Az e-kormányzat jogi akadálymentesítése

Budapesti Corvinus Egyetem Gazdasági Jogi Tanszék

Az e-kormányzat jogi akadálymentesítése A Miniszterelnöki Hivatal Elektronikus Kormányzat Központja felkérésre készült szakértői tanulmány

Budapest, 2006

2

TARTALOM TARTALOM................................................................................................................................................... 2 BEVEZETÉS ................................................................................................................................................. 4 I. AZ ELEKTRONIKUS ÜGYINTÉZÉS JOGI SZABÁLYOZÁSI KÖRNYEZETE......................................... 5 I.1 Az elektronikus ügyintézés szabályozási környezetét meghatározó tényezők .......................... 5 I.1.1 Problémafelvetés.......................................................................................................................... 5 I.1.2 A fejlődést meghatározó tényezők ............................................................................................... 7 I.2 Az információs társadalmi politikák és jogalkotás kezdeti eredményei ...................................... 9 I.2.1 Az alapvető szabályozási környezet kialakulása.......................................................................... 9 I.2.2 Hírközlési jog .............................................................................................................................. 12 I.2.3 Elektronikus aláírás .................................................................................................................... 14 I.2.4 Elektronikus kereskedelem ........................................................................................................ 16 I.3 Közbenső mérleg: 2003 szeptember ............................................................................................. 18 I.3.1 Az eEurope+ követelményrendszere ......................................................................................... 18 I.3.2 Olcsóbb, gyorsabb, biztonságosabb Internet............................................................................. 21 I.3.3 Befektetés az emberekbe és az emberi készségekbe............................................................... 22 I.3.4 Az Internet használatának ösztönzése....................................................................................... 24 I.4 Erőfeszítések 2002-2006 között...................................................................................................... 27 I.4.1 Stratégia és jogalkotás ............................................................................................................... 27 I.4.2 A legújabb jogalkotási folyamatok eredményei .......................................................................... 31 II. ÜGYINTÉZÉS A KÖZIGAZGATÁSBAN ................................................................................................ 38 II.1 A közigazgatási hatósági eljárás................................................................................................... 38 II.1.1 Bevezetés.................................................................................................................................. 38 II.1.2 A hatályos jogszabályi környezet kialakulása............................................................................ 39 II.1.3 A hatósági eljárások elektronizáltsága ...................................................................................... 40 II.1.4 Azonosítási eljárások................................................................................................................. 42 II.1.5 Garanciális szabályok, üzemzavar, iratkezelés......................................................................... 44 II.1.6 Adatvédelem.............................................................................................................................. 45 II.1.7 Az ágazati szabályozások rendje .............................................................................................. 46 II.1.8 A Ket. végrehajtási rendeletei.................................................................................................... 48 II.1.9 Összefoglalás, következtetések ................................................................................................ 49 II.2 Elektronikus akadálymentesítés a közbevételekkel összefüggő hatósági eljárásokban ....... 50 II.2.1 Követelmények .......................................................................................................................... 50 II.2.2 Adóztatási elvek digitális közegben........................................................................................... 51 II.2.3 Hatályos magyar jog.................................................................................................................. 55 II.2.4 Következtetések ........................................................................................................................ 59 III. A GAZDASÁGI ÉLET JOGI SZABÁLYOZÁSÁNAK KOMPLEX ELEKTRONIKUS ESZKÖZTÁRA.. 62 III.1 Polgári jogi alapok......................................................................................................................... 62 III.2 Társasági jog, cégeljárás .............................................................................................................. 63 III.2.1 Aktív kommunikációs elemek a szabályozásban ..................................................................... 64 III.2.2 Passzív kommunikációs elemek a szabályozásban ................................................................ 74 III.3 Fogyasztóvédelem, reklám, versenyjog...................................................................................... 75 III.3.1 Bevezetés................................................................................................................................. 75 III.3.2 Fogyasztóvédelmi fórumrendszer ............................................................................................ 76 III.3.3 Reklámfelügyeleti fórumrendszer............................................................................................. 79 III.3.4 A versenyjogi szabályozás és versenyfelügyeleti fórumrendszer ............................................ 83 IV. AZ ELEKTRONIKUS ÜGYINTÉZÉS HATÁLYOS FELTÉTELRENDSZERÉNEK KRITIKAI VIZSGÁLATA.............................................................................................................................................. 89 IV.1 Az elektronikus ügyintézés anomáliái......................................................................................... 89 IV.1.1 Az ügyintézés fogalmának értelmezése................................................................................... 89 IV.1.2 Ellentmondások........................................................................................................................ 90

3 IV.1.3 Az elektronikus aláírás fogalmi zavarai .................................................................................... 91 IV.1.4 Elektronikus eszközökkel létrehozott dokumentumok joghatálya ............................................ 92 IV.1.5 Az ügyfélazonosítás problémái ................................................................................................ 93 IV.1.6 További anomáliák.................................................................................................................... 94 IV.1.7 Kitörési pontok.......................................................................................................................... 95 IV.1.8 Helyzetkép - ma ....................................................................................................................... 96 IV.2 Az ügyfél-azonosítással kapcsolatos adatvédelmi kérdések az elektronikus közigazgatásban ................................................................................................................................... 97 IV.2.1 Bevezetés – az azonosítás, mint adatvédelmi probléma......................................................... 97 IV.2.2 Ügyfélazonosítás és elektronikus aláírás............................................................................... 101 IV.2.3 Az ügyfélkapu használata mint kötelezettség, a jogosultság-tár............................................ 107 V. A TOVÁBBLÉPÉS IRÁNYAI: EGY LEHETSÉGES SZABÁLYOZÁSI KONCEPCIÓ KÖRVONALAI .110 A.) Az E-kormányzat továbbfejlesztése átfogó állami elektronikus adminisztrációvá .................110 B.) Koregulatív szabályozás ...............................................................................................................111 C.) Egységesülő ügyfélazonosítás ....................................................................................................112 D.) Elektronikus jogosítványtár..........................................................................................................113 E.) Egységes informatikai biztonsági követelmények .....................................................................114 F.) A hatályos joganyag teljes körű felülvizsgálata, modernizáció, az „e-ügyintézési” alaptörvény megalkotása .........................................................................................................................................115 A LEGGYAKRABBAN ELŐFORDULÓ RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ......................................................118 FÜGGELÉK: FŐBB JOGPOLITIKAI CÉLKITŰZÉSEK, FELADATSZABÁSOK ÉS MEGVALÓSÍTÁSUK ÜTEMEZÉSE .............................................................................................................................................119

4

BEVEZETÉS Jelen tanulmány célja, hogy az elektronikus ügyintézés jelenlegi feltételrendszerében akadályként jelentkező főbb tényezőket feltárja, ezen akadályok megszüntetésére – egy új típusú megközelítést tükröző szabályozási koncepció kidolgozásával - javaslatot tegyen. A hatályos joganyag előkészítésére, kimunkálására alapvetően 1999 és 2004 között került sor. 2003-ig lényegében nem létezett olyan nemzeti stratégia, mely Magyarország információs társadalmi átalakulását vezérelte volna, s ez a 2003-ben elfogadott MITS-nek sem sikerült. Koherens, a jogalkotás eszközeivel is támogatott politika megvalósítására csak az e-kormányzat keretében került sor: ennek hatása azonban a kormányzati informatika területén kívülre már nem tudott tovább gyűrűzni. A jogalkotás a stratégiai célok valóra váltásának fontos, de nem legfontosabb eszköze: elsősorban arra van szükség, hogy az állam – az érintett szereplőkkel együttműködve – ne csak felismerje feladatait, de, ha már határozott azok végrehajtásáról, szerezzen is érvényt döntéseinek. Tanulmányunk első részében általános képet kívánunk adni az elektronikus ügyintézés jogi szabályozási környezetének alakulásáról. E történeti visszatekintés nem öncélú: egyrészt annak levezetésére és bizonyítására törekszik, hogy a koncepció- és stratégia kialakult alakuló szabályozási környezet mai problémáiban milyen szerepet játszott, másrészt érzékeltetni kívánja azokat az eredményeket is, melyekre a jövőbeni jogalkotás is építkezni tud. A második fő rész az elektronikus ügyintézés szempontjából talán leglényegesebb két terület, a közigazgatási hatósági eljárás és a közbevételek befolyását biztosító eljárások jogi szabályozásának áttekintését célozza. Annak illusztrálására törekszünk, hogy a Ket. 2004-ben történt elfogadása és 2005. szeptember 1-el történt hatályba lépése az elektronikus ügyintézés szempontjából a gyakorlatban nem hozta meg a várt változást, sőt, olyan megoldások bevezetésére is sor került, melyek inkább gátjai, mint segítői tudnak lenni a jövőbeni folyamatoknak. Munkánk harmadik fő része az elektronikus ügyintézés problémáit a gazdasági jog egyes, kulcsfontosságú területei (szerződések joga, társasági jog, fogyasztóvédelem, reklámjog, versenyjog) veszi górcső alá. A hatályos szabályozási környezet kritikai vizsgálata mellett itt fokozott hangsúlyt kívánunk a jövőbeni továbblépés lehetőségeire, követelményeire is fordítani. Megállapításainkat a IV. részben összegezzük, ahol kitérünk az elektronikus ügyintézés és az adatvédelem leglényegesebb, legaktuálisabb összefüggéseinek értékelésére is. A tanulmányban feltártak, s különösen a „kritikai elemzésben” bemutatott szempontok alapján az V. részben javaslatot teszünk egy új szabályozási koncepció fő elemeire (elektronikus adminisztrációmegközelítés bevezetése, az ügyfél azonosítás és az azonosított ügyfél által létrehozott elektronikus dokumentumok joghatálya, az informatikai biztonság új szemléletű szabályozása). Mindeme követelmények teljesülése, az elektronikus ügyintézés jogi akadálymentesítése álláspontunk szerint általánosan a jogalkotói szemlélet változását, elsődlegesen pedig egyes, kulcsfontosságú törvények módosítását igénylő folyamat. A külföldi tapasztalatok is azt mutatják, hogy az elektronikus ügyintézés, az elektronikus és papíralapú dokumentumkezelés jogi feltételrendszere ott alakult ki legkoherensebb módon, ahol e kérdések rendezésére átfogóan, önálló törvény keretében került sor. A magyar jogfejlődés mindezidáig nem élt ezzel a lehetőséggel. Mára a „spontán” módon fejlődött jogi környezet pedig szerteágazóvá, ellentmondásossá, töredezetté vált: e folyamatot feltehetően csak egy egységes koncepciót tükröző és megjelenítő, s ezzel összhangban az érintett törvényeket is a szükséges mértékben módosító „elektronikus ügyintézési” törvény tudja megállítani.

5

I. AZ ELEKTRONIKUS ÜGYINTÉZÉS JOGI SZABÁLYOZÁSI KÖRNYEZETE I.1 Az elektronikus ügyintézés szabályozási környezetét meghatározó tényezők I.1.1 Problémafelvetés Torma András a közigazgatás feladatait meghatározó, rendkívül gyorsan változó tényezők rendszerét felvázolva a társadalmi munkamegosztás fejlettségét, a bel- és külpolitikai viszonyok alakulását, a társadalom gazdasági életének fejlettségét, az igazgatás alanyának a társadalom irányítására vonatkozó szándékait és módszereit valamint az igazgatási technika fejlettségét nevesíti. Az infokommunikációs eszközök a közigazgatási tevékenységbe való beépülését (gépesítését) olyan tényezőnek tartja: ezek egyre szélesebb körű felhasználása összességében a közigazgatás feladatainak átalakulásához, a „jövő hivatalához”, az információs társadalomhoz vezet. A „gépesítés” a közigazgatási tevékenység megújulásának lehetőségét egyaránt biztosítja a törvényelőkészítés, a jogalkotás, a jogalkalmazás, az irányítás, a felügyelet, a közvetlen tulajdonosi tevékenység és az ügyvitel területén: hatásai legközvetlenebb módon ebben a legutóbbi körben érhetők tetten1. A magyar közigazgatás-tudomány évtizedek óta kutatja a számítógépesítés, informatizálódás az igazgatási- tevékenységre gyakorolt, komplex hatásait2. E hatások nagyon leegyszerűsítve két fő irányból jelentkeznek: az első, amit – Kalas Tibor nyomán – „társadalomirányítási informatikaként3” jellemezhetünk, s ahol az informatika alkalmazása elsősorban az állam, közigazgatás szervezeti-irányítási vetületében vetődik fel, a második a (konkrét) ügyek elektronikus eszközökkel támogatott intézésének lehetősége, ahol az informatika a közigazgatási szerv és az ügyfél, illetőleg a konkrét ügy elintézése kapcsán a közigazgatási, más állami szervek egymás közötti kapcsolattartásának összefüggésében jelenik meg. Mindkét hatásrendszert ugyanazon tényezők befolyásolják (mindenekelőtt a rendelkezésre álló technológia, az informatikai eszközöket használók felkészültsége, a rendelkezésre álló anyagi erőforrások nagysága stb.), s azok összességében szerves részét képezik a közigazgatással, az állam igazgatási tevékenységével szemben a XX. század második felében megfogalmazódott követelményeknek megfelelni kívánó szemléletváltás vezérelte átalakulási folyamatoknak4. E befolyásoló tényezők egyik legjelentősebbike a jogpolitika és jogalkotás: az állam azon, alapvetően társadalomszervező tevékenysége, mely az új kihívásokat a normatív eszközrendszer célkitűzéseinek kijelölésével, és – más szabályozó erőkkel együttműködve – ezen eszközrendszer alakításával kívánja megválaszolni. 1

Torma András: Az információ jelentősége a (köz)igazgatásban, Virtuóz kiadó, 2002, pp. 16-20. Lsd. különösen: Kalas Tibor: Számítógép az államigazgatásban, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1979, Kilényi Géza: Informatika, közigazgatás, jogi szabályozás, Valóság, 1986. 11. szám, Berényi Sándor: Közgazgatás amodern társadalomban, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1990. 3 Kalas Tibor: Az informatika hatása a társadalomirányítás szervezeti rendszerére, in.: Fogarasi József /szerk./: A magyar közigazgatás korszerűsítésének elvi és gyakorlati kérdései, Unió kiadó, 1996, pp. 139-145. 4 Vö. különösen: Zupkó Gábor: Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón, Századvég kiadó, Budapest, 2002, Mászáros József – Mátyási Sándor – Schreiber László: Az újragondolt közigazgatás, BME Szociológia és Kommunikációs Tanszék, Budapest, 2002., Balázs István: A XXI. Század közigazgatásának kihívásai, Magyar Közigazgatás, 200. évi 7. szám. 2

6 Vizsgálatunk elsősorban a „második főirány”, az elektronikus ügyintézés jogi eszköztárának alakulására, jelenlegi állapotára, a továbbfejlesztéssel kapcsolatos alapvető követelmények feltárására irányul. Ennek tényleges lehetősége a szükséges eszközrendszer kialakulásával csak a legutóbbi időkben (lényegében a kilencvenes évek végétől) nyílott meg. Az ügyek elektronikus eszközökkel támogatott intézése a számítógépesítés nyomán tudott teret nyerni, e változás azonban az ügyviteli-ügyintézési folyamatokra kezdetben viszonylag csekély hatást gyakorolt. A számítógépek elsősorban a nyilvántartások vezetésében, meghatározott körű adatokhoz való hozzáférés biztosításában, a szervezeten belüli nem aktus jellegű cselekmények megvalósításában kaptak kiemelkedő szerepet, míg maga az ügy-intézés, az ügyféllel való kapcsolattartás alapvetően továbbra is papíralapon, a papíralapú dokumentálási környezetben ment végbe5. E kezdeti időszak legjellemzőbb jogi problémái az adatvédelemmel, személyes adatok nyilvántartásával, s az informatika összefüggésében a – folyamatosan bővülő – nagy állami adatnyilvántartások számítógépesítésével függtek össze6. A kilencvenes évek első felében – az Alkotmánybíróság alapvető határozatai nyomán7 - kialakult a személyre vonatkozó adatok nyilvántartásának, s ezzel összefüggésben a személyes adatok védelmének, komplex szabályozási környezete, nevezetesen A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény, A polgárok személyes adatainak nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXIV. törvény, A kutatás és közvetlen üzletszerzés célját szolgáló név- és lakcímadatok kezeléséről szóló 1995. évi CXIX. törvény valamint az adatfeldolgozás, adatvédelem speciális kérdéseivel foglalkozó8, s az egyes ágazati közigazgatási feladatok ellátásával kapcsolatosan felmerülő adatvédelmi kérdéseket szabályozó9 törvények és rendeletek. A későbbi jogalkotás során is az ezen időszakban meghatározott, időközben nem ritkán „alkotmányos szinten” megmerevedett elvek, megoldások érvényesültek. A Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetését követően a magyar jogalkotási folyamatokat egyre inkább az európai uniós jogharmonizációs kötelezettség határozta meg: a kezdeti időszakban azonban a közösségi jog (mely maga sem rendelkezett az információs társadalom sajátos kihívásaira választ adó megoldásokkal) az adatvédelem és a távközlés kivételével a magyar jogalkotási folyamatokra ezen a terülten érezhető hatást nem gyakorolt.

5

Vö. Ádám Katalin: A közigazgatás informatikai helyzete, Magyar Közigazgatás. 1995. évi 6. sz.. Vö.: Szurday Kinga: Az adatvédelmi jogi szabályozás szerepe, feladatai és hatása a közigazgatásra és a versenyszférára, Magyar Jog 1994. évi 11. szám, pp. 661-665. Majtényi László: Az adatvédelem joga, in.: Kovacsicsné Nagy Katalin (főszerk.): Jogi informatika, ELTE ÁJTK, Statisztikai és Jogi Informatikai Tanszék, Budapest, 1996, pp. 67-77. 7 Pl. 15/1991. (IV. 13.), 60/1994. (XII. 24.), 46/1995. (VI. 30.) AB határozat 8 A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény, Az egészségügyi és a hozzájuk kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló 1997. évi XLVII. törvény, A védett személyes adatot tartalmazó levéltári anyag másolatának adatvédelmi szerződés alapján történő továbbítása elleni tiltakozási jog gyakorlásáról szóló 20/1998. (V. 13.) MKM rendelet 9 Pl. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény, A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény, A vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról szóló 1995. évi C. törvény, A távközlési előfizetői szerződésekről szóló 86/1996. (VI. 14.) Korm. rendelet, A társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény, A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény, A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény, A biztonsági okmányok védelmének rendjéről szóló 243/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet, A személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet. 6

7 I.1.2 A fejlődést meghatározó tényezők A kilencvenes évek derekától a közigazgatásban a számítógépek rohamos elterjedésével párhuzamosan lezajló hálózatiasodás (a munkaállomások belső intézményi, illetőleg extern, más intézményi vagy felhasználói számítógépekkel való összekapcsolásának lehetősége) a munkafolyamatokba, az irányításba, ellenőrzésbe való beépülése a gyorsabb, hatékonyabb, eredményesebb munkát immár nem csak a saját feladatkörében eljáró ügyintéző vonatkozásában tette lehetővé, de az internet megjelenése folytán az egyes ügyfelekkel, társhatóságokkal is. Az elektronikus ügyintézés a belső ügyviteli körből kilépve ekkor vált tényleges lehetőséggé, s támasztott a közigazgatási munka újratervezésével szemben sürgető követelményeket. Az internet más szempontból is áttörést hozott: a közérdekű-közcélú információhoz jutás (az adott szerv hatáskörébe tartozó ügyek intézésével összefüggő tájékoztatás, a hatályos joganyag és az ügymenetek megismerhetővé tétele, az – egyelőre még papíralapú – ügyintézési cselekményekhez szükséges formanyomtatványok elérhetővé tétele, az ügyintézővel való közvetlen, elektronikus kapcsolat felvétele, az ügyintézési folyamat állásának nyomon követhetősége) joga minden korábbinál szélesebb körben vált lehetővé. A technikai fejlődés színvonala által is meghatározottan a kilencvenes évek derekára10 sok országban kerültek bevezetésre olyan megoldások, melyek – zárt felhasználói hálózatokra épülve – közigazgatási, bírósági ügyintézési cselekmények elektronikus úton történő megvalósítását tették lehetővé, és a legnagyobb internet-penetrációval rendelkező országokban az elektronikus tájékoztató szolgáltatások is egyre szélesebb körben kezdtek elérhetővé válni. Megkezdődött az államigazgatás központi szerveinek „webre költözése”, intézményi honlapok létrehozása11. Az ezzel párhuzamosan zajló közigazgatási reformfolyamatokban az elektronikus ügyintézés (ha megjelent) egyre inkább a polgár- vagy felhasználóbarát ügyintézés fogalmával kapcsolódott össze, s e – a rendelkezésre álló források tekintetében is – szűk megközelítésből adódóan nem vált szerves részévé a reformfolyamatoknak. Valós és széles „tömegigény” az elektronikus ügyintézésre már csak azért sem mutatkozhatott, mert egyrészt (a legfejlettebb infokommunikációs háttérrel rendelkező országok kivételével) a lakossági számítógép-ellátottság alacsony volt, az adatátviteli kapcsolat igénybe vétele az ügyféloldalon (a magas távközlési tarifáknak köszönhetően) pedig csak lassan terjedt el. Az 1999-2000 közötti, újabb szakasz piaci változásai (az informatikai eszközök árának folyamatos csökkenése, a szélessávú adatátviteli lehetőségek megjelenése és a mobiltelefónia elterjedése, a távközlési piacon tényleges versenyhelyzet kialakítása, s ennek következtében a telefondíjak fokozatos csökkenése) olyan kedvező folyamatokat indítottak el, melyek egyrészt felhasználói oldalról immár nagyobb számban tették lehetővé (sőt: igénnyé) az elektronikus ügyintézés biztosítását, másrészt az informatikai eszközök bevezetését a kormányzati, közigazgatási szervek számára is kedvezőbb feltételekkel biztosították12. Erre annál is inkább szükség volt, mert az „első generációs” informatikai beszerzések (1990-1996) során kialakult eszközpark 10

E kezdeti korszak értékeléséhez lsd. Cécile de Terwangne - Herbert Burkert - Yves Poullet (eds.): Towards a Legal Framework for a Diffusion Policy for Data held by the Public Sector, Kluwer, Deventer/Boston, 1995, Niklas Luhmann: Recht und Automation in der öffentlichen Verwaltung. Eine verwaltungswissenschaftliche Untersuchung. 2., unveränd. Aufl., Duncker & Humblot, Berlin, 1997, 11 A problémakör áttekintése: Volker Herwig: E-Government. Distribution von Leistungen öffentlicher Institutionen über das Internet, Josef Eul-Verlag, Lohmar/Köln, 2001. 12 Vö.: Beate Kohler-Koch: The Evolution and Transformation of European Governance, IHS, Wien, 1998, B. Guy Peters - Donald J. Savoie (eds.): Governance in the Twenty-first Century: Revitalizing the Public Service, McGill-Queen's University Press, Montreal, 2000.

8 2000-re már elavultnak számított, sem a hálózati megoldások támogatását, sem az újabb, immár a közigazgatás sajátos igényeit szélesebb körben kielégíteni tudó szoftverek alkalmazását nem tette lehetővé. E körülményekkel az 1999 után induló új, nemzeti információs társadalom-stratégiák és akciótervek már a korábbiaknál jóval következetesebben számolhattak. Az Európai Unió ebben az időszakban „fedezi fel” az információs társadalom kihívásait, mint szükségszerűséget, s állítja azt 2000-ben, Lisszabonban elfogadott középtávú gazdasági és társadalmi stratégiája középpontjába. Megszületik az Elektronikus Európa-kezdeményezés, mely a 15 tagállam s a csatlakozni kívánó országok számára a nemzeti stratégiák, fejlesztések egységes követelményi rendszerét állítja fel, ugyanakkor közösségi forrásokat is megnyit azok megvalósításához. E folyamat mögött elsődlegesen annak a ténynek felismerése áll, hogy az európai régió világméretű versenyképessége megőrzéséhez az Unió belső piacát ténylegesen is egységes piaccá kell forrasztani: ennek lényeges előfeltétele, hogy a polgárok és vállalkozások bürokratikus megkötöttségektől mentesen, elektronikus eszközök igénybevételével, távolból léphessenek üzleti kapcsolatra, vásárolhassanak vagy eladhassanak, jussanak tájékoztatáshoz, intézhessék - a tagállami határoktól függetlenül is ügyeiket. A közösségi jogalkotás a kilencvenes évek derekán kissé nehézkesen idejében gépezete gyártani kezdi az „információs társadalmi” irányelveket (elektronikus aláírás, információs társadalmi szolgáltatások, fogyasztóvédelem, szellemi alkotások védelmének érvényesülése az információs társadalomban stb.). Megkezdődött az egységes jogi környezet, valamint a közigazgatási szervek közötti adatcsere (IDA) program koordinatív eszköztárának kialakítása, s mindezekkel összhangban az elektronikus kormányzat egy-egy aspketusának megvalósítását célzó tagállami „legjobb gyakorlatok” általános jellegű elfogadásra ajánlása. E jogalkotás minősége is komoly kívánni valókat hagyott: számos, alapvető irányelv (elektronikus aláírás, elektronikus kereskedelem, elektronikus hírközlés) esetében mire a több éves egyeztetési-előkészítési folyamat lezárult, s az irányelv kihirdetési utáni – általában 18 hónapos - implementációs határidő eltelt, maga a szabályozási tartalom is sok szempontból elavultnak, vagy éppen az újabb közösségi politikák célkitűzései fényében meghaladottnak minősült13. Ugyancsak az irányelvi jogegységesítés sajátosságaiból adódott annak lehetősége, hogy a tagállamok és a csatlakozni kívánó országok nagy szabadságot élveztek a szabályozási tartalom átültetésében, az irányelv által konkrétan nem rendezett, de a szabályozott területhez kapcsolódó sajátos nemzeti megoldások érvényesítésében: összességében az alakuló nemzeti jogokban az elektronikus megoldások alkalmazása előtt legalább annyi új korlát keletkezett, mint amennyit az „alakuló egységjognak” sikerült elbontania. Mindez a későbbiekben nagy mértékben hozzájárult az egyre inkább az információs társadalomra, tudásgazdaságra alapuló globális versenyben Európa hátrányának fennmaradásához, és a 2000-es évek derekára lényegében belátható időn belül behozhatatlanná való merevedéséhez. 1998-at követően a közösségi jog rendelkezéseinek átvételére az Európai Unió és Magyarország közötti csatlakozási tárgyalások első szakaszában kialakított fejezetek, s azokon belül éves bontásban meghatározásra került ütemterv és bontás szerint került sor: ez – a csatlakozásig merev keretek közé szorított – megközelítés nem támogatta az „információs társadalmi”-tartalmú szabályok az ütemtervtől eltérő vagy akár egységes szemléletű átvételét. Ilyen egységes szemlélet egyébként – az információs társadalomra vonatkozó stratégia-kormányzati elképzelések hiányában – lényegében nem is létezett. Ez a gyakorlatban egyrészt azt jelentette, hogy formálisan 13

Tekintettel arra, hogy a belső piaci jogegységesítés alapvetően irányelvi szinten történik, s az érintett közösségi jogi aktusok legnagyobb része ebbe a körbe esett, olyan kényszerpálya volt ez, melyen aligha lehetet volna módosítani.

9 ugyan a magyar kormányzat jogharmonizációs kötelezettségeinek eleget tett, a vonatkozó irányelveket törvényi, kisebb részben kormányrendeleti szinten átvette, de a szabályrendszer tényleges érvényesíthetőségéről az alsóbb szintű, rendeleti jogalkotás révén nem, vagy csak gyakran évekkel később gondoskodott (ú. n. „üres kagylóhéj-jogalkotás”), másrészt pedig azt, hogy a jogalkotási folyamat egyes elemei között – a közigazgatási egyeztetési folyamatban biztosított véleményalkotási, javaslattételi lehetőségen túl – az ágazati szempontok összehangolására, egységes szemléletű szabályozás kialakítására esély sem mutatkozott.

I.2 Az információs társadalmi politikák és jogalkotás kezdeti eredményei I.2.1 Az alapvető szabályozási környezet kialakulása A magyar kormányzat – az Európai Tagállamok legtöbbjének gyakorlatához hasonlóan - 1998-at megelőzően nem fordított komolyabb figyelmet a területre. Ennek oka elsődlegesen abban keresendő, hogy ebben az időszakban még nem létezett közös, európai stratégia, illetőleg a területre vonatkozó, speciális, koherensen kezelendő joganyag sem. A kormány határozataiban 1995-1999 között megjelenő, információs társadalmi tárgyú célkitűzések egyrészt a koordináció valamilyen eszközrendszerének megteremtésében14, másrészt az egyes részterületekre vonatkozó, ágazati vagy konkrét feladatok15 meghatározásában öltöttek testet. A mikro-, kis- és középvállalkozások fejlesztésének középtávú stratégiájáról szóló 1161/1998. (XII. 17.) Korm. határozat 8. pontja is általános célkitűzésként fogalmazta meg, hogy a mikro-, kis- és középvállalkozások versenyképességének javulását szolgáló üzleti információk biztosítása, korszerű elektronikus információtárolást és továbbítást, ezek széles körű elterjesztését támogatni kell, melynek során kiemelt szerepet kell, hogy kapjon az elektronikus kereskedelem, a közbeszerzési és beszállítói adatbank, a K+F eredmények elterjesztése, és a kis-, közép- és nagyvállalkozások jobb együttműködését, piaci lehetőségeinek bővülését segítő rendszereknek a működtetése. A jogalkotás széles spektrumát érintő kötelezettséget is előírt azonban azzal, hogy – 2000. december 31-ig, a gazdasági miniszter felelőssége mellett – ki kell dolgozni az elektronikus kereskedelem az Európai Közösség szabályaival harmonizált jogi szabályozását16. 1998-tól a jogalkotással, jogszabály előkészítéssel kapcsolatos feladatok legnagyobb része azonban a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztériumnál összpontosult, s azokért – sajátos módon – egy egyébként kitűnő szakmai felkészültségű, de nem jogász szakember és néhány főből álló csapata felelt. A magyar jogfejlődést ebben az időszakban a már említett, alapvető problémának minősülő a jogalkotási koordinációhiány és az előzetes hatásvizsgálatok elvégzésének hiányából adódó konzisztencia-nélküliség jellemezte: ennek egyik, de nem kizárólagos kiváltó tényezője az volt, hogy Magyarország továbbra sem rendelkezett kormánya által elfogadott, a közép- és hosszú távú cselekvés alapjául szolgáló nemzeti információs stratégiával. A nemzeti 14

Lsd. az Informatikai Távközlési Kormánybizottságról szóló 1025/1997. (II. 26.) Korm. határozat, Az államigazgatási informatika koordinációjának továbbfejlesztéséről szóló 1066/1999. (VI. 11.) Korm. határozat. 15 Lsd. A hírközléspolitikáról szóló 1071/1998. (V. 22.) Korm. határozat, A hírközlésről szóló törvény téziseiről szóló 2350/1999. (XII. 21.) Korm. határozat. 16 A GM-ben 2000 nyarán vette a vonatkozó kormányhatározat szakmai előterjesztése: melynek eredményeként egy komplex szabályozási rendszer kiépítésére vonatkozó javaslat született. E tervezet végül nem került a Kormány elé: a feladat pedig az év végén az újonnan létrehozott kormánybiztossághoz került áttelepítésre. Megoldani maradéktalanul azóta sem sikerült.

10 stratégia előkészítése ugyan megkezdődött, s bizonyos munkaanyagok17 is napvilágot láttak, ám ezekben az elektronikus kormányzattal kapcsolatos feladatok meghatározása az általánosságok szintjén ragadt18. Az Uniós csatlakozás reálisabb közelségbe kerülése, s az információs társadalommal összefüggő koordinációs feladatok összetett volta már 1999-ben nyilvánvalóvá tette, hogy azok ellátására a szakminisztériumokhoz (általánosságban a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium, az elektronikus kereskedelem vonatkozásában a Gazdasági Minisztérium) telepített hatáskörök és források már nem lesznek elégségesek. Az Y2K-probléma kezelésének össztársadalmi igénye által életre hívott kormánybiztosi funkcióból „nőtt ki”, s a Miniszterelnöki Hivatalon belül relatív önállóságot kapva jött létre az Informatikai Kormánybiztosság sok szempontból ambivalens intézménye. Az információs társadalommal összefüggő feladatokról, az információs kormánybiztos feladat- és hatásköréről rendelkező 100/2000. (VI. 23.) Korm. rendelet az elsődleges célok körében rendelkezett az információs társadalom kérdéseivel kapcsolatos egységes kormánystratégia kialakításáról, az informatika jogszabályi rendszerének az Európai Unió követelményeire is figyelemmel lévő megteremtéséről. A kormánybiztosság két éves működése során sem a stratégiai tervezésben, sem a végrehajtásban nem váltotta be a hozzá fűzött szakmai reményeket. Az információs társadalom kiépülésének programja kezdetben a hivatkozott, a kormányzat által támogatott, s bizonyos mértékig figyelembe is vett szakértői tanulmányokban körvonalazódott, illetőleg gyakorlati végrehajtás nélkül maradt cselekvési tervekben, a konkrétumok szintjén pedig egyes részterületeket érintő - zömében végrehajtatlanul maradt - kormányhatározatok sorában19 öltött testet. 17

Lsd. különösen: MeH Stratégiai Elemző Központja: Társadalom és infokommunikáció – Tézisek, magyarázatok, feladatok, Budapest, 1999, Meh Informatikai Kormánybiztossága: Nemzeti Információs Stratégia 1.0 verzió, Budapest, 2001. 18 Pl. a Társadalom és infokommunikáció 16. pontjában célul tűzött elektronikus párbeszéd az állampolgár és a közigazgatás között inkább az elektronikus demokrácia eszközrendszerének megteremtésére irányult volna, a 14. pontban tárgyalt elektronikus és személyes ügyintézés körében pedig az (a munkaanyag felfogásában „automatikus ügyintézés” ) a papíralapú ügyintézéshez képest pedig olyan alternatívaként jelent meg, mellyel szemben (az akkori informatikai helyzet alapján egyébként reálisan) széles körű társadalmi igény amúgy sem jelentkezik. A Nemzeti Információs Stratégiában jelenik meg a később sajnos megmaradt kettősség az elektronikus kormányzati program (6.) és az önkormányzati program (7.) célkitűzései között: mindkét program alapvetően a kormányzati munka szervezéséhez szükséges infrastrukturális-szolgáltatási feltételrendszer kialakítására irányult, az elektronikus ügyintézés lehetősége pedig kizárólag az önkormányzati (a Stratégia ellentmondásos szóhasználatával szintén e-kormányzatinak nevezett /lsd. 7.c pont/ programkörben jelent meg. A Társadalom és infokommunikáció a szabályozás új alapjairól (46. pont) ugyan számos lényegi gondolatot vezetett fel (komplex törvényalkotási menetrend kimunkálása az informatikai szabályozás megjelölt témaköreiben) –a Nemzeti Információs Stratégia ehhez képest – lényeges visszalépésként - az „információs társadalmi jogalkotás” kérdéskörét ahol egyáltalán érintette, az EU-s jogharmonizációs kötelezettség teljesítésére szűkítette. A szabályozási folyamatok elvi irányultságát ebben az időszakban a KHVM Informatikai Irodája által még 1999. áprilisában összeállított vitaanyag jellemzi leginkább. Ebben az anyagban is a „meg kell határozni” követelmények dominálnak: a meghatározás módjáról azonban igen kevés konkrét elképzelés látott napvilágot. A „Sikert” mi sem jellemzi jobban, mint hogy a kiemelt fő területek (Internet, elektronikus irat, dokumentum, elektronikus kereskedelem, adatgazdálkodás, adatvédelem, tulajdonjog, információs közművek, elektronikus média) egyikére nézve sem sikerült a későbbiekben megvalósult, vagy ugyan megvalósult, de életképes megoldásokat kialakítani. 19 Pl. A közigazgatási adatvagyon-nyilvántartásról szóló 1113/2000. /XII. 27./ Korm. határozat, A hírközlési törvényjavaslattal összefüggő intézkedésekről szóló 2050/2001. /III. 14./ Korm. határozat, Az elektronikus aláírásról szóló törvény szabályozási alapelveiről és az ezzel kapcsolatban szükséges intézkedésekről szóló 1075/2000. (IX. 13.) Korm. határozat és a módosításáról rendelkező 1014/2001. (III. 5.) Korm. határozat, Az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint egyéb információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szóló törvény végrehajtása érdekében szükséges intézkedésekről szóló 2271/2001. (IX. 26.) Korm. határozat.

11 Egyes, kiemeltnek tekintett információs társadalmi jogalkotási tárgyakkal kapcsolatosan (egységes hírközlési törvény, elektronikus aláírás) a jogszabály előkészítést kormányhatározat rendelte el, más esetben (az elektronikus kereskedelemről és az információs társadalommal öszszefüggő szolgáltatásokról szóló törvény) a Miniszterelnöki Hivatal kezdeményezte. Ez az előkészítő munka azonban a jogalkotásról szóló törvény rendelkezéseivel ellentétesen zajlott: a leendő jogszabály várható hatásáról nem készültek elemzések, a törvények végrehajtására vonatkozó rendeletek tervezetei a törvénnyel együtt nem kerültek kimunkálásra20, késve (hírközlési törvény, elektronikus aláírási törvény), vagy egyáltalán nem (elektronikus kereskedelmi törvény) került sor hatályba léptetésükre. Az ebben az időszakban zajló jogalkotási folyamatokat az EU-s jogharmonizációs kötelezettség merev teljesítése, az összehangolatlanság, és nem kevés esetben a kellő hozzáértés hiánya jellemezte. Az egyes jogszabályok rohammunkában, sokszor néhány napos egyeztetési határidővel kerültek közigazgatási egyeztetésre, mely sem az érdemi véleménynyilvánítást, sem a tágabb – az előterjesztő tárca által bemutatott szempontokon túlmutató – összefüggések vizsgálatát nem teszi lehetővé. Az információs társadalmi törvények végrehajtása tárgyában kiadott rendeletalkotási felhatalmazások számos esetben elégtelennek bizonyultak. A magyar jogszabályok megalkotását nem előzték meg nemzetközi összehasonlító vizsgálatok (ez egyébként több esetben nehéz is lett volna, hisz a jogharmonizációs tervnek mindenáron megfelelni kívánó magyar jogalkotás többször is - büszkén hangsúlyozva - „Európában az elsők között" alkotta meg e törvényeket21), nem ritkán a közösségi irányelvek átvételét is hiányosan vagy azokkal részben ellentmondva oldották meg. Mindez statisztikailag vitathatatlanul impozáns számokhoz vezetett, viszont az így kialakult szabályozási környezet a gyakorlat szempontjából nagyrészt alkalmazhatatlannak bizonyult. 2001-ben került elfogadásra a hírközlésről szóló 2001. évi XL. törvény, az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény és az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szóló 2001. évi CVIII. törvény. Valamennyi a közösségi joggal való harmonizációs folyamat fontos állomásaként elkészült alaptörvényként értékelhető, ám, mint az alábbiakban rámutatni igyekszünk majd, lényeges koncepcionális és kodifikációs hibákkal terhelten született meg. A koncepciótlanság, a sokszor rögtönzött cselekvés, a politikai kényszerpályák mentén való mozgás a jogalkotás terén is megmutatkozott: a 2001-ben megalkotott hírközlési törvény teljes kudarca már egy éven belül nyilvánvalóvá lett, az ugyancsak 2001-es, végrehajtási rendeletek nélkül elfogadott, a fogyasztóvédelem, reklámjog egyéb szabályaival összehangolatlanul maradt elektronikus kereskedelmi törvény hatását pedig a piac - és sajnos a fogyasztók - a mai napig nem érzik meg. Kimunkáltnak, teljes körűnek szánt - de mint utóbb kiderült, számos pontban az irányadó közösségi joganyaggal ellentétesnek minősülő - információs társadalmi szabályozási környezet csak az elektronikus aláírással kapcsolatban sikerült teremteni: e szabályozásnak azonban – részben az irányelv helytelen értelmezéséből adódóan - inkább gátolnia, mint előmozdítania sikerült az információs társadalom ügyét. 20 Jat 18. § (1): A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelezettségek érvényesülését, az érdek-összeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatásait és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell. 21 Sajnos e gyakorlat érdemben a későbbiek során sem változott: úgy az elektronikus cégeljárás, mint az elektronikus közbeszerzés esetében a magyar törvényeknek sikerült az események elébe vágniuk: az első esetében ugyan a szabályozás – többszöri korrekcióval – teljessé vált, a második esetben viszont csak a látszatok szintjén szabályozott modell kialakulásához vezetett.

12 A működőképes elektronikus kereskedelmi, elektronikus kormányzati joganyag kialakulásához nélkülözhetetlen elemek, szabályozások kialakítására – az összefüggések kellő átlátásának, megfelelő modellezésének hiányában, vagy egyszerűen azért, mert a jogharmonizációs munkatervben a vonatkozó szabályok elfogadása csak 2002-2003-ra volt előirányozva – e környezetben valós lehetőség nem volt. I.2.2 Hírközlési jog A rendszerváltás után az államigazgatási feladatok elkülönültek a korábban országos hatáskörű szervként működő Magyar Posta szervezetétől, s a postai, távközlési, műsorszórási tevékenységek szétváltak. A terület az 1990. évi LXVIII. törvény által létre hozott Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium ágazati irányítása alá került, s maradt is, egy évtizeden át. Ugyanakkor a jogi szabályozás a szektoriális alaptörvények megalkotásával differenciáltabbá vált. A kilencvenes évek elején a területre vonatkozóan három, lényeges új törvény lépett életbe (s váltotta fel a mindenképpen elavultnak mondható szabályozást): a postáról szóló 1992. évi LXV. törvény, a távközlésről szóló 1992. évi LXXII. törvény és a frekvenciagazdálkodásról szóló 1993. évi LXII. törvény. A hírközléssel összefüggő hatósági feladatokat egységes államigazgatási szerv, a Hírközlési Főfelügyelet és annak területi szervei látták el. A távközlési törvényben már erőteljesen jelentek meg a fogyasztóvédelem és személyiségvédelem kérdései, s ami talán a leglényegesebb, a piaci viszonyok felé való nyitást jelentette, az állam - korábbi monopóliumáról lemondva - viszszaállította a távközlési hálózat forgalomképességét. Ugyanakkor a távközlésre vonatkozó frekvenciák esetében a forgalomképtelenség (kizárólagos állami tulajdon) fennmaradt, koncesszióba került22. Az Európai Uniós követelmények azonban Magyarország felé is a piac további liberalizációjának igényét közvetítették: ennek megfelelően született kormányhatározat az új, egységes hírközlési törvény előkészítéséről (1071/1998. /V. 22./ Korm. hat.). Az új, egységes hírközlési törvény megalkotásának irányelveiről rendelkező 2350/1999. (XII. 21.) Korm. határozat ennek fényében határozta meg a leendő törvény céljait, alapelveit, szabályozási tárgyköreit és szerkezeti felépítését befolyásoló alapvető követelményeket. A törvényalkotói folyamat célja olyan szabályozási környezet kialakítása volt, mely biztosítja korlátozott piacról a teljesen liberalizált piacra való áttérés időszakában biztosítja a folyamatosságot és a zökkenőmentességet. Az új jogalkotás koncepciója elvileg az állami szabályozó szerep visszaszorítására, szolgáltatási funkcióinak átrendezésére, a magasabb szintű piacosításra törekedett: e konstrukcióban az állam szerepe elsősorban a fogyasztók védelme, a piaci esélyegyenlőség biztosítása, a domináns pozícióban lévő szereplők szabályozására korlátozódott volna. A hírközlésről szóló 2001. évi XL. törvényt (Hkt.) az Országgyűlés 2001. június 12-én fogadta el, s 2001. december 23-án lépett hatályba. A törvény - a területre vonatkozó nemzetközi egyezményekkel együtt - a magyar hírközlési jog alapvető jogforrása lett, de számos más, törvényi szintű jogszabály is tartalmaz a hírközlési életviszonyok körét érintő, vagy azokhoz közvetlenül kapcsolódó rendelkezéseket. A Hkt. széles körben adott felhatalmazást a - kormányrendeleti vagy miniszteri rendeleti szintű - másodlagos jogalkotásra. 22

Távközlési hálózatot tehát elvileg - a meghatározott engedélyek birtokában, s műszaki feltételek szerint bárki létesíthetett, távközlési szolgáltatást, tevékenységet azonban már csak a távközlési törvény, s végrehajtási jogszabályai szerint végezhetett. Az 1993-ban megkötött szerződések alapján a koncessziós társaságok 2001. december 22-ig, 2002. május 25-ig, illetve 2002. november 1-ig nyújthattak kizárólagos joggal szolgáltatást. Hasonló folyamat játszódott le a mobilkommunikáció terén is, miközben a rádió- és televízió műsorok szétosztását és szórását - koncessziós szerződés nélkül - az állam részvételével e célra alapított gazdasági társaság végezhette.

13 A Hkt. azonban nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. A törvény akkor lépett hatályba, amikor a távbeszélő piacon az ország területének legnagyobb részét mindaddig egyedül kiszolgáló koncessziós társaságnak a koncessziós szerződésben 8 évre biztosított kizárólagos szolgáltatási joga lejárt, s az ezt követő rövid időn belül a többi koncessziós társaság kizárólagos jogai is megszűntek a távközlésben. A jogi akadályok megszűnése ellenére a várt verseny gyakorlatilag nem kezdődött meg. Az információs aszimmetriát kihasználva a korábban kizárólagos jogokat élvező szereplők elfogadhatatlanul magas összekapcsolási díjakat érvényesítenek az előfizetési díjakhoz viszonyítva, és az így kialakult árprés megakadályozza új szereplők piacra lépését. A fentiek miatt a szolgáltatók között korábban jól működő együttműködések is megromlottak. A Hírközlési Döntőbizottság nem elég hatékony a problémák kezelésében, döntései nem zárják le a jogvitákat, azok szinte minden esetben tovább folytatódnak a bíróságon. A Hkt. - a verseny kialakulásában bízva - nem fektetett különös hangsúlyt a fogyasztóvédelemre, így annak - lényegében - csak az egyetemes szolgáltatás keretében voltak garanciái. A fogyasztók a versenytől várt előnyök helyett kénytelenek voltak elviselni a szolgáltatók közötti viták hátrányos következményeit, amelyek több esetben a szolgáltatás ellátását is veszélyeztették. Nem léptek a hazai piacra új stratégiai befektetők sem. E piaci anomáliák, továbbá a jogharmonizációs kényszer a hírközlés hazai szabályozásának átfogó felülvizsgálatát tették szükségessé. A felülvizsgálat arra is rámutatott, hogy bár a Hkt. által közös törvényben szabályozott postai és távközlési tevékenységek fejlődése hasonló pályaíven fut, a kettő közötti időbeli eltérés olyan mértékű, amely nagymértékben különböző szabályozást tesz szükségessé. A külön törvényekben történő szabályozás lényegesen megnövelné azok áttekinthetőségét is23. A törvény egyes megoldásaival szemben az Európai Bizottság is szigorú kritikát fogalmazott meg24. A 2004. január 1-el hatályba lépett, az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény és végrehajtási rendeletei25 hírközlési jogunk teljes fogalmi, tartalmi megújítását vezette be. Az átalakuló intézményrendszer (Nemzeti Hírközlési Hatóság, az operatív feladatokat ellátó Tanács és Hivatal, Hírközlési Állandó Választott Bíróság), a nagy pontossággal rögzített, garanciákkal biztosított eljárási szabályok, valamint a szolgáltatókkal és szolgáltatásokkal kapcsolatos terve-

23

Arra azért rá kell mutatni, hogy a hírközléspolitikáról szóló, 1998-as, de még mindig hatályos (és az előírt határidőben felülvizsgálatra nem került) kormányhatározat ilyen értelmű revízió lehetőségét nem engedte meg. 24 Az Európai Bizottság – egyebek mellett - bírálta a Hkt. egyetemes szolgáltatásra vonatkozó szabályozását, mert nem rászorultság alapján tette hozzáférhetővé az iparági keresztfinanszírozásból - nem EU-konform módon támogatott díjcsomagot az előfizetők számára, ezzel indokolatlan többletterheket is ró az ágazatra. 25 Az elektronikus hírközlési szolgáltató adatkezelésének különös feltételeiről, az elektronikus hírközlési szolgáltatások adatbiztonságáról, valamint az azonosítókijelzés és hívásátirányítás szabályairól szóló 226/2003. /XII. 13./ Korm. rendelet, A referenciaajánlatokról, hálózati szerződésekről, valamint az ezekkel kapcsolatos eljárások részletes szabályairól szóló 277/2003. /XII. 24./ Korm. rendelet) és miniszteri rendeletek (A rádió és televízió műsorszórás legmagasabb díjairól szóló 2/2003. /II. 7./ IHM rendelet módosításáról szóló 15/2003. /XII. 27./ IHM rendelet, Az elektronikus hírközlési előfizetői szerződésekre és azok megkötésére vonatkozó részletes szabályokról szóló 16/2003. /XII. 27./ IHM rendelet, A számhordozási központi referencia adatbázisról szóló 17/2003. /XII. 27./ IHM rendelet, Az elektronikus hírközlési szolgáltatások költségszámítására vonatkozó szabályokról szóló 18/2003. /XII. 27./ IHM rendelet, Az elektronikus hírközlési tevékenység elkülönítéséről, valamint az elektronikus hírközlési szolgáltatók számviteli nyilvántartásai elkülönített vezetésének részletes szabályairól szóló 19/2003. /XII. 27./ IHM rendelet, A Nemzeti Hírközlési Hatóság egyes eljárásaiért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjakról szóló 20/2003. /XII. 27./ IHM rendelet, A hírközlési hatóság piacfelügyeleti tevékenységéről és a piacfelügyeleti díj mértékéről szóló 24/2001. /XlI. 22./ MeHVM rendelet módosításáról szóló 21/2003. /XII. 27./ IHM rendelet, A közcélú távközlő-hálózatok azonosítóinak felosztási tervéről szóló 10/2001. /III. 27./ MeHVM rendelet módosításáról szóló 22/2003. /XII. 27./ IHM rendelet.

14 zett szabályozás olyan keretrendszer megvalósulását teszi lehetővé, mely már alkalmas a verseny élénkítésére, a nagykereskedelmi árak mesterségesen magasan tartott szintjének letörésére. I.2.3 Elektronikus aláírás Az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény (Eatv.) az Európai Unió 1999/93/EK Irányelvében foglaltakat követi, mely – mint a közösségi irányelvek általában – a nemzeti jog számára csak fő támpontokat adott, a részletekben való kimunkálását azonban az egyes országok törvényhozásának hatáskörébe utalta. Az Eatv. három lényeges témakör szabályozására vállalkozott. Elsődlegesen a törvény hatályáról rendelkezett: az értelmezést és a jogalkalmazást fogalom-meghatározásokkal (aláíráslétrehozó adat, aláírás-ellenőrző adat, aláírás-létrehozó eszköz, aláíró, biztonságos aláíráslétrehozó eszköz, elektronikus aláírás, elektronikus aláírás ellenőrzése, elektronikus aláírás felhasználása, elektronikus aláírás hitelesítési szolgáltató stb.) igyekezett segíteni. Az első fő blokkban kerültek rögzítésre az elektronikus aláírás felhasználásának lehetőségei is. Az európai jogi szabályozással összhangban az elektronikus aláírás kizárólagos alkalmazhatóságát a jogviszonyok bizonyos körében (öröklési- és családi jogi jogviszonyok) nem tette lehetővé, illetve – az államigazgatási eljárásokban – a speciális, ágazati szabályozás megteremtéséhez kötötte. Lényeges alapelvként rögzítette, hogy jogszabály az elektronikus aláírás használatát kötelezővé nem teheti – ugyanakkor az elektronikus aláírás, irat, dokumentum elfogadását, bizonyítási eszközként való alkalmazását (pusztán azért, mert az aláírás, irat vagy dokumentum elektronikus formában létezik) megtagadni nem lehet. A második fő körben a törvény az elektronikus aláírással kapcsolatos szolgáltatások körét (elektronikus-aláírás hitelesítési szolgáltatás, időbélyegzés, aláírás-létrehozó eszközön az aláíráslétrehozó adat elhelyezése) adta meg, s a szolgáltatásnyújtás szabályait fekteti le. Ugyancsak az európai jogi szabályozással összhangban a szolgáltatásnyújtás szabadsága mellett foglal állást: elvileg bárki szolgáltatóvá válhatott, de attól függően, hogy a szolgáltató fokozott biztonságú, vagy minősített szolgáltatást nyújt, más-más technikai és személyi előfeltételeknek kellett megfelelnie. Tevékenységét a Hírközlési Főfelügyelet részéről történő nyilvántartásba vétel után kezdhette meg. Sajátos szabályok vonatkoztak a hitelesítés-szolgáltatási tevékenységre. A törvény harmadik fő részében a szolgáltatókat felügyelő és a szolgáltatásokat nyilvántartó, illetve minősítő felügyeleti szervre vonatkozó szabályokat tartalmazza: e jogosítványt a jogszabály a Hírközlési Főfelügyelethez telepítette. Az elektronikus aláírás, elektronikus dokumentumok joghatályának elismerése a magyar jog „papíralapú írásbeliséghez” kötöttségében igen lényeges változásokat jelentett: több törvény (s a törvények nyomán igen nagy számú) alsóbb szintű jogforrás módosítása vált (volna) szükségessé. E módosításokról (a Polgári Törvénykönyv hatályba lépéséről és végrehajtásáról szóló törvényerejű rendelet, polgári perrendtartás, büntetőeljárási törvény, államigazgatási eljárási törvény, a cégnyilvántarásról, cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló törvény, az ügyvédekről szóló törvény) maga az Eatv. rendelkezett26. A törvény felhatalmazása alapján született 26

Ez a későbbiekben a magyar kodifikáció egyik leglényegesebb hibájának bizonyult. A német jog pl. ugyanezen feladattal (az elektronikus és papíralapú írásbeliség jogi egyenértékűségének megteremtése) szembesülve nagy terjedelmű, részletes indokolással ellátott önálló törvényben (Formanpassungsgesetz) rendezte az egyes jogágazatokat érintő rendelkezéseket, azaz egyszerre és átfogóan nyújtott szabályozást. Az elektronikus írásbeliség legalizációjának az Eatv. által alkalmazott „pointillista” megoldásai máig sem befogadott „idegen testként” ékelődtek be az eljárásjogi törvényekbe, amelyek lehetőség szerint igyekeztek is kivetni azokat.

15 rendeleti jogalkotás27 nagy pontossággal – de mint rövidesen kiderült, nem mindig a közösségi joggal összhangban - határozta meg a második és harmadik szabályozási körhöz tartozó részkövetelményeket. Az elektronikus okiratok joghatályával kapcsolatos, alapvetően téves szabályozási koncepció alapjait még a KHVM 1999-es „vitaanyaga” fektette le. E szerint „…az elektronikus okiratok szabályozása meg kell határozza, hogy egy elektronikus üzenetnek milyen feltételeknek kell megfelelnie ahhoz, hogy az egy írott üzenettel, aláírt dokumentummal, teljes bizonyító erejű magánokirattal, vagy egy közokirattal azonosnak minősüljön, és kimondja, hogy ezt a minőséget nem lehet megtagadni pusztán azért, mert ezek a dokumentumok csak elektronikus formában léteznek, hanem azokat bizonyítékként el kell ismerni. Szerződések is köthetők elektronikus üzenetváltással, ha az üzenetek ajánlatot és annak elfogadását tartalmazzák. Az elektronikus iratok hitelességének és sértetlenségének ellenőrzésére a digitális aláírás alkalmazásával van lehetőség28.” A digitális aláírás alatt azonban a vitaanyag – s az ebben lefektetett alapelveket változatlanul továbbvivő későbbi kodifikáció – kizárólag a PKI-alapú infrastruktúrára épülő elektronikus aláírást tekintette, a hitelesnek tekinthető elektronikus adatcsere más módjainak (pl. EDI) használatát mint szükségszerűséget elfogadta ugyan, de de facto nem támogatta. A magyar törvényelőkészítési folyamat kétségkívül legnagyobb és a jövő szempontjából legkártékonyabb tévedése a 1999/93/EK irányelv az elektronikus dokumentumok joghatályára vonatkozó szabályainak félreértelmezése volt. Az irányelv ugyanis csak a sajátkezű aláírással joghatását tekintve egyenértékű elektronikus aláírás szabályozását kötötte külön, közösségi szinten egységes követelményekhez: az irányelv rendelkezéseinek tehát akkor kellett akkor érvényesülniük, ha a nemzeti jogokban PKI-alapú elektronikus aláírás alkalmazására kerül sor. A nemzeti jogok a saját kezű aláírások érvényességére vonatkozóan különböző követelményeket állapítanak meg: a minősített tanúsítványokon alapuló és biztonságos aláírás-létrehozó eszközzel előállított fokozott biztonságú elektronikus aláírás jogilag csak akkor tekinthető egyenértékűnek a saját kezű aláírással, ha teljesülnek a saját kezű aláírásra megállapított követelmények (Preambulum, 20, ill. 5. cikk (1)-(2) bekezdés). Ez a rendelkezés tágra nyitotta (volna) a más azonosítási módszereken alapuló elektronikus dokumentumok elfogadásának lehetőségét, mely az adott időszakban – 2000-2002 – a tagállamok szempontjából szükségszerű is volt29. A magyar jogba azonban kötelező előírásként jött át az a főszabály, amely szerint a sajátkezű aláírással azonos joghatás kiváltására csak a legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírással ellátott dokumentum alkalmas. A KHVM-vitaanyag jól ismerte fel, hogy a rendelkezések alkalmazásához a megfelelő infrastruktúrát kell előbb megteremteni, erre azonban állami oldalról ténylegesen nem került sor30, a piaci vagy magánszemélyként eljáró felhasználókat pedig semmi 27

151/2001. (IX. 1.) Korm. rendelet a Hírközlési Főfelügyeletnek az elektronikus aláírással kapcsolatos feladat- és hatásköréről, valamint eljárásának részletes szabályairól, 15/2001. (VIII. 27.) MeHVM rendelet az elektronikus aláírási termékek tanúsítását végző szervezetekről, illetve a kijelölésükre vonatkozó szabályokról, 20/2001. (XI. 15.) MeHVM rendelet a Hírközlési Főfelügyeletnek az elektronikus aláírással összefüggő minősítéssel és nyilvántartással kapcsolatos tevékenységéért fizetendő díjakról. 28 Elektronikus kereskedelem - Elektronikus irat, dokumentum - Digitális aláírás (vitaanyag), KHVM Informatikai Iroda, 1999. 29 Még 2002-2003-ban is a működő tagállami elektronikus kormányzati szolgáltatások szinte kizárólagosan más azonosítási módszerek alkalmazására épültek, a közösségi szinten el nem terjedt elektronikus aláírás alkalmazása csak kivételesnek volt tekinthető. 30 A kormányzati elektronikus aláírási rendszer kiépítésével összefüggő egyes feladatokról és a kormányzati hitelesítés-szolgáltató felállításáról szóló 1026/2002. (III. 26.) Korm. határozat 4. pontja (folyamatos határidő-tűzés mellett, a feladat első felelőseként a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert megjelölve) úgy rendelkezett, hogy az elektronikus dokumentumok közigazgatáson belüli és ezzel összefüggésben egyes hatósági eljárásokban való

16 nem ösztönözte arra, hogy éljenek a fokozott biztonságú vagy minősített elektronikus aláíráshoz jutás lehetőségével. A későbbiekben a politikafejlődés által is támogatottan („az elektronikus aláírás társadalmi elterjesztése31”) olyan jogalkotási tendencia vette kezdetét, mely a realitásoktól teljesen elszakadva „erőszakolta rá” a magyar jogra az Eatv. szerinti legalább fokozott biztonságú (de inkább minősített) elektronikus aláírás-szolgáltatásokra épülő, nagyrészt teljesítetlenül maradt ügyintézési követelményeket, miközben kivételesnek, megtűrtnek tekintette azt, ami ténylegesen működött. I.2.4 Elektronikus kereskedelem Az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szóló - 2001 decemberében elfogadott, és 2002. január 23.-án hatályba lépett - 2001. évi CVIII. törvény (Ekertv.)32 a közösségi jog szabályaival összhangban - e szolgáltatások vonatkozásában olyan alapvető feltételrendszert kíván megteremteni, amely mind a felhasználók, fogyasztók, mind a szolgáltatást nyújtók vonatkozásában megszünteti a fennálló jogbizonytalanságot. Az elektronikus kereskedelmi szolgáltatás a magyar jog szerint olyan információs társadalommal összefüggő szolgáltatás, amelynek célja áruk, illetőleg szolgáltatások üzletszerű értékesítése, beszerzése, cseréje (Ekertv. 2. § a./). Az információs társadalommal összefüggő szolgáltatáhasználatára vonatkozó, valamint az elektronikus ügyintézésre vonatkozó jogszabályokat elő kell készíteni. A Korm. határozat azt is előírta, hogy a jogi szabályozásnak biztosítania kell az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény szerinti minősített elektronikus aláírással és minősített időbélyegzővel ellátott elektronikus dokumentumok teljes körű elfogadását. A Korm. határozat 2. pontja értelmében a KEAR részét képező minősített kormányzati szolgáltató megvalósítási tervét, szervezeti kereteit, működési és szolgáltatási szabályzatait is ki kellett volna dolgozni, s el kellett volna indítani a fokozott biztonságú hitelesítés-szolgáltatást a kormányzati felhasználói rendszerek számára. A szolgáltató felállításáért felelős Belügyminisztérium gondoskodik a minősített szolgáltatás előfeltételeiről és a minősítési eljárás kezdeményezéséről. A feladat felelősei a belügyminiszter, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és a informatikai és hírközlési miniszter. Határidőként a fokozott biztonságú hitelesítés-szolgáltatás elindításának tekintetében 2002. szeptember 30, a minősített szolgáltatás tekintetében 2003. március 31. került megjelölésre. E feladatszabás nem teljesült. A 2002-es kormányváltást követően a feladat felelősévé az Informatikai és Hírközlési Miniszter lett, végrehajtására máig nem került sor. 31 Ismét csak a teljesebb kép kedvéért: a politikákban megjelenő, kétségkívül jószándékú célkitűzést a megfelelő anyagi eszközök hozzárendelése nem követte. Egy ilyen modell csak akkor lehetett volna működőképes, ha a minősített elektronikus aláírás „alanyi jogon” illette volna meg az állampolgárt. Ilyen szakmai elképzelés fel is merült, annak megvalósítása előtt azonban számos akadály emelkedett. Ha ezt az aláírást az „állam” (a kormányzati hitelesítésszolgáltató) bocsátja a polgárok rendelkezésre, lényegében a belső piaci szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozza azzal, hogy az „üzleti” szolgáltatókat kiszorítja a piacról. Ha az állam e szolgáltatóktól vásárol a polgárok részére elektronikus aláírást, azt nyilván piaci árakon kell megtennie, melyre a költségvetési fedezet sem akkor, sem ma nem áll(t) rendelkezésre. 32 A törvénytervezet a – anélkül, hogy szabályozás szándéka a kormány az Országgyűlés 2001. évi őszi ülésszakára vonatkozó törvényalkotási programjában az előzetesen nevesítésre került volna - a Miniszterelnöki Hivatalt vezető Miniszter és az Igazságügyi Miniszter előterjesztésében - 2001. augusztus 2.-án került közigazgatási egyeztetésre. Az érintett minisztériumok 2001. augusztus 9. napjáig nyilváníthattak véleményt; a beérkezett észrevételekről – a tárcák részvételével – 2001. augusztus 14.-én az Informatikai Kormánybiztosság közigazgatási egyeztető értekezletet rendezett. Ez a feszített ütemterv érdemi véleménynyilvánításra természetesen nem adott lehetőséget. A legirreálisabb szabályozási törekvésektől (a törvény hatályának a nem kereskedelmi célú információs társadalmi szolgáltatásokra /magánhonlapok/ való kiterjedése, a domain nevek regisztrációs rendszerének kancelláriaminiszteri szabályozására adott felhatalmazottság) az előterjesztő visszalépett, alkalmazhatatlan és értelmezhetetlen rendelkezés azonban így is maradt bőven. A hatály vonatkozásában bevezetett megoldás pl. lényegében a világ valamennyi országából nyújtott valamennyi Internetes szolgáltatásra elismerte a magyar törvény hatályát, ami nyilvánvaló jogi nonszensz: a jogsértő „Magyarországra irányuló szolgáltatás” nyújtójával szemben a magyar jognak – viszonosság hiányában – semmilyen szankciós lehetősége sincsen.

