egyezményhez. Határaink várhatóan hosszabb ideig az EU és a schengeni térség külső határai lesznek, ami együtt jár az uniós határszakasz igazgatásának felelősségével és terheivel. A migráció Magyarországot eddig elsősorban tranzitországként érintette, azonban hazánk egyre inkább célországgá is válik. A Hágai Program végrehajtását Magyarország tekintetében – Szabó József szerint - ezt úgy kell értelmezni, hogy különösen a rendőrség, a vámügyi hatóságok és a határőrség között kell létrehozni a megfelelően koordinált feladatellátást. Az illegális migráció kezelése a nemzetbiztonsági stratégia13 alapján elsősorban rendészeti kérdés. A schengeni csatlakozást követően a külső - elsősorban szárazföldi - határok fokozott védelmére van szükség. A schengeni együttműködéshez történő csatlakozással párhuzamosan az uniós támogatások hatékony felhasználásával korszerű és biztonságos határigazgatási rendszert kellett kiépíteni. A Határőrség az illegális migráció elleni hatékony fellépés céljából a határőrizeti és határforgalom ellenőrzési tevékenységek mellett komplex mélységi ellenőrzési rendszert (ún. migrációs háló ) alakított ki, amelyben a felelős rendészeti és munkaügyi szervek feladatainak összehangolása és az ország teljes területét átfogó idegenrendészeti szűrő-ellenőrző rendszer
11
A bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV. törvény Az Európai Unió tagállamaival folytatott bűnügyi együttműködésről szóló 2003. évi CXXX. törvény 13 A Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról szóló 2073/2004. (III. 31.) Kormányhatározat 12
kiépítése szerepelt.14 A mélységi ellenőrzések a biztonsági (kiegyenlítő) intézkedések megvalósulásának egyik formája. A feladatok összehangolása érdekében ún. Integrált Vezetési Központ [11] került felállításra, amely a Határőrség, a Rendőrség, a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, a Vám- és Pénzügyőrség, valamint az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség illegális migráció elleni feladatainak koordinálását hajtja végre összekötő tiszti rendszerének segítségével központi és a területi szinten egyaránt. A Határőrség megszűnt szerepét a Rendőrség vette át, az OMMF megnevezésében a Munkabiztonsági szót felváltotta a Munkavédelmi. Ezen kívül jelentős változás történt 2010-ben. Az együttműködő szervek közé bekerült - az általam is sürgetett [12] - Nemzeti Közlekedési Hatóság,15 amellyel közös szolgálatellátás során, a feladatvégrehajtáskor sor kerülhet a tehergépjárművek rakterének átvizsgálására is. Rendszeresítésre kerültek a műanyag értékzáró plombák, melyek tehergépjárművek ellenőrzése után azok hatósági lezárására alkalmasak. Időközben kiépült és működik „Az Európai Unió határbiztonsági rendszere” fejezetben bemutatott szerkezet. Az abban taglalt lépcsők többségében Magyarország is részt vesz. A politikai, gazdasági és egyéb tájékoztató eszközeit a migráció kezelésében elsősorban a környező országokban alkalmazza, de a moldáv-ukrán határőrizeti és vámtanácsadási feladatokban is aktív a magyar részvétel. Ezen kívül különböző projektekben Törökországban, Macedóniában oktatási feladatok ellátása során szintén végrehajtásra kerül ezen feladat. Az egységes vízumrendszer alkalmazása folyamatos, a Ritecz György által hiányolt egységes szabályozással kiadott D-típusú (úgynevezett nemzeti) vízum kivételével. Magyarországról kihelyezett okmányszakértő, okmánytanácsadó nincs.16 Összekötő tisztviselők alkalmazása történik, többek között az Europol központjában Hágában állandó képviselet van. A szállító vállalatok felelősségi kérdése már a korábbi idegenrendészeti törvényben megjelent, a jelenleg hatályos jogszabályban szintén szerepel. Az illegális migrációban érintett tranzitállamok határellenőrzési rendszerének működtetésében a már említett ukrán-moldáv példa is bizonyítja, hogy Magyarország a határellenőrzési rendszer alkalmazásában élenjár. A külső határok ellenőrzését bár 2008. év elején brit újságírók bírálták, azonban ennek hiányosságairól nem érkezett végrehajtó bizottsági visszajelzés. A kiegyenlítő (kompenzációs) intézkedések