Az Egyesült Királyságban az EU-tagság hasznosságának megkérdőjelezése gyakorlatilag

A britek és az EU közös költségvetése – különös tekintettel a rebate-re Somai Miklós

A

z Egyesült Királyságban az EU-tagság hasznosságának megkérdőjelezése gyakorlatilag egyidős a tagsággal. Az utóbbi néhány év válságokkal terhes időszakában azonban – különös tekintettel a briteknek az euróválság megoldásától való távolmaradására – az integráció elhagyásának lehetősége is felmerült. Jelen tanulmányban a brit–EU viszony egyik meghatározó aspektusát, az országnak az európai közös költségvetésben játszott szerepét próbálom megvilágítani. Kitüntetett figyelmet szentelek a rebate-nek, vagyis az országnak az EU-büdzséből évente járó visszatérítésnek, bemutatva az érdekérvényesítés sikereit, illetve korlátait.

Bevezetés Furcsa fintora a sorsnak, hogy miközben az európai integráció elméleti alapjainak lerakói között kiemelt hely illet meg egy brit, ráadásul konzervatív politikust, Winston Churchillt, az Egyesült Királyság hagyományosan az EU „problémás országának” számít. Tény, hogy a második világháború utáni brit kormányok általában igen nehezen tudták összeegyeztetni nemzeti érdekeiket az európai integrációéival. Az okok között első helyen érdemes említeni a birodalmi múltat. Egy, a világ sorsára évszázadokig jelentős befolyással bíró országnak – amely ráadásul továbbra is ezer szállal kötődik egykori területeihez – nem könnyű beszorítania magát az európai keretek közé, s elfogadni, hogy befolyását és érdekeit nem közvetlenül, hanem, legalábbis részben, az uniós intézményeken keresztül kellene érvényesítenie.1 További nehézségek adódtak a britek számára abból, hogy nem voltak alapító tagok: nem bábáskodtak a legfőbb intézmények létrehozásánál, nem vehettek részt a közös politikák és „játékszabályok” kialakításában.2 Az 1960-as évek elejére ugyan belátták, hogy fontos gazdasági érdekük lenne a közös piacon belülre kerülniük, de mire a kétszeres francia vétó után 1973-ban végre tagjai lehettek az európai integrációnak, az már kész intézményrendszerrel, egy sor közös politikával, s ez utóbbiak (például a közös kereskedelem- és agrárpolitika) vonatkozásában – a brit érdekek teljes mellőzésével megállapított – kodifikált szabályrendszerrel rendelkezett. 2014. nyár

77

Somai Miklós

És akkor még nem beszéltünk a csatlakozás jogi következményeiről, elsősorban is arról, hogy a csatlakozási szerződés aláírásával, majd az arról szóló törvény parlamenti megszavazásával az Egyesült Királyság is alávetette magát az európai jog primátusának. Ugyanakkor ez nyilvánvalóan összeütközésbe került az íratlan brit alkotmánynak a parlamenti szuverenitásról szóló doktrínájával, mely szerint az országban a parlament rendelkezései jelentik a jog legfelső és végső forrását.3 Felmerül a kérdés: ennyi nehézség ellenére a britek miért gondolták meg magukat az európai integráció ügyében, és miért nem sajnáltak több mint egy évtizeden keresztül tárgyalni és harcolni azért, hogy a közösségen belülre kerülhessenek? Ha félretesszük az olyan jellegű, formál logikai válaszokat, mint hogy tagként nyilvánvalóan nagyobb befolyást remélhettek az integrációra (annak szabályrendszerére, stratégiájára stb.), mint a közösségen kívülről, akkor marad a puszta (köz)gazdasági magyarázat: a pénz. A britektől nem áll messze a praktikus gondolkodás, és könnyen összehasonlíthatták saját fejlődési pályájukat kontinentális szomszédaikéval. Bár az 1950–1973 közötti időszakban a brit gazdaság saját magához képest – akár az első világháborút megelőző 40 év (évi 1,90 százalékos), akár a két világháború közötti időszak (1,19 százalékos) teljesítményét tekintjük – igen gyors (évi 2,93 százalékos) növekedést ért el, ezzel a fejlődési ütemmel messze elmaradt az európai gazdasági integrációban részt vevő országoké mögött. Az Egyesült Királysággal összemérhető népességű és gazdasági erejű országok közül Francia-, Olasz- és Nyugat-Németország a fenti időszakban évi átlagban rendre 5,05 – 5,64 – 5,99 százalékos növekedést produkált. Bár ezt a gyors fejlődést a kedvező demográfiai folyamatok is elősegítették, az egy főre jutó bruttó hazai termék tekintetében a briteket 1973-ra az olaszok kivételével az EGK4 minden tagállama megelőzte. Amikor az 1960-as években a brit politikai elit meggondolta magát a csatlakozás ügyében, egyértelműen a hazájukénál három és félszer nagyobb, dinamikusan növekvő, ráadásul karnyújtásnyira lévő piacra való bejutás volt a legfőbb motivációja. Annál nagyobb volt a csalódásuk, amikor végül megvalósult az álmuk. A brit csatlakozás ugyanis időben gyakorlatilag egybeesett az 1973-as olajválsággal és a nyomában járó visszaeséssel, illetve az egyéb kísérő jelenségekkel (munkanélküliség, infláció). A belépéstől remélt gazdasági fellendülés elmaradt. Ráadásul, amikorra a tagság – az ötéves átmeneti időszak végén – teljessé vált, jött a második olajválság. A brit csatlakozás feltételeit még az Edward Heath vezette konzervatív kormány tárgyalta, de a csatlakozás után nem sokkal megalakult Harold Wilson második kormánya. A Munkáspárt az idő tájt bizalmatlanul kezelte a kérdést, félt az integrációtól, elsősorban az élelmiszerárak várható emelkedése miatt. A tárgyalások folyamán végig ellenkampányt folytatott, és azt az ígéretet tette a választások előtt, hogy győzelme esetén újratárgyalja a szerinte előnytelen csatlakozási feltételeket. Azt is kilátásba helyezte, hogy a feljavított szerződésről – pontosabban arról, hogy az új feltételek alapján a britek 78

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése

benn akarnak-e maradni a Közös Piacban – népszavazást tartanak majd. A referendumon feltett kérdés így hangzott: „Gondolja Ön, hogy az Egyesült Királyságnak az Európai Közösségben (Közös Piacban) kellene maradnia?” Mindez azért érdekes, mert az 1975-ös népszavazás (és az EGK-tagság) ügye végtelenül megosztotta a kormányzó Munkáspártot, s az „igen” (kétharmados) győzelméhez szükség volt az akkor már Margaret Thatcher vezette Konzervatív Párt többségének és magának Thatchernek a támogatására is. Mind köztudott, a szerepek később felcserélődtek.5 1. tábla A népesség és a GDP változása az Egyesült Királyságban és az alapító Hatokban, 1950–1973 UK Népesség, 1950 (millió fő) Népesség, 1973 (millió fő) Évi átlagos változás (ezrelék) GDP, 1950 (milliárd USD, 1990) GDP, 1973 (milliárd USD, 1990) Évi átlagos változás (százalék) GDP/fő, 1950 (USD, 1990) GDP/fő, 1973 (USD, 1990) Évi átlagos változás (százalék)

DE

FR

IT

BE

NL

LU

50,363

49,983 41,836 47,105

8,640

10,114

0,296

56,223

61,976 52,118 54,751

9,738

13,438

0,350

6,6

5,2

12,4

7,3

347,85

213,94 220,49 164,96

47,19

60,64

2,48

675,94

814,79 683,97 582,71 118,52

175,79

5,24

4,8

9,4

9,6

2,93

5,99

5,05

5,64

4,08

4,74

3,30

6907

4280

5270

3502

5462

5996

8382

12022

13147

13123

10643

12170

13082

14963

2,44

5,00

4,05

4,95

3,55

3,45

2,55

Forrás: Angus Maddison: The World Economy – a Millennial Perspective. Párizs: OECD Development Centre, 2001. 177–190. o. Elektronikus változat: The Unbroken Window, http://theunbrokenwindow.com/ Development/MADDISON The World Economy--A Millennial.pdf. Letöltés ideje: 2014. május 28.

A britek és a közös költségvetés: a túlzott mértékű deficit eredete Tény, hogy a munkáspárti kabinet kezdeményezésére már 1974 decemberében, az állam- és kormányfők Párizsban tartott csúcsértekezletén foglalkoztak a brit „túlfizetés” kérdésével. A találkozóról kiadott dokumentumban ennek az erőfeszítésnek két helyen 2014. nyár

79

Somai Miklós

találjuk nyomát. Az egyik, hogy a csúcstalálkozó rendelkezett az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) felállításáról (1975. január 1-jei hatállyal), mely a mezőgazdaság túlsúlyából eredő, valamint az ipari szerkezetváltás és a strukturális munkanélküliség problémáival összefüggésben kialakult regionális egyenlőtlenségeket volt hivatva enyhíteni. A forráselosztásnál igyekeztek tekintettel lenni a britek költségvetési helyzetére. A többi közös politika esetében az volt az alapelv, hogy nem számít a kedvezményezett nemzetisége, s a pénzek objektív kritériumok alapján kerültek kiutalásra.6 Az ERFA esetében azonban évekre előre rögzített országok szerinti kulcsok működtek, és az Egyesült Királyság a maga 28 százalékos részesedésével – a déli tartományok elmaradottságával küszködő Olaszország (40 százalék) után – évekig a második helyen állt a legnagyobb kedvezményezettek sorában.7 A másik, hogy a csúcsról kiadott dokumentum külön fejezetben foglalkozik a britek közösségi tagságával. Ebben a kormányfők megemlékeznek a csatlakozási tárgyalások során tett azon kijelentésről, mely szerint: „ha elfogadhatatlan helyzet alakulna ki, a közösség puszta léte szempontjából okvetlenül szükséges, hogy az intézmények igazságos megoldást találjanak”.8 Minthogy az ORS (Own Resources System = saját források rendszere) a gazdasági integráció alapvető eleme, a tanácskozás felhívta az illetékes intézményeket (Európai Unió Tanácsa [a továbbiakban: Tanács], Európai Bizottság [Bizottság]), hogy az ORS keretében dolgozzanak ki egy, a brit kormány javaslatait tekintetbe vevő, de objektív kritériumokon alapuló és általánosan alkalmazandó korrekciós mechanizmust. Úgy vélték, ez utóbbi révén megelőzhetővé válik, hogy a gazdasági konvergencia időszakában egyes tagországok számára elfogadhatatlan, s az EGK zökkenőmentes működésével összeegyeztethetetlen helyzetek alakuljanak ki.9 A korrekciós mechanizmus kezdeti formáját az Európai Tanács első ülésén, 1975 márciusában hozták tető alá Dublinban. A későbbiekben dynamic brakes (dinamikus fékek) névre keresztelt rendszer formálisan 1976 és 1980 között volt érvényben. A tagállami befizetés cappingjére (maximalizálására) elméletileg akkor kerülhetett sor, ha egy tagállamban adott évben az alábbi három feltétel egyszerre teljesült: • az egy főre eső bruttó hazai termék nem érte el a közösségi átlag 85 százalékát; • a gazdasági növekedés üteme a közösségi átlag 120 százaléka alatt maradt; • és a közös költségvetéshez való hozzájárulás aránya több mint 10 százalékkal nagyobb volt, mint a közösségi GDP-ből való részesedésé. Mivel az összes feltételnek egyszerre egyetlen tagállam sem felelt meg, a gyakorlatban a rendszer soha nem működött.10 Következésképpen a brit túlfizetést sem sikerült megszüntetni. Ez utóbbi, vagyis az Egyesült Királyság közös költségvetésen belüli jelentős nettó befizetői pozíciója, elsősorban az agrárpolitikának a közösségi kiadásokon belüli túlsúlyából származott – miközben köztudott, hogy a briteknél a mezőgazdaság hagyományosan jóval kisebb jelentőséggel bír, mint az integráció többi tagországában.11 De nem csupán erről volt szó. 80