17 sok fogalmát a törvény úgy határozza meg, mint elektronikus úton, távollévők részére, rendszerint ellenszolgáltatás fejében nyújtott szolgáltatást, melyhez a szolgáltatás igénybe vevője egyedileg fér hozzá. Ilyen szolgáltatást bármely természetes illetve jogi személy vagy jogi személyiség szervezet előzetes engedélyezés nélkül nyújthat, ám a szolgáltatást képező tevékenységre egyébként jogszabály által előírt minősítési, képesítési, engedélyezi vagy bejelentési kötelezettségnek eleget kell tennie (Ekertv. 3. § /1/-/2/). A szolgáltatókat a felhasználók irányában széles körű adatközlési kötelezettség terheli: az elektronikus kereskedelem és szerződéskötés vonatkozásában további előírások érvényesülnek. Tekintettel kell lenniük a – más jogszabályok alapján – már fennálló tájékoztatási kötelezettségek teljesítésére, illetőleg bizonyos termékek, szolgáltatások nyújtásával kapcsolatos más hatósági előírások megszorításaira, tilalmaira33 is. A törvény az információs társadalmi szolgáltatások négy fajtáját nevesítette, s ezekhez felelősségi alakzatokat rendelt. Szabályozta az egyszerű adatátvitel (olyan információs társadalommal összefüggő szolgáltatás, amely abból áll, hogy a szolgáltató az igénybe vevő által biztosított információt távközlő hálózaton továbbítja vagy a távközlő hálózathoz hozzáférést biztosít, 8. § /1/), a caching (olyan információs társadalommal összefüggő szolgáltatás, amely abból áll, hogy a szolgáltató az igénybe vevő által biztosított információt távközlő hálózaton továbbítja és az alapvetően a más igénybe vevők kezdeményezésére történő információtovábbítás hatékonyabbá tételét szolgálja, 9. § /1/), a hosting (olyan információs társadalommal összefüggő szolgáltatás, amely abból áll, hogy a szolgáltató az igénybe vevő által biztosított információt tárolja, 10. §) és a keresőszolgáltatások (olyan információs társadalommal összefüggő szolgáltatás, amely abból áll, hogy a szolgáltató információk megtalálását elősegítő segédeszközöket biztosít az igénybe vevő számára, 11. §) alapvető felelősségi kérdéseit, a felelősség alóli mentesülés feltételrendszerét. Jogsértő információ észlelése esetén – formális eljárással – az érintett kérhette az információ eltávolítását, amit a szolgáltató köteles teljesíteni, ám a törvény megnyitotta az ellentmondás és az információ ismételten elérhetővé való tételének jogi lehetőségét is34. A magyar törvény az információs társadalommal összefüggő szolgáltatás útján való közzétételt önálló reklámhordozóként nem nevesítette, a „sajtótermék” és a „gazdasági reklám” értelmezésének tág fogalmából következően az Interneten közzé tett reklámra is vonatkoznak A gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény rendelkezései, a törvény szerinti általános és – amennyiben az értékesítés ezekre irányul – egyes áruk reklámozására vonatkozó tilalmak, korlátozások. Maga az Ekertv. is kimond egy lényeges reklámszabályt: ha a reklámot információs társadalmi szolgáltatás felhasználásával küldik, annak – amint a felhasználó számára hozzáférhetővé válik – világosan és egyértelműen azonosíthatónak kell lennie. Elektronikus levelezés útján reklám csak annak küldhető, aki ahhoz egyértelműen és előzetesen hozzá járult. A reklám küldője – hozzájárulás hiányában - nem hivatkozhat arra, hogy eljárása jogszerű, mert a címzett elektronikus postacímét „nyilvános adatbázisból” vagy „az Internetről” gyűjtötte.

33

Ilyen korlátot jelent pl., hogy csomagküldő kereskedelem útján a kizárólag üzletben értékesíthető áruk nem, bizonyos termékek (gyógynövény, élelmiszerek) pedig külön előírások szerint forgalmazhatók. A szolgáltatásnyújtással összefüggő, sajátos tilalmat vezetett be A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2005. évi LXXXIV. törvény is. A tv. új szövegű, 1. § (5) bekezdése szerint hírközlő eszközök és rendszerek által szervezett szerencsejátékban való részvételre ajánlatok közzétételéhez a Szerencsejáték Felügyelet engedélye szükséges, illetőleg az engedély nélküli szerencsejátékban történő részvételre vonatkozó ajánlatok közzétételében, illetve elfogadásában a pénzügyi szervezetek és a hírközlési szolgáltatók nem működhetnek közre, ilyenekhez nem nyújthatnak technikai támogatást (1. § /5/ bek.). 34 A rendelkezés a gyakorlatban a szerzői jogsértő tartalom eltávolításának egyfajta automatizmusát tudta biztosítani: ilyen szempontból kétségkívül betöltötte a célját.

18 A törvényalkotó alapvető célja az Európai Unió „elektronikus kereskedelmi irányelvének” a magyar jogba való átültetése volt. A törvény szándéka szerint az információs társadalmi szolgáltatások biztos jogi hátterét annak érdekében kívánta megteremteni, hogy a beléjük vetett bizalom megszilárdulhasson, és így az általuk kínált gazdasági és társadalmi előnyök kiaknázhatóak legyenek. Az Ekertv. azonban sem az alapvető célt nem érte el (a magyar törvényi megoldások sok szempontból eltávolodtak az európai irányelv alapvetően fogyasztóvédelmi orientációjú rendelkezéseitől), sem az alapvető szándék nem teljesült (az információs társadalmi szolgáltatások „biztos jogi háttere” helyett hiányos, befejezetlen és más gazdasági törvényekkel összehangolatlan szabályozást vezetett be)35. Bár a közvetlenül a fogyasztók felé, távolból történő termékértékesítés (e-tailing, elektronikus kiskereskedelem) a magyar jog szerint csomagküldő kereskedelemnek36 minősül (az a kereskedelmi tevékenység, amelynek során a kereskedő kizárólag az áru ismertetőjét /katalógusát/ juttatja el a vásárláshoz, vagy reklámban (hirdetésben) hívja fel az árura a figyelmet, és az ismertető illetve reklám alapján kiválasztott és megrendelt árut szállítja vagy szállítatja a megjelölt címre, 4/1997 (I. 22.) Korm. rendelet 27. § p./), a törvény a távolból történő értékesítésre, csomagküldő kereskedelemre vonatkozó jogi szabályozással37 sem került összehangolásra, egyes végrehajtási rendeletei a mai napig nem születtek meg, így bár az alapvető törvények a fogyasztói jogbiztonság magas szintjét tette volna lehetővé, a fogyasztói jogérvényesítés komoly akadályokba ütközött és ütközik.

I.3 Közbenső mérleg: 2003 szeptember I.3.1 Az eEurope+ követelményrendszere Az Elektronikus Európa-kezdeményezéshez kapcsolódó, a tagjelölt országok részvételével kialakított, azok információs társadalmi felzárkóztatását célzó, 2001-ben, Göteborgban meghirdetett 35

Ez legkövetkezetesebben a reklámjog terén volt tetten érhető. A tervezetek egyrészt A hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény (Hpt.), másrészt a Grt. rendelkezéseiben hoztak volna változásokat: ezzel teremtődött volna meg az „átjárhatóság” az információs társadalmi szolgáltatások nyújtóira és reklámpiac szereplőire vonatkozó jogi szabályozás között. Az Országgyűlés elé került javaslat és az elfogadott törvény azonban már sem a Grt., sem más gazdasági jogszabályok módosítására vonatkozó klauzulákat nem tartalmazta: a törvényelőkészítés során ugyanis olyan szakmai álláspont alakult ki, hogy azok előkészítését az egyes tárcák saját hatáskörükben kívánják megoldani, ami – természetesen – elmaradt. A reklámtörvény megfelelő, a törvényi szabályozás hatályát az információs társadalmi-elektronikus kereskedelmi szolgáltatásokra való kiterjesztését is lehetővé tevő módosítására azóta sem került sor, arról sincs tudomásunk, hogy ebben az irányban bármilyen előkészítő munka egyáltalán kezdetét vette volna. Az Ekertv. részletes indokolása szerint a törvényjavaslathoz kapcsolódóan a Kormány által a törvényjavaslat benyújtásával egyidejűleg elfogadott kormányhatározat az e-kereskedelem irányelvnek megfelelően akként rendelkezik, hogy meg kell vizsgálni egy olyan közérdekű nyilvántartás megvalósíthatóságának lehetőségét, ahol azok a természetes személyek vehetik magukat nyilvántartásba, akik nem kívánnak információs társadalommal összefüggő reklámot kapni, s meg kell vizsgálni annak biztosításának lehetőségeit, hogy e nyilvántartást a reklámot küldők rendszeresen megtekintsék és tiszteletben tartsák. E téren azóta sem történt előrelépés. Az Ekertv. 2005. évi módosításáig rendezetlen maradt a „spam”, a kéretlen elektronikus reklámküldemények problémája is: ezt a törvény főszabály szerint tiltotta, sőt, szankciókkal fenyegette, e szankciók érvényesítésére azonban már lehetőséget nem biztosított. 36 A csomagküldő kereskedelemre vonatkozó szabályok alkalmazhatósága az Interneten keresztüli értékesítés alapvető sajátosságából adódik: a kereskedő – elektronikus kereskedelmi szolgáltatás útján - áruismertetőjét, katalógusát, reklámját a világhálón teszi elérhetővé a felhasználó (fogyasztó) számára vagy részére közvetlenül, elektronikus úton (levélben) küldi meg. 37 Mindenekelőtt A távollévők között kötött szerződésekről szóló 17/1999 (II.5.) Korm. rendelet, ill. Az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997 (I. 22.) Korm. rendelet.

19 eEurope+ akcióterv38 feltérképezte azokat a (végrehajtásuk, vagy végrehajtásuk megkezdése vonatkozásában határidőhöz kötött) feladatokat,.melyeket a csatlakozni kívánó 10 ország kormányzatának a következő években meg kell oldania39. Jelentősége elsősorban abban mutatható ki, hogy – hasonlóan az eEurope-kezdeményezés alapgondolatához – átfogó, a gazdaság egészét érintő szerkezetváltást kívánt előmozdítani: ennek érdekében a dokumentumban számos olyan alapvető, politikai célhoz kapcsolt - igény fogalmazódik meg, mely a kormányzattal, a közigazgatással, illetőleg annak egyes kapcsolódó, ágazati feladataival (a távközlés terén a liberalizáció, s a liberalizált piac új felügyeleti-hatósági rendszerének létrehozása, az oktatásügy terén megfelelő tantervi rendszerek kialakítása és a pedagógusok továbbképzésének megoldása, a hálózati biztonság körében a nyomozó szervek a high-tech bűnözés elleni küzdelemre való hatékony felkészítése, az elektronikus kereskedelem terén a koreguláció támogatása és az állami hatáskörök egy részének az önszabályozás rendszerei részére történő átadása) összefüggésben is az elektronikus átalakulás igényét támasztotta. Az akcióterv minden feladatcsoporthoz irányadó benchmarkkövetelményeket rendelt, melyek az eEurope szempontjából is irányadó mutatók40 alapján kerültek meghatározásra. A magyar kormány elsők között fejezte ki szándékát e program valóra váltására, amit az EU és az EFTA tagállamainak, valamint a tagjelölt országoknak miniszterei részvételével a belga elnökség égisze alatt Brüsszelben 2001 novemberében megrendezett első európai elektronikus kormányzati konferencián ismételten megerősített41. A 2002-ben hivatalba lépett új kormány is kifejezte e célok valóra váltása iránti elkötelezettségét: miután azonban ahhoz, hogy az eEurope+ ütemtervét teljesíteni lehessen, már 2001-ben meg kellett volna tenni a szükséges lépéseket (ami nem történt meg), reális esély a végrehajtásra nem mutatkozott. Döntés született arról is, hogy az előző kormány által ténylegesen el nem fogadott - Nemzeti Információs Stratégia helyett új stratégia megalkotására van szükség42: e stratégia kimunkálásában már figyelembe lehetett és kellett venni az időközben (talán túlságosan is gyorsan) változott „európai prioritásokat”. Míg a feirai-i tanácsülésen elfogadott eEurope 2002 akcióterv főcsapásának iránya a tudásgazdaság feltételrendszerének megteremtése volt, eszköze az Internetre való kapcsolódás támogatása volt, a 2002. május 28-án, a feira-i tanácsülésen nyilvánosságra hozott eEurope 2005 akcióterv43 már olyan területekre kíván összpontosítani, ahol a kormányzati politikák értéknövelő 38

eEurope+ 2003 – A Co-operative effort of the Candidate Countries to implement the Information Society in Europe, Action Plan prepared by the Candidate Countires with the assistance of the European Commission, June 2001. 39 A kép teljességéhez hozzá tartozik, hogy e feladatok igen jelentős részét az eEurope-akciótervben kijelölt határidőkre a „15-öknek” sem sikerült teljesítenie, azaz – mint a későbbiekben az eEurope félidei felülvizsgálata, majd 2005-évi korrekciója során az be is bizonyosodott – eleve irreálisnak voltak tekinthetők. Vizsgálatunk ezért itt nem is a célok érdemi megvalósítására összpontosít, hanem arra, hogy e követelmények egyáltalán megjelentek-e a magyar kormányzati munka célkitűzései között, s ha igen, vonatkozásukban a MITS elfogadása előtt történt-e valamilyen konkrét feladatszabás, s annak milyen szinten sikerült eleget tenni. 40 Conseil de l’Union Européenne - Liste des indicateurs d’étalonnage por le plan d’action eEurope, 13493/00, ECO 338, 20 novembre 2000. 41 Ennek közvetlen előzményét az európai közszolgálati és közigazgatási miniszterek 2000. november 7-én Strasbourgban tartott találkozója, s a svéd Elnökség és a Bizottság közös szervezésében 2001. június 13-14 között Sandhamn-ban tartott IDA-konferencia jelentette („eGoverment in the service of European citizens and entreprises what is required at the European level”). 42 A Magyar Információs Társadalom Stratégia készítéséről, a további feladatok ütemezéséről és tárcaközi bizottság létrehozásáról szóló 1214/2002. /XII. 28./ Korm. határozat. 43 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Commitee and the Commitee of the Regions, eEurope 2005: An information society for all, An Action Plan to be peresented in view of the Sevilla European Council, 21/22 June 2002, COM (2002) 263 final, Brussels, 28.5.2002.

20 tényezőket tudnak elősegíteni s a magánszféra befektetései számára kedvező környezet kialakulásához járulhatnak hozzá. Az eEurope 2005 már a csatlakozó országok közvetlen bekapcsolódási lehetőségével számolt: a 2002. június 3-án és 4-én Ljubjanában a csatlakozó és tagjelölt országok számára megrendezett információs társadalmi miniszteriális konferencia44 elé terjesztett jelentés áttekintette a jelölt országok által elért eredményeket, a kialakított nemzeti stratégiákat, a vonatkozó acquis átvételének helyzetét (különös tekintettel a távközlésre és az elektronikus kereskedelemre vonatkozó szabályozásra). Formálisan Magyarországról e jelentés (amelyhez a magyar kormányzat szolgáltatta az adatokat) kedvező képet adott: a valóságban azonban úgy az acquis átvétele terén, mint az egyes célok valóra váltása érdekében tett intézkedések vonatkozásában komoly hiányosságok mutatkoztak. Az eEurope+ négy célcsoportot különített el: az abszolút elsőbbséggel bíró feladatokat a „nulladik” határozta meg. E célcsoportok közül közvetlenül csak egy érintette az elektronikus kormányzattal kapcsolatos kérdéseket: miután azonban a célkitűzések összességében a társadalom és gazdaság „információs társadalmi pályára állítását” kívánták szolgálni, ezen belül pedig különösen az állami szerepvállalás körét, irányait definiálni (melynek a jogpolitika, a jogalkotás, az elektronikus ügyintézési megoldások elterjesztése egyaránt része volt) olyan általános követelményrendszerként ragadhatók meg, melynek elemei csak együttes teljesítésük esetén tudják a kívánt hatást kifejteni45. A „0. célcsoport” (Az információs társadalom alapköveinek helyére illesztése46 volt: ezen belül két alcsoport (a mindenki számára hozzáférhető hírközlési szolgáltatások feltételrendszerének elősegítése és a közösségi acquis az információs társadalomra vonatkozó szabályozási anyagának átvétele és implementációja) került elkülönítésre. Az első feladatkör a belső piaci távközlési liberalizációs programhoz kapcsolódott: célul tűzte - „amilyen gyorsan csak lehetséges” - a távközlési szektor teljes liberalizációjának előmozdítását és teljessé tételét, valamint annak biztosítását, hogy - ott ahol ez szükséges - a megfelelő hatósági engedélyekhez hozzá lehessen jutni. Különösen biztosítani kellett, hogy a szolgáltatóválasztás szükséges berendezések a liberalizáció időpontjától, a számhordozhatósághoz szükséges feltételek pedig ezt követően a lehető legrövidebb időn belül hozzáférhetőek legyenek. További célkitűzésként jelentkezett, hogy az EU a hírközlési szolgáltatásokra vonatkozó új szabályozási keretfeltétel-rendszerének az annak elfogadását követő lehető legrövidebb időn belüli át kell venni és a nemzeti jogban alkalmazni kell, csakúgy, mint a távközlési szektorban az egyetemes szolgáltatásokhoz a való hozzáféréséről rendelkező közösségi jogi szabályozást. Ezzel összefüggésben azt is biztosítani kell, hogy az Internethozzáférést lehetővé tevő alapvető telefon-szolgáltatások elérhetővé váljanak47. A második kör44

eEurope+ Ministerial Conference on the Information Society “Connecting Europe” in Ljubjana, Slovenia, 3-4 June 2002, IP/02/801, Date: 03/06/2002. 45 Mint pl. az az elektronikus ügyintézés összefüggésében a későbbiekben be is bizonyosodott, sem az állami jogalkotás, sem a kormányzati informatikai infrastruktúra fejlesztése mindaddig nem volt elégséges az ilyen megoldások a polgárok általi használatbavételéhez mindaddig, míg a távközlési díjak irreálisan magasan tartott szinten maradtak: ennek oka a pedig már közvetlen módon vezethető vissza a 2001-es hírközlési törvény kudarcára, a szükséges intézkedések megtételének elmulasztására. 46 Az Akcióterv „O” kategóriájúnak minősített, legalapvetőbb céljai körében csak az érintett államokra hárult végrehajtási kötelezettség. Az itt megfogalmazottak a további (határidőkhöz kötött) célkitűzések megvalósulásának előfeltételeit jelentették. 47 Az első távközlési liberalizációs csomagba tartozó közösségi szabályok átültetéséről A hírközléspolitikáról szóló 1071/1998. (V. 22.) Korm. határozat, A hírközlésről szóló törvény téziseiről szóló 2350/1999. (XII. 21.) Korm. határozat, A hírközlési törvényjavaslattal összefüggő intézkedésekről szóló 2050/2001. (III. 14.) Korm. határozat ill. A Magyar Közlönyben közzétett kormányhatározatokban előírt határidős feladatok felülvizsgálatáról 1190/2002. (XI. 7.) Korm. határozat rendelkezett. Az első szakasz célkitűzései formálisan sem teljesültek: a számhordozhatóság

21 ben a dokumentum általános igényként írta elő, hogy a közösségi jogkincs minden olyan elemét át kell venni és alkalmazni kell, mely az információs társadalommal - s különösen az elektronikus kereskedelemmel - összefüggő szabályozást tartalmaz, s amelynek alkalmazhatóságát kizárólagosan biztosított jogok gyakorolhatóságának folytatása időlegesen nem akadályozza48. I.3.2 Olcsóbb, gyorsabb, biztonságosabb Internet Az első célcsoport (Olcsóbb, gyorsabb, biztonságosabb Internet) három kiemelt célkitűzése a gyorsabb és olcsóbb Internet elterjedésének (ezen belül is a tudományos kutatók és az egyetemi, főiskolai hallgatók számára történő) támogatása, a biztonságos hálózatok és smart kártyák használatának előmozdítása volt. E feladatok megvalósításánál már konkrét határidők is megjelentek. 2002-ig megvalósítandó, egyik legalapvetőbb célkitűzés volt az Internet-hozzáférés költségeinek a verseny előmozdítása és/vagy árszabályozás révén történő jelentős csökkentése, átlátható, európai és nemzeti szintű benchmarking bevezetése. Ugyancsak 2002 végéig megvalósítandó feladat volt a.) a helyi hozzáférésű hálózatok nagyobb versenyének előmozdítása; b.) ahol szükséges, s nem vezet a verseny torzulásához, az információs infrastruktúrák fejlesztése (különösen a kevésbé előnyös helyzetű régiókban) és az ehhez kapcsolódó projektek a költségvetési források általi támogatásának kiemelt elsőbbsége; c.) a távközlési ipar és a gyártók a szolgáltatásnyújtókkal és a felhasználókkal együtt történő mobilizálása; d.) a bérelt vonalakért fizetett díjak a verseny fokozása, illetőleg ahol ez indokolt, árszabályozás útján történő csökkentése. 2003 végéig további feladatként jelentkezett a digitális televízió-szolgáltatások (ide értve az Internetezésre alkalmas szolgáltatásokat is) bevezetése irányába történő munka kifejtése, s az interoperábilitiás önkéntes, az ipar által irányított szabványosítási keretmunka révén való előmozdítása. A megjelölt határidőre Magyarországon e feladatok közül lényegében szinte semmi nem teljesült49. Némileg kedvezőbb volt a helyzet a tudományos kutatók és az egyetemi, főiskolai hallgatók gyorsabb Internet-hozzáférésének biztosításánál50: itt egyrészt az EU (a célok megjelölésén túl) a kérdése szabályozatlan maradt. A hírközléspolitikáról szóló 1071/1998. (V. 22.) Korm. határozat (módosított) 8. pontja értelmében a távbeszélő hívószámok földrajzi, szolgáltatók közötti és szolgáltatásfajták közötti hordozhatóságát 2004. március 31-ig kellett biztosítani: a feladat felelősei informatikai és hírközlési miniszter és Hírközlési Felügyelet elnöke lettek. A feladat így csak a 2004. évi C. tv. hatályba lépésével teljesült: e törvény egyebekben is biztosította az új közösségi hírközlési joggal való teljes megfelelőséget. 48 A törvényi szintű jogharmonizáció (A jogharmonizációs programról és a program végrehajtásával összefüggő feladatokról szóló 2099/2002. /III. 29./ Korm. határozatban, ill. annak előzményeiben meghatározottak szerint) a csatlakozás időpontjáig végül is formálisan teljessé vált, ugyanakkor a törvényi szintű szabályozást nem követte a rendeleti szintű jogalkotás, így a Magyar Köztársaság sok esetben ténylegesen nem tett eleget annak az alapvető követelménynek, hogy jogi szabályozását annak minden szintjén a közösségi normákhoz igazítsa. A hivatkozott kormányhatározat egyébként kizárólag az „eredeti” jogharmonizációs ütemterv és fejezetbeosztás szerint határozott meg implementációs feladatokat, e célkitűzésre (mint politikai természetű kötelezettségvállalásra) nem volt tekintettel. 49 A 2001. évi egységes hírközlési törvény ténylegesen nem vezetett a távközlési piacok liberalizációjához, a hozzáférési költségek nem csökkentek számottevően, így a várt versenyélénkítő hatások sem érvényesültek. 50 A 2002 végéig teljesítendő célkitűzések itt a következők voltak: a.) fokozottan elsőbbséget kell kapjanak azok a kutatói hálózatok, melyek célja annak lehetővé tétele, hogy Európa világviszonylatban is vezető szerepet töltsön be a nagyobb teljesítményű és sávszélességű, teljes mértékben optikai hálózatokon alapuló szolgáltatások kifejlesztésében; b.) munka kifejtése annak érdekében, hogy a nemzeti kutatói hálózatok (ahol ez indokolt, pl. a PHARE-alapok és az Európai Beruházási Bank támogatásával) magasabb szintű szolgáltatásokat nyújtsanak, s így a tagjelölt országokban kutatók és hallgatók jobban tudjanak élni a nagyképességű hálózatok nyújtotta előnyökkel; c.)az egyetemeken nagysebességű Internet-hozzáférési lehetőségek és intranetes hálózatok (ahol ez indokolt, pl. a PHARE-alapok és az Európai Beruházási Bank támogatásával történő) létrehozása.

22 PHARE-alapok és az Európai Beruházási Bank révén ugyanis bizonyos forrásokat is megnyitott másrészt a feladatok megfogalmazása maga is „rugalmas”, szakaszos megközelítésű végrehajtást tett lehetővé51. Az első célcsoport utolsó (biztonságos hálózatok és smart kártyák) részterületén Magyarországon 2002 végéig megvalósítandó feladatként jelentkezett az on-line tranzakciók általános biztonságosságának előmozdítása: erre az eEurope”+ két utat jelölt meg (egyrészt az ipar által vezérelt módon biztonsági tanúsítványok kiadásának támogatása, oly módon, hogy az azok kidolgozására való törekvések összehangolásra, a tanúsítványok kölcsönös elismerésre kerüljenek, ide értve az információbiztonság hivatásbeli tanúsításait is, másrészt a magánszféra és a nyilvános szféra az információs infrastruktúrák biztonságosságát célzó együttműködésének ösztönzése (ide értve a korai szakaszban figyelmeztetést adó rendszereket is). Itt lényegében semmilyen előre lépés nem történt, csakúgy, mint a 2003 végéig teljesítendő másik feladat a nyílt forráskódú szoftverek hatékony „plug and play”-t lehetővé tevő biztonsági platformjai kifejlesztésének és alkalmazásának támogatása) esetében sem. 2003 végéig megvalósítandó feladat lett volna a rendőri, igazságszolgáltatási szervek személyi állománya és a high-tech bűnözésre, illetőleg biztonsági kérdésekkel foglalkozó ipari specialisták (pl. számítógépes bűnözés elleni küzdelemre szakosodott személyek, számítógépes igazságügyi szakértők) továbbképzése: kormányzati oldalról e téren sem sikerült semmit felmutatni52. További, de ugyancsak nem teljesült követelményként jelent meg a smart kártyák együttes működtetésével és biztonsági kérdéseivel kapcsolatos közös, lényegi specifikációk hozzáférhetővé válásuk után haladéktalanul történő használatba vétele (2003 közepe), a biztonsági kártyák termináljai humán interfészének támogatása, úgy, hogy azok a különleges szükségletekkel bíró emberek számára könnyebben használhatóbbá váljanak, s képesek legyenek az Európában kifejlesztésre kerülő szabványok alapján a többnyelvűség támogatására olyan költséghatékony smart kártya megoldások elérhetővé tétele, melyek lehetővé teszik a biztonságos elektronikus tranzakciókat (2002 közepe) és a smart kártyák felhasználására és bevezetésére vonatkozó közös stratégia kifejlesztése és bevezetése (2002 vége)53. I.3.3 Befektetés az emberekbe és az emberi készségekbe A második célcsoport (befektetés az emberekbe és az emberi készségekbe) fő célkitűzései három, a társadalmi élet lehető legszélesebb spektrumait átfogó területre estek (az európai ifjúság bevezetése a digitális korba, munka a tudásalapú gazdaságban, mindenki számára való részvétel a tudásalapú gazdaságban). Az EU által felállított (egyébként a „tudásalapú gazdaságra” való áttéréshez nélkülözhetetlen, de a megszabott határidőkre források hiányában nyilvánvalóan nem teljesíthető) követelményrendszer a csatlakozó országoktól különös erőfeszítéseket követelt meg. 51

A kitűzött időpontig (2003 vége) azonban egy, lényeges területen előrelépés itt sem történt. Ez a World Wide Grid (WWG) technológia alkalmazásának olyan eszközrendszer kifejlesztés révén történő felgyorsítása volt, mely lehetővé teszi, hogy a széles körben vett tudományos közösségek által támasztott követelményeknek megfelelően e technológiák lehetőségei megismerhetők legyenek. 52 A bűnmegelőzés hatékonyságának növelése érdekében szükséges egyes kormányzati feladatokról szóló 1002/2003. (I. 8.) Korm. határozat Mellékletének II. 5. pontja 2003. május 31.-i határidővel előírta, hogy a belügyminiszter és az igazságügyminiszter - az érintett miniszterekkel együttműködve - dolgozza ki a bűnmegelőzés felvilágosító, tájékoztató, képzési és továbbképzési komplex programját. E Korm. határozatban az informatikai bűnözés sajátos problémaköre viszont nem jelent meg. E célok vonatkozásában egyébként máig (2006. március) nem történt hatékony intézkedés. 53 A teljes képhez itt is hozzá tartozik, hogy maga az EU (a Bizottság) sem tett eleget mindenben saját vállalásainak: a vonatkozó közösségi programok egy része csat látszateredményeket hozott. Ami különösen sajnálatos, hogy e követelmények nagyobbik része a magyar információs társadalmi- és jogpolitikákban azóta sem „köszönt vissza”.

23 Az európai ifjúság bevezetése a digitális korba alcsoport feladatai54 terén a kormányzati politika a 2002-es váltás után (lényegében előzmények nélkül) viszonylag rövid időn belül is jelentős eredményeket ért el55. A második alcsoport (munka a tudásalapú gazdaságban) követelményei 2002 közepéig: nagyobb rugalmasság elősegítése a munkahelyeken, pl. a távmunka és a részmunkaidős foglalkoztatás, s ahol ez indokolt, a szociális partnerek közötti megállapodások útján, a tagjelölt országok támogatásával 2002 végéig: az alapvető információtechnológiai készségek elsajátítását tanúsító európai oklevél megszerzésére való ösztönzés; b.) közforgalmú helyeken való nyilvános Internethozzáférési pontok felállítása és/vagy a továbbképzéshez és a továbbképzéshez hozzáférést, valamint az e-munkához szükséges eszközrendszert biztosítani tudó multimédiás, többcélú teleközpontok létrehozása, ahol szükséges, a PHARE-alapok felhasználásával; c.) a szükségletek által vezérelt információs és kommunikációs technológiai képzést és a posztgraduális képzést szolgáló tanulás és gyakorlati ismeretek elsajátítására lehetőséget adó hálózatok és hálózati központok létrejöttének előmozdítása; 2003 végéig: a.) a munkaerőpiac szereplőinek meg kell adni azt az esélyt, hogy az élethosszig való tanulás útján digitális írástudásra tegyenek szert; b.) az információtechnológiai továbbképzést lehetővé tevő oktatási helyek és tanfolyamok számának (ahol szükséges, a PHARE-alapok igénybe vételével történő) nagyságrendekkel való növelése, az ilyen (úgy a munkahelyeken, mint az oktatási intézményekben szervezett) tanfolyamokon a nemek közötti egyenjogúság érvényesülésének előmozdítása; c.) megfelelő információ-technológiai továbbképzési lehetőségek felajánlása a hosszabb távon foglalkoztatás nélküli személyek számára annak érdekében, hogy a munkaerő-piacra történő újbóli belépésük elősegíthetővé váljon, ahol 54

A tanárok és tanulók az Internethez és a multimédiás forrásokhoz való alkalmas hozzáférésének biztosítása minden iskolában (2003 közepe).Támogatást nyújtó szolgáltatások és oktatási források az Interneten keresztüli elérhetőségének, valamint a tanárok, a tanulók és a szülők számára hozzáférhető e-learning platformok biztosítása (pl. hozzáférés hátrányos helyzetű gyermekek számára, digitális úton való hozzáférés a nemzeti kulturális örökséghez, többnyelvű multimédiás tananyagok, a nyílt forráskódú szoftverek európai kezdeményezése, legjobb gyakorlatok összegyűjtése). Ezeket az erőfeszítéseket az EU oktatási, továbbképzési, kulturális és információs társadalmitechnológiai programjai útján támogatni kívánta (2003 vége). Minden tanár számára továbbképzési lehetőség biztosítása annak érdekében, hogy az új technológiák használata és alkalmazása tantervi munkájukba beépüljön, s azokat megújulásra kész, gyakorlatias tanítási módszerek kialakításában hasznosítani tudják. Biztosítani kell a legjobb gyakorlatok cseréjét, az oktatási, továbbképzési és információs társadalmi-technológiai programokat érintő kutatási törekvéseket pedig az EU szintjén össze kell hangolni. Olyan iskolai tanterveket kell elfogadni, melyek már magukban foglalják az új, infokommunikációs technológiákon alapuló oktatási módszereket (2003 közepe). Annak biztosítása, hogy a tanulók az iskola elhagyásáig megszerezzék a digitális írástudást. Az EU információs társadalmitechnológiai és oktatási programjai útján támogatni kell a próbajellegű projekteket, a legjobb gyakorlatok cseréjét s a kutatási törekvések összehangolását. 55 E téren a kormányzati politika a 2002-es váltás után (mindenek előtt a Sulinet-program megújításával) jelentős eredményeket ért el. Az "Esélyt a jövőnek!" program megvalósításával kapcsolatos feladatokról szóló 1167/2002. (X. 10.) Korm. határozat 9, 10 és 12. pontjai szerint minden településen meg kell kezdeni az Internet szolgáltatásaihoz való közösségi hozzáférés lehetőségének kiépítését, a kisebb településeken - munkáltatói kedvezményekkel, illetve a munkavállalóknak nyújtandó támogatás biztosításával - a hátránnyal rendelkező emberek számára 1000 korszerű informatikai és hírközlési eszközökkel felszerelt, új távmunkahelyet kell létrehozni, az érintett tárcák vezetőit pedig arra kötelezte, hogy haladéktalanul tegyenek intézkedéseket az utolsó éves középiskolások számára a sikeres számítógép-kezelői vizsgát tevők vizsga díjának a költségvetés általi fedezetének biztosítására. A feladatok felelősei informatikai és hírközlési miniszter, foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter és az oktatási miniszter lettek, határidők (a 9. és 10. pont vonatkozásában) 2002. november 1, a 12. pont vonatkozásában 2002. december 1. lett. A versenyképes tudás feltételeinek javításával kapcsolatos további feladatokról szóló 1169/2002. (X. 10.) Korm. határozat 1. pontja pl. úgy rendelkezett, hogy 100 rossz állapotban lévő általános iskolát fel kell újítani, korszerű informatikai, oktatási eszközökkel kell felszerelni: a feladat felelőse az oktatási miniszter és a belügyminiszter, végrehajtása 2002. november 1-jétől folyamatos volt.

24 szükséges, a PHARE-alapok felhasználásával) voltak: jellegüknél fogva e feladatokat határidőhöz kötni ma már eleve értelmetlennek mutatkozik: a 2002-ben hivatalba lépett kormánynak azonban e stratégiailag különösen érzékeny területen cselekedett a leggyorsabban56, így a programok – ha nem is mindig a megjelölt határidőkre – elindulhattak. A harmadik alcsoport (mindenki számára való részvétel a tudásalapú gazdaságban) követelményrendszere elsősorban nem a tagjelölt országok kompetenciába tartozó feladatokat fogott át57: Magyarország részese volt ugyan e folyamatoknak, de azok (sovány) eredményeiből nem sikerült nagyon profitálnia58. I.3.4 Az Internet használatának ösztönzése A harmadik célcsoport (az Internet használatának ösztönzése) az elektronikus kereskedelem felgyorsítása, az elektronikus hozzáférés a közszolgáltatásokhoz, az on-line egészségügy, az Európai digitális tartalom a globális hálózatok számára, az intelligens szállítási rendszerek és az online környezetvédelem területein kívánt feladatokat megállapítani. 2002 közepéig a csatlakozó országoknak az elektronikus kereskedelembe vetett fogyasztói bizalom kifejlődésének felgyorsítása érdekében az iparral és a fogyasztói csoportokkal kialakított partnerség keretei között intézkedéseket kellett tenniük. További célkitűzés volt az alternatív vitaeldöntési rendszerek, minőségtanúsító jegyek és hatékony szakmai-etikai kódexek elfogadásának az érintett szereplők bevonásával történő támogatása annak érdekében, hogy általános alapelvek kerüljenek kimunkálásra és a megfelelő ösztönző rendszer kialakításra kerüljön. Biztosítani kellett továbbá az elektronikus kereskedelemre vonatkozó szabályozórendszer nagyobb fokú rugalmasságát, e szabályozórendszer alakulásának a koregulációra és az önszabályozásra való na56

A versenyképes tudás feltételeinek javításával kapcsolatos további feladatokról szóló 1169/2002. (X. 10.) Korm. határozat 3. pontja úgy rendelkezett, az „egész életen át tartó tanulás” nemzeti programját el kell indítani, ennek első lépéseként pályázati úton támogatást kell nyújtani a civil szervezetek felnőttképzési programjához, a felnőttképzést végző intézmények infrastruktúrájának korszerűsítéséhez, a távoktatási programkínálat bővítéséhez. A feladat felelőse foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter, határidőként 2002. november 30. megjelölésre. A köztisztviselői kar vonatkozásában lsd. A 2003. január 1. és 2006. december 31. közötti időszakra szóló középtávú terv a köztisztviselők továbbképzéséről és a közigazgatási vezetőképzésről szóló 1020/2003. (III. 27.) Korm. határozatot. E Korm. határozat I.c pontja rendelkezik a köztisztviselői kar felkészítése az elektronikus kormányzás feladataira való felkészítéséről és a továbbképzési programokról. A programok kidolgozásának felelőse - az érintett miniszterek és a Magyar Közigazgatási Intézet bevonásával - a belügyminiszter, határideje 2003. december 31 lett. A Korm. határozat azt is előírta, hogy folytatni kell a köztisztviselők számítógép-alkalmazói ismereteinek elsajátítását segítő programokat. Ennek keretében - a hagyományos képzési formák alkalmazása mellett - ki kell dolgozni az ECDL Start távoktatási programját, és biztosítani kell a távoktatási program végrehajtásának feltételeit. A program célcsoportja valamennyi köztisztviselő. A vezetőképzés körében további kiemelt feladatok kerültek megállapításra. 2003. december 31.-ig ki kell dolgozni az elektronikus kormányzás általános továbbképzési programjait: ennek felelősei informatikai és hírközlési miniszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és a belügyminiszter lettek. 57 Ezek: a.) az információs kizártság megelőzésére szolgáló politikák európai szinten való magasabb koordinációja a teljesítmény benchmarkja illetőleg a tagjelölt országok és az EU jelenlegi 15 tagállama közötti legjobb gyakorlatok cseréje útján (2002 vége); b.) munka kifejtése a „Mindenki számára megtervezett” információtechnológiai termékek szabványainak elfogadása irányában, különösen annak érdekében, hogy a foglalkoztatottság és az emberek társadalmi bekapcsolódása lehetővé váljék (2003 vége); a hozzáférhetőségi alapelvvel való összhang biztosítása céljából a vonatkozó jogi szabályozás és szabványok áttekintése (2003 vége); a Web Hozzáférési Kezdeményezés (WAI, http://www.w3.org/WAI) a közcélú weboldalakra vonatkozó irányelveinek elfogadása (2002 közepe). 58 A tagállami legjobb gyakorlatok átvételének követelménye a közösségi információs társadalmi politikák visszatérő eleme: ezt a kérdéskört azonban a magyar kormányzati-jogi gondolkodásnak máig nem sikerült megragadnia. Ennek oka valószínűleg abban keresendő, hogy e megoldások - miután valamely másik tagállam jogiigazgatási hátterére épülnek – mechanikusan nem vehetők át, a hazai viszonyok között újraértelmezésre szorulnak.

25 gyobb fokú építkezéssel történő elősegítését. 2002 végéig jelentkező feladat volt a kis- és középvállalkozások „digitálissá válásának” összehangolt bátorítása olyan tevékenységek, mint a szükséges ismeretek, legjobb gyakorlatok, elektronikus kereskedelmi felkészültség és a benchmarking útján. A kis- és középvállalkozások üzleti stratégiáiba az elektronikus kereskedelem bevezetését referencia-központok tudják elősegíteni. Cél volt továbbá az elektronikus kereskedelemhez szükséges infrastruktúra létrehozásának s az elektronikus aláírás használatának és kölcsönös elfogadásának ösztönzése59. A government online: elektronikus hozzáférés a közszolgáltatásokhoz részcsoportban meghatározott célkitűzések szerint 2002 végéig kellett biztosítani a lényegesnek számító nyilvános adatok (ide értve a jogi, közigazgatási60, kulturális, környezetvédelmi és közlekedési információkat is) on-line hozzáférhetőségét. Ugyancsak 2002 végéig megvalósítandó feladat volt az üzleti szféra számára az egyszerűsített, on-line igazgatási eljárási módozatok megteremtése (az Akcióterv itt a cégalapítással kapcsolatos gyorsított ügyintézést hozta fel példaként)61, a nyílt forráskódú szoftverek a nyilvános szektorban való felhasználásának és - a tapasztalatok összeurópai cseréje útján - az elektronikus kormányzat legjobb gyakorlata kialakításának támogatása és az elektronikus aláírás a nyilvános szektorban való használatának előmozdítása62. 2003 közepéig a tagje59

A II. középtávú, 2003-2006-ig szóló fogyasztóvédelmi politikáról szóló 1012/2003. (II. 25.) Korm. határozat 2. pontja szükségesnek tartotta az elektronikus kereskedelem területén a fogyasztók biztonságának javítását, ennek érdekében az elektronikus kereskedelmi, informatikai alkalmazások minősége és biztonsága tanúsítási rendjének kialakítását, az „alternatív online vitarendezési módok” bevezetésének vizsgálatát, valamint a fogyasztóvédelmet érintő kereskedelmi jogszabályok felülvizsgálatát. A feladat felelőse informatikai és hírközlési miniszter, a gazdasági és közlekedési miniszter és az igazságügyminiszter, határideje 2003. december 31. volt. 60 A közigazgatási adatvagyon-nyilvántartásról szóló 1113/2000. (XII. 27.) Korm. határozat 1. pontja értelmében a közigazgatási adatvagyon-nyilvántartás a közigazgatásban kezelt közérdekű adatok forrásainak és az azokhoz kapcsolódó fogalmaknak a nyilvántartására, az adatforrások és a kapcsolódó fogalmak legfontosabb jellemzőihez nyilvános hálózaton való szabad hozzáférésére, valamint a jellemzők alapján az adatforrások elérési adatainak keresésére alkalmas információs rendszert jelenti. E Korm. határozat (a határidő vonatkozásában a 1190/2002. Korm. h. 1.b pontjával módosított) 3. pontja szerint el kell végezni a központi közigazgatási szervezeteknél és az általuk irányított szervezeteknél rendelkezésre álló statisztikai és igazgatási célú adatforrások és az azokhoz kapcsolódó fogalmak jellemző adatainak feltöltését a közigazgatási adatvagyon-nyilvántartásba, gondoskodni kell ezen adatok folyamatos aktualizálásáról, biztosítani kell a szolgáltatás felállításához és fenntartásához szükséges erőforrásokat, szabályozási, szervezeti, szakmai és egyéb feltételeket. A feladat fő felelőse Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, a statisztikai célú adatok vonatkozásában az informatikai és hírközlési miniszter és az ágazati miniszterek, az igazgatási célú adatok vonatkozásában az ágazati miniszterek. Az adatok kezdeti feltöltésére a Korm. határozat 2002. június 30-ig szabott határidőt, majd a folyamatos aktualizálás kötelezettségét írta elő. Az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózatról és az Informatikai Közhálóról szóló 1188/2002. (XI. 7.) Korm. határozat végrehajtása megkezdődött. 61 Az elektronikus aláírásról szóló törvény szabályozási alapelveiről és az ezzel kapcsolatban szükséges intézkedésekről szóló 1075/2000. (IX. 13.) Korm. határozat 9. pontja értelmében az elektronikus aláírásról szóló törvény elfogadását követően elő kellett készíteni az elektronikus okiraton alapuló cégbejegyzési eljárással összefüggő jogi szabályozás koncepciójáról szóló kormány-előterjesztést. Ennek felelőse - az OIT Hivatal vezetőjének bevonásával igazságügyminiszter, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és a informatikai kormánybiztos lettek, határidőként 2001. június 30. került megjelölésre. A célkitűzés nem teljesült: az elektronikus cégeljárásról és a cégiratokhoz elektronikus úton való hozzáférésről rendelkező törvénytervezet 2003-ban történt kimunkálására végül nem e – politikai természetű – kötelezettségvállalás, hanem jogharmonizációs kényszer hatására került sor. 62 A kormányzati elektronikus aláírási rendszer kiépítésével összefüggő egyes feladatokról és a kormányzati hitelesítés-szolgáltató felállításáról szóló 1026/2002. (III. 26.) Korm. határozat 2. pontja értelmében ki kell dolgozni a KEAR részét képező minősített kormányzati szolgáltató megvalósítási tervét, szervezeti kereteit, működési és szolgáltatási szabályzatait. El kell indítani a fokozott biztonságú hitelesítés-szolgáltatást a kormányzati felhasználói rendszerek számára. A szolgáltató felállításáért felelős Belügyminisztérium gondoskodik a minősített szolgáltatás előfeltételeiről és a minősítési eljárás kezdeményezéséről. A feladat felelősei a belügyminiszter, a Miniszterelnöki

26 lölt országoknak törekedniük kell arra, hogy az alapvető közszolgáltatásokhoz a hozzáférést általánosan biztosítsák.63 Végezetül 2003 végéig kellett volna elektronikus piacteret létre hozni a közbeszerzések számára.64 Az on-line egészségügy körében – 2003 végéig - elsődleges célkitűzés egy olyan egészségügyi telematikai infrastruktúra kialakítása volt, amely magában foglalja az elsődleges és másodlagos egészségügyi ellátórendszerek regionális hálózatait is. További kötelezettségként jelentkezett az EU tagállamai által az egészségügyi tartalmú weboldalakra vonatkozóan megállapított alapvető minőségi követelményrendszer nemzeti és regionális szintű bevezetése és az EU közegészségügyi hálózataival és adatbázisaival való kapcsolódási pontok kialakítása65. Az Európai digitális tartalom a globális hálózatok számára alcsoport 2002 közepéig megvalósítandó feladatként írta elő a globális hálózatok számára hozzáférhető európai digitális tartalmak kialakításának és hozzáférhetővé tételének előmozdítását és az információs társadalom nyelvi sokszínűségének támogatását, beleértve a nyilvános szektor információinak újrahasznosítási lehetőségeit és az alapvető adatbázisok európai digitális gyűjteményeinek létrehozását is. 2002 végéig megvalósítandó cél volt az Internet és az interaktív technológiák az audio-vizuális szektorban való biztonságosabb használatát érintő elővigyázatosság szintjének emelése, beleértve a szülői ellenőrzést lehetővé tevő rendszereket is66. Az intelligens szállítási rendszerek körében 2002 végéig fejlesztési tervek előkészítése az intelligens szállítási rendszerek meghonosítása vonatkozásában: e feladat megvalósítása irányában megtörténtek e megfelelő lépések, csakúgy, mint az on-line környezetvédelem alapvető követelményeinek végrehajtása érdekében . Ez utóbbi kör feladata a környezetvédelmi adatok összegyűjtését, figyelemmel kísérését és jelentését lehetővé tevő, a már Hivatalt vezető miniszter és a informatikai és hírközlési miniszter. Határidőként a fokozott biztonságú hitelesítésszolgáltatás elindításának tekintetében 2002. szeptember 30, a minősített szolgáltatás tekintetében 2003. március 31. került megjelölésre. E Korm. határozat 4. pontja értelmében az elektronikus dokumentumok közigazgatáson belüli és ezzel összefüggésben egyes hatósági eljárásokban való használatára vonatkozó, valamint az elektronikus ügyintézésre vonatkozó jogszabályokat elő kell készíteni. A jogi szabályozásnak biztosítania kell az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény szerinti minősített elektronikus aláírással és minősített időbélyegzővel ellátott elektronikus dokumentumok teljes körű elfogadását. A feladat felelősei - folyamatos határidőtűzés mellett - a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, informatikai és hírközlési miniszter és az érintett miniszterek. 63 Ennek egyik alapvető feltétele a közigazgatási eljárásjog az elektronikus ügyintézési módozatokat is lehetővé tevő reformja. A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójáról szóló 1005/2003. (I. 30.) Korm. határozat 2. pontja a közigazgatási hatósági eljárások korszerű és hatékony rendszerének kialakítása érdekében a szükségesnek tartott prioritások érvényesítése körében említi azt, hogy meg kell teremteni az elektronikus ügyintézés fokozatos bevezetésének eljárásjogi, adatbiztonsági, továbbá a szükséges fejlesztésekkel az információ-technológiai és számítástechnikai feltételeit is. A törvénytervezet benyújtásának határidejéül 2003. november 15. került megjelölésre, felelőse az igazságügyminiszter. Egyéb vonatkozásokról (infrastruktúra, koordináció stb.) lsd. Az államigazgatási informatika koordinációjának továbbfejlesztéséről szóló 1066/1999. (VI. 11.) Korm. határozat rendelkezett, zömében 1999-es feladatszabásokkal, melyeknek azonban csak igen kis része valósult meg. 64 A Kormány az elektronikus közbeszerzés rendszerének koncepciójáról és a létrehozásával kapcsolatban szükséges intézkedésekről szóló – 2155/2001. (VI. 20.) Korm. határozattal módosított – 2146/2000. (VI. 30) számú határozatával korábban már döntött az elektronikus közbeszerzési rendszer koncepciójáról, és meghatározta az EKR bevezetésével kapcsolatos feladatokat, valamint az EKR bevezetésének az ütemezését: e feladat sem teljesült. 65 E követelményekből maradéktalanul csak az utóbbi teljesült. 66 Az e területeken folyó közösségi programokba Magyarország viszonylag későn kapcsolódott be, s bár a felsorolt feladatok elsődlegesen közösségi szintű cselekvést igényeltek, magyar részről 2002-ig nem sok minden történt végrehajtásuk érdekében. Az 1999-es szerzői jogi törvény az Interneten keresztüli közzétételre vonatkozó szabályainak helytelen értelmezése, valamint az adatbázisok védelmére vonatkozó sui generis oltalom hiánya az – értéket hordozó – internetes tartalomszolgáltatások számára igen kedvezőtlen jogi közeget teremtett, kifejlődésüket évekkel vetette vissza.

27 működő európai hálózatokkal (különösen az Európai Gazdasági Térség hálózataival) való összeegyeztethetőséget biztosítani tudó Európai Környezetvédelmi Információs és Megfigyelési Rendszer (EIONET) továbbfejlesztésének támogatása volt.67 Összességében tehát – teljesen átfogó végrehajtható információs társadalom stratégia hiányában is – lett volna egy, a magyar kormány által elfogadott politikai természetű cselekvési program, melynek 2003 végéig történő végrehajtása információs társadalmi felkészülésünk szempontjából kulcsfontosságúnak minősült volna68.

I.4 Erőfeszítések 2002-2006 között I.4.1 Stratégia és jogalkotás A 2002-es kormányváltás hatása elsőként a szervezeti-intézményi átalakulásokban jelent meg. A korábban az Informatikai Kormánybiztossághoz telepített funkciók és hatáskörök szétválasztásával egyrészt létre jött a pontosan nem körbehatárolt ágazati feladatok ellátását célzó Informatikai és Hírközlési Minisztérium, a kormányzati informatika (szolgáltató állam kialakítása) koordinálásának kérdései viszont egy, a MeH keretei között működő kormánymegbízottnál maradtak. Ez utóbbi önálló jogalkotási hatáskörrel nem rendelkezik: a – közelebbről meg nem határozott körbe tartozó – információs társadalmi jogszabályok előkészítéséért általánosan az IHM lett felelős69. Ugyanakkor A Miniszterelnöki Hivatalról szóló 148/2002. (VII. 1.) Korm. rendelet Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert kötelezte, hogy dolgozza ki a Kormány elektronikus kormányzati szolgáltatási stratégiáját, és gondoskodjék a stratégia megvalósításának szervezéséről és végrehajtásának összehangolásáról, az egységes kormányzati elektronikus szolgáltatási politika kialakításának és megvalósításának összehangolásáról. A miniszter feladata lett továbbá, hogy a szolgáltató állam, az elektronikus kormányzat fejlesztése érdekében gondoskodjék kormányzati szolgáltatások kiépítéséhez szükséges feltételek biztosításáról, az elektronikus kormányzati közigazgatási ügyintézés rendszerének kialakításáról, az Európai Unióhoz való csatlakozással és más nemzetközi szerződésekkel összefüggő, a szolgáltató államot, az elektronikus kormányzati szolgáltatásokat érintő feladatok ellátásáról, az elektronikus kormányzati gerinchálózat és a kormányzati portál kiépítéséről, üzemeltetéséről, a kormányzati elektronikus közbeszerzés rendszerének megvalósításáról. A Magyar Információs Társadalom Stratégia készítéséről, a további feladatok ütemezéséről és tárcaközi bizottság létrehozásáról szóló 1214/2002.(XII.28.) Kormányhatározat elfogadta a magyar információs társadalom stratégia legfontosabb céljait, az ágazati feladatokra vonatkozó részstratégiák kidolgozását az ágazati miniszterek felelősségévé, a MITS elkészítését az informatikai miniszter feladatává tette. A feladat végrehajtás összehangolására létrejött az Információs Társadalom Koordinációs Tárcaközi Bizottság. 2003 nyarán – az IHM által előzetesen meghatározott szempontok figyelembe vételével – elkészültek az ágazati részstratégiák, 2003 augusztu67

Az EU 5. K+F keretprogram részeként, ill. 2001. évi XCVII. törvény. Ismét csak a teljes kép kedvéért: a végrehajtást maga az EU sem kérte számon, a végrehajtás értékelését pedig az érintett országoktól származó adatokra alapozta. 69 Az informatikai és hírközlési miniszter az információs társadalmi jogalkotással összefüggő konkrét tenni valóit Az informatikai és hírközlési miniszter feladat- és hatásköréről rendelkező 141/2002. (VI. 28.) Korm. rendelet, az egyes kormányhatározatok, az egyes törvényekhez kapcsolódó felhatalmazások határozták meg: a gyakorlatban jogszabály előkészítő, kezdeményező szerepe az egyes törvényekben megjelenő végrehajtási rendeletfelhatalmazások összefüggésében érvényesült. 68

28 sában pedig az azokat egységes egészbe integrálni kívánó nemzeti stratégia. A MITS-el párhuzamosan született meg az eKormányzat 2005 Stratégia és Programterv, mely a kormányzati informatika körében mérte fel és ütemezte az elvégzendő feladatokat. Az elkészült stratégia a „hármas korszakváltás” (EU-csatlakozás, információs társadalom útjára lépés, a magyar közigazgatás átfogó reformja) alapkövetelményeinek figyelembe vételével kerül kimunkálásra. A koncepció előkészítői az eKormányzat 2005-ben megjelölt stratégiai célok, valamint az elektronikus kormányzatot érintő korábbi feladatszabások végrehajtása összefüggésében egy olyan, az elektronikus kormányzati stratégia végrehajtásának egyik lényeges előfeltételét jelentő szabályozási munkaprogram meghatározását, s végrehajtásának haladéktalan elkezdését tartották szükségesnek, mely feltárja és teljes körűen bemutatja az elektronikus kormányzat és az elektronikus ügyintézés további terjedése előtt tornyosuló akadályokat, az informatikai biztonság, az adatvédelem és az elektronikus ügyintézésből adódó egyéb követelmények figyelembe vételével kimunkálja a leendő szabályozás egységes alapelveit. A MITS, s vele egy időben az eKormányzat 2005 elfogadása A Magyar Információs Társadalom Stratégiáról és annak végrehajtásáról szóló 1126/2003. (XII. 12.) Korm. határozattal történt meg. A MITS Magyarország információs társadalommá alakulása, a magyar gazdaság mielőbbi tudásalapú gazdasággá való átformálása érdekében hat fő célrendszert állított fel. Közülük mindenképpen kiemelkedett az e-közigazgatás fejlesztésének igénye: nem csak azért, mert ez alapozza meg a következő évek fejlődését, az e-demokrácia kiteljesedését, a közigazgatás hatékonyságának növelését, hanem azért is, mert csak a valóban hasznos szolgáltatások kínálata növelheti a szükséges mértékben a számítógép- és internet-felhasználók számát – ami alapfeltétele az információs társadalom kiépítésének70. 2005-ben lényeges elemként jelent meg annak felismerése és hangsúlyozása, hogy a szabályozással kapcsolatos feladatok végrehajtása alapvetően az elektronikus kormányzat magyar (a közösségi joggal harmonizált) jogintézményi rendszerének kialakítását, az elektronikus ügyintézés előtti normatív akadályok mielőbbi elbontását célozta: e követelmények valóra váltása az ágazati minisztériumok és az országos hatáskörű szervek aktív közreműködését és magas szintű kormányzati koordinációját követeli meg. Az elektronikus kormányzat magyar jogintézményi rendszerével szemben alapvető követelményként állította, hogy az állampolgárok és gazdálkodó szervezetek számára az esélyegyenlőséget, a kereskedés lehetőségének feltételrendszerét a jogi korlátok elbontásával, áttekinthető, megbízható és kiszámítható jogi környezet megteremtésével biztosítsa. Az elektronikus kormányzati szolgáltatások nagy biztonsággal való igénybe vételét, a modern, szolgáltató állam feladatainak eredményesebb gyakorlását, az elektronikus demokrácia kialakulását, a magyar vállalkozások a tudásalapú gazdaságba való bekapcsolását világviszonylatban is biztonsággal, versenyképességük fokozásával tegye lehetővé. A koncepció az ekormányzat fogalmát a modern, szolgáltató állam megvalósításának középpontba állításával (az EU tagállami gyakorlatával összhangban) tágan értelmezte: az elektronikus ügyintézés összefüggésében minden, elektronikusan intézhető ügytípusra egyaránt irányadó alapelvek megfogalmazására törekedett71. 70 Mint arra majd később rámutatni igyekszünk, a MITS „megmerevedése”, relatív végrehajtatlansága az alapjában helyes célkitűzések és az alkalmazott tervezési metodika („gördülő” akcióterv) ellenére következett be. 71 Ezt az egységes szemléletű kezelésmódot azonban a MITS egészében nem támogatta: az önkormányzati (Belügyminisztérium), bírósági (Igazságügyi Minisztérium, OIT) ügyintézés elkülönült ágazati részstratégiáiban egyértelművé vált, hogy a szakminisztériumok – statutuum-jogszabályaikban biztosított hatásköreikre, a miniszteri felelősség elvére hivatkozva – a MeH koordinatív jogkörét ugyan formailag kényszerűen elismerik, de minden lehetőséget megragadnak önállóságuk vélt veszélyeztetésének elkerülésére, saját koordinálatlan elképzeléseik megvalósítása érdekében.