rendszere kiépült, az ország mélységében megvalósult (ld. előző bekezdések). A belső határon végzett rendészeti tevékenységek során a határ menti közös járőrszolgálat, a határterületen megvalósuló mélységi ellenőrzés és a kapcsolattartási szolgálati helyek (mai nevükön rendészeti együttműködési pont) felállítása megtörtént, azok üzemelése folyamatos. E mellett szót kell ejtenünk a közösen végrehajtott műveletekről, melyek a sokszor Schengen III. Egyezményként emlegetett Prümi Egyezmény17 emelt magasabb szintre, melyhez Magyarország is csatlakozott. Ezeken túl a bűnügyi együttműködésnek van jelentős szerepe, egyes kiemelt bűncselekmények elkövetőinek határon át történő üldözését és a határon átnyúló figyelést emelném ki. Az illegális migráció elleni fellépés területén újabb együttműködési lehetőségek adódtak a Rendőrség előtt. A mélységi ellenőrzések során több alkalommal került sor szolgálatellátásra 14
Az illegális migráció és az ahhoz kapcsolódó más jogellenes cselekmények komplex mélységi ellenőrzésének kialakítására kiadott 2/2002 (BK.10.) BM-PM-SZCSM együttes utasítás (hatálytalan) 15 Az illegális migráció és az ahhoz kapcsolódó más jogellenes cselekmények elleni hatósági fellépés hatékonyságának növeléséről szóló 8/2010. (II. 19.) IRM-SZMM-PM-KHEM együttes utasítás 16 Egyébként jelen pillanatban a rendőrség állományában 7 fő okmányszakértő képesítéssel rendelkező személy van. 17 Pontos címe: A Belga Királyság, A Németországi Szövetségi Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Királyság és az Osztrák Szövetségi Köztársaság között a határon átnyúló együttműködés fokozásáról, különösen a terrorizmus, a határon átnyúló bűnözés és az illegális migráció leküzdése érdekében létrejött Szerződés (Prümi Szerződés)
az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal különböző egységeivel, valamint a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal munkatársaival. E tevékenységek során, a munkahelyeken a munkavállalók alkalmazásának körülményei szintén feltárásra kerülhetnek, kiszűrhetőek az engedély nélkül foglalkoztatott külföldi munkavállalók.
PRÜMI EGYEZMÉNY A Prümi Egyezmény létrejöttével újabb bizonyíték támasztja alá a két- (vagy más források [13] szerint) többsebességes Európai Unió meglétét. Létrejöttének okait a preambulumban is megfogalmazták: a terrorizmus, a határokon átnyúló bűnözés, és az illegális migráció elleni fellépés érdekében tartották fontosnak a közös együttműködést fokozni. Az eredetileg aláíró hét tagország a Maastrichti Szerződésben foglalt lehetőségével élve ismét olyan multilaterális egyezményt kötött, melyhez a későbbiekben a többi ország is csatlakozhat.18 Mint azt az előző fejezetben már említettem Magyarország csatlakozott a Prümben aláírt szerződéshez, melyet törvény [14] kihirdetésével is deklarált. A terrorizmus és az illegális migráció, valamint a határon átnyúló bűnözés megelőzése érdekében a szerződő felek megállapodása az alábbi nagy csoportokra tagolható. DNS- és biometrikus-adatbázisok létrehozása, azokban való keresés biztosítása; Gépjármű nyilvántartáshoz (nemzeti adatbázishoz) hozzáférés biztosítása; Bűncselekmények megelőzése, nagy tömeget vonzó rendezvények esetén személyes és nem-személyes adatok átadása; Terrorcselekmények elkövetésére utaló adatok átadása (megkeresés hiányában is); Légi marsallok (önálló nemzeti hatáskör alkalmazzák-e), valamint hozzájuk kapcsolódóan fegyver és lőszer szállítás; Illegális migráció elleni fellépés kapcsán nemzeti okmányszakértői rendszer összehangolása (ez egyben az integrált határbiztonsági rendszer eleme is); Együttműködés egyéb formái (közös járőrözés, közös műveletek, közvetlen veszély, katasztrófák, továbbá a schengeni végrehajtási egyezmény jelentősebb együttműködési formái; Adatvédelem. 2008-ban Tanácsi Határozattal a Prümi Egyezmény bekerült az Európai Uniós jogrendbe, egyben annak végrehajtására is rendelkezést hozott19. Ez azt jelenti, hogy a jövőben bármely az Európai Unióhoz csatlakozni kívánó ország köteles a szerződésben foglalt feladatok végrehajtását vállalni, hasonlóan a Schengen Aquishoz.
