Az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszerének hibái Hsieh Te-Yung Ipari Technológiai Kutatóintézet, Zöldenergia és Környezeti Kutatólaboratórium
Összefoglalás A tanulmány célja az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszerének (European Emissions Trading Scheme, EU ETS) 8 éves működése során összegyűlt adatok alapján elemezni a rendszer tervezési és a gyakorlati alkalmazás során felmerülő problémáit. Először az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerét, a Kiotói Jegyzőkönyv kapcsolódó mechanizmusait és a globális kibocsátáskereskedelmi piac általános helyzetét elemzi, majd bemutatja az EU ETS kereskedelmi céljait, a végrehajtási időszakokat és az egyes időszakok szabályozását, végül rámutat az EU ETS lehetséges tervezési problémáira, az összkibocsátás korlátozásának, a Tiszta Fejlesztési Mechanizmus (CDM) és az Együttes Végrehajtás (JI) átválthatóságának és a kibocsátási egységek díjmentes kiosztásának problémáira.
1. Bevezetés A Kiotói Jegyzőkönyv (Kyoto Protocol) 2005-ben lépett hatályba, jelezve, hogy a világ a klímaváltozás elleni küzdelemben új korszakba lépett. Az USA kivételével az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményének I. mellékletében szereplő 37 ország kötelezettséget vállalt a kibocsátása csökkentésére a 2008-2012 közötti időszakban. A Kiotói Jegyzőkönyv szabályozása szerint a Kiotói Mechanizmusokkal (a 2.2 részben kifejtve) összefüggésben létesíthető kibocsátáskereskedelmi mechanizmus mára mintha a szén-dioxid-kibocsátás csökkentés legfőbb eszközévé vált volna. A globális kibocsátáskereskedelmi piac volumene meglepő növekedést mutat, a 2005-ös 10,8 milliárd USD-ról 2008-ig 125,9 milliárd USD-ra emelkedett. A jelenlegi kibocsátáskereskedelmi piacok közül az EU, Nagy-Britannia, Ausztrália, az USA és Japán piacai jelentősek, ezek közül az EU kibocsátáskereskedelmi rendszere (European Emissions Trading Scheme, röviden EU ETS) a világ legnagyobb kibocsátáskereskedelmi piaca. Mivel a történelemben nincs sok erre vonatkozó gyakorlati tapasztalat, az EU ETS-t az eddigi legnagyobb nemzetközi környezetvédelmi politikai kísérletnek is nevezhetnénk. Az EU ETS 2005-ös bevezetése óta 8 év gyakorlati tapasztalatot halmozott fel, az ezzel összefüggő adatok és jelenségek elemzése megmutatja a rendszer bizonyos hiányosságait. A tanulmány a rendelkezésre álló adatok alapján elemzi az EU ETS potenciális problémáit.
1
2. A kibocsátáskereskedelmi rendszer eredete (1) A kibocsátáskereskedelem elmélete A kibocsátáskereskedelem (Emissions Trading) egy piacorientált környezetpolitikai eszköz, az elve a Coase-tételen (Coase Theorem) alapszik. Coase tétele szerint a tulajdonjogilag nem meghatározott közös erőforrások (mint a levegő, atmoszféra) tulajdonjogának lehatárolásán és szabad kereskedelmén keresztül megoldható az üvegházhatású gázok kibocsátásának problémája, de ennek előfeltétele, hogy a kibocsátáskereskedelmet az összkibocsátás korlátozása alatt hozzák létre. Ez az úgynevezett összkibocsátás korlátozás és kibocsátáskereskedelem (Cap and Trade). Az alábbiakban a szén-dioxid példáján keresztül mutatjuk be a kibocsátáskereskedelem működési modelljét: Tegyük fel, hogy egy gazdaságban csak A és B gyártók vannak, és a hatóságok a szén-dioxid összkibocsátásának korlátozását és kibocsátáskereskedelmi mechanizmusát alkalmazzák a kibocsátás-csökkentés ösztönzésére. Ha a gyártók kibocsátáscsökkentésének határköltsége eltérő, például A gyártó kibocsátás-csökkentésének határköltsége alacsonyabb, B gyártó kibocsátás-csökkentésének határköltsége magasabb, akkor A gyártó a rá eső kvótát meghaladó csökkentést tud elérni, és a fel nem használt kvótáit eladhatja a magasabb csökkentési határköltségű B gyártónak. B gyártó számára a kvóták beszerzésének költsége kisebb, mint a saját kibocsátásának csökkentéséhez szükséges határköltség. A gazdaságban az összkibocsátás korlátozása mellett B gyártó kibocsátáscsökkentési költséget takarít meg, A gyártó pedig a kibocsátás kvótán felüli csökkentésével haszonra tesz szert, így jön létre a kibocsátás adásvételének lehetősége. A kibocsátáskereskedelem folyamatát az 1. ábra mutatja.