29 A MITS, s vele egy időben az eKormányzat 2005 elfogadása a továbblépés szempontjából döntő fontosságú mozzanatnak minősült: a stratégiai célok azonosítására, ütemezésre kerültek, megvalósításuk tárgyában pedig – egyedi kormányhatározatokkal – konkrét, a felállított prioritásokat visszatükröző feladatszabásokra, illetőleg folyamatban lévő, korábbi kormányhatározatokban előírt feladat-teljesítésekkel72 való összehangolására is sor kerülhetett. Az eKormányzat 2005 Elektronikus Kormányzat Stratégiában és Programtervben, illetve az eEurope 2005 akciótervben meghatározott, a szolgáltató állam létrehozásához kapcsolódó reformfolyamatok felgyorsítása érdekében az e feladatokat Koordinációs Bizottság [2124/2003. (VI. 6.) Korm. határozat] irányítása alatt az E-kormányzat Operatív Bizottság létrehozásával megteremtődött a tárcaközi koordináció gyakorlati működtetésének talán leglényegesebb feltétele. Jogpolitikai igényű követelményként fogalmazódott meg, hogy az elektronikus kormányzásnak a központi közigazgatásban történő, megfelelő ütemű elterjesztése, az eKormányzat 2005 stratégia megvalósítása érdekében részletes elemzés kimunkálása szükséges az elektronikus ügyintézést korlátozó tényezők felszámolási lehetőségeiről, az erőforrások koncentrálási módjáról, az elektronikus ügyintézés hatékony bevezetésének ütemezéséről, a köztisztviselői kar felkészítésének és a lakosság tájékoztatásának teendőiről (2316/2003. Korm. h. 1. pont). A MITS elfogadásával párhuzamosan a kormány konkrét jogalkotási feladatokat is meghatározott (Az elektronikus kormányzat megvalósításával összefüggő egyes szabályozási feladatokról szóló 2316/2003. /XII. 10./ Korm. határozat), illetőleg több, az EU-csatlakozás összefüggésében felmerülő információs társadalmi feladat megvalósításáról73 hozott döntést. Prioritásos követelményként jelent meg, hogy az érintett minisztereknek az Európai Unió tagállamainak az elektronikus kormányzat keretében nyújtott alapvető közszolgáltatásokat felsoroló, konszenzusos alapon elfogadott ajánlásában megjelölt e-kormányzati szolgáltatásokat folyamatosan, de legkésőbb 2005. december 31. napjáig meg kell valósítaniuk (1126/2003. Korm. hat. 2. pont). Az elektronikus ügyintézési elemek biztosítása a konkrét jogalkotási folyamatokban, a 2003 végén a parlament elé terjesztett törvényjavaslatokban74 is megjelent, s biztosította a lehetőséget a végrehajtási rendeletek megalkotására is. A 2003 végére ily módon kialakult „intézkedési csomag” közvetlen célja egy-egy részterület „elektronizálása” volt - közvetett hatása azonban ennél jóval messzebbre mutatott: azt az alapvető célkitűzést tükrözte vissza, hogy 2004-2005-ben az elektronikus kormányzatra vonatkozó jogi szabályozás Magyarországon az EU politikáival és joganyagával összhangban az e-ügyintézési megoldások elterjedését úgy a hatóság-ügyfél kapcsolatrendszerében, mint a hatóságok egymás közötti kapcsolattartásában, belső ügyintézési folyamataiban széles körben, kiszámítható, biztonságos, ügyfélbarát, központi ügyfélablakon keresztül elérhető ügyintézési feltételrendszer megteremtésével tudja elősegíteni. 72

Lsd. Az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózatról és az Informatikai Közhálóról szóló 1188/2002. (XI. 7.) Korm. határozat, A 2003. január 1. és 2006. december 31. közötti időszakra szóló középtávú terv a köztisztviselők továbbképzéséről és a közigazgatási vezetőképzésről szóló 1020/2003. (III. 27.) Korm. határozat. 73 Pl. A Magyar Köztársaság Kormánya és az Európai Közösség között a műszaki szabályok és az információs társadalom szolgáltatásai terén követendő információszolgáltatási eljárásról szóló Megállapodás létrehozásáról és megkötéséről szóló 2294/2003. /XII. 9./ Korm. határozat, ill. Az Európai Unió döntéshozatali tevékenységéhez kapcsolódó kormányzati koordináció informatikai és adatkezelési hátterének kialakításáról szóló 2329/2003. /XII. 16./ Korm. határozat 74 Az adózás rendjéről szóló T/5482. számú törvényjavaslat, A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény módosításáról szóló T/5582. számú törvényjavaslat, Az elektronikus cégeljárásról és a cégiratok elektronikus úton történő megismeréséről szóló T/4625 számú törvényjavaslat, Az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szóló 2001. évi CVIII. törvény módosításáról szóló T/5578. számú törvényjavaslat, Az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló T/5478. számú törvényjavaslat,

30 E feladatok valóra váltásának egy jelentős része (a kormányzati informatika és az elektronikus kormányzás feladatai) A Miniszterelnöki Hivatalról szóló 148/2002 (VII.1.) Korm. rendelet (statútum) szerint a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, illetőleg miniszter hatáskörébe utalt feladatok vonatkozásában a kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott és hivatala - 2002-2003-ban a Kormányzati Informatikai és Társadalmi Kapcsolatok Hivatala (KITKH), ezt követően az Elektronikuskormányzat-központ (EKK) – hatáskörébe tartozott, mely a vonatkozó kormányhatározatok és stratégiai elképzelések valóra váltásáról gondoskodott75, illetőleg – társelőterjesztőként vagy véleményezőként - közreműködött az elektronikus kormányzatot érintő jogszabályi környezet kialakításában. 2004 nyarán több olyan kormányhatározat is született, melynek célja e koordináció biztosításához szükséges feltételrendszer megvalósítása volt: az ezekből adódó feladatok megvalósításában a MeH EKK kulcsfontosságú szerepet töltött be. A kormányzati informatika fejlesztésének koordinálásával kapcsolatos egyes feladatokról szóló 1054/2004. (VI. 3.) Korm. határozat - az államigazgatás informatikai koordinációjának továbbfejlesztéséről szóló 1066/1999. (VI. 11.) Korm. határozat helyébe lépve - egy, szolgáltató állam kiépítésének meggyorsítása, az állampolgárbarát közigazgatás megvalósítása, az informatika eredményeinek a kormányzati munkába illesztése érdekében zajló folyamatok összehangolására minden korábbinál magasabb szinten képes intézményi rendszer kereteit teremtette meg. A Korm. határozat az Informatikai Tárcaközi Bizottság jogutódaként létre hozta a Kormányzati Informatikai Egyeztető Tárcaközi Bizottságot (KIETB) és az Elektronikus Kormányzat Operatív Bizottságot (EKOB), megállapította az azok összetételével, működtetésével kapcsolatos követelményeket, szervezeti szintre lebontott feladatokat. A kormányzati szervezeti decentralizációsderegulációs programról szóló 1064/2004. (VI. 28.) Korm. határozat célja, hogy a kormányzati irányítás, a központi közigazgatás korszerűsítése, a költségvetési takarékosságot szolgáló szervezeti intézkedések megalapozása, a területi, települési és regionális közigazgatási, illetve az önkormányzati reform kormányzati oldalról való alátámasztása, a gazdasági versenyképességet korlátozó túlszabályozási, igazgatási akadályok lebontása érdekében 2005. december 31-ig tartó szervezeti decentralizációs-deregulációs programot valósítson meg76. Az IDA Programban történő részvételből és a TESTA hálózathoz való csatlakozásból eredő feladatok végrehajtásához szükséges további lépésekről szóló 1066/2004. (VII. 6.) Korm. határozat az európai uniós köz75

Az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózat létrehozásának összefüggésében a 1122/2001.(XI. 22.) Korm. határozatban, az 1188/2002. (XI. 7.) Korm. határozatban és a 2329/2003. (XII. 16.) Korm. határozatban foglaltak végrehajtása, az Egységes Digitális Rádiórendszer megvalósításának összefüggésében a 1158/2002. (IX. 26.) Korm. határozatban és a 1031/2003. (IV. 9.) Korm. határozatban foglaltak megvalósítása, az EKK-t irányító kormánymegbízott feladatköréhez tartozó jogok gyakorlása a kormányzati informatika koordinációjáról és a kapcsolódó eljárás rendjéről szóló 44/2005. (III. 11.) sz. Korm. rendeletet szerint, a 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat 5. pontja alapján a KÜK létrehozása, az ügyfélszolgálat működtetése, a Kormány 2205/2003. (IX. 4.) számú határozatában foglaltaknak megfelelően a KEIR megvalósítása, közreműködés az elektronikus közbeszerzés eszközrendszerének kiépítésében stb. 76 Az alapvetően racionalizálásra törekvő program körébe tartozó egyes feladatok - a minisztériumi feladatellátás célszerű rendjének kialakítására, a minisztériumok túlzott szervezeti növekedésének meggátlására, illetve belső szervezetük korszerűsítésére irányuló kormánydöntések előkészítése, a Kormány, illetve a miniszterek irányítása, felügyelete alá tartozó központi közigazgatási szervek felülvizsgálata, javaslattétel e szervek típusainak kialakítására, intézkedések kidolgozása ezen intézmények felesleges létrehozásának és működtetésének megelőzésére, intézkedési javaslatok kidolgozása a minisztériumok és más központi közigazgatási szervek dekoncentrált szerveinek csökkentésére és javaslattétel a feladat célszerű ellátására - közvetlenül érinti az elektronikus ügyintézés, a modern, szolgáltató államra való áttérés feltételrendszere kialakításának elősegítését: e körben a program végrehajtásáért felelős kormánybiztost a közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatos feladatokat összehangoló Koordinációs Bizottsággal, továbbá a szolgáltató állammal és a kormányzati informatikai tevékenység irányításával összefüggő feladatok ellátásáért felelős kormánymegbízottal való együttműködési kötelezettség terhelte.

31 igazgatási adatcsere-hálózatokkal való közvetlen együttműködési kötelezettség körébe eső követelmények felállításán túl arról is rendelkezett, hogy az IDA Program végrehajtása, az IDABC Programban való részvétel és az eKormányzat 2005 Elektronikus Kormányzat Stratégia és Programterv megvalósítása érdekében készüljön előterjesztés a Kormány számára azokról az intézkedésekről és szükséges jogszabály-módosításokról, illetve a kapcsolódó költségvetési forrásokról, melyek a páneurópai együttműködés követelményéből adódó és a modern szolgáltató állam eszközrendszerének megteremtésével összefüggő koordinációs feladatok hatékony ellátása érdekében szükségesek. A kormányzati informatika területét tehát – szemben információs társadalmi politikánk és jogalkotásunk más területeivel – ebben az időszakban tudatos, koherens és koordinatív felkészülés jellemezte, melynek eredményeként 2005 végére a – kormányzati portálon centralizált – elektronikus ügyintézés és tájékoztatás, a kormányzati közigazgatási szervek közötti adatcsere feltételrendszere teljes körűen biztosítottá vált. I.4.2 A legújabb jogalkotási folyamatok eredményei A 2004-el kezdődött, legújabb időszakot a szabályozási környezet szinte teljes körű megújulása jellemezte. Ez egyrészt a meglévő „alapvető törvények” (és kapcsolódó végrehajtási rendeleteik) korrekciójával, másrészt új törvények megalkotásával, illetőleg az elektronikus ügyintézés lehetőségének az egyes ágazati jogszabályokba való beépítésével valósult meg. Az Eatv. egyes szabályozási hiányosságait az – átfogó módosításáról rendelkező - 2004. évi LV. törvény szüntette meg (a fokozott biztonságú hitelesítés-szolgáltatói tevékenységet nyújtó szolgáltatókra vonatkozó előminősítési kötelezettség). A novella egyszerűsítette, áttekinthetőbbé tette, s a közösségi irányelv által használt terminológiának megfelelően pontosította a törvény fogalomhasználatát, bővítette a szabályozott viszonyok, szolgáltatások körét77., illetőleg a törvény végrehajtási rendeleteinek szinte teljes körű újraszabályozását eredményezte78. Az Eatv. 27. § (2) bekezdés a. pontja felhatalmazást biztosított az informatikai és hírközlési miniszternek arra, hogy az elektronikus aláírással kapcsolatos szolgáltatásokra és ezek szolgáltatóira vonatkozó részletes követelményeket rendeletben állapítsa meg. Ugyanakkor Az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szóló 2001. évi CVIII. törvény 17. § (2) bekezdésének b. pontja is felhatalmazta az informatikai és hírközlési minisztert, hogy – az érintett miniszterekkel egyetértésben – rendeletben szabályozza az információs társadalommal összefüggő szolgáltatásokkal kapcsolatos elektronikus iratkezelés és a digitális archiválás szabályait. A digitális archiválás szabályairól, 77

A módosítás által érintett további szabályozási területek: a szolgáltató adatszolgáltatási kötelezettségének előírása (6. §), az önkéntes akkreditáció lehetővé tétele (8. §), az időbélyegzés-szolgáltatás nyújtásával kapcsolatos szabályok törvényi szinten való megállapítása (9. §), az elektronikus archiválási szolgáltatásra, az archiválási szolgáltató adatkezelésére, az archiválási szolgáltatást igénybe vevő kötelezettségeire, az archiválási szolgáltató kártérítési felelősségére és az archiválási szolgáltatás nyújtásának befejezésére vonatkozó előírások (10. §), illetőleg a technológiakövetés követelményével összefüggésben a hatóság speciális feladatainak megállapítása (12. §). 78 Lsd. A Nemzeti Hírközlési Hatóságnak az elektronikus aláírással kapcsolatos feladat- és hatásköréről, valamint eljárásának részletes szabályairól szóló 45/2005. (III. 11.) Korm. rendelet, Az elektronikus aláírással kapcsolatos szolgáltatásokra és ezek szolgáltatóira vonatkozó részletes követelményekről szóló 3/2005. (III. 18.) IHM rendelet, Az elektronikus aláírási termékek tanúsítását végző szervezetekről, illetve a kijelölésükre vonatkozó szabályokról szóló 9/2005. (VII. 21.) IHM rendelet. Továbbra is hatályban maradt A Hírközlési Főfelügyeletnek az elektronikus aláírással összefüggő minősítéssel és nyilvántartással kapcsolatos tevékenységéért fizetendő díjakról szóló 20/2001. (XI. 15.) MeHVM rendelettel, Az elektronikus aláírással kapcsolatos szolgáltatási szakértő nyilvántartásba vételéről szóló 7/2002. (IV. 26.) MeHVM rendelet.

32 valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatásokkal kapcsolatos elektronikus archiválás szabályairól szóló 7/2005. (VII. 18.) IHM rendelet ez utóbbi felhatalmazás alapján született meg: a rendelet célja olyan általános keretfeltétel-rendszer megteremtése volt, melynek teljesülése esetén az elektronikus dokumentum megőrzését a kötelezettek maguk is elláthatják, vagy e kötelezettségüknek – alternatívaként – archiválási szolgáltató igénybe vételével tehetnek eleget. Az Eatv. 2004 évi módosítása hatalmazta fel az Informatikai és Hírközlési Minisztert, hogy a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszterrel, a belügyminiszterrel, az igazságügyminiszterrel és a nemzeti kulturális örökség miniszterével egyetértésben a tv. 4. § (8) bekezdése szerinti elektronikus úton történő másolat készítésének rendelettel történő szabályozására. Az elektronikus másolatok készítésének szabályait a 2005. november 1. napján hatályba lépett, A papíralapú dokumentumokról elektronikus úton történő másolat készítésének szabályairól szóló 13/2005. (X. 27.) IHM rendelet határozta meg. A közigazgatás fejlesztésének 2001-2002. évekre szóló kormányzati feladattervéről rendelkező 1057/2001. (VI. 21.) Korm. határozat, amelyet A közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról szóló 1113/2003. (XI. 11.) Korm. határozat váltott fel, úgy rendelkezett, hogy ki kell dolgozni az új, egységes közigazgatási eljárási törvény tervezetét. A feladat végrehajtására a felelős tárcák kodifikációs bizottságot hoztak létre. A bizottság kidolgozta a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepcióját, amit a Kormány megtárgyalt, és a további munka alapjául elfogadott79. A koncepció meghatározta a normaszöveg kidolgozásánál lényegesnek tartott szempontokat és az új szabályozás irányát, s definiálta az elektronikus ügyintézés szerepét is. A Korm. határozat prioritással érvényesítendő feladatként határozta meg az elektronikus ügyintézés fokozatos bevezetésének eljárásjogi, adatbiztonsági, valamint a szükséges fejlesztésekkel - információ-technológiai és számítástechnikai feltételei biztosítását. Az új közigazgatási eljárási törvény előkészítésének időszakában elfogadott, Az elektronikus közigazgatási ügyintézésről és a kapcsolódó szolgáltatásokról szóló 184/2004. (VI. 3.) Korm. rendelet - meghatározott ügytípusokban - az elektronikus közigazgatási ügyintézés lehetőségét az Áe. keretei között biztosította. A rendelet alapvető célja az volt, hogy az információs társadalom felépítésének elősegítése és az elektronikus ügyintézés megvalósítása érdekében a közigazgatási ügyintézéssel kapcsolatos egyes feladatok elektronikus ellátása, az elektronikus ügyintézés jogi feltételrendszerének egységes és biztonságos kialakítása érdekében az elektronikus úton, az internet, illetőleg más elektronikus csatornák igénybevételével történő közigazgatási szolgáltatások nyújtásának feltételrendszerét, eljárásait szabályozta. A Korm. rendelet mindezekre tekintettel az elektronikus ügyintézés lehetőségét csak viszonylag korlátozott, az Áe. által kifejezetten lehetővé tett eljárási cselekményekre nézve, alternatívaként nyitotta meg. E modellel gyökeresen szakított a kodifikációs munka eredményeként megszületett és az Országgyűlés által 2004. december 20-án elfogadott a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi XCL. törvény, mely az ügyek elektronikus úton történő intézésének lehetőségét főszabályként tette lehetővé. A Ket. az elektronikus ügyintézésre vonatkozó szabályokat csak a legszükségesebb mértékben rögzítette, felhatalmazást biztosított viszont az elektronikus hatósági ügyintézési szabályok alkalmazásához szükséges részletszabályok megalkotása80. A Ket. 160. § (1) bekezdése értelmében csak törvény, kormányrendelet illetőleg 79

Lsd. A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójáról szóló 1005/2003. (I. 30.) Korm. határozat 80 Az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól szóló 193/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet a Ket. 174. § (1) bekezdésének b) pontjában foglalt, Az elektronikus ügyintézést lehetővé tevő informatikai rendszerek biztonságáról, együttműködési képességéről és egységes használatáról szóló 195/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet a Ket. 174. § (1) bekezdésének e) pontjában foglalt, A közigazgatási hatósági eljárásokban felhasznált elektronikus aláírásokra és az

33 önkormányzati rendelet tartalmazhat: az elektronikus ügyintézés kizárt és korlátozott eseteiről – az ágazati jogszabályok igen széles spektrumát érintve - A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXXIII. törvény rendelkezett. Az elektronikus kormányzat megvalósítása iránti igény felerősödésével egyidejűleg, s az időközben bekövetkezett, illetőleg tervbe vett jogalkotási törekvésekkel, felhatalmazásokkal összhangban81 alapvető követelményként jelent meg egy egységes, új (a papíralapú és elektronikus módozatot egyaránt átfogó) iratkezelési rend kialakítása: erről a közigazgatási szervek egységes iratkezelésének koncepciójáról szóló 2205/2003. (IX. 4.) Korm. határozat rendelkezett. Az új szabályozási rezsim törvényi alapjainak megteremtése céljából a Ket. 188. §-a módosította a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvényt (Ltv.) is: a módosítás felhatalmazta a Kormányt arra, hogy az egységes közigazgatási ügykezelési szabályokat rendeletben állapítsa meg, az Ltv. a 2005. évi CXLIX. törvénnyel történt módosítása pedig felhatalmazta a kormányt a közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményei rendeleti meghatározására, a belügyminisztert, az informatikai és hírközlési minisztert, valamint a nemzeti kulturális örökség miniszterét pedig arra, hogy együttes rendeletben állapítsák meg a közfeladatot ellátó szerveknél alkalmazható iratkezelési szoftverekkel szemben és az elektronikus iratok levéltárba adásával, tárolásával kapcsolatban támasztott követelményeket82. A 2003. évi XCI. törvény az Itv. új szövegű 64. § (1) bekezdésének megállapításával lehetővé tete, hogy az illetékeket elektronikus úton is meg lehessen fizetni. Az elektronikus kormányzat megvalósításával összefüggő egyes szabályozási feladatokról szóló 2316/2003. (XII. 10.) Korm. határozat előírta, hogy a pénzügyminiszter – az informatikai és hírközlési miniszter közreműködésével, valamint az illetékes miniszterek bevonásával – dolgozza ki az illeték elektronikus úton történő megfizetésének lehetővé tételéhez szükséges jogszabály-módosítások koncepcióját83. Az eljárási illetékek megfizetésének és a megfizetés ellenőrzésének részletes szabályairól szóló 44/2004. (XII. 20.) PM rendelet – meghatározott eljárástípusokban – általában tette lehetővé és szabályozta az elektronikus fizetési módozat igénybe vételét: különös, elektronikus illetékfizetési szabályokat azonban az egyes ágazati törvények nyomán született elektronikus ügyintézési rendeletek84 is megállapítanak. A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény a 2003. évi LXXXV. törvénnyel történt módosítása nyomán - meghatározott feltételek mellett - lehetővé vált az elektronikus dokumentum, irat azokhoz tartozó tanúsítványokra, valamint a tanúsítványokat kibocsátó hitelesítésszolgáltatókra vonatkozó követelményekről szóló 194/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet pedig az Eatv. 27. §-a (1) bekezdésének b) pontjában foglalt felhatalmazás alapján került megalkotásra. 81 Lsd. különösen Eatv. 27. § (3) bek., A kormányzati elektronikus aláírási rendszer kiépítésével összefüggő egyes feladatokról és a kormányzati hitelesítés-szolgáltató felállításáról szóló 1026/2002. (III. 26.) Korm. határozat 4. pont, A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepcióját meghatározó 1005/2003. (I. 30.) Korm. határozat 1/g. pont. 82 A közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről szóló 335/2005. /XII. 29/) Korm. rendelet. 83 Itt említendő meg, hogy a magyar jogban a MeH EKK szakmai előkészítése mellett megszületett, Az elektronikus közigazgatási ügyintézésről és a kapcsolódó szolgáltatásokról szóló 184/2004 (VI.3.) kormányrendelet (lsd. h./ pont) szabályozta elsőként azt az eljárási rendet, illetve szabályozza azon fizetési módokat, melyekkel az elektronikusan kezdeményezett eljárások esetén az eljárásért fizetendő illeték, illetve igazgatási szolgáltatási díj leróhatóvá vált. 84 Az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól szóló 193/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet, Az illeték és a közzétételi költségtérítés elektronikus úton történő megfizetéséről a cégeljárásban rendelkező 15/2005. (VIII. 5.) IM rendelet

34 számviteli bizonylatkénti alkalmazása (Sztv. 66. § /5/ bek.), s a törvény előírásokat állapított meg az ilyen bizonylatok megőrzési kötelezettsége vonatkozásában is. Az elektronikus számlázás lehetőségét Az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvény 71. §-ának (11) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján megszületett, Az elektronikus számláról szóló 20/2004. (IV. 21.) PM rendelet biztosítja. Az elektronikus aláírásról szóló törvény szabályozási alapelveiről és az ezzel kapcsolatban szükséges intézkedésekről szóló 1075/2000 (IX.13.) Korm. határozatban foglalt követelményeknek eleget téve az IM már 2001 októberében elkészítette a cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló CXLV. törvény a jogharmonizációs feladatokra, valamint az elektronikus aláírás a cégeljárásban történő alkalmazására különös tekintettel levő módosításának koncepcióját: e munkaanyag nyomán vette kezdetét az a jogszabály előkészítő munka, mely végül az elektronikus cégeljárásról és a cégiratok elektronikus úton történő megismeréséről szóló 2003. évi LXXXI. törvény (Ect.) megalkotásához vezetett. Az elektronikus cégeljárásra vonatkozó részletes szabályokat A bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002 (VIII. 1.) IM rendelet, a 39/2004. (XII. 21.) IM rendelettel módosított 8/1998. (V. 23.) IM rendelet (Cvhr.) és Az elektronikus bejegyzési eljárás és cégnyilvántartás egyes kérdéseiről szóló 40/2004. (XII. 24.) IM rendelet állapítja meg. Az eljárási illetéket és a közzétételi költségtérítést is elektronikus úton kell megfizetni: ennek részletes szabályait az illeték és a közzétételi költségtérítés elektronikus úton történő megfizetéséről a cégeljárásban rendelkező 15/2005. (VIII. 5.) IM rendelet állapította meg85. Az elektronikus cégeljárás alapvető rendjében a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény hatályba lépését követően sem fog jelentős változás bekövetkezni. Az Ect. - 2004. VII. 1. napjától hatályosulva - módosította A közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvényt (Ktv.), s megteremtette meg az elektronikus közjegyzői okirat, az elektronikus hiteles kiadmány és az elektronikus közjegyzői tanúsítvány elkészítésének alapját. Amennyiben ezeket az okiratokat a közjegyző elektronikus aláírásával látja el, az elektronikus közokiratnak minősül, és a papír alapú közjegyzői okirattal megegyező, teljes bizonyító erővel rendelkezik. A közjegyzői eljárásokban az elektronikus eszközök alkalmazásával összefüggő, részletes követelményeket e törvényi szabályokkal összhangban részben A közjegyzői ügyvitel szabályairól szóló 37/2003. (X. 29.) IM rendelet, részben az e rendeletet is módosító A közjegyzőkre vonatkozó egyes igazságügyminiszteri rendeletek módosításáról szóló 26/2004. (VII. 26.) IM rendelet, részben Az elektronikus dokumentumok közjegyzői archiválásának szabályairól és az elektronikus levéltárról szóló 34/2004. (XI. 19.) IM rendelet teremtette meg. Az adózás rendjéről szóló, 2004. január 1-től hatályos 2003. évi XCII. törvény (Art.) az elektronikus ügyintézés lehetőségét a törvény vegyes rendelkezéseiről szóló IX. fejezetében, a nyomtatványokra vonatkozó szabályok körében teremtette meg. Az Art. 175. §-nak vonatkozó rendelkezései időközben többször is módosultak, pontosításra kerültek (2004. évi CI. tv., 2005. évi XXVI. tv.), a szabályozás alapvető irányultsága azonban nem változott. Az Art. tehát az elektronikus út kötelező igénybe vétele körében olyan megoldást vezetett be, amely speciális, az adóhatóság által az adózó rendelkezésére bocsátott elektronikus aláírás (és az ennek használatá85

Az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. tv. (Üt.) már az Eatv.-al történt módosítása lehetővé tette, hogy az ügyvédek, jogtanácsosok elektronikus okiratot is ellenjegyezhessenek, ám erre a gyakorlatban ténylegesen nem került sor. Az Ect. módosította az Üt.-t is: az 5. § (3) bekezdés új h. pontja az ügyvéd számára 2005. január 1. napjától lehetővé tette, hogy a cég - általa készített - létesítő okiratát és cégbejegyzési (változásbejegyzési) kérelme további mellékleteinek elektronikus okirati formába alakítását elvégezze. Az elektronikus cégeljárásban való részvétel technikai feltételeiről a Magyar Ügyvédi Kamara az elektronikus cégeljárás alkalmazásáról szóló, 2005. szeptember 30.tól hatályos, az Üt. 27/A. §-a alapján megalkotott 3/2005. (VI.25.) Szabályzata rendelkezik.

35 hoz szükséges alkalmazások) használatára épült, ugyanakkor ezen elektronikus aláírás más célú felhasználását egyértelműen meg is tiltotta. Magára az eljárásra nézve a törvény a pénzügyminiszternek az informatikai és hírközlési miniszterrel kiadott együttes rendeletének86 szabályait kell alkalmazni (Art. 175. § /11/ bek.)87. Az Art. ugyanakkor az adóbevallási, adatszolgáltatási kötelezettség elektronikus úton történő teljesítését, mint lehetőséget is biztosítani kívánta: a 175. § (13) bekezdés előírta, (az eredeti szándék szerint 2005. január 1-től, a 2004. évi CI. törvény 226. § (2) bekezdésével beiktatott időpont-változással 2005. április 1.-től) az Art. 175. § (9) bekezdésben nem említett adózók e kötelezettségeiket az állami adóhatóságnál a pénzügyminiszternek a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszterrel és az informatikai és hírközlési miniszterrel kiadott együttes rendeletében88 meghatározott módon és technikai feltételekkel választásuk alapján, az adóhatóság által biztosított azonosítási eljárással elektronikus úton teljesíthetik89. Az Országgyűlés 2003 decemberében fogadta el a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvényt (Kbt.), mely - meghatározott körben - már számolt az elektronikus közbeszerzés (elektronikus úton gyakorolható eljárási cselekmények ill. elektronikus beszerzési módozatok) fokozatos bevezetésének követelményével. A törvényhez kapcsolódva A közbeszerzési és tervpályázati hirdetmények megküldésének és közzétételének részletes szabályairól, a hirdetmények ellenőrzésének rendjéről és díjáról, valamint a Közbeszerzési Értesítőben történő közzététel rendjéről és díjáról szóló 34/2004. (III. 12.) Korm. rendelet a hirdetmények beküldésénél lehetővé tette az elektronikus út igénybe vételét, a közbeszerzési eljárásban elektronikus úton gyakorolható eljárási cselekmények általános és egyes különös szabályait pedig A közbeszerzési eljárásokban elektronikusan gyakorolható eljárási cselekmények szabályairól és az Elektronikus Közbeszerzési Rendszerről szóló 167/2004. (V. 25.) Korm. rendelet határozta meg. E szabályozási környezet jelenleg felülvizsgálat alatt áll90: a Kbt. a 2005. évi CLXXII. törvény történt módosítása

86

Az adókötelezettségnek az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz elektronikus úton történő teljesítésének szabályairól szóló 34/2003. /XII. 11./ PM-IHM együttes rendelet. 87 Az adóhatóság által nyújtott elektronikus ügyintézési lehetőséggel összefüggő részletes követelményrendszert (az APEH Központi Hivatala ill. területi szervei vonatkozásában) az APEH elnökének utasításai szabályozzák (9/2003. /AEÉ 2/2004./ APEH utasítás az elektronikus aláírás alkalmazásával teljesített, elektronikus úton benyújtott bevallásokkal és adatszolgáltatásokkal kapcsolatos szabályozásról, illetőleg ennek módosításai), a jogalkalmazásban pedig az APEH útmutatói adnak segítséget. 88 Az elektronikus ügyintézést választó adózó bevallási és adatszolgáltatási kötelezettségének az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz történő teljesítésének szabályairól szóló 13/2005. (III. 30.) PM-IHM-MeHVM együttes rendelet 89 E szabályozási környezetet 2006. májusától várhatóan új, egységes rendeleti szabályozáson alapuló megoldás váltja fel. 90 Az előzményekhez tartozik, hogy a Kormány már Az elektronikus közbeszerzés rendszerének koncepciójáról és a létrehozásával kapcsolatban szükséges intézkedésekről szóló – 2155/2001. (VI. 20.) Korm. határozattal módosított – 2146/2000. (VI. 30) számú határozatával döntött az EKR koncepciójáról, meghatározta az EKR bevezetésével kapcsolatos feladatokat, valamint az EKR bevezetésének az ütemezését. Az EKR-nek a 2146/2000. (VI. 30.) Korm. határozat értelmében a Kormány által irányított költségvetési szervek beszerzéseinek elektronikus támogatását kellett biztosítania, ugyanakkor teljes kiépítettsége idején a Kbt. hatálya alá tartozó bármely szervezet csatlakozhatott volna a rendszerhez. A tevékenység A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. tv. 1. § (1) bekezdés n) pontja értelmében – a törvény a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény, valamint a közbeszerzéssel összefüggésben egyes törvények módosításáról szóló 2004. évi XCVII. törvénnyel történő módosításáig - a koncessziós körbe tartozott, onnan 2004. X. 7-től került ki. A közbeszerzésekről szóló törvényjavaslattal összefüggő feladatokról szóló 2273/2003. (X. 31.). Korm. határozat 1. f. pontja értelmében 2004. január 15-ig előterjesztést kellett volna készíteni az elektronikusan gyakorolható eljárási cselekmények szabályairól valamint az elektronikus úton történő beszerzés szabályairól szóló kormányrendeletről: e feladatszabás (tekintettel a Kbt. 2006. január 15-től hatályba lépett, átfogó, jogharmonizációs célú módosítására) időközben átütemezésre került.

36 ugyanis megteremtette a közösségi jogban91 ismert két sajátos elektronikus közbeszerzési technika (a dinamikus beszerzési rendszer és az elektronikus árlejtés) bevezetésének határidőhöz kötött lehetőségét, melyekről önálló kormányrendeleteknek kell majd rendelkezniük92. A 2005. évi CLXXI. törvény93 – részben az Európai Bizottság a közösségi joggal össze nem egyeztethető megoldásokra való figyelmeztetése alapján94 – az Ekertv. viszonylag széles körű revízióját eredményezte. A törvény módosította, illetve kiegészítette az Ekertv. értelmező rendelkezéseit. Módosult a magánjellegű közlés definíciója, meghatározásra került a letelepedett szolgáltató, a szabályozott terület, valamint az elektronikus hirdetés fogalma, A gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény rendelkezéseire figyelemmel bevezette az elektronikus hirdető, az elektronikus hirdetési szolgáltató, valamint az elektronikus hirdetés közzétevője fogalmát). A módosítás hatályon kívül helyezte az Ekertv. ellenszolgáltatás-meghatározását, amely - amint azt a Bizottság jelezte - jelenlegi formájában a közösségi jogba ütközik. Egyértelművé tette, hogy a nemzeti szabályozás nem ütközik az előzetes engedélyezés tilalmába, valamint rögzítésre került, hogy az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodás részes államai területéről nyújtott szolgáltatás az Európai Parlament és Tanács a belső piacon az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások, különösen az elektronikus kereskedelem, egyes jogi vonatkozásairól szóló 2000/31/EK irányelve (EKI) 2. cikk h) pontjában meghatározott szabályozott területen mely esetekben korlátozható. A módosítás a valamennyi szolgáltatóra előírt adatszolgáltatás szabályait pontosította és egyszerűsítette, az értesítés-eltávolítási szabályok alkalmazását pedig kiterjesztette a védjegyek és a földrajzi árujelzők oltalmáról szóló törvényben meghatározott, a védjegyoltalomból eredő kizárólagos jogokat sértő információkra. A módosítás az EKI 6. cikkének átültetését is megvalósította, meghatározva az elektronikus hirdetésekre vonatkozó általános előírásokat, részben pedig kibővítette, részben pontosította az elektronikus levelezés útján küldött elektronikus hirdetésekre vonatkozó rendelkezéseket. Az EKI 20. cikkének felhatalmazása alapján közigazgatási típusú különös szankciókat vezetett be az elektronikus út igénybevételével összefüggő, információs társadalmi szolgáltatás nyújtásával elkövetett jogsértések esetére, s - a jogalkalmazás gyakorlati tapasztalatainak figyelembe vételével - újraszabályozza az elektronikus kereskedelmi jogsértések esetén eljáró hatóságok (Nemzeti Hírközlési Hatóság, Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség) önálló és szakhatósági hatáskörét. 91

Az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i, a vízügyi, az energia-, a közlekedési és a postai ágazatokban működő szervezetek közbeszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló 2004/17/EK irányelve és Az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásmegrendelésre irányuló közbeszerzési eljárások összehangolásáról szóló 2004/18/EK irányelve. 92 A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény módosításáról szóló törvényjavaslattal összefüggő további feladatokról szóló 2240/2005. (X. 28.) Korm. határozat 1.e és 1.f pontjai értelmében az informatikai és hírközlési miniszter elsőhelyi felelőssége mellett, az igazságügyminiszter és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter bevonásával előterjesztést kell készíteni 2006. május 31-ig az elektronikus árlejtésről szóló, 2006. október 31-ig pedig a dinamikus beszerzési rendszerről szóló kormányrendeletekről. 93 Teljes nevén Az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szóló 2001. évi CVIII. törvény módosításáról szóló, 2006. január 1-el hatályba lépett 2005. évi CLXXI. törvény. 94 Információs társadalmi jogalkotásunk állapotának szomorú tükre, hogy a közösségi joggal nem összeegyeztethető szabályozást a magyar jogalkotó az ún. jogharmonizációs záradékban rendre „eurokonformnak” tud nyilvánítani. Az Eketv. esetében 2003. évi XCVII. törvény 12. §-a a törvény új, 18. §-anak beiktatásával büszkén mondta ki, hogy a törvény az EKI-vel összeegyeztethető szabályozást tartalmaz, azaz megvalósult a teljes jogharmonizáció.

37 A kereskedelemről szóló, 2006. VI. 1-én hatályba lépő 2005. évi CLXIV. törvény főszabálya szerint kereskedelmi tevékenység továbbra is működési engedéllyel rendelkező üzletben folytatható: ehhez képest kivételként rendelkezik az üzleten kívüli kereskedés egyes formáiról. A törvény szerint a kereskedelmi tevékenységek folytatásának ellenőrzése, indokolt esetben történő szankcionálása - a jegyzők, a fogyasztóvédelmi felügyelőségek, és a külön jogszabályokban meghatározott hatóságok által - a külön jogszabályokban előírtakkal összhangban kerül megállapításra. A törvényi fogalomhasználat szétválasztja a csomagküldő kereskedelem (az a kereskedelmi tevékenység, amelynek során a kereskedő kizárólag a termék ismertetőjét juttatja el bármely formában a vásárlóhoz vagy reklámban hívja fel a figyelmet az árura, és az ismertető vagy reklám alapján kiválasztott és megrendelt árut szállítja /szállíttatja/ a megjelölt címre, 2. § c. pont) és az internetes kereskedelem (olyan kereskedelmi tevékenység, amelynek során termékek, illetőleg szolgáltatások gazdasági tevékenység keretében történő értékesítése történik a világhálón, valamint egyéb elektronikus hírközlő eszközön keresztül, távollévők között kötött szerződés keretében, ide nem értve a csomagküldő kereskedelmet, 2. § d. pont) meghatározását. E kereskedési formák esetében nem érvényesül az üzlethez kötöttség követelménye: a rájuk vonatkozó sajátos szabályokat – csakúgy, mint a Kormány rendeletében meghatározott szerv ellenőrzése során a vonatkozó jogszabályok megsértése esetén kiszabható bírság megállapításának, mértékének és felhasználásának részletes szabályait - külön kormányrendeletek határozzák majd meg.

38

II. ÜGYINTÉZÉS A KÖZIGAZGATÁSBAN II.1 A közigazgatási hatósági eljárás II.1.1 Bevezetés A hatósági jogalkalmazás területén az elektronikus fejlesztést alapvetően két tényező tette elkerülhetetlenné. Az első elem az elektronikus közigazgatás racionalizálásának igénye, amely alapján a közigazgatásban lehetővé válik a gyorsabb és hatékonyabb kommunikáció, továbbá fokozható az eljárások biztonságossága. Ennek érdekében természetesen szükségessé vált a megfelelő technikai és jogi keretfeltételek megteremtése olyan veszélyek megelőzése érdekében mint az illetéktelen hozzáférés, az adatok utólagos megváltoztatása, a technikai jellegű betörések, illetőleg elkerülhetetlenné vált a műszaki feltételek biztosítása is. A másik ok pedig hazánk jogharmonizációs kényszere volt, amely a 2004-es EU csatlakozás egyenes következményének tekinthető. Az Európai Unióban a hatósági eljárások elektronizálásának igénye már az első hazai lépések előtt felmerült, ennek keretében történt meg a vonatkozó 1999/93/EK irányelv elfogadása, amely áttörést hoz az elektronikus aláírás jogi elismerése, illetve a hitelesítés-szolgáltatók akkreditációjának harmonizálása tekintetében. Az irányelv alapvetően három nagy témáról rendelkezik: 1. az egyes elektronikus aláírástermékek és a hitelesítés-szolgáltatók által nyújtott szolgáltatások szabad mozgása, valamint a fogyasztók érdekeinek védelme, 2. az elektronikus kereskedelem és az elektronikus demokrácia fejlesztése, illetőleg 3. az adatvédelem. Irányelv a témánk szempontjából lényeges hatósági eljárási elektronizáció tekintetében is tartalmaz fontos rendelkezéseket. Maga az irányelv engedi meg, hogy a nemzeti jogalkotó többletkövetelményeket állapítson meg a közigazgatás területén, illetve sui generis rendelkezéseket alakíthat ki. Ebben a tekintetben az irányelv konkrét megoldásokat vagy feltételeket nem tartalmaz, hanem nemzeti hatáskörben hagyja a további lépések kidolgozását, így például az egymás közötti műszaki, technikai és egységesítési szabványok megalkotását. A közösségi jog így maga is jó pár kérdést nyitva hagy. Többek között a közszolgáltatások tekintetében nem érinti az egyes nemzeti közigazgatási eljárásjogokban felmerülő problémákat, így az ügyfél azonosításának kérdését sem. Ezek a szabályozási űrök a későbbiekben nem csak az egyes nemzeti megoldások alacsony fokú harmonizáltságát, hanem a magyar jogalkotás sajátos útkeresését is eredményezik. Európai szinten a későbbiekben többször is felmerült a közszolgáltatások és a közigazgatás elektronizációjának elősegítése, illetőleg a fejlődés összehangolása. Ennek keretében született meg az Elektronikus Európa 2005 akcióterv. Az „eEurope 2002” alapvetően az elektronikus szolgáltatások lehető legteljesebb körű elérhetőségét tűzi célul. Így a legfontosabb területe a nyilvános hozzáférésű internet-pontok összes állampolgár számára való elérhetőségének biztosítása, a közbeszerzések teljes megnyitása az elektronikus útnak, az európai kormányzatok elektronikus szolgáltatásainak összehangolása és továbbfejlesztése, illetve az egyes tagállami, kormányzati szervek összeköttetésének biztosítására nagy sávszélesség kiépítése. Már 1995-ben megkezdődött az IDA program (Interchange of Data between Administrations – közigazgatási szervezetek közötti adatcsere), illetve az 1999-2004 között futó

39 IDA II. program végrehajtása. Végül az IDA helyébe 2005-től lépő IDABC kezdeményezés vezeti be a legszélesebb körű e-kormányzati célkitűzéseket. 2000-ben a tagállamok képviselői megalkotják és elfogadják a 20 legalapvetőbb elektronikus úton igénybe vehető közszolgáltatás listáját, amely közös nevezőt teremt az elektronikus közigazgatás kialakításának prioritásai vonatkozásában. A közösségi szabályozás más tekintetben viszont nem jelöl ki konkrét utat a célok eléréséhez, sőt, a közösségi jog még maga sem egységes, gyakorlatilag csak néhány területen sikerült uniós szintű megoldások kitűzése, illetve a szükséges irányelvek elfogadása. További elem a közigazgatás elektronizálásának európai fejlődése során az Európai Kisvállalkozói Charta elfogadása, amely ugyan jogforrási jelleggel nem bír, de politikai dokumentumként komoly hatást tudott gyakorolni a jogalkotókra. A Charta felhívja a Bizottságot a kis és középvállalkozások adminisztratív terheinek könnyítése végett a működést elősegítő és könnyítő intézkedések meghozatalára, úgy mint a kisvállalkozások és a közigazgatási szervek közötti online kommunikáció fejlesztése, a tájékoztatás kérés elősegítése és az egyes kérelmek elektronikus úton való benyújtása. Ezek a célkitűzések nagy hatás gyakoroltak a bizottságon keresztül az uniós jogalkotásra, illetve a nemzeti kormánystratégiákra is. Az uniós jogalkotás és harmonizáció lehetőségeit jelzi a társasági jog területén már elért vívmányok, amelyek jó példát adnak arra, hogy további jogterületeken, így a közigazgatás terén is el lehetne érni az áttörést. II.1.2 A hatályos jogszabályi környezet kialakulása A hazai szabályozás sok tekintetben úttörő jellegű volt. A megtapasztalt gyorsaság és korai jogalkotás azonban sok vonatkozásban hátrányos hatással is járt, hiszen hiányzik az összhang a különböző jogterületek között, a mai napig sem került kialakításra egységes informatikai rezsim, illetve akkor még egyáltalán nem kerültek elfogadásra a nemzetközi szabványok, tehát értelemszerűen az európai mainstreamhez sem tudtunk csatlakozni. A terület legkorábbi szabályait az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény (a továbbiakban: Eatv.) fektette le. Az Eatv. egyik legfontosabb célkitűzése és eredménye az elektronikus dokumentumok jogi egyenértékesítésének elismerés és biztosítása volt. A kormányzati feladatok elektronikus ellátása terén, illetve az elektronikus aláírás kormányzati szolgáltatások során történő bevezetésével kapcsolatban a kiinduló pont az Eatv. hatályba lépését követően a 1026/2002 (III. 26.) Korm. Határozat volt. A kormányzati elektronikus aláírási rendszer kiépítésével összegfüggő egyes feladatokról és a kormányzati hitelesítésszolgáltató felállításáról szóló határozat világosan megszabta, hogy a minősített kormányzati szolgáltató megvalósítási tervét, szervezeti keretét és működési, illetve szolgáltatási szabályzatait 2002/ 2003 során el kell készíteni. A közigazgatási eljárások elektronikus módozatának kodifikációját megelőzte a kormányzati elektronikus aláírási rendszer kiépítésével összefüggő egyes feladatokról és a kormányzati hitelesítés-szolgáltató felállításáról szóló 1026/2002. (III. 26.) Korm. határozat megalkotása. E határozat szerint az elektronikus ügyintézésre vonatkozó jogszabályokat elő kell készíteni és lehetővé kell tenni, hogy az egyes hatósági eljárások során minél szélesebb körben legyen használatható és elfogadott az elektronikus eljárás. A jogi szabályozásnak biztosítania kellett, hogy harmónia legyen a kormányzati hatósági eljárások és az elektronikus aláírásról szóló törvény szerinti aláírások elfogadás között. Ezért a közigazgatási eljárások reformjának keretében egy olyan kodifikációs bizottságot hoztak létre, amely elsődleges céljának a hatósági eljárások egyszerűsítését, gördülékenyebbé

40 tételét, illetve az elektronikus út bevezetését és elterjesztését tűzte. Az elektronikus kormányzat megvalósításával összefüggő egyes szabályozási feladatokról szóló 2316/2003. (XII. 10.) Korm. határozat már konkrét határidőt is tűzőt az egyes feladatok elvégzésére, amely szerint legkésőbb 2004. március 31-ig a kormány elé kellett terjeszteni az elektronikus közigazgatást lehetővé tevő jogszabályokat. Ezen a nyomon elindulva született meg Az elektronikus közigazgatási ügyintézésről és a kapcsolódó szolgáltatásokról szóló 184/2004. (VI. 3.) Korm. rendelet, amely már a Ket. szabályozási koncepcióját képezte le szabályok szintjére. A közigazgatásban megvalósult és megvalósítandó elektronikus eljárások alapvető szabályait a közigazgatási „biblia”, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. Törvény (a Ket.) rendezi. A Ket. a jövőre nézve pedig felhatalmazást biztosított a szükséges részletszabályok teljes körű megalkotására. Ennek eredményeképp jött létre az alábbi néhány rendelet a Ket. egyes felhatalmazó szabályai alapján: - az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól szóló 193/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet (Ket. 174. § (1) bekezdésének b) pontja alapján) - a közigazgatási hatósági eljárásokban felhasznált elektronikus aláírásokra és az azokhoz tartozó tanúsítványokra, valamint a tanúsítványokat kibocsátó hitelesítésszolgáltatókra vonatkozó követelményekről szóló 194/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet (Eatv. 27. §-a (1) bekezdésének b) pontja alapján - az elektronikus ügyintézést lehetővé tevő informatikai rendszerek biztonságáról, együttműködési képességéről és egységes használatáról szóló 195/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet (Ket. 174. § (1) bekezdésének e) pontja alapján). - az elektronikus ügyintézési eljárásban alkalmazható dokumentumok részletes technikai szabályairól szóló 12/2005. (X. 27.) IHM rendelet (Ket. 174. § (3) bekezdés a) pontja). II.1.3 A hatósági eljárások elektronizáltsága A téma egységes elemzését erősen megnehezíti a hatósági közigazgatási jogterület komplex és szerteágazó volta. A jogalkotó épp az egységes szabályozás kialakítása végett, a szigetszerű megoldások elkerüléséhez azt a megoldást választotta, hogy olyan egységes szabályozást fogadott el, amely a közigazgatási hatósági jogalkalmazás egészére vonatkozóan ad átfogó rendelkezéseket, de egyúttal lehetővé tette azt is, hogy – indokolt esetben – az egyes ágazati jogszabályok kivételeket állapítsanak meg. A gyakorlatban – mint azt látni fogjuk – a legjobb szándék ellenére is komoly diszfunkciót okoz az ágazati szabályozás túlburjánzása. A Ket. alapvetően minden eljárásra nézve lehetővé teszi az elektronikus eljárást, mindössze néhány területen enged főszabály szerint kivételt, amelyet törvény, kormányrendelet, illetve önkormányzati rendelet az általános szabályozásból kiemel. A Ket., illetőleg a fenti struktúra megalkotásakor nemcsak a hazai jogfejlődés eredményeit és kívánalmait tartották szem előtt, hanem figyelemmel voltak az EU elektronikai kormányzati joganyagokra és az előrelátható fejlődésre, valamint a már működő tagállami megoldásokra is. A már létező megoldásokból került átemelésre a fenti elem is, ugyanis a közösségi irányelv lehetőséget ad az elektronikus aláírások egyes jogviszonyokból való kizárására, illetve az államigazgatási eljárásokban a speciális ágazati szabályozás megteremtésére. A mai megoldás szerint a Ket. megfordítja a korábban csak esetileg megengedő hozzáállást, és szakítva a korábbi felfogással, uralkodónak már az a szabály tekinthető, hogy az elektronikus

41 eljárás az általános. A Ket. 8. § (1) bekezdése elvi éllel rögzíti is ezt. Ennek alapján a közigazgatási hatósági eljárásban az egyes eljárási cselekmények törvény, kormányrendelet és önkormányzati rendelet eltérő rendelkezése hiányában, jogszabályban meghatározott módon, elektronikus úton is gyakorolhatók. Törvény az elektronikus ügyintézést az ügyek vagy egyes eljárási cselekmények meghatározott körében kötelezővé teheti vagy megtilthatja. A Ket. 160. § (1) bekezdése szerint törvény, kormányrendelet, önkormányzati rendelet eltérő rendelkezése hiányában a hatóság a közigazgatási hatósági ügyeket elektronikus úton is intézi. A jogszabály maga példálózó felsorolást is ad ebben a tekintetben, igaz itt is meghagyja a kiskaput. Ezek szerint, ha törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nem tiltja a hatósági ügyek intézésének vagy egyes eljárási cselekményeknek elektronikus formában történő elvégzését, az elektronikus kapcsolatfelvétel megfelelő dokumentálásával elektronikus úton is történhet különösen: a kérelem, a fellebbezési kérelem, a jogsegély iránti kérelem, a hiánypótlási felhívás, az eljárás irataiba való betekintés, az idézés, az igazolási kérelem előterjesztése, az ügyfél hatósághoz intézett bármely beadványa, a bizonyítékok ügyfél elé tárásának határnapját tartalmazó felhívás, a felügyeleti szerv eljárásához szükséges iratok felterjesztésére szóló felhívás, az ügyfél tájékoztatására, értesítésére és felhívására vonatkozó hatósági közléseknek az ügyfél tudomására hozása, a döntés közlése stb. Ezen felül pedig azokon a területeken, ahol valamely oknál fogva az elektronizáció még nem kerülhetett teljes körben bevezetésre, ott jogszabályi előírás, hogy a hatóság a saját információs felületén a központi rendszeren elérhető szolgáltatásokról és azok igénybevételének lehetőségéről szóló tájékoztatást biztosítson. Minden államigazgatási szerv a Ket.-ben meghatározott adatokat köteles minimumként a honlapján feltüntetni. Ebből az előírásból természetesen következik az is, hogy az államigazgatási szervek kötelesek a Ket. hatálybalépésétől kezdve honlappal rendelkezni. A gyakorlatban nem létesít mindegyik szerv önálló webszervert, azokat többnyire más hatósággal együtt, társulva valósítják meg. Köteles ugyanakkor minden szerv az interneten keresztül is elérhetővé és letölthetővé tenni az ügyintézéshez szükséges nyomtatványokat. Ezen túl az is követelmény, hogy mind az elérhetőségre, mind az adott hatóság által intézett ügyekre vonatkozóan naprakész adatok szerepeljenek a honlapon. Maga a Ket. is több helyen korlátozza az elektronikus út használatát, pl. egyes ügyekben áttétel esetében, a nem elektronikus úton érkezett kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítása és az eljárás megszüntetése tárgyában hozott végzés esetében, a hatósági szerződések vonatkozásában, a hatóság döntésének bírósági felülvizsgálatával kapcsolatos eljárásban, illetve a végrehajtási eljárások egyes mozzanataiban stb. A jogszabály szerint ha törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nem tiltja a hatósági ügyek intézésének vagy egyes eljárási cselekményeknek elektronikus formában történő elvégzését, az elektronikus kapcsolatfelvétel megfelelő dokumentálásával elektronikus úton is történhet különösen: a) a kérelem, a fellebbezési kérelem, az újrafelvételi kérelem, a méltányossági kérelem és a jogszabályban előírt mellékleteik benyújtása, b) a jogsegély iránti kérelem és annak teljesítése, c) a hiánypótlási felhívás és a hiánypótlás, d) az eljárás irataiba való betekintés, e) az idézés, f) az igazolási kérelem előterjesztése, g) az ügyfél nyilatkozata, bejelentése, a hatósághoz intézett bármely beadványa, h) a bizonyítékok ügyfél elé tárásának határnapját tartalmazó felhívás,

42 i) a felügyeleti szerv eljárásához szükséges iratok felterjesztésére szóló felhívás, j) az ügyfél tájékoztatására, értesítésére és felhívására vonatkozó egyéb hatósági közléseknek az ügyfél tudomására hozása, k) a döntés közlése. Ezzel egy időben ugyanakkor maga a Ket. zárja ki - törvény eltérő rendelkezése hiányában - elektronikus út alkalmazásának lehetőségét: - ha az ügyfél kérelmére a megyei, illetve a fővárosi bíróság mint közigazgatási ügyekben eljáró bíróság (a továbbiakban: közigazgatási ügyekben eljáró bíróság) a hatóságot az eljárás lefolytatására kötelezi; - ha hatáskör vagy illetékesség hiányában a hatóság a kérelmet és az ügyben keletkezett iratokat - az ügyfél egyidejű értesítése mellett - átteszi a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz; - a nem elektronikus úton érkezett kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítása és az eljárás megszüntetése tárgyában hozott végzés esetében; - a hatósági szerződések vonatkozásában; - a hatóság döntésének bírósági felülvizsgálatával kapcsolatos eljárásban; - a végrehajtási eljárásra vonatkozó VIII. fejezet rendelkezései vonatkozásában, az elrendelt fizetési kötelezettség elektronikus úton való teljesíthetőségéről szóló tájékoztatás esetét kivéve. Az itt felsorolt eljárási cselekmények esetében ugyanis a törvényalkotók a jelenlegi felkészültségi szinten nem látnak lehetőséget az elektronikus ügyintézés biztosítására, illetve egyes esetekben magának a feladatnak a jellege teszi kétségessé az ilyen eljárás teljes körű és aggálymentes alkalmazhatóságát. A jogszabály törvényi indoklása szerint a jelenlegi fejlettségi szinten nem indokolt az esetenként sok szereplős, bonyolult hatósági szerződések elektronikus megkötésének lehetővé tétele, hiszen itt az aláírások sorrendje más jelentőséget kapna. A bírósági felülvizsgálat kizárását a bíróságok ez irányú felkészültségének hiánya indokolja, de amint a fogadó oldali felkészültség létrejön, úgy elhárul az akadály a közigazgatási eljárásban is. A végrehajtási eljárásban pedig, amely során jellemző a helyszíni ügyintézés, fennáll a reális veszélye annak, hogy nem lehetne kellő biztonsággal, megbízhatósággal ellenőrizni az elektronikus dokumentumok hitelességét. Ezzel együtt, a lista bármikor módosítható, vagy konkrét eljárási cselekményre vonatkozóan az adott eljárást szabályozó törvényben lehetséges a korlátozó szabályok feloldása. II.1.4 Azonosítási eljárások Az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól szóló 193/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet 2. §-a az eljárási cselekmények elektronikus úton történő végzésének alapvetően két formáját különbözteti meg. Az egyik az ügyfél és hatóság közötti kétirányú kapcsolatot feltételező párbeszédre épülő, a másik pedig az ilyen párbeszédre épülő kapcsolat nélküli ügyintézés. Természetesen minden ügyintézési formával szemben támasztott általános követelmény a hatóság kommunikáció biztonságos informatikai eszközök alapján történő végzése. A biztonságos és hiteles kapcsolattartás vonatkozásában a Ket. alapvetően két fajta azonosítási rendszert fogad el. A Ket. egyrészről lehetővé teszi, hogy ha az ügyfél az Eatv. szerinti legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírással rendelkezik, akkor a kérelmek az ügyfél elektronikus aláírásával ellátva a központi elektronikus szolgáltató rendszeren keresztül vagy közvetlenül a hatósághoz

43 benyújthatóak. Garanciális szabály, hogy az elektronikus hatósági ügyintézés során álnévre kiállított elektronikus aláírás nem alkalmazható. A hatóság természetszerűleg az azonosításhoz az aláírás érvényességét, valamint viszontazonosítás jelleggel az érintett hitelesítés szolgáltatónál az aláíró természetes azonosítóit ellenőrizheti. Másrészről, a gyorsabb és költségkímélőbb megoldások elterjesztése végett a Ket. egy másik utat is lehetővé tesz. A természetes személy ügyfél számára az elektronikus hatósági ügyintézés lehetősége ugyanis a központi rendszeren keresztül is elérhető. A központi rendszer igénybevételéhez az ügyfél ügyfélkapu létesítését tudja kezdeményezni. Itt elkerülhetetlen a személyes megjelenés, amely biztosítja a személyhez kapcsolódó jelszókiadást. A regisztrációt követően az ügyfél a neve, az elektronikus levélcíme és az egyedi azonosítója megadásával az ügyfélkapun keresztül léphet elektronikus úton kapcsolatba azokkal a szervekkel, amelyek elektronikus ügyintézést vagy interaktív szolgáltatást a központi rendszer útján végeznek. Az alacsonyabb szintű biztonsági fok ellenére a szabályozás igyekszik ezt a módozatot is megtartani a maga viszonylagos egyszerűségében, így rögzíti, hogy az ügyfélkapun keresztül a hatósággal kapcsolatba lépő ügyféltől az elektronikus ügyintézés vagy hatósági szolgáltatás nyújtásához más azonosító nem kérhető. Az egyetlen további biztonsági előírás, hogy a központi rendszer egyes adatok egyeztetésével jogosult ellenőrizni az ügyfélkapu szolgáltatását igénybe vevő ügyfél azonosságát. Az ügyfélkapus megoldás vonatkozásában kritikai megjegyzésként kívánkozik, hogy ennek a technológiai megoldásnak a használata nem mindenben elégíti ki a fokozott biztonság követelményét, hiszen kerüli olyan technikai megoldások alkalmazását, amelyek garantálni tudnák a személyhez kötöttség folyamatos megvalósulását. Az EU-ban kimutatható tendencia az egyre biztonságosabb technikai megoldások alkalmazása, amely az elmúlt időszak terrorista tevékenységének fényében különösen jelentőséget és hangsúlyt kap. Ezen túl pedig a biztonságosabb technikai megoldások elterjesztése a hordozó eszközök (kártyák, tokenek, kártyaolvasók) árának gyors csökkenésével már nem is jelenthetne akadályt a biztonságosabb technikai megoldások elterjesztése során. Egyesek szerint az állampolgárok, ügyfelek nagy többsége még hosszabb távon sem látja értelmét, gazdasági megtérülését a fokozott biztonságot nyújtó technikai eszközök beszerzésének, ezért inkább az egyszerűbb módszerekkel is elektronikus ügyintézést lehetővé tevő megoldások felé fordul. Ez az út természetesen egyszerűbb, azonban hosszú távon kevesebb célra alkalmas, hiszen a gondos naplózás ellenére is az azonosítás tekintetében csak az kerülhet rögzítésre, hogy az eljárás kezdeményezését elvileg egy megfelelően azonosított személy teszi. A regisztráció jelenleg az okmányirodákban történik, amelyek már viszonylag nagy számban állnak az ügyfelek rendelkezésre (országosan több mint 280 db). A szabályozás alapján lehetőség nyílhat a regisztráció lehetőségének kiterjesztésére is, azonban a szükséges felhatalmazást a vonatkozó kormányrendeletek egyelőre még nem adták meg. Az ügyfélkapus technika biztonságosságát aláásó tényező, hogy az ügyfél köteles olyan elektronikus levélcímet is megadni, amely az elektronikus ügyintézéshez hivatalos célra használható. Tekintettel arra, hogy a felhasználók nagy részének csak ingyenes, biztonsági intézkedésekkel nem védett, többször is már támadás áldozatául esett szolgáltatók adják az (ingyenes) levelezési lehetőséget, ezért a szükséges bizalom és biztonság garantálása, illetőleg annak érzete egyhamar nem fog tudni ehhez a megoldáshoz kötődni.