ILLEGÁLIS MIGRÁCIÓ – KÁRPÁTALJA TÉRSÉGÉNEK ÉRINTETTSÉGE Amennyiben megvizsgáljuk Európa migrációs útvonalait láthatjuk, hogy Közép-Kelet Európa tagállamain három is keresztülhalad, ezek közül kettő is érinti Magyarországot -
18
Egyezmény 1. cikk (1) bekezdése Különösen a terrorizmus és a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemre irányuló, határokon átnyúló együttműködés megerősítéséről szóló 2008/615/IB (2008. június 23.) Tanács Határozata és Különösen a terrorizmus és a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemre irányuló, határokon átnyúló együttműködés megerősítéséről szóló 2008/615/IB határozat végrehajtásáról szóló 2008/616/IB (2008. június 23.) Tanács Határozata
19
olvasható Ritecz György disszertációjában. Egyrészt délről Szerbián vagy Románián keresztül a balkáni útvonal, másrészt Oroszország felől Ukrajnán keresztül. A történelmi események hatására Ukrajna, benne Kárpátalja geopolitikai jelentősége megváltozott, kapuként funkcionál Kelet és Nyugat között (A Kárpátok Eurégiót ld. 1. sz. ábra).
1.sz. ábra A Kárpátok Eurorégióban résztvevő geopolitikai egységek20 Illegális migráció szempontjából nagy a jelentősége, melyet a tranzitútvonalak is erősítenek. Ukrajna a jelenlegi schengeni külső határok mellett fekszik: Lengyelországgal, Szlovákiával és Magyarországgal érintkezik, azonban Romániával, mint EU-taggal, későbbi schengen külső határral is jelentős közös határszakasza van. Összesen 470 km hosszan van közös EU-külső határa, ebből 268 km a schengeni külső határok terjedelme. Épp ezért tartom fontosnak foglalkozni a térséggel. Kárpátalja annyiban hasonlít Magyarországra, hogy illegális migráció szempontjából mindkettőre a tranzit migráció a jellemző. Azonban míg hazánk e mellett inkább célország, Ukrajna jelentős migráció kibocsátó ország. Mint azt Dobák Imre értekezéséből [15] megtudható a Kárpátalján átvezető migrációs útvonalat főként a volt szovjet utódállamokból, a Közel-Keletről és Távol-Keletről, valamint Délkelet-Ázsiából érkezettek használják. Az útvonal áthalad Oroszországon, Ukrajnán, majd az Európai Uniós tagállam Lengyelországon és Szlovákián, valamint kisebb mértékben Magyarországon, de a célország szinte kivétel nélkül valamelyik nyugat-európai ország. A tranzit szerepet hangsúlyozva megállapítja, hogy Ukrajnába irányuló illegális népességmozgásokat tekintve moldovai és főleg az orosz határszakaszok a jelentősek. Azonban mint az egy tanulmányban olvasható [16] hogy NyugatEurópába tartó illegális migránsok elsősorban Oroszországon (mintegy 70 %) keresztül érkeznek Ukrajnába, de a belépők döntő többsége legálisan érkezik, csak a távol-keleti 20
Forrás: Dobák Imre: Természeti és mesterséges katasztrófák - példák a Kárpátok Eurorégió térségéből http://zmne.hu/hadmernok/archivum/2006/1/2006_1_dobak.pdf 2009. január 21-i letöltés
országok állampolgárai jönnek illegálisan. A kifelé irányuló mozgásban a legnagyobb rész az ukrán-szlovák határszakaszra hárul, mely mellett az ukrán-magyar is szerepet játszik. Különösen Kijev szerepe, mint tranzit-elosztó állomás fontos, hiszen mind Moszkva, mind Odessza felől érkeznek az illegális migránsok, akiknek továbbutazásuk Kárpátalja felé várható. E mellett a tranzit migráció szempontjából nem elhanyagolható Kárpátalja természetes határának, a Kárpátoknak elválasztó szerepe. A hegységen átjutni nem egyszerű, amennyiben természetes határként funkcionálna, sokkal könnyebb lenne államhatár-őrizetét megoldani. Az IBM felépítése szempontjából Ukrajna a 6. lépcsőben található migráció kibocsátó, valamint tranzit, egyben külső határ mellett elhelyezkedő ország, ennek megfelelően a határrendészeti ellenőrző, szűrő tevékenysége fontos. Határrendészeti tevékenysége a tranzit szerepből adódóan mind a kelet, mind a nyugati határokon jelentős. Ukrajna Euro-Atlanti integrációs akarata már nem vonható kétségbe, immár NATO-tagjelölt.21 Politikai vezetőinek szándéka ennek megfelelően az ország Európai Unióhoz való csatlakozása. Emiatt előbbutóbb ki kell alakítania az Európai Uniós IBM alapján saját határbiztonsági rendszerét. (Ebből a szempontból meg kell említeni, hogy egyfajta határregisztrációs rendszer kialakítása megtörtént, a tartózkodás jogszerűségének megállapítása céljából.22) Ebben segítségére van a korbábban már említett, az Európai Unió rendőri együttműködési program keretében zajló, magyar vezetőkkel irányított moldáv-ukrán határőrizeti és vámtanácsadási projekt. Amennyiben e területen - figyelembe véve az előbb általam kiemelt Kijev és Kárpátok szerepét – kialakítják a mélységi ellenőrzés rendszerét is.