1. ábra. A kibocsátáskereskedelem folyamata (2) A Kiotói Mechanizmusok Az üvegházhatású gázok kibocsátási céljához szükséges költség csökkentése érdekében a Kiotói Jegyzőkönyv rögzít négy rugalmassági mechanizmust, a Kibocsátáskereskedelmet, az Együttes Végrehajtást, a Tiszta Fejlesztési Mechanizmust és a Buborékokat. Ezek segítik az aláíró országokat, hogy nemzetközi együttműködés révén a lehető legalacsonyabb költséggel érjék el a kibocsátás-csökkentési célt. A négy rugalmassági mechanizmus működése az alábbi: 2
1. Kibocsátáskereskedelem (Emissions Trading, röviden ET) A Kibocsátáskereskedelem szabályait a Kiotói Jegyzőkönyv 17. cikke határozza meg: egy I. mellékletben szereplő ország a kötelezettségén felül teljesített kibocsátás-csökkentés után megmaradt kibocsátható mennyiséget kereskedelmi úton átruházhatja egy másik, a kibocsátás-csökkentési kötelezettségét még nem teljesített I. mellékletben szereplő országra, ezzel egy időben az átruházó megengedett kibocsátása csökken az átruházott mennyiséggel. Ezeket a kibocsátási jogokat kibocsátható mennyiségi egységeknek (Assigned Amount Units, AAUs) nevezik. Az EU ETS esetében a kibocsátási jogokat EU kibocsátási egységeknek (European Union Allowance, EUA) hívják. 2. Együttes Végrehajtás (Joint Implementation, röviden JI) Az Együttes Végrehajtást a Kiotói Jegyzőkönyv 6. cikke szabályozza az I. mellékletben szereplő országok közötti együttműködési mechanizmusként. Ebben a mechanizmusban egy fejlett ország technológiai és tőkebefektetés révén egy másik fejlett országgal együttműködve az üvegházhatású gázok kibocsátását csökkentő, vagy elnyelő projektet hajt végre. Az ilyen projektek eredményeként létrejövő kibocsátási jogokat kibocsátás-csökkentési egységeknek (Emission Reduction Units, ERUs) nevezik. 3. Tiszta Fejlesztési Mechanizmus (Clean Development Mechanism, röviden CDM) A Tiszta Fejlesztési Mechanizmust a Kiotói Jegyzőkönyv 12. cikke szabályozza: egy I. mellékletben szereplő ország pénzügyi támogatás vagy technológiai transzfer révén egy, az I. mellékletben nem szereplő országban kibocsátás-csökkentő projektet hajt végre, segítve a fejlődő országok üvegházgáz-csökkentését. Ez a mechanizmus a JI-től abban különbözik, hogy a kibocsátás-csökkentést fejlődő országokban hajtják végre. Mivel ezekben az országokban a kibocsátás-csökkentés költsége viszonylag alacsony, az I. mellékletben szereplő országok alacsony költséggel szerezhetnek kibocsátási jogokat, amivel elérhetik a saját kibocsátás-csökkentési céljukat, a fejlődő országok pedig további pénzügyi segítséghez és technológiai transzferhez jutnak. Az ilyen projektek eredményeként létrejött kibocsátási jogokat igazolt kibocsátás-csökkentési egységeknek (Certified Emissions Reductions, CERs) nevezik. 4. Buborékok (Bubbles) A Buborékokat a Kiotói Jegyzőkönyv 4. cikke szabályozza, ez a cikk megengedi, hogy az I. mellékletben szereplő országok együttesen érjék el a kibocsátási határértéküket, például az EU országai ennek a cikknek az alapján egy szennyezési buborékot alkotva együttesen hajtanak végre a kibocsátás-csökkentési tevékenységet. Eltekintve a Buborékoktól, amely több ország együttes kibocsátáskereskedelmének kiegészítő intézkedése, a fenti három kibocsátás-csökkentési mechanizmus a szén-dioxid piacot két típusra osztja, kvótakereskedelemre (Allowances Markets) és projektalapú kereskedelemre (Project-Based Transactions). A kvótakereskedelem az összkibocsátás korlátozása mellett létrehozott kibocsátási egységek kereskedelme, ahol a kereskedelmi egység a kibocsátási kvóta (Allowance); a projektalapú kereskedelem két ország közötti 3
együttműködés keretében végrehajtott kibocsátás-csökkentő projekt által létrejövő kibocsátáscsökkentési egységek kereskedelme, például ilyen típusú piac kereskedelmi egységei a JI kibocsátás-csökkentési egységei (ERUs) és a CDM igazolt kibocsátás-csökkentési egységei (CERs). Az 1. táblázat összefoglalja a fenti három kibocsátás-csökkentési mechanizmust.