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése

Az EGK első bővülése (az ötéves átmeneti időszakot is beleértve) időben egybeesett a közös költségvetés első átfogó reformjával,12 amikor is az addigi – a kormányközi együttműködésen alapuló nemzetközi kooperációra kitalált – tagállami befizetéseket fokozatosan az integráció magasabb fokához jobban passzoló saját forrásokkal váltották föl. Előbb, 1971-től, az ún. hagyományos saját források (traditional own resources, TOR) jelentek meg a közös költségvetésben – az agrárlefölözések (beleértve a cukorszektorban beszedett illetékeket) azonnal, az integráció közös külső határán beszedett vámok ötéves phasing-in periódus során –, s azok adták egészen 1978-ig a bevételek kb. 51-64 százalékát. A hiányzó részt továbbra is – az ideiglenesen reziduális (azaz maradvány-) forrássá vált – tagállami befizetésekből pótolták. Később, 1979-től, az áfaalapú (ún. 3. forrás) is az ORS részévé vált, s mint ilyen, fokozatosan átvette (a tagállami befizetésektől) a maradványforrás szerepét. 1980 és 1998 között a hozzáadottérték-adó harmonizált alapjának meghatározott százaléka a büdzsé legnagyobb (éves átlagban 53,2 százalékos) alkotóelemének számított.13 Az új rendszer elemei közül a briteknek egyik sem kedvezett: a külkereskedelmét tekintve a többi tagországnál sokkal inkább kifelé forduló Egyesült Királyság vámokból és agrárlefölözésből ugyanakkora összeget fizetett be a közösbe, mint az övénél (akkoriban) másfélszer nagyobb forgalmat lebonyolító NSZK, és kétszer annyit, mint a vele egyenrangú kereskedőnek számító Franciaország.14 Az áfaforrással pedig az volt a baj, hogy az adóalap az Egyesült Királyságban a GNP (bruttó nemzeti termék) nagyobb hányadát képviselte, mint más, nála jobban prosperáló tagországban.15 Miközben tehát a britek költségvetési befizetései fokozatosan elérték a teljes jogú tagságnak megfelelő szintet,16 a saját források rendszerében – egy, még a tagságuk előtt hozott döntés nyomán – olyan (a vámokra és az áfára koncentráló) változások mentek végbe, melyek alapján a hasonló helyzetű tagországokhoz képest a közös büdzsé viszonylag jelentős befizetőjévé váltak. A másik (kifizetési) oldalon pedig azt tapasztalták, hogy a források zömét (kb. 70 százalékát) a közös agrárpolitika (termeléssel arányos) ún. garanciális (a termelői árakat és jövedelmeket garantáló) kiadásai viszik el, amelyből – mezőgazdaságuknak a hasonló méretű tagországokhoz képesti szerény volta miatt – az átlagosnál jóval kisebb mértékben részesülnek. A forrásokból való részesedésük arányán az sem javított különösebben, hogy az ERFA-ból viszonylag nagyobb szeletet harcoltak ki maguknak, illetve hogy a másik két strukturális alap (a mezőgazdasági alap [EMOGA] orientációs részlege és a szociális alap [ESZA]) pénzei 1977/78-tól kezdődően egyre inkább az ERFA által lefedett régióknak jutottak.17 Mire a strukturális politikák a közös költségvetésen belül jelentős, az agrárpolitikával összemérhető tényezővé váltak, a források zöme már nem az Egyesült Királyságnak, hanem az időközben taggá váló, s a britekénél jóval fejletlenebb gazdasággal rendelkező mediterrán tagországoknak jutott.

2014. nyár

81

Somai Miklós

Mivel a britek számára a – mind a befizetési, mind pedig a kifizetési oldalon kialakult helyzet által létrehozott – költségvetési egyensúlytalanság még mindig nem érte el azt a szintet, hogy a dinamikus fékek rendszere működésbe lépjen, az 1979 tavaszán kormányfői pozícióba jutott Margaret Thatcher és kabinetje az addiginál megbízhatóbb és tartósabb megoldást keresett. Az energikus konzervatív párti kormányfő már fél évvel a beiktatása után, az 1979. novemberi dublini csúcsértekezleten elérte, hogy ismét napirendre tűzzék a brit túlfizetés kérdését. Mivel az általános érvényű korrekciós mechanizmus a gyakorlatban semmire sem volt jó, most már olyan rendszer kidolgozását javasolták, amely kifejezetten a brit problémára kínál megoldást. A Bizottság által kidolgozott javaslatot végül a Tanács 1980. május 30-án hagyta jóvá. Az egyezség lényege az volt, hogy a Bizottság megbecsülte az adott (t.) évi brit túlfizetés várható mértékét, és a következő (t+1.) évben a kétharmadának megfelelő mértékben növelték az Egyesült Királyságnak kiutalandó közösségi források összegét. Természetesen a becslés és a valóság eltérhetett, ezért a megállapodás részletes előírásokat tartalmazott arra vonatkozóan, hogy az eltérés mértékétől függően hogyan oszlik meg a finanszírozás az EGK és az Egyesült Királyság között. Az egyezség eredetileg 1980-ra és 1981-re tartalmazott konkrét értékeket, de a szöveg azt is világossá tette, hogy a lefektetett módszer alapján a pénzügyi mechanizmus hatálya 1982 végéig automatikusan meghosszabbodik.18 Az 1983-as évre alkalmazandó brit kompenzációról az 1983. júniusi, stuttgarti csúcsértekezleten döntöttek.19 A britekre „kihegyezett” módszer tehát megvolt. Most már csak azt kellett elérni, hogy a kompenzációt ne évenkénti egyezkedéssel és rendelkezéssel kaphassa meg az Egyesült Királyság, hanem valamilyen stabil, állandó jellegű megoldás alapján. Az áttörést végül az Európai Tanács 1984. júniusi, fontainebleau-i csúcsértekezlete hozta meg.

A brit korrekciós mechanizmus Az Egyesült Királyságnak 1984 óta járó évenkénti költségvetési visszatérítések jogi alapja, illetve annak lényege, a fontainebleau-i csúcsról kiadott ún. „elnökségi következtetésekből” kiolvasható.20 A dokumentum megállapítja, hogy bár a közös költségvetés tekintetében mutatkozó egyensúlytalanságokat elsősorban a kiadási oldalon kell orvosolni, „mindazonáltal… ha bármely tagországra a relatív prosperitásához képest túlzott költségvetési teher hárul, a megfelelő időben kiigazításban részesülhet”.21 A kiigazítás alapja az a különbség, mely egyrészt az adott országnak az áfaalapú befizetésekből, másrészt a büdzsé tagországokra felosztható kifizetéseiből való részesedése között fennáll.22 Ami mármost a briteket illeti (dokumentum 2. cikkely), az 1984-es évre egymilliárd ECU-s átalányösszeget kaptak, 1985-től kezdődően pedig az említett különbség 66 százalékára lettek jogosultak. Ez a bizonyos 66 százalék a brit visszatérítés, korrekció, avagy ismertebb nevén: a rebate. 82

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése

A következményeit tekintve leglényegesebb részt minden kétséget kizáróan a dokumentum 4. pontja tartalmazta: „A korrekciós formula… része lesz az áfaplafon 1,4 százalékosra történő megemeléséről hozandó (tanácsi) határozatnak, minthogy a hatályuk összekapcsolódik.”23 Eme zseniálisan megfogalmazott mondat alapján – a rákövetkező évben megalkotott tanácsi jogszabállyal – a rebate-et a saját források rendszere (ORS) részévé tették: az 1985. május 7-i tanácsi határozatnak (85/257 EEC, Euratom) az áfaalapú forrás kiszámolásáról szóló 3. cikkelye gyakorlatilag a brit korrekció köré épül – abból vezeti le a többi tagország kötelezettségeit. Minthogy az ORS hagyományosan az európai integráció ama ritka területei közé tartozik, • amit csupán a tagországok egyhangú döntése alapján lehet megváltoztatni; • ahol az Európai Parlamentnek csupán konzultációs jogosítványa van; • és e tényekben még a lisszaboni szerződés sem hozott változást,24 a rebate a britek hozzájárulása nélkül nem változtatható. A briteknek gyakorlatilag vétójoguk van az – EU közös költségvetésében elfoglalt nettó pénzügyi helyzetüket alapjaiban meghatározó – saját maguknak járó évenkénti visszatérítés ügyében. Fölmerül a kérdés: vajon a többi tagország vezetői miként egyezhettek bele, hogy egy ilyen, egyetlen tagállamra vonatkozó, s a későbbiekben annak beleegyezése nélkül meg nem változtatható formula kerüljön az ORS-be? Mielőtt a konkrét magyarázattal előállnék, vessünk egy pillantást a közös költségvetés akkori, az 1980-as évek első felét jellemző helyzetére. Az említett időszakban az európai büdzsének mind a bevételi, mind a kiadási oldalán feszültségek jelentkeztek. A tokiói GATT-forduló eredményeként csökkentek az (ipari) vámok és az azokból származó bevételek, a piacvédő agrárpolitika hatására pedig az EGK egyre kevesebb mérsékelt övi élelmiszert importált, ami az agrárlefölözésekből befolyó bevételekre volt katasztrofális hatással. Emellett áfából is viszonylag kevesebb folyt be a közös büdzsébe, egyrészt mert lehívási rátáját (a harmonizált alap egy százalékában) maximálták, másrészt pedig a második olajsokk nyomán lelassult gazdasági növekedés miatt a nyugati gazdaságokban a fogyasztási kiadások GNP-n belüli aránya hanyatlóban volt, s így a harmonizált áfaalap sem igen bővült.25 Eközben a kiadások növekedése megállíthatatlannak tűnt. Egyrészt számos új közösségi politika „jelentkezett” a forrásokért: például a közös halászati politika, az első kutatási keretprogram és az integrált mediterrán programok.26 Másrészt a meglévő politikák is egyre többe kerültek: az agrárpolitika a saját „sikere” (túltermelés) és az USA-val a nemzetközi piacokért folytatott, kiélezett (exportszubvencionálási) verseny miatt; a strukturális politika pedig – a folyamatban lévő mediterrán bővüléstől nem függetlenül – a szociális és a regionális alap megerősítése miatt.27 A büdzsében felszaporodott problémák a tagországok és a közösségi intézmények közötti kapcsolatokat is megmérgezték. A közös költségvetés évenkénti megszavazása egyre nehezebbé vált. Az 1980 és 1988 közötti időszakban többször is előfordult, hogy 2014. nyár