44 II.1.5 Garanciális szabályok, üzemzavar, iratkezelés A jogszabály részletesen rendezi az ügyfelek védelmét szolgáló garanciális jogi keretfeltételeket, amelyek értelmében az ügyfelek nem kötelezhetőek az eljárási cselekmények elektronikus úton való végzésére, továbbá az ügyfél az eljárás bármely szakaszában választhat az ügyintézés hagyományos és elektronikus formája között. Ezen túl pedig abban az esetben is kérhető a hatósági döntés hagyományos úton történő kézbesítse, ha a kérelem elektronikus úton került benyújtásra. Végezetül az ügyfél kérheti azt is, hogy a hatósági döntést a központi rendszerben biztosított biztonságos helyre továbbítsák és azt ott tárolják. A hatályos szabályozás szerint kötelezővé az elektronikus aláírás nem tehető, de az elektronikus iratok elfogadását csak azért megtagadni, mert ilyen formában került kiállításra, nem lehet. Le kell szögezni, hogy a vonatkozó jogi szabályozás alapján (a közigazgatási hatósági eljárásokban felhasznált elektronikus aláírásokra és az azokhoz tartozó tanúsítványokra, valamint a tanúsítványokat kibocsátó hitelesítés-szolgáltatókra vonatkozó követelményekről szóló 194/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet értelmében) a hatósági közigazgatási ügyintézésben csak az e rendelet követelményeinek megfelelő elektronikus aláírás használható fel. Az ügyintézés során az ügyfelek számára is szükségessé válhat biztonsági alkalmazások használata. Ezt kötelezővé tenni az ügyfelek részére azonban csak törvényben lehet (ilyen előírás egyelőre nem létezik). Az ügyfél oldalán a törvény általánosságban a fokozott biztonságú elektronikus aláírás használatát írja elő. A hatóság számára viszont az általa kibocsátott döntés, hatósági bizonyítvány, hatósági igazolvány, szakhatósági állásfoglalás esetén a minősített elektronikus aláírás alkalmazása kötelező. Ez nem kis feladatot jelen a hatóságok számára, bár a gyakorlatban csak a kiadmányozási joggal rendelkezőket kell ellátni elektronikus aláírással, illetve a szükséges infrastruktúrával. A jogszabály garantálja továbbá az elektronikus ügyiratokba történő betekintést is, a dokumentumokról történő hitelesített elektronikus, illetve hagyományos, papír alapú másolat kiadását, továbbá a hatóság saját információs felületén való, a központi rendszeren elérhető szolgáltatásokról és azok igénybevételének lehetőségéről szóló tájékoztatást. A Ket. garanciális szabályokat épít be a kérelem elküldésének, a megérkezés visszaigazolásának módjára, illetve a benyújtottság fogalmának rendezésére. A visszaigazolás körében fontos rendelkezés, hogy ha ügyfél az elektronikusan küldött irat átvételét nem igazolja vissza határidőben, akkor a hatóság postai úton is köteles azt megküldeni a részére. A Ket. komoly előrelátásról tanúbizonyságot téve rendelkezik az üzemzavar jogkövetkezményeinek rendezéséről. Ennek keretében kötelezi a hatóságot az üzemzavarról való teljes körű értesítésre, a korábbi aktusok megismétlésére, illetve szól a határidők vonatkozásában követendő eljárásáról, továbbá a következményes, önhibán kívüli mulasztás igazolásának rendjéről. A szabályozás jelenleg megkülönbözteti az átmeneti és a tartós, vagyis az öt napon túl is fennálló üzemzavart. A határvonal indoka az volt, hogy a Ket. előírásai szerint, ha ennyi idő alatt nem kerül visszaigazolásra egy üzenet, akkor azt postai úton kell továbbítani. Az elektronikus kommunikáció során fennáll annak a valószínűsége, hogy nem pontosan az az információ érkezik meg, mint amit a feladó elküldött. Ezért lehetővé kell tenni, hogy az ügyfélnek lehetőségében álljon a hatósághoz érkezett üzenetének visszaküldése, illetve korrekciója. Sajnálatosa módon ez a lehetőség egyúttal visszaélésekhez is vezethet, hiszen olyankor is eltérésre hivatkozhat az ügyfél, ha ilyen eredetileg nem is volt. Az új jogszabály nem csak a konkrét hatósági eljárások megindításában, hanem az elektronikus időpontfoglalás lehetőségének biztosításban is előrelépést tesz. Az ügyintézés hatékonysá-

45 gának szempontjából ugyanis számos előnnyel jár, ha az ügyfelek személyes megjelenése a hatósággal előre egyeztetésre kerül és ezáltal a várakozás, a felesleges időpocsékolás megelőzhető. Számos ágazati jogszabálytól eltérően a Ket. speciális rendelkezéseket is tartalmaz az elektronikus ügyiratok sértetlenségének, megváltoztathatatlanságának tekintetében. Külön nevesíti a dokumentumok biztonságos kezeléséről szóló kötelezettségeket, továbbá rendelkezik az alapvető műszaki és informatikai szabályokról (megőrzés, hozzáférés, visszakereshetőség, iratküldés stb.) A Ket. rendelkezik arról is, hogy a hatóságok az ügyfelekkel való kapcsolattartás során kizárólag olyan informatikai rendszert vehetnek igénybe, amely biztosítja a hiteles és biztonságos kapcsolatot, az adatvédelmi szabálynak való megfelelést és a megfelelő archiválást. A jogszabály felhatalmazást ad arra is, hogy meghatározott eljárási cselekményekhez elektronikus űrlapot (képernyőn megjelenő formanyomtatványt) lehessen rendszeresíteni. Olyan olvasata is létezik azonban ennek a fordulatnak, hogy elektronikus űrlapot csak jogszabállyal lehet rendszeresíteni. Ez utóbbi olvasat elfogadása komoly veszéllyel járna az egész elektronizálási folyamat során, mivel ezzel a fejlődés előreláthatóan hatványozott lassulást szenvedne. Az elektronikus ügyintézés továbbfejlesztése során egyes hatósági bizonyítványok, tanúsítványok kiállítása jól automatizálhatóvá válik (így pl. vámigazolások, cégkivonat, telekkönyvi kivonat, erkölcsi bizonyítvány kiadása stb.). Mivel az automatizált döntési eljárás az általánosnál lényegesen szigorúbb biztonsági feltételeket kíván, ezért egyelőre csak törvényi felhatalmazással, illetve az ügyfél kifejezett hozzájárulásával kerülhet sor ilyen eljárás alkalmazására. II.1.6 Adatvédelem A Ket. részletesen rendelkezik az adatvédelmi aspektusokról is. A vonatkozó követelményeknek megfelelően részleteiben is meghatározza az elektronikus eljárás során közreműködő szereplők és adatkezelők szerepét, illetve a nyert adatok felhasználhatóságát. Ezen túl fontos garanciális szabály, hogy a központi rendszerben szereplő adatok csak viszontazonosításra használhatók fel, azaz kizárt az adatok ezen túlmenő összekapcsolása. A viszontazonosítás az a folyamat, amely során a közigazgatási szerv az általa kezelt adatokból előállítja a természetes személyazonosítókat és azokat megküldi a központi rendszernek. Ott ezek összevetésre kerülnek a tárolt adatokkal és az adott közigazgatási hatósági eljárás során a szoftver igen/nem feleletet kap, mely szerint az adatok megfelelően egyeznek-e. Az adatvédelmi előírásoknak megfelelően az is rögzítésre került, hogy a központi rendszerből az ügyfélkapu megszüntetésekor törölni kell a keletkezett és rögzített adatokat. Ez azonban mindössze az operatív adatbázisból történő törlés előírását jelenti, hiszen a fentiek nem eredményezhetik a korábbi állapotok archiválásának tilalmát, amivel könnyen ellehetetlenülhetne a viszszaélések bizonyítása. Egyidejűleg természetesen ki kell zárni az archív másolatok kifejezett felhatalmazás nélküli felhasználását. Ezzel párhuzamosan többlet előírásokat kellene bevezetni arra, hogy az ügy befejezését követően ne lehessen megőrizni a központi rendszer által nyilvántartott tranzakciós kódokat. Így lehetne kizárni, hogy az ügyfélkapu felhasználójának szokásait (személyiségprofilt) rögzíteni lehessen. Megjegyezzük, hogy ilyen intézkedések bevezetése egyidejűleg rendkívül megnehezíti az elektronikus fizetések bonyolítását. Az adatok elvesztésének megakadályozása végett azonban a tényleges ügyintézést végző hivatalokban ugyanakkor elő kellene írni az irattározásnak megfelelő, visszakereshető kapcsolatrögzítést. Az elektronikus kommunikáció során, éppúgy mint a tradícionális hatósági ügyintézés során a kapcsolattartás legfontosabb adata, hogy a hatósági irat megérkezik-e a címzetthez. Az elektronikus levelezésben sokkal könnyebben fordulhatnak elő üzemzavarok vagy szolgáltatás-

46 szünetek. Tekintettel a tényre, hogy a szolgáltató adminisztratív bevonása a kézbesítés ellenőrzésébe itt gyakorlatilag lehetetlen (ellentétben a hagyományos postai kézbesítéssel), ezért kénytelen a jogszabály azt a nehézkes és körülményes megoldást bevezetni, hogy a kézbesítés tényét maga az érdekelt fél köteles hitelesíteni. Így a visszaigazolás szolgál az információ megérkezésének igazolására. (Megjegyezzük, hogy ez a szolgáltatás a legtöbb levelező rendszer által már lehetővé tett megoldás.) A visszaigazolás kötelezettsége természetesen a fordított irányban is fennáll, azaz a hatóság is csak akkor tekintheti megérkezettnek az üzenetét, ha az ügyfél a vételt visszaigazolta. II.1.7 Az ágazati szabályozások rendje A Ket. – mint azt korábban már említettük - elvi éllel mondja ki, hogy törvény, kormányrendelet, önkormányzati rendelet eltérő rendelkezése hiányában a hatóság a közigazgatási hatósági ügyeket elektronikusan is intézi. A Ket. maga nem tartalmaz részletszabályokat arra vonatkozóan, hogy mely típusú eljárásokban, s milyen feltételek mellett korlátozható az elektronikus út. Az ilyen kivételeket az egyes ágazati jogszabályok határozzák meg. Értelemszerűen mindazon esetekben, ahol az ágazati szabályozás ilyet nem tartalmaz, az elektronikus úton való ügyintézés az ügyfelek számára nyitva áll. Sajnálatos módon az ágazati jogalkotók igen nagy számban éltek a Ket. szerinti sui generis elektronikus eljárásrend megteremtésének, illetve a kizárások és korlátozások lehetőségével. Ez a megoldás nagyban ellentmond a Magyar Információs Társadalom Stratégiában, valamint az eKormányzat 2005 Stratégia és Programtervben foglalt alapvető célkitűzéseknek, amely szerint a Ket. szabályozásával ellentétes megoldás alkalmazására, a főszabály alóli kivétel megteremtésére csak kivételes esetben kerülhetne sor. Mindez azt célozza, hogy az általános és speciális közigazgatási eljárásjogok közti különbségeket a lehető legszűkebb körre szorítsa. A főszabálytól való ilyen sui generis eltérések jellemzően csak átmeneti jellegűek lehetnek. A 1145/2004 (XII. 22.) Korm. határozat ugyanis elrendelte a Ket. hatályosulásának 2007. május 1-ig tartó időszakra kiterjedő vizsgálatát és a szükséges jogszabály-módosítások előkészítését, valamint az elektronikus ügyintézést kizáró vagy korlátozó törvényi vagy kormányrendeleti szintű jogszabályok felülvizsgálatát. Önkormányzati hatáskörben maradt annak az eldöntése is, hogy a helyi közigazgatás szintjén intézhető hatósági ügyekben az elektronikus módozat bevezetését ki kívánják-e zárni. Várhatóan az önkormányzatok az informatikai ellátottságukra, felkészültségükre tekintettel nagy számban fogják a számukra könnyebbik utat választani, amely az elektronikus út gyors terjedésének akadályát képezi. Az ágazati jogszabályok átvizsgálása után nyilvánvalóvá válik, hogy számos jogszabály eleve kifejezetten kizárja az elektronikus út igénybe vételének lehetőségét. Így rendelkezik a családok támogatásáról szóló 1998. LXXXIV. törvény (hiszen a családtámogatási kifizetőhelyek alapvetően nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott szervek), a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény, a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény, az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény, a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény, a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény, az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény, a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény, a közvetítői tevékenységről szóló 2002. évi LV. törvény, a szabadalmi ügyvivőkről szóló 1995. évi XXXII. törvény, valamint a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény (mert a jogalkotó megítélése szerint ezen eljárások elektronikus úton nem folytathatók le).

47 Kifejezetten megengedi az elektronikus ügyintézés igénybe vételét, vagy nem rendelkezik róla, s így a Ket. általános eljárási jogszabály jellegéből fakadóan a jogszabályi lehetőség érvényesül a következő törvényekben: az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény, a bűnügyi nyilvántartásról és a hatósági erkölcsi bizonyítványról szóló 1999. évi LXXXV. törvény, a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény, a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény, a külföldi bizonyítványok és oklevelek elismeréséről szóló 2001. évi C. törvény, a szakképzésről szóló 1993. évi LXXVI. törvény, a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény, a közúti közlekedési előéleti pontrendszerről alkotott 2000. évi CXXVIII. törvény, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról szóló 1991. évi XI. törvény, a személyazonosító jel helyébe lépő azonosítási módokról és az azonosító kódok használatáról szóló 1996. évi XX. törvény, a felnőttképzésről szóló 2001. évi CI. törvény, a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény, a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény, a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény, a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény, az állategészségügyről szóló 2005. évi CLXXVI. törvény, az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény, a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény, a gazdasági reklámok és az üzletfeliratok, továbbá egyes közérdekű közlemények magyar nyelvű közzétételéről szóló 2001. évi XCVI. törvény, a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény, a vízi közlekedésről szóló 2000. évi XLII. törvény, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény, a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény, a használati minták oltalmáról alkotott 1991. évi XXXVIII. törvény, a mikroelektronikai félvezető termékek topográfiájának oltalmáról szóló 1991. évi XXXIX. törvény, az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény, a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény, a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény, a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény, az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény valamint a hulladékgazdálkodásról alkotott 2000. évi XLIII. törvény. Korlátozza az elektronikus út igénybe vételének lehetőségét az anyakönyvekről, a házasságkötési eljárásról és a névviselésről szóló 1982. évi 17. törvényerejű rendelet, a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról alkotott 1992. évi LXVI. törvény, a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény, a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény, a találmányok szabadalmi oltalmáról szóló 1995. évi XXXIII. törvény, a védjegyek és a földrajzi árujelzők oltalmáról szóló 1997. évi XI. törvény, a formatervezési minták oltalmáról alkotott 2001. évi XLVIII. törvény, a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény, a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény valamint a közraktározásról szóló 1996. évi XLVIII. törvény. A kizárásnak számos oka lehet. Így pl. az anyakönyvi, házasságkötési és névváltoztatási eljárásokban az ügyfeleket számos személyes nyilatkozattételi, adatigazolási kötelezettség terheli, ami csak személyesen történhet (az érintett ugyanakkor anyakönyvi kivonatának, hatósági bizonyítványának vagy névváltoztatási okirat-másolatának kiállítását kérheti elektronikus úton is), a közraktározásnál viszont az eljáráshoz szükséges, kötelezően csatolandó számos hiteles okirat megléte teszi lehetetlenné az elektronikus út alkalmazását (mely korlátozás azonban csak 2007. január 1-jéig él).

48 II.1.8 A Ket. végrehajtási rendeletei Az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól szóló 193/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet elsősorban az ügyfél azonosításra, az ügyfélkapu igénybevétele esetén történő regisztrációra vonatkozó, az elektronikus aláírás útján történő azonosításra, valamint az ügyfél által küldött elektronikus dokumentum az ügyfélhez való rendelésére vonatkozó követelményeket szabályozza. Részletszabályokkal rendezi a viszontazonosítás módját és lehetőségeit. A rendelet foglalkozik továbbá az elektronikus és hagyományos ügyintézés kapcsolatával. Rendezi az elektronikus beadvány fogadásának kérdését, nagyban függetlenítve a hatósági eljárást a hivatali idő kötöttségeitől. Garanciális kérdésként nagy hangsúlyt kap az elektronikus dokumentumok kezelésének rendje. A rejtjelezett tárolás, a rejtjelező kulcs és a feljegyzés, javítás, záradékolás, felülhitelesítés szabályai is rendezést nyernek. A közigazgatási hatósági eljárásokban felhasznált elektronikus aláírásokra és az azokhoz tartozó tanúsítványokra, valamint a tanúsítványokat kibocsátó hitelesítésszolgáltatókra vonatkozó követelményekről szóló 194/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet a közigazgatási eljárásokban felhasználható elektronikus aláírásokra nézve sui generis szabályrendszert állapít meg. A rendeleti szabályozás célja az volt, hogy a közigazgatási hatósági eljárásokban használható elektronikus aláírásokkal és kibocsátó hitelesítés-szolgáltatókkal szemben olyan jogi és műszaki követelményrendszert állítson, mely az ügyintézés biztonságosságát, illetve az egyes cselekmények jogi garanciáit megadják. A rendelet szabályozza a közigazgatási gyökér-hitelesítésszolgáltatóra vonatkozó keretfeltételeket. Elsődleges feladata a tanúsítványt kibocsátó hitelesítés-szolgáltatók nyilvános kulcsának igazolása, és erről közigazgatási gyökértanúsítvány kibocsátása. A rendelet szerint a közigazgatási hatósági eljárásokban csak olyan elektronikus aláírás használható fel, mely megfelel a vonatkozó előírásoknak, azaz pl. az ügyfél által használt, legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírásra vonatkozóan a hitelesítés-szolgáltató vállalja a viszontazonosítási kötelezettségeket (minősített tanúsítványt bocsásson ki), illetve vállalja más speciális előírások teljes körű betartását. A rendelet a továbbiakban pedig a hitelesítés-szolgáltató kapcsolódó kötelezettségeit is előírja, illetőleg meghatározza a nem minősített elektronikus aláírás használatához kapcsolódó regisztrációs, eljárásrendi követelményeket. A rendelet részleteiben rendezi a biztonsági hitelesítés-szolgáltató jogállását is. A biztonsági hitelesítés-szolgáltató a fontos és bizalmas munkakört betöltő személyek részére aláírást létrehozó adat elhelyezésre szolgáltatást nyújt, illetve szervezeti aláíráshoz tartozó tanúsítvány kibocsátására jogosult. Jogosult emellett egyéb szolgáltatások (archiválás, időbélyegzés stb.) nyújtására is. Az elektronikus ügyintézést lehetővé tevő informatikai rendszerek biztonságáról, együttműködési képességéről és egységes használatáról szóló 195/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet szabályozza a műszaki egységesítés eszközeit, továbbá a vonatkozó biztonsági követelményrendszert, valamint az informatikai rendszerek egységes használatát biztosító keretfeltételeket. A biztonsági követelmények szavatolását a rendelet részben a minőségbiztosítási előírásokkal, részben pedig más adminisztratív eszközök bevezetésével (kockázatfelmérés, kötelező dokumentáció, biztonsági osztályokba sorolás), részben pedig speciális adatvédelmi követelmények előírásával biztosítja. A biztonsági követelmények tekintetében a rendelet számos területen kimerítő szabályozással biztosítja az előírások érvényesülését: foglalkozik az ügyfél azonosításával kapcsolatos biztonsági követelményekkel, az egyes folyamatok naplózásával, az informatikai rendszer megbízható üzemeltetésével, illetve a vonatkozó archiválási renddel.

49

II.1.9 Összefoglalás, következtetések Összességében megállapíthatjuk, hogy a Ket. modern és szinte mindenre kiterjedő szabályozást valósít meg az általános hatósági eljárások elektronizálása területén. A Ket.-ben foglalt kivételek és korlátozások a jelenlegi helyzetben logikailag vagy technikailag indokolhatóak. Utóbbi esetben természetesen elvárás a korlátozások mielőbbi feloldása. A korábbiakban említettek szerint a legnagyobb problémát ebben a körben az általános szabálytól eltérő ágazati rendelkezések jelentik, amelyek szigetszerű szabályozást, illetve korlátok és kivételek nehezen indokolható és áttekinthető rendjét hozták létre. Ez utóbbi területeken indokolt a lehető leghatározottabb fellépés a felesleges akadályok lebontására. A jelzett nehézségek ellenére is a megalkotott szabályok komoly haladást jelentenek. A Ket. legfontosabb vívmányának az a tény tekinthető, hogy az elektronikus eljárást egyenrangú eljárásként rendeli szabályozni a hagyományos, papír alapú eljárással. Az ilyen eljáráshoz fűződő jogkövetkezmények tehát mindenben azonosak a régi Áe. szerinti eljárásokéval. A korábbi szabályozásban ugyan lehetővé tették már az elektronikus eljárást, azonban erre általános szabályként nem került sor, hanem csak egyes ágazatok tekintetében, miniszteri rendeletekkel lehetett az elektronikus útra is kiterjeszteni a szabályozást. Megemlítendő, hogy bár időközben számos vonatkozó jogszabály látott napvilágot és szintén nem kevés háttér informatikai-technikai követelmény is meghatározásra került, mára az elektronikus hatósági ügyintézés elterjedésének a legnagyobb gátja a minősített kormányzati szolgáltató hiányosságai, illetve az egyes kormányzati – központi szervek szükséges technikai hátterének a még fennálló kiépítetlensége. A Ket. viszont részleteiben is átgondolt, összefüggő szabályozást ad, annál is inkább, ha a végrehajtási rendeletek által adott hátteret is a kép részének tekintjük. A jogszabályok összességében tartalmazzák a legfontosabb garanciális szabályokat, az ügyfelek alapvető jogainak sértetlenségét. Az egyik leglényegesebb és legkényesebb területen például, (adatvédelem) a célhoz kötöttség követelményének megfelelően került szabályozásra a kezelt adatok felhasználásának jogi keretrendszere, amely szabályok szerint az azonosításon túlmenően kizárólag viszontazonosításra használhatóak fel a fenti adatok. Mindezért úgy gondoljuk, hogy a Ket. és annak végrehajtási rendeletei megfelelő háttér szabályozást biztosítanak a hatósági ügyintézés elektronizációjához. Véleményünk szerint a már működő és érvényesülő szabályozást lehetne kiterjeszteni más jogi területekre is, ezzel egységesítve a jelenleg széttagolt és egymásnak sokszor ellentmondó, vagy éppen nem kompatibilis technikai és jogszabályi megoldásokat.

50

II.2 Elektronikus akadálymentesítés a közbevételekkel összefüggő hatósági eljárásokban II.2.1 Követelmények A modern adórendszerek az önadózás elvén alapulnak. Ha bankok és más pénzintézetek területen kívüliséget élveznek és elkerülhetik az adatszolgáltatási kötelezettséget -- ami a digitalizált valóságban könnyen megy --, akkor elenyészik az adóköteles jövedelem kötelezettsége is. Akkor már a forrásadóztatás sem segít -- ami tulajdonképpen a túszszedés nyílt formája --, hiszen az adóalanyok és az adózás tárgyai teljesen kikerülnek a nemzeti hatóságok látóköréből. Az egyetlen kérdés csak az, hogy ez az adatvesztés milyen gyorsan fog bekövetkezni és mennyire rombolja szét a (nemzeti) adórendszert. A nemzetállam azon elven alapul, hogy a polgárok egyenlőek abban, hogy egyként alá vannak vetve az állami hatalomgyakorlásnak, és az adóztató állam mint a sajátjával rendelkezhet a polgárok vagyonával (annak egy részével). Azok szerint, akik úgy gondolják, hogy az állami szabályozás nem sokkal több, mint adózás, az adózás pedig nem más, mint lopás, örvendetes, hogy az állam az információs korszakban többé már nem félemlítheti meg a tudáshordozókat. Mivel pedig az emberek nem lesznek képesek egyenlő mértékben hozzáférni a digitális üzlethez, a nemzetállam kénytelen a hátramaradottakon gyakorolni hatalmát: rájuk hárítja az adózás terhét, az adókötelezettség kikényszerítése érdekében pedig represszióhoz nyúl. E logika szerint a fizetéseiket digitális pénz révén lebonyolítani képes embereknek csupán a személyes belátásától függ majd, hogy megnövekedett lehetőségeiket pénzmosásra használják-e föl. A digitális gazdaság kínálta lehetőségeket természetesen nemcsak pesszimista nézőpontból lehet szemlélni, hanem összpontosíthatunk a kommunikációs forradalomban rejlő olyan új lehetőségekre, amelyek révén a gazdasági élet együttműködő szereplői éppen közelebb kerülhetnek egymáshoz, a társadalmi-közigazgatási integráció elmélyülhet. A kétely mindenesetre a hatóságok részéről indokolt lehet, ami igazolhatja az adóelkerüléssel és általában a társadalmi pénzügyi érdekek megsértésével szemben a fokozott szigort. Az adóelkerülés túlmutat önmagán. Az adóalap megőrzésénél vagy elvonásánál még nagyobb súllyal esik latba az, hogy fenntartható-e az üzleti műveletek átláthatósága. Vakvágányra kerül az adójogi szabályozás ill. az adóigazgatás, ha nem azt tartjuk szem előtt, hogy a digitális gazdaság ill. az elektronikus ügyintézés jogi szabályozása során szem előtt tartandó fő cél nem lehet más, mint a kiszámítható szabályozási környezet megőrzése, sőt a kiszámíthatóság fokozása. Az elektronikus kormányzásban éppen ennek egyedül álló lehetőségét kell látnunk. Ha ez nem következik be, az annak biztos jele, hogy a jogi szabályozás elhibázott. A továbbiakban a föltett kérdéssel csak az adóhatósági ill. közbevételi hatósági eljárásokkal összefüggésben foglalkozunk. Az elektronizálás valós akadályát képezi az, hogy az elektronikus aláírás Magyarországon máig nehezen hozzáférhető és költséges. Emellett kifejezetten jogi akadálynak tekinthető az, hogy a közigazgatás a központi rendszer által biztosított ügyfélkapu használatát a Ket. csak természetes személyek számára teszi lehetővé [160. § (3) bek.]. A jogszolgáltató ill. a tágabb értelemben vett hatósági eljárási cselekmények digitalizálása különböző modelleket követhet. Korántsem magától értetődő az, hogy az elektronikus ügyintézés központosított rendszerben, felülről lefelé történő információáramlás révén valósuljon meg. Az elektronikus aláírás ugyan nem párbeszéd alapú, de a hiteles információáramlás valamiféle decentralizált rendben való megvalósításának alapeleme lehet. Az ügyfélkapun keresztül történő párbeszéd-alapú kommunikáció sem feltétlenül vezet egyközpontú modell alkalmazásához, de

51 kétségtelenül könnyű társítani a központosítással. Ha az alulról felfelé megvalósuló információáramlást biztosító, decentralizált utak nem működnek, föl lehetne térképezni a helyzetet, és a monopóliumok és műszaki-szabályozási akadályok felszámolására törekedni. Ha e helyett egyközpontú ügyfélkapus modellben gondolkodunk, ahol ráadásul a rendszerben való részvétel kötelező, akkor a közigazgatás bizonyosan nem az elektronikus kereskedelemben kialakult kommunikációs módokhoz igazodik, ami már önmagában probléma, hiszen a közigazgatás és a gazdaság távol kerül egymástól, ahelyett, hogy a digitalizációt kihasználva egymást gazdagító összeköttetésbe kerülnének egymással. Az egyközpontú ügyfélkapus modell elvont centralizmust teremthet, a felvilágosult abszolút uralkodó logikáját követve. Sarastro módjára maga alá rendelné a világot, miáltal a digitalizáció nem a kommunikáció gazdagításához járulna hozzá, hanem ellenkezőleg, elszegényítené azt. Az egyközpontú ügyfélkapus modell a horizontális szabályozás síkján erőteljes beavatkozást jelentene a gazdaságba ill. a társadalmi önszerveződés folyamataiba, ami egyúttal kihatással lenne a szabályozás vertikális síkjára is. Erre tekintettel döntő fontossága van annak, hogy milyen legyen az elektronikus ügyintézés megvalósítása során az így felfogott horizontális szabályozás jogi tartalma. Ennek kialakításakor mindenképpen számolni kell legalább a következő korlátokkal: - ha ösztönzők helyett kötelezésen alapul a rendszer, ahol a hatósági szolgáltatásokhoz ill. a hatósági júriszdikcióhoz való hozzáférés nem szabad választás kérdése, egyrészt tartani lehet attól, hogy a rendszer tényleges alakulása sorén elszakad a valós életviszonyoktól, érdekektől és igényektől, másrészt nem világos, hogy ilyen átfogó kötelezésnek mi lehet az alkotmányos alapja; - ha egy központosított rendszerben a belépési jogosultságok össze vannak kapcsolva, akkor az óhatatlanul kihatással lehet az érdemi – egyébként alkotmányosan össze nem kapcsolható – adatok kezelésére is; a legkevesebb, amit ebben a helyzetben tenni lehet, az, hogy az adat és adatkezelés jogi fogalmát újra kell gondolni; - ha egységesen ugyanazon központosított rendszerben jelenik meg az állami és önkormányzati közigazgatás, akkor probléma az alkotmányos autonómiák ill. az alkotmányosan védett kompetenciák megsértése; a közigazgatási érintettség ellenére az állam digitális közegben sem azonos a települési önkormányzattal; - egy központosított ügyfélkapus rendszerben elektronikus ügyintézés és elektronikus kereskedelem elmennek egymás mellett: előbbi versenyidegen, a piaci környezet számára értelmezhetetlen externáliákat produkál, monopólium, és – mivel egy központosított makrorendszer logikája könnyen diszfunkcionálissá válik -- föltehetően az információs aszimmetria sem kerülhető el. II.2.2 Adóztatási elvek digitális közegben A hatályos magyar jog szerint a tág értelemben vett adózási folyamatban jelenleg lehetséges az adatszolgáltatás és bevallás elektronikusan vagy gépi adathordozón (mágneslemez, CD). Az előbbi esetben minősített elektronikus aláírással ellátott elektronikus levélben (nem párbeszéd alapon) vagy számítógépes hálózat útján, ügyfélkapun keresztül (párbeszéd alapon) lehet adatot továbbítani. A gazdasági kapcsolatok digitalizálása nem vezet szükségképpen az adóztatás, az adóigazgatás ill. az adóhatósági eljárás szabályozási elveinek megváltoztatásához. A szakma szerint még ha elektromágneses eszközök útján végeznek is eljárási cselekményeket, továbbra is olyan hagyományos elvek képezik az adóhatósági eljárás alapját, mint a semlegesség, hatékony-

52 ság és jogbiztonság.95 A papír-alapú világban kifejlődött jogintézmények elvileg teljes mértékben alkalmasak a digitális világ adózási problémáinak a kezelésére is. Az adóztatási elvek tekintetében nem szabad különbséget tenni attól függően, hogy az adóztatandó ügyletek, vagyon vagy jövedelem hagyományos vagy digitális közegben jelenik-e meg. Változatlanul tiszteletben kell tartani a nemzetközi kereskedelem realitásaihoz igazodó olyan elveket, mint az államok adóztatási szuverenitása vagy a nemzetközi kettős adóztatás elkerülése vagy a nemzetközi adóelkerülés megakadályozása.96 A digitális gazdaságra nem kell úgy tekintenünk, mintha az a gazdaság egyéb részeitől elkülönülne, és amelyre ezért feltétlenül más elveket kellene alkalmazni. Innét nézve nem meggyőző sem azzal érvelni, hogy az elektronikus kereskedelem terén az ügyletek vagy az ott képződő nyereség egyáltalán nem adóztatható, sem pedig azzal, hogy olyan külön adót – pl. az ún. bit adót -- kellene bevezetni, ami az adózás egészen új tárgyát jelentené. Vannak természetesen sajátos nehézségek, amelyek különösen a következőkkel függenek össze: - a B2C kapcsolatokban nehéz érvényesíteni a szolgáltató adójogi felelősségét, hacsak a módosított jogszabály nem kötelezi a szolgáltatót bejelentkezésre a rendeltetés szerinti országban attól függetlenül, hogy létrehoz-e adózási szempontból értelmezhető állandó telephelyet (l. erre a hatályos áfa szabályt az elektronikus szolgáltatás teljesítési helyéről); - a digitális világban sok tekintetben elenyészik – a fizikailag azonosítható tér hiányában mintegy parttalanná válik -- az állandó telephely és az üzleti nyereség hagyományos fogalma; - minősítési problémák jelentkeznek a termékek és szolgáltatások intellektualizálódása miatt. Az adóhatóság előtt megmutatkozó azonosítási nehézségek kiváltják azt az igényt, hogy kiterjedtebbek és mélyebbek legyenek az adó-bejelentési és adatszolgáltatási szabályok, ami viszont könnyen az üzleti kapcsolatok adminisztratív akadályát jelentheti. Nemzetközi színtéren további problémát jelenthet a restriktív nemzeti szabályozás vagy a nemzeti szabályokban megmutatkozó eltérések és széttartások. A restriktív nemzeti szabályok az európai belső piacon harmonizációt tesz szükségessé, a nemzeti szabályok közelítése tekintetében azonban akadályt képez az, hogy az adózás területén a tagállamok megőrizhetik szuverenitásukat a nemzeti adórendszer fenntartása révén. Az ottawai keretfeltételek értelmében az adóigazgatásban - nagyobb hangsúly kerül a szolgáltató jellegre; - az adózók és az ügyletek szélesebb körben ismerhetők meg, és nagyobb mélységben, gyorsan nyerhető információ az adókötelezettségre vonatkozóan; - a nemzetközi együttműködés hatékonyabbá tehető az információcsere és az adóbehajtás területén. A jövőben kívánatos - a szabályozás lehetőség szerinti egyszerűsítése; és - az adókötelezettséget érintő bizonyítási eljárás javítása (pl. az elektronikus aláírás alkalmazásával).97 Az OECD CFA (Committe on Fiscal Affairs) keretén belül működő, a nemzeti adóhatóságok vezetőiből álló „Forum on Strategic Management” (ma: „Forum on Tax Administration”) 95

Electronic commerce: Taxation Framework Conditions, Report by the Committee on Fiscal Affairs, Ottawa conference, OECD, 1998. 96 Taxation and electronic commerce; Implementing the Ottawa Taxation Framework Conditions, Paris, OECD, 2001, p. 50. 97 Ibid. p. 51.

53 1999-ben létrehozott egy albizottságot, amely az elektronikus kereskedelem adózási kérdéseivel foglalkozik. Az FSM elemzése alapján nyilvánvalóvá vált, hogy a papír-alapú kommunikáció felváltása az elektronikus kommunikációval egyebek mellett azt eredményezi, hogy - az adózó mint ügyfél fogyasztóvá válik; - a követő (re-aktív) közigazgatásból átmenet lehetséges a tervező (pro-aktív) közigazgatásba; - az elektronikus kommunikációt előnyben részesítő adózók maguk képesek alkalmazkodni a megkívánt feltételekhez, ami szükségtelenné teszi az adóhatóság részéről a külön értékelőjavító munkát; - elkerülhető a költséges készpénz-fizetés; - hatósági válaszok sorozata automatizálható; - számos esetben az adatbevitelt maga az adózó végezheti; - a hatóság integrált szolgáltatást (single face system) képes nyújtani az egy-ablakos rendszer (one-stop shop) alkalmazásával.98 Az FSM szerint a jövőben különösen a következő stratégiai kérdésekkel kell szembenézni: - az elektronikus kereskedelem és ügyintézés környezetének jobb megértése révén a különös kockázatok feltárása és kiszűrése (a káros adóverseny elterjedt módszereinek, az adóparadicsomok használatának visszaszorítása stb.); - lehetőség szerint standardizálni kell az elektronikus ügyintézést („best practices”, „codes of conduct” stb.); - segíteni kell a kisméretű vállalkozásokat a jogi és műszaki alkalmazkodásban.99 Az Ottawai Adózási Keretfeltételek felülvizsgálata során az FTA tanulmányokat jelentetett meg „Revenue Administratrions Guidance Series” cím alatt,100 amelyekből számos problémáról szerezhetünk tudomást. Az adózók azonosítása kapcsán a következő főbb kérdések merülnek föl: - a fizikai határok hiánya miatt az adózók azonosítása során az adóhatóságok olyan tényezőket használnak fel, mint pl. a vállalat „domain” neve, amiből azonban csak hozzávetőlegesen lehet következtetni az adózó illetőségére; - az eredményességet javítandó megkívánható az adózókhoz köthető honlapok bejelentése és adatszolgáltatás a honlap tulajdonosáról, a honlapot használó adózó adójogi illetőségéről, fizikai és kereskedelmi jellemzőiről, elérhetőségéről; - az adóhatóságok és a szakmai szervezetek (kamarák stb.) között belföldön és nemzetközi színtéren egyaránt jobb együttműködésre van szükség; intézményes kapcsolatot kell kiépíteni a „domain” neveket bejegyző szolgáltatókkal, a hitelesítési szolgáltatásokat nyújtó személyekkel, az elektronikus fizetési műveletek lebonyolítását segítőkkel; - informatikai standardokon nyugvó, és az ellenőrzést támogató, szintén standardokon nyugvó adatbázis is szükséges. Az adó megfizetésére vonatkozóan az FTA egyebek mellett a következőket javasolja: - széleskörű adatszolgáltatásra van szükség az ügyletek alanyait és pénzügyi tartalmát illetően is; - növelni célszerű az automatizált fizetések körét pl. a munkajövedelmet terhelő adó és járulékok beszedésének a területén, kiváltva az önadózást a fordított vagy a levonásos adóztatás módszerei segítségével, akár harmadik személy kifizetők bekapcsolásával, vagy a bejelentkezési kötelezettség előírása révén. 98

Ibid. p. 57. Ibid. p. 64. 100 Implementation of the Ottawa Taxation Framework Conditions; The 2003 report, Paris, OECD, 2003. 99

54 Az adóügyi információcsere gyakorlatában újdonságot jelent a tömeges (pl. egész ágazatra vonatkozó) információ cseréje, ami lényegében csak elektronikus úton bonyolítható le. Ezt az OECD jövedelemadózási modellegyezményének újabb változata lehetővé teszi, miután kibővült a 26. cikk (1) bekezdés szerinti információcsere hatóköre.101 Az információcsere új jelentőséghez jutott a kamatmegtakarítási irányelv102 elfogadása révén, ami a kettős adóztatás terheinek enyhítésével szemben előtérbe állította a hatékony ellenőrzést az adóelkerülés megakadályozására figyelemmel. Ennek megvalósítása csak a digitalizálás kiterjesztése révén remélhető. Az egységes európai piac zavartalan működtetése szempontjából kiemelt jelentősége van a nemzeti adóhatóságok közötti információcsere elektronizálásának. Ennek gerincét a vám- és adóhatóságok által használt CCN/CSI hálózatok alkotják (Common Communication Network, Common System Interface). A vonatkozó európai és nemzeti adatbázisok nagy számban érhetők el az EU DDS honlapján keresztül (Data Dissemination System). A vámnyilatkozatok és kapcsolódó dokumentumok megismerhetők az NCTS rendszeren keresztül (New Computerised Transit System). A hozzáadott érték adózás területén a VIES rendszer használatos (VAT Exchange Information System), amelyhez kapcsolódnak a nemzeti héa-adatbázisok. A versenytorzító körülmények kiküszöbölésére tekintettel szükséges a hatályos közösségi vámszabályok jelentős leegyszerűsítése, hasonlóképpen a határon átnyúló kereskedelem akadályát képező adószabályok lebontása. A nemzeti vám- és adóhatóságok az e-kormányzás továbbfejlesztésére figyelemmel a digitális transz-európai hálózatok felhasználásával tarthatnak lépést a gazdasági élet digitalizálásával. Ha a papír-alapú rendszertől nem lehet gyorsan megszabadulni, várható az adóbevételek komoly csökkenése.103 A hozzáadottérték-adó területén történő közigazgatási együttműködés hatályos jogszabálya104 rögzíti az egyes tagállamokban elektronikusan tárolt adatok cseréjét és felhasználásának szabályait. Kiemelt cél a le nem telepedett szolgáltatók adókötelezettségei teljesítésének ellenőrzése a fogyasztóknak nyújtott elektronikus szolgáltatások tekintetében. A rendelet hivatkozik a Közösség által kifejlesztett, az illetékes vám- és adóhatóságok közötti elektronikus adatátvitelt biztosító közös kommunikációs hálózaton (CCN) és a közös rendszerinterfészen (CSI) alapuló együttműködésre (39. cikk) A rendelet tárgya az információcsere megkeresésre, a másik tagállam közigazgatási hivatalaiban való jelenlét és az egyidejű ellenőrzés, a közigazgatási értesítés iránti megkeresés, az információcsere előzetes megkeresés nélkül, a tagállamok elektronikus adatbázisaihoz való esetenkénti hozzáférés. A behajtási irányelv végrehajtási jogszabálya105 kiszélesíti a jogsegélyt a tagállamok illetékes hatóságai közötti kölcsönös segítségnyújtási és információtovábbítási rendszer módosítása révén a megkereső hatóságnak nyújtandó tájékoztatás (információ iránti kérelem), a címzettnek az alkalmazandó eszközökkel és döntésekkel kapcsolatos értesítése (értesítési kérelem), a biztosítási intézkedések elfogadása és a követeléseknek a megkereső hatóság nevében a megkeresett hatóság által történő behajtása (behajtás iránti megkeresés) tekintetében. Az irányelv általánossá 101

9.1.

102

Model tax convention on income and on capital, version of 15 July 2005, Commentary on Article 26. Para

Directive 2003/48/EC, OJ L 157 (26.6.03), p. 38. COM(2005) 111 final, Community Programmes Customs 2013 and Fiscalis 2013 {SEC(2005) 423}. 104 A Tanács 1798/2003/EK rendelete a hozzáadottérték-adó területén történő közigazgatási együttműködésről, valamint a 218/92/EGK rendelet hatályon kívül helyezéséről, OJ L 264 (15/10/03), p. 0001. Utalhatunk a 77/799/EGK tanácsi irányelvre [OJ L 336 (77.12.27), 15. o], amely kiegészíti a vonatkozó tanácsrendeletet. 105 A Bizottság 2002/94/EK irányelve az egyes lefölözésekből, vámokból, adókból és egyéb intézkedésekből eredő követelések behajtására irányuló kölcsönös segítségnyújtásról szóló 76/308/EGK tanácsi irányelv egyes rendelkezéseinek végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, OJ L 337 (13/12/02), p. 0041. 103

55 teszi az információtovábbítás elektronikus útját és hivatkozik a CCN ésCSI rendszereken alapuló együttműködésre (2. cikk). Az információközlés irányelv által preferált formája az elektronikus út és a közösségi hálózatok használata. II.2.3 Hatályos magyar jog A Pp. szerint (195-197. §§) okirat elektronikus formában is kiállítható, és azok felhasználásához a papír alapú okiratokéval összevethető joghatások fűződnek. Az Szt. szerint [167. § (5) bek.] bizonylat elektronikus dokumentum formájában is előállítható és felhasználható. Elektronikus számlázás esetén a jogszabály által elismert kommunikációs forma az elektronikus aláírás alkalmazása mellett az elektronikus adatcsere (electronic data interchange) is a megfelelő EDI modellegyezmény alkalmazásával.106 A közterhek megfizetése automatizált fizetések formájában jelenleg Magyarországon a közigazgatási eljárási illetékek és az igazgatási szolgáltatási díjak megfizetésére terjed ki.107 Ezt nyilvánvalóan bővíteni lenne szükséges, ha kell a MÁK továbbfejlesztésével.108 Az adóigazgatás mögöttes jogforrását képező Ket. szerint az eljárási cselekmények megtétele elektronikus úton megengedett, hacsak jogszabály másként nem rendelkezik [160. § (1) bek.]. Az elektronikus ügyintézési lehetőségről rendelkező ún. Ket. salátatörvény (2005. évi LXXXIII. tv.) az adóhatósági eljárásra ill. a közbevételekre nem vonatkozik. Az Art. szerint az elektronikus ügyintézésre irányadóak a Ket. rendelkezései [5. § (3) bek.]. Az eljárási cselekmények elektronikus végrehajtása a hatályos Art. szerint az aktív kommunikáció (hatóság és ügyfél közötti érintkezés) és a passzív komunikáció (nyilvántartás előírása stb.) terén egyaránt általános. Különösen figyelemre méltóak az alábbiak: - az Art. 9. § (7) bekezdés szerint a pénzügyi képviselő a képviselt külföldi vállalkozás adóbevallási kötelezettségét elektronikus úton teljesíti; - a 17. § (5) bekezdés szerint a bevallás, illetőleg adatszolgáltatás benyújtására kötelezett adózó az adószám megszerzését követően 8 napon belül köteles az okmányirodánál regisztráltatni magát a Központi Elektronikus Szolgáltató Rendszer használatának biztosítása érdekében, és erről a regisztrációt követő 8 napon belül bejelentést tesz az állami adóhatósághoz, - 2006. április 1-től az Art. 31. § (2) bekezdés szerint (egyebek mellett) a munkáltató és a kifizető (ideértve az egyéni vállalkozónak nem minősülő magánszemély munkáltatót is) a rájuk vonatkozó bevallási gyakoriságtól függetlenül, havonként, a tárgyhót követő hó 12-éig elektronikus úton bevallást tesznek az adó- és/vagy társadalombiztosítási kötelezettséget eredményező, magánszemélyeknek teljesített kifizetésekkel, juttatásokkal összefüggő valamennyi adóról, járulékról és a kapcsolódó adatokról a kedvezményezetteket és az érintett harmadik személyeket, valamint az ügyletek tartalmát illetően.109 Továbbá: 106

94/820/EC: Commission Recommendation of 19 October 1994 relating to the legal aspects of electronic data interchange (Text with EEA relevance), OJ L 338 (28/12/94), p. 0098; 20/2004. (IV.21.) PM rendelet az elektronikus számláról, 2. § (1) bek. 107 44/2004. (XII.20.) PM rendelet 6. § az eljárási illetékek megfizetésének és a megfizetés ellenőrzésének részletes szabályairól. 108 193/2005. (IX.22.) Korm. rendelet 39. § az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól. 109 2005. évi CLXIII. tv. az adózás rendjéről szóló törvény egyes rendelkezéseinek alkalmazásáról és módosításáról, valamint egyes adótörvények módosításáról. Ez a törvény az elektronikus adóbevallás és adatszolgáltatás határidejét kitolta, továbbá e kötelezettséget csak egy kiemelt adózói körre írta elő. A többi adózóra nézve az általános érvényű bevallási és adatszolgáltatási kötelezettség 2007. január 1-én lép hatályba.

56 - az 52. § (2) bekezdés szerinti hatóságok közötti adatátvitelt elektronikus úton is lehet teljesíteni; - az 52. § (15) bekezdés szerint az adóhatóság nyilvántartja z ügyfélkaput használó magánszemély adóazonosító jelét; - az adóellenőrzés 95. § (1) bekezdés szerint az elektronikus úton tárolt adatok vizsgálatára is kiterjed; az 95. § (3) bekezdés szerint adózónak ezeket rendelkezésre kell bocsátani, amennyiben az adókötelezettség teljesítéséért való felelősség megállapításához szükséges; - 175. § (1) bekezdés szerint az adókötelezettségek teljesítéséhez rendszeresített nyomtatvány használatával egyenértékű a kért adatok megküldése elektronikus úton; - a bejelentés, a bevallás és az adatszolgáltatás -- az önkormányzati adóhatósághoz és az illetékhivatalhoz teljesítendők kivételével -- az adóhatóság vezetője által közzétett módon, gépi adathordozón is teljesíthető; a gépi adathordozón teljesített bejelentéshez, bevalláshoz, adatszolgáltatáshoz mellékelni kell az adózó aláírásával hitelesített nyilatkozatot annak típusáról és benyújtásának időpontjáról [175. § (2) bek.]; - az elektronikus okirat egyenértékűségét a Pp-vel párhuzamosan az Art. is elismeri [175. § (3) bek.]; - az Art. 175. § (12) c) pont szerint annak feltételeiről, hogy az adózónak mely esetekben kell a bevallási és adatszolgáltatási kötelezettségét elektronikus úton kell teljesítenie, a pénzügyminiszter dönt rendeletben;110 - a 175. § (13) bekezdés szerint a bevallási és adatszolgáltatási kötelezettség elektronikus teljesítésére figyelemmel az Art. utal a vonatkozó rendeleti szabályozásra; - a 175. § (14) bekezdés szerint az adóhatóság hagyományos úton és a honlapján is folyamatosan közzéteszi az adózói kötelezettségek teljesítéséhez szükséges adatformátumot. Továbbá: - az Art. 1. sz. melléklet I. A) 3. pontja általános érvénnyel rendelkezik az adóbevallás elektronikus formájáról, a B) 2. pontban az egyes adóbevallásokról való rendelkezés is utalást tartalmaz – a magánszemélyek jövedelemadója kivételével a vállalkozási tevékenységet nem folytató magánszemélyek tekintetében, ha általános forgalmi adó fizetésére nem kötelezettek – a kötelező elektronikus bevallásra; - az adatszolgáltatásra vonatkozó rendelkezések sorában külön utalást találunk az elektronikus teljesítésre a 3. sz. melléklet B), D) I) és J) fejezeteiben; - a 7. sz. mellékletben a törvény (1. és 3. pont) a kifizetőt ill. a pénzügyi közvetítőt terhelő adatszolgáltatási kötelezettségek szabályozása kapcsán az elektronikus útra ill. a gépi adathordozóra utal; - a 8. sz. melléklet természetszerűen elektronikus úton írja elő az eljárási cselekmények elvégzését a fogyasztóknak elektronikus szolgáltatást nyújtó külföldi (nem letelepedett) adózókra nézve. A társadalombiztosítási járulékok esetében az elektronikus eljárás kötelezettsége általában csak magánszemélynél váltható ki azzal, hogy az adózással összefüggő adminisztratív kötelezettségek gépi adathordozón is teljesíthetők. Magánnyugdíj esetében azonban az elektronikus út csak választási lehetőség. A magánnyugdíj-pénztárakhoz a foglalkoztatóknak elektronikus úton vagy gépi adathordozón kell teljesíteniük a bejelentési, adatszolgáltatási és bevallási kötelezett110

34/2003. (XII.11.) PM-IHM együttes rendelet az adókötelezettségnek az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz elektronikus úton történő teljesítésének szabályairól; 13/2005. (III.30.) PM-IHM-MeHVM együttes rendelet az elektronikus ügyintézést választó adózó bevallási és adatszolgáltatási kötelezettségének az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz történő teljesítésének szabályairól.