1. táblázat. A Kiotói Mechanizmusok összehasonlítása
Szabályozó cikk
Kibocsátáskereskedelem (ET) 17. cikk
Együttes Végrehajtás (JI) 6. cikk
A szabályozás tárgyai
I. mellékletben szereplő országok
I. mellékletben szereplő országok
A kibocsátási jog típusa
Kibocsátható mennyiségi egység (AAU)
Kibocsátáscsökkentési egység (ERU)
Tiszta Fejlesztési Mechanizmus (CDM) 12. cikk I. mellékletben szereplő országok I. mellékletben nem szereplő országok Igazolt kibocsátáscsökkentési egység (CER)
A kibocsátási jog Kvóta Projekt Projekt jellege Az adatok forrása: Kibocsátáskereskedelmi mechanizmus létesítésére vonatkozó kutatás, 2009
(3) A globális kibocsátáskereskedelmi piac helyzete Jelenleg a kibocsátáskereskedelem nemzetközi piaca gyorsan fejlődik. A Kiotói Jegyzőkönyv érvénybe lépése előtt, 2004 végén még csak 1 ENSZ által regisztrált kibocsátáscsökkentési projekt volt, 2009 végén már több, mint 200, és ezek száma gyorsan nő. A Világbank becslése szerint 2008 és 2012 között a globális kibocsátáskereskedelem éves volumene elérte az 5 milliárd tonnát, egy évben a tranzakciók összegét tekintve pedig elérte a 100 milliárd USD-t. A 2. táblázat a globális kibocsátáskereskedelmi piac nagyságát mutatja. 2005 februárja, a Kiotói Jegyzőkönyv érvénybe lépése óta a piaci tranzakciók nagysága néhány tízmillió USD-ról rövid idő alatt 10,8 milliárd USD-ra nőtt, 2008-ban pedig elérte a 126 milliárd USDt, a piac nagysága megtízszereződött. A különböző kibocsátás-csökkentési mechanizmusok közül az ET-t preferálják legjobban, a részaránya 70% fölött van; az utána következő CDM 20%-ot tesz ki; a JI, mivel a forgalma korlátozott, csak 1%-ot tesz ki. A 2. ábra a globális szén-dioxid-kibocsátási piac méretének fejlődését mutatja 2011-ben. Jelenleg a legnagyobb kereskedési volumen az EU-ban van, ami 75%-ot tesz ki, a második legnagyobb piac Ausztrália, 15%-al, a harmadik legnagyobb észak-Amerika, amely 7%-ot tesz ki. Alább a világ legnagyobb szén-dioxid piaca, az EU ETS elemzése következik, értékelve a kibocsátáskereskedelmi rendszer felmerülő problémáit. 4
2. táblázat. A globális kibocsátáskereskedelmi piac nagysága 2005
2006
Egység: milliárd USD 2007 2008
Kibocsátáskereskedelem 8 24,7 50,4 93 (ET) Tiszta Fejlesztési 2,7 6,4 13,1 32,7 Mechanizmus (CDM) Együttes Végrehajtás 0,1 0,1 0,5 0,29 (JI) Összesen 10,8 31,2 64 126 Megjegyzés: Nem tartalmazza az önkéntes piacokat. Az adatok forrása: World Bank (20062009)
2. ábra. A globális kibocsátáskereskedelmi piac megoszlása Az adatok forrása: A nemzetközi kibocsátáskereskedelmi piacok működési rendszerének és jogi szabályozásának összehasonlítása (2011)
3. Az EU ETS bemutatása Az EU a Kiotói Jegyzőkönyvben a 2008 és 2012 közötti időszakban az üvegházhatású gázok kibocsátásának 8%-os csökkentését vállalta az 1990-es szinthez képest. A vállalás teljesítése érdekében az EU 2003-ban elfogadta az EU kibocsátáskereskedelmi irányelvét (Directive 2003/87/EC) amellyel megteremtette az összkibocsátás-korlátozás és a kibocsátáskereskedelem jogi alapját, 2005-ben pedig létrehozta az EU ETS-t, az EU-15 és a volt Szovjetunió felbomlása után csatlakozott 10 ország, az EU 25 tagállamának kötelező érvényű kibocsátáskereskedelmi rendszerét. Mostanra az EU ETS-hez már 30 ország csatlakozott, nagyjából 11.000 erőmű és ipari üzem esik ellenőrzés alá. Az EU ETS működése alapjában véve az 1. ábrán bemutatott szerkezet szerint történik, az alábbiakban az EU ETS tartalmi ismertetése következik.