83

Somai Miklós

a költségvetés ügyében a Tanács, a Bizottság vagy egyik-másik tagország az Európai Bírósághoz fordult, és/vagy az Európai Parlament leszavazta a hozzá benyújtott költségvetést, ami jelentős (5-6 hónapos) késésekhez vezetett.28 Mindezt azért említem, hogy érzékeltessem, milyen nehéz időszak volt ez az integráció történetében, s mennyi megoldásra váró probléma halmozódott fel azon belül is a közös költségvetést illetően. Ebben a légkörben a brit túlfizetés körüli vita csupán egyike volt az EGK vezetőit és szakembereit foglalkoztató, s nekik sok fejtörést okozó kérdéseknek. Igaz, az egyik legégetőbb. Jellemző, hogy az Európai Tanácsnak a fontainebleau-i csúcsot megelőző, 1984. márciusi brüsszeli ülését éppen a brit korrekció siklatta ki. A csúcsról – annak kudarca miatt – nem jelentek meg a szokásos „elnökségi következtetések”. A rendelkezésre álló egyéb forrásokból az alábbi kép rajzolódik ki. A britek abból indultak ki, hogy (túlzott) költségvetési hozzájárulásuk kiszámításánál az agrárlefölözéseket és a vámokat is figyelembe kell venni. Csakhogy az európai kereskedelempolitika által létrehozott közös külső határon szedett sápot a partnerországok (joggal) az EGK saját bevételének tartották.29 Ez a felfogásbeli különbség nyilvánvalóan a brit visszatérítés összegét illetően is nézeteltéréshez vezetett. Úgy tűnik, a franciák és az olaszok vették leginkább zokon a britek megközelítését, és (brit források szerint) zsaroláshoz folyamodtak: kilátásba helyezték, hogy a briteknek 1983-ra még járó 750 millió ECU-s korrekciót nem engedik kifizetni. Erre a britek megfenyegették a partnereiket, hogy ők pedig mindaddig egy pennyt sem adnak a közös költségvetésbe, amíg meg nem oldódik a rebate ügye.30 Tény, hogy az említett összeggel a brüszszeli csúcsértekezlet idején az EGK még tartozott az Egyesült Királyság kormányának. Ugyanakkor az is tény, hogy a németek az utolsó pillanatban egy igen nagyvonalú – majd többször is módosított, s a britekre nézve egyre kedvezőbb – ajánlattal álltak elő, csupán azért, hogy megmentsék a tanácskozást. A tagállamok ugyanis egy sor más, fontos kérdésben (például a költségvetési fegyelem javítása, a CAP-támogatások növekedésének keretek közé szorítása, a spanyol/portugál csatlakozás és a kutatás/fejlesztés elősegítése) már megegyeztek, és az esetleges kudarc érvénytelenítette volna az összes addigi eredményt. A németek ajánlatát a britek kivételével minden tagállam elfogadta, de mivel egyhangú döntésre volt szükség, a megegyezés kútba esett.31 Érdekes módon, 20 évvel az Európai Tanács fontainebleau-i ülése után – amelyen a britek végül is kiharcolták maguknak a máig működő visszatérítést – egy brit parlamenti bizottsági meghallgatáson fény derült a siker hátterére. A britek valóban nyomást gyakoroltak a partnereikre: a jogászaikkal elkészíttettek egy törvénytervezetet, amelyet hivatalosan ugyan soha nem publikáltak, azonban a fontainebleau-i csúcsra kinyomtattak. A tanácskozáson azután diszkréten a partnereik tudomására hozták, mi fog történni a brit parlamentben, ha a csúcson nem születne megegyezés. A britek tudták jól, hogy az Európai Bíróság végül érvénytelenítette volna az ominózus törvényt, de azt is tudták – és a partnereik is –, hogy a jogi folyamat hosszú időt vett volna igénybe.32 84

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése

A korrekció ügyét természetesen a britek nyomásgyakorlása nélkül is meg kellett volna oldani, és az Európai Tanács brüsszeli üléséről készült jelentésekből az is világosan látszik, hogy a szakértők a technikai részletek zömében már a csúcsértekezlet előtt egyezségre jutottak. Miközben fenntartjuk, hogy a problémákkal terhes időben a tagországok igyekeztek minél hamarabb megoldást találni az egyik ilyen „problémára”, azt is világosan kell látni, hogy a britekre korlátozódó korrekciós mechanizmus nem a brit kormány agyafúrtsága miatt lett olyan, amilyen. A szakértők tudatában voltak a várható következményeknek, de nyilván mérlegelték az alternatívákat. Az egyik lehetőség az volt, hogy hosszú vitába bonyolódnak az Egyesült Királyság kormányával, amely – már csak belpolitikai okokból is, de a nemzetközi presztízsét sem feledve – valószínűleg kemény ellenfél lenne, és a vita alaposan lelassítaná az integráció ügyeit. A másik lehetőségként adta magát, hogy minél előbb egyezségre kell jutni a britekkel, hiszen az Egyesült Királyság túlfizetésének orvoslása akkoriban mindenképpen méltányosnak tűnt, és az ország még a túlfizetés részleges visszakapása után is az EGK egyik legnagyobb nettó finanszírozója maradt. Természetesen ettől még az is igaz, hogy a brit viszszatérítés – abban a formában, ahogyan tető alá hozták – magában hordozta a sorsával kapcsolatos és a későbbiekben mind hosszabbá és gyötrelmesebbé váló alkudozásokat.

Technikai részletek A rebate-et eredetileg úgy számolták ki, hogy vették az országnak az EGK teljes harmonizált áfaalapjában és a közös büdzsé tagországokra felosztott kiadásaiban való részesedésének a különbségét, azt megszorozták a tagországokra felosztott kiadásokkal (így megkapták az elméleti túlfizetés mértékét), s végül az eredményt megszorozták 0,66tal. A brit korrekció eredeti összegét azután – az időközben a saját források rendszerében (ORS) bekövetkezett változásoknak megfelelően – mindig kiigazították. Az elv az volt, hogy az Egyesült Királyság pénzügyi helyzetében a különböző változások által okozott negatív vagy pozitív hatásokat semlegesíteni kell. Így például 1988-tól kezdődően – amikor egyrészt maximalizálták a harmonizált áfaalapot, és új maradványforrásként bevezették a GNP (2002-től GNI) -alapú ún. 4. forrást – az eredeti összegből levonták az országnak a változások nélkül számolt (elméleti) és a tényleges GNP- (GNI-), illetve áfaalapú befizetései közötti különbséget (az új rendszernek köszönhető „brit előnyt”). Így jutottak el az ún. „mag korrekcióhoz”. Később, az Agenda 2000-rel bevezetett változtatások során, hasonló módon semlegesítettek két további „előnyt”: • Egyrészt, 2001-től, a hagyományos saját források (TOR) beszedési költségeinek fedezésére a tagországoknál hagyott rész 10-ről 25 százalékosra történő emeléséből származó előnyt. Minthogy a büdzséből az intézkedés következtében kieső részt a 4. forrásból kellett pótolni, és a britek részaránya ez utóbbiban (vagyis az összeurópai

2014. nyár

85

Somai Miklós

•

GNP/GNI-ben) kisebb volt, mint a TOR-ban, ezért számukra előny keletkezett abból, hogy több TOR maradt a kincstárukban, mint amennyivel a kieső részt a 4. forrásból pótolniuk kellett.33 Másrészt, 2004-től, az EU keleti bővüléséből, pontosabban az előcsatlakozási segélyek átminősüléséből származó előnyt. Arról van szó, hogy a korábban a külső politikák között szerepelt, hiszen EU-n kívüli kedvezményezetteknek juttatott – s ily módon a rebate kiszámolásánál figyelembe nem vett – előcsatlakozási pénzek kifizetése részben áthúzódott a tagság éveire. Következésképpen ezt a tételt, mivel az EU-n belülre került, elméletileg bele kellett volna számítani az országokra felosztott kiadásokba, ami automatikusan növelte volna a rebate-et.34

Az eredeti (1985-ös) ORS szerint a rebate úgy került vissza az Egyesült Királysághoz, hogy a kiszámolt összeggel csökkentették a következő évi áfaalapú befizetési kötelezettségét. Amennyiben az áfaalapú forrás önmagában nem lett volna elegendő, a maradékot a mindenkori maradványforrásból vonták le. Ez utóbbi eleinte a tagállami befizetés volt, majd 1988-tól a 4. forrás (GNP, illetve 2002-től GNI).35 Mivel maguk a britek a rebate finanszírozásában nem vettek részt, a számlát a többi tagország állta, a britek nélkül számolt közösségi áfaalapból (1988 óta a 4. forrásból) való részesedésüknek megfelelően. Németország – mint a közösség legnagyobb nettó finanszírozója – elérte, hogy a rá jutó résznek csak a kétharmadát kelljen kifizetnie, ezért az így kieső összeget (a „rebate rebate-jét”) szintén a többiek állták. Az 1984-ben tető alá hozott korrekciós mechanizmus körülbelül 10 évig mindenki megelégedésére működött. Az 1990-es évek második felétől azonban kezdtek megváltozni azok a körülmények, amelyek annak idején a mechanizmus létrehozásához vezettek. Az integráció „mediterrán kibővülése” nyomán átrendeződés történt a közös költségvetés kiadási oldalán, mivel az új déli tagországok – a piacnyitásért és az egységes piac 1993-ra történő megvalósításáért cserébe, valamint gazdasági felzárkózásukat elősegítendő – egyre több pénzt kaptak a strukturális (szociális, regionális és agrárorientációs) alapokból.36 A számlát természetesen a gazdagabb tagországok állták, de a többletteher eloszlása nem volt egyenletes. Ez döntően a CAP (1992-es) történelmi reformjával magyarázható, amely, miközben igen különbözőképpen érintette az egyes termékpályákat (s ezáltal a tagországokat is), alaposan megdrágította az agrárpolitikát.37 A fenti változások nyomán a közös költségvetésben elért pénzügyi helyzetüket illetően az 1990-es évek végére egyértelműen több csoportra szakadt az EU fejlettebb országainak mezőnye (lásd: 1. ábra). Voltak egyrészt azok a tagállamok (Németországon kívül Svédország, Ausztria és Hollandia), amelyek – „fontainebleau-i értelemben”, azaz relatív prosperitásukhoz képest – az Egyesült Királysághoz közel hasonló mértékben váltak az EU-büdzsé nettó befizetőivé.38 Másrészt voltak olyan, az első csoportba tartozókhoz mérhető hozzájárulási képességgel rendelkező tagállamok (mint például Franciaország 86

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése

vagy Olaszország), amelyek azáltal, hogy a közös politikákból – a CAP-ból és/vagy a strukturális alapokból (lásd: Mezzogiorno) – viszonylag nagyobb arányban részesültek, egyensúlyhoz közeli (vagy egyes években akár enyhén szufficites) költségvetési pozícióval rendelkeztek.39 A britek (a rebate levonása után) és a belgák középen helyezkedtek el.40 Az Egyesült Királyság nettó egyenlege 1985–1998 között időnként jelentős évi ingadozást mutatott, és a korrigálatlan hiány az időszak átlagában a brit GNP kb. 0,5 százalékára rúgott; ezen az értéken javított a rebate, átlagosan kb. 0,3 százalékpontot. A britek helyzetére az volt a jellemző, hogy rebate nélkül még mindig ők lettek volna az EU legnagyobb nettó finanszírozói, és a rebate utáni egyenlegük is rosszabb volt, mint némely, az övékénél nagyobb hozzájárulási képességgel rendelkező tagországé.41 1. ábra Operatív egyenlegek az 1998–2000 közötti 3 év átlagában (a GNP százalékában) -0,3

-0,22

UK (+ rebate)

SE

-0,38

FI

-0,01

AT

-0,29

NL

-0,42

IT

-0,03

FR -0,04

DE

-0,42

DK

-0,15 -0,60

-0,50

-0,40

-0,30

-0,20

-0,10

0,07

BE 0,00

0,10

Forrás: „Budget de l’UE 2007, Rapport financier”. European Commission, http://ec.europa.eu/budget/ library/biblio/publications/2007/fin_report/fin_report_07_fr.pdf, 2008. 82. o.