ÖSSZEFOGLALÁS Cikkemben úgy gondolom sikerült az általam kitűzött célokat megvalósítanom, sőt egy kicsit továbbmegyek: felkeltenem a laikusok érdeklődését a kutatási területem iránt. A fogalmak témakörében ismertettem a biztonságon és a határigazgatáson át a határbiztonságot, melyet Magyarország tekintetében Teke András fogalmazott meg. „A határbiztonság olyan állapot, helyzet, amely megelőző, visszatartó, szabályozó és ellenőrző jellegű komplex, kooperatív, koordinált tevékenység, intézkedés és magatartás által vagy annak következményeként jön létre, és az országra, illetve a közösségre nézve potenciális veszélyt jelentő vagy nem kívánatos személyek, tárgyak, technológiák bejutási esélyének szintjét jelöli meg.” Az Európai Unió határbiztonsági rendszerének kialakulásának történeti körülményeit, majd a jelenleg integrált határbiztonsági rendszernek nevezett szerkezeti felépítést bemutattam. A keletkezésnél fontosnak tartom megjegyezni, hogy a szocialista országokban lezajlott rendszerváltozás, valamint a hozzá kapcsolódó határőrizeti rendszer gyengülése, és az Európai Gazdasági Közösség belső határainak szabad átjárhatóságának igénye együttesen, párhuzamosan eredményezték a külső határok szigorított őrizetének felépítési-, illetve az IBM kialakításának igényét. Az Európai Unión belüli rendőri együttműködés az unió három pillérje közül kettőt (II. a közös kül- és biztonságpolitikai, III. a bel- és igazságügy területén folytatandó együttműködés) is érint. Ezek körül a III. pillérbe tartozó bűnügyi- és rendészeti célú kooperáció fontosabb az IBM szempontjából, azonban nem lehet kategórikusan kizárni a II, pilléres együttműködés fontosságát sem. Ezt a moldáv-ukrán határőrizeti és vámtanácsadási projekten keresztül érzékeltettem. 21
A bukaresti csúcson még nem fogadták el felvételét (valószínűleg a NATO-Oroszország viszony rendezetlensége miatt – szerző) 22 2008. november 24-én indult a rendszer. Forrás: http://www.police.hu/hatarinfo/sza20090127_h1.html
Az illegális migráció elleni fellépés Magyarország tranzitszerepe miatt a rendszerváltozás óta mindig fontos volt hazánkban. Ennek érdekében önálló kezdeményezésre lett átalakítva a Határőrség, melynek korszerűsítése az integrációs törekvéseknek megfelelően a 2000-es évek elején folytatódott. Az illegális migráció elleni fellépés szempontjából két dolgot emelnék ki. Egyrészt a magyar rendszer szerves része az Európai Unió határbiztonsági rendszerének, másrészt pedig még az uniós csatlakozást megelőzően sikerült egy önállóan működő mélységi ellenőrző hálót kialakítani. Ennek fejlesztése folyamatban van. Végül hazánk, egyben a schengeni térség külső határán elhelyezkedő Ukrajna, illetve annak jelentős területi egysége Kárpátalja szerepét mutattam be az illegális migráció szempontjából. Jelentős tranzit terület a Kelet-Nyugat irányú népvándorlásban, olyan kiemelkedő áthaladási csomópontokkal, mint Kijev és a Kárpátok. Emiatt reményemet fejezem ki, hogy a most folyó határőrizeti és vámtanácsadási munkában mélységi ellenőrzési szervezeti elemek kialakítása is meg fog történni. Az utolsó fejezetben értékelteknek megfelelően tudományos eredményként pedig azt tudnám megfogalmazni, hogy az integrált határbiztonsági rendszert tovább kell fejleszteni olyan szempontból, hogy a migráció kibocsátó, valamint tranzit országokban, főleg a külső határok mentén elhelyezkedő államokban a Prümi Egyezmény alapján közös műveleti tevékenységet lehessen végrehajtani. Biztos vagyok benne, hogy Ukrajna is segítőkész lenne ebben, hisz Euro-atlanti csatlakozási törekvései vitathatatlanok. Fogadókészek mindenre, ami pénzzel jár együtt, azaz például a közös műveletekben részt vevő tisztségviselők bérét fedezve, illetve a technikai eszközök hátrahagyásával nem lenne lehetetlen küldetés.