5
(1) Kereskedelmi célok Az EU kibocsátáskereskedelmi irányelve meghatározza az EU kibocsátási piacán a kereskedés termékeként használatos kibocsátási egységet (az egységek kiosztásának módját később ismertetjük). 1 EUA 1 tonna szén-dioxid kibocsátásával egyenértékű. Az EU 2004-ben elfogadott összekötő irányelve (Linking Directive) megengedi az EU ETS tagjainak a JI és a CDM kibocsátás-csökkentési egységeinek (ERU és CER) felhasználását a kibocsátásuk ellensúlyozására. Így az EU ETS ezt a két kibocsátáscsökkentési egységet is bevette a használható termékek közé, és megengedte az ERU és a CER átváltását EUA-ra (az átváltás korlátozását a következő részben ismertetjük). A többi, folyamatosan képződő járulékos termék kívül esik a tanulmány témáján. Ezen kívül az EU ETS befolyásának kiterjesztése és az Európai vállalkozások teljesítéssel járó költségeinek csökkentése érdekében az EU ETS-t összekapcsolták más kibocsátáskereskedelmi rendszerekkel is, jelenleg az EU ETS-el összekapcsolt országok Kanada, Japán és Svájc. Az EU ETS integrálja a három kiotói kibocsátás-csökkentési mechanizmust, és fokozatosan egy globális kibocsátáskereskedelmi rendszerré válás irányába halad. (2) Végrehajtási időszakok Az EU ETS szakaszosan, fokozatosan teljesíti a kibocsátás-csökkentési célt. Az első szakasz 2005-től 2007-ig tartott, mivel ez a végrehajtási időszak megelőzte a Kiotói Jegyzőkönyv kötelezettségvállalási időszakát (2008-2012), kísérleti szakasznak is tekinthető. A második szakasz 2008 és 2012 között egybeesett a Kiotói Jegyzőkönyv kötelezettségvállalási időszakával, így formális működési szakasz tekinthető. A harmadik szakasz 2013-tól 2020-ig fog tartani, ennek szabályozását az EU jelenleg tárgyalja. (3) A különböző szakaszok szabályozásának tartalma Mivel a harmadik szakasz szabályozásáról még nem hoztak döntést, ezért csak az első két szakasz szabályozását ismertetjük: 1. A szabályozás alá eső iparágak Az EU ETS első szakaszában a szabályozott kibocsátó források főleg a nagy energiafogyasztású energiaipar, acélipar, bányászat, papír- és cellulózipar, ahol a bányászat magában foglalja a cementipart, az üvegipart és a kerámiaipart. Ezeknek az iparágaknak a szén-dioxid-kibocsátása nagyjából az EU szén-dioxid-kibocsátásának 46%-át teszi ki, ami az EU üvegházgáz-kibocsátásának 30%-a. A második szakaszban a kibocsátáskereskedelmi rendszert további iparágakra is kiterjesztették, a vegyipari gyártásra, az alumíniumiparra, a légiközlekedésre, és az élelmiszeriparra.
6
2. A kibocsátási egységek kiosztása Minden tagállam Nemzeti Kiosztási Tervet (National Allocation Plan, NAP) nyújt be, amelyben meghatározzák a tagországok kibocsátási egységeinek összmennyiségét és a belföldi, szabályozás alá eső vállalkozásoknak kiosztott kvótákat. Ezt az Európai Bizottság jóváhagyása után lehet végrehajtani. Az első szakaszban a tagállamoknak legalább a kvóták 95%-át kellett díjmentesen kiosztani a vállalkozások részére, a második szakaszban a díjmentes kiosztás arányát 90%-ra csökkentették. Az ezen felüli kvótákat árverésen szerezhették meg a vállalkozások. 3. A kibocsátási egységek megtartása Az EU ETS mindkét szakaszának külön kibocsátási egységei voltak, az első és a második szakasz nem engedte meg a fel nem használt kvóták megtartását és átvitelét a következő szakaszra. 4. Szabályozott gázok Az első két szakaszban a kereskedés terméke főleg a szén-dioxid volt. A harmadik szakasz várhatóan kiterjed majd a Kiotói Jegyzőkönyvben meghatározott 6 fajta üvegházhatású gázra. 5. CDM/JI átválthatóság Az EU ETS megengedi, hogy a tagállamok JI és CDM kibocsátás-csökkentési egységeket használjanak a kibocsátásuk ellensúlyozására, de az első szakaszban ennek aránya nem haladhatta meg a 10%-ot, a második szakaszban pedig a 13%-ot. 6. Az ár alsó és felső korlátozása Az EU ETS egyik szakaszban sem korlátozta a kereskedelmi ár alsó és felső értékét. 7. Bírság Az EU a kibocsátási célt nem teljesítő vállalkozások ellen büntetőintézkedést foganatosít, az első szakaszban a bírság minden tonna szén-dioxid után 40 euró volt, amit a második szakaszban tonnánként 100 euróra emeltek. A 3. táblázat az EU ETS két szakaszának szabályozását hasonlítja össze.