57 ségeiket.111 Az elektronikus bevallásnál csak a nem párbeszéd alapú (elektronikus aláírással hitelesített e-levél) kommunikáció lehetséges [Tbj. 51/A. § (1) bek.; végr. r. 17. § (5)-(7) bek.]. Tekintve, hogy ez a kommunikációs forma a gyakorlatban tapasztalt számos nehézség miatt nem tudott elterjedni, előírása a magánnyugdíj adminisztrációjában anakronisztikus. A VPOP előtt alapvetően két jól elkülöníthető ügycsoportban van lehetőség a beadványok elektronikus benyújtására. Egyik csoportba tartoznak a Ket. hatálya alá tartozó hatósági ügyek, a másik csoportot azon ügyek alkotják, melyek elektronikus benyújtását külön jogszabályok teszik lehetővé. A vámigazgatási és jövedéki hatósági ügyek többségében az elektronikus ügyintézést a hatályos, a vám- és pénzügyőrség alapfeladatait meghatározó jogi szabályozás nem teszi lehetővé, vagy az egyes eljárási cselekmények vámigazgatási vagy jövedéki igazgatási eljáráshoz kapcsolódnak, illetve az ügyintézésnek olyan részfolyamatai vannak, amelyek miatt az elektronikus ügyintézés teljes folyamata nem valósítható meg. Meghatározott ügycsoportokban a megfelelő beadványok elektronikusan benyújthatók a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező vám- és pénzügyőrségi szervhez, ezt követően azonban az ügyintézés a hagyományos, papíralapú ügyvitel szerint zajlik, így a hatóság döntéseiről postai úton értesül az ügyfél. A hatályos szabályozás szerint a hatóság kétféle módon biztosíthatja az elektronikus ügyintézést ügyfelei számára. Az egyik a nem párbeszédre épülő, legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírással rendelkező elektronikus levél (e-mail) alapú, a másik a párbeszédre épülő, a kormányzati ügyfélkapun keresztül történő, vagy az elektronikus űrlap alapú kommunikáció. Jelenleg a VPOP az elektronikus levél alapú kommunikációt támogatja, ami azonban a fent mondottak miatt anakronisztikus. A hatósági ügyekben elektronikusan benyújtható beadványok általában különböző tárgyú kérelmek és bejelentések. Ilyenek lehetnek: - állásfoglalás, tájékoztatás, illetve különféle adatszolgáltatás iránti kérelmek; - másolat kiadása iránti kérelmek; - hatósági bizonyítvány és igazolvány iránti kérelmek (vám- és adótartozásról kiállított igazolás); - méltányossági kérelmek; - költségmentességre irányuló kérelmek; - eljárás irataiba való betekintésre, igazolási kérelem előterjesztésére, bizonyítási indítvány előterjesztésére irányuló beadványok; - különböző eljárások során nyilatkozatok benyújtása. Külön jogszabály szerint elektronikusan benyújtható beadványok: - panasz, közérdekű bejelentés; - közérdekű adatok megismerésére irányuló igény benyújtása. Elektronikusan nem kezdeményezhető ügyek: A jövedéki hatósági ügyek vonatkozásában az ügyfél beadványának elektronikus úton történő benyújtására az alábbi eljárási cselekmények esetén nincs mód:112 - a Jöt. szerinti engedélyek kiadása, módosítása iránti kérelemnek, illetőleg azzal összefüggésben közokiratként vagy eredeti bizonylatként (az előbbiek hiteles másolataként) csatolandó mellékleteknek a benyújtására; - a jövedéki üggyel kapcsolatos egyéb kérelmek közokiratként vagy eredeti bizonylatként csatolandó mellékleteknek a benyújtására;

111

195/1997. (IX.5.) Korm. rendelet, 13. § (1) bek. 2003. évi CXXVII. törvény a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló törvény 48/A. § (2) bekezdése. 112

58 - a Jöt. 58. § (11) bekezdése, az 59. § (2) bekezdése és a 71.§ (1) bekezdése szerinti tevékenység folytatásának bejelentésére; - a jövedéki adóbevallás és a jövedéki adó-visszaigénylési (adó-visszatérítési) kérelem benyújtására; - az a)-d) pontokban meghatározott ügyekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárás iránti kérelem benyújtására. Ezen túlmenően nincs mód a jövedéki ügyekben eljáró vámhatóság eljárási cselekményeinek -- különösen a Ket. 162. § (1) és (2) bekezdése szerinti eljárási cselekmények – lefolytatására sem. A vámigazgatási ügyekben a vámtörvény (2003. évi CXXVI. tv.) 2.§ (6) bekezdés hatálya alá tartozó eljárásokban az ügyféli beadványok elektronikus benyújtására nincs lehetőség. Egyes közterhek adminisztrációjára kiterjed az Art. hatálya, de a vonatkozó külön jogszabályok eljárási rendelkezéseit is figyelembe kell venni. Ezek a következők: - ingyenes és visszterhes vagyonszerzési, valamint az eljárási illetékek (ezek tekintetében figyelembe kell venni az Itv. vonatkozó rendelkezéseit is); - hatósági díjak (alapvető jogforrás az illetéktörvény; az egyes díjak jogforrását igen nagy számban rendeletek képezik); - helyi adók, ide értve a belföldi rendszámú gépjárművek adóját is (ezekre a Htv. külön eljárási szabályait is alkalmazni kell); - társadalombiztosítási járulékok (vö. Tbjtv.); - az egészségügyi hozzájárulás, valamint a munkaadói és munkavállalói járulék (vö. Ehotv. ill. Fltv.) tárgya az Art. 31. (2) bekezdése szerinti a foglalkoztatói bevallásnak és adatszolgáltatásnak, és az Art. egyéb tekintetben is mögöttes jogforrás; - rehabilitációs hozzájárulás (vö. Fltv.); - kereskedelmi és játékadó (vö. 1991. évi XXXI. tv.); - innovációs járulék (2003. évi XC. tv.); - környezetterhelési díj (vö. 2003. évi LXXXIX. tv.); - kulturális járulék (1993. évi XXIII. tv.);113 - a vámhatóság hatáskörébe tartozik az importot ill. a közösségi beszerzést terhelő, nem önadózáson alapuló áfával, a regisztrációs adóval (2003. évi CX. tv.), a külföldön nyilvántartott tehergépjárművek adójával, a jövedéki adóval (Jöt.), az energiaadóval (2003. évi LXXXVIII. tv.) összefüggő adminisztráció, továbbá a vámok és vámforgalmi illetékek megfelelő adminisztrálása a közösségi jogszabályoknak megfelelően. Vannak olyan közterhek, amelyek az Art. szabályozási körén kívül esnek, és a vonatkozó szabályozásban nincs utalás elektronikus ügyintézésre (sem a kifejezett lehetőségre, sem pedig kizárásra). Ezek a következők: - szakképzési hozzájárulás (2003. évi LXXXVI. tv.); - turisztikai hozzájárulás [1995. évi CXXI. tv. 70. § (9) bek.].114

113

Az eva és az ekho adminisztrálása az Art. szerint történik, de vannak külön eljárási szabályok a rájuk vonatkozó törvényekben is, valamint az Art. hatálya kiterjed a költségvetési támogatások igénylésére és elszámolására is. 114 Ugyanez a helyzet az alábbi, a mezőgazdasági közigazgatás területén felmerülő közterhekkel: - tenyésztési hozzájárulás (1993. évi CXIV. törvény az állattenyésztésről); - vadvédelmi hozzájárulás (1996. évi LV. törvény a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról); - erdőfenntartási járulék (1996. évi LIV. törvény az erdőről és az erdő védelméről); - földvédelmi járulék (1994. évi LV. törvény a termőföldről);

59 A felsorolt közterhek tekintetében nyilvánvalóan hiányzik az elektronikus ügyintézésre vonatkozó homogén jogi szabályozási környezet. Nincsenek összehangolva sem egymással, sem pedig az Art. által elismert digitális cselekvési formákkal. II.2.4 Következtetések A gazdaság digitalizálása azzal a következménnyel jár, hogy a verseny kiteljesedik ill. újabb síkra terjed ki, a gazdaság nyitottabbá válik. A digitális kereskedelem a globalizáció természetes közege. Az állam számára kihívást jelent a változások követése, ha szükséges, ellenőrzése. A közigazgatás elektronizálása jelentheti azt, hogy az állam egy újabb területet érzékel, amelybe „szabályozási dühével” (Regelungswut) belevetheti magát. Ennek megakadályozására tisztázandó mindenek előtt az, hogy az elektronikus gazdaság szabályozása területén valójában mi állami feladat, és mi nem, vagyis hol vannak az állami felelősségvállalás ésszerű korlátai. Ha az állam az elektronikus kommunikációhoz szükséges különféle szolgáltatók (rendszergazdák, domain nevek fenntartói, aláíráshitelesítők stb.) számára kiterjedt és részletekbe menő műszaki és egyéb feltételeket ír elő, óhatatlanul hozzájárul monopóliumok keletkezéséhez, hiszen az kerül versenyelőnybe, aki képes kijárni a neki kedvező hatósági standardokat és ajánlásokat. Ennek következtében az állam belépése nem a verseny tökéletesítéséhez, hanem ellenkezőleg, annak torzításához, sőt korlátozásához járulhat hozzá. Ha a magyarországi szabályozás óvatlan, és a versenypályákat átjárhatatlanná teszi partikuláris standardoknak a piaci szereplőkre kényszerítésével, rossz szolgálatot tesz nemcsak a digitalizációnak, hanem általában a gazdaságnak. Ha azt akarjuk, hogy a digitális kommunikáció jogi szabályozása a fejlődést mozdítsa elő, akkor az állam számára lehetséges minimálprogram a semlegesség: a már működő szabályozási elvekből kell kifejleszteni az újabbakat, ezek pedig ne jelentsenek sem előnyt, sem pedig hátrányt az elektronikus gazdaság szereplői számára. Ennél többet jelenthet, ha a szabályozó állam arra törekszik, hogy kihasználja a digitalizáció által teremtett lehetőséget és kibővítse a versenyt, hozzájáruljon a tételes jog nemzeti keretei közé zárt merev jogi szabályozás lebontásához. Az elektronizálás lényegéhez tartozik, hogy annak nem kiterjedtebb és mélyebb tételes szabályozást kell jelentenie, hanem ezzel ellentétben deregulációt. Ha az állam abban segít, hogy a gazdasági szereplők józan érdekeiket felismerve egymást kölcsönösen legyenek képesek biztosítani egy számukra átlátható körben a nekik tetsző módon arról, hogy az elektronikus adatforgalom hiteles, akkor mindent megtett e téren, amit megtehet. A hatósági eljárások elektronikus szabályozásának vezérelve az lehet, hogy az állami beavatkozás ne legyen versenytorzító. Ha pl. államilag bevezetett standardok egyes piaci szereplőknek jók, másoknak nem, akkor a jogi szabályozás többet árt, mint használ. A jogi szabályozás elektronizálásának kívánatos alapját képező semlegesség elve nemcsak lehetőséget jelent, hanem az objektív korlátok elfogadását is. A közigazgatás szabályozására tekintve pl. értelmetlen és haszontalan olyan eljárási rend elektronizálása, amely maga következetlenségektől terhes. Egy hatósági eljárási folyamat digitalizálásával nem lehet eredményt elérni, ha maga az alapul fekvő hatósági eljárás szabályozása hibás.115 - halászatfejlesztési hozzájárulás (1997. évi XLI. törvény a halászatról és a horgászatról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 78/1997. (XI.4.) FM rendelettel); - állatvédelmi hozzájárulás (1998. évi XXVIII. törvény az állatok védelméről és kíméletéről). 115 Ha pl. valaki külföldről jövedelmet szerez hazai meglévő jogviszonyra tekintettel (pl. részvényopciót kap a külföldi anyavállalattól a hazai leányvállalathoz fűződő munkaviszonyra tekintettel), az érintett természetes személy a jövedelem megszerzésekor köteles személyi jövedelemadó-előleget, valamint munkáltatói és munkavállalói társadalombiztosítási járulékokat fizetni. A hazai (nem kifizető) munkáltató

60 Az elektronikus akadálymentesítés tárgya általában a következő kérdésekkel írható körül: (i) Az egyes ágazati eljárási szabályokban hol jelenik meg az elektronikus ügyek intézésének lehetősége, hol ütközünk korlátokba, vagy hol kizárt az ügyintézés digitális útja? (ii) Milyen általános és különös szabályokat rendeltek hozzá az elektronikus ügyintézési módhoz, és ezek mennyiben egyeztethetők össze a horizontális természetű szabályokkal (elektronikus aláírás, elektronikus és papíralapú ügyintézés összekapcsolása, elektronikus és papíralapú dokumentumok jogi egyenértékűsége)? Milyen esélyek kínálkoznak a konzisztens szabályozásra? (iii) Milyen lehetőségek kínálkoznak a homogén szabályozási környezet megteremtésére és az egyszerűsítésre? A fenti kérdésekre rövid válaszok a következőkben adhatók: (i) Az adóztatás területén általános érvényű a bevallási és adatszolgáltatási kötelezettség elektronikus úton való teljesítése. Ez alól lényegében csak a nem egyéni vállalkozó, nem áfa alany természetes személy szja kötelezettségének az adminisztrálása kivétel. Az elektronikus adóbejelentkezés egyáltalán nem lehetséges. Az Art. 17. § (5) bekezdés szerinti regisztrációs kötelezettség csak a foglalkoztatói bevallási és adatszolgáltatási kötelezettséghez kapcsolódik. Nem terjed ki az elektronikus ügyintézés olyan területekre, mint pl. szakképzési hozzájárulás fizetése, a vám- és jövedéki eljárásban pedig jogszabály által széles körben kizárt az eljárási cselekmények elektronikus teljesítése. (ii) Az adóztatási eljárásban mögöttes jogszabály a Ket.; eszerint általános lehetőség az elektronikus ügyintézés. Ezt a megközelítést az Art. is átveszi. A horizontális szabályokat néhány rendelet is közvetíti. Az elektronikus aláírás alkalmazása az adózás területén sem terjedt el, nagy jelentőséghez jutott viszont az ügyfélkapu használata, sőt a számlázás területén az EDI alapon nyugvó kvalifikált elektronikus adatcsere is jelentőséghez jut. A gépi adathordozó használata mára az szja-adminisztrációra szorult vissza. (iii) A jogi szabályozásban kifejezésre juttatandó egyszerűsítés és koherencia megvalósítása attól remélhető, ha az adóztatás hagyományos elvei (semlegesség, hatékonyság) jobban kifejezésre juthatnak általában és a digitális közegben. Kevesebb szétszórt alacsony szintű tételes jogi szabályra van szükség, és inkább a „best practices”, a szakmai standardok és a viselkedési kódexek meghonosítása révén remélhető a jogbiztonság növelése. Amennyiben az adóhatósági eljárás jogi szabályozásának alapjául az elektronikus eljárási rendben is a semlegesség és a hatékonyság szolgál, a következőre érdemes törekedni: - az államközpontú, tételes szabályozás helyett a transzparenciát előmozdító, keretjellegű, alternatívákat felkínáló szabályozást kell elősegíteni, bátorítva az érintett szakmák képviselőit saját standardjaik kibocsátására; - rögzíteni szükséges, hogy a rosszul szabályozott hatósági eljárási cselekményeket az elektronikus ügyintézési mód előírásával nem lehet kijavítani;

- az szja tekintetében átvállalhatja a kifizetői feladatot; - átvállalhatja a foglalkoztatói járulékok megfizetését (anélkül, hogy kifizető lenne); - nem vállalhatja át a munkavállalói járulékok levonását. Bár a három különféle területen megjelenő közteher adminisztrációja egy helyen, egy időben jelenik meg mint elintézendő feladat, a hatályos jog egymással össze nem hangolt, három különféle eljárást ír elő. Ezen a szervi hibán az elektronizáció sem segít, sőt inkább ronthat. Nem említve a szabályozásban benne rejlő összhanghiányt, további zavaró tényező, hogy mivel a nem áfa alany, nem egyéni vállalkozó természetes személy adójogi szempontból nem kifizető, így az elektronikus adminisztráció számára csak lehetőség, a kifizető számára viszont kötelezettség.

61 - át kell gondolni, hogy az adóügyi adatszolgáltatás, információcsere és adatvédelem területén milyen új szabályozási feladatokat jelent a digitalizálás; - föl kell mérni, hogy az adóhatóságok rendelkezésre álló információ megsokszorozódása milyen új cselekvési lehetőségeket jelent a hatóság számára, és azokat miként kívánatos az adózói jogok védelmére tekintettel szabályozni; - át kell gondolni, hogy mely területeken lehetséges ill. célszerű az önadózás kiváltása automatizált adófizetési mechanizmusok beiktatásával; - növelni kell az adófizetés és az azt követő adó-visszatérítés helyett az elektronikus környezetből adódó nettó elszámolás lehetőségét (pl. az egyezményi kedvezmények közvetlen érvényesítésénél); - a külföldiek belépése a nemzeti rendszerbe ne csak többlet ellenőrzést jelentsen (pl. az elektronikus szolgáltatást nyújtó, nem EGT szolgáltatók adóbejelentkezési kötelezettségének előírásával), hanem azt is, hogy a külföldieket ne kelljen olyan esetekben adminisztratív kötelezettséggel terhelni, amikor a digitális technika lehetőséget biztosít a hazaiakhoz képest nem kedvezőtlenebb bánásmód alkalmazására.116

116

Pl. nem kellene a külföldiektől megkívánni a magyar adószámot, ha kifizetői feladatokat akarnak teljesíteni ügyfeleik megbízásából Magyarországon, ha egyszer a magyar adóhatóság támaszkodhat a külföldi adószámra ill. a mögötte rejlő társországbeli ellenőrzési lehetőségre.

62

III. A GAZDASÁGI ÉLET JOGI SZABÁLYOZÁSÁNAK KOMPLEX ELEKTRONIKUS ESZKÖZTÁRA III.1 Polgári jogi alapok A gazdasági élet alapvető jogága a polgári jog, a polgári jog alapvető „kommunikációs formája” a jogügylet, illetve a szerződés. Az elektronikus érintkezést ezért a polgári jognak a szerződési jog keretében kell szabályoznia. Mivel a Polgári Törvénykönyv 1959-ben született, nyilván nem az elektronikus kapcsolatokra tekintettel lettek megfogalmazva a jogyülettételi, illetve szerződéskötési szabályai. A Ptk. – amely alapvetően az állampolgárok ügyleteinek szabályozására modellezetten keletkezett – az ún. formátlanság elve alapján áll: ha jogszabály másként nem rendelkezik, szerződést szóban, írásban és ráutaló magatartással egyaránt lehet kötni [Ptk. 216. § (1) bekezdés]. Főleg a gazdasági életben alapvető probléma a jognyilatkozatok későbbi bizonyíthatósága, ezért a gazdasági élet kereskedelmi szerződéseinél igen gyakran írnak elő a jogszabályok kötelező írásbeli formát, amelynek elmulasztása a jogügylet érvénytelenségét idézi elő. A polgári jogalkotás számára a legegyszerűbb megoldás az volt, hogy az elektronikus jognyilatkozat-tételt az írásbeli szerződésnél kapcsolja be a Ptk. szerződési rendszerébe. A Ptké. 38. §-ba a 2004. évi CXIX. törvény 1. §-nál beiktatott (2) bekezdése kimondja, hogy ha jogszabály a szerződés érvényességéhez írásbeli alakot rendel, jogszabály eltérő rendelkezése hiányában írásbeli alakban létrejött szerződésnek kell tekinteni a levélváltás, táviratváltás, valamint a távgépírón és telefax útján történt üzenetváltás, továbbá a külön törvényben meghatározott maradandó eszközzel történt nyilatkozatváltás – így különösen a fokozott biztonságú elektronikus aláírással aláírt okirat – útján történt megegyezést. Ez a megoldást a polgári jogi kodifikáció eredetileg nem végleges megoldásnak szánta. Az új Polgári Törvénykönyv nyilvánosságra hozott koncepciója még tervezte az elektronikus szerződéskötés szabályozását. A Ptk. kötelmi általános részének közelmúltban elkészült tervezete azonban a alábbi indokolással mellőzni javasolja ezt a tervezett szabályozást: „A Javaslat – a Koncepció megközelítésétől eltérőn – nem szabályozza az elektronikus szerződéskötés folyamatát. A 2000/31/EK irányelvet az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szóló 2001. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: elektronikus kereskedelmi törvény) átültette a magyar jogba. Az elektronikus kereskedelmi törvény 5-6. §-a tartalmazza az elektronikus úton történő szerződéskötésnek a Ptk.ban meghatározott általános szerződéskötési szabályoktól eltérő speciális szabályait. Az elektronikus kereskedelmi törvény számos technikai kérdést szabályoz, így például meghatározza az adatbeviteli hibák kijavításának lehetőségét vagy az elektronikus úton kötött szerződés iktatását. A törvény szóhasználatát jelentős mértékben meghatározza a 2000/31/EK irányelv. Ha az elektronikus úton létrejövő szerződések szabályait a Javaslatban helyezte volna el a jogalkotó, akkor szükséges lett volna olyan, az irányelv által bevezetett fogalmak szabályozása, mint például az „információs társadalommal összefüggő szolgáltatás” vagy a „szolgáltató”. Mindezek mellett szükséges arra is felhívni a figyelmet, hogy a technika gyors fejlődése eredményeképp az elektronikus kereskedelemre vonatkozó joganyag nem tekinthető állandónak, az várhatóan gyakori változásnak van kitéve. A Javaslat ezen megfontolások alapján nem tartalmazza az elektronikus szerződéskötés szabályait.”

63 Álláspontunk szerint az új – 2010-re tervezett – Ptk. szerkesztőbizottságának fentiekben ismertetett javasolt megoldása téves, és az elektronikus szerződéskötés korszerű szabályait be kellene építeni a Ptk.-ba. Az elektronikus kereskedelmi törvény 2001-es szövege ugyanis 5-6. §ban részben nem a polgári jog általános szemléletmódjában, részben nem teljes körűen szabályozza az elektronikus úton kötött szerződéseket. A 2001. évi CVIII. törvény 5-6. §-ai ugyanis gyakorlatilag egy tipikus szerződéskötési szituációt szabályoznak, lényegében sajátos, kötelező szerződésminta alapján kötendő fogyasztói szerződésként, nevezetesen amikor a fogyasztó fordul elektronikus ajánlattal a szolgáltatóhoz a szolgáltató általános szerződési feltételeinek előzetes ismerete alapján. A szolgáltató és a fogyasztónak nem minősülő igénybevevő között is az alapszabályozás érvényesül, de nem kötelező, hanem diszpozitív rendelkezésként. Minden ezen a körön kívül történő szerződéskötés ún. magánjellegű kommunikációnak minősül [2. § m) pont], amelyre semmilyen speciális szabályozás nincs, tehát a Ptk. – nem elektronikus jellegű forgalomra modellezett – általános szabályai érvényesülnek. A Ptk. általános szabályai viszont elektronikus kereskedelem esetén sok esetben értelmezhetetlenek. Pl. a Ptk. 221. § (2) bekezdése pl. így szól: „Távollévőnek tett ajánlat esetében az ajánlati kötöttség annak az időszaknak az elteltével szűnik meg, amelyen belül az ajánlattevő – tekintettel az ajánlatban megjelölt szolgáltatás jellegére és az ajánlat elküldésének módjára – a válasz megérkezését rendes körülmények között várhatta.” A példa mutatja: az ajánlati kötöttséget elektronikus szerződéskötés esetén tételesen és konkrétan szabályozni kellene. Az is eléggé nyilvánvaló az Eker. törvény 5-6. §-ból, hogy az „elektronikus blankettaszerződés, azaz az általános szerződési feltételek elektronikus közegben eltérnek az írásbeli általános feltételektől (pl. adatbeviteli hibák kezelése), ezért ezekre nézve a Ptk.-ban eltérő rendelkezéseket kell megállapítani. Megjegyzendő, hogy a jelenlegi helyzet bonyolultságát és ellentmondásait fokozza, hogy a távollévők közötti fogyasztói szerződéseket szabályozó 17/1999. (II. 5.) Korm. rendeletet, ha a kapcsolat, illetve a szerződéskötés Internet igénybevételével történik, az elektronikus kereskedelmi törvénnyel együttesen kell alkalmazni, márpedig a részletszabályok sokszor ütköznek. Hasonló a helyzet a távértékesítés keretében kötött ún. pénzügyi ágazati szerződésekkel a 2005. évi XXV. törvény alapján, illetve a kiskereskedelemben az Internet segítségével kötött szerződéseknél [pl. csomagküldés Internetes megrendelés alapján – 4/1999. (I. 22.) Korm. rendelet]. A fentiek alapján javasolható, hogy az elektronikus szerződés, illetve szerződéskötés mind fogyasztói szerződési, mind „normál” formájában az új Ptk.-ban kifejezett és tételes, az írásbeli szerződéskötéstől elválasztott szabályozást kapjon.

III.2 Társasági jog, cégeljárás Az elektronizáció beépülését a jogalkotásba a társasági jogon belül alapvetően két törvényen vizsgálhatjuk: mind a kettő a jogág klasszikus szabályozása egyrészt az anyagi jog, másrészt az alaki (eljárás-) jog oldaláról. A gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény („társasági törvény”) szerkezetén és szövegezésén végigtekintve az anyagi jogi normákban követhető az elektronizáció beépülése. A társasági jog eljárási szabályait a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény („cégtörvény”) tartalmazza – esetenként - az elektronizációval kapcsolatos részletszabályokkal is.

64 A vizsgálat szempontjai az aktív kommunikációs elemek (I. rész) és a passzív kommunikációs elemek (II. rész) keretébe foglalt, különböző jogalanyokat érintő kapcsolattartási eszközök közül az elektronikus és nem-elektronikus formák ismertetése és összevetése képezte. A két alaptörvény vizsgálata egymást követi azzal a megjegyzéssel, hogy mindkettőben találhatók mind aktív (tehát I. részbe tartozó) mind passzív (tehát II. részbe tartozó) viselkedési szabályok. A részletes elemzés előtt két megjegyzés: a) Amíg az új cégtörvény lényegében az elektronikus cégeljárás eddigi szabályait veszi át, az elektronikus úton való eljárás először jelenik meg a társasági törvényben – a két korábbi törvény (1988. évi VI. törvény, 1997. évi CXLIV. törvény) ezt még nem tartalmazta. Részben jognyilatkozatokat lehet tenni elektronikus úton [7. § (1) bekezdés], részben tagsági jogokat lehet gyakorolni elektronikus hírközlő eszközök útján [7. § (3) bekezdés] részben társasági szervek döntéshozatala (közgyűlés, igazgatóság, illetve felügyelőbizottsági ülés) történhet elektronikus eszközök alkalmazásával. A Gt. nem tartalmaz definíciókat e körben – nyilván az elektronikus okiratokra, aláírásokra stb. vonatkozó általános szabályok ugranak be mögöttes jogterületként. E szempontból azonban a jognyilatkozatokra, illetve a szerződéses aktusokra nézve figyelembe kell venni a Ptk. is, hiszen a Gt. 9. § (2) bekezdése értelmében, ha valamely kérdésről a társasági törvény nem rendelkezik, úgy a Ptk.-t kell megfelelően alkalmazni. E szempontból alapvetően a Ptké. 18. § (2) bekezdése jön számba, amely az írásbeli alakkal azonos elbírálás alá vonja az elektronikus aláírással ellátott okiratot. A polgári jog számára ugyanis a forma lényegében közömbös – a lényeg, hogy bizonyítható módon történjen a jognyilatkozatok tétele. b) a 2006. évi IV. és V. törvény általában 2006. július 1-jén lép hatályba, az ezután kötött társasági szerződésekre már az új Gt.-t kell alkalmazni. De a már működő társaságok 2007. szeptember 1-ig még a régi Gt. szabályai szerint működnek. A következő elemzés azonban már az új Gt.-re és Ctv.-re vonatkozik. III.2.1 Aktív kommunikációs elemek a szabályozásban A.) A társasági törvény vizsgálata Jogalanyi oldalról az előforduló vizsgálatai kategóriák: - társaság és a tulajdonosi kör: tag (részvényes) - egyéb érdekelt személy (természetes személy, más társaság) - cégbíróság - más hatóság, „rendes” bíróság, felügyelet Az ügyfél kategóriája a társasági törvény vonatkozásában nem jellemző: a törvény ugyanis nem szolgáltatás-jellegű szabályozást tartalmaz. A viselkedési normák alapvetően a kapcsolattartás körében mozognak, ami a tulajdonosi kört, egyéb érdekelteket illeti. A bejelentési kötelezettség határozza meg egyrészt a társaság és a cégbíróság (esetenként más hatóság, bíróság és felügyelet) viszonyát; másrészt a társaság és a tulajdonosi kör közötti kommunikációt – bár ez utóbbit tágabb értelemben a tájékoztatási kötelezettség körébe sorolhatjuk. A nyilvánosságra hozatal (közzététel) anyagi jogi szabályozása a társasági törvényben alapvetően a cégbírósági körbe tartozik; a cégtörvény lesz azonban majd az eljárásjog oldaláról a klasszikus terep ebben a körben. Az I. Rész, I. Fejezet Általános rendelkezései között tipikus az a szabály, ami a törvényen kívülre, más hatósági eljárásra – de közelebbről meg nem határozott eljárásra – tesz utalást. Esze-

65 rint (6.§.) társaság alapítását törvény hatósági engedélyhez kötheti. A szabály megfogalmazódott; ugyanakkor nincs konkrét utalás az eljárásra. A hatósági engedély kategória sem túl kidolgozott: a szabályozott piacokon pl. az engedélyhez kötöttség nem hatósági engedélyezési eljárást jelent a Ket. értelmében és a szabályozott piacokon az eljárások rendjét (beleértve pl. az engedélyezést, a működés felügyeletét) ágazati törvények határozzák meg, elkülönülve a Ket. szerinti szabályozástól. A/I.) Tulajdonosi és társasági döntések köre Ide tartozik a jognyilatkozatok tétele és annak tartalmi és formai követelményrendszere. A formai követelmények mindegyike az elektronizációhoz kapcsolódó szabályalkotásnak is tárgya vagy – a szabályozás logikáját követve – tárgya lehet. Szabályozott esetkörök: I. A tagok (részvényesek) jogainak gyakorlása és jognyilatkozata közokiratban vagy teljes bizonyító erejű magánokiratban: - 11.§ (2) a társasági szerződés elfogadása - 11.§ (4) szerződésminta alkalmazása – itt konkrét hivatkozás történik az esetünkben később vizsgálandó cégtörvény (helyesebben a cégtörvény melléklete – a szerződésminták ugyanis a Ctv. mellékletében találhatók) szabályaira. (Mind a két fenti hivatkozás tartalmi követelményeinek meghatározását jelenti és így a jognyilatkozat tételéhez kapcsolódik a 12.§.) - 15.§ (1) előtársasági működés, az ügyvédi ellenjegyzés, közokiratba foglalás napjától - 18.§ (1) szerződésmódosítás - 18.§ (3) ügyvezetés felhatalmazása szerződésmódosításra - 20.§ (2) tagok határozathozatala ülés tartása nélkül - 35.§ (4) felügyelő bizottság jogának gyakorlása a társaság legfőbb szervének rendkívüli ülésének összehívására - 71.§ (1) a társaság átalakulásról szóló határozat (esetleg kétszeres) a társaság legfőbb szerve részéről - 72.§ (6) átalakulási terv aláírása vezető tisztségviselő által (elektronikus aláírás szabályainak alkalmazására nincs közvetlen jogszabályi utalás) - 78.§ (1) gazdasági társaságok egyesüléséről az érintett társaságok legfőbb szervei határoznak (főszabályként kétszer) - 79.§ (3) egyesülési terv aláírása vezető tisztségviselők által (elektronikus aláírás szabályainak alkalmazására nincs közvetlen jogszabályi utalás) - 83.§ gazdasági társaságok szétválásáról a legfőbb szerv határoz (főszabályként kétszer) - 83.§ (3) (4) a szétválásra az egyesülési szabályok (lásd fentebb: 72.§) megfelelően irányadók - 93.§ a közkereseti társaságban (kkt.) a tagok a tagok gyűlése hatáskörébe tartozó ügyekben ülés tartása nélkül írásbeli vagy más bizonyítható módon történő szavazás útján is határozhatnak (konkrétan itt nem történik utalás az elektronikus eszközök igénybevételéről szóló más jogszabályhelyre) - 100.§ (2) és 101.§ (1) a közkereseti társaságban a tag írásbeli jognyilatkozatának szabályozása a tagsági viszony felmondására és a tagsági jogok és kötelezettségek átruházására (nincs konkrét utalás az elektronikus eszközök igénybevételéről szóló más jogszabályhelyre) - 108.§ (3) a betéti társaságra a kkt. szabályainak megfelelő alkalmazása lehetséges (lásd a fenti 93.§, 100.§ és 101.§)

66 - 122.§ (1) kft. üzletrésznek több tulajdonosa is lehet, akik tagsági jogaikat közös képviselő útján gyakorolhatják (nincs utalás az elektronikus hírközlő eszközök igénybevételére) - 127.§ (4) kft üzletrész átruházáskor a szerző fél közokiratban vagy teljes bizonyító erejű magánokiratban bejelenti a társaságnak a tulajdonosváltást - 142.§ (1) kft. tagját a taggyűlésen meghatalmazott is képviselheti, amely meghatalmazást közokiratba vagy teljes bizonyító erejű magánokiratba kell foglalni - 145.§ (2) a kft. taggyűlés nem személyesen, hanem elektronikus hírközlő eszközök közvetítésével való megtartásának jogát a törvény lehetőségként szabályozza – a tagok korlátozhatják vagy kizárhatják e jogot a társasági szerződésben - 147.§ és 148.§ a kft. tagok taggyűlés tartása nélkül is határozhatnak; ez esetben írásbeli eljárást kell követni a törvényben meghatározott határidők betartásával - 151.§ (2) ha nincs a kft.-ben ügyvezető, bármely tag joga összehívni a taggyűlést ügyvezető választása/kijelölése miatt - 168.§ (3) az egyszemélyes kft. és a tagja közti szerződés kötelező írásbeliségét írja elő - 180.§. a dematerializált részvény elektronikus úton létrehozott, rögzített, továbbított és nyilvántartott adatösszesség, amely tartalmára és formájára külön törvény is irányadó (Tpt.) - X. fejezet 2. Címben szabályozott részvényfajták elektronikus úton történő megjelenítése korábbi szabályrészből átvett analógia alkalmazásával lehetséges - 195.§ a részvényutalvány esetén az okirati igazolás formai (esetleges elektronikus úton történő) megjelenítése korábbi szabályrészből átvett analógia alkalmazásával lehetséges - 196.§ (1) ideiglenes részvény formai megjelenítése 196.§(3) alapján elektronikus úton is történhet - 203.§ a részvényátruházás sajátos szabályai körében a felülbélyegzés eljárásának szabályozása mind a nyomdai úton előállított, mind a dematerializált részvények vonatkozásában - 208.§ (1)(b) alapítók nyilatkozata részvénytársaság alapításakor valamennyi részvény átvételére vonatkozó kötelezettségvállalásról - 224.§ saját részvény megszerzésére közgyűlési felhatalmazás megadása az igazgatóság részére; a formai követelményekre a korábbi szabályozás analógiája alkalmazható - 260.§ rt alaptőke-emeléskor követett felülbélyegzési eljárás 203.§ szerinti szabályozása - 288.§ nyilvánosan működő rt alapítási szabályai – külön törvényi (Tpt.) szabályozás is irányadó pl. alapítási tervezet és tájékoztató tartalmi és formai követelményei vonatkozásában - 320.§ kooperációs társaság (egyesülés) taggyűlésén a tagot meghatalmazott is képviselheti; formai követelmény a meghatalmazás közokiratba vagy magánokiratba való foglalása . II. Aktív kommunikáció (értesítések, felhívások) a tag és a társaság vonatkozásában: - 14.§ (2) tag értesítése a tagsági viszony megszűnéséről - 20.§ (1) tagsági jogok gyakorlásának lehetősége elektronikus hírközlő eszközök igénybevételével - 20.§ (2) tagok határozathozatala ülés tartása nélkül - 78.§ (6) gazdasági társaságok egyesülése során tagok joga a tájékoztatásra - 27.§ (2) tagok részére felvilágosítás adása a társaság ügyeiről (ennek a jognak az erősítése a cégbírósági kötelezéssel is megvalósul, ha a vezető tisztségviselők nem tesznek eleget a tagok kérelmének) - 34.§ (4) felügyelő bizottsági tagok jogainak gyakorlásának lehetősége elektronikus hírközlő eszközök igénybevételével - 122.§ (2) kft. esetén ha az üzletrész közös tulajdonban van, a közös képviselőnek kell bejelenteni a társaság felé a résztulajdonosok adatváltozásait

67 -

-

-

123.§ kft. üzletrészre vonatkozó elővásárlási jog gyakorlásához a tag információs joga és eljárási kötelezettségének szabályozása 126.§ kft. üzletrészre vonatkozó elővásárlási szabályok között a társaság beleegyezésének formája a taggyűlés döntése 127.§ (4) kft. üzletrész átruházást követően a tulajdonosváltozás kötelező bejelentése a társaságnak az új tag (az üzletrész megszerzője) által 130.§ (1) kft. üzletrész felosztásnál a társaság hozzájárulásának formája a taggyűlés döntése 131.§ (3) a szabály lehetőség arra, hogy a kft. ügyvezetője nyilatkozzon a taggyűlésnek arról, hogy a társaság saját tőkéből tagok részére történő kifizetés nem veszélyezteti a társaság fizetőképességét, illetve a hitelezők érdekeinek érvényesülését 145.§ kft. taggyűlés tartható személyes megjelenés nélkül is, párbeszédet, vitát korlátozás nélkül lehetővé tevő elektronikus hírközlő eszköz közvetítésével; az elektronikus hírközlő eszközöknek alkalmasnak kell arra lenni, hogy a résztvevők kétségtelenül azonosíthatók legyenek 151.§ (1) kft. ügyvezetők számának a társasági szerződésben meghatározott szám alá történő csökkenése esetén az ügyvezető(k) összehívja(k) a taggyűlést 168.§ (1) egyszemélyes kft. esetén a tag írásban értesíti döntéséről az ügyvezetőt 181.§ (1) és (2) a társaság a részvényes kérése alapján a nyomdai úton előállított részvényen átvezeti a tulajdonosváltozást; a 181.§(2) a részvényes kérésének előfeltételeként jogerős bírósági határozatot vagy hatósági árverésen történt adásvételt is előír 198.§ (1) a részvény előállításának és társaság általi nyilvántartásának alapszabálya 202.§ (9) hiányzik a társaság aktív közbeiktatása az értékpapírszámla vezetők és a részvénykönyv vezető között a tulajdonosi minőség megszűnésének nyilvántartására 212.§ (5) a közös tulajdonban álló részvény esetén a tulajdonosok jogaikat közös képviselő útján gyakorolhatják; az esetleges elektronikus út igénybevételének lehetősége a korábbi szabályozás alapján analógia útján lehetséges 213.§ a részvényes jogait részvényesi meghatalmazott útján is gyakorolhatja 219.§ (2) rt esetén osztalékelőleg kifizetéséről szóló ugyanaz a szabály, mint a kft esetén a 131.§ (3) 232.§ (3) rt közgyűlés összehívásának formai szabályozása: alapszabályi lehetőség az azt igénylő részvényeseknek a közgyűlési meghívó elektronikus úton való megküldése 239.§ (1) et al: részvénytársaságnál konferencia közgyűlés megtartása lehetséges személyes megjelenés nélkül, elektronikus hírközlő eszköz közvetítésével 240.§ a fenti szabály törvényi korlátozása: alapszabály kizárhatja és korlátozhatja a konferencia közgyűlés tartását; ilyen korlátozás pl. a szakasz (2) szerint az az alapszabályi rendelkezés, amely kizárhatja olyan konferencia közgyűlés tartását, ahol az internet kapcsolat közbeiktatásával a hang nem közvetítődik 242.§ (1) rt esetén a részvényesek közgyűlés tartása nélkül is határozhatnak; (3) szerint az így hozott határozatot a részvényesekkel az igazgatóság írásban közli 243.§ (3) részvénytársaság igazgatósága az ügyrendjében szabályozva lehetővé teheti az ülésen személyes megjelenés mellőzésével, elektronikus hírközlő eszköz igénybevételével való döntéshozatalt 252.§ (1) rt esetén alaptőke felemelésre az igazgatóság felhatalmazása közgyűlés által 265.§ (1) kötvénytulajdonosok részvényigénylése írásban az igazgatósághoz címezve

68 -

-

270.§ (4) és (5) rt esetén az alaptőke feltételes leszállításáról szóló jogerős cégbírósági határozatról (ami egyben alapszabály módosítást is jelent) az igazgatóság a részvényeseket tájékoztatja a soron következő közgyűlésen 275.§ (1) rt alaptőke-leszállításkor követendő felülbélyegzési eljárás szabályozása 276.§ (1) rt alaptőke-leszállítással érintett dematerializált részvények vonatkozásában a cégbírósági bejegyzést követően társaság értesíti a központi értéktárat és a részvények értékpapírszámla vezetőit 279.§ (2) részvénytársaságok átalakulásakor egyesülési szerződés és írásbeli beszámoló készítése 296.§ nyrt. esetében a részvényeseknek szóló és jogaikat érintő társasági közleményeket hirdetményben és a társaság honlapján (!) kell közzétenni – nincs szabályozási átkötés a társasági honlap vonatkozásában más jogszabályra vagy a törvényen belül más szabályhelyre 297.§(2) nyrt. esetén a tulajdonosi igazolás jogi eszköze a tulajdonosi megfeleltetés új szabály: Tpt. 5.§(1)151.pont (így más az eljárás mint a korábban, 212.§ szerinti tulajdonosi igazolás szabályozásában) 298.§ (5) proxy szabályok beépítése a szabályozásba: részvényesi meghatalmazott a közgyűlésen 303.§ (1) nyrt. közgyűlési meghívóját hirdetmény útján vagy a társaság honlapján és elektronikus úton is nyilvánosságra kell hozni 304.§ (1) nyrt. számviteli törvény szerinti beszámoló és kapcsolódó javaslatok nyilvánosságra hozatala kötelező; alapszabály ezt a társaság honlapján (! – lásd fentebb, a 296.§ kapcsán írtakat) való nyilvánosságra hozatallal is szabályozhatja 304.§ (4) nyrt. Konferencia-közgyűlés tartására vonatkozó szabályai (a fentebb írt 239.§ szellemében) 313.§ és 315.§ nyrt. alaptőkéjének felemelése és leszállítása esetén részvények kötelező tájékoztatása 326.§ a kooperációs társaság (egyesülés) taggyűlése ülés tartása nélkül is határozhat; ebben az esetben törvényi követelmény az írásbeliség betartása

III. Kisebbségi tagsági jogok gyakorlása: - 49.§ (1) társaság legfőbb szervének összehívása - 62.§ (2) ellenőrzött társaságon belül kisebbségi jogok gyakorlása: uralkodó tag legfőbb szerve összehívásának kezdeményezése - 62.§ (3) ellenőrzött társaságon belül kisebbségi jogok gyakorlása: szakértő kirendelésének kérése - 222.§ (2) rt esetén a kisebbségi (és hitelezői) jogok gyakorlására szabályozott lehetőség: szakértő kirendelésének kérése osztalékelőleg fizetésére vonatkozóan - 300.§ nyrt.-ben kisebbségi jogok gyakorlása: napirend kiegészítésének joga, független szakértő kirendelésére való jog A/II.) Bíróságok eljárása Idetartozik a „rendes polgári” bíróság és a cégbíróság eljárása. A cégbírósági eljárás minden szabályozott pontján a későbbiekben vizsgálandó cégtörvény szabályozásával került összekötésre. Szabályozott esetkörök:

69 I. Bírósági döntések: - 12.§ (5) a társasági szerződés érvényességéről - 45.§ (2) a társaság legfőbb szerve által hozott határozat felülvizsgálatának kérése és - 46.§ (2) jogsértő határozat hatályon kívül helyezése - 47.§ (1) tag kizárása - 64.§ (3) tényleges vállalatcsoportként való működés megállapítása II. Cégbírósági törvényességi felügyeleti eljárás lefolytatása: - 12.§ (5) a társasági szerződés érvénytelensége esetén - 17.§ (2) illetékességi szabály - 27.§ (2) társaság kötelezése a tagoknak információ szolgáltatásáról - 44.§ (2) könyvvizsgálói értesítés alapján a legfőbb szerv összehívásának kezdeményezése - 49.§ (1) kisebbségi jogok gyakorlása körében a cégbíróság a legfőbb szerv ülését összehívja (vagy arra az indítványtevő tagokat jogosítja fel) - 49.§ (3) kisebbségi jogok gyakorlása körében a cégbíróság elrendeli a könyvvizsgálói vizsgálatot - 52.§ (1) minősített befolyásszerzés bejelentésének elmulasztása esetén törvényességi felügyeleti eljárás lefolytatásának elrendelése (konkrét utalással a cégtörvény eljárási szabályaira) - 62.§ (4) elismert vállalatcsoport vonatkozásában felmerült törvénysértések esetén (pl. uralmi szerződés rendelkezéseiről) - 270.§ (1) cégbíróság határoz a társaság kérelmére az alaptőke feltételes leszállításáról azokban az esetekben, amikor a tőke leszállítása a törvény szerint kötelező - 222.§ (2) rt esetén osztalékelőleg kifizetésére vonatkozóan független szakértő kirendelésében eljárás kisebbségi tagsági vagy hitelezői kérés alapján - 87.§ (3) cégbíróság megtagadó döntése a társasági átalakulás megtagadásáról (idevonatkozó anyagi és eljárási szabályokra itt nincs utalás – a cégtörvényben külön szabályozás van) - 272.§ rt alaptőke leszállításhoz kapcsolódó hitelezői biztosíték kérdésében a cégbíróság törvényességi felügyeleti eljárásának szabályai az irányadók III. Bejelentés cégbírósághoz bejegyzés és közzététel végett: - 17.§ (1) társaságalapítás - 18.§ (4) társasági szerződés módosítása - 26.§ (1) cégjegyzékbe bejegyzett jogok, tények és adatok bejelentése a vezető tisztségviselők kötelezettsége - 52.§ (1) minősített befolyásszerzés bejelentése - 55.§ (3) elismert vállalatcsoport cégjegyzékbe való bejegyzése - 65.§ társaság megszűnése cégjegyzékből való törléssel (minden esetben közvetlen és konkrét utalással a cégtörvény vonatkozó szabályaira) - 69.§ (1) társasági átalakulás szabályozása: az alapítási szabályokra figyelemmel - 87.§ (1) átalakulás befejezése után a jogelőd törlése a cégnyilvántartásból a jogutód feltüntetésével - 105.§ (1) közkereseti társaság megszűnése, ha a tagok száma egy főre csökkent és hat hónapon belül nem jelentenek be a cégbíróságnál új tagot - 110.§ (1) betéti társaságnál a kkt.-ra vonatkozó 105.§(1) szabály megfelelő alkalmazása

70 -

117.§ a korlátolt felelősségű társaság (kft.) esetében az ügyvezető köteles a cégbíróság felé bejelenteni a tagok által teljesített vagyoni hozzájárulásokat 162.§ (1) kft. ügyvezetője bejelenti a cégbíróságnak a tőkeleszállítást 164.§ (3) kft. ügyvezetője bejelenti a cégbíróságnak a meghiúsult tőkeleszállítást 193.§ (4) visszaváltható részvény esetén a vételi vagy eladási jog gyakorlásának tényét a társaság soron kívül bejelenti a cégbíróságnak és intézkedik a Cégközlönyben való közzétételről 210.§ részvénytársaság cégbejegyzéséhez szükséges törvényi feltételek 238.§ részvénytársaság közgyűlési jegyzőkönyvének benyújtása cégbírósághoz 258.§ (2) rt alaptőke-emelés meghiúsulásának bejelentése a cégbírósághoz 264.§ (2) rt alaptőke-emelés meghiúsulásának bejelentése a cégbírósághoz (átváltoztatható kötvény kibocsátásával)

IV. Közlemény közzététele a Cégközlönyben - minden esetben közvetlen és konkrét utalással a cégtörvény szabályozására: - 57.§ (1) elismert vállalatcsoport adatainak közzététele (57.§(2) meghatározásában a tartalmi követelmények) - 58.§ (2) elismert vállalatcsoport uralmi szerződésének közzététele - 75.§ (2) társasági átalakulás adatainak (75.§(3)) közzététele - 79.§ (5) társaságok egyesülésének közzététele (2x) - 84.§ (4) társaság szétválásának közzététele (2x) - 162.§ (1) kft. tőkeleszállítása - 193.§ (4) a visszaváltható részvény esetén a vételi vagy eladási jog gyakorlásának tényét a Cégközlönyben közzé kell tenni; erről a társaság gondoskodik - 202.§ (2) részvénykönyv vezetésére harmadik személynek adott megbízás ténye és adatai - 252.§ (3) és 252.(2) rt alaptőke-emeléséről szóló közgyűlési határozat közzététele a Cégközlönyben - 271.§ rt alaptőke leszállításának bejegyzése és közzététele (2x) a Cégközlönyben - 275.§ (2) rt alaptőke-leszállításkor felülbélyegzéssel vagy kicseréléssel érvénytelenné váló részvények - 282.§ részvénytársaságok átalakulását követően érvénytelenített részvények esetén követendő eljárás szabályaira a fenti 275.§ az irányadó A/III.) Más hatóságok, szervezetek eljárása Szabályozott esetkörök - hatósági engedélyhez kötött tevékenység engedélyezése: - 15.§ (3) cégbejegyzésig hatósági engedélyhez kötött tevékenység nem végezhető - 17.§ (1) alapítási engedély beszerzése - 70.§ (2) átalakulásnál hatósági engedélyre vonatkozó szabályok alkalmazása az alapítási szabályok figyelembevételével - 85.§ (1) szétválásnál hatósági engedélyre vonatkozó szabályok alkalmazása az alapítási szabályok figyelembevételével A/IV.) Társasági szervek, „ügyfelek”, harmadik személyek eljárásai Szabályozott esetkörök:

71 I. Ügyvezetés (mint a társaság képviselője) és üzemi tanács (mint a munkavállalók képviselője) viszonyrendszere: - 38.§ (1) munkavállalók felügyelő bizottsági részvételéről - 75.§ (1) a társasági átalakulás elhatározásáról tájékoztatni kell a munkavállalói érdekképviseleti szerveket - 84.§ (2) szétválásra vonatkozó szabályok a 75.§(1) megfelelő alkalmazásával II. Könyvvizsgáló személye, jogai, szerepe: - 41.§ (3) könyvvizsgálói nyilvántartásban szereplő személy lehet könyvvizsgáló - 44.§ (2) legfőbb szerv összehívásának kezdeményezése tőkevédelmi szabályok és vezető tisztségviselői felelősség megállapítása esetén - 279.§ (3) rt átalakuláskor tett könyvvizsgálói nyilatkozat III. Aktív kommunikáció a társaság (tagja) és harmadik személyek között: - 43.§ (1) könyvvizsgáló betekintési, felvilágosítás kérési, vizsgálódási joga - 202.§ (2) a részvénytársaság a részvénykönyv vezetésére harmadik személynek is adhat megbízást; a törvény kifejezetten felsorolja azon harmadik személyek körét, ahol ez a megbízás lehetséges: elszámolóház, központi értéktár, befektetési vállalkozás, pénzügyi intézmény – a felsorolt intézmények mindegyikére külön törvényi szabályozás vonatkozik és az elektronikus úton folytatható tevékenységek különféle stádiumokban kerültek szabályozásra az adott különös törvényekben - 202.§ (9) részvényes tulajdonjogának megszűntét az értékpapírszámla vezetője köteles a részvénykönyv vezetőjének bejelenteni – hiányzik a közbülső szabályozási lépcső (nem beszélve az esetlegesen különböző két szinten elhelyezkedő elektronikus út igénybevételének szabályozásáról az értékpapírszámla és a részvénykönyv vezetője között) ami szerint ezt a társaságon keresztül kell megtenni, hiszen a piacon tevékenységet végző értékpapírszámla vezetők nem ismerik a társaság belső szerződéskötési rendszerében létrejött megbízási szerződést - 212.§ (2) dematerializált részvény esetén a részvényes joga a tulajdonosi igazoláshoz az értékpapírszámla vezetőjétől; a formai követelményekre a korábbi szabályozásból analógia alkalmazása lehetséges - 212.§ (3) nyomdai úton előállított részvény esetén, ha külön törvény (Tpt.) alapján a részvényt értékpapír letétkezelőnél kell elhelyezni, a részvényes joga a letéti igazoláshoz (azért, hogy tulajdonosi mivoltát igazolja); a formai követelményekre a korábbi szabályozásból analógia alkalmazása lehetséges - 261.§ rt alaptőke-emelés esetén a dematerializált részvények vonatkozásában az igazgatóság értesíti a központi értéktárat és az értékpapírszámla vezetőt a tulajdoni arány változásáról - 263.§ et al: rt alaptőke-emelés átváltoztatható kötvénnyel - 306.§ nyrt. Határozatainak nyilvánosságra hozására külön törvény (Tpt.) szabályozása irányadó - 312.§ az olyan nyrt. Esetében, melynek részvényei a BÉT-en bevezetésre kerültek, külön törvény (Tpt.) szerinti felelős vállalatirányítási jelentést is nyilvánosságra kell hozni és a társaság honlapján (!) kötelezően közzétenni IV. Hitelezők jogai:

72 -

-

76.§ (2) társasági átalakuláskor a nyilvános közzétételből tájékozódhatnak és azt követően az őket megillető jogaikat gyakorolhatják 151.§ (2) hitelező kérelmére a cégbíróság összehívja a kft. taggyűlését, ha a társaságban nincs ügyvezető 163.§ (1) kft. tőkeleszállítás elhatározása után kért hitelezői biztosíték társaság általi elutasítása vagy a hitelező által nem megfelelőnek tartott biztosíték esetén a hitelező határozat felülvizsgálatot kérhet a cégbíróságtól; cégjegyzékbe nem lehet addig bejegyezni a tőkeleszállítást, amíg a hitelező megfelelő biztosítékot nem kapott 272.§ rt alaptőke-leszállítás esetén a hitelezők a társaságtól vagy (elutasítás vagy nem megfelelő határozat esetén) a cégbíróságtól kérhetik biztosítékadásra vonatkozó joguk gyakorlását

V. Egyéb eljárások: - 139.§ (3) bíróság által kizárt, illetve tagsági viszonyát elvesztett kft. tag üzletrészének nyilvános árverésén bárki részt vehet – meghatalmazottal való képviselet esetén a meghatalmazást közokiratba vagy teljes bizonyító erejű magánokiratba kell foglalni (nincs utalás elektronikus eszközök igénybevételét szabályozó más jogi normára) - 172.§ (1) értékpapírok nyilvános forgalomba hozataláról szóló külön törvény (Tpt.) szabályozza a részvények bizonyos normáit B.) A cégtörvény vizsgálata B/I.) Bejelentés A cégeljárás szabályai alapvetően a bejelentés – közzététel – törvényességi felügyeleti eljárás hármas rendszere köré csoportosíthatóak. E hármas rendszer alkalmazása valósítja meg a passzív kommunikációs elemek egyik fontos követelményét: a nyilvántartások vezetését. Az aktív kommunikációs elemek szabályozása körében az alábbi tevékenységek találhatók, melyeket a cégbíróság és a cégszolgálat végez: - 1.§ ügyfél (társaság) kérelme alapján cégeljárás lefolytatása; annak tartalmi elemei: adat, jog, tény bejegyzés és törlése, tájékoztatás nyújtása, elektronikus ügyintéző rendszer működtetése (a cégszolgálat elektronikus ügyfélszolgálata), jogi tanácsadó szolgálat működtetése, hatósági igazolások elektronikus úton való beszerzésében közreműködés – majd a változásbejegyzési eljárás (IV. Fejezet) hasonló szabályozása - 5. Cím az írásbeli képviseleti és cégjegyzési jog gyakorlásáról; eljárás és formai követelmények alkalmazása - 23.§(3) cégjegyzékadat más bíróságtól vagy hatóságtól való továbbítása elektronikus úton is lehetséges; ebben az esetben a cégbíróság az adatot automatikusan, elektronikus bejegyzéssel veszi nyilvántartásba - 24.§ (5) társaság pénzforgalmi számláját vezető pénzügyi intézmény kötelezettsége az elektronikus adattovábbításra cégbíróság irányába: számla megnyitása, megszüntetése esetén - 37.§ a társaság jogi képviselőjének törvényi kötelezettsége a nem általa készített okiratok (pl. tulajdoni lap másolata, hatósági engedély, hitelintézet igazolása pénzbetétek befizetéséről) elektronikus okirati formába történő átalakításáról (!)

73 -

63.§(1) cégbíróság elektronikus úton teljesítendő adatszolgáltatási kötelezettsége a területileg illetékes gazdasági kamara, adóhatóság és KSH irányába; eseti kötelezettségek a PSZÁF, ONYP, OEP részére

B/II.) Közzététel A törvény alapvető elve a cégnyilvánosság; ennek biztosítására szolgál a cégbíróság közzétételi eljárása. A közzététel formája papíralapú vagy elektronikus úton megvalósuló lehet; a törvény mindkét utat szabályozza. A cégnyilvánosság elvének való megfelelés egyrészt minden társaság számára törvényben előírt módon kötelező; másrészt bárki számára elérhető, lévén az adatok teljeskörűen nyilvánosak. Az aktív kommunikációs elemek szabályozása e területen a cégtörvény II. Fejezetének tárgya: - 10.§ és 11.§ az alapelv kifejezése - 2. Cím a papíralapú és elektronikus úton történő eljárás szabályozása, tájékoztatás adása - 13.§ (3) a cégszolgálat honlapjának és a kormányzati portálnak (!) a megemlítése az alkalmazandó szabályok között – szabályátkötési hivatkozás nem található - 18.§ (1) számviteli törvény szerinti beszámoló kapcsán kettős kötelezettség hárul a társaságra (ügyfélre): számviteli törvény és társasági törvény szabályainak megfelelően a cégbíróságon letétbe kell helyezni; közzététel céljából a cégszolgálathoz be kell nyújtani (az eljárást papíralapúan és elektronikus út igénybevételével is le lehet folytatni) - 4. Cím a közzétételi szabályok formai és tartalmi követelményei; mind papíralapú, mind elektronikus úton történő közzététel lehetősége szabályozott a cégtörvényben; az elektronikus formában történő közzététel helye az IM által fenntartott honlap; - 37.§ (4) az eljárási illeték és a közzétételi költségtérítés elektronikus úton történő fizetésének eljárási szabályai a cégbíróság és az IM javára (mindkét esetben a Magyar Államkincstárnál vezetett számlára történik elektronikus úton a befizetési kötelezettség teljesítése) - 63.§ (2) kft és rt kötelezettsége feltüntetni írásbeli képviselete, levelezése (papíralapú vagy elektronikus formájú) során vagy honlapján a céget nyilvántartó cégbíróság nevét, a cég nevét, székhelyét, cégjegyzékszámát (szükség szerint felszámolásra vagy végelszámolásra utaló toldatot) B/III.) Konkrét ügyben döntés – törvényességi felügyeleti eljárás -

1.§ (1) (c) törvényességi felügyeleti eljárás – hivatalból vagy kérelemre indítva – a cég törvényes működésének biztosítása érdekében 1.§ (1)(d) kisebbségi és hitelezővédelmi jogok esetében konkrét határozat hozatala (kérelmek elbírálása) 1.§(1) (e) törvény által a cégbíróság hatáskörébe utalt konkrét ügyekben határozat hozatala 19.§ (1) cégszolgálat az elektronikus okiratot informatikai szempontból (elektronikus aláírás hitelessége, adatok sértetlensége, időbélyegző dátuma és hitelessége, elektronikus okirat formátuma) vizsgálja 24.§ (5) cégbíróság tájékoztatása a Pénzügyi Szervezetek Állami felügyelete felé a társaság pénzforgalmi számláját vezető pénzügyi intézmény mulasztásos jogsértése esetén 72.§ (2) a törvényességi felügyeleti eljárás a Pp. szerinti nemperes eljárás; a cégtörvény a VII. Fejezetben a különleges törvényességi felügyeleti eljárások szabályait tartalmazza:

74 zárgondnok kirendelése, beszámoló letétbe helyezésének, valamint közzétételének kikényszerítése, cégjegyzékbe bejegyzett személynek a céggel kapcsolatos jogviszony törlésére irányuló kérelmének elbírálása, ismeretlen székhelyű cég megszüntetésére irányuló eljárás lefolytatása III.2.2 Passzív kommunikációs elemek a szabályozásban A.) A társasági törvény vizsgálata A társaság kötelezettsége: a nyilvántartások vezetése - 145.§ (3) kft esetén elektronikus hírközlő eszköz igénybevételével megtartott taggyűlésről az elhangzottakat és a hozott határozatokat hiteles módon, úgy kell rögzíteni, hogy az utóbb is ellenőrizhető legyen - 146.§ (3) kft taggyűlési határozatairól az ügyvezető folyamatos nyilvántartást vezet (határozatok könyve) - 202.§ részvénykönyv vezetése törvényben meghatározott tartalommal; analóg szabályok alkalmazása az elektronikus út igénybevételének lehetőségére - 297.§ (3) nyrt. esetén a részvénykönyv vezetője a tulajdonosi megfeleltetési eljárás szabályai szerint az új tulajdonost nyilvántartásba veszi - 304.§ (2) nyrt. részvényesi meghatalmazott nevét a részvénykönyvbe be kell vezetni. B.) A cégtörvény vizsgálata B/I.) Nyilvántartás vezetése -

1.§ (1) (a) cégnyilvántartás vezetése 1.§ (2) (c) hitelezővédelmi nyilvántartás vezetése; a cégtörvény mellett külön törvényben meghatározott módon segíti elő a cégszolgálat a közhiteles tájékoztatás megvalósítását III. Fejezet 1. Cím részletes szabályozása a cégjegyzés tartalmáról 26.§ (2) részletes szabályozás a más bíróságtól és hatóságoktól a cégbírósághoz beérkező és nyilvántartásba veendő adatok köréről: csőd- és felszámolási eljárás megindításának bejegyzése és közzététele, társaságot érintő per adatai bejegyzése és nyilvántartása, végrehajtás (biztosítási intézkedés) bejegyzése és közzététele majd a végrehajtás megszüntetésével kapcsolatos értesítések során követendő hasonló eljárás, a társasági vagyont érintő zár alá vétel megszüntetésének bejelentése

B/II.) Adatvédelem A cégtörvény saját adatvédelmi szabálycsomagot tartalmaz: mind a papíralapú, mind az elektronikus út igénybevételével lefolytatott cégbírósági és cégszolgálati eljárásban általános és különös szabályok alkalmazandók. - 1.§ (1) (c) cégbíróság törvényességi felügyeleti eljárása a cégnyilvántartás közhitelességének biztosítása érdekében (a fentebb már az aktív kommunikációs elemek sorában tárgyalt cégbírósági törvényességi felügyeleti eljárás e helyt történő megemlítése azt kívánja hangsúlyozni, hogy a törvényességi felügyeleti eljárás – bár alapvetően az aktív kommunikációs elemek sorába tartozik – az adatvédelem, információszabadság és közhitelesség

75

-

biztosítása, mint passzív kommunikációs elemek szabályozása területén is kiemelkedően fontos) 12.§ (1) a cégbíróság által törölt adatnak megállapíthatónak kell maradnia 14.§ (4) a cégszolgálat által (kérelemre) történt adatszolgáltatás tényét elektronikus rendszerben olyan módon kell rögzíteni, hogy az adatok – törvény más rendelkezése hiányában – öt évig fennmaradjanak 14.§ (5) adat célhoz kötött felhasználásnak ellenőrzése lehetséges legyen 16.§ (4) et al: fokozott biztonságú elektronikus aláírás követelménye (utaló szabályok nélkül) 37.§ (2) a társaság jogi képviselőjének kötelezettsége az eredetileg nem elektronikus formában készült okiratok (hiteles másolatuk) megőrzéséről gondoskodni; ennek lehetséges helyeként a cégtörvény az országos ügyvédi levéltárat és a közjegyzői levéltárat említi 40.§ cégiratok elektronikus formában való nyilvántartása esetén az adatvédelem, őrzési kötelezettség a cégbíróságot terheli; ennek formája lehet külön törvény rendelkezése alapján archiválási szolgáltató igénybevétele, vagy saját hatáskörben eljárás; a védelemnek ki kell terjedni arra, hogy az adatokban utólagos módosítás ne történhessen meg, a jogosultak az iratokhoz folyamatosan hozzáférhessenek, az elektronikus okirat értelmezhető (olvasható) legyen, jogosulatlan hozzáférés, módosítás, törlés vagy adatmegsemmisítés ne történhessen

III.3 Fogyasztóvédelem, reklám, versenyjog III.3.1 Bevezetés Az elektronikus kereskedelemben a fogyasztók jogvédelmének hatékony biztosításához érzékelhetően az az elméleti kiindulópont körvonalazódott, mely szerint elkerülhetetlen, hogy az „azonos védelem” elve fenntartható maradjon117. Ez alapvetően azt jelenti, hogy biztosítani kell hogy az elektronikus tranzakciók esetében a fogyasztó lehetőleg azonos biztonsági szinten biztosított szabályozási környezetben hozza döntéseit és kösse ügyleteit, mint a hagyományos kereskedelemben. Ehhez az állami szabályozás oldaláról alapvetően a fogyasztói igényérvényesítés hatékony lehetőségét magában hordozó eljárásokat kell kidolgozni és az új, elektronikus környezethez adaptálni, mely alkalmas arra, hogy igazodjon a fogyasztói igények kielégítésében tapasztalható új folyamatokhoz és elvárásokhoz. Ez a biztonság túlmegy az azonos jogok garantálásán. A fogyasztóvédelem általános elve, a gyengébb, hátrányos helyzetű, kevésbe informált fél védelme önmagában nem indukálna többletgaranciákat a már meglévőkhöz képest. Természetesen tisztázni kell a magánjog, a szerződési jog alapvető jogintézményeinek internetes érvényességét (pl. internetes szerződéskötés elismerése), de ez nem jelent többet a már meglévő garanciák internetes környezetre való kiterjesztésénél. A lehetséges elméleti kiindulási pont tehát, hogy a fogyasztót az internetes környezetben a hagyományoshoz képest többletjogokkal kell felruházni ahhoz, hogy hatékonyan érvényesíthesse érdekeit. Ezeknek egy része megtalálható már a távollévők közti kereskedelemben használt több-

117

Lásd pl. Marosi György: ’ A fogyasztó védelme az elektronikus kereskedelemben avagy az Internet a vásárló szemével nézve’

76 letjogok közt118 (pl. elállás joga119), más része viszont magának az Internetnek sajátosságaiból következik (pl. speciális önszabályozó mechanizmusok). 120 Kiemelten kezelendő kommunikációs kérdések: - fogyasztóvédelmi fórumrendszer, a fogyasztói panaszok kezelése - reklámfelügyeleti fórumrendszer, fogyasztói és versenytársi panaszok kezelése - versenyfelügyeleti fórumrendszer, eljárás kezdeményezésének alapkérdései A továbbiakban a fogyasztóvédelmi, a reklámfelügyeleti és a versenyjogi fórumrendszer és igényérvényesítés alapvető kérdéseit vesszük sorra annak előrebocsátásával, hogy az ezen speciális közigazgatási eljárásokban, a fogyasztói panaszok és bejelentések elektronikus úton való benyújtására technikailag a lehetőség döntő többségében biztosítva van, szűk értelemben vett elektronikus közigazgatásról, elektronikus ügyintézésről azonban ezen szférákban nem beszélhetünk. Ennek – az írásbeli nyilatkozatok megtétele, az érintettek hatóság általi értesítése, a határozatok közlése körében a tételes eljárás jogi keretei hiányoznak, az eljárás alapvetően a papír alapú hatósági eljárásra van modellezve. III.3.2 Fogyasztóvédelmi fórumrendszer Az elmúlt években a hatósági munka és hozzáállás is szükségképpen változott abba az irányba, hogy a hagyományos fogyasztóvédelmi ellenőrzések, hatósági eljárások lefolytatása mellett igyekezett mindinkább kezdeményező módon, empatikusan, közérthetően és segítő szándékkal megszólítani a fogyasztókat. Természetesen az állami fogyasztóvédelem nem adhat választ valamennyi olyan kérdésre, amelyről a fogyasztók úgy vélik, a hatóság a megfelelő eszköz a probléma orvoslására. Fontos tudni azt, hogy a hatóság lehetőségei csak odáig érnek, ameddig a jogszabályok hatáskört, azaz ellenőrzési, intézkedési, szankcionálási lehetőségeket biztosít számára. Cél ugyanakkor az, hogy a fogyasztók megkapják azokat az alapvető információkat, amelyekkel ők maguk vihetik előre problémás ügyeiket, és zárják le esetleges jogvitáikat, hogy a hatóság "tehetetlenségét" kárhoztatják. A jogszabályok által biztosított lehetőségekből kiindulva a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség minden évben vizsgálati programot állít össze, amely az elvégzendő feladatok sorából kiemeli azokat, amelyek az adott évben elsőbbséget élveznek. Természetesen a program végrehajtásán túl folyamatosan ellenőriznek a felügyelőségek munkatársai a kereskedelemben, a vendéglátásban és a szolgáltatási szektorban, kivizsgálják a beérkezett panaszügyeket, és ad hoc ellenőrzés keretében vizsgálnak valamennyi olyan problémát, amelyek gyors, nem egy esetben azonnali cselekvést igényelnek. 2005-2006 során az országos programban kiemelt vizsgálat tárgya volt többek között az elektronikus kereskedelmi tevékenység jogszerűségének ellenőrzése, különös tekintettel a tájékoztatási kötelezettség teljesítésére, valamint az International Consumer Protection and Enforcement Network (Nemzetközi Fogyasztóvédelmi és Végrehajtó Hálózat) által előirányzott nemzetközi Internet ellenőrzés. A Fogyasztóvédelmi eljárás közigazgatási eljárás, melyre a Fvtv. speciális és a Ket. háttérszabályai az irányadóak. Az eljárási formák – a meghatározott ügytípusok szerinti csoportosítás szerint - alapvető típusai a fogyasztói panaszok intézése, a közérdekű bejelentésekkel kapcsolatos 118

Elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 2000/31/EK Irányelv; Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on certain legal aspects of information society services, in particular electronic commerce, in the Internal Market. 119 Lásd a távollévők között kötött szerződések tárgyában a 97/7/EK irányelvvel összeegyeztethető szabályozást megvalósító 17/1999. (II. 5.) Korm. rendelet 4. §. 120 Lásd Marosinál im. 9. o.