Végül az Agenda 2000 oly módon próbálta megoldani az aránytalan teherviselés problémáját, hogy az addig csak Németországra érvényesült kivételes bánásmódot kibővítette, és a másik három hasonló helyzetű országra is kiterjesztette. 2002 óta a rebate 2014. nyár

87

Somai Miklós

rebate-je a gyakorlatban azt jelenti, hogy Ausztriának, Hollandiának, Németországnak és Svédországnak a brit korrekcióból rá eső rész háromnegyedét elengedik. A kieső rész terhét az EU többi tagállama viseli helyettük.42 Bár az Agenda 2000 – a kiszámolásában hozott két kisebb kiigazítástól (lásd fenn) eltekintve – „megkímélte” a rebate-et, a brit korrekció jogossága és változatlan formában történő fenntartása egyre több kritika tárgyát képezte.

A rebate egy részének elengedése hátterében álló okok A közös költségvetés 1988-as reformja – a középtávra szóló kerettervek bevezetése – óta a saját források rendszerében (ORS) történt nagyobb átalakítások, az ún. ORD-k (own resources decision, az ORS-ről szóló tanácsi határozatok) a soron következő keretterv elfogadásához kötődtek. Így volt ez a 2007–2013-as költségvetési keret (multiannual financial framework, MFF) előkészítő munkálatainak időszakában is. Az új (2007-es) ORD kialakítását végig megkülönböztetett figyelem övezte, különös tekintettel a brit rebatere. Nem csupán a rebate finanszírozásában érdekelt tagállamok, de maga a Bizottság is behatóan foglalkozott a kérdéssel. A legkevesebb, ami elmondható, hogy a körülmények nem kedveztek a briteknek – legalábbis abban az értelemben, hogy a rebate-et továbbra is változatlan nagyságrendben legyenek képesek „megóvni”. A rebate jogosságát alátámasztó érvrendszer elemeiben, kivétel nélkül, jelentős változások történtek. A közös agrárpolitikának az EU-költségvetésen belüli súlya fokozatosan csökkent: a CAP I. (garanciális) pillére keretében elköltött pénz aránya, amely az 1980-as évek közepén az országokra felosztott kiadások 75 százalékán állt, a 2000-es évek közepére 54-55 százalék körüli szintre olvadt.43 Ráadásul az 1990-es évek CAP-reformjai azon termékcsoportok (marha, juh, gabona) közvetlen támogatottságát növelték, amelyekben az Egyesült Királyságnak viszonylag jó pozíciói voltak. Ennek következtében a brit mezőgazdaság relatív támogatottsága ugrásszerűen javult.44 A közös költségvetés forrásoldalán – a saját források szerkezetében – szintén jelentős átrendeződés történt. A sorozatos reformok – az adóalap maximalizálása, a lehívási kulcs csökkentése, illetve a nagy nettó hozzájáruló tagállamoknak (Ausztria, Svédország, Németország, Hollandia) a csökkentett kulcsra adott további kedvezmények – következtében a fontainebleau-i alku idején (valamint az azt követő évtizedben) még a bevételek 55-60 százalékát adó áfaalapú forrás részaránya 1997-től 40, 2002-től 23, majd 2004-től 15 százalék körüli szintre csökkent.45 Eközben a tagállami befizetések egyre nagyobb hányada (2004-ben már kétharmada) a GNP/GNI-alapú 4. forrásból teljesült, miáltal a rendszer egyre jobban közeledett a hozzájárulási képességhez igazodó – azaz a brit szemszögből nézve igazságosabb – teherviseléshez.

88

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése

Igen jelentős változás történt a korrekciós mechanizmus szempontjából kulcsfontosságú relatív prosperitás ügyében is. Az 1980-as évek elején a briteknek a rebate melletti legfőbb érvük az volt, hogy a gazdasági fejlettségükhöz képest aránytalanul nagy teher hárul rájuk a közösségi büdzsé finanszírozásából. Akkoriban a britek az egy főre jutó GDP tekintetében még tisztán elmaradtak az alapító németek, franciák és olaszok mögött. A következő bő két évtized azonban jelentős átrendeződést hozott: az 1985–2005ös, 21 éves időszakban mindössze 4 olyan esztendő volt, amikor a brit gazdaság lassabban növekedett, mint az említett másik három közül bármelyiké.46 Az eredmény: 2002 és 2009 között a vásárlóerő-paritáson számolt egy főre jutó GDP tekintetében a britek minden jelentős európai partnerüket megelőzték (lásd: 2. ábra). 2. ábra Vásárlóerő-paritáson vett egy főre jutó GDP (folyó áron, USD-ben) 35 000

30 000

25 000

20 000

Egyesült Királyság Franciaország Németország Olaszország

15 000

10 000

5 000

1980

1981

1982

1983

1984 …………. 2001

2002

2003

2004

2005

Forrás: „GDP per Capita per Country 1980–2012”. Knoema Online, http://knoema.com/pjeqzh/gdp-percapita-by-country-1980-2012. Letöltés ideje: 2014. május 24.

Az említett változások idővel a briteknek a közös költségvetésen belüli helyzetében is tükröződtek. A 2001 és 2008 közötti 8 év átlagos, a GNI százalékában kifejezett operatív egyenlegét tekintve az EU régi, tehetősebbnek elkönyvelt (azaz nem kohéziós) 11 tagországa közül Finnország után az Egyesült Királyság vállalta a legkisebb terhet az Unió finanszírozásában (lásd: 2. tábla). A brit „teher” nagyjából a kétharmada volt 2014. nyár

89

Somai Miklós

a franciának és az olasznak, harmada a németnek és a svédnek, negyede-ötöde a hollandnak. A helyzet tarthatatlanságát és igazságtalanságát – azt, hogy a rebate továbbra is csak egyetlen tagországra vonatkozzon, nagysága a keleti bővülés hatására (2007– 2013 versus 1997–2003) több mint 50 százalékkal nőjön, s mindezek következtében az Egyesült Királyság (Finnország szintjén) továbbra is a többi fejlett tagországnál jóval kedvezőbb nettó egyenleggel rendelkezzen – a Bizottság is érzékelte, s végül, 2004-ben egy általános korrekciós mechanizmus bevezetésére tett javaslatot. 2. tábla Átlagos éves operatív egyenlegek a 2001–2008 közötti időszakban (a GNI százalékában) FI

UK

AT

FR

DK

IT

BE

DE

SE

LU

NL

-0,08% -0,10% -0,16% -0,16% -0,16% -0,17% -0,23% -0,31% -0,33% -0,34% -0,46% Forrás: „EU Budget 2012. Financial Report”. European Commission, http://ec.europa.eu/budget/ financialreport/pdf/financialreport-2012_en.pdf, 2013. 110–111. o.

A bevezetendő új rendszer (generalised correction mechanism, GCM) arra irányult, hogy bármely tagország az EU-büdzsében kialakult negatív egyenlegének a GNI 0,35 százalékát meghaladó részéből maximum kétharmadot visszakaphasson. A rebate-tel ellentétben a GCM finanszírozásában minden tagország részt vett volna, de az összes költség nem haladhatta volna meg az évi 7,5 milliárd eurót. A technikai részleteket tekintve a GCM nagyjából úgy működött volna, mint a rebate – az előnyök és hátrányok semlegesítését szolgáló egyéb mechanizmusok nélkül. Az alkalmazkodás nehézségeit négyéves átmeneti periódus segítette volna. A GCM – mely a kalkulációk alapján a britek mellett a rebate rebate-jében részesülő tagállamoknak juttatott volna visszatérítést – Ausztrián (és persze az Egyesült Királyságon) kívül minden EU-tag számára a GNI néhány század százalékával kedvezőbb költségvetési helyzetet eredményezett volna ahhoz képest, mintha maradt volna minden a régiben.47 A GCM-et azonban soha nem vezették be, mert míg a többség helyzetén igen keveset javított, addig a britekén túl sokat rontott volna. Ennek bemutatására álljon itt néhány adat: az 1997–2003 közötti hétéves időszakban a rebate évi átlagban 4,6 milliárd euróra rúgott, ami a 2007–2013-as költségvetési időszakban (változatlan rezsim mellett) 7,1 milliárdra emelkedett volna; ezzel szemben a GCM a briteknek (az átmeneti időszak hatását is beleszámolva) évi 3,1, normál működés mellett pedig 2,1 milliárd euró visszatérítést kínált.48 Ennyi pénzt – vagyis az MFF teljes időszakára (7 évére) nézve 28-35 milliárd eurót – a brit kormány egyszerűen nem hagyhatott veszni. Ezek után a 2005. júniusi EUcsúcson Tony Blair visszautasította, hogy a CAP-büdzsé lényegi visszanyesése nélkül módosítsák a rebate-et, és a 2007–2013-as MFF-ről szóló döntés félévet késett.49 90