7
3. táblázat. Az EU ETS két szakaszának szabályozása Szabályozott iparágak
1. szakasz (2005-2007) • Energiaipar (20 MW teljesítményt meghaladó tüzelőberendezések, finomítók) • Acélipar • Bányászat: cementipar, üvegipar, kerámiaipar • Papír- és cellulózipar Legalább 95% díjmentes
2. szakasz (2008-2012) Az 1. szakasz iparágain kívül • Vegyipari gyártás • Alumíniumipar • Légiközlekedés • Élelmiszeripar
A kibocsátási egységek Legalább 90% díjmentes kiosztása A kibocsátási egységek Nem vihető át másik Nem vihető át másik megtartása szakaszra szakaszra Szabályozott gázok Szén-dioxid Szén-dioxid CDM/JI átválthatóság Legfeljebb 10% Legfeljebb 13% Ár alsó és felső korlátozása Nincs Nincs Bírság Tonnánként 40 euró Tonnánként 100 euró Az adatok forrása: Kibocsátáskereskedelmi mechanizmus létesítésére vonatkozó kutatás (2009), A nemzetközi kibocsátáskereskedelmi piacok működési rendszerének és jogi szabályozásának összehasonlítása (2011)
4. AZ EU ETS problémáinak elemzése Az EU ETS 8 éves működésének tapasztalatai alapján a legfontosabb problémák az alábbiak: (1) Az összkibocsátás korlátozásának problémája A fent leírtaknak megfelelően az EU ETS az összkibocsátás korlátozása alapján működik, a tagállamok kibocsátási egységeit a tagállamok határozzák meg és az Európai Bizottság hagyja jóvá. A 4. táblázat az EU tagállamok első szakaszra vonatkozó átlagos éves kvótáinak és 2005-ös (1. szakasz 1. év) valós kibocsátásainak összehasonlítását mutatja. Látható, hogy az első év után Ausztria, Írország, Olaszország, Szlovénia, Spanyolország és Nagy-Britannia kivételével minden országnak kvótafölöslege volt. Az EU hivatalos adatai szerint a 2005-ös tényleges kibocsátás a meghatározott célnál 44 millió tonnával kevesebb volt, a piacon sok kvóta fölösleges volt, ami a szén-dioxid-piac árainak leeséséhez vezetett. A fölösleges kvóták okai az alábbi három pontra vezethetők vissza: 1. A kiosztás módja kiskaput hagy Az EU kibocsátáskereskedelmi rendszere a szerzett jog elvén (grandfathering rule) osztja ki a kibocsátási egységeket, a szerzett jog elve arra utal, hogy a kvótákat az üzemek korábbi kibocsátási adatai alapján osztják ki. Nyilvánvaló, hogy az iparban a kibocsátásra vonatkozó adatokat eltúlozták, hogy ezáltal több kibocsátási egységhez jussanak hozzá, 8
ezért a legtöbb szennyező a valós kibocsátási szintjénél több kvótát kapott. Ez ahhoz vezetett, hogy az összkibocsátás korlátozása mellett a piacon kezdettől fogva túl sok kibocsátási egység volt, ami a gyakorlatban a vállalkozások kibocsátás-csökkentésének ösztönzésére negatívan hatott. Az EU hivatalos adatai szerint az első szakaszban (20052007) a főbb szennyezőknek a valós kibocsátásuknál 3,4%-kal több kibocsátási egységük volt. Az EU is felismerte ezt a problémát és a második szakaszban kísérletet tett a kijavítására. Az EU az első szakasz (2005-2007) kibocsátási adatainak átvizsgálásától azt várta, hogy a második szakaszban (2008-2012) egy pontosabb kiosztás alapjait rakhatják le, amellyel csökkenthető a becsült érték és a valós érték közötti különbség. Azonban a Világbank értékelése szerint az EU ETS második szakaszának végére összesen 970 millió tonna szén-dioxid-kibocsátási fölösleg lesz, a legtöbb üzem és gazdasági ágazat még mindig túl sok kvótával rendelkezik. A London School of Economics Grantham Research Institute kutatása szerint az EU még mindig túl nagyvonalúan határozta meg a kiosztható kibocsátási egységek mennyiségét, emiatt az energiaintenzív ipar évente legalább 7 milliárd euró további nyereségre tesz szert. 2. A kvóták kiosztásának bázisa vitatható Az EU ETS a Kiotói Jegyzőkönyv kibocsátás-csökkentési célja alapján osztja ki a kvótákat, de egy különös történelmi egybeesés veszélyeztetheti a Kiotói Jegyzőkönyv célkitűzéseit. A Kiotói Jegyzőkönyv céljának báziséveként 1990-et határozták meg, mert ez volt az első év amikor a kibocsátási adatok rendezettek voltak. De ez egyben a kommunizmus összeomlásának, a volt Szovjetunió és a Varsói Szerződés többi országának piacgazdaságba való átmenetének kaotikus időszaka. Amikor az állami irányítás megszűnt, sok vállalat nem tudott fennmaradni és bezárták, a kilátásokkal rendelkező vállalatokat pedig egymás után privatizálták. Ennek a politikai és gazdasági átmenetnek az eredményeként bizonyos országokban az üvegházhatású gázok kibocsátása nagymértékben visszaesett. Hirtelen az összes volt kommunista ország kibocsátása az 1990-es bázis alá esett vissza, így az, hogy ezek az országok elérik a célt, egy teljesen másik dolog váratlan eredménye. Ezért amikor a kibocsátás-csökkentést a szén-dioxid-piacon pénzesítik, az ilyen váratlan csökkenés a forró levegőhöz (Hot Air) hasonlóan beáramlik a piacra, a mennyiségek hatalmassá, az árak alacsonyakká válnak. 3. Előre nem látható gazdasági tényezők hatása Az EU ETS mindkét szakasza közben fellépett a tervezéskor előre nem látott globális gazdasági visszaesés, az első szakaszban a 2008-as amerikai pénzügyi cunami, a második szakaszban pedig a jelenleg is tartó európai adósságválság. A gazdasági visszaesés súlyosan visszavetheti az ipari és kereskedelmi aktivitást, emiatt a valós kibocsátás sokkal alacsonyabb lehet a tervezéskor vártnál, ami ahhoz vezet, hogy a piac megtelik nagymennyiségű fölösleges kvótával, a szén-dioxid ára pedig leesik. Például a második szakaszban az adósságválság idején, 2012 áprilisában a szén-dioxid ára tonnánként 6 euróra esett le, 2009 februárja után újabb mélypontot érve el. Ha szén-dioxid ára sorozatosan negatív csúcsokat ér el, és a piac megtelik fölösleges kvótákkal, azt jelzi, hogy
9
az iparra nehezedő kibocsátás-csökkentési nyomás enyhült, a vállalkozások kibocsátáscsökkentésbe való befektetésének hajtóereje csökkent.