Felhasznált irodalom: [1] Tájok Péter: Az illegális migráció kezelésében rejlő lehetőségek hazánk schengeni csatalakozását követően, mint a komplex biztonság kiemelt szegmensei Határrendészeti Tanulmányok (A Határőrség Tudományos Tanácsa Tudományos, szakmai kiadványa ISSN: 1786-2345) 2007. évi 3. szám pp. 4-19 [2] Teke András: Határbiztonság Magyar Rendészet 2005. évi 2. szám pp. 77-97. [3] Winkler, Jan: Az EU polgárainak biztonsága: paradoxon és dilemma Európai Szemle XV. évfolyam 2004. év 3. szám In: Teke András: Határbiztonság Magyar Rendészet 2005. évi 2. szám [4] Vízum és ujjlenyomat Új szó (Szlovákia), 2003. május 21. In: Teke András: Határbiztonság Magyar Rendészet 2005. évi 2. szám [5] Ritecz György: Az illegális migráció és az EU csatlakozás hatása a magyar határőrizetre ZMNE Hadtudományi Doktori Iskola, Doktori (PhD) értekezés 2002. p. 149 [6] Dr. Szabó A. Ferenc: A nemzetközi migráció egyes elméleti kérdései a Hágai program tükrében Határrendészeti Tanulmányok (A Határőrség Tudományos Tanácsa Tudományos, szakmai kiadványa ISSN: 1786-2345) 2006. évi 4. különszám pp. 41-44 [7] Szerződés az Európai Unióról http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/dat/11992M (Tari Tamás 2007-05-22 -i letöltése) [8] Tari Tamás: Az Uniós rendőri együttműködés keretei Szakmai Szemle (A Katonai Biztonsági Hivatal Tudományos Tanácsának kiadványa ISSN: 1785-1181) 2007. évi 3. szám pp. 147-153. [9] Lipics László: Illegális migráció a magyar-osztrák államhatáron RTTIT pályamű, kézirat, 2008 (olvasható a Rendőrség intranetes oldalán) [10] Szabó József: Nemzetközi együttműködések – Schengen térség – Határrendészet a „Hágai Program” tükrében című konferencia előadásanyag Határrendészeti Tanulmányok (A
Határőrség Tudományos Tanácsa Tudományos, szakmai kiadványa ISSN: 1786-2345) 2006. évi 4. különszám pp. 37-40 [11] Az illegális migráció és az ahhoz kapcsolódó más jogellenes cselekmények elleni hatósági fellépés hatékonyságának növelésére, illetve összehangolósáról szóló 20/2004 (BK.15.) BM-FMM-PM együttes utasítás [12] Lipics László: Az illegális migráció és az ahhoz kapcsolódó más jogellenes cselekmények elleni fellépés erői a Magyar Köztársaság Rendőrségének kötelékében és az együttműködési lehetőségei, Kézirat 2008 RTTIT pályamű [13] Tóth Árpádné dr. Masika Edit: A schengeni acquis, és együttműködés EU szinten történő továbbfejlődése az Amszterdami Szerződéstől napjainkig Kézirat 2002. [14]A Belga Királyság, A Németországi Szövetségi Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Királyság és az Osztrák Szövetségi Köztársaság között a határon átnyúló együttműködés fokozásáról, különösen a terrorizmus, a határon átnyúló bűnözés és az illegális migráció leküzdése érdekében létrejött Szerződés (Prümi Szerződés); a 2007. évi CXII. törvény szól a kihirdetéséről valamint az ehhez kapcsolódóan egyes törvények módosításáról [15] Dobák Imre: Illegális migráció – Kárpátalja térségének érintettsége Szakmai Szemle (A Katonai Biztonsági Hivatal Tudományos Tanácsának kiadványa ISSN: 1785-1181) 2008. évi 2. szám pp. 98- 106 [16] Irina Pribytkova – Juris Gromovs: Migration Trends 2004-2006, Söderköping Process Countries, EC 2007. In: Dobák Imre: Illegális migráció – Kárpátalja térségének érintettsége Szakmai Szemle 2008. évi 2. szám