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése

Ugyanakkor két körülmény jelentősen gyengítette a britek helyzetét. Az egyik éppen az ominózus közös agrárpolitikával volt kapcsolatos. 2002 októberében, az Európai Tanács brüsszeli ülésén – mely az utolsó volt a keleti bővülésről a végső szót kimondani hivatott 2002. decemberi koppenhágai csúcs előtt – döntés született arról, hogy a CAP I-es pillér költségvetését 2013 végéig a 2006-ra kilátásba helyezett szinten befagyasztják.50 Bár a befagyasztás csupán a kiadási plafonra vonatkozott, a britek arra irányuló kísérlete, hogy a 2007–2013-as MFF-ről szóló megegyezést a CAP-kiadások jelentős racionalizálásához (esetleg részleges renacionalizálásához) kössék, eleve kudarcra volt ítélve. Vagyis a közös agrárpolitika és a rebate ügyét ezúttal nem lehetett összekapcsolni. A brit érdekérvényesítést nehezítő másik tényező az volt, hogy a britek a kezdetektől támogatták a keleti bővülést – ami érthető, hiszen hagyományosan az integráció szélesítése, semmint mélyítése pártján álltak. A keleti bővülés azonban önmagában – és az új tagállamokban elköltött EU-pénzek révén automatikusan – jelentős mértékben növelte a briteknek járó visszatérítést.51 Ráadásul a rebate-et a gazdasági fejlettség terén az Egyesült Királyság szintjétől jócskán elmaradó, új tagállamoknak is fizetniük kellett.52 Tény, hogy a bővüléshez való brit hozzáállás ellentmondásos volt, és jelentős felületet adott a politikai támadásokhoz.53 Mivel az idő a britek ellen dolgozott – az ország a rebate ügyében egyre inkább magára maradt –, s a 2005 júliusában elindult brit elnökségi félév jó esélyt kínált arra, hogy a lehető legkisebb áldozattal járó egyezségre lehessen jutni a kérdésben, a Blair-kabinet végül engedett: a 2005. decemberi Európa-csúcson az országnak járó visszatérítés kb. egyötödét feláldozta a keleti bővülés – és a 2007–2013-as MFF-ről való megegyezés – oltárán. A megállapodás értelmében az Egyesült Királyság a fenti (azaz az akkoriban soron következő) MFF időszakában, maximum 10,5 milliárd euró erejéig, részt vállalt a keleti bővülés költségeiben. Ez utóbbiba nem számították bele a britek által mindig is „vörös posztónak” tekintett CAP I. pilléres kiadásokat: a piaci (azaz intervencióval kapcsolatos) kiadásokat, az agrárpolitika legköltségesebb részét képező ún. közvetlen támogatásokat, valamint az eredetileg az agrárgarancia alapból (vagyis az CAP I. pillérből) pénzelt (s az alábbi táblázatban CAP II-bis néven szereplő) vidékfejlesztési támogatásokat. A rebate kiszámításánál technikailag úgy jártak el, hogy az EU-szinten az országokra felosztott összes kiadásból az új EU-tagokra jutó (s a CAP I. pillértől megtisztított) rész fokozatosan növekvő hányadát – 2009-ben 20, 2010-ben 70, majd 2011-től kezdve 100 százalékát – levonták.54 A megállapodás nyomán 2007 óta érvényben lévő új ORS értelmében a rebate vetítési alapja az alábbi séma szerint alakul:

2014. nyár

91

Somai Miklós

A vetítési alapból kivett kiadások - Versenyképesség javítása - Kohézió - EU-belügyek - CAP II. pillér (vidékfejlesztés, kivéve CAP II-bis) - Igazgatási kiadások Az új tagországokban – EU12 (13)

A vetítési alapba beleszámított kiadások - Versenyképesség javítása - Kohézió - EU-belügyek - CAP II. pillér (vidékfejlesztés) - Igazgatási kiadások A régi tagországokban – EU15 - CAP I. pillér (piaci és direkt támogatások)

- Országokra fel nem osztott kiadások (EU-külügyek, nem vagy nehezen azonosítható kedvezményezett)

EU27 (28)

EU27 (28) - CAP II. pillér-bis (a hagyományosan az agrárgarancia alapból – a CAP I. pillérből – kiutalt vidékfejlesztési támogatások) Az új tagországokban – EU12 (13)

Forrás: „Council Decision of 7 June 2007 on the System of the European Communities’ Own Resources (2007/436/EC, Euratom)”. EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;jsessionid=jq D5TVqHDBqJ3dysvzc2LW6CWt0yh81BgTMvv6Dtry359JYr6cJP!-1365884101?uri=CELEX:3200 7D0436. Letöltés ideje: 2014. június 1. Megjegyzés: a bal felső rubrika tételei, együttes hatásukat tekintve, maximum 10,5 milliárd euróval csökkenthették a rebate-et a 2007–2013 közötti időszakban.

A brit kormánynak a rebate ügyében 2005 decemberében tett engedménye 2009 után látványos változást okozott az ország költségvetési pozíciójában. Szemben a 2001 és 2008 közötti időszakkal – amikor (a rebate-nek köszönhetően) az Egyesült Királyság érezhetően kisebb terhet viselt az EU-büdzsében, mint a hozzá hasonló fejlettségű tagországok –, 2010-től kezdődően az ország, operatív egyenlegét tekintve, nagyon gyorsan elérte a partnerországok átlagos szintjét, s gyakorlatilag betagozódott az átlagos nettó befizetők közé (lásd: 3. ábra). További látványos változás volt, hogy a nagy befizető országok nettó egyenlegei közelebb kerültek egymáshoz.55 Igaz, ez utóbbi fejleményhez a rebate finanszírozási terhének mérséklődése mellett a 2007-es ORD alapján egyes országoknak az áfalehívási kulcsra (Ausztria, Németország, Hollandia, Svédország), valamint a GNI-alapú forrásra (Hollandia, Svédország) vonatkozó kedvezményei is hozzájárultak. (Más lapra tartozik, de attól még igaz, hogy az említett változások meszsze nem voltak képesek ellensúlyozni a keleti bővülés növekvő terheinek a gazdagabb tagországok egyenlegeire gyakorolt hatását.)56 92

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése

3. ábra Operatív egyenlegek 2001–2012 között (a GNI százalékában) 0,10%

0,00%

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

% GNI

-0,10%

-0,20%

-0,30%

-0,40%

-0,50%

-0,60% Belgium

Németország

Franciaország

Olaszország

Ausztria

Svédország

Egyesült Királyság

UK, rebate nélkül

Hollandia

Forrás: „EU Budget 2012. Financial Report”. 110–111. o. Megjegyzés: a jobb áttekinthetőség kedvéért három kisebb tagország (Dánia, Finnország és Luxemburg) adatai nem szerepelnek az ábrán. Tájékoztatásul a hiányzó adatok: a 2010–2011–2012-es egyenlegek Dánia esetében: -0,25%, -0,34% és -0,45%; Finnország esetében: -0,17%, -0,34% és -0,34%; s végül Luxemburg esetében: -0,15%, -0,24% és -0,25%.

A 3. ábrából még egy dolog világosan kiolvasható: míg 2010 előtt még lehetett vitatni a brit korrekció jogosságát azon az alapon, hogy az Egyesült Királyság nincs egyedül a túlzott költségvetési hiány problémájával, 2010-től kezdődően azonban a visszatérítés előtti brit egyenleg (lásd az ábra világos szaggatott vonalát) egyértelműen kilóg a sorból.57 Ezáltal a rebate helyzete megszilárdult, támadhatósága csökkent. Következésképpen a 2010 májusa óta hivatalban lévő Cameron-kormány – a rebate megvédése ügyében – sokkal jobb helyzetből nézhetett a soron következő MFF-ről szóló tárgyalások elé, mint annak idején a Blair-kormány.

Az Egyesült Királyság és a 2014–2020-as MFF A legújabb költségvetési kerettel kapcsolatos tárgyalásoknak mind a lefolyását, mind pedig a kimenetelét alapvetően meghatározta a szinte minden EU-tagországot megviselő pénzügyi-gazdasági válság. Ezen túlmenően, az euróövezeti országok 2014. nyár

93

Somai Miklós

közpénzügyeit tovább terhelte a szuverén adósságválság, illetve az annak megoldására/megelőzésére kidolgozott pénzügyi stabilitási eszköz és mechanizmus révén rájuk háruló jelentős állami garanciavállalás. Ilyen körülmények között – továbbá tekintettel az ország (rebate utáni) költségvetési egyenlegére (lásd: 3. ábra, 2010–2012-es évek) – a britek könnyen találtak szövetségeseket a költségvetési kiadások lefaragására. A tárgyalások eredménye közismert: az európai közös költségvetés történetében a középtávú pénzügyi tervezés bevezetése óta először fordul elő, hogy az új MFF reálértékben – ha csupán 3-4 százalékkal is – kevesebbet költ, mint az előző. Ráadásul a tényleges kifizetések előirányzata először lesz alacsonyabb az EU-szintű GNI 1 százalékánál.58 A brit kormány valósággal ünnepelte az MFF-megállapodást. Tárgyalódelegációja mindkét fontos célját elérte: a költségvetési kiadások csökkentését és a rebate maradványának a megvédését. Ami a csökkentést illeti, David Cameron miniszterelnök parlamenti beszámolója szerint a kifizetésekre kialkudott 908,4 milliárd eurós végösszeg 80 milliárddal kevesebb a Bizottság eredeti ajánlatánál, 35 milliárddal kevesebb az előző MFF hasonló adatánál, és 60 milliárddal marad el attól az összegtől, amely egyezség hiányában, az utolsó érvényes költségvetéssel rendelkező év (2013) összegeinek automatikus „továbbgörgetéséből” adódott volna.59 Brit szemszögből további elégedettségre adtak okot az MFF kiadási szerkezetében bekövetkezett változások. Az előző MFF-hez képest 2014–2020 között azon költségvetési fejezetek forrása csökken (pl. kohézióé 8,4, a CAP I. pilléréé pedig 17,5 százalékkal), amelyekből az Egyesült Királyság hagyományosan viszonylag kisebb arányban részesül, és azoké nő (pl. a versenyképességé 37,3, azon belül a kutatás-fejlesztésé 40 százalékkal), ahol cégei és egyetemei jó eséllyel pályázhatnak a támogatások elnyerésére. Ami a britek második célját, a rebate maradványának a megvédését illeti, már említettem, hogy a konzervatív–liberális kormány eleve kedvezőbb helyzetből indult, mint korábban a munkáspárti kabinet.60 Ugyanakkor a tárgyalások fókuszában távolról sem a rebate állt, hanem a közös költségvetés mérete, illetve az, hogy hol, melyik tételen lehet, illetve szükséges takarékoskodni. Ezért a tagállamok egy része állást sem foglalt a kérdésben, mert attól tartott, hogy a rebate támadásával – illetve annak a britek általi esetleges föladásáért cserébe – további áldozatokra kényszerülhet a számára fontos egyéb területeken (pl. kohézió, CAP). Bár a Bizottság új alapokra helyezte volna az EUbüdzsé bevételi oldalát – több új saját forrásra (pénzügyi tranzakciós adó, új áfaforrás), valamint a korrekciós mechanizmus reformjára is javaslatot téve – a kérdésben nem volt esély a konszenzusra. Egyrészt az ún. európai adók bevezetésére (az adókivetés jogának átengedésére) még nem állt minden tagország készen, másrészt a tranzakciós adónak az Európai Unióra korlátozódó bevezetése felvetette a pénzügyi intézmények EU-n kívülre településének a veszélyét. Mivel e veszély az átlagosnál is jobban érintené a londoni Cityt, a brit kormány hallani sem akart az új adóról.61

94

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése

Az Egyesült Királyság az EU-n kívül? Amióta David Cameron miniszterelnök egy 2013. januári beszédében ígéretet tett arra, hogy pártjának, a brit Konzervatív Pártnak a 2015-ös parlamenti választásokon való győzelme esetén 2017-ig ügydöntő népszavazást ír ki az ország EU-ban maradásáról, megindult a számolgatás a gazdasági-társadalmi következményeket illetően. A kilépés körülményeit taglaló elemzések általában két, a brit–EU viszony jövőjét illetően eséllyel megvalósítható alternatívát említenek. Egyrészt a norvég mintát, azaz azt, hogy viszszatérnek az EFTA-ba és csatlakoznak az EGT-hez (Európai Gazdasági Térséghez), s ily módon részesei maradnak az egységes piacnak; illetve a svájci mintát, mely az EFTAtagságot tartalmazza ugyan, de az EGT-tagságot nem. Ez utóbbi esetben a gazdasági együttműködés egyes részterületeiről, Svájchoz hasonlóan, kétoldalú megállapodások sorozatát kellene végigtárgyalni. A fenti alternatívákat megvizsgálva, témánk szempontjából fontos látni, hogy a kilépés nem jelentené az EU-költségvetés finanszírozásában való brit teherviselés megszűnését. Mind Norvégia, mind pedig Svájc fizet pénzügyi hozzájárulást az EU-nak: egyrészt a regionális politikai célok jegyében, a déli és keleti bővüléssel járó társadalmi-gazdasági különbségek csökkentéséért, másrészt azon közösségi programok és politikák működéséért, amelyekben részt vesznek. Az éves hozzájárulások egy főre jutó értékét a brit EU-val szembeni nettó költségvetési pozícióból számolt hasonló adattal összevetve azt találjuk, hogy egy norvég mintájú tagság kb. 17, egy svájci típusú pedig 59 százalékkal csökkentené az Egyesült Királyság terheit.62 Az EU-ból való brit kilépés hatását azonban nem lehet egyetlen paraméter alapján megítélni.63 Maximum annyi állítható nagy biztonsággal, hogy e hatás valószínűleg nagyobb lesz a kereskedelem, a mezőgazdaság és a foglalkoztatás terén, mint például az oktatásban vagy a kultúrában. Továbbá az is bizonyos, hogy egy, az EU-val szembeni norvég vagy svájci típusú viszonyra való váltás hosszú és komplikált tárgyalássorozat eredménye lehet csupán, melyben a pénzügyi dosszié csak egy kérdés lenne a sok közül. Bár az Egyesült Királyság terhei valószínűleg csökkennének, az európai ügyekre, szabályozásokra, normákra való ráhatásának, befolyásának nagy részét azonban óhatatlanul elveszítené.