4. táblázat. Az EU tagállamok szabályozott létesítményei, céljai, kvótái és kibocsátásai 2005ben
Ország
Szabályozott létesítmények
A Kiotói Jegyzőkönyv kibocsátáscsökkentési célja (%) -13 -7,5 -8 Nem korlátozott -21 -8 0 0 -21 +25 -6 +13 -6,5 -8 -8 -28 Nem korlátozott -6 -6 +27 -8 -8 +15 +4 -12,5
2005-2007 átlagos éves CO2 kvóták (tonna)
2005-ben kibocsátott CO2 (tonna)
Ausztria 205 32.674.905 33.372.841 Belgium 363 59.853.575 55.354.096 Csehország 435 96.907.832 82.453.727 Ciprus 13 Nincs adat Nincs adat Dánia 378 31.039.618 26.090.910 Észtország 43 18.763.471 12.621.824 Finnország 535 44.857.032 33.072.638 Franciaország 1172 150.500.685 131.147.905 Németország 1849 495.073.574 473.715.872 Görögország 141 71.135.034 71.033.294 Magyarország 261 30.236.166 25.714.574 Írország 143 19.238.190 22.397.678 Olaszország 1240 207.518.860 215.415.641 Lettország 95 4.054.431 2.854.424 Litvánia 93 11.468.181 6.603.869 Luxemburg 19 Nincs adat Nincs adat Málta 2 Nincs adat Nincs adat Hollandia 333 86.439.031 80.351.292 Lengyelország 1166 Nincs adat Nincs adat Portugália 239 36.898.516 36.413.004 Szlovákia 209 30.363.848 25.237.739 Szlovénia 98 8.691.990 8.720.550 Spanyolország 819 162.111.391 181.063.141 Svédország 499 22.530.831 19.306.761 Nagy-Britannia 1078 209.387.854 242.396.039 Összesen 11.428 1.829.476.015 1.785.337.819 Az adatok forrása: European Union 2005, 10; European Union 2006
A CO2 piacon hiány/többlet
Hiány Többlet Többlet Többlet Többlet Többlet Többlet Többlet Többlet Többlet Hiány Hiány Többlet Többlet
Többlet Többlet Többlet Hiány Hiány Többlet Hiány Többlet
Az összkibocsátás korlátozása tele van csapdákkal, és ez az egész rendszer legkevésbé precíz része. A kibocsátási egységekből többlettel rendelkező szereplők eladásai levihetik a kibocsátási egységek árát, ezért ha megtalálják a módját, hogy az összkibocsátás meghatározott értékét megemeljék, több kvótához lehet hozzájutni. Az összkibocsátás meghatározására hatással van a vállalkozások lobbija, ráadásul az EU szeretné elérni, hogy a szabályozás alá eső vállalkozások részt vegyenek a piacon, ezért jön létre a túl sok kvóta kiosztásának problémája, amit rövid távon nem könnyű megoldani. 10
(2) A CDM/JI átválthatóság problémája Az EU ETS rendszerében a kibocsátási egységekkel való kereskedelem és ezek kiváltása (JI és CDM kibocsátás-csökkentési egységek használhatók a saját kibocsátás ellensúlyozására) egyszerre választható. Nemzetközi pénzügyi szervezetek, kormányok és magánvállalkozások az EU területén kívül kibocsátás-csökkentő projekteken (emissionssaving projects) keresztül létrehozhatnak a piacon ugyanúgy használható kibocsátási egységeket, amivel elkerülhetik a saját kibocsátásuk csökkentését. A nagyságrendileg nagyobb CDM esetében például 2009 szeptembere előtt a fejlődő országokban 1800 projektet regisztráltak, és 2600 projekt még regisztrálásra vár. Jelenlegi áron számolva a 2012 előtt jóváhagyott projektek által létrehozott kibocsátási egységek összértéke nagyjából 35 milliárd USD. Bár a kiváltást gyakran egyenlőnek tekintik a kibocsátás-csökkentéssel, ezek a projektek a legjobb körülmények között is csak stabilizálják a kibocsátást miközben egyik helyről áthelyezik azt egy másikra. De a legjobb körülmények gyakran nem állnak fenn, így a kiváltás nem csak növeli a kibocsátást, hanem súlyosabbá is teszi a társadalom és környezet konfliktusát. Mivel a JI forgalma korlátozott, ezért a tanulmány a CDM példáján keresztül ismerteti a felmerülő problémákat: 1. Történetek eladása Mivel az átválthatósághoz az szükséges, hogy az egyébként is végbemenő projekteket addicionálisnak tüntessék fel, ez megteremti a lehetőséget a szennyező vállalkozásoknak és a pénzügyi tanácsadóknak, hogy a nem tudható jövőről szóló különböző történeteket banki biztosítékként használt karbon kreditekké alakítsák át. Az EU mostanra elismerte, hogy a projektek legalább 40%-ánál csaltak, az International Rivers felmérése szerint pedig a projektek több, mint 60%-a nem volt addicionális. Ezen kívül az ENSZ CDM Végrehajtó Tanácsa bejelentette, 6 kínai vállalkozás csalt a nemzetközi széndioxid kereskedelemben, összesen 126,17 millió tonna karbon kreditet érintő 8 CDM projektet vizsgálnak ki. 2. Az átválthatóság növeli a kibocsátást Az átválthatóság gyengíti az összkibocsátás korlátozásának hatékonyságát. Az összkibocsátás korlátozásának értelme a szabályozott terület kibocsátásának korlátozása, de a kiváltás ezen az összkibocsátáson felüli további kibocsátási jogokat jelent, így a kiváltás megbontja a szabályozott területen érvényes korlátozást. Más szóval a kiváltási mechanizmus megengedi a vállalkozásoknak a valós csökkentés és az olcsó kibocsátási jogok vásárlása közötti választást, és mivel a CDM költsége a valós csökkentés költségénél általában kisebb, a kiváltási mechanizmus megnövelheti a szabályozott terület kibocsátását. Például 2008-ban az EU bejelentette, hogy az ETS abban az évben 3%-kal csökkentette az EU kibocsátását, ami 50 millió tonnának felel meg. Csakhogy abban az évben a fejlődő országokból származó CDM kiváltás mennyisége elérte a 80 millió tonnát, ezért abban az évben az EU területének valós kibocsátása 1,8%-kal növekedett, ami 30 millió tonnának felel meg. 11
3. Termékek átváltása nem jelent környezeti kiváltást A CDM ára különböző országok gazdasági és ipari tevékenysége között jön létre, egy sor homályos ekvivalencia számítás eredményeként, de kétséges, hogy a kereskedelmi átváltás közvetlenül egyenlő lenne különböző területek környezeti kiváltásával. A CDM nem tudja megváltoztatni a tényt, hogy nem lehetséges valahol azért több szén és kőolaj elégetéséből származó üvegházhatású gázt kibocsátani, mert egy másik helyen több vízerőművet építenek, több fát ültetnek, vagy több metánt kötnek meg a szénbányákban. Ezek biztosan nem történnek meg ugyanabban az időintervallumban. 4. Az átváltás súlyosan negatív hatással van a társadalomra és a környezetre a fejlődő országokban. A kiváltási mechanizmus az előnyös helyzetű fejlett országok és a hátrányos helyzetű fejlődő országok közötti kereskedelem problémája. Sok kiváltó projekt vezet a hátrányos helyzetű fél földjének kifosztásához, a helyi környezet és társadalom konfliktusához, az őslakos népesség áttelepítéséhez és más igazságtalan jelenségekhez. Például az erdősítési projektek, amibe jelenleg az egyfajú erdősítéseket is beleszámítják, a papírpép, papír, pálmaolaj ültetvényesek számára ésszerű lehetőséget adnak az eredetileg őslakosok által használt kiaknázatlan földterületek kitisztítására. Csakhogy az egyfajú ültetvényeknél hiányzik a biológiai sokféleség, ami talajromlást okoz, ráadásul nagymennyiségű műtrágyát igényel, így nemcsak hozzájárulhat a klímaváltozáshoz, hanem a vizet is szennyezheti és veszélyeztetheti a helyi népesség egészségét, az őslakosokat pedig megfoszthatják az életterüktől. Az ilyen esetek nem ritkák. Alapjában véve a kiváltás egy másik terület kibocsátás-csökkentésével helyettesíti a helyi kibocsátás-csökkentést, ami tovább késlelteti a valódi helyi csökkentést, és álcázva tovább engedi a fosszilis tüzelőanyagok használatát. A fejlesztés gyakran elfedi, hogy a kiváltás alapvetően nem igaz - új tőke áramlik néhány erősen szennyező iparral rendelkező fejlődő ország felé, miközben eszközt szolgáltat a fejlett országok kormányai és vállalkozásai számára, hogy tovább halogassák az ipari modelljük és energiafelhasználásuk megváltoztatását. (3) A kibocsátási egységek díjmentes kiosztásának problémája Az EU ETS első két szakaszában meghatározták, hogy mennyi kibocsátási egységet kell díjmentesen kiosztani a vállalkozások részére, az első szakaszban 95%-ot, a második szakaszban 90%-ot. A többi kvótát árverésen remélték értékesíteni, de a tagállamok nagy része azokat is díjmentesen adta át. Az első szakaszban például csak négy tagállam értékesített kvótákat árverésen, ezek is korlátozott mértékben, Dánia 5%-ot, Írország 0,75%-ot, Magyarország 2,5%-ot, Litvánia 1,5%-ot. A díjmentes kiosztás leginkább kritizált része az, hogy a politika végrehajtói az eredetileg köztulajdonú környezeti vagyont díjmentesen adják át a szennyezőknek, ami méltánytalan helyzetet eredményez. Bár a díjmentes kiosztás a kibocsátáskereskedelmi rendszer kezdeti végrehajtását megkönnyíti, de ha nulla költséggel 12
osztják szét a kibocsátási egységeket, a vállalkozások anélkül jutnak előnyhöz, hogy bármit is tenniük kellene, amit általánosan hibás politikának tartanak, sokan javasolják a visszamenőleges adóztatást és a már kiosztott kvóták visszavételét. Elméletileg a környezeti vagyon a nép egészéé, ezért a méltányosság elvének kibocsátási jogok árverésen való értékesítése felel meg, ami egyrészt megoldja a méltányosság problémáját, másrészt a kibocsátás-csökkentési cél nem lesz túl laza a hibás előrejelzés miatt. A kibocsátási egységek kereskedelmének célja az, hogy minél kevesebb egységet használjanak fel, árverésen keresztül pedig nyomást lehet gyakorolni a vállalkozásokra. Ha a díjmentesen kiosztott kvóták aránya magas, a vállalkozások számára a kvótavásárlás nem haladja meg a kibocsátás-csökkentés költségét, ezért a vállalkozások kibocsátás-csökkentését ösztönző erő csökken. Másfelől, az árverés arányának növelésével az EU hatékonyabban tudja a piaci kínálat szabályozásán keresztül erősíteni a kereskedelmi aktivitást. Az EU felismerte ennek a problémának a súlyosságát, ezért az első és második szakasz sokat kritizált díjmentes kiosztását a harmadik szakaszban várhatóan felváltja az árverésen való értékesítés. 2013 után várhatóan megszüntetik a villamosenergia-ipar összes díjmentes kvótáját, a többi iparág esetében pedig a versenyképesség figyelembevételével évente fogják ezek arányát csökkenteni. 2013-ban várhatóan az összes kibocsátási egység legalább 60%-át osztják ki árverésen, amit azután évente 10%-kal növelnek, amíg elérik a 100%-ot. Azonban az átmeneti időszakban a díjmentesen kiosztott kibocsátási egységek továbbra is negatívan hatnak a kibocsátás-csökkentésre, ennek megakadályozása érdekében az EU várhatóan szigorúan fogja szűrni az érintett iparágakat, és felvetették a szabályozás importjavakra való kiterjesztését is. Eszerint az importőröknek EUA-t vagy más engedélyeket kellene vásárolniuk, de ez az intézkedés ütközhet a WTO szabályozásával, mivel akadályozhatja a nemzetközi kereskedelmet.
5. Záró megjegyzések A fent leírtak alapján az EU ETS főbb tervezési problémái az összkibocsátás korlátozásának problémája, a CDM/JI átválthatóság problémája és a kibocsátási egységek díjmentes kiosztásának problémája. Ezek a kibocsátáskereskedelmi rendszer jövőbeli tajvani bevezetéséhez bőséges tapasztalatot szolgáltatnak. Az összkibocsátás korlátozásánál a kiosztás módjának kiskapuja, a kvótakiosztás bázisának vitathatósága és az előre nem látható gazdasági tényezők hatása következtében a kibocsátás kezdetben meghatározott összértéke túl magas, emiatt a piacon túl sok fölösleges kvóta van, a piaci árak tompák. A CDM/JI átválthatóságnál a hamis történetek eladása, az átváltás kibocsátást növelő hatása és az, hogy a termékek átváltása nem jelent környezeti kiváltást, mind késlelteti az EU saját kibocsátás-csökkentését, ezen kívül a fejlődő országokban súlyosan negatív hatást vált ki.
13
A kibocsátási egységek díjmentes kiosztása esetében az eredetileg köztulajdonú környezeti vagyont díjmentesen adják át a szennyezőknek, ami méltánytalan, és csökkenti a vállalkozások kibocsátás-csökkentésének ösztönző erejét. Bár az EU fokozatosan csökkenteni fogja a díjmentes kvóták arányát, az átmeneti időszakban a díjmentes kiosztás által okozott probléma még fennáll, amire a továbbiakban is oda kell figyelni.
6. Hivatkozások 1. 李明政，「氣體排放權金融商品之報酬率預測績效-GARCH 模式之運用」，國立台 灣科技大學碩士論文，2007 年 8 月。 2. Labatt and White，「碳交易：氣候變遷的市場解決方案」，2008 年 3 月。 3. 蕭代基等，「碳排放交易機制建置之研究」，行政院國家科學委員會專題研究計畫 報告，2009 年 10 月。 4. 清華大學，「排放交易下的技術創新與投資決策報告」，經濟部能源局，2009 年 10 月。 5. 曾少軍，「碳減排︰中國經驗︰基于清潔發展機制的考察」，經濟部能源局，2010 年 5 月。 6. 勾紅洋，「低碳陰謀：一場大國發起假環保之名的新經濟戰爭」，2010 年 11 月。 7. 劉婧，「我國節能與低碳的交易市場機制研究」，2010 年 12 月。 8. 羅時芳，「碳排放交易制度國際經驗與成效檢討之研究」，2011 年 3 月。 9. 王京明等，「國際碳權交易市場運作制度與法規比較」，2011 年 9 月。 10. 周麗芳等，「因應低碳與綠色成長之排放交易制度建置研究--因應低碳與綠色成長 之排放交易制度建置研究(1/3)」，行政院國家科學委員會專題研究計畫報告，2011 年 11 月。
14