77 eljárás, a békéltető testületi eljárás és a fogyasztóvédelmi – és mérésügyi szabálysértések körében lefolytatható szabálysértési eljárás. A.) Fogyasztói panaszok intézése Az Fgytv. 43. § i) pontja értelmében a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a területi felügyelőségek intézik a fogyasztók minőségi kifogásaival kapcsolatos panaszokat. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 15. § (1) bekezdése értelmében ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve - tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve - a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz. A fogyasztóvédelmi hatósági eljárásokban ügyfél kizárólag a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Fgytv), mint speciális jogszabály személyi hatálya alá tartozó jogalanyi kör lehet. A fogyasztói panaszok elbírálsára irányuló eljárás lényege, elsődleges célja a fogyasztói jogok gyakorlásának és érvényre juttatásának elősegítése. Az eljárás során alkalmazott főbb jogszabályok: - a közigazgatási eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL tv. (Ket.) - a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. tv.(Fgytv.) - a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség szervezetéről, feladat- és hatásköréről, valamint a fogyasztóvédelmi bírság felhasználásáról szóló 89/1998. (V. 8.) Korm. rendelet - a fogyasztói szerződés keretében érvényesített szavatossági és jótállási igények intézéséről szóló 49/2003. (VII. 30.) GKM rendelet - az egyes tartós használatra fogyasztási cikkekre vonatkozó kötelező jótállásról szóló 151/2003. (IX. 22.) Korm. rendelet, - az egyes javító-karbantartó szolgáltatásokra vonatkozó kötelező jótállásról szóló 249/2004. (VIII. 27.) Korm. rendelet A fogyasztó panaszbejelentése alapján az illetékes megyei (fővárosi) felügyelőségen. A fogyasztói panasz kivizsgálása indokolt esetben hatósági ellenőrzés keretében történik. A hatósági ellenőrzés keretében helyszíni vizsgálat végezhető a Ket. előírásai alapján és keretei között. Az ügyfelet ezzel kapcsolatosan nyilatkozattételi, iratbetekintési, nyelvhasználathoz és képviselethez való jog illeti meg. A Fgyvtv. 6. § e) pontjában biztosított jogköre alapján a fogyasztók minőségi kifogásait a jogszabályok megsértésével intéző gazdálkodó szervezettel szemben intézkedést és/vagy szankciót alkalmaz. Intézkedésként jellemzően a jogsértő állapot megszüntetését célzó, kötelezést tartalmazó határozat kiadására kerül sor, szankcióként fogyasztóvédelmi bírság kiszabására van lehetőség. Az elsőfokú határozatot közölni kell az ügyféllel és azzal, akire nézve az jogot vagy kötelezettséget állapít meg. A hatóság döntését az ügyfél postai kézbesítés útján kapja meg. A felügyelőség által hozott első fokú határozat ellen a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség Főigazgatójához címzett, de a felügyelőségnél benyújtott fellebbezésnek van helye. A másodfokú eljárás eredményeként a Főfelügyelőség főigazgatója érdemi döntést hoz (a határozatot helybenhagyja, megváloztatja vagy megsemmisíti). A másodfokú határozatot a fellebbezővel és mindazokkal közölni kell, akikkel az elsőfokú döntést közölték. A másodfokú határozat a közléssel válik jogerőssé és végrehajthatóvá. A FVF jogorvoslati jogkörében eljárva ezen felül méltányossági eljárást (kizárólag a Főfelügyelőség főigazgatója által hozott jogerős határozatok tekintetében), Felügyeleti eljárást folytathat le.

78 A hatóság jogerős határozatának felülvizsgálatára közigazgatási per keretében van lehetőség. A bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha a hatósági eljárásban az ügyfél vagy az ügyfelek valamelyike a fellebbezési jogát kimerítette, vagy a fellebbezés e törvény rendelkezései szerint kizárt. B.) A közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárás Az állami és helyi önkormányzati szervek a panaszokat és a közérdekű bejelentéseket a 2004. évi XXIX. törvény előírásainak megfelelően kötelesek elintézni. A panasz ez esetben olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más így különösen bírósági, közigazgatási - eljárás hatálya alá. A közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. A közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat. Panasszal és a közérdekű bejelentéssel bárki fordulhat a tárgykörben eljárásra jogosult szervhez. A panaszost, illetőleg a bejelentőt nem érheti hátrány a panasz, illetőleg a közérdekű bejelentés megtétele miatt. A hatóság a vizsgálat befejezésekor a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről - az indokok megjelölésével - köteles a panaszost, illetőleg bejelentőt írásban vagy elektronikus úton haladéktalanul értesíteni. Az írásbeli értesítés mellőzhető, ha az elintézésről a jelen lévő panaszost, illetőleg bejelentőt szóban tájékoztatták, és a tájékoztatást tudomásul vette. Ha a panasz, illetve a közérdekű bejelentés alaposnak bizonyul, a hatóság a hatáskörébe tartozó jogsértések miatt hivatalból eljárást indít, az erre vonatkozó általános eljárási szabályok szerint. C..) Békéltető testületek Jelentős előrelépést hozott a fogyasztói jogok érvényesítése terén a fogyasztóvédelmi törvényben szabályozott békéltető testületek létrehozása. A békéltető testület eljárásának célja a fogyasztó és a gazdálkodó szervezet közötti vitás ügy (fogyasztói jogvita) egyezségen alapuló rendezésének megkísérlése, ennek eredménytelensége esetén pedig az ügy eldöntése a fogyasztói jogok gyors, hatékony és egyszerű érvényesítésének biztosítása érdekében. Ezen új jogérvényesítési mód bevezetésével a fogyasztónak lehetősége van arra, hogy a másik fél által vitatott igényét ne feltétlenül a bíróság döntse el. Azaz a fogyasztóra van bízva, hogy a fogyasztói jogvitát megkísérli-e az illetékes békéltető testület előtt érvényesíteni, úgy hogy azon joga is megmarad a fogyasztónak, hogy mind az eljárást megelőzően, illetőleg az eljárás alatt, mind azt követően a bírósághoz is fordulhat. Az eljáró békéltető testületi tanács határozata lehet ajánlás jellegű, ha a panasszal érintett gazdálkodó szervezet az eljárás kezdetekor úgy nyilatkozott, hogy a tanács döntését kötelezésként nem fogadja el, vagy kötelezést tartalmazó határozat, ha a panasszal érintett gazdálkodó szervezet az eljárás kezdetekor vagy a határozat kihirdetésekor nyilatkozatában a békéltető testület döntését magára nézve kötelezőként elismerte. A cél ugyanakkor minden esetben valamilyen egyezség megkötése. Az eljárás írásbeli kérelemre indul. A békéltető testületi eljárás megindításának feltétele, hogy a fogyasztó az érintett gazdálkodó szervezettel közvetlenül megkísérelje a panaszügy rendezését. A kérelem kötelező tartalmi részeit a fogyasztóvédelmi törvény pontosan meghatározza. A testület hatáskörének és illetékességének megállapítása esetén az elnök az eljárás megindulásától számított tizenöt napon belüli meghallgatási időpontot tűz ki a felek számára. Az értesí-

79 tésben a panasszal érintett gazdálkodó szervezetet az elnök felszólítja, hogy az értesítés kézhezvételétől számított öt napon belül írásban nyilatkozzék (válaszirat). D.) Szabálysértési eljárás A Fogyasztóvédelmi fórumrendszer a szabálysértési jogszabályokban a fogyasztóvédelmi tárgyú szabálysértések miatt intézkedésre, szankció alkalmazására jogosult. A fogyasztóvédelmi felügyelőségek hatáskörébe tartozó szabálysértések Szabálysértési törvény V. fejezetében megjelölt fogyasztóvédelmi szabálysértések, valamint a Szabálysértési törvény 150. §-a szerinti mérésügyi szabálysértés A kapcsolódó jogszabályok: - 1999. évi LXIX. tv. (Sztv.) - az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII.28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szabálysértési tv.) A megjelölt szabálysértések miatt az illetékes megyei(fővárosi) felügyelőség hatáskörébe tartozik, azonban kizárólag azokban az esetekben, ha hatósági ellenőrzésük során maguk állapítják meg a szabálysértés elkövetését. Az eljárás alá vont személy jogosult megismerni, hogy milyen cselekmény miatt és milyen tények és bizonyítékok alapján folyik ellene szabálysértési eljárás; az eljárás valamennyi szakaszában az eljárás résztvevőihez kérdést intézhet, észrevételeket, indítványokat tehet, a szabálysértési hatóságtól, az ügyésztől és a bíróságtól felvilágosítást kérhet; az ügy iratait az eljárás bármely szakaszában megtekintheti, azokról másolatot kérhet, illetve készíthet. Az államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmazó másolatot a hatóság épületéből nem viheti ki. A felügyelőség határozata ellen illetékmentes kifogást lehet benyújtani a határozat közlésétől számított 8 napon belül. A kifogás alapján a felügyelőség határozatát visszavonhatja, illetve módosíthatja. A módosítás azonban csak a kifogást tevő javára történhet. Amennyiben a felügyelőség nem az előbbiek szerint jár el, a kifogást az ügy irataival továbbítani köteles a helyi bíróságnak. A bíróság az ügyben végzéssel dönt, amely a kézbesítéskor válik jogerőssé. A FVF irányítási jogköre ellátása érdekében: a) a szabálysértési hatóságtól tájékoztatást, iratokat, adatgyűjtést, egyéb információkat kér; b) törvényességi ellenőrzést tart; c) az ellenőrzés eredményeként felhívja a szabálysértési hatóság vezetőjének figyelmét a jogszabálysértésre; d) ha az érdemi határozat törvényessége aggályos, ezt az illetékes ügyészségnek jelzi. III.3.3 Reklámfelügyeleti fórumrendszer A reklámtevékenység szabályozása összefügg a gazdasági verseny tisztességének biztosításával és a fogyasztóvédelemmel. A gazdasági reklámtevékenységgel kapcsolatos joganyag jogrendszerbeli elhelyezése tekintetében többféle megoldás is lehetséges. A reklámtörvény szabályozásában arra kell törekedni, hogy a versenyjogi és a fogyasztóvédelmi szabályozással összefüggésben a legmagasabb védelmet biztosíthassa a törvény a fogyasztók és a versenytársak részére egyaránt.

80 A.) Eljárási kompetenciák - Az alkotmányos jogok - így elsősorban a személyhez fűződő jogok, kegyeleti érzés, valamint személyes adatok védelméhez való jogok – reklámban történt megsértése miatti eljárás a bíróság hatáskörébe tartozik. - A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvényben meghatározott, a tisztességtelen verseny tilalmába, illetve a fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásának tilalmába ütköző reklámokkal kapcsolatos eljárásra a törvény alapján - a versenytörvényben meghatározottak szerint - a bíróság, illetve a Gazdasági Versenyhivatal jogosult, a többi rendelkezés megsértése miatti eljárás pedig a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség hatáskörébe tartozik. Első fokon – a fogyasztóvédelmi fórumrendszer jogorvoslati modelljéhez igazodóan - a fogyasztóvédelmi felügyelőségek, míg másodfokon a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség jár el. Az érdekelt fél keresettel kérheti a bíróságtól a határozat felülvizsgálatát. A törvény lehetővé teszi, hogy azokban az esetekben, amikor a sérelmet szenvedett fogyasztók személye nem állapítható meg, az eljárás megindítására a fogyasztók érdekvédelmét ellátó szervezetek is jogosultak legyenek. B.) A reklámfelügyeleti eljárás A gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény (Grtv.) 15. § (1) bekezdése értelmében fő szabályként a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség (FVF)121 látja el a gazdasági reklámtevékenységre vonatkozó rendelkezések betartásának ellenőrzését, melynek keretében lefolytatja a Grtv. tartalmi rendelkezéseinek megsértése miatti reklámfelügyeleti eljárásokat. A gyógyszerek és a gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású termékek reklámjára és gyógyszerismertetésére vonatkozó reklámfelügyeleti eljárás lefolytatására azonban az Országos Gyógyszerészeti Intézet (a továbbiakban: OGYI) is jogosult, továbbá a megtévesztő és a jogellenes összehasonlító reklámok esetén a Tpvt.-ben meghatározottak szerint a bíróság, illetve a GVH jár el, a Tpvt. szerint meghatározott versenyügyi hatáskör megosztásnak megfelelően. A Gazdasági Versenyhivatal a 2006/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtására a 84/450/EGK tanácsi irányelvet, továbbá a 97/55/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet átültető tagállami jogszabályokba ütköző Európai Közösségen belüli jogsértések tekintetében, megtévesztő reklám, illetve megtévesztő összehasonlító reklám esetén rendelkezik jogalkalmazási kompetenciával. Az elsődlegesen a versenytársi sérelmek körébe tartozó, a tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény II. Fejezete alá tartozó, illetőleg a védjegyjogi, egyéb szellemi tulajdonjogi (pl. mintaoltalom) jogsértések által megvalósított tiltott összehasonlítások esetén a bíróságoknak van hatásköre. A GVH reklámfelügyeleti eljárására a Tpvt. eljárási rendelkezéseit kell alkalmazni, a Grtvben (16. § (3) bekezdés, valamint a 19. § (2) bekezdés és a 19/A. §) foglalt eltérésekkel. A Grtv. 16. § (3) bekezdésben, valamint a 19. § (2) bekezdésében és a 19/A. §-ban foglaltakat az összehasonlító reklámmal kapcsolatos ügyben eljáró bíróság eljárásában is alkalmazni kell. A Reklámtörvény szerinti eljárás lefolytatása nem zárja ki, hogy a sérelmet szenvedett fél személyhez fűződő jogainak megsértése esetén igényét közvetlenül a bíróság előtt érvényesítse a polgári jog általános szabályai szerint.

121

Első fokon a megyei (fővárosi) fogyasztóvédelmi felügyelőségek.

81 A reklámfelügyeleti eljárás kérelemre vagy hivatalból indul. Az eljárás megindítását az kérheti, akinek a gazdasági reklámtevékenységre vonatkozó rendelkezés megsértése jogát, jogos érdekét sérti vagy jogi helyzetét érinti. Ha a sérelmet szenvedett fogyasztó személye nem állapítható meg, illetve, ha az igények érvényesítése a sérelmet szenvedett fogyasztók számára tekintettel nem lenne célravezető, az eljárás megindítására a fogyasztók érdekvédelmét ellátó közigazgatási szervek és társadalmi szervezetek is jogosultak. A reklámfelügyeleti eljárás nem mellőzhető, ha azt a rendőrség kezdeményezi. A reklámfelügyeleti eljárás kezdeményezésére azok az Európai Gazdasági Térség bármely tagállamának joga alapján létrejött minősített szervezetek is jogosultak az általuk védett fogyasztói érdekek védelme körében, amelyek a fogyasztók védelme céljából a jogsértéstől eltiltó határozatokról szóló 98/27/EK irányelv 4. cikkének (3) bekezdése alapján az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában közzétett jegyzéken szerepelnek. A Grtv kifejezett előírása szerint a reklámfelügyeleti eljárásban a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) 160-163. §-a szerinti elektronikus ügyintézés nem gyakorolható. A hatóság biztosítja az ügyfél részére az elektronikus úton történő időpontfoglalást, illetve időpont-egyeztetést, továbbá a Ket. 164. §-a szerinti általános tájékoztató szolgáltatást nyújt. A Ket. 22. §-ának (3)-(4) bekezdése, továbbá 72. §-ának (3) bekezdése tartalmazza az ideiglenes intézkedés szabályait. A Grtv. 19. §-ának (1) bekezdése - a Ket. vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően - lehetővé teszi az ideiglenes intézkedés alkalmazását akkor, ha arra az érdekeltek jogi vagy gazdasági érdekeinek védelme miatt halaszthatatlanul szükség van. A Grtv. szerinti ideiglenes intézkedés alkalmazási feltételeivel összefüggésben az a probléma jelentkezett, hogy az érdeksérelem fogalmi körét - súlyára tekintet nélkül - szűken húzta meg a jogalkotás. Tekintettel arra, hogy a legtöbb reklám felügyeleti eljárásnak nincsenek közvetlen személyes sértettjei, a hatóság a fogyasztói érdekekre - pl. a gyermek- és fiatalkorúak egészséges erkölcsi fejlődésére -, vagy egészségvédelmi okokból jár el (pl. dohányreklámok esetében), indokolt az ideiglenes intézkedés szabályának módosítása, az eljáró hatóság jogosítványainak bővítése. A rádiós és televíziós műsorszolgáltatásában közzétett reklámra – a Grtv. eltérő követelményi hiányában - a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (médiatörvény) rendelkezéseit kell alkalmazni. A szabadtéri reklámhordozók elhelyezésére vonatkozó szabályokat külön törvény állapítaná meg, mely törvény megalkotásával a mai napig „adós maradt” a ogalkotás. A reklámtörvényben foglalt rendelkezések harmonizált szabályozást tartalmaz a Tanácsnak a megtévesztő reklámra vonatkozó tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések közelítéséről 84/450/EGK irányelvében, az Európai Parlament és a Tanácsnak a megtévesztő reklámra vonatkozó 84/450/EGK tanácsi irányelvnek az összehasonlító reklámra történő kiterjesztése miatt történő módosításáról szóló 97/55/EK irányelvében; az Európai Parlament és a Tanácsnak a fogyasztói érdekek védelme érdekében a jogsértés megszüntetésére irányuló eljárásokról szóló 98/27/EK irányelvében foglaltakkal. A Grtv. 15. §-ának (4) bekezdése a fogyasztóvédelmi jogszabályok alkalmazásáért felelős nemzeti hatóságok közötti együttműködésről szóló, 2004. október 27-i 2006/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 4. cikke (1) bekezdésének végrehajtásához szükséges rendelkezést állapítja meg. A speciális tilalmak és korlátozások a következő áruk vonatkozásában érvényesülnek: - fegyverek, lőszerek, robbanóanyagok, és - a külön jogszabályban meghatározott - közbiztonságra különösen veszélyes eszközök, - gyógyszerek és gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású készítmények, - alkohol tartalmú italok, - dohányáru.

82

B.) Speciális reklámkorlátozásokat tartalmazó egyéb jogszabályok -

2005. évi CLXVIII. törvény az áruk ideiglenes behozataláról, Isztambulban, 1990. június 26-án kelt Egyezmény és mellékletei kihirdetéséről 2005. évi LXXVII. törvény a gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény módosításáról 2005. évi III. törvény az Egészségügyi Világszervezet Dohányzás-ellenőrzési Keretegyezményének kihirdetéséről 2004. évi XXVI. törvény egyes szociális és egészségügyi tárgyú törvények módosításáról 2003. évi LX. törvény a biztosítókról és a biztosítási tevékenységről 2001. évi CXX. törvény a tőkepiacról 2001. évi CVIII. törvény az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről 2001. évi XCVI. törvény a gazdasági reklámok és az üzletfeliratok, továbbá egyes közérdekű közlemények magyar nyelvű közzétételéről 2000. évi XXV. törvény a kémiai biztonságról 1999. évi LXXVI. törvény a szerzői jogról 1999. évi LXIX. törvény a szabálysértésekről 1996. évi CXII. törvény a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról 1998. évi XLIX. törvény a határokat átlépő televíziózásról szóló, Strasbourgban, 1989. május 5-én kelt európai egyezmény kihirdetéséről 1997. évi LVIII. törvény a gazdasági reklámtevékenységről 1996. évi I. törvény a rádiózásról és televíziózásról 1995. évi LVI. törvény a környezetvédelmi termékdíjról, továbbá egyes termékek környezetvédelmi termékdíjáról 1979. évi 25. törvényerejű rendelet a pszichotróp anyagokról szóló, Bécsben az 1971. évi február hó 21. napján aláírt egyezmény kihirdetéséről 10/1986. (X. 11.) BkM rendelet a belföldi reklám és hirdetési tevékenységről szóló 12/1972. (VI. 5.) BkM rendelet módosításáról 2/1975. (I. 24.) BkM rendelet a Magyar Reklám Szövetség megalakulásáról 12/1972. (VI. 5.) BkM rendelet a belföldi reklám és hirdetési tevékenységről 22/2001. (VI. 1.) EüM rendelet az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek, gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású készítmények és tápszerek reklámozásáról és ismertetéséről 20/1998. (XII. 27.) EüM rendelet az embergyógyászatban használatos gyógyszerek, illetve a gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású készítmények reklámozásáról és ismertetéséről szóló 24/1997. (VIII. 14.) NM rendelet módosításáról 64/2003. (X. 31.) ESzCsM rendelet az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek, gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású készítmények reklámozásáról és ismertetéséről 38/2003. (VII. 7.) ESzCsM-FVM-KvVM együttes rendelet a biocid termékek előállításának és forgalomba hozatalának feltételeiről 1/1998. (I. 23.) KTM-MKM együttes rendelet a műemlékeken, a Világörökség Jegyzékbe felvett védett területen a reklámok elhelyezésének engedélyezéséről, a fennmaradásuk felülvizsgálatáról

83 -

9/1979. (VI. 26.) NIM rendelet a közvilágítás, kirakat- és reklámvilágítás időszakos csökkentéséről 24/1997. (VIII. 14.) NM rendelet az embergyógyászatban használatos gyógyszerek, illetve a gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású készítmények reklámozásáról és ismertetéséről 16/2001. (X. 18.) NKÖM rendelet a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal eljárására vonatkozó szabályokról

III.3.4 A versenyjogi szabályozás és versenyfelügyeleti fórumrendszer A versenyjogi szabályozás általános rendszere szerint a tartalmi anyagi szabályok két nagy területre oszlanak: a tisztességtelen verseny elleni jogra, illetőleg a versenykorlátozások jogára. A magyar nemzeti versenyszabályozás egységes, abban az értelemben, hogy a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.) magába foglalja a teljes anyagi és alaki versenyjogot, azaz mindkét verseny felügyeleti szabályozási területet, és a versenyfelügyeleti eljárás speciális szabályait is. Sajátos nemzeti megoldás ugyanakkor, hogy a tisztességtelen verseny elleni jog területén hatáskör megosztással találkozhatunk: a klasszikus versenytársi sérelmek elbírálására a bíróságnak, a fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásának eseteiben a Gazdasági Versenyhivatalnak (GVH) van hatásköre. További sajátos összefüggés, hogy a fogyasztók megtévesztésére vonatkozóan bizonyos értelemben szabályozási párhuzamokat találhatunk, szükséges azonban elkülöníteni a versenyjogban biztosított védelmet a fogyasztók téves tájékoztatásának fogyasztóvédelmi tilalmától valamint a megtévesztő reklámoktól való reklámjogi védelemtől, tekintettel azok némileg eltérő védelmi céljaira. A megtévesztés versenyjogi eseteiben az eljáró hatóság a GVH, a fogyasztóvédelem és a reklámfelügyelet körében a fogyasztóvédelmi hatóságok, illetve – háttérszabályok alkalmazásával – a GVH. A Gazdasági Versenyhivatal (GVH) eljárásai kérelemre vagy hivatalból indulnak. A Gazdasági Versenyhivatal kérelemre csak engedélyezési típusú eljárásokat folytat le (kérelemre indul az eljárás például olyankor, amikor a vállalkozások a közöttük tervezett összefonódás engedélyezését kérik a hivataltól lásd a Tpvt. VI. fejezetét). A Tpvt. III-IV-V. fejezeteiben (A fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásának tilalma, a gazdasági versenyt korlátozó megállapodás tilalma, a gazdasági erőfölénnyel való viszszaélés tilalma) részletezett szabályok megszegése esetén a Gazdasági Versenyhivatal hivatalból jár el. Ugyancsak indítható eljárás hivatalból, ha az eljárás kérelmezésének lett volna helye, de azt elmulasztották. A hivatalbóli eljárások vagy a GVH észlelése, bejelentés, vagy panasz alapján indulnak. A Tpvt. legutóbbi módosítása átalakította a bejelentés korábbi intézményét. A módosítás után 2005. november 1-től kétféle módon fordulhat bárki versenyjogi sérelme orvoslása érdekében a GVH-hoz: vagy bejelentést nyújt be a GVH által közzétett formátumú űrlap megfelelő kitöltésével, vagy a formai követelményeket mellőzve, levélben (vagy e-mailben) kéri a GVH-tól a sérelmezett magatartás kivizsgálására a versenyfelügyeleti eljárás megindítását. Az utóbbi formát tekinti a Tpvt. panasznak. A GVH a bejelentést - 60 napos határidővel - kivizsgálja, melynek eredményeként dönt arról, hogy a feltárt adatok alapján hivatalból indít-e versenyfelügyeleti eljárást, vagy sem. A panaszt a beérkezésétől számított 30 napon belül bírálja el a GVH. Versenyfelügyeleti eljárást a GVH akkor rendel el hivatalból, ha a sérelmezett magatartás, tevé-

84 kenység vagy állapot a versenytörvény rendelkezéseit a GVH hatáskörébe tartozóan sértheti, és a közérdek védelme az eljárás lefolytatását szükségessé teszi. A versenyhivatal eljárásaira a Tpvt. és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény rendelkezései vonatkoznak. A.) A Gazdasági Versenyhivatal eljárása A Tpvt 44. §-ának értelmében a versenyfelügyeleti eljárás háttérszabályait a Ket. adja, azaz azt azon esetekben kell alkalmazni, amelyekben a Tpvt. speciális szabályt nem ír elő. A Ket. rendelkezései közül nem alkalmazható: - a 12. § (2) bekezdése, ű - a 15. §, a 16. § (1)-(2) bekezdése, - a 18. §, a 20. §, - a 22. § (3)-(5) bekezdése, - a 27. § (2) bekezdése, továbbá a 29. §, a 30. §, a 31. § (1) bekezdésének a), b), d) és e) pontja, valamint (2)-(4) bekezdése, - a 32. § (5) bekezdése, valamint a 33. § (1)-(2) bekezdése, (3) bekezdésének b), d) és f) pontja, valamint (4)-(9) bekezdése, - a 34. § (1) bekezdésének második fordulata és (2) bekezdése, - a 36. § (2)-(4) bekezdése, a 37. §, a 38. § (1) bekezdése, valamint a 39. § (5) bekezdése, - a 42-43. §, - a 46. § (2) bekezdése és a 47. §, - az 51. § (1) és (6) bekezdése, - a 61. § (1)-(2) bekezdése, - a 64. §, - a 66. §, a 67. § (2)-(3) bekezdése, a 68. § (1) és (4) bekezdése, a 69. § (1), (2), (4) és (6) bekezdése, valamint a 70. §, - a 72. § (3)-(4) bekezdése, - a 74. § (2)-(5) bekezdése, a 75. §, - a 88. § (1) bekezdése, - a 94. §, valamint a 97. § (2) bekezdésének a), c) és d) pontja, (3) bekezdésének b) pontja, valamint (5) bekezdése, - a 98-108. §, - a 109. § (2)-(4) bekezdése, - a 112-113. §, - a 115. § (1)-(4) bekezdése, a 116. §, a 117. § (3) és (4) bekezdése, - a 123. § (2) bekezdésének második mondata, a 125. § b)-c) pontja, valamint a 127129. §, - a 138. § (1) bekezdésének b) pontja, - a 140. § (1) bekezdésének b)-d) pontja, és a 141. §, - a 148. § (6) bekezdése, a 149. § (1) bekezdésének d) pontja és (4) bekezdése, - a 154. §, a 157. § (2)-(3) bekezdése, a 158. § (3) bekezdése, a 159. § és a 171. § (2) bekezdése A fogyasztó és vállalkozás közötti szerződés, illetve a vállalkozások egymás közötti szerződése megkötésével, érvényességével, megszegésével, teljesítésével kapcsolatos egyéni jogviták

85 eldöntése nem tartozik a GVH hatáskörébe. (Ilyen jogvita például az, ha a vevő az áru minőségével elégedetlen, és emiatt szavatossági vagy jótállási jogait kívánja érvényesíteni.) Ugyancsak nem a GVH, hanem a bíróság hatáskörébe tartozik a Tpvt. II. fejezetében (a Tpvt. 2-7. §-ában) foglalt, a tisztességtelen verseny tilalmára vonatkozó rendelkezések megsértése miatti eljárás lefolytatása (Tpvt. 86. §). A tisztességtelen verseny elleni jog magyar szabályozásában különválik ugyanis a versenytársi sérelmek – és a másik nagy terület – a fogyasztók versenyvédelme, abból a szempontból, hogy a versenysértő tényállások megvalósítása esetén az eljárás mely versenyfelügyeleti fórumrendszer hatáskörébe tartozik. Így a bíróság jár el a versenytársakat sértő magatartások esetében, így például a versenytárs jó hírnevének, hitelképességének megsértése, az üzleti titok tisztességtelen megszerzése, felhasználása, nyilvánosságra hozatala, a versenyeztetés szabadságának megsértése miatt a sérelmet szenvedett fél által a jogsértő fél ellen indítandó eljárásokban. Ez egyben azt is jelenti, hogy amíg a tisztességtelen verseny elleni jog fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolására irányuló tényállásai esetében a GVH a Tpvt. és mögöttes szabályként a Ket. rendelkezései szerint jár el, a versenytársak által elszenvedett verenysértések a polgári perrendtartás szabályai szerint, bírósági útra tartoznak (melyre nézve a Tpvt szintén megállapít néhány részletszabályt). A sérelmezett piaci magatartás miatti eljárás lefolytatása a GVH-n kívül ezen felül más hatóság hatáskörének fennállását is felvetheti, így például – ágazattól függően –hatósági jogkörrel rendelkezik például a Magyar Energia Hivatal, a reklámokkal kapcsolatos jogsértések esetén a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség, a megyei fogyasztóvédelmi felügyelőségek, illetve versenyügyekben – ágazattól függően - érintett például a Nemzeti Hírközlési Hatóság is. B.) Speciális „ügyfélkommunikáció” – a bejelentés és a panasz A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló, többször módosított 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) legutóbbi módosítása1 (A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról szóló 2005. évi LXVIII. törvényt 2005. június 13-i ülésnapján fogadta el az Országgyűlés) átalakította a bejelentés korábbi intézményét. A módosítás következtében 2005. november 1. napjától kétféleképpen lehet a Gazdasági Versenyhivatalhoz (a továbbiakban: GVH) fordulni és eljárás megindítását kezdeményezni a Tpvt.-be ütköző magatartás észlelése esetén: - a GVH által közzétett formátumú űrlapon benyújtott bejelentéssel, - vagy - a formai követelményeket mellőzve - egyszerű levélben, ide értve az elektronikus levelet is. A Tpvt. 43/g. §-ának (1) bekezdése szerint a GVH hatáskörébe tartozó, a tpvt. 8., 10., 11., 21. és 24. §-ának rendelkezéseibe illetve az Európai Közösséget létrehozó szerződés (a továbbiakban: EK-szerződés) 81. vagy 82. cikkébe ütköző magatartás122 észlelése esetén bárki bejelentéssel vagy panasszal élhet a GVH-hoz. ez azt jelenti, hogy a GVH-hoz bejelentést tenni kizárólag az alábbi ügytípusokban lehet: a) a fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolása, b) a vállalkozások közötti versenyt korlátozó megállapodás vagy összehangolt magatartás, illetve a vállalkozások társadalmi szervezetének, a köztestületnek és más hasonló szervezetnek a versenyt korlátozó döntése, c) a vállalkozások erőfölénnyel való visszaélése, 122

E rendelkezések leírása megtalálható az űrlap 3.1.1., 3.1.2., 3.1.3. és 3.1.4. pontjaiban. A hatályos Tpvt. és az EK-Szerződés 81. és 82. cikkének szövege elérhető a GVH honlapján. (www.gvh.hu)

86 d) az összefonódás létrejöttéhez szükséges versenyhivatali engedély határidőn belüli kérelmezésének elmulasztása. Az Európai Unió versenyhatósága, az Európai Bizottság panaszok kezelésére vonatkozó gyakorlata is megjelenik abban az új szabályozásban, mely a formális és informális bejelentéseket megkülönbözteti. A törvény szerint csak a GVH által közzétett és a bejelentők által megfelelően kitöltött bejelentési űrlapokon benyújtott beadványok minősülnek formális bejelentésnek. A Tpvt 43/G. § (1) bekezdése értelmében a GVH hatáskörébe tartozó Tpvt 8., 10.(tisztességtelen verseny elleni jog, fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásának esetei) 11. (versenykorlátozó magatartások), 21.§ (erőfölénnyel való visszaélés) és 24. §-ának (fúzióengedélyezés) rendelkezéseibe, illetve az EK-Szerződés 81. vagy 82. cikkébe ütköző magatartás észlelése esetén bárki bejelentéssel vagy panasszal élhet a Gazdasági Versenyhivatalhoz. Bejelentést egyébként bárki, azaz bármely természetes személy vagy szervezeti jogalany tehet, személyes érdekeltség valószínűsítése nélkül. A bejelentés jogának gyakorlásához nem feltétel a bejelentő közvetlen érintettsége, esetleges egyéni érdeksérelme, illetve annak igazolása. Ugyanakkor a bejelentési eljárásnak nem is az egyéni érdeksérelmek orvoslása a célja, mivel a GVH csak a közérdek védelme érdekében indít eljárást. Bejelentés a Tpvt. 43/H. § -ának (1) bekezdése értelmében a GVH által közzétett formátumú, megfelelően kitöltött űrlap GVH-hoz történő benyújtásával tehető. Az űrlap letölthető a GVH honlapjáról123, személyesen kérhető a GVH ügyfélszolgálatán (személyesen vagy telefonon), vagy külön kérésre a GVH postai úton kézbesíti (postai vagy elektronikus levélen előterjesztett kérésre, mely utóbbit az erre a célra rendszeresített ügyfélszolgálati elérhetőségre lehet küldeni124). A kitöltött űrlap postai úton vagy személyesen nyújtható be a GVH-hoz. A kitöltött űrlap e-mailen csak abban az esetben nyújtható be, ha a bejelentést tevő személy rendelkezik az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény szerinti legalább fokozott biztonságú aláírással. Ebben az esetbe kitöltött és elektronikus aláírásával ellátott bejelentéses űrlapját a bejelentő egy másik, erre szolgáló külön elektronikus címre juttathatja el. A bejelentésre a Versenyhivatal tehát Űrlap formátumot rendszeresített, melyen kötelezően, szükség szerint, vagy lehetőség szerint feltüntetendő adatokat rögzít. Az űrlapon megjelölt adatok – attól függetlenül, hogy azok megadása kötelező vagy sem – alapvetően azt a célt szolgálják, hogy a GVH dönthessen afelől, hogy valószínűsíthető-e a jogsértés és így indokolt-e a versenyfelügyeleti eljárás megindítása. Az eljárást egyszerűsíti, alapvetően az eljárásra hatáskörrel rendelkező Hivatal helyzetét könnyíti, ha a bejelentő minden olyan adatot megad, amely a rendelkezésére áll, és ebben az űrlap kialakított tartalmi rendszere megfelelő segítséget nyújt. Az Űrlap kitöltése azokban a kategóriákban nem kötelező, ahol a bejelentőtől nem feltétlenül várható el az adott tény vagy adat ismerete. A bejelentő és a bejelentett azonosíthatóságához, elérhetőségéhez szükséges adatok megadásának hiányában a bejelentés érdemi vizsgálata nem lehetséges. A feltételezett jogsértést megvalósító magatartás pontos meghatározása pedig ahhoz szükséges, hogy a GVH hatásköre az ügyben megállapítható legyen. Ha olyan magatartást sérelmez, amelyre a Tpvt. hatálya nem terjed ki, akkor a GVH-nak nincs hatásköre az eljárásra. A bejelentőnek joga van arra, hogy a bejelentését a GVH elbírálja. Kérheti, hogy ne fedjék fel a személyét, illetve azt a tényt, hogy bejelentéssel élt. Kérheti, hogy azokat az adatait, melyek üzleti titkát képezik, a GVH ne tegye mások számára megismerhetővé. A bejelentést elutasító 123 124

http://www.gvh.hu elérésű honlapot a Versenyhivatal rendszeresen aktualizálja E-mailen az [email protected] elektronikus levélcímre írott levéllel

87 végzéssel szemben a bejelentő a kézhezvételtől számított nyolc napon belül illetékköteles jogorvoslati kérelemmel élhet, melyet a Fővárosi Bíróság nemperes eljárásban bírál el. A bejelentés elbírálása érdekében a GVH a bejelentőtől további adatszolgáltatást kérhet, illetve a bejelentőt személyesen is meghallgathatja. Ha a bejelentő a közreműködést megtagadja, vele szemben sem eljárási bírság, sem egyéb kényszerítő eszköz nem alkalmazható. Ilyen esetben a GVH a versenyfelügyeleti eljárás esetleges megindításáról vagy a bejelentés elutasításáról a rendelkezésre álló adatok alapján hozza meg döntését. A bejelentés alapján a GVH vizsgálatot (ún. versenyfelügyeleti eljárást) indít a bejelentett ellen, ha a bejelentésben foglalt, továbbá a bejelentési eljárásban beszerzett adatok alapján valószínűsíthető, hogy a bejelentésben kifogásolt magatartás a Tpvt. rendelkezéseit sérti, feltéve, hogy az eljárás a GVH hatáskörébe tartozik, és a közérdek védelme az eljárás lefolytatását szükségessé teszi. Nem kötelező tehát a vizsgálat megindítása, ha a jogsértés ugyan feltételezhető, de az eljárás lefolytatását a közérdek védelme nem indokolja. (Ilyen esetben a bejelentő egyéni sérelmét bíróság előtt, polgári perrel orvosolhatja.) Ha a sérelmet szenvedett fél a beadványt nem az űrlapon terjeszti elő, vagy elmulasztja megfelelően kitölteni az űrlap összes kötelezően kitöltendő részét, a beadvány nem minősül bejelentésnek (Tpvt. 43/G. § (1) bek., 43/I. § (1) bek.) Az ilyen beadványt a GVH panaszként kezeli. A panasznak minősülő beadványt a GVH a beérkezésétől számított harminc napon belül megvizsgálja, és amennyiben alaposnak bizonyul, dönt az eljárás megindításáról, s erről a panaszost tájékoztatja. A panasz, mint beadvány-forma választásának előnye az egyszerűség, a formai és tartalmi kötöttségek hiánya. Ennek következménye viszont az is, hogy a panasz elbírálása is egyszerűbb eljárásban történik, aminek egyik eleme az, hogy az eljárás „egyfokú”, vagyis a GVH döntését nem lehet bíróság előtt megtámadni. Hangsúlyozandó viszont, hogy ha a versenyfelügyeleti eljárás megindításának feltételei fennállnak, arra éppúgy sor fog kerülni akkor is, ha a jogsértést a GVH panaszon keresztül észlelte, mintha ez bejelentés formájában történt volna meg. Az eljárás költségeit az állam előlegezi és viseli. A bejelentő nem tipikus ügyfél; kérheti, hogy az eljárás során ne fedjék fel személyét, illetve azt a tényt, hogy bejelentéssel élt a Gazdasági Versenyhivatalhoz. A bejelentési eljárás speciális eljárás; a Ket. rendelkezései csak a akkor alkalmazhatók, ha a Tpvt. kifejezetten így rendelkezik. A bejelentési eljárás megkülönböztetendő a Tpvt. fő eljárástípusától, a versenyfelügyeleti eljárástól is. A bejelentés alapján indult eljárásra így a Ket. rendelkezései közül kizárólag a 17. §-t, a 26. §-t, a 40. §-t, az 58-59. §-t, a 72-73. §-t, a 78-79. §-t, a 81. §-t, a 122. §-t és a 153. §-t kell alkalmazni azzal, hogy ahol a Ket. által megállapított ügyféljogokat ez esetben a bejelentő gyakorolja. Ha a sérelmet szenvedett fél a beadványt nem az űrlapon terjeszti elő, vagy elmulasztja megfelelően kitölteni az űrlap összes kötelezően kitöltendő részét, a beadvány nem minősül bejelentésnek (Tpvt. 43/G. § (1) bek., 43/I. § (1) bek.) Az ilyen beadványt a GVH panaszként kezeli. A panasznak minősülő beadványt a GVH a beérkezésétől számított harminc napon belül megvizsgálja, és amennyiben alaposnak bizonyul, dönt az eljárás megindításáról, s erről a panaszost tájékoztatja. A panasz, mint beadvány-forma választásának előnye az egyszerűség, a formai és tartalmi kötöttségek hiánya. Ennek következménye viszont az is, hogy a panasz elbírálása is egyszerűbb eljárásban történik, aminek egyik eleme az, hogy az eljárás „egyfokú”, vagyis a GVH döntését nem lehet bíróság előtt megtámadni. Hangsúlyozandó viszont, hogy ha a versenyfelügyeleti eljárás megindításának feltételei fennállnak, arra éppúgy sor fog kerülni akkor is, ha a jogsértést a GVH panaszon keresztül észlelte, mintha ez bejelentés formájában történt volna meg.

88 Panaszként kezelendő tehát minden olyan egyéb, a GVH-hoz érkezett jelzés, amelyben a panaszos felismerhetően megjelöl egy vállalkozást, amelynek valamely magatartását sérelmesnek tekinti, valamint amely tartalmazza a panaszos nevét és címét. A panaszokat a GVH tartalmuk szerint kezeli, de a panaszost a hivatal intézkedéséről szóló tájékoztatáson túl nem illetik meg egyéb jogosultságok. A panaszok kezelésére a törvény önálló eljárási szabályokat állapít meg, s egyúttal kizárja a 2004. évi XXIX. törvény 141-143. §-ainak alkalmazását. A Tpvt 43/H. § (1) bekezdése szerinti bejelentésnek nem minősülő beadványt tehát a Gazdasági Versenyhivatal panaszként köteles kezelni, függetlenül annak formájától, és tartalmi kellékeitől Amennyiben a panaszban foglaltakkal kapcsolatban a Gazdasági Versenyhivatal eljárásra nem jogosult, köteles a panaszt tizenöt napon belül a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerv részére áttenni, és erről a panaszost értesíteni. A panasz alapján indított eljárás nem közigazgatási hatósági eljárás, így a Ket. szabályai nem érvényesülnek. A bejelentéssel és a panasszal kapcsolatos eljárás nem része a versenyfelügyeleti eljárásnak, e törvény X-XII. Fejezetének rendelkezései - az 54. §-ban foglaltak kivételével - a bejelentéssel és a panasszal kapcsolatos eljárásban nem alkalmazhatók. 43/H. § (1) bekezdése szerint a bejelentés a Gazdasági Versenyhivatal által közzétett formátumú, megfelelően kitöltött űrlap Gazdasági Versenyhivatalhoz történő benyújtásával tehető. Ugyanakkor versenyfelügyeleti eljárás természetesen mindkét típusú beadvány nyomán indulhat, hiszen az eljárás továbbra is hivatalból folyik.

89

IV. AZ ELEKTRONIKUS ÜGYINTÉZÉS HATÁLYOS FELTÉTELRENDSZERÉNEK KRITIKAI VIZSGÁLATA IV.1 Az elektronikus ügyintézés anomáliái IV.1.1 Az ügyintézés fogalmának értelmezése Az „ügyintézés” fogalmát jelen vizsgálat összefüggésében tágan értelmeztük: lényegében minden olyan eljárási mozzanatot benne foglaltnak tekintettünk, mely az ügyeit az állami és önkormányzati különböző szervei előtt saját ügyében vagy képviseleti jogkörben eljáró magánszemélyt, illetőleg az ügyintézés folyamatában részt vevő szervek vonatkozásában elektronikus út, eszközök igénybe vételével összefüggő sajátos követelményeket, szabályozási igényt vethet fel. E szabályokat különböző tipológia szerint rendezhetjük. A – legáltalánosabb - horizontális-vertikális megközelítésben a papíralapú ügyintézéssel azonos lehetőségeket biztosító elektronikus írásbeliség jelenti a horizontális dimenziót, a vertikálist pedig az ilyen dokumentumok útján gyakorolható eljárási cselekmények, eljárásrendek sajátosságai. Megközelíthetjük a kérdést ágazati irányból is, ahol az elektronikus eljárások „szektoriális” (általánosan érvényesülő és kizárólag az egyes ágazatokra jellemző) szabályozási kérdései kerülnek a vizsgálat homokterébe. Mindkét - alapvetően jogdogmatikai alapokon nyugvó - vizsgálati módszer hasznos lehet, ám jelen esetben (gyakorlati orientációnkból adódóan) inkább egy harmadik út választása tűnik a ígéretesebbnek: s ez az ügyintézés folyamatban történő szemlélete, az egyes lépcsőkhöz kapcsolódó szabályozási kérdések komparatív vizsgálata. Egy ilyen megközelítés arra is alkalmas, hogy az egyes ágazati eljárásjogok eltérőségeire, a szabályozási eltérésekre felhívja a figyelmet, illetőleg kimutassa a jogilag még nem rendezett területeket. Az „ügyintézés” ebben a felfogásban magában foglalja: a.) az ügyek intézéséhez elektronikus eszközök igénybe vételével nyújtott tájékoztatást, információt, segédletet (ide értve az ügy elintézésére vonatkozó jogszabályi környezetet, az ügyintéző szervezetről, az ügymenetről nyújtott általános és különös információt, az ügyintézéshez igénybe vehető iratminták, formulák stb. elérhetővé tételét); b.) az elektronikus út igénybe vételének, mint jogosultságnak és kötelezettségnek vizsgálatát; c.) az ügyintézés során elektronikus úton is gyakorolható eljárási cselekményeket (ide értve az elektronikus út igénybe vételének az ügyintézés lehetőségét biztosító szerv vonatkozásában megállapított általános és különös feltételrendszerét); d.) az eljáró szervezet az elektronikus ügyintézéssel, dokumentumkezeléssel kapcsolatban megállapított sajátos kötelezettségeit (ide értve az ügykezeléshez, informatikai biztonsághoz, adatvédelemhez stb. kapcsolódó belső eljárási rendjeit); e.) az ügyintézésben közreműködő egyes szervezetek egymással történő elektronikus kapcsolattartását. Mindeme kérdések az egyes konkrét eljárásrendek összefüggésében merülnek fel: s bár maguk az eljárások – céljukat, jellegüket tekintve – egyedi sajátosságokkal rendelkeznek („külső” és „belső” eljárások, közigazgatási hatósági és bírói eljárás, a bírósági eljárások körében körben peres vagy peren kívüli eljárás, jog gyakorlását segítő vagy jogot érvényesítő eljárás stb.) e kiemelt, minden eljárástípusban megjelenő és szabályozást igénylő problémák tükrében összevethetők. Külön – és előzetesen – vizsgálandó azonban az a szabályrendszer, mely az elektronikus dokumentumok a papíralapú dokumentumok (okiratok) igénybe vételére általában vonatko-

90 zik: ezek a követelmények ugyanis – eljárási típusoktól függetlenül – minden eljárástípusban jelentkeznek. IV.1.2 Ellentmondások A hatályos jog szerint megnyitott elektronikus ügyintézési lehetőségek legalapvetőbb jellemzője azok korlátozott volta: e korlátok részben technikai, részben jogi természetűek. A szabályozás partikuláris, azaz nem az érintett eljárás teljes vertikumát fogja át, hanem elsősorban bizonyos eljárási cselekmények elektronikus úton történő gyakorlását teszi lehetővé. Az egyes elektronikus eljárás-típusok között az „átjárási lehetőség” nem biztosított, az egyes eljárások szabályozása eltérő koncepciók nyomán, összehangolatlanul ment végbe. Mindez bizonyos fokig természetes, hiszen – mint arra munkánk I. részében rámutattunk – a magyar információs társadalmi jogfejlődésre kezdetektől fogva a koordinációhiány, az asszimetrikusság volt jellemző: szabályozásra főként akkor került sor, ha egy-egy elektronikus eljárási lehetőség bevezetését a jogharmonizációs kényszer miatt azt már elodázni nem lehetett (pl. elektronikus cégeljárás, elektronikus számla). Sok szempontból kivételt jelent a kormányzati informatika kérdésköre, ahol a folyamatokat kezdetektől fogva erős koordinációs igény vezérelte, s ennek az igénynek kielégítésére 2005 végére jelentős jogi és technológiai eszköztárat is sikerült az elektronikus ügyintézés szolgálatába állítani. Kétségtelen tény, hogy a nagyívű kormányzati információs társadalmi célkitűzésekhez általában (a mindenkori költségvetési helyzet adott állapotára hivatkozva) nem kerültek megfelelő anyagi eszközök hozzárendelésre, de legalább ilyen erős visszatartó tényezőt jelentett az apparátusok a papíralapú ügyintézéshez szokott bürokratikus intézményrendszer megbolygatásától, az elektronikus eszközök alkalmazásától való félelme, is, mely nem kis mértékben a felkészültség hiányából vagy egyszerűen csak a félelemből táplálkozott. Úgy a közigazgatási, mint bírósági ügyintézésben az elektronikus eszközök bevezetése nagyobb fokú átláthatóságot, ellenőrizhetőséget eredményezhet, lehetővé teszi az ügyintézői munka hatékonyságának vizsgálatát, a párhuzamos vagy felesleges hatáskörök kimutatását, megszüntetését: az apparátusok – érthetően – személyi fenyegetettséget érzékeltek e folyamatokban. Ennek hatása – ahol lehetett – közvetlen ellenállásban nyilvánult meg (az elektronikus ügyintézés kizárása az egyes ágazati eljárásjogokban), részben közvetett módon fejeződött ki (olyan túlbiztosított modellek támogatása és elfogadásának kikényszerítése, melyek a gyakorlatban eleve nem is lehetnek működésképesek). Eredményes eszköznek mutatkozott a „túltervezés” is: az elektronikus ügyintézés egy-egy ágazatban történő lehetővé tételének előfeltételeként olyan forrásigény megjelölése, mely (ismerve a költségvetés sarokszámait) eleve teljesíthetetlen volt. Mindehhez hozzájárult, hogy az ágazati informatikai beszerzések 2005-ig semmilyen koordinálásra nem kerültek, a rendszerek közötti együttes működés lehetőségének elemi feltételei is hiányoztak, a migráció (informatikai rendszerek cseréje esetén az adatállomány az új rendszerre való, veszteség nélküli átvitelének biztosítása) pedig máig nem megoldott. Komoly hiányok mutatkoztak a már működő rendszerek informatikai biztonsága terén is. Mindez összességében oda vezetetett, hogy az elektronikus ügyintézés sokszor a felhasználók számára is taszító közegben valósulhat csak meg: nyilvánvaló előnyeivel szemben (távolból történő ügyintézés) még nyilvánvalóbb hátrányok (meghatározott informatikai megoldások kötelező igénybe vétele, az eljárásba beépített, garanciálisnak szánt informatikai mozzanatok stb.) állnak. Így sikerült a Ket. elektronikus ügyintézésre vonatkozó szabályainak alkalmazását épp saját végrehajtási rendeletei révén ellehetetleníteni, az elektronikus cégeljárás vagy a magánszemélyek elektronikus adóbevallásának lehetőségét pedig érdektelenségbe fullasztani.

91 Az „információs társadalmi szabotázs” fő eszközévé azonban épp az a jogintézmény vált, melynek bevezetésétől 2001-ben a legnagyobb áttörést lehetett még remélni: az elektronikus aláírás. IV.1.3 Az elektronikus aláírás fogalmi zavarai Az Eatv. 2001-ben elfogadott szövege olyan egyoldalú szabályozási koncepciót tükrözött, mely az elektronikus ügyintézés szabályozási környezetét napjainkig ívelő, torz pályára terelte. Ez elsősorban a jogalkotás elsietettségéből, a magyar szabályozás alapjául szolgáló közösségi irányelv félreértéséből adódott. Az irányelv a Preambulumban rögzített egyik legalapvetőbb célkitűzése az volt, hogy az elektronikus aláírás alkalmazásával összefüggő és az aláírás joghatásaival kapcsolatos harmonizált kritériumok a Közösségben koherens jogi keretet biztosítsanak (Preambulum 16, 20). Az irányelv – az elektronikus aláírások általános joghatályának elismerése mellett – két, specifikus elektronikus aláírás-típust nevesített (a fokozott biztonságú és a minősített elektronikus aláírást): ezek – az irányelv által meghatározott körben, módon és technikai feltételeknek megfelelve – a sajátkezű aláírást megillető joghatás kiváltására alkalmasnak minősítette. Az elektronikus aláírások joghatásával kapcsolatosan az irányelv a tagállamok kötelezettségévé tette annak biztosítását, hogy a minősített tanúsítványon alapuló és biztonságos aláíráslétrehozó eszközzel létrehozott, fokozott biztonságú elektronikus aláírások egyrészt ugyanúgy megfeleljenek az elektronikus adathoz kapcsolódó aláírásra vonatkozó jogi követelményeknek, ahogy a saját kezű aláírás megfelel a papíron megjelenő adatokra vonatkozó ilyen követelményeknek, másrészt hogy az ilyen aláírások a bírósági eljárásokban bizonyítékként elfogadhatók legyenek (5. cikk /1/ bek.). Az irányelv elektronikus aláírás-fogalma (olyan elektronikus adat, amely más elektronikus adathoz van csatolva, illetve logikailag hozzárendelve, és amely hitelesítésre szolgál, 2. cikk /1/ bek) szándékoltan került ilyen általános formában meghatározásra. Számtalan, eltérő technikai eszközökkel és módszerekkel megvalósított módja lehet ugyanis annak, hogy adathoz hitelesítési céllal adatot rendeljünk: az ilyen aláírással ellátott dokumentumtól a joghatályt – pusztán azért, mert elektronikus formában létezik – nem lehet megtagadni. Az irányelv ennek megfelelően a tagállamok kötelezettségévé tette annak biztosítása, hogy az elektronikus aláírás joghatását és bírósági eljárásokban bizonyítékként való elfogadhatóságát ne tagadják meg kizárólag amiatt, hogy az aláírás elektronikus formában létezik, nem minősített tanúsítványon alapul, nem akkreditált hitelesítésszolgáltató által kibocsátott minősített tanúsítványon alapul, vagy nem biztonságos aláírás-létrehozó eszközzel hozták létre (5. cikk /2/ bek.), ugyanakkor a nemzeti jogalkotó hatáskörében maradt annak eldöntése, hogy mely eljárásokban kívánja a sajátkezű aláírással azonos joghatás kiváltására alkalmas elektronikus aláírás használatát lehetővé tenni. A közösségi jog szabályozta viszont, hogy ebben az esetben az elektronikus aláírás milyen típusai (nevesítve: a minősített tanúsítványon alapuló és biztonságos aláírás-eszközzel létrehozott, fokozott biztonságú elektronikus aláírások) felelhetnek meg a sajátkezű aláírással szemben támasztott jogi követelményeknek. Az Eatv. is törvényi alapelvei szinten rögzítette, hogy az elektronikus aláírás, illetve dokumentum elfogadását - beleértve a bizonyítási eszközként történő alkalmazást - megtagadni, jognyilatkozat tételére, illetve joghatás kiváltására való alkalmasságát kétségbe vonni – a magában a törvényben meghatározott korlátozással - nem lehet kizárólag amiatt, hogy az aláírás, illetve dokumentum elektronikus formában létezik, (3. § /1/). Ugyanakkor a sajátkezű aláírással ellátott papíralapú dokumentummal jogilag minden szempontból egyenértékű elektronikus aláírással aláírt dokumentumok esetében az írásba foglaláshoz az elektronikus aláírás meghatározott típusa-

92 inak alkalmazását követelte meg (4. § /1/ bek.). Ez a koncepció jelent meg a Pp. az Eatv.-al történő módosításában is, mely alapvetően a papíralapú okiratiság három minősítési szintjének (egyszerű okirat, minősített okirat, közokirat) „elektronikus megfelelőjét” állapította meg. Az irányelv ugyan nem kívánta harmonizálni az okiratiságra vonatkozó nemzeti jogi szabályokat, egységes feltételrendszert teremtett azonban a papíralapú dokumentumokon elhelyezett sajátkezű aláírás és az elektronikus adathoz kapcsolt minősített vagy fokozott biztonságú elektronikus aláírás joghatályának egyenértékűsége vonatkozásában. IV.1.4 Elektronikus eszközökkel létrehozott dokumentumok joghatálya Mindez elsődlegesen az elektronikus aláírásokkal ellátott dokumentumok joghatálya (elsősorban a polgári perben bizonyítékként történő felhasználhatósága) vonatkozásában bír relevanciával: alapvetően arra az esetre érvényes, mikor az elektronikus dokumentumhoz olyan jelsorozatot kapcsolunk, mely meghatározott természetes személyhez való köthetőségét megfelelő bizonyossággal teszi vélelmezhetővé. E vélelem alapja, hogy az ilyen elektronikus aláírást a biztonságosság magas fokát lehetővé tevő műszaki eszközökkel, az irányelv alapján meghatározott eljárásrend alkalmazásával kell és lehet létre hozni: az elektronikus aláírásra vonatkozó nemzeti szabályozás legnagyobb részét az e követelményeknek való megfelelést garantáló előírások teszik ki. Az ilyen elektronikus aláírás alkalmazásának „hozadéka” az aláírást használó természetes személy meghatározhatósága, azonosíthatósága, mely ténylegesen az aláíráshoz tartozó tanúsítvány alapján lehetséges. A szabályozás felállította (megdönthető) vélelem (az elektronikus aláírás egy, adott természetes személyhez tartozik, akinek joga van annak használatára, s az aláíráslétrehozó eszközt birtokában is tartja) ténylegesen azon alapulhat, hogy a sajátkezű aláírással azonos joghatást kiváltó elektronikus aláíráshoz jutás folyamata részleteiben szabályozott, a későbbi használó személyazonosságát is ellenőrző verifikációhoz kötött, a használó az aláírást lehetővé tevő műszaki eszköz megőrzésére kötelezett, elvesztését köteles a szolgáltató felé haladéktalanul bejelenteni stb. Amíg a vélelem meg nem dől, az elektronikus aláírással ellátott elektronikus dokumentumot (abban a körben, ahol az ilyen dokumentum alkalmazása egyébként nem kizárt vagy korlátozott) a papíralapú, sajátkezű aláírással ellátott dokumentumokhoz fűződő joghatály illeti meg (egyenértékűség). A magyar szabályozás e vélelem jelentőségét nem ismerte fel kellőképpen. Ennek egyik jele, hogy – gyakorlati szempontból egyébként teljesen érthetően, hisz ilyen problémák még nem vetődtek fel - az egyes eljárás-típusokban is részleteiben rendezetlen maradt a vélelem megdönthetőségének kérdése, a jogosulatlanul használt elektronikus aláírással ellátott dokumentumok „joghatálytalanítása”. A szabályozás ugyanakkor „fetisizálni”, túlbiztosítani törekedett az ilyen dokumentumok alkalmazását: a legkülönbözőbb jogterülteken olyan többletkövetelmények bevezetésének igénye merült fel („elektronikus tértivevény”, a visszaigazolás visszaigazolása, időbélyegző stb.), melynek előképe a papíralapú ügyintézésben, ügyvitelben nem mutatható ki. A legnagyobb problémát azonban annak a ténynek teljes figyelmen kívül hagyása, hogy az Eatv. szerinti minősített és fokozott biztonságú elektronikus aláírások a hétköznapok gyakorlatának vizsgáján ténylegesen megbuktak: az „elektronikus aláírás társadalmi elterjesztése”, mint stratégiai célkitűzés minden jó szándék ellenére sem teljesült: sem a magánszemélyek körében, sem az üzleti életben az elektronikus aláírás alkalmazása (egyébként az Egyesült Államok és NyugatEurópa gyakorlata alapján egyébként prognosztizálható módon) nem terjedt el. Ennek oka kisebb részben kereshetők csak a 2001-2003 közötti „elfecsérelt évek” jogalkotási mulasztásaiban vagy a közösségi jogi instrumentumok elégtelenségében: valójában a költségvetés helyzete, a pénzhiány volt az, ami a fejlődés elé gátat emelt. Miután az üzleti szféra sze-

93 replőinek egymás közötti kapcsolataiban e szereplők – a kevésbé biztonságos, vagy más módon biztonságos kapcsolattartást preferálva - sem tartották szükségesnek az elektronikus aláírás használatára épülő kommunikációra való áttérést, előre lépés itt sem történt. Az elektronikus aláírás hasznossága, beszerzésre érdemessége elsősorban az állam szerveivel való kapcsolattartásban mutatkozhatott volna meg: itt viszont 2003-ig lényegében (a már említett pénzhiány miatt) nem alakult ki a szolgáltatások olyan kínálata (elektronikus ügyintézési lehetőségek), amely „megérte” volna az aláírás megszerzésébe való befektetést, s mikor 2004 után kialakult, a gyakorlati szempontoknak való megfelelés igénye olyan torzulásokhoz vezetett, melyek további hosszú évekre ellehetetleníthetik azt. IV.1.5 Az ügyfélazonosítás problémái A 2003 végén elkezdődött új jogalkotás felismerte, hogy az elektronikus ügyintézés lehetővé tétele a biztonságos ügyfélazonosítás és a hiteles kommunikáció követelményét a fokozott biztonságú vagy minősített elektronikus aláírás által nyújtotta lehetőségeken túl is biztosítható, sőt, tekintettel ezek helyzetére (érdektelenség, használatlanság), elsősorban más módszerekkel biztosítható. A jogfejlődés három irányba indult el. Az első irány (adóeljárás) megtartotta ugyan az elektronikus aláírást, de – felismerve, hogy kötelező igénybe vétel esetén a piaci szereplőket nem lehet újabb tehervállalásra kényszeríteni – ezt az aláírást (mely más eljárások körébe tartozó ügyintézési cselekményekhez nem használható) díjmentesen bocsátotta az érintettek rendelkezésére. A második irány az elektronikus aláíráson kívüli, egyéb azonosítási lehetőségek számáéra nyitott utat (kormányzati portálon keresztül történő ügyintézés, hirdetmények feladása a közbeszerzési eljárásban). A harmadik irány megpróbált az Eatv. szerinti elektronikus aláírásokra épülő ügyintézési modelleket teremteni (elektronikus cégeljárás, Ket., elektronikus közbeszerzés). Az első két irány jelentős eredményeket hozott: a harmadik részben érdektelenségbe torkollt (elektronikus cégeljárás), részben a gyakorlatban működésképtelen vagy félbehagyott szabályozáshoz vezetett (elektronikus aláírással történő ügyintézés a hatósági közigazgatási eljárásban, elektronikus úton gyakorolható cselekmények a közbeszerzési eljárásban). Mindemellett azzal a – vélhetően nem kívánt, de előre látható – hatással is jártak, hogy az Eatv. szerinti fokozott biztonságú vagy minősített elektronikus aláírások iránti érdeklődés nem nőtt meg, sőt, inkább visszaesett. A 2004-ben bevezetett új alkalmazási lehetőségek (elektronikus számla, elektronikus másolatkészítés) sem hoztak különösebb fellendülést. Létrejött viszont egy olyan szabályozási környezet, amely egyrészt az eljárásokhoz használt „funkcionális” elektronikus aláírások sorát állította elő (az adólejáráshoz csak az APEH által kiadott, az elektronikus cégeljáráshoz „csak” az IM, a közigazgatási hatósági eljáráshoz csak az IHM által meghatározott követelményeknek megfelelő elektronikus aláírás használható), másrészt az áttekinthetetlenségig túlszabályozott lett. E túlszabályozás éppúgy visszavezethető az elektronikus ügyintézési mozzanatok a papíralapú ügyintézéshez képest való túlbiztosításának, fentebb már jelzett igényére mint az elektronikus aláírás alkalmazásával összefüggő viszontazonosítási követelményére vagy az elektronikus ügyintézéssel összefüggő informatikai követelmények felállításának szándékára. Ezt az informatikai követelményrendszert részleteiben nem is jogszabályok állapítják meg, hanem az egyes jogszabályokban megjelentetett felhatalmazások alapján született – bizonytalan jogforrási státusú - specifikációk, ajánlások. Az e specifikációkban rögzített (és semmilyen külső kontroll alatt nem álló) ágazati követelményrendszer az abszolút norma erejével bír, hisz az ahhoz való alkalmazkodás az ügyintézési folyamatban való részvétel előfeltételeként jelenik meg. A – szolgáltatókkal szemben megállapított – követelményrendszer

94 kizárólag a magyarországi elektronikus aláírás-szolgáltatókra nézve jelenthet kötelező rendelkezéseket, a belső piac más tagállamban letelepedett szolgáltatóit viszont de facto kizárja abból, hogy a magyar elektronikus ügyintézési eljárásokban felhasználható elektronikus aláírásokat, illetőleg az ahhoz kapcsolódó tanúsítványokat bocsássanak ki. Az ebből adódó következményekkel nyilván Magyarországnak rövidesen szembe kell majd néznie. Mindeközben a változásokhoz, piaci és felhasználó igényekhez gyorsabban idomuló versenyszféra körében egyre rohamosabban terjedt a nem elektronikus aláírásra épülő azonosítási lehetőségekre épülő elektronikus ügyintézés lehetősége (banki szolgáltatások, internetes kiskereskedelem stb.): ezek bizonyos fokig modellként szolgáltak a jogis szabályozás által „beemelt” egyes eljárási modellekhez is, hiszen – szemben az elektronikus aláírásra épülő azonosítással – ténylegesen működőképesnek, a gyakorlatban még a felettébb kényesnek számító banki kapcsolatokban is alkalmazhatónak bizonyultak. IV.1.6 További anomáliák Mindez nem kis mértékben az elektronikus aláírás „funkcionális eltorzulására” vezethető vissza: a rendelkezések nem elsősorban az elektronikus aláírással ellátott elektronikus dokumentumhoz fűződő joghatály vonatkozásában állapítanak meg többletelemeket (jogtechnikai trükkökkel áthidalva erre is volt törekvés pl. az elektronikus másolatkészítés esetében, mikor az Eatv.-ban és a Pp.-ben rögzítettekhez képest a joghatály-elismeréshez alacsonyabb szintű jogszabály követelményeinek is meg kell felelni), hanem az azonosító-jellegét próbálták a végsőkig kihasználni. Erre alapvetően az aláíráshoz kapcsolódó tanúsítvány ad lehetőséget, mely az Eatv. főszabálya szerint vélelem keletkeztető módon kapcsolja a használt elektronikus aláírást valamely természetes személyhez. A problémát a tanúsítvány az elektronikus ügyintézés szempontjából nem elégséges adattartama jelenti: az ebből adódó bizonytalansági tényezőket a szabályozás a viszontazonosítással, azaz egy verifikációs többletelem beiktatásával igyekezett feloldani. E verifikáció működőképes lehet az adott nemzeti szabályozás keretei között, ellehetetlenül azonban, ha más tagállamban honos szolgáltató közreműködésére lenne szükség, akit a magyar szabályozás már közreműködésre nem kötelezhet. Az elektronikus aláírásra épülő szabályozási modellek közös hibája, hogy az azonosítófunkción túl az aláírás használata egyébként ügyféloldalon az eljárás biztonságossága szempontjából semmilyen további biztosítékkal nem szolgál: az ügyintézés tipikusan valamilyen informatikai célrendszer igénybe vételével történik, e célrendszer – az azonosítást követő fázisokban – már (ésszerűen) nem igényli az újabb és újabb verifikációt. Más a helyzet abban az esetben, mikor a kapcsolattartás - hagyományos, nyílt hálózatokon keresztül zajló - kommunikációra, adattovábbításra épül (elektronikus levél), ami azonban kivételes (elektronikus cégeljárás), illetőleg azokban az esetekben, mikor az ügyintéző szervnek a célrendszeren kívül gyakorolható eljárási cselekményt kell foganatosítania: ezekben az esetekben a modell csakugyan nem nélkülözheti az elektronikus aláírás használatát. Mindez azonban hatályos szabályozásunkban következetesen nem jelenik meg. Az elektronikus aláírásra épülő szabályozási modellek másik kritikus kérdéskörét az elektronikus dokumentumkezelés jogi eszközökkel történő túlbiztosítása jelenti. Az ügyféltől elektronikus úton érkezett dokumentum esetében – indokoltan – az ügymenet során biztosítani kell mindazon követelmények teljesülését, melyek a papíralapú dokumentum esetében felmerülnek, s természetesen gondoskodni kell az ilyen dokumentumok archiválásáról, kereshetőségéről, hozzáférhetővé tételéről is. Az ügyintézési folyamatban részt vevők által használt elektronikus aláírás, időbélyegző erre kétségkívül alkalmas, de alkalmas sok más, a biztonságos dokumentumkezelés

95 igényeit kielégíteni tudó informatikai eszköz is. Az informatikai biztonság követelményeinek teljesülése e közegben elengedhetetlen, de ha e követelményeket irreálisan magasra tesszük (ahogy az a közigazgatási hatósági ügyintézés esetében is történt), azok teljesítése egyszerűen a forráshiány miatt válik lehetetlenné. A kívánt cél (az elektronikus ügyintézés elterjedésének támogatása) csak egy ésszerű kompromisszum útján lenne lehetséges: a hatályos szabályozási környezetnek ezt nem sikerült biztosítania. Szabályozásunk – különösen a közigazgatási ügyintézés esetében – e vonatkozásban tehát „maximalista”, egyéb szempontokból viszont hiányosnak, sőt, elégtelennek mondható. Míg – az Internet igénybe vételével zajló - hatósági elektronikus közigazgatási ügyintézés technikai részletszabályokkal terhelt, más, a papíralapú írásbeliség kiváltására alkalmas elektronikus eszközök alkalmazása (telefon, telefax, üzenetküldési szolgáltatások) csak elvileg lehetséges, s ténylegesen megoldatlan az elektronikus és papíralapú eljárási cselekmények összekapcsolásának kérdése is. A megoldástól ezekben az esetekben elsősorban az azonosítás-probléma rendezetlensége tartja vissza a jogalkotót, hisz – értelemszerűen – itt a fokozott biztonságú vagy minősített elektronikus aláírás alkalmazására nem kerülhet sor. IV.1.7 Kitörési pontok Az elektronikus úton történő kapcsolattartás során az azonosításra a gyakorlat – egyébként az Eatv. szerint elektronikus aláírásnak is minősíthető, de a Pp. szerinti okirati joghatály kiváltására nem alkalmas – módozatot dolgozott ki. Legtágabb értelemben minden olyan elektronikus jel valamilyen üzenethez való kapcsolása alkalmas lehet a küldő azonosítására, mely egyedi, előzetesen és dokumentált módon egyediesíthető, meghatározott természetes személyhez rendelhető: ilyen a névre szóló bankkártya, más, kártyaalapú elektronikus azonosítók stb. Ezekben az esetekben a természetes személy – ahhoz, hogy a szolgáltatást igénybe vehesse – előzetesen valamilyen eljárásban hitelt érdemlően (általában személyi igazolvánnyal) azonosította magát. Hasonló a helyzet az ügyfélkapun történő ügyintézésnél is: itt az – okmányirodában, vagy, amire a jogszabály elvileg lehetőséget biztosít, más hatóság előtti egyszeri megjelenés teszi lehetővé a személyazonosságról való meggyőződést. A szabályozási koncepcióknak azonban nem sikerült szétválasztani a „puszta” azonosítási funkciót és az elektronikus dokumentumok joghatályának kérdését: az elektronikus aláírási irányelv fentebb már jelzett, a magyar jogban meggyökeresedett, alapvetően téves értelmezésére vissza vezethetően azonban erre esély sem mutatkozott. Az elektronikus ügyintézés során történő azonosítás, mint probléma középpontjában nem a sajátkezű aláírás elektronikus környezetben való kiváltásának lehetősége áll (egy működő szabályozási környezetben elektronikus úton a személyes megjelenéshez, s nem írásbeli beadványhoz kötött cselekmények is gyakorolhatók), hanem az arról való meggyőződés lehetősége, hogy ki az a természetes személy, aki ügyfélként jelentkezik, jogosult-e arra, hogy ügyfélként járjon el, s ha más nevében kíván eljárni, rendelkezik-e a szükséges felhatalmazottsággal. Az irányelv logikája szerint a fokozott biztonságú vagy minősített elektronikus aláírás esetében keletkező vélelem a mellett szól, hogy az ilyen elektronikus aláírással ellátott dokumentumot meghatározott, a tanúsítványon feltüntetett természetes személy a papíralapú dokumentumon elhelyezett, sajátkezű aláírásával azonos joghatás illeti meg. Az 5. cikk (1) bekezdése szerint a tagállamoknak egyrészt azt kell biztosítaniuk, hogy a minősített tanúsítványon alapuló és biztonságos aláírás-létrehozó eszközzel létrehozott, fokozott biztonságú elektronikus aláírások ugyanúgy megfeleljenek az elektronikus adathoz kapcsolódó aláírásra vonatkozó jogi követelményeknek, ahogy a saját kezű aláírás megfelel a papíron megjelenő adatokra vonatkozó ilyen követel-

96 ményeknek, másrészt azt, hogy a bírósági eljárásokban bizonyítékként elfogadhatók legyenek. Az elektronikus aláírás ebből adódóan önmagában azonosításra nem használható: alkalmazására mindig valamely elektronikus dokumentum összefüggésében kell, hogy sor kerüljön. Az azonosító-probléma sui generis kezelése esetén tehát az irányelvre nem lehet hivatkozni: az ebben foglalt szabályozás központjában a – tipikusan piaci alapon tevékenykedő hitelesítés szolgáltatók által kibocsátott – elektronikus-aláírás típusok, s az ilyen aláírással ellátott dokumentumok joghatálya áll. A tagállamok hatáskörében maradt annak eldöntése is, hogy a – más módon, mint a fokozott biztonságú vagy minősített elektronikus aláírással azonosított ügyféltől – származó elektronikus dokumentumoknak milyen joghatást tulajdonítanak: itt az 5. cikk (2) bekezdése annyiban állított korlátot, hogy azok vonatkozásában a tagállamokat a „minimál”joghatály biztosítására kötelezte. Az elektronikus ügyintézés ma leginkább elterjedt módozatai (a tagállamok „legjobb gyakorlatai” által is tanúsított módon) a – legnagyobb részt informatikai célrendszerek igénybe vételével történő, folyamatos kapcsolattartáson alapuló – ügyintézési folyamatokban az ügyfél – egyszeri – azonosítása után (értelemszerűen) egyébként sem követelik meg az újraazonosítást: az ilyen ügyfélcselekményeket (beleértve az írásos nyilatkozattételt is) az ügyféltől származó cselekményként fogadják el. IV.1.8 Helyzetkép - ma 2006 elejére tehát – a fentebb körülírt problémákkal terhelten – lényegében négy eljárástípusban (hatósági közigazgatási eljárás, elektronikus közbeszerzés, elektronikus cégeljárás, elektronikus adóeljárás) vált – elviekben vagy ténylegesen - lehetővé az egyes eljárási cselekmények gyakorlását lehetővé tevő elektronikus ügyintézés, lehetővé vált az elektronikus archiválás, az elektronikus másolatkészítés, az elektronikus számla kibocsátása. Némileg bizonytalan jogi környezetben, de megteremtésre került a felsőoktatási intézményekbe való felvételi jelentkezés elektronikus lehetősége is, mely - talán épp a túlszabályozottság hiányából adódóan – sikeresnek mutatkozott. Érvényesülnek azok a koordinációs követelmények, melyek a kormányzati informatikai rendszerek interoperabilitását, jövőbeni továbbfejlesztését kívánják biztosítani. A közhitelű nyilvántartások adatait tartalmazó eltérő fejlettségi fokon álló, eltérő lehetőségeket biztosító, eltérő infrastruktúrára épülő, milliárdos fejlesztések árán kialakított, nagy állami informatikai rendszerek (cégnyilvántartás, ingatlannyilvántartás stb.) elektronikus úton is hozzáférhetővé váltak, csakúgy, mint a hatályos jogszabályok. Mindeközben az elektronikus ügyintézésben számos, más területeken semmilyen előre lépés nem történt. Az állam szerveinek egymás közötti kapcsolattartása – annak ellenére, hogy a Kormányzati Gerincháló már rendelkezésre áll – a hatósági ügyintézésben is csak korlátozottan biztosított, a nem hatósági ügyintézés problémája (közérdekű panaszok, bejelentések elektronikus úton történő fogadása, a közigazgatás nem hatósági jogkörben eljáró szerveivel való információcsere) megoldatlan, csakúgy, mint a polgári peres és (a cégeljáráson kívül) a nemperes eljárások elektronizálása: ezeken a területeken (ahol egyébként nincs a folyamatokat a holtponton túllendíteni tudó Európai Uniós jogharmonizációs kényszer) még a jogalkotás legalapvetőbb célkitűzései sem kerültek meghatározásra. A 2006-ban hivatalba lépő kormánynak ezen nyilvánvalóan változtatni kell, hisz az elektronizáció, az elektronikus ügyintézés elterjedése, a meglévő eszközrendszer kihasználása jelenti – minden politikai párt által támogatott – olcsóbb, kisebb, hatékonyabb állam megteremtésének talán leglényegesebb előfeltételét. Ez a gyakorlatban azonban nem jelenthet újabb, jelentős fejlesztéseket: a hatékonyság növelését, a továbblépést a meglévő eszköztár jobb kihasználásával, a jog a gyakorlat igényeihez való illesztésével, egyszerűsítésével, koordinációval, a jogalkotási folyamatok minőségének javí-

97 tásával kell megvalósítani. Lényegében ez az, amit az elektronikus ügyintézésre vonatkozó jogi szabályozás akadálymenetesítésének nevezhetünk: olyan – nem rövid távon megvalósítható folyamat ez, mely a teljes hatályos jogrendszer felülvizsgálatát igényli. Mindazonáltal egyes kulcsfontosságú elemei, haladéktalan beavatkozást igénylő kérdései a gyakorlati tapasztalok, a tagállami legjobb gyakorlatok és a legújabb jogtudományi kutatások fényében kijelölhetők, s ezekre támaszkodva egy új szabályozási koncepció alapvető irányultsága is meghatározható. Erre az utolsó fejezetben teszünk kísérletet.

IV.2 Az ügyfél-azonosítással kapcsolatos adatvédelmi kérdések az elektronikus közigazgatásban IV.2.1 Bevezetés – az azonosítás, mint adatvédelmi probléma A.) Az adatvédelem alkotmányos alapjai Az adatvédelmi jog kialakulását annak köszönheti, hogy a XX. század 60-as éveinek második felében ugrásszerűen növekedett a számítástechnika közigazgatási alkalmazásának jelentősége. A kiteljesedő szociális jóléti állam működtetéséhez a bürokráciának egyre több információra volt szüksége, az óriási információtömeg feldolgozására pedig rendelkezésre állt az új technológia is. Mivel a számítási kapacitás igen drága (és ezzel együtt korlátos) erőforrásnak számított, hamar felmerült az a gondolat is, hogy az adatokat célszerű egyetlen helyen tárolni, s az adatok felhasználását távolról lehetővé tenni a különböző felhasználók számára – így a rendszer üzembeállítása, működtetése és karbantartása is jóval egyszerűbb volt. Az adatbankok összekapcsolásának legegyszerűbb eszköze valamely általánosan használt mesterséges azonosító, amelynek igénye szintén ekkor merül fel az igazgatáson belül. Ezek a fejlemények, az „integrált adatfeldolgozás” koncepciójának megjelenése vezetett Németországban az ún. adatvédelem-vitához, majd az adatvédelmi törvényhozáshoz. A magyar adatvédelem kialakulásának is döntő mozzanata volt az az alkotmánybírósági állásfoglalás, amelynek középpontjában egy azonosító kód, az általánosan használt személyi szám megítélése állt. A 15/1991. (IV. 13) AB határozat – amelynek előadó bírája dr. Sólyom László volt – egészében a magyar adatvédelmi jog ősforrásának tekinthető, hiszen a jogalkotó azt sorvezetőként használva alkotta meg a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvényt (a továbbiakban: Avtv.). E határozatban jelenik meg először Magyarországon az „osztott információs rendszerek” követelménye, amely tárgyunk – az elektronikus közigazgatás keretében végzett azonosítás adatvédelmi korlátai – szempontjából központi jelentőséggel bír. Hely hiányában ebben a tanulmányban eltekintünk a határozat részletes elemzésétől, csak azokat a megállapításokat idézzük, amelyeket az AB az államigazgatási adatkezelésekkel kapcsolatos, az azonosítás során is érvényesülő követelményekről, valamint magáról az osztott információs rendszerek követelményéről tett. Elsőként lényeges kiemelni a célhozkötöttség követelményét, amely máig az adatvédelmi jog legfontosabb alapelve. A határozat szerint „Személyes adatot az érintetten és az eredeti adatfeldolgozón kívüli harmadik személy számára hozzáférhetővé tenni - s eszerint adatfeldolgozási rendszereket egymással összekapcsolni - csak akkor szabad, ha minden egyes adat vonatkozásában az adattovábbítást megengedő összes feltétel teljesült. Ez tehát azt is jelenti, hogy az adatto-

98 vábbítás címzettjének (az adatkérőnek) vagy konkrét törvényi felhatalmazással kell rendelkeznie ahhoz, hogy a továbbított adatokat feldolgozhassa, vagy az érintett beleegyezését kell bírnia. A célhozkötöttség természetesen a továbbítás legfőbb akadálya. A célhozkötöttség követelménye, továbbá a cél megváltoztatásának, valamint az adattovábbításnak fent meghatározott feltételei az államigazgatási szervek közötti, vagy azokon belüli adattovábbításnak is gátat szabnak.” Amit kiemelünk ebből a megállapításból, az az, hogy minden esetben érvényesülnie kell a célhozkötöttségnek akár a szervezeten belül is, vagyis bármely személyes adatnak minősülő adat kezelése mindenkor csak meghatározott körben történhet125. Ennél is lényegesebb tárgyunk szempontjából, hogy a határozat szerint „A korlátozás nélkül használható, általános és egységes személyazonosító kód (azaz a minden állampolgárnak és országlakosnak ugyanazon elv szerint kiosztott személyi szám) alkotmányellenes.”126 A bíróság szerint a megsemmisített szabályozás legfőbb fogyatékossága az volt, hogy az „nem tartalmaz[ott] a személyi szám használatára vonatkozó semmiféle korlátozást vagy feltételt.” A bíróság határozatában elismerte az általános személyazonosító kód használatának egyes előnyeit: az ilyen kód segítségével „az adatok könnyen hozzáférhetőek, valamint kölcsönösen ellenőrizhetőek lesznek”, és további előny, hogy a kódok „költséget és időt takarítanak meg az érintett adatalanyok számára, mert elkerülhetővé teszik az ismételt adatszolgáltatást”. A testület szerint azonban az egységes személyazonosító kód használata az előnyöket meghaladó adatvédelmi kockázatokat vet fel: „A személyi szám különösen veszélyes a személyiségi jogokra.” Ennek oka, hogy „a személyi szám elterjedt használata esetén a magánszféra megszűnik, mert a legtávolabb eső különböző célú nyilvántartásokból összehozott adatokból előállítható az ún. személyiségprofil, az érintett tetszőlegesen széles tevékenységi körére kiterjedő és intimszférájába is behatoló művi kép, amely ugyanakkor az adatok kontextusból kiragadott volta miatt nagy valószínűséggel torz is.” A bíróság mindezek alapján megállapította, hogy „A személyi szám logikája […] ellentétes az adatvédelemhez való jog konstitutív elemeivel: a célhozkötött, osztott információs rendszerek elvével, és azzal a főszabállyal, hogy az adatot az érintettől, annak tudtával és beleegyezésével kell felvenni. Ha az adatvédelem elveit következetesen alkalmazzuk, a személyi szám értelmét veszti, mert „előnyeit” nem lehet kihasználni.” Az Alkotmánybíróság személyiszám-határozatát meghozatalától fogva máig rengeteg bírálat érte: az osztott információs rendszerek elvének konkretizálásaként megvalósított, három azonosítót használó rendszer óriási költséggel épült ki, és előnyei vitathatók. Érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy az AB már a határozatban elébe ment a várható bírálatoknak: „Személyes adatokat természetesen össze lehet kapcsolni névvel, és szükség szerint kiegészítő azonosítók segítségével, mint pl. az anya neve, vagy lakcím. A mai számítógép kapacitások mellett ezek terjedelme sem jelent különösebb problémát. A „természetes” adatok azonban változhatnak (pl. a név férjhezmenéssel vagy névváltoztatással), s előfordulhat, hogy a megkülönböztetéshez további adatok szükségesek; továbbá változó adatok esetén (mint a lakcím) az adatok követése és karbantartása szükséges. Az ezzel járó nehézségek és kiadások jelentős tételként jönnek számba az adatfeldolgozás költség/haszon elemzésénél, s minthogy természetes fékjét képezik az indokolatlan adatgyűjtésnek, amire a kéznél lévő személyi szám késztet.” A cél tehát természetes fék beépítése volt: ennek érdekében a bíróság kimondta, hogy „az univerzális személyi szám lényegénél fogva ellentétes az információs önrendelkezési joggal. Ezért az Alkotmánnyal csakis a meghatározott célú adatfeldolgozásra korlátozott használatú azonosító szám egyeztethető össze. Az 125

A személyes adat és az adatkezelés fogalmának elemzésétől itt eltekintünk, lásd erről Jóri András: Adatvédelmi kézikönyv, Osiris, 2005, 98-120 o. 126 Kiemelés az eredetiben.

99 ilyen korlátozott használatú „személyi számot” bevezető törvénynek szabályozási és ellenőrzési garanciákat kell tartalmaznia arra, hogy ezt a számot más összefüggésben ne használhassák. Sem az „állami szféra,” sem az államigazgatás egésze nem tekinthető olyan egységnek, amelyen belül egyetlen egységes személyazonosító kódot lehetne bevezetni vagy használni.” B.) Az osztott információs rendszerek szabályozási kerete: az 1996. évi XX. törvény A személyi szám-határozat nyomán megszülető Avtv. kifejezetten rögzíti az osztott információs rendszerek követelményét: 7. §-ának (2) bekezdése szerint „Korlátozás nélkül használható, általános és egységes személyazonosító jel alkalmazása tilos.” (Itt jegyezzük meg, hogy ez a szabályozás megfelel az Európai Unió adatvédelmi irányelvének is (az Európai Parlament és a Tanács 1995. október 24-i 95/46/EK irányelve a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról), amelynek 8. cikk (7) bekezdése kifejezetten a tagállamokra utalja „a nemzeti azonosító számok és egyéb általános jellegű azonosító jelek feldolgozása” feltételeinek meghatározását.) A következő lényeges lépés hosszabb átmeneti idő után a személyazonosító jel helyébe lépő azonosítási módokról és az azonosító kódok használatáról szóló 1996. évi XX. törvény (a továbbiakban: Szaz. tv.) megszületése volt. A Szaz. tv. szerint a polgárt „természetes személyazonosító adataival, vagy az azokból kiválasztott, az adatkezelés célja szerint szükséges és megfelelő mértékű adattal kell azonosítani”, ugyanakkor a természetes személyazonosító adatokkal történő azonosítás „kiegészítésére vagy helyettesítésére” az adatkezelő azonosító kódot is használhat [Szaz. tv. 4. § (1)–(2) bekezdése]. A Szaz. tv. meghatározása szerint: „Az azonosító kód olyan, matematikai módszerrel képzett, különleges adatra nem utaló számjegysor, amely a polgárt az adatkezelés során egyértelműen azonosítja.” Az azonosító kódot maga törvény minősíti személyes adatnak (5. § (2) bekezdés). A törvény szerint az adózással kapcsolatos nyilvántartás azonosító kódja az adóazonosító jel, az egészségügyi, szociális és a társadalombiztosítási és a magánnyugdíj rendszerrel kapcsolatos nyilvántartások azonosító kódja a társadalombiztosítási azonosító jel (tajszám), a személyiadatés lakcímnyilvántartás azonosító kódja pedig a személyi azonosító (Szaz. tv. 6. §). A törvény szerint az azonosító kódokat az adatkezelő „az érintettel, illetve más adatkezelővel való, meghatározott célú kapcsolattartása során csak azt az azonosító kódot használhatja, amelyre a feladatot meghatározó törvény őt felhatalmazza”; más adatkezelő számára az azonosító kód használata csak az érintett („polgár”) előzetes írásbeli hozzájárulásával lehetséges; „a polgárt a hozzájárulás megadása, megtagadása, illetve visszavonása miatt hátrány nem érheti, a hozzájárulás megadásáért bármilyen előny kilátásba helyezése tilos”. A párhuzamosan törvényi felhatalmazás alapján több azonosító kódot kezelő adatkezelő a különböző azonosító kódokat tartalmazó nyilvántartásokat elkülönítetten köteles vezetni. (Szaz. tv. 7. §). A törvény részletesen meghatározza az adóazonosító jel, a tajszám és a személyazonosító jel kezelésének szabályait, valamint az azonosító kódokat alkalmazó alrendszerek együttműködését és annak korlátait. Lényeges, hogy a Szaz. tv. hatálya nem terjed ki a kizárólag belső azonosításra szolgáló technikai kódokra [Szaz. tv. 2. § (2) bekezdése]. C.) Az Alkotmánybíróság és az adatvédelmi biztos gyakorlata; jogalkotási kísérletek az osztott információs rendszerek elvének áttörésére Az Alkotmánybíróság gyakorlata az ágazatspecifikus azonosítók kialakult rendszerének alkotmányosságának (illetőleg egy eseteleges általánosan használt azonosító alkotmányellenességének) tekintetében töretlen: legutóbb a 26/2004. (VII. 7.) sz. határozatában foglalt állást hasonló

100 kérdésben, hivatkozva a személyi szám-határozatot („Az Alkotmánybíróság már 1991-ben kimondta, hogy az Alkotmánnyal csakis a meghatározott célú adatfeldolgozásra korlátozott használatú azonosító szám egyeztethető össze”). Álláspontunk szerint csekély az esélye annak, hogy az osztott információs rendszerek elvének a fent ismertetett határozatlan lefektetett elvét a bíróság feladná, még akkor is, ha dr. Sólyom László szerint [a Szaz. tv. elfogadásakor] „…a kevés karakterből álló numerikus azonosító eredeti előnyei a műszaki fejlődés következtében érdektelenné váltak; így a személyi számból az elvi kérdések maradtak fenn”127. Az adatvédelmi biztosi gyakorlat szintén töretlenül az AB által felállított értelmezést követi: egyedi vizsgálatok esetén a biztos általában olyan általános követelményeket vizsgál, mint az egyes azonosító kódok elkülönült kezelése128, valamely azonosító kód kezelésének jogszerűsége a Szaz. tv. alapján.129 Jogszabály-véleményezések során számos esetben fellépett az osztott információs rendszerek elvének védelmében.130 Az elektronikus közigazgatás megteremtésének igényével együtt gyakran vetik fel a legutóbbi időkben az osztott információs rendszerek elvének „meghaladottságát”, vagy azt, hogy az azonosítók elkülönített kezelése technológiai eszközökkel biztosítható akkor is, ha azok egy hordozón (például kártyán) vannak jelen. A biztos többször fellépett ilyen kezdeményezések ellen: így pl. 1997-ben a Központi Adategyeztetés és Továbbítás Országos Rendszere (KATOR) ellen. „A tervezett rendszer az adatvédelem nemzetközileg elfogadott elveit (például az adatkezelések célhoz kötöttségének elvét, vagy az osztott információrendszerekre vonatkozó követelményeket) figyelmen kívül hagyja, és olyan rendszer létrehozását célozza meg, amely beleillik az állampolgárok totális ellenőrzését szolgáló egyéb - az elmúlt hónapokban felszínre került - kormányzati törekvések sorába. A nemzetközi gyakorlatban kevés példát lehet arra találni, hogy az eltérő céllal létrehozott és működtetett adatbázisokat olyan módon kapcsolják össze, ahogyan azt a jelentés javasolja. A személyiségi jogok javaslatból kiolvasható korlátozását ezért is elfogadhatatlannak tartom. E terv megvalósulása oly mértékben sértené az állampolgárok információs önrendelkezési jogát, melyre nincs alkotmányos indok. Az adatbázisok összekapcsolásának tervezett módja véleményem szerint akkor sem fogadható el, ha azt korszerű számítástechnikai módszerek alkalmazásával, »virtuális adatbázis« és »központi index« használatával kívánják megoldani, vagy ha az »egy személy - egy hely - egy idôpont« elv érvényesítésével azt a hamis illúziót kívánják kelteni, hogy ez a központosított nyilvántartás az állampolgárok érdekét szolgálja.”131 A gyakorlat ebben is töretlen: a biztos 2003. évről szóló beszámolója szerint az előterjesztők „- valószínűleg csak átmenetileg – elálltak” a három azonosító kártya adatait tartalmazó új kártya bevezetésének tervétől.132 E megjegyzés előzménye az IM által 2003. áprilisában előterjesztett, majd utóbb visszavont, az Avtv. átfogó módosítására irányuló törvényjavaslat volt (T/3735). Az Avtv. átfogó módosításán túl a javaslat módosította volna a Szaz. tv.-t is a következő rendelkezés beillesztésével: „A polgár részére - kérelmére - megfelelő biztonsági rendszerrel ellátott azonosító kártya is kiadható, amely természetes személyazonosító adatait és azonosító kódjait tartalmazza. Az azonosító kártyát úgy kell kialakítani, hogy adattartalmából az adatkezelő csak azokat az adatokat és azonosító 127

Sólyom László: Az adatvédelem és az információszabadság jogi előtörténete Magyarországon, in: Majtényi et al. (szerk.): Az elektronikus információszabadság, Eötvös K. Intézet, 2005., 182. o. 128 Az adatvédelmi biztos beszámolója 1997, 95. o. 129 Az adatvédelmi biztos beszámolója 1998, 270. o. 130 Az adatvédelmi biztos beszámolója 1998, 274. o. 131 72/K/1997 132 Az adatvédelmi biztos beszámolója 2003, 43. o.

101 kódokat ismerhesse meg, amelyek kezelésére jogosult.” A kezdeményezés célja tehát egy olyan megoldás jogi alapjának megteremtése volt, amely kriptográfiai eszközök alkalmazásával mentette volna át az osztott információs rendszerek doktrínáját az információs társadalom közegébe. Az adatvédelmi biztos kifejtette aggályait, az alkotmánybírósági tesztig e módosítás el sem jutott. (Sajnos az adatvédelmi törvény átfogó módosítása is elmaradt, az ezt követően kidolgozott és elfogadott módosítás nyomán a törvény szabályozása máig zavaros, következetlenségektől és kodifikációs hibáktól terhelt.) Kiemelendő még egy elem az adatvédelmi biztosi gyakorlatból, amely egy alapkérdéssel, a személyes adat fogalmával kapcsolatos: tegyük fel például, hogy valamely természetes személy adatait tartalmazó személyes adatok képezik a kártya adattartamát (pl. a kártyán szerepel mindhárom ágazatspecifikus azonosító kód), de az adott szerv – például adóhatóság – csak a kártya adattartamának meghatározott részéhez fér hozzá – vajon személyes adatnak minősül-e ebben az esetben a fizikailag birtokába került kártyán található többi, ám számára elérhetetlen adat? Ez a kérdés igen fontos lehet például annak megítélésekor, hogy egyes chipkártyára épülő elektronikus kormányzati alkalmazások esetén miképp érvényesíthető az osztott információs rendszerek elve – elegendők-e a kriptográfiai eszközök annak biztosítására, hogy a meghatározott ágazati azonosító kódhoz csak a jogosult alrendszerbe tartozó szervezetek férjenek hozzá, vagy a kártyák fizikai elkülönítése szükséges? Általánosabban feltéve a kérdést: a kódolás a magánszféravédelem új eszköze-e, amely az információs önrendelkezés lehetőségeit növeli, vagy ragaszkodnunk kell a hagyományos garanciákhoz? Az adatvédelmi biztos e kérdést illető igen széleskörű gyakorlatának ismertetését mellőzve itt csak annyit emelünk ki, hogy ebben az esetben lehetséges az adatok és az érintett személy közötti kapcsolat visszaállítása – ez minden kódolt adat esetében lehetséges, amennyiben a kód valamely személy számára rendelkezésre áll. Enne alapján az adatvédelmi biztosi értelmezést követve a kódolt adatok a dekódolás lehetőségének fennállásáig személyes adatnak minősülnek – vagyis azok ezen szigorú értelmezés szerint még fizikailag sem tárolhatók egy kártyán. IV.2.2 Ügyfélazonosítás és elektronikus aláírás A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 160. §-a rögzíti az ügyfél-azonosítás két módját: legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírás használatát, illetőleg a központi rendszer igénybevételéhez szükséges ügyfélkaput. Az alábbiakban a Ket. rendszere általi azonosítás és az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény (a továbbiakban: Eatv.) viszonyát elemezzük. A.) Az Eatv. hatálya: aláírási célú elektronikus aláírás és azonosítási célú azonosító kód Az Eatv. hatályát meghatározó rendelkezés szerint „1. § (1) E törvényt kell alkalmazni a) az elektronikus aláírással kapcsolatos szolgáltatást végző természetes, illetve jogi személyre vagy jogi személyiség nélküli szervezetre, gazdálkodó szervezetre; b) az elektronikus aláírással kapcsolatos szolgáltatást igénybe vevő, illetőleg elektronikus aláírást felhasználó természetes, illetve jogi személyre vagy jogi személyiség nélküli szervezetre; c) az elektronikus aláírással kapcsolatos szolgáltatásra és az elektronikus aláírás felhasználásának egyes kérdéseire.” A hatály meghatározása tehát döntően az elektronikus aláírás definíciójára épül. Ezt a meghatározást a törvény 2. § 6. pontja rögzíti a következőképp: „Elektronikus aláírás: elektronikusan aláírt elektronikus dokumentumhoz azonosítás céljából logikailag hozzárendelt vagy azzal elválaszthatatlanul összekapcsolt elektronikus adat.” Mivel az Eatv. alapvetően harmonizációs norma,

102 elsődleges célja az Európai Parlament és a Tanács az elektronikus aláírásra vonatkozó közösségi keretfeltételekről szóló 1999/93/EK számú irányelvében (a továbbiakban: e-aláírás irányelv) foglalt rendelkezések átültetése, ezért az Eatv. hatályának meghatározásához vizsgálni kell az irányelv hatályát is. Az irányelv 2. cikk (1) bekezdése szerint „elektronikus aláírás”: olyan elektronikus adat, amely más adathoz van csatolva, illetőleg logikailag hozzárendelve, és amely hitelesítésre szolgál”. Az Eatv. 2. § 15. pontja szerint „Fokozott biztonságú elektronikus aláírás: elektronikus aláírás, amely a) alkalmas az aláíró azonosítására, b) egyedülállóan az aláíróhoz köthető, c) olyan eszközökkel hozták létre, amelyek kizárólag az aláíró befolyása alatt állnak, és d) a dokumentum tartalmához olyan módon kapcsolódik, hogy minden - az aláírás elhelyezését követően a dokumentumon tett - módosítás érzékelhető.” Bár az Eatv. és az e-aláírás irányelv meghatározásai közötti különbség elsőre jelentéktelennek látszik, mégis lényeges: az Eatv. meghatározása ugyanis elfedi azt a tényt, hogy az e-aláírás irányelv – és az annak rendelkezéseit átültető Eatv. – kizárólag az adatokhoz kapcsolt, azok hitelességét bizonyító, „aláírási célú” elektronikus aláírásra terjed ki. Ezt támasztja alá az irányelv – az értelmezés során szem előtt tartandó - 8. preambulumpontja is, amely szerint „a gyors technológiai fejlődés és az Internet világméretű elterjedése olyan megközelítést tesz szükségessé, amely nyitott az adatok elektronikus hitelesítésére képes különböző technológiák és szolgáltatások irányában”133. Az e-aláírás irányelv felülvizsgálata során Jos Dumortier professzor bábáskodása mellett született tanulmány134 számos érzékletes példával írja le az elektronikus aláírás fogalmat, és támasztja alá a e-aláírás irányelv hatályának ilyen értelmezését. A Dumortier-tanulmány az e-aláírás irányelv fenti preambulumára hivatkozva kiemeli, hogy „az elektronikus aláírás fogalma „adat-hitelesítésre” („data-authentication”) utal, és nem öleli fel azokat a módszereket és technológiákat, amelyek valamely „entitás” hitelesítésére („entity-authentication”) vonatkoznak”. A szerzők szerint „egy elektronikus bankszámlához való hozzáférést biztosító PIN-kód beütése nem esik az „elektronikus aláírás” definíciója alá. Ha ugyanazt a kódot egy pénzügyi tranzakció megerősítéseként ütjük be, akkor ellenkező a helyzet: az „adat-hitelesítés” egy formája megy végbe, amely elektronikus aláírásnak minősül”135. Álláspontunk szerint igen fontos hangsúlyozni ennek az értelmezésnek a következményeit. Ebből az interpretációból ugyanis az következik, hogy a közigazgatási eljárás során azok a módozatok, amelyek kizárólag az ügyfél azonosítására szolgálnak, az adott technológiától függetlenül (PIN kód, vagy PKI technológián alapuló kulcspár egyik eleme, tehát „entitást azonosító” elektronikus aláírás) nem minősülnek elektronikus aláírásnak, és nem esnek az Eatv. hatálya alá. Ez a tény számos jogi és jogon kívüli következménnyel jár, hiszen ebben az esetben nem érvényesülnek az Eatv. által meghatározott jogi és technológiai követelmények, nem szükséges az Eatv. szerinti szolgáltató igénybevétele, stb. Lényeges, hogy az azonosítást végző rendszernek ebben az esetben el kell különülnie azoktól a rendszerektől, amelyekben az ügyfél dokumentumokat hitelesít elektronikus aláírásával, illetőleg mindenképpen el kell kerülni azt, hogy azonosító kódját/”aláírását” ilyen célból is használja. B.) Az azonosító kód adatvédelmi megítélése, eltérő azonosítók használata

133

Kiemelés tőlem – J.A. Jos Dumortier – Stefan Kelm – Hans Nilsson – Georgia Skouma – Patrick van Eecke: The Legal and Market Aspects of Electronic Signatures, ICRI, Leuven, 2003 135 Jos Dumortier et al., 29. o. 134

103 Álláspontunk szerint igen fontos az, hogy az azonosítás és az aláírás funkcióját megkülönböztetve elemezzük az elektronikus aláírás felhasználásával kapcsolatos adatvédelmi kérdéseket. Az ealáírási irányelv célja – mint a föntiekben azt részletesen bemutattuk - az, hogy a meghatározott jellemzőkkel bíró elektronikus aláírások számára biztosítsa azon joghatást, amelyet az adott tagállami jogrendszer a kézzel írott aláíráshoz fűz. A tagállami implementációk azonban sok esetben nem tükrözik ezt a célt. A magyar szabályozás szintén sajátos joghatásokat fűz az elektronikus aláíráshoz: így az írásbeliség követelményének kielégítésére alkalmas a fokozott biztonságú elektronikus aláírással ellátott elektronikus dokumentum, ill. teljes bizonyító erejű magánokiratnak minősül a minősített elektronikus aláírással ellátott dokumentum. Az ügyfélazonosítás során azonban nem aláírási célú tanúsítvány használatáról van szó, csak egy, a személyt azonosító kódról: az Eatv. hatálya tehát ebben az esetben nem állapítható meg. Adatvédelmi szempontból alapvető kérdés, hogy azonosító kódnak minősül-e a Szaz. tv. által használt értelemben a hozzáférést biztosító kód, legyen az ügyfélkapu vagy elektronikus aláírás. Analógiáért a hagyományos aláírás esetéhez fordulva nyilvánvalóan nem minősül az osztott információs rendszerek elve megsértésének az, ha az állampolgár ugyanazon kézzel írott aláírását helyezi el az adóbevállásán és valamely, a társadalombiztosítási alrendszer szervéhez intézett beadványán. Az aláírásnak ebben az esetben nem azonosító, hanem hitelesítő funkciója van: vitás esetben írásszakértő bevonásával bizonyítható az, hogy a szóban forgó beadvány valóban az adott ügyféltől származik. A hatóság az állampolgár azonosítását az ügyintézés során nem elsősorban az aláírásra hagyatkozva végzi el, hanem az ágazatban használt mesterséges azonosító kódra támaszkodva, amelyet a beadványban fel kell tüntetni. Az aláírás tehát biztosítja a hitelességet és a letagadhatatlanságot (egyes esetekben, pl. valamely beadvány (ill. szerződés) minden lapjának aláírással vagy kézjeggyel történő ellátása esetén az aláírás korlátozottan bizonyítékul szolgálhat a dokumentum sértetlenségére is). Az elektronikus közegben álláspontunk szerint ugyanez a helyzet. Az adatvédelmi biztossal szemben elfoglalt tárgyalási pozíció során tehát mindenképpen érdemes hangsúlyozni az aláírás és az azonosítás funkciójának különbségét. Mindettől függetlenül fennáll az a helyzet, amely szerint az elektronikus adat - hiszen célja éppen az azonosítás - egyértelműen kapcsolatba hozható egy természetes személlyel (amennyiben aláírásról van szó, tanúsítvánnyal), s mivel elektronikus formában létezik, jóval egyszerűbbé teheti az automatikus adategyeztetést. A különféle ágazati rendszerekkel kommunikáló állampolgár természetes azonosítók és hagyományos aláírása alapján jóval nehezebben azonosítható ugyanazon személyként, mint az általa használt kód/tanúsítvány alapján. Ennek a különbségnek pedig alapvető alkotmányos jelentősége van. Az Alkotmánybíróság szerint „[a]z egységes személyazonosító kód értelme az, hogy ugyanarra a személyre vonatkozó adatokat könnyen és biztosan lehessen azonosítani, illetve összegyűjteni egy olyan rövid, technikailag könnyen kezelhető kód segítségével, amely megváltoztathatatlan és összecserélhetetlen. [...] Az egységes személyi kód továbbá kiválóan alkalmas a különböző nyilvántartásokban föllelhető személyes adatok eseti összekapcsolására is. Segítségével az adatok könnyen hozzáférhetõek, valamint kölcsönösen ellenőrizhetőek lesznek. Ezek a technikai előnyök megnövelik a személyi számmal dolgozó adatfeldolgozás és az azzal összefüggő igazgatás vagy szolgáltatás hatékonyságát.”136 Igényként merül fel, hogy az e-közigazgatás központi azonosító rendszereként az elektronikus ügyfélkapu akár többféle azonosítót képes legyen befogadni. Álláspontunk szerint – az Avtv. és a Szaz. tv. rendelkezései szerint – mindenképpen törvényi felhatalmazás kell ahhoz, hogy az azonosító rendszer ágazatspecifikus azonosítókat kezeljen; azonban ha ilyen specifikus kódok 136

15/1991. (IV. 13.) AB határozat

104 kezelésére (adószám, személyazonosító jel, adóazonosító jel) nem kerül sor, akkor álláspontunk szerint – megfelelő informatikai megvalósítás és előzetes adatvédelmi jogi audit esetén – kizárható az adatvédelmi jogi kockázat. Ebben az esetben az érintett információs önrendelkezési jogával élve több kódot (pl. párhuzamosan valamely tanúsítványban szereplő kulcsot („aláírást”), PIN kódot (akár többfélét), stb. használ az eléréshez: e kódok használata azonban (mivel azok nem univerzálisak) nézetünk szerint nem sérti az osztott információs rendszerek elvét. Kulcskérdés azonban az, hogy miképp történik az azonosító rendszer és az egyes ágazati alrendszerek közötti kapcsolat kiépítése. A rendszernek úgy kell felépülnie, hogy az ügyfélkapu által végzett azonosítás során lehetőleg csak a természetes személyazonosító adatok hitelesítésére kerüljön sor, és az ügyfél önmaga azonosíthassa magát azonosító kódján az adott ágazati alrendszerben. C.) A tanúsítványok nyilvánosságának problémája – attributum-tanúsítványok Mint a fentiekben bemutattuk, az egységes személyazonosító kód alkalmazásának tilalma adottság. Fent bemutatott álláspontunk szerint megalapozottan lehet érvelni azon álláspont mellett, hogy valamely, a központi rendszer által használt kód alkalmazása, alapuljon az akár PKI technológián, megfelelő informatikai megvalósítás esetén nem sérti az osztott információs rendszerek elvét. Nézetünk szerint a legkisebb kockázatot az a megoldás jelenti, amelyben az azonosító rendszer élesen elválik a három külön azonosító kódot használó közigazgatási alrendszertől, így az azonosítást végző rendszerbe nem kerülnek ezek az azonosító kódok, a rendszer csak „továbbítja” a felhasználót az adott államigazgatási alrendszerhez. Az alábbiakban egy olyan megoldást ismertetünk, amelynek elméleti modellje igen hasonló a hagyományos, papíralapú azonosítás megszokott módjához (három külön azonosítókártya), s amellyel ilyen módon hatékonyan lehet érvelni egy közös (ám három, ágazatspecifikus kóddal kiegészíthető) kód alkalmazása mellett. Megjegyzendő azonban, hogy az alábbiakban tárgyalt attributum-tanúsítványok alkalmazásával kapcsolatban tudomásunk szerint gyakorlati tapasztalatok még nem állnak rendelkezésre. C/I.) Az attributum-tanúsítvány fogalma és alkalmazása Az alábbiakban az attributum-tanúsítványok főbb tulajdonságait és alkalmazási lehetőségeit az European Telecommunications Standards Institute (ETSI) keretében végzett szabványosítási törekvések legújabb eredménye, az ETSI TS 102 158 sz. dokumentum137 alapján foglaljuk össze. Az e-aláírás irányelv 1. mellékletének d) pontja szerint a minősített tanúsítványban feltüntethető a „tanúsítvány felhasználási céljától függően” az aláíró valamely egyedi jellemzője. (A rendelkezés magyar jogba történő átültetésével kapcsolatos helyzetről lásd alább). Az ETSI idézett anyaga szerint az e-aláírás irányelv által szabályozott eset (vagyis amikor az attributumra vonatkozó adat a nyilvános kulcsú tanúsítvány része, csak az egyik alternatíva. A másik lehetőség az attributum felvétele külön attributum-tanúsítványba. Az ETSI által használt meghatározás szerint az attributum-tanúsítvány „olyan adatstruktúra, amely egy entitás (end-entity) attributumainak meghatározott halmazát tartalmazza, és amelyet az azt kibocsátó attributum-hitelesítésszolgáltató (AA) magánkulcsával elektronikusan aláírtak”138. Az attributum-hitelesítésszolgáltatót az anyag az EAI-ban meghatározott hitelesítésszolgáltatók egy típusának tekinti. (Fontos megjegyezni, hogy az EAI és a magyar sza137

ETSI TS 102 158, v0.9.2. (2003-09) Attribute Certificate (AC): data structure containing a set of attributes for an end-entity and some other information, which is digitally signed with the private key of the AA which issued it. 138

105 bályozás fogalomrendszere ezen a ponton lényegesen eltér. Az EAI a „hitelesítésszolgáltató” (certification service provicer) fogalmát minden olyan szolgáltatóra alkalmazza, amely valamely elektronikus aláírással kapcsolatos szolgáltatást nyújt, így a tanúsítány kibocsátó szolgáltatóra, az időbélyegzés-szolgáltatást nyújtó szolgáltatóra, de bármely egyéb, az irányelv által nem szabályozott elektronikus aláírással kapcsolatos szolgáltatást nyújtó szolgáltatóra is. A magyar szabályozás azonban a „hitelesítésszolgáltató” fogalmat kifejezetten a tanúsítványt kibocsátó szolgáltatóra szűkítve alkalmazza.)139 Az attributum-hitelesítésszolgáltató az ETSI koncepciója szerint az alábbi szolgáltatásokat nyújtja: - Az attributummal kapcsolatos regisztrációs szolgáltatás (Attribute registration service): ennek a szolgáltatásnak a keretében a szolgáltató az előfizető (subscriber) kérésére regisztrál és ellenőriz meghatározott attributumokat, amelyek később később az azt igénylők számára attributum-tanúsítványba foglalhatók. (Az előfizető nem feltétlenül azonos azzal, akinek valamely jellemzőjét az attributum-tanúsítvány igazolja. Az attributum-tanúsítvány felhasználható pl. valamely munkáltató által arra, hogy munkavállalóinak meghatározott körbe tartozását igazolja; ebben az esetben az előfizető a munkáltató.) - Az attributum-tanúsítvány beszerzésére/nyújtására irányuló szolgáltatás (AC Acquisition service): a szolgáltató e szolgáltatés keretében bocsátja a felhasználó rendelkezésére az attributum-tanúsítványt. Az attributumokat a szolgáltató (a fenti szolgáltatás keretében) a korábbiakban már regisztrálta, a kibocsátás előtt azonban további feladat annak ellenőrzése, hogy azon tanúsítvány (Public Key Certificate), amelyhez az attributum-tanúsítvány kapcsolódik, valóban az igénylő személyéhez kötődik. - Az attributum-tanúsítvány generálásával kapcsolatos szolgáltatás (AC Generation service): Ez a szolgáltatás az attributum-tanúsítvány nyújtására irányuló szolgáltatás és a terjesztési szolgáltatás hátterét biztosítja, a tanúsítvány generálását foglalja magában. - Terjesztési szolgáltatás (Dissemination service): e szolgáltatás keretében a szolgáltató az érintett hozzájárulása esetén (!) hozzáférhetővé teszi (disseminates) az attributum-tanúsítványt meghatározott felek (relying parties) számára. (E szolgáltatás körébe tartozik a szolgáltatással kapcsolatos információk, policy-k, stb. hozzáférhetővé tétele is.) - Az attributum visszavonásával kapcsolatos szolgáltatás (Attribute revocation management service): a szolgáltató e szolgáltatás keretében kezeli az előfizetők (esetleg a felhasználóktól) érkező, az attributum visszavonására irányuló kérelmeket. - Az attributum-tanúsítvány visszavonási státuszával kapcsolatos szolgáltatás: e szolgáltatás keretében történik a tanúsítvány tényleges visszavonása. Az ETSI által közzétett anyagban élesen elválik a felhasználó (subject) és az előfizető (subscriber) fogalma. A fent már idézett példa szerint előfizető lehet valamely vállalkozás, míg felhasználó a vállalkozás valamely alkalmazottja. A felhasználó és az előfizető személye ugyanaz is lehet. A modell szerint a különböző alanyoknak a következő kötelezettségeik vannak: - Az előfizető a regisztrációval kapcsolatos pontos információkkal látja el az attributumhitelesítésszolgáltatót, és haladéktalanul értesíti azt az információk pontatlanságáról illetőleg változásáról;

139

Az attributumtanúsítvány fogalma már jogi szabályozásban is megjelenik; lásd a német Signaturgesetz 7. § (2) bekezdését, és ilyen az Eatv. hatályos szövege szerint is kibocsáthat. Hozzáférési célú tanúsítvány esetén természetesen ebben az esetben sem érvényesül az Eatv. hatálya.