Résumé The Common Budget of Britain and the EU – with Regard to the Rebate in Particular One of the most neuralgic aspects of the UK–EU relationship has traditionally been the country’s highly negative balance of the common budget. The chronic deficit can 2014. nyár

95

Somai Miklós

be traced back to the EU’s budget structure which neither on the income, nor the expenditure side meets the British economy endowments: the external trade relations from the EU, the relatively high tax-base compared to the national income, or the smallscale agricultural sector compared to the partners’ one. Thus, the country pays relatively quite a lot into the common budget and gets back much less than the average from it. Rebate, the remedy of the imbalance created in the mid-1980s, alleviates the problem significantly, but the debates about its maintenance have strongly strained the UK–EU relationship for over 20 years. Finally, by giving up a portion of the rebate, Britain got to the similar position as the other developed EU members, according to their balances in the common operational budgets, and the country’s possible exit from EU cannot be reasonably justified with budgetary aspects anymore.

Jegyzetek 1 Nem véletlen, hogy az 1946-os zürichi beszédében maga Churchill is úgy említette az európai egység ügyét, mint amelyet Nagy-Britanniának, a Brit Nemzetközösségnek, Amerikának – sőt a Szovjetuniónak is – támogatnia kell, s melyben a franciák és a németek dolga vezető szerepet játszani. Vagyis az európai kontinens egységéről beszélt, amelyet a britek kívülről támogatnának. „Mr Winston Churchill Speaking in Zürich, 19th September 1946”. The Churchill Society, London, http://www.churchill-society-london.org.uk/astonish.html. Letöltés ideje: 2014. május 26. 2 Jellemző a britek hozzáállására, hogy az európai (gazdasági és atomügyi) integráció alapjait 1955/56 fordulóján kidolgozó Spaak-bizottságban csupán megfigyelői szinten képviseltették magukat. A tárgyalások kezdete után néhány héttel még ezt a megfigyelőt is visszahívták, aki az egybehangzó jelentések szerint így búcsúzott a kollégáitól: „Önök itt mezőgazdaságról beszélnek, amelyet mi [értsd: a britek] nem kedvelünk, vámok ellenőrzéséről, amit mi visszautasítunk, és intézmények ellenőrzéséről, ami elborzaszt bennünket… au revoir et bonne chance.” Clive Archer: The European Union. New York: Routledge, 2008. 24. o. 3 Az európai és a brit jog emlékezetes összeütközését jelentette az ún. Factortame-ügy. Egy 1988as törvény értelmében az országban üzemeltetett halászhajók újbóli nyilvántartását rendelték el, azzal a feltétellel, hogy azoknak 75 százalékban brit tulajdonban kell lenniük. A Factortame nevű hajóscég többségi spanyol tulajdonosai a közösségi jog megsértése miatt bírósághoz fordultak, s az ítélet meghozataláig ideiglenes intézkedés kibocsátását kérték. Ez azonban nem történt meg, mert a brit közjog értelmében a Koronával szembeni perekben vélelmezni kellett, hogy a Parlament aktusai az uniós joggal összeegyeztethetők. Végül az Európai Bíróság úgy ítélkezett, hogy a nemzeti jogszabály érvényességének ellenőrzéséig (értsd: az Európai Bíróság döntéséig) a tagállami bíróságnak akkor is biztosítania kell a jogvédelmet, ha annak elrendelése a nemzeti jog alapján kizárt. Balogh-Békesi Nóra: Közösségi jog- és szuverenitás-transzfer a csatlakozási klauzulák és a hatáskörmegosztás mentén. Budapest: Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Doktori Iskola, 2008. 20–21. o. Elektronikus változat: http://193.224.191.196:8080/phd/ Dr.Balogh_Bekesi_Nora_phd.pdf. „Az európai jog elsőbbsége”. Europa, http://europa.eu/ legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/l14548_hu.htm. Letöltés ideje: 2014. május 26. 4 Jelen tanulmányban az EU (Európai Unió), EGK (Európai Gazdasági Közösség), Közösség, Európai Közösség és Közös Piac kifejezéseket szinonimaként kezelem.

96

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése 5 Bojana Perisic: „Britain and Europe: a History of Difficult Relations”. Institute for Cultural Diplomacy, htt p://www.culturaldiplomacy.org/pdf/case-studies/cs-bojana-perisic.pdf. Letöltés ideje: 2014. május 28. 6–7. o.; Simon Hix: „GV311. Britain and Europe Part 1: A Troubled History”. The London School of Economics and Political Science, htt p://www.lse.ac.uk/assets/ richmedia/channels/government/slides/20140320_week19_britainAndTheEUpartI_ sl.pdf, 2014. március 20. 6 Jean-Jacques Guth: Comprendre l’Europe. Párizs–Montréal: Éditions Études Vivantes, 1980. 137.o. 7 „Meetings of the Heads of State or Government, Paris 9–10 December 1974”. Archive of the European Integration, http://aei.pitt.edu/1459/1/Paris_1974.pdf. Letöltés ideje: 2014. május 27. 8 Uo. 11.o. 9 Uo. 12. o. 10 „Financing the European Union”. University of Pittsburgh, Archive of the European Integration, http://aei. pitt.edu/6996/1/6996.pdf. Letöltés ideje: 2014. május 27. 11 Az Egyesült Királyság az 1840-es évek elejéig 90-100 százalékban önellátó volt élelmi-

szerből. Aztán a kb. egymillió áldozatot szedő, burgonyavész okozta ír éhínség hatására, valamint a megerősödött ipari-kereskedelmi lobbi nyomására felszabadították a gabonaimportot (Corn Laws eltörlése, 1846). Ettől fogva nagyarányú átrendeződés kezdődött a brit mezőgazdaságban – a hazai termelés egyre inkább a nagyvárosi (hús-, tej- és kertészeti termékek iránt megmutatkozó) igények kielégítésére koncentrált –, és az önellátási ráta 1870-re 60, a két világháború közötti években pedig 30-40 százalékosra csökkent. Az EKhoz való csatlakozás idejének kb. 50-60 százalékos önellátottsági szintje a közös agrárpolitika hatására ugyan határozott növekedésnek indult (kb. 70 százalékig), de az 1990-es évektől kezdődően – a támogatások termeléstől való elválasztását erősítő, sorozatos CAPreformoknak, valamint az agrártermékek liberalizálódó világkereskedelmének köszönhetően – újból csökkenő tendencia figyelhető meg. Az önellátás a 2000-es évek közepe óta ismét 60 százalék körüli. „Food Security and the UK”. DEFRA, http://archive.defra. gov.uk/evidence/economics/foodfarm/reports/documents/foodsecurity.pdf, 2014. május 31.

12 „Council Decision 70/243 ECSC, EEC, Euratom on the Replacement of Financial Contributions from Member States by Own Resources (21 April 1970)”. CVCE, http://www.cvce.eu/obj/council_ decision_70_243_ecsc_eec_euratom_on_the_replacement_of_fi nancial_contributions_ from_member_states_by_own_resources_21_april_1970-en-f0bc041c-fc7e-474b-ab4d3b5850501087.html, 1970. április 21. 13 Vade-mecum budgétaire. Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés

européennes, 2000. 42–43.o. Elektronikus változat: Europa, http://www.europarl. europa.eu/transl_nl/docs/budget/vade-mecum_budgetaire_2000.pdf. Letöltés ideje: 2014. május 30.

14 1985-ös adatok alapján vámból és agrárlefölözésből az Egyesült Királyság 2,437 milliárd ECU-t, az NSZK 2,53 milliárdot, Franciaország pedig 1,254 milliárdot fizetett a közös költségvetésbe. Az egy főre jutó külkereskedelmi forgalom eközben rendre 3719, 5612, illetve 3797 USD volt. „Le budget de la Communauté européenne”. Documentation Européenne, No. 1. (1986). 24. o.; „WTO Statistics Database”. World Trade Organization, http://stat.wto.org/Home/WSDBHome. aspx?Language=E. Letöltés ideje: 2014. május 27. 15 Mivel a fogyasztás aránya a kevésbé prosperáló tagországokban általában viszonylag magasabb, a harmonizált áfaalapot több lépcsőben visszanyesték: előbb (1988-tól) minden tagországra nézve a GNP 55 százalékában maximálták; majd ezt az arányt 1995-től az akkori kohéziós országok (Ír-, Spanyol- és Görögország, valamint Portugália) számára azonnal, a többi tagország számára pedig ötéves átmeneti időszak során (1999-ig) fokozatosan 50%-osra csökkentették. „European Union: Public Finance”. European Commission, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/publications/ public_fin/EU_pub_fin_en.pdf#page=138. Letöltés ideje: 2014. május 27. 37. és 54. o.

2014. nyár

97

Somai Miklós 16 A befizetések szintje 1973-ban 45, 1974-ben 56, 1975-ben 67,5, 1976-ban 79,5, 1977-ben 92, 1978-ban pedig 100 százalékos volt. Documents Concerning the Accessions to the European Communities – 1987 II. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1988. 52. o. 17 Guth: i. m. 138–139. o. 18 „Comprehensive Agreement between the Nine – British Contribution to the Community Budget; Farm Prices; Sheepmeat; Declaration on Fisheries”. Bulletin of the European Communities, No. 5. (1980). Elektronikus változat: Archive of the European Integration, http://aei.pitt.edu/1366/1/UK_budget_ agreement.pdf. Letöltés ideje: 2014. május 30. 9. o. 19 „Conclusions of the Presidency ont he Proceedings of the European Council, Stuttgart, 17–19 June 1983”. European Council, http://www.european-council.europa.eu/media/849470/1983_ june_-_stuttgart__eng_.pdf, 1983. június 19. 6. o. 20 A tényleges jogi alapot a Tanácsnak az EGK saját forrásainak – az 1984-es fontainebleau-i csúcsértekezlet eredményein alapuló – rendszerére vonatkozó határozata teremtette meg. „Council Decision of 7 May 1985 on the Communities’ System of Own Resources (85/257/EEC, Euratom)”. CVCE, http:// www.cvce.eu/content/publication/2005/6/24/afbc04d4-b3a2-43c3-9215-b5f353466eb8/ publishable_en.pdf, 1985. május 7. 21 „European Council Meeting at Fontainebleau, Conclusions of the Presidency”. European Council, http://www.european-council.europa.eu/media/849292/1984_june_-_fontainebleau__ eng_.pdf. Letöltés ideje: 2014. június 1. 2. o. 22 A „tagországokra felosztható kifizetések” csak az egyes országokhoz konkrétan hozzárendelhető kifizetéseket jelentik. Nem tartalmazzák a nemzetközi szerződések keretében harmadik országoknak átutalt pénzeket, a különböző tartalékokat, sem a kedvezményezetteket illetően nem vagy nehezen azonosítható – pl. a közösségi rendezvényekkel kapcsolatos reprezentációs – kiadásokat. Document de travail de la Commission concernant le mode de calcul, le financement, le versement et la budgétisation de la correction des déséquilibres budgétaires conformément aux articles 4 et 5 de la Décision du Conseil relative au systéme des ressources propres de l’UE. Bruxelles, le 21 septembre 2000 (Szintén idézi: Vass Péter: A brit költségvetési visszatérítés diplomáciai alkufolyamata, PhD értekezés, Tézisgyűjtemény. Budapest: Budapesti Corvinus Egyetem, Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskola, 2008 http://phd. lib.uni-corvinus.hu/416/3/vass_peter_thu.pdf. Letöltés ideje: 2014. június 1. 20. o.) 23 „European Council Meeting at Fontainebleau,…”. 3.o. Hozzátesszük: a dokumentum már említett 2. cikkelyében – ahol a korrekció 1985-től érvényesülő 66 százalékos szintjéről esik szó – szerepel egy, a 4. cikkelyre történő (előre)utalás: „for the period referred to in § 4”, vagyis hogy a korrekció a 4. cikkelyben említett ideig jár. És erre rímel a 4. cikkely azon kitétele, hogy az áfaplafon megemeléséről szóló határozat és a (2. cikkben említett) korrekciós formula hatálya összekapcsolódik („their duration being linked”). 24 Lásd a szerződés (az Európai Unió működéséről szóló szerződés) 311. cikkét az Unió saját forrásairól. Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata – Az Európai Unió alapjogi chartája. Luxemburg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2010. 181–182. o. Elektronikus változat: http://europa.eu/pol/pdf/qc3209190huc_002.pdf. Letöltés ideje: 2014. június 1. 25 European Union Public Finance 4th Edition. European Commission, Office for Official Publications of the EC, 2008 31. o. Elektronikus változat: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/ publications/public_fin/EU_pub_fin_en.pdf#page=138. Letöltés ideje: 2014. május 27. 26 Az integrált mediterrán programoknak az volt a szerepük, hogy a spanyol–portugál bővüléssel kapcsolatban az EGK mediterrán térségeit (Dél-Franciaország, Olaszország déli és tengerparti területei, Görögország) felkészítsék a – főként a zöldség-gyümölcs szektorban – várhatóan megnövekvő piaci versenyre. Jean-Pierre Baché – Philippe Jouret: „Le budget de la Communauté après Maastricht”. Revue du Marché commun et de l’Union européenne, No. 359. (1992). 559–572. o. 27 European Union Public Finance… 31. o.

98

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése 28 Ilyenkor lépett működésbe az ún. „egytizenkettedes szabály”, amelynek értelmében az adott év minden megkezdett hónapjában az előző évi költségvetés egy hónapra eső részével gazdálkodhattak. Baché–Jouret i. m. 29 „The European Council Brussels, 19–20 March 1984”. University of Pittsburgh, Archive of the European Integration, http://aei.pitt.edu/1433/1/Brussels_March_1984.pdf. Letöltés ideje: 2014. június 2. 13. o. 30 „1984: EEC Summit Collapses over Rebate Row”. BBC on this Day 1950–2005 Online, http://news. bbc.co.uk/onthisday/hi/dates/stories/march/21/newsid_2546000/2546127.stm, 1984. március 21. 31 Az első ajánlatban a britek 5 éven keresztül egymilliárd ECU-t kaptak volna, s utána életbe lépett volna a részleteiben már kitárgyalt korrekciós mechanizmus. A következő változatban, további engedményként, a németek fölajánlották, hogy megemelik a rebate-hez való hozzájárulásukat – a rájuk eső rész 50 százalékáról 66 százalékra. Végül az ötéves átmeneti időszakot előbb 3, majd 2 évre csökkentették volna. „The European Council Brussels, 19–20 March 1984”. 32 „Without that threat to withhold our contributions, to the extent of having the law officers produce a bill, we would not have got it.” Lásd: „Lord Lawson of Blaby, Select Committee on EU, Minutes of Evidence, Examination of Witnesses 14/09/2004”. Parliament.uk, http://www.publications. parliament.uk/pa/ld200405/ldselect/ldeucom/62/4091403.htm. Letöltés ideje: 2014. június 2. 33 A módszer a következő: veszik a britek által beszedett TOR 20 százalékát – ami a többlet TOR (15%) és a briteknél maradó rész (75%) aránya, s megszorozzák a briteknek az európai TOR-ban és a teljes (eredeti, nem maximált) áfaalapban való részesedésének a különbségével. Az eredménnyel azután csökkentik a magkorrekciót. European Union Public Finance… 237–238. o. 34 Semlegesítése úgy történt, hogy az eredeti összeg számításánál az új tagországokhoz rendelt előcsatlakozási összeget levonták a tagországokra felosztható kiadásokból. Uo. 238. o. 35 Arne Nis Jensen: „The UK Rebate – or Rethinking the EU Budget?”. Aarhus Universitet, http://pure. au.dk/portal/files/36186903/UK_rebate_or_rethinking_the_EU_budget.pdf. Letöltés ideje: 2014. május 16. 16. o. 36 A közös költségvetésnek a Delors-I. és Delors-II. csomag által fémjelzett reformjai – az európai szolidaritás jegyében – reálértékben előbb (1988–1992 között) megduplázták, majd (1993–1999 között) további 75 százalékkal növelték a strukturális alapok (plusz az 1993-tól beindult kohéziós alap) forrásait. European Union Public Finance… 35–60. o. A támogatás zömét az új déli tagállamok kapták, de jutott belőle Német- és Olaszország elmaradottabb keleti, illetve déli tartományainak is. „Structural Funds and Cohesion Fund 1994–99 Regulations & Commentary January 1996”. University of Pittsburgh, Archive of the European Integration, http://aei.pitt.edu/1744/1/structure_ funds_96_commentary.pdf. Letöltés ideje: 2014. június 5. 22. o. 37 A reform során a földhasználatban kitüntetett szerepet játszó nagykultúrák (gabona, fehérjetakarmány, olajos magvak, valamint a legeltetéses állattartás) esetében az addigi (túltermelésre ösztönző, a termékek végtelen mennyiségére szóló) árgaranciát fokozatosan a termelőknek (múltbéli teljesítmények, illetve állatlétszám alapján) fizetett közvetlen támogatásokkal váltották fel. Bár az új rendszer nem ösztönzött túltermelésre, jóval drágább volt, mint az addigi: míg az árgarancia csak alacsony árak esetén került pénzbe (piaci intervenció csak ekkor történt), a közvetlen támogatás minden évben, „ha esett, ha fújt”, a piaci áralakulástól függetlenül járt (illetve jár mind a mai napig) a termelőknek. A változás legnagyobb nyertese Franciaország volt. 38 A relatív prosperitás azt mutatja, hogy egy adott tagországban milyen a polgárok helyzete a többi tagállamhoz képest, s ezt – feltételezve, hogy a jövedelmet az emberek a hazájukban költik el – a vásárlóerő-paritáson közös nevezőre (pl. €) hozott egy főre eső reáljövedelemmel mérik. A koncepciónak akkor jut szerep, ha azt kell megállapítani, hogy mely régiók milyen arányban részesüljenek a strukturális alapok támogatásaiból, valamint akkor, amikor felmerül, hogy egy ország közös költségvetési helyzete „fontainebleau-i értelemben” (azaz relatív prosperitásához képest) túlzott hiányt mutat. Nem keverendő össze a hozzájárulási képességgel, mely azt mutatja, hogy egy tagállam milyen mértékben képes hozzájárulni a közös költségvetés finanszírozásához. Ennek legjobb

2014. nyár

99

Somai Miklós

39

40

41 42

43 44

100

mérője a hivatalos árfolyamon közös nevezőre (pl. €) hozott nominális GNP. „Budget Contributions, EU Expenditure, Budgetary Balances and Relative Prosperity of the Member States”. University of Pittsburgh, Archive of the European Integration, http://aei.pitt.edu/40266/1/A4661.pdf. Letöltés ideje: 2014. június 5. 10. o. A költségvetési pozíció tekintetében az ún. operatív egyenleget – vagyis az igazgatási költségek nélkül számolt operatív kiadások és a TOR nélkül vett tagállami hozzájárulás különbségét – veszik alapul. Az Európai Bizottság a mutatóval kapcsolatban – bár hosszú évek óta szerepel a kiadványaiban – nem győzi hangsúlyozni, hogy az csupán az EU-tagságból származó bizonyos pénzügyi előnyök és hátrányok egyfajta (és még csak nem is teljes körű) könyvelői szemléletű számbavétele, és semmiféle fogódzót nem ad a különböző egyéb, például az egységes piachoz és a gazdasági integrációhoz kapcsolódó közös politikákból, valamint a politikai stabilitásból és a biztonságból származó előnyöket illetően. Lásd: EU pénzügyi jelentései, pl.: „EU Budget 2012. Financial Report”. European Commission, http://ec.europa.eu/budget/financialreport/pdf/ financialreport-2012_en.pdf. Letöltés ideje: 2014. június 5. 109. o. A belgáknak mindazonáltal nincs okuk panaszra, hiszen az uniós intézményeknek hála, Brüsszel egyike a világ legversenyképesebb régióinak. A legfrissebb, 2014 júniusában megjelent (ún. WCIR-index szerinti) rangsorban csak a kaliforniai San Jose–Santa Clara előzi meg. Index Vakbarát Hírportál Online, http://vakbarat.index.hu/gazdasag/2014/06/06/regios_versenykepesseg/. Letöltés ideje: 2014. június 6. Egy korábbi, az interneten már elérhető kiadvány szerint a kreativitás (k+f), gazdasági teljesítmény és infrastruktúra (elérhetőség) tekintetében Brüsszel az EU legversenyképesebb régiója volt 2006/2007-ben. Robert Huggins – Will Davies: „European Competitiveness Index 2006–07”. Center for International Compatitiveness, http://www.cforic.org/ downloads.php. Letöltés ideje: 2014. június 6. 5. o. „Financing the European Union – Commission Report on the Operation of the Own Resources System”. University of Pittsburgh, Archive of the European Integration, http://aei.pitt.edu/6996/1/6996. pdf. Letöltés ideje: 2014. május 27. 20–21. o. Jellemző az Agenda 2000 nyomán a rebate finanszírozásában kialakult arányokra – tudniillik, az első két évben (2002–2003) a rebate terhének több mint 70 százalékát három tagország viselte: Franciaország (30-32%), Olaszország (25-26%) és Spanyolország (14-15%) –, hogy egy, a francia kormányfő számára készült jelentésben szó szerint leírták: „Az érvelés, miszerint Franciaország a közös agrárpolitika kegyeltje, mosolyogni való. Tekintettel a CAP és a brit korrekció jövőbeni várható alakulására, [2009-től kezdődően – a szerző] Franciaország kevesebb nettó haszonra számíthat a CAP-ból, mint amennyi pénzt a brit költségvetésbe tartozik majd befizetni.” Marc Laffineur – Serge Vinçon: „Rapport au premier ministre sur »Les perspectives financières européennes 2007–2013« Février 2004”. La documentation Française, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ var/storage/rapports-publics/044000098/0000.pdf. Letöltés ideje: 2014. június 6. 144–145. o. Az említett több mint 70 százalékos arány 2004 után, a keleti bővülés folytán, kissé lejjebb ment: 60-65 százalék közé. „Budget de l’UE 2007. Rapport financier”. Commission Européenne, http://ec.europa. eu/budget/library/biblio/publications/2007/fin_report/fin_report_07_fr.pdf. Letöltés ideje: 2014. június 6. 78–80. o. A számítások alapja az 1983–1986, illetve a 2003–2006 közötti időszak. Uo. 71–72. és 78–80. o. Az 1983–1986, illetve a 2003–2006 közötti időszak átlagait összehasonlítva és az brit gazdálkodóknak kifizetett CAP garanciális támogatásokat 1-nek véve, a megfelelő olasz adat 1,72-ről 1,28-ra, a német pedig 1,86-ról 1,50-re csökkent. A nagyobb tagországok közül egyedül a franciák tudták még a briteknél is jobban kihasználni a reformokat (az ő adatuk 2,21-ről 2,41-re nőtt), ami nem véletlen, hiszen a reformok egyik célja éppen a francia mezőgazdaság (főként a takarmánygabona) európai szerepének helyreállítása volt. Somai Miklós: „Az EU közös agrárpolitikája a kezdetektől napjainkig”. In: A magyar mezőgazdaság esélyei az EU-csatlakozási tárgyalások tükrében. Doktori (PhD)

Külügyi Szemle

A britek és az EU közös költségvetése

45 46

47

48 49 50

51

52 53

értekezés. Gödöllő: Szent István Egyetem, 2002. 7–36. o. Elektronikus változat: http://old.vki.hu/ letolt/doktori-ertekezes.pdf. Letöltés ideje: 2014. június 7. Az adatok forrása: „Budget de l’UE 2007…”. 71–72. és 78–80. o. Uo. 62–64.o. Sajnálatos módon, a relatív prosperitás mérésére jobban megfelelő GNP (GNI)-adatsort az interneten nem lehet fellelni. A Bizottság saját forrásokat célzó 2004-es ajánlásaiban ugyan szerepel egy, a vásárlóerő-paritáson vett, egy főre jutó GNI-adatokat mutató táblázat, de az csupán egy-egy év (1984 és 2003) adatait veti egybe. Az abban foglaltak szerint az Egyesült Királyság a relatív prosperitás terén nemcsak az EU nagyobb gazdaságait előzte meg, hanem olyan kisebb, fejlett országokat is, mint Dánia vagy Hollandia. „Proposal for a Council Decision on the System of the European Communities’ Own Resources”. EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52004PC0501(02)&rid=3. Letöltés ideje: 2014. június 8. 3. o. Ez nem jelenti azt, hogy mindenki lelkesen támogatta volna a javaslatot. Elvégre a tagállamok négyötöde semmiféle korrekcióra nem lett volna jogosult, s közülük többen, például Franciaország is, elvből ellene volt mindenféle visszatérítésnek. A szokásos ellenérvek a következők voltak: a korrekció ellene megy az integráció folyamatának és az európai szolidaritásnak; az egyenlőtlenségeket a költségvetés kiadási oldalán kell orvosolni; a rendszer kontraproduktív, amennyiben a kedvezményezett tagállamokat felelőtlen – a többiek által finanszírozandó – költekezésre ösztönzi; a technikai részletek kidolgozása (pl. a küszöbérték megválasztása) mérlegelés, s ezáltal alkudozás tárgya. Laffineur–Vinçon: i. m. 147. o. Ausztria különleges helyzete abból adódik, hogy a kalkulált negatív balansza túl közel van a 0,35 százalékos küszöbértékhez, s így nem sok visszatérítést kapna, miközben – a GCM szabályai értelmében – részt kellene vennie a saját magának és a többi tagországnak járó korrekcióban. „Proposal for a Council Decision…”. 10. és 13. o. Uo. 5. és 11. o. Jensen: i. m. 19. o. „Presidency Conclusions. Brussels European Council. 24 and 25 October 2002”. Consilium, http:// www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/72968.pdf. Letöltés ideje: 2014. június 8. 5. o. Megjegyzés: A csúcsértekezlet kimenetelét nagyban befolyásolta a nem sokkal előtte kötött francia–német különalku, illetve kompromisszum. A németek ugyanis mint a keleti bővülés legnagyobb finanszírozói, a CAP I-es pillér (piaci és közvetlen) szubvencióit nem akarták kiterjeszteni az új tagországok termelőire. Ebben a törekvésükben számíthattak a britek, svédek és hollandok támogatására. A franciák azonban hallani sem akartak arról, hogy a bővülés kapcsán egyedül a közös agrárpolitikán spóroljanak. Úgy érveltek, hogy akkor a többi dossziét is ki kell nyitni, hiszen ott is vannak anomáliák: pl. a strukturális és kohéziós pénzek jelentős része gazdag tagországok régióinak jut, és ott van még a brit rebate, ami önmagában egy anomália. Két hónappal a koppenhágai csúcs előtt persze esélytelen lett volna ennyi mindenről megállapodni. Jean Quatremer: „UE: Chirac et Schröder lèvent l’obstacle”. Libération Online, http://www.liberation. fr/monde/2002/10/25/ue-chirac-et-schroder-levent-l-obstacle_419612, 2002. október 25. A bővülés folytán egyszerre csökkent az Egyesült Királyság részesedése az országokra felosztott kiadásokból, illetve növekedett az összes ilyen kiadás, ami azt jelentette, hogy – a matematika törvényei alapján – papíron mindkét hatás növelte a rebate mértékét. European Union: Public Finance… 244. o. Az új tagországok 2004 és 2012 között összesen mintegy 4,6 milliárd – azaz éves átlagban kb. félmilliárd – euróval járultak hozzá a brit rebate-hez. „EU Budget 2012…”. A politikai támadásokból ízelítőt kaphatunk Tony Blair 2005. június 23-i, Európai Parlament előtti szerepléséről. Volt, aki az iraki háborúban való részvétellel kapcsolta össze a rebate-hez való foggalkörömmel ragaszkodást, egy kelet-walesi képviselőnő szerint pedig az MFF-megállapodásban a brit hozzáállás miatti késlekedés országának több milliárd fontnyi kárt okozott. „Debates”. Europa.eu,

2014. nyár

101

Somai Miklós htt p://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20050623 +ITEMS+DOC+XML+V0//EN&language=EN, 2005. június 23. 54 „Financial Perspectives 2007–2013. Cadrefin 268, 15915/05”. Consilium, http://www.consilium. europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/misc/87677.pdf, 2005. december 19. 30. és 35. o. 55 Ha összevetjük a 2002–2008 közötti évek adatait a 2010–2012 közötti évekéivel, azt tapasztaljuk,

56 57

58 59 60

61 62 63

102

∑ (x − x )

2

), akár az átlagtól való átlagos abszolút eltérést ( 1 x−x ) n n −1 számoljuk, az eredmény mindig ugyanaz: a két időszak között egyik is, másik megfeleződött. A 2007-es ORD egyúttal arról is döntött, hogy a rebate kalkulációjában az előcsatlakozási segélyek átminősüléséből származó előnyt 2014-től már nem kell semlegesíteni. European Union: Public Finance… 236. o. A 2002–2008 közötti időszakban a hollandok átlagos egyenlege (-0,46%) egyértelműen rosszabb volt, mint a briteké (-0,42%) rebate nélkül. Eközben a (Luxemburg nélkül vett) régi gazdag 10 EUtagország mutatóinak számtani átlaga -0,22% volt (-0,07% és -0,46% között i egyedi értékekkel). A 2010–2012 közötti 3 év átlagában mind a britek mutatója (-0,55%), mind pedig a Tízeké (-0,34%) romlást mutatott, de a Tízek egyedi értékei a korábbinál jóval szűkebb tartományban (-0,28% és -0,39% között) szóródtak. „EU Budget 2012…”. 110–111. o. Somai Miklós: „EU-Budget: Less Money, Less Europe? The New MFF Seen from the New Member States Perspective”. Unia Europejska.pl, No. 1–218. (2013). 13–21. o. „Oral Answers to Questions – House of Commons, London, 11 February 2013”. Parliament.uk, http:// www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm130211/debtext/130211-0001. htm#1302112000001. Letöltés ideje: 2013. november 16. A rebate-tel kapcsolatos egyetlen változás, hogy mivel a TOR beszedési költségeinek fedezésére a tagországoknál hagyott rész változik (25-ről 20 százalékosra csökken), a rebate kalkulációjában az ezzel kapcsolatos előnyt is korrigálni kell. A valószínűsíthető módszer, hogy a 33. jegyzetben szereplő 20 százalék 12,5-re módosul. „Következtetések (Többéves pénzügyi keret 2014–2020)”. Consilium, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/HU/ec/135373. pdf, 2013. február 12. 43. o. „Towards a Financial Transactions Tax?”. Parliament.uk, http://www.publications.parliament. uk/pa/ld201012/ldselect/ldeucom/287/28702.htm, 2012. március 28. Gavin Thompson – Daniel Harari: „The Economic Impact of EU Membership on the UK”. Parliament. uk, 2http://www.parliament.uk/business/publications/research/briefing-papers/SN06730/ the-economic-impact-of-eu-membership-on-the-uk, 2013. szeptember 17. 5–26. o. Például Svájcnak nincs az EU-val a szolgáltatások szabad áramlására vonatkozó átfogó és széles körű egyezménye. Ha a londoni City az EGT-n kívülre kerül, s az ott jelen lévő cégek elvesztenék a határokon átnyúló tevékenységek folytatására szóló jogosítványukat – vagyis arra, hogy az EGT bármely országában lévő klienseiknek szolgáltassanak, illetve hogy Európa-szerte befektessenek –, annak London pénzügyi központ szerepe látná kárát. Uo. 11. o. Nem beszélve arról, milyen hátrány érheti a brit pénzügyi szektort, ha az ország kimarad az eurózónát érintő válság következtében felgyorsult, s a szektort érintő EU-jogszabályalkotási folyamatból. „Enhancing UK Engagement on EU Financial Regulation and EU Trade Policy”. Parliament.uk, http://www.publications. parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmfaff/87/87we22.htm, 2012. május 22.

hogy akár a szórást (

∑

Külügyi Szemle