106 - A felhasználó az attributumtanúsítványt a vonatkozó szabályzat (Attribute Certificate Practice Statement - ACPS)140 szerint köteles felhasználni, és (amennyiben nem azonos az előfizetővel) haladéktalanul köteles az előfizetőt értesíteni arról, ha a tanúsítvány adattartalma helytelen vagy megváltozott. Az attributum-tanúsítványt minden esetben csak nyilvános kulcsra vonatkozó tanúsítvány (public key certificate) birtokosa számára bocsátható ki. Az attributum-tanúsítvány tartalmi elemei az alábbiak141: - annak feltüntetése, hogy a tanúsítványt a dokumentumban meghatározott két Attribute Certificate Policy alapján bocsátották ki (a két policy közötti eltérés, hogy az egyik esetében a felhasználó megegyezik az előfizetővel, míg a másik esetben az előfizető az ún. Attribute Granting Authority, vagyis egy olyan entitás, amely meghatározza/igazolja a felhasználó valamely attributumát); - a kibocsátó hitelesítésszolgáltató azonosítására alkalmas adatok, s az állam, amelyben a székhelye van; - azon személy meghatározott jellemzői, amelyet az attributum-tanúsítványhoz egyértelműen kapcsolódó minősített tanúsítvány azonosít; - valamely minősített tanúsítványhoz történő egyértelmű hozzárendelés (link); - az attributum-tanúsítvány érvényességének kezdetére és lejártára vonatkozó adat; - az attributum-tanúsítvány egyedi azonosítója; - a kibocsátó hitelesítésszolgáltató fokozott biztonságú elektronikus aláírása (advanced electronic signature). C/II.) Az attributum-tanúsítvány alkalmazásának lehetősége Attributum-tanúsítvány alkalmazása esetén a kártyán szereplő kulcshoz (illetőleg az ahhoz társuló tanúsítványhoz) követően a megfelelő ágazati nyilvántartásért felelős szerv attributumtanúsítványt rendelne. (Ez a szerv tehát etekintetben Attribute Authority-ként, attributum-hitelesítésszolgáltatóként működne.) Az attributum-tanúsítvány tartalmazná egyrészt egy egyedi azonosítót, másrészt az adott ágazatban használatos mesterséges azonosító kódot. Az adott ágazatba tartozó hatósággal, ill. az adott mesterséges azonosító kód kezelésére felhatalmazott egyéb szervezettel történő kommunikáció esetén az azonosító tanúsítvány alapján az alkalmazás automatikusan az ágazati tanúsítványtárhoz fordulna, amely rendelkezésre bocsátaná a mesterséges azonosító kódot. A megoldás előnyei a következők: - a felhasználó egy kulcsot (kártyát) használ az azonosításra; - a felhasználónak nem kell megadnia mesterséges azonosító kódját; - a jogosult hatóság/szerv képes a személyt egyértelműen azonosítani az adott ágazatban használt mesterséges azonosító kód segítségével. A megoldás hátrányai a következők: - az attributum-tanúsítvány a nyilvános kulcsot tartalmazó tanúsítványhoz egyértelműen köthető, az mint azonosító kód tehát az azonosítás során szerephez jut. Adatvédelmi kockázatot jelent az az értelmezés, amely szerint ez a kód egységes azonosító. Ennek azonnali törlését előíró 140

Az ETSI dokumentuma az certificate policy/certificate practice statement (hitelesítési irányelv/szolgáltatási szabályzat) fogalmához hasonló megkülönböztetést tesz az Attribute Certificate Policy és az Attribute Certification Practice Statement között. 141 Lásd erre az X 509 és az RFC3281-ben előírtakat.

107 szabály írható elő oly módon, amely szerint a kommunikációnak az azonosítás megtörténte után azonnal az adott ágazati azonosító használatával kell történnie. További lehetőség az azonosításra szolgáló tanúsítványba több azonosító felvétele (nb. erre a tanúsítványra az Eatv. hatálya nem terjed ki), s az attributum-tanúsítványokkal a kapcsolat más-más azonosítón keresztül történő megteremtése. Ez a megoldás álláspontunk szerint a kellő mértékben csökkenti az adatvédelmi kockázatot: ezen modell szerint tehát az azonosító kártya három azonosító számot tartalmaz, amelyek kapcsolati kódként funkcionálnak az adott ágazatban használt attributum-tanúsítvány felé. A kártya alkalmazásával bejelentkező felhasználó attributum-tanúsítványát az ágazati attributum-tanúsítványtárhoz hozzáférő jogosult a kapcsolati kód alkalmazásával azonosítja (ill. az az aláírás részét is képezheti), majd a továbbiakban a kommunikáció az attributumtanúsítványból kiolvasott mesterséges azonosító alkalmazásával folyik. Mivel a kapcsolati kód mind a három alrendszer esetén eltérő, az osztott információs rendszerek elve maradéktalanul érvényesül. - biztosítani kell azt, hogy az attributum-tanúsítványokhoz csak az adott azonosítót felhasználni jogosult szervezetek férjenek hozzá, és informatikai eszközökkel kell biztosítani a jogosult és célhozkötött felhasználást - további probléma a tanúsítványkiadás folyamatának bonyolultsága. Az alaptanúsítvány kiadásának megtörténte után az ágazati tanúsítványkiadónak azonosítania kell az ügyfelet, majd a kapcsolati kódhoz rendelve kell kiadnia az ágazati attributum-tanúsítványt. Az ügyfél azonosítása - az alaptanúsítvány korlátozott adattartalma és a nyilvántartások adattartalmának eltérése miatt személyes megjelenés során történhet. Az attributum-tanúsítvány az ETSI-specifikáció szerint minden esetben a nyilvános kulcsot igazoló tanúsítványhoz kötődik. Az ügyfél tehát a számára kibocsátott kártyán tárolt aláíró kulcscsal írja alá a dokumentumot; az aláírás ellenőrzésekor az erre felhatalmazott szerv/személy egyben az attributum-tanúsítványhoz is hozzáfér, így az abban feltüntetett ágazati azonosító kódhoz hozzáférve a továbbiakban ezen azonosító kód segítségével kezeli a nyilvántartásban ill. az ügyintézés során az ügyfelet. A felhasznált attributum-tanúsítványt piaci szolgáltató bocsátaná ki, akár az aláírást szolgáló tanúsítvánnyal egyidőben, az érintett azonosító kódját igazoló hatósági igazolvány alapján. Az attributumtanúsítványt csak az erre felhatalmazott szervek/személyek számára szabad hozzáférhetővé tenni. A megoldás előnyei és hátrányai megegyeznek az előzőekben írtakkal: az ügyfél számára a modell egyszerűen használható megoldást biztosít, ám az elektronikus aláírás egyedisége miatt adatvédelmi kockázatokat vet fel. IV.2.3 Az ügyfélkapu használata mint kötelezettség, a jogosultság-tár E pontban azt tárgyaljuk, előírható-e kötelezően az elektronikus ügyfélkapu használata az állampolgárok számára. Az Eatv. rendelkezéseit áttekintve két szabály releváns a kérdés megítélése szempontjából. A 3. § (7) bekezdése szerint „jogszabály - az adókötelezettség teljesítésének módját megállapító törvény kivételével - nem teheti elektronikus aláírás felhasználását ügyfél részére kötelezővé.” A hivatkozott § (8) bekezdése szerint „Minősített tanúsítványt bármely - a (3)-(4) bekezdés szerinti - bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásban el kell fogadni.” Álláspontunk szerint ezek a rendelkezések nem zárják ki az ügyfélkapu használatának – akár az elektronikus aláírást mellőző – kötelező előírását, mivel azok hatálya kizárólag a dokumentumhitelesítésre – nem azonosításra – használt elektronikus aláírásokra terjed ki. Előírható az, hogy az azonosítást adott rendszer – az elektronikus ügyfélkapu – alkalmazásával kell elvégezni; az azonosításhoz (a Ket. megfelelő

108 módosítása után) nem kell elfogadni elektronikus aláírást sem (azonban el kell azt fogadni az Eatv. szerint, ha valamely dokumentum befogadásáról van szó). További kérdés, hogy miként valósítható meg az ún. „jogosultság-tár”. Az ezzel kapcsolatos elképzelés szerint egyik oldalon az állampolgárt megillető összes jogosultság halmaza állna; a másik oldalon az a kötelezettség, hogy az állampolgár ügyfélkaput nyisson, s ezen keresztül jelölje ki a jogosultság-halmazból őt megillető jogokat, így konkretizálva saját jogosultságprofilját. A jogosultság-profil személyes adatokból áll (hiszen minden egyes jogosultság, legyen akár a biztosítotti minőség, legyen akár az adóalanyi minőség, meghatározott adókötelezettség fennállása, meghatározott jogosultság fenn nem állása, stb.), s teljeskörűen rögzíti az állampolgár által a közigazgatásban vele kapcsolatban tárolt összes személyes adatot. Ezen a ponton újra fel kell idéznünk a fejezet elején már hivatkozott alkotmánybírósági kulcshatározatot, a 15/1991. (IV. 13.) sz. döntést. A határozat középpontjában célként épp a „személyiségprofil”, az integrált adattároló és –feldolgozó rendszerekben rendelkezésre álló, meghatározott adatkezelési cél nélkül tárolt adattömeg veszélye állt. A határozat vonatkozó része szerint „Az adattovábbítás önmagában vett alkotmányosságától függetlenül a pontosan meg nem határozott gyűjtőkörű adatfeldolgozó számára természetszerűen adódik, hogy az egyes személyekre vonatkozó adatokat összességükben és összefüggésükben megismeri. Ez teljesen kiszolgáltatja neki az adatalanyokat, átvilágíthatóvá teszi magánszférájukat is, továbbá egyenlőtlen kommunikációs helyzetet eredményez, amelyben az érintett nem tudja, hogy az adatfeldolgozó mit tud róla. Az eredeti összefüggésekből szükségképpen kiragadott adatokból összeállító ún. „személyiségprofil”, amely a személyiségi jogokat különösen sérti, s amelynek elkerülése az egyes adatfeldolgozások jogszerűsége megítélésénél alapvető szempont, a széles, de határozatlan gyűjtőkörű adatfeldolgozás velejárója. Mindezekért az ilyen adatfeldolgozás az emberi méltóságot sérti.” Az általános „jogosultság-tár” nyilvánvalóan szükségtelenné tenné a továbbiakban az egyes ágazati azonosítón alapuló informatikai rendszereket, végsősoron egy egységes közigazgatási informatikai nyilvántartás megteremtéséhez vezetne. A KATOR-projekt története jó példa arra, hogy egy ilyen terv várhatóan az adatvédelmi biztos erőteljes ellenzésére számíthatna, s az 1991ben megalapozott alkotmánybírósági gyakorlat stabilitására tekintettel kevés a valószínűsége annak, hogy a testület azt alkotmányosnak nyilvánítaná. Álláspontunk szerint tehát az egységes jogosultság-tár kiépítése nem egyeztethető össze a hatályos magyar adatvédelmi joggal: e joganyag azonban – melynek mára doktrínává merevedett főbb elemei még a kilencvenes évek elején, egy lényegesen eltérő jogi és műszaki közegben alakultak ki – számos ponton már meghaladottnak tekinthető. Az Avtv. a közösségi jogfejlődés és a gyakorlat felől érkező igények hatására történt, az elmúlt években elfogadott „kiigazításai” az elmozdulás kényszerét hozták magukkal, s – elsősorban a pán-európai elektronikus ügyintézés követelményrendszerének megteremtését célzó közösségi politikák újabb fejleményeivel összhangban – e folyamat a jövőben várhatóan felerősödik. E közegben az informatikai eszközök alkalmazása már természetszerűleg másként vetődik fel: az állam részéről történő, esetleges visszaélések lehetőségét részben a modernizált jogi eszköztár, részben az informatikai alkalmazásokkal szemben támasztott, pontosan meghatározott és ellenőrzött követelmények hivatottak megakadályozni. Amennyiben a magyar adatvédelmi jog a korábbi, doktriner szemléletmód fenntartásához ragaszkodik, úgy meglehet, az elektronikus ügyintézést korlátozó egyes szabályok elbontása érdekében épp közösségi jogi alapokra helyezve kell majd az Alkotmánybíróság újabb állásfoglalásait kérni, vagy új jogszabályokat alkotni. Ebből a szempontból irányadó lehet a külföldi (elsősorban német) alkotmánybírósági gyakorlat megismerése, feldolgozása, ahol e problémákkal már korábban szembesültek, s azokra sikerült az

109 alkotmányos alapokat nem érintő, de a jelen követelményeihez jobban illeszkedő megoldásokat kimunkálni.

110

V. A TOVÁBBLÉPÉS IRÁNYAI: EGY LEHETSÉGES SZABÁLYOZÁSI KONCEPCIÓ KÖRVONALAI A.) Az E-kormányzat továbbfejlesztése átfogó állami elektronikus adminisztrációvá A napjaink európai terminológiájában egyre inkább elterjedt e-adminisztráció kifejezés bevezetése többet jelenet, mint a szóhasználat változását. Ma Magyaroszágon e-kormányzat alatt csak s szűkebb értelemben vett kormányzati informatika kérdéskörét érthetjük: a 2002-es kormányváltást követő, új intézményi és hatásköri rend szerint már nem sorolható ide az elektronikus igazságügy, de az önkormányzatok ügyintézése sem. A kormányzati reform alapján várható változások itt csak a (kezdeményezői, végrehajtói) hatáskörök (ma még ismeretlen) újratelepítését jelenthetik, amely azonban magának a koncepciónak meghatározása szempontjából nem bír jelentőséggel: ez ugyanis mindenképpen a Kormány feladata kell, hogy legyen. A Kormánynak kell gondoskodnia arról, hogy az elektronikus adminisztráció (bármely ágazati feladatokat érintsen is) szabályozásának feltételrendszere rendelkezésre álljon, az egyes részfeladatok pedig megfelelően koordinálásra, végrehajtásuk pedig ellenőrzésre kerüljön. Nem sértve az igazságügyi szervek és az önkormányzatok önállóságát, ésszerű és lehetséges mértékig ez a koordinatív jogkör az igazságügyi és önkormányzati informatikára is ki kell, hogy terjedjen, azon ágazatok vonatkozásában pedig, ahol a Kormány irányítói jogköre korlátozásmentesen érvényesül, a jelenleg jellemző ágazati-vertikális szemlélet egy egységes, horizontális szemlélettel való kiváltásának semmilyen akadálya nem lehet. Az alapelvek, alapvető jogintézmények szempontjából az egyes ágazati szabályozások között nem lehet eltérés: az egyes ágazati szabályozásokban is csak ügyintézés módjából, a részt vevő szervek informatikai felkészültségéből adódó, eltérő követelmények, illetőleg – ha ilyen a papíralapú eljárások esetében is felmerül – eljárási sajátosságok engedhetnek eltérését. A legalapvetőbb követelmény az elektronikus megoldások minden előnyének figyelembe vételével – az e-adminisztráció megvalósítása melletti kormányzati elkötelezettség kinyilvánítása, tettekre váltása. Mindez a 2006-ban hivatalba lép kormány felé azt a kettős igényt fogalmazza meg, hogy egyrészt tekintse át és értékelje az információs társadalom összefüggésében kijelölt, korábbi feladatok végrehajtását, másrészt – a stratégiák felülvizsgálatával, az EU 2010-ig terjedő politikájának figyelembe vételével, s az ezeknek megfelelő új célok felállításával – jelölje ki a továbblépés irányait is. Az e-adminisztráció előnyeinek kihasználása az előttünk álló, intézményi-szervezeti átalakulási folyamatokban (egészségügy, oktatás, közigazgatási rendszer) éppúgy kulcsszerepet játszik majd, mint a konvergencia program teljesítésében, a gazdaság versenyképességének javításában. Az e-adminisztráció melletti elkötelezettség – hangsúlyozottan – nem új források lekötését, új, nagyarányú fejlesztések megkezdését jelenti, hanem ellenkezőleg: a meglévő eszközrendszer jobb kihasználásával elérhető költségvetési megtakarításokat teremt, melynek hatása már rövid távon jelentkezik. Az állam által már megvalósított, jelentős nagyságú informatikai beruházások „megtérülése” azonban csak akkor várható, ha azok ténylegesen igénybe vételre kerülnek. A leginkább érintettek körét (az elektronikus ügyintézés igénybe vevőit) olyan helyzetbe kell hozni, élni tudjanak, élni akarjanak a rendelkezésükre álló lehetőségekkel: ezt – közvetlen kötelezés hiányában – csak akkor lehet elérni, ha annak igénybe vétele – a papíralapú ügyintézéshez képest - egyszerűbb, kényelmesebb, gyorsabb megoldásokat kínál. Az elektronikus ügyintézés

111 szempontjából tehát indokolt a „pozitív diszkrimináció”: ez azonban egyben azoknak az előnyöknek elismerése is, melyek a rugalmatlanabb és költségesebb papíralapú ügyintézéshez képest jelentkeznek.

B.) Koregulatív szabályozás Az informatikai eszközök használatára törekvő szabályozás folyamatosan szembesül bizonyos technikai követelmények meghatározásának szükségszerűségével. Bár az elektronikus kapcsolattartás bizonyos vonatkozásait illetően rendelkezésre állnak szabványok, a ma már döntően informatikai célrendszerekre épülő elektronikus ügyintézési folyamatok teljes körű szabványosítására belátható időn belül nem mutatkozik lehetőség: az ilyen rendszerek műszaki paramétereit általában az ágazati jogszabályok állapítják meg. A jogi norma – ahol lehet – támaszkodik a szabványkora, azokkal együttesen alkot szabályozást – sok esetben azonban „nyílt végű” követelményeket állít fel (pl. „az általában rendelkezésre álló informatika eszközök használata”), azaz (egyébként életszerűen) a szokásra hivatkozik. A hatályos joganyag értékelése azt is mutatja, hogy a jogalkotó számára szinte megoldhatatlan feladat a jogforrások mai szerkezetében az ilyen normák elhelyezése: a részletes technológiai követelmények meghatározása így legtöbbször az – ágazati – „szabályzatokra” marad. E szabályzatok megalkotása normakontroll vagy előzetes egyeztetési kötelezettség alatt nem áll, azaz esetenként tartalmazhatnak – s tartalmaznak is – felsőbb szintű jogszabállyal vagy a közösségi joggal összeegyeztethetetlen rendelkezéseket. Az ilyen, „technológiai quasi-jogszabályok” elsősorban az adott ágazat speciális igényeit elégítik ki, s a legkritikusabb szinten (az ügyintézési szolgáltatások a felhasználók számára való hozzáférése, igénybe vétele) vezetnek lényegi eltérésekhez. E, zömében külső szakértői szervezetek által előkészített szabályzatok egyébként – ugyancsak érthetően – elsősorban a megrendelő „ágazati” érdekeit igyekeznek kiszolgálni. Amennyiben a műszaki-technológiai követelményrendszert a jogalkotó meghatározza, úgy gondoskodnia kell az e követelményeknek való megfelelőség ágazati ellenőrzéséről, az ahhoz szükséges személyi és infrastruktúrális követelmények biztosításáról. Ez újabb – és igen költséges – bürokratikus intézmények megteremtésével jár együtt. E modell helyett az ipari önszabályozással való együttműködésre, a koregulatív megoldások elterjesztésére kell helyezni a hangsúlyt: ebben az esetben a működés műszaki feltételrendszerét az érintett piaci szereplők, s ahol létezik ilyen, a felhasználó érdekvédelmi szervezetek határozzák meg, s ők gondoskodnak a megfelelőség tanúsításáról, ellenőrzéséről is. Bár az ipari önszabályozást – elviekben – a kormányzati politika is támogatja, a téren mindezidáig (a domain-regisztráció kivételével) az tényleges lehetőséget nem kapott az állam szervei által, vagy azok által is gyakorolható feladatok ellátására. Amennyiben az állam e feladatok ellátásáról (melyek legnagyobb részét egyébként fel sem kívánja vagy tudja vállalni) lemond, úgy a koregulatív modellben megfelelő biztosítékokkal kell rendelkeznie arra nézve, hogy a feladatok maradéktalanul, a jogszerűség és a biztonságosság a lehető legmagasabb szintű követelményeinek kielégítésével kerülnek majd ellátásra. Az önszabálynak átengedett hatáskörök vonatkozásában felügyeleti jogkört nem gyakorolhat, de nem is tud gyakorolni (ha az ehhez szükséges feltételek rendelkezésére állnának, nem is engedné át a szabályozást), ám a biztosítékok polgári jogi eszközökkel is megteremthetők. Megfontolandó, hogy idővel olyan területeken is hatáskör-átengedésre kerüljön sor, ahol jelenleg hatósági kontroll működik: kisebb, hatékonyabb államgépezet kialakítására csak akkor nyílik lehetőség, ha az állam által ellátandó feladatok száma is csökken.

112 Az államnak a hatósági, bírósági elektronikus ügyintézés lehetőségét ugyan a papíralapú ügyintézéssel azonos feltételek mellett kell biztosítania, vannak azonban olyan esetek, mikor az ügyintézés adott módja (a papíralapú ügyintézéshez képest értéknövelt szolgáltatás) igénybe vételi díj fizetéséhez köthető. Még gyakoribb, hogy a potenciális felhasználók olyan piaci szolgáltatást vesznek igénybe, melyért egyébként díjat kell fizetniük, ám e szolgáltatás az elektronikus ügyintézéssel való összekapcsolására a jog nem ad lehetőséget. Olcsóbb, gyorsabb elektronikus ügyintézés nem csak további kormányzati beruházások révén biztosítható, hanem az ilyen kooperatív megoldások révén is. A mai szabályozási környezet sem a kooperatív ügyintézési elemek bevezetését, sem a papíralapú és elektronikus eljárási cselekmények összekapcsolását nem támogatja: egy jövőbeni szabályozási koncepciónak azonban e megközelítéssel mindenképpen szakítania kell.

C.) Egységesülő ügyfélazonosítás Alapvető követelmény, hogy az elektronikus ügyintézés során biztosított ügyfél azonosítási lehetőség ne csak meghatározott eljárástípushoz legyen igénybe vehető. A hatályos szabályozási környezetben az ügyfél azonosításának alapját elektronikus aláírásához vagy az általa használt azonosító jelhez (együttesen: kódok) tartozó adatok (együttesen: tanúsítványok) jelentik, melyeket a rendszer szükség szerint más adatokkal vet össze. Az a tény, hogy a tanúsítványok kibocsátása, az ügyfél részére történő átadása személyes megjelenéshez kötött, az elektronikus aláírás, kód más részére át nem adható, a valószínűség szükséges, de nem mindig elégséges szintjén teszi vélelmezhetővé, hogy a kódot használó a használati joggal egyébként rendelkező személy. E valószínűség elektronikus közegben teljes bizonyossággá semmiképp nem alakítható, hisz annak tényleges verifikációjára, hogy ténylegesen ki használja a kódokat, fizikai értelemben véve nincs lehetőség. Meddő tehát minden, a túlbiztosításra irányuló jogi próbálkozás. Az azonosításhoz használt lehetőségeket azonban minden olyan eszközzel bővíteni lehet, melynek használata kizárólagosan az ügyfélhez köthető. Amennyiben az ügyfél az azonosítás összefüggésében az ilyen – akár az állam szervei, akár az üzleti szféra által kibocsátott - eszköz, kód használatára való igényét bejelenti, vagy az eszközt kibocsátó a viszontazonosításban való közreműködést vállalja, úgy az ügyfél számára az ilyen eszköz, kód használatát lehetővé kell tenni. Mindez feltételezi, hogy – a jelenlegi gyakorlatnak megfelelően – az ügyfél azonosítás legfőbb eszköze a Kormányzati Portál – funkcionálisan korlátozott - ügyfélkapuja marad. Az ügyfélkapu „kezelni tudja” az eltérő technológiára épülő azonosítókat, az azonosított ügyfél számára pedig informatikai szempontból védett kapcsolatot biztosít a tényleges eljárási cselekményeket is lehetővé tevő informatikai rendszerek eléréséhez. Ezek a – független, s semmilyen szempontból össze nem kapcsolt – rendszerek egyedileg az ügyintézést további azonosításhoz köthetik. Az azonosítás és az érdemi eljárási cselekmények funkcionálisan elválnak egymástól: érdemi eljárási cselekmény eszközlésére csak a már azonosított ügyfélnek van lehetősége. Ha e cselekmény elektronikus dokumentum létrehozását jelenti, e dokumentum számára a Pp. szerinti, az egyszerű magánokiratokat megillető joghatályt – a törvény megfelelő módosításával - biztosítani kell. Mindazonáltal a szabályozás aszimmetrikus követelményeket vet fel attól függően, hogy (a minősített vagy fokozott biztonságú elektronikus aláírással el nem látott) dokumentum (közlés) az ügyfél vagy az eljáró szerv érdekkörében jött létre. A Pp. az elektronikus okiratiságot lehetővé tevő, hatályos rendelkezései az Eatv.-al kezdtek formálódni, s változásokon is elsősorban az elektronikus aláírás alkalmazási lehetőségének bővülésével (elektronikus cégeljárás) mentek át. Az elektronikus aláírási irányelv – ahogy arra koráb-

113 ban már rámutattunk – a fokozott biztonságú és minősített elektronikus aláírás a sajátkezű aláírással azonos joghatás kiváltására való alkalmasságára épül s az ilyen aláírással ellátott dokumentumokhoz kapcsol kötelezően a sajátkezű aláírással ellátott, papírlapú dokumentummal azonos joghatályt. A nemzeti jog azonban más elektronikus dokumentumokat is felruházhat az okiratokat megillető joghatállyal: ez az eset áll fenn akkor, ha az elektronikus dokumentum kiállítója korábban már azonosításra került, a dokumentumban foglaltak e meghatározott, vagy meghatározható személy akaratnyilvánításaként vélelmezhetők. A verifikáció lehetőségét ebben az esetben az irathoz kapcsolt, az eljáró szerv informatikai rendszere által elhelyezett záradék biztosítja, mely tanúsítja, hogy a közlés létrehozása kihez (kiként azonosított) természetes személy kapcsolódik. Amennyiben a közlés ily módon azonosított ügyféltől származik, s megilleti az egyszerű magánokirathoz kapcsolt joghatály, a papíralapú dokumentummal azonos joghatás kiváltására alkalmas, s tartalmi és formai változás nélkül papíralapú dokumentummá is alakítható, vagy arról a joghatályt megőrző papíralapú másolat készíthető: létre jött tehát a ma még a gyakorlatban hiányzó kapocs az elektronikus és papíralapú ügyintézés eljárási módozatai között.

D.) Elektronikus jogosítványtár Az ügyfél azonosítás és az ügyfél az elektronikus ügyintézés lehetőségét ténylegesen biztosító informatikai rendszer(ek)be való beléptetése minden ügyintézési módozat esetében a legkritikusabb kérdést jelenti. Az azonosítás funkciója alapvetően kettős: egyrészt az – előző pontban tárgyalt – személyhez rendelést biztosítja, másrészt az azonosított ügyfél számára lehetővé teszi tényleges, joghatás kiváltására alkalmas eljárási cselekmények gyakorlását, a rendszer szolgáltatásainak igénybe vételét. Az azonosítás-beléptetés - mint a legkritikusabb mozzanat - különös informatikai biztonsági és jogi garanciális feltételeknek kell, hogy megfeleljen: ezek biztosítása különös tekintettel arra, hogy már a (közeli) jövőben az azonosításhoz igénybe vett lehetőségek, eszközök tárának lényeges bővülésével lehet számolni - csak jelentős anyagi ráfordítással oldható meg. A jövő szempontjából lényeges követelmény, hogy – a párhuzamos informatikai fejlesztésekkel együtt járó felesleges többletköltségek elkerülése, a szolgáltatások minőségének növelése és a felhasználóbarát munkakörnyezet biztosítása szempontjából egyaránt – a Kormányzati Portálon keresztül történő azonosítás lehetősége minden elektronikus ügyintézési módozat számára elérhető legyen. Ugyanakkor biztosítani kell azt is, hogy a jövőben a magán- és jogi személyek a lehető legszélesebb köre ténylegesen is igénybe vegye ezt az azonosítási lehetőséget, éljen mindazokkal az előnyökkel, amit az elektronikus ügyintézés kínál. Ez nem csak a „polgárbarát ügyintézés” elterjesztéséből adódó követelmény, hanem a szervezeti-intézményi reform jövője szempontjából kulcsfontosságú kérdés is: az ügyintézési folyamatok belső racionalizálása nem képzelhető el a nélkül, hogy a kisebb humán-erőforrás-igényű, olcsóbb ügyintézési módozatok elterjedését az állam aktív módon ne támogatná. A jelenlegi jogszabályi környezet lehetőséget ad az elektronikus aláírás használatára épülő elektronikus ügyintézés kötelezővé tételére: ezzel a jogalkotó máig csak szűk körben (elektronikus adóbevallás, adatközlés) élt. Ennek egyik oka, hogy az elektronikus aláírásra épülő ügyintézés bevezetésének az ügyféloldalon jelentkező technológiaiinformatikai előfeltételei általánosan még csakugyan nem biztosítottak: amennyiben azonban az „igényszint” változik (más azonosítási lehetőségek elfogadása, az azonosított ügyféltől érkező elektronikus dokumentum joghatályának elismerése stb.), megfontolandó a kötelezetti kör kiterjesztése is.

114 Lehetséges és célszerű is, hogy az állam polgárait, a gazdasági élet jogalanyait megillető jogosultságok (függetlenül attól, hogy az azokkal összefüggő eljárásokban az elektronikus úton is gyakorolható cselekmények milyen súllyal jelennek meg) mintegy felkatalogizálásra kerüljenek: egy ilyen „ügyintézési jogkörjegyzék” elkészítése a hatályos joganyag felülvizsgálata során nem kerülhető meg. Az ügyfél számára releváns elemekből (önkéntes alapon vagy jogszabályi kötelezettség alapján kialakított) egyéni profil (jogosultságtár) már speciális adatvédelmi kérdéseket is felvet: a tárgybeli a 15/1991. (IV. 13.) sz. AB döntés itt azonban automatikusan nem ad egyértelmű eligazítást. Ebben az esetben ugyanis nem az adattároló és –feldolgozó rendszerekben rendelkezésre álló, meghatározott adatkezelési cél nélkül tárolt adattömeg összekapcsolása történik: az adatok a feltételen szükséges mértékig történő, együttes kezelésének egyrészt konkrét célja van (elsősorban épp az ügyféljogok gyakorlásának elősegítése), másrészt maga az „adattömeg” – informatikai eszközökkel garantáltan - kizárólag az érintett számára válik együttesen kezelhetővé, de még számára sem válik összekapcsolhatóvá. Maga az a tény, hogy egy adott területen az Alkotmánybíróság több, mint egy évtizede következetes gyakorlatot folytat, önmagában nem lehet gátja az előrelépésnek: az AB ugyanis mindig egy-egy adott jogalkotási, jogalkalmazási probléma konkrét összefüggésében értelmezi az alkotmányosság kérdéseit. Az informatika területén az utóbbi másfél évtizedben lezajlott, forradalmi változások a korábbi döntések életszerűségét ma már igen sok esetben megkérdőjelezik: bár természetesen az oltalmazandó alapjogi értékek (a magánszféra védelméhez való jog, információs önrendelkezési jog, a közérdekű információhoz való jutás joga stb.) változatlanok, azok védelmét egyrészt már nem kizárólag a – nemzeti - adatvédelmi jog intézményrendszerének kell ellátnia, másrészt ott, ahol az Európai Unió felé hatáskör-átadás történt az alkotmányjog terén is biztosítani kell a közösségi jog elsőbbségének érvényesülését.

E.) Egységes informatikai biztonsági követelmények Az – ügyintézési célt szolgáló – informatikai rendszerek biztonsági védelme, adatmentési követelményei ma nem egységesek: ezekről a kérdésekről az ágazati szabályok rendelkeznek. E követelmények – csakúgy, mint az állami adatnyilvántartások informatikai biztonsági követelményeire vonatkozó ágazati szabályok – egyrészt nem egységesek, másrészt nem nagyon vannak tekintettel érvényesíthetőségük tényleges lehetőségére. Ez elsősorban nem a jogi szabályozás, hanem a rendelkezésre álló pénzügyi források kérdése, ami a központi vagy decentralizált szervek ügyintézése, ill. a bíróságok esetében is csak a központi költségvetés egy-egy célfeladathoz rendelve (elektronikus adóeljárás, elektronikus cégeljárás bevezetése, elektronikus közigazgatási hatósági ügyintézés lehetővé tétele, speciális ágazati ügyintézési formák pl. az iparjogvédelem terén) is csak több évre, előre tervezett módon biztosítható. Mindez azonban az önkormányzatok esetében nem mondható el: az alapvetően ágazati szemléletű biztonsági szabályok teljesítése - differenciálás nélkül – számukra ma még lényegében megoldhatatlan feladatot teremt. Az informatikai biztonság terén – szemben pl. az elektronikus aláírás alkalmazási lehetőségeivel – a szabványosítás, a minőségbiztosítás, a minőség-ellenőrzés kérdései rendezettebbeknek tekinthetők, jelenlegi helyzetükben is lehetőséget adnak az egységesség követelményének teljesülésére. A jövőre nézve azonban gyökeres szemléletváltásra van szükség: az informatikai biztonság követelményrendszerét nem az ágazati igények és lehetőségek mentén, hanem az érintett rendszerek által biztosított szolgáltatásokhoz rendelve, de mindenképpen egységes, és főként teljesíthető kritériumok alapján, egységesen kell meghatározni, a követelmények teljesüléséről

115 pedig (részben előzetesen, a rendszerek alkalmazásba állítása előtt, részben használatuk során) gondoskodni kell. Információs társadalmi jogalkotásunkra általánosan jellemző probléma, hogy – a Jat. előírásaival és a minőségi jogalkotás követelményeivel ellentétben – egy-egy új szabályozás bevezetését nem előzik meg hatásvizsgálatok. A hatásvizsgálatokkal érintett területek (gazdasági, társadalmi hatások, a jog hatékonyságának vizsgálata, környezeti és egészségi hatásvizsgálat) különösen a gazdasági hatások (a jogszabály hasznai és költségei, felmerülő költségek, a szabályozás költségelemzése, várható haszon kimutatása stb.) és jog hatékonyságának vizsgálata (a hatályosulás és a jogkövetés a jog érvényesülési szintjeire is kiterjedő, várható megítélése) és - a jogszabály címzetti köre vonatkozásában - a társadalmi hatások vizsgálata hiánya jelent problémát. Egyéb vonzatok (pl. a számítógépek intenzívebb használatából adódó egészségügyi, munkabiztonsági kérdések) sem mellőzhetők. A szabályozások hatásvizsgálatának elméleti és gyakorlati kérdései általánosságban feltártnak tekinthetők (hatásvizsgálati módszertani útmutatók), sajnálatos módon azonban a gyakorlatban még igen kevéssé érvényesülnek. Az elektronikus ügyintézésre, információs társadalomra vonatkozó szabályozási környezet azonban olyan speciális szempontokat vet fel, melyek egyfelől a hatásvizsgálat területeinek pontos meghatározását igénylik, másrészt – a szabályozással előírni kívánt követelményrendszernek való megfelelés várható költségvetési hatásaira is tekintettel – a közpénzek hatékony felhasználásának érdekében e követelmények teljesíthetőségét a költséghatékonyság szempontjából is értékelik. Mindez ma hiányzik: az elektronikus ügyintézés szempontjából alapvetőnek számító jogszabályok zöme úgy született meg (s vált végrehajthatatlanná, mint az elektronikus hatósági ügyintézésre vonatkozó szabályok az önkormányzati szférában való alkalmazhatósága, vagy, mint az elektronikus közbeszerzés központosított informatikai rendszerére vonatkozó rendelkezések, hatályba nem léptethetővé), hogy a szabályozást sem előzetes helyzetértékelés, sem a közvetlen, sem a közvetett hatásokat vizsgáló elemzés nem előzte meg. Mindezek összefüggésében feltétlenül indokolt jelenleg hatályos informatikai tárgyú jogi szabályozásunk olyan hatékonyságvizsgálatának elvégzése, mely a speciálisan erre a területre vonatkozó szempontok szerint (a jogszabályok alkalmazásával összefüggő, gyakorlati tapasztalatokra is figyelemmel) teljes körűen értékelné azok „eredményességét” (és feltárná alkalmazhatóságuk akadályait), a jövőbeni jogalkotás szempontjából pedig egységes hatásvizsgálati követelményeket állítana fel, s lehetővé tenné azok érvényesítését is. A felállításra kerülő követelményrendszer részét képezné az elektronikus ügyintézésre, elektronikus adatbázisokra vonatkozó, egységes, de funkcionálisan differenciált informatikai biztonsági előírások meghatározása s a követelmények teljesülésének ellenőrzése is.

F.) A hatályos joganyag teljes körű felülvizsgálata, modernizáció, az „e-ügyintézési” alaptörvény megalkotása Az akadálymentesítés legalapvetőbb követelménye magának az akadályoknak a feltárása. Ez a hatályos jogrendszer teljes átvilágítását igénylő folyamat, melynek – bár a feladatot életszerűen az egyes ágazatoknak kell végrehajtania - egységes alapelvek és módszertan alapján kell végbe mennie. Hasonló próbálkozás már az elektronikus ügyintézés előtti akadályok elbontását célzó jogalkotási feladatok, illetőleg a Ket. hatályba léptetésével kapcsolatos felülvizsgálat összefüggésében (1026/2002. /III. 26./ Korm. határozat, 1005/2003. /I. 30./ Korm. határozat, 2316/2003. /XII. 10./ Korm. határozat) korábban is történtek, eredményességük azonban komoly kívánni valókat hagyott maga után. E törekvések elsődlegesen a joganyag a hatósági ügyintézéshez kap-

116 csolható részére korlátozódtak, ahol viszont az elektronikus ügyintézés kizárása vagy korlátozása szinte főszabály szintjére emelkedett. Eredményességüket mutatja, hogy a 1145/2004 (XII. 22.) Korm. határozat 12. pontja - mikor elrendelte a Ket. hatályosulásának 2007. május 1-ig tartó időszakra kiterjedő vizsgálatát és a szükséges jogszabály-módosítások előkészítését - e vizsgálattal egy időben – az elektronikus ügyintézést kizáró vagy korlátozó törvényi vagy kormányrendeleti szintű jogszabályok felülvizsgálatát is elrendelte. Az elektronikus ügyintézés általunk bevezetett, tág fogalmából adódóan a felülvizsgálat nem korlátozódhat a hatósági vagy bírósági ügyintézést gátló akadályok kimutatására, az elbontásukra vonatkozó javaslattételre: a revíziónak - a szabályozással érintett életviszonyokból kiindulva – azt kell vizsgálnia, hogy ott, ahol a hatályos jog valamilyen kommunikációs elemet is szabályoz, adódik-e lehetőség a jelenleg személyes megjelenéshez, részvételhez vagy papíralapú írásbeliséghez (nyilatkozattételhez, információ-közzétételhez) kötött egyes cselekmények „elektronizálására”. Ehhez olyan gondolkodásmód elsajátítására van szükség, mely - a jogforrási hierachia minden szintjére kiterjedően – képes a „kommunikációs elemek” felismerésére, felkatalogizálására. A feladat legeredményesebben a joganyag „ágazati felosztása” felől közelíthető meg: ehhez – előzetesen – el kell készíteni az ágazati hatályos jogszabályok teljes jegyzékét, magát a vizsgálatot pedig a törvényi rendelkezések áttekintésével kell kezdeni. E vizsgálat szempontjából „aktív kommunikációs elemnek” az információ megosztáshoz kapcsolódó cselekményeket (ügyféllel, egyéb érdekelttel, más hatóságokkal való kapcsolattartás, bejelentési kötelezettség, kérelem előterjesztése, közzététel stb.) tekintjük, passzív kommunikációs elemnek pedig az információ megőrzésével (nyilvántartás vezetésének kötelezettsége, adatmegőrzés, adatvédelem) összefüggő mozzanatokat. Ez utóbbi kör különös fontossággal bír, hisz az ágazati jogok ma nyilvántartási kötelezettségeket a hatósági ügyintézés esetkörén túl is igen sok esetben írnak elő, ehhez azonban megfelelő adatvédelmi, adatbiztonsági szabályok a legtöbb esetben nem kerülnek hozzárendelésre. A vizsgálat maga is több szakaszból áll: az első szakasz lezárását az „elektronizálható” elemek kimutatása jelenti. Ezt követi a módosítási javaslatok megfogalmazása, ezzel összefüggésben pedig annak bemutatása, hogy a javasolt törvényi módosítás milyen alacsonyabb szintű jogforrásokat érint, illetőleg – a hatásvizsgálatról fentebb már elmondottak alapján – az előre láthatóan milyen következményeket, hatásokat vált ki. A folyamat lezárást szöveges javaslatokat is magában foglaló, indokolással ellátott javaslatok megtétele jelenti: itt arra is ki kell térni, hogy azokban az esetekben, ahol egyébként az elektronizáció feltételei fennálltak volna, a javaslattevő miért mellőzi az elektronikus megoldások jogi egyenértékűsítését. Mindez – mint a korábbi tapasztalatok mutatják – pusztán a feladatot elrendelő kormányhatározattal nem érhető el: biztosítani kell a végrehajtás koordinációjának, ellenőrzésének projektmenedzsment-szemléletű megvalósítását is. Mindennek eredményeként egy olyan program megalkotására nyílik lehetőség, mely – a fokozatosság követelményét betartva és a lehetőségekhez illeszkedve – már középtávon a jogrendszer átfogó modernizációját teszi lehetővé. Megalkotásának feltétele azonban azoknak az alapvető jogelveknek, a papíralapú és elektronikus ügyintézési módozatok egyenjogúságát ténylegesen is biztosító, az indokolt kivételek körét meghatározó normáknak törvényi szinten való megalkotása, melyek az egységesség követelményét már előzetesen biztosítani tudják. A megalkotandó jogszabály természetesen nem térhet ki az egyes ágazati ügyintézési módozatok speciális kérdéseire, viszont – az újonnan lefektetett elvek fényében – azok szükségszerű módosítását is maga után vonja, csakúgy, mint az elektronikus iratok, dokumentumok joghatályára, a papíralapú

117 és elektronikus eljárási cselekmények összekapcsolására vonatkozó szabályozórendszer hiányainak pótlását, vagy gátló tényezőként jelentkező elemeinek elbontását is.

118

A LEGGYAKRABBAN ELŐFORDULÓ RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Art. Avtv. CCN/CSI Cvhr. DDS Eatv. Ect. EDI Eht. Ekbr. Ekertv. EKI

Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. Törvény A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. Törvény Common Communication Network, Common System Interface A 39/2004. (XII. 21.) IM rendelettel módosított 8/1998. (V. 23.) IM rendelet Data Dissemination System Az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. Törvény Az elektronikus cégeljárásról és a cégiratok elektronikus úton történő megismeréséről szóló 2003. évi LXXXI. törvény Electronic Data Intercharge Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény A közbeszerzési eljárásokban elektronikusan gyakorolható eljárási cselekmények szabályairól és az Elektronikus Közbeszerzési Rendszerről szóló 167/2004. (V. 25.) Korm. rendelet Az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szól 2001. évi CVIII. törvény Az Európai Parlament és Tanács a belső piacon az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások, különösen az elektronikus kereskedelem, egyes jogi vonatkozásairól szóló 2000/31/EK irányelve eKormányzat 2005 Elektronikus Kormányzat Stratégia és Programterv

eKormányzat 2005 ETSI Fgytv. Grtv. Hkt. Hpt. IDA

European Telecommunications Standards Institute A fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. tv. A gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény A hírközlésről szóló 2001. évi XL. törvény A hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény Interchange of Data Between Administrations

KATOR Kbt. Ket.

Központi Adategyeztetés és Továbbítás Országos Rendszere A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény Aközigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi XCL. törvény

Ltv. MITS NCTS OECD CFA PKI Szaz. tv. Tpvt.

A közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény Magyar Információs Társadalom Stratégia New Computerised Transit System OECD Committe on Fiscal Affairs Public Key Infrastructure A személyazonosító jel helyébe lépő azonosítási módokról és az azonosító kódok használatáról szóló 1996. évi XX. törvény A tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény

ÚjCtv.

A cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény

ÚjGt. VIES

A gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény VAT Exchange Information System

119

FÜGGELÉK: FŐBB JOGPOLITIKAI CÉLKITŰZÉSEK, FELADATSZABÁSOK ÉS MEGVALÓSÍTÁSUK ÜTEMEZÉSE 1.) A mikro-, kis- és középvállalkozások fejlesztésének középtávú stratégiájáról szóló 1161/1998. (XII. 17.) Korm. határozat A mikro-, kis- és középvállalkozások versenyképességének javulását szolgáló üzleti információk biztosítását, valamint a korszerű elektronikus információkezelés széles körű elterjesztését támogatni kell. Kiemelt szerepet kell hogy kapjon az elektronikus kereskedelem feltételrendszerének biztosítása, a közbeszerzési és beszállítói adatbank, a K+F eredmények elterjesztése és a kis-, közép- és nagyvállalkozások jobb együttműködését, piaci lehetőségeinek bővülését segítő rendszerek működtetése. Felelős: informatikai és hírközlési miniszter, közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter (az érintett miniszterek és a gazdasági kamarák bevonásával) 2.) Az elektronikus közbeszerzés rendszerének koncepciójáról és a létrehozásával kapcsolatban szükséges intézkedésekről szóló, a 2155/2001. (VI. 20.) Korm. határozattal módosított 2146/2000. (VI. 30.) Korm. Határozat Az elektronikus közbeszerzést érintő nagy számú, eltérő határidőhöz kötött feladatszabás, amely azonban nem teljesült. 3.) A kormányzati elektronikus aláírási rendszer kiépítésével összefüggő egyes feladatokról és a kormányzati hitelesítés-szolgáltató felállításáról szóló 1026/2002. (III. 26.) Korm. Határozat Az elektronikus dokumentumok közigazgatáson belüli és ezzel összefüggésben egyes hatósági eljárásokban való használatára vonatkozó, valamint az elektronikus ügyintézésre vonatkozó jogszabályokat elő kell készíteni. A jogi szabályozásnak biztosítania kell az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény szerinti minősített elektronikus aláírással és minősített időbélyegzővel ellátott elektronikus dokumentumok teljes körű elfogadását. Felelős: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, informatikai és hírközlési miniszter, érintett miniszterek 4.) Az „Európai Charta kisvállalatok részére" című dokumentum elfogadásáról és az ehhez kapcsolódó jelentési kötelezettség vállalásáról szóló 2126/2002. (IV. 26.) Korm. határozat Charta, 5.: Az online hozzáférés javítása: A közigazgatási hatóságokat ösztönözni kell arra, hogy növeljék az elektronikus úton történő kommunikációt a kisvállalkozói ágazattal. Ily módon a vállalatok az interneten keresztül, vagyis gyorsabban és olcsóbban kaphatnak tanácsokat, készíthetnek kérvényeket, nyújthatnak be adóbevallást, vagy juthatnak egyszerű információkhoz. A Bizottságnak példát kell mutatnia ezen a téren.

120 Charta 6.: Az egységes piac jobb kihasználása: A kisvállalkozások már érzik az európai gazdaságban folyamatban lévő reformok előnyeit. A Bizottságnak és a tagállamoknak tehát folytatniuk kell a folyamatban lévő, a kisvállalkozások számára felhasználóbarát valódi belső piac megvalósítását célzó reformokat az Unión belül a kisvállalkozások fejlődése szempontjából kritikus területeken, beleértve az elektronikus kereskedelmet, a távközlést, a közműveket, a közbeszerzést és a határokon átnyúló fizetési rendszereket. Ugyanakkor olyan európai és nemzeti versenyszabályokat kell erőteljesen alkalmazni, amelyek biztosítják, hogy a kisvállalkozásoknak minden esélyük meglegyen az új piacokra való bejutásra és a tisztességes feltételek közötti versenyre. Felelős: érintett miniszterek 5.) Az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózatról és az Informatikai Közhálóról szóló 1188/2002. (XI. 7.) Korm. határozat Évente tájékoztatót kell készíteni a Kormány számára az EKG működéséről, valamint az 50/1998. (III. 27.) Korm. rendelet 10/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott kötelezés teljesüléséről. Felelős: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, informatikai és hírközlési miniszter Évente tájékoztatót kell készíteni az Informatikai Közháló működtetésének helyzetéről és az EKG-val történő együttműködéséről. Felelős: informatikai és hírközlési miniszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter 6.) A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójáról szóló 1005/2003. (I. 30.) Korm. Határozat A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény kidolgozásáért felelős miniszterek a törvény kihirdetése után koordinációs feladatokat látnak el a különös eljárási szabályok felülvizsgálatánál. A miniszterek és az országos hatáskörű szervek vezetői a törvény kihirdetését követő 60 napon belül megküldik a belügyminiszternek a tevékenységi körükbe tartozó törvényi és kormányrendeleti szintű különös eljárási szabályok módosítására irányuló - szerkesztett és indokolással ellátott - javaslataikat, továbbá a miniszteri rendeleti szintű eljárási szabályok módosítására vonatkozó szakmai javaslatokról szóló tájékoztatást. A koordinációért felelős miniszterek 2003. április 1-jéig létrehozzák a Közigazgatási Eljárási Szakértő Bizottságot és annak bevonásával megvizsgálják a 4. pontban meghatározott módosítási javaslatok, valamint az új eljárási törvény összhangját, majd a szükséges módosító rendelkezéseket egy-egy törvény-, illetve kormányrendelet-tervezetbe foglalva - az új eljárási törvény kihirdetésétől számított 150 napon belül - a Kormány elé terjesztik. 7.) A II. középtávú, 2003-2006-ig szóló fogyasztóvédelmi politikáról szóló 1012/2003. (II. 25.) Korm. Határozat

121 Az elektronikus kereskedelmi, informatikai alkalmazások minősége és biztonsága tanúsítási rendjének kialakítása, illetve az „alternatív online vitarendezési módok” bevezethetőségének vizsgálata. A fogyasztók biztonságának erősítése az elektronikus kereskedelemmel kapcsolatban cél elérése érdekében a fogyasztóvédelmet érintő kereskedelmi jogszabályok felülvizsgálata. Felelős: gazdasági és közlekedési miniszter, igazságügyi miniszter, igazságügyi miniszter Az egységes, magas szintű fogyasztóvédelem kialakítása érdekében az EU Bizottság által módosított, korszerűsített fogyasztóvédelmi irányelvek, jogszabályok folyamatos átvétele, a vonatkozó hazai jogszabályok módosítása. Felelős: gazdasági és közlekedési miniszter, igazságügyi miniszter A fogyasztóvédelmi politikát és annak céljait más politikákban is érvényesíteni kell: ennek érdekében a fogyasztókat is érintő jogalkotásban a fogyasztóvédelmi szempontokat figyelembe kell venni Felelős: gazdasági és közlekedési miniszter, igazságügyi miniszter, valamennyi jogalkotó tárca 8.) A 2003. január 1. és 2006. december 31. közötti időszakra szóló középtávú terv a köztisztviselők továbbképzéséről és a közigazgatási vezetőképzésről szóló 1020/2003. (III. 27.) Korm. Határozat Az elektronikus kormányzásra felkészülésből eredő kiemelt továbbképzési feladatok körében a tervidőszak első évében ki kell dolgozni az elektronikus kormányzás általános továbbképzési programjait. Felelős: informatikai és hírközlési miniszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, belügyminiszter (a Magyar Közigazgatási Intézet bevonásával) 9.)A közigazgatási szervek egységes iratkezelési szabályozásának koncepciójáról szóló 2205/2003. (IX. 4.) Korm. Határozat (A Kormány elrendeli) az információs társadalom kialakításával kapcsolatos kormányzati feladatok körében a koncepcióhoz illeszkedve az elektronikus levéltári iratkezelés személyi, tárgyi és technikai feltételeinek megteremtéséhez szükséges program kidolgozását. Felelős: informatikai és hírközlési miniszter, nemzeti kulturális örökség minisztere, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, pénzügyminiszter (A Kormány elrendeli) az érintett miniszterek feladat- és hatáskörüknek megfelelő felelősségi körükben dolgozzák ki a szabályozási koncepció alapján az iratkezelés egységességéhez szükséges jogszabályokat.

122 Felelős: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, belügyminiszter, informatikai és hírközlési miniszter, nemzeti kulturális örökség minisztere, igazságügyminiszter, honvédelmi miniszter 10.)A közbeszerzésekről szóló törvényjavaslattal összefüggő feladatokról szóló 2273/2003. (X. 31.) Korm. határozat (Előterjesztést kell készíteni) az elektronikusan gyakorolható eljárási cselekmények szabályairól, valamint az elektronikus úton történő beszerzés szabályairól szóló kormányrendeletről. Felelős: informatikai és hírközlési miniszter, az igazságügyminiszter és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter bevonásával 11.)A közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról szóló 1113/2003. (XI. 11.) Korm. határozat Fel kell gyorsítani az egyes közigazgatási eljárások elektronikus ügyintézésre is alkalmassá tételéhez kapcsolódó program előkészítését és a szabályozási munkát. Felelős: informatikai és hírközlési miniszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, igazságügyminiszter, belügyminiszter, az érintett miniszterek bevonásával Az Interneten keresztül történő, ügyfél-azonosítást vagy adatbázis-hozzáférést szükségessé tevő elektronikus ügyintézést, illetve on-line díj- és illetékfizetést megvalósító szolgáltatást - az erőforrásokkal való hatékony gazdálkodás érdekében - valamennyi központi közigazgatási szerv vonatkozásában a kormányzati portálon mint ügyfélkapun keresztül elérhetővé kell tenni. Felelős: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, informatikai és hírközlési miniszter A minisztériumok adatszolgáltatása alapján fel kell mérni a közigazgatás informatikai állapotát, s az informatikai rendszerek műszaki követelményeinek meghatározásáról olyan általános szabályés követelményrendszert kell felállítani, mely biztosítja az ágazatok fejlesztésének egymással való összefüggését, az egyes adatbázisok közötti együttműködést és az ügyfélorientált ügymenetet. Felelős: informatikai és hírközlési miniszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter az érintett miniszterek bevonásával Az érintett minisztereknek a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter útján be kell számolniuk a Kormánynak e határozat végrehajtásáról. Felelős: érintett miniszterek, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény tervezetével össze kell hangolni az ágazatok különös eljárási szabályait. Felelős: érintett miniszterek a belügyminiszter koordinálásával

123 12.) Az elektronikus kormányzat megvalósításával összefüggő egyes szabályozási feladatokról szóló 2316/2003. (XII. 10.) Korm. Határozat A központi közigazgatási internetes tájékoztatás egységes formai és tartalmi jegyeinek meghatározása, illetve a folyamatos minőségbiztosítás megvalósítása érdekében ajánlás kibocsátása szükséges a kormányzati honlapok tartalmi, formai és technológiai követelményeiről, valamint a minőségbiztosítás rendszeréről. Az ajánlás, illetve a független minőségellenőrzés tapasztalatai alapján az ajánlást rendszeresen aktualizálni kell. Felelős: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter A kistelepüléseken élők és más hátrányos helyzetű csoportok hozzáférésének javítása érdekében támogatni szükséges a települési önkormányzatok internet-hozzáférésen keresztül - az egyéni ügyintézéshez képest kibővített jogkörű - hatósági ügyintéző (jegyző) közreműködésével történő elektronikus ügyintézésének megoldását, ehhez kísérleti modellek megvalósítását. Felelős: informatikai és hírközlési miniszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, belügyminiszter Fel kell gyorsítani az elektronikus ügyintézés elterjedését gátló jogszabályi és egységesítési hiányok pótlását. Ennek keretében az elektronikus ügyintézés mielőbbi bevezetése érdekében ki kell dolgozni, és a Kormány elé kell terjeszteni az elektronikus hatósági ügyintézés lehetővé tételéről szóló kormányrendelet tervezetét. Felelős: informatikai és hírközlési miniszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, belügyminiszter, nemzeti kulturális örökség minisztere Fel kell gyorsítani az elektronikus ügyintézés elterjedését gátló jogszabályi és egységesítési hiányok pótlását. Ennek keretében az érintett miniszterek - a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és a belügyminiszter koordinációja mellett - határozzák meg az elektronikus ügyintézésbe bevonható hatósági ügyek körét, és a szükséges jogszabálymódosításokat végezzék el, illetőleg készítsék elő. Felelős: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, belügyminiszter, informatikai és hírközlési miniszter, érintett miniszterek A pénzügyminiszter - az informatikai és hírközlési miniszter közreműködésével, valamint az illetékes miniszterek bevonásával - dolgozza ki az illeték elektronikus úton történő megfizetésének lehetővé tételéhez szükséges jogszabály-módosítások koncepcióját .- az informatikai és hírközlési miniszter közreműködésével, valamint az illetékes miniszterek bevonásával - dolgozza ki az illeték elektronikus úton történő megfizetésének lehetővé tételéhez szükséges jogszabálymódosítások koncepcióját. Felelős: pénzügyminiszter, informatikai és hírközlési miniszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, érintett miniszterek

124 A miniszterek készítsék el az igazgatási szolgáltatási díj elektronikus úton történő megfizetésének lehetővé tételéhez szükséges jogszabályok módosításának koncepcióját. Felelős: érintett miniszterek Fel kell gyorsítani az elektronikus ügyintézés elterjedését gátló jogszabályi és egységesítési hiányok pótlását. Ennek keretében szabályozni kell az állampolgárok adatait kezelő állami nyilvántartások adatkezelésével kapcsolatban az állampolgárok ellenőrzési jogának elektronikus úton történő érvényesítését. A szabályozás kialakításába az adatvédelmi biztost be kell vonni. Felelős: informatikai és hírközlési miniszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, belügyminiszter, igazságügyminiszter Fel kell gyorsítani az elektronikus ügyintézés elterjedését gátló jogszabályi és egységesítési hiányok pótlását. Ennek keretében egységes adatmodelleket és adatkommunikációs sémákat kell kidolgozni az országos nyilvántartásokkal történő kommunikációhoz. Felelős: informatikai és hírközlési miniszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, belügyminiszter, érintett miniszterek 13.)A Magyar Információs Társadalom Stratégiáról és annak végrehajtásáról szóló 1126/2003. (XII. 12.) Korm. Határozat A Kormány az eKormányzat 2005 Elektronikus Kormányzat Stratégiában és Programtervben, illetve az eEurope 2005 akciótervben meghatározott, a szolgáltató állam létrehozásához kapcsolódó reformfolyamatok felgyorsítása érdekében a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítésével kapcsolatos feladatokat összehangoló Koordinációs Bizottság [2124/2003. (VI. 6.) Korm. határozat] irányítása alatt E-kormányzat Operatív Bizottságot hoz létre. A bizottság elnöke a kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott, társelnöke az Informatikai és Hírközlési Minisztérium közigazgatási államtitkára, tagjai az érintett minisztériumok e témával foglalkozó helyettes államtitkárai. Részvételre felkérést kapnak az adatvédelmi biztos, a Magyar Tudományos Akadémia, az Informatikai Vállalkozások Szövetsége, a Magyar Tartalomipari Szövetség, a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara által kijelölt személyek. A titkársági feladatokat az Elektronikus Kormányzat Központja látja el. Koordinációért felel: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter Végrehajtásért felel: érintett miniszterek Valamennyi okmányirodában biztosítani szükséges a Kormányportálon át az Internetes Közigazgatási Szolgáltató Rendszerbe bejelentkezett ügyfelek ütemezett fogadásának feltételeit. A Kormány felkéri az okmányirodát üzemeltető települések jegyzőit, hogy lehetőségeik szerint mielőbb biztosítsák ezen az úton is az ügyfelek gördülékenyebb kiszolgálását. Felelős: belügyminiszter A MITS programjainak végrehajtásáról az ágazatok évente összefoglaló jelentést készítenek az ITKTB számára, amelyek alapján sor kerül a programok feladatterveinek aktualizálására.

125

14.)Az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való részvételről és az ehhez kapcsolódó kormányzati koordinációról szóló 1007/2004. (II. 12.) Korm. Határozat Az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében történő magyar részvétel általános szabályai Az Európai Ügyek Hivatala (a továbbiakban: MEH-EÜH) az Európai Unió intézményeitől beérkező iratokat (a továbbiakban: uniós tervezetek) a tárgyalási álláspont kialakítása céljából elektronikus formában a szakértői csoportokhoz továbbítja. Az uniós tervezeteket egyidejűleg elektronikusan megküldi az Igazságügyi Minisztérium és a Pénzügyminisztérium részére is. 15.)Az egyes kormányhatározatok hatályon kívül helyezéséről szóló 1015/2004. (III. 3.) Korm. Határozat A Kormány az alábbi kormányhatározatokat, illetve határozati pontokat hatályon kívül helyezi. 1075/2000. (IX. 13.) Korm. határozat az elektronikus aláírásról szóló törvény szabályozási alapelveiről és az ezzel kapcsolatban szükséges intézkedésekről. 1014/2001. (III. 5.) Korm. határozat az elektronikus aláírásról szóló törvény szabályozási alapelveiről és az ezzel kapcsolatban szükséges intézkedésekről szóló 1075/2000. (IX. 13.) Korm. határozat módosításáról. 1100/2001. (VIII. 27.) Korm. határozat az egységes digitális rádiótávközlő rendszer (EDR) kialakításáról szóló 1074/2001. (VIII. 13.) Korm. határozat módosításáról. 16.)Az elektronikus közigazgatási ügyintézés és kapcsolódó szolgáltatások megvalósításával összefüggő feladatokról szóló 1053/2004. (VI. 3.) Korm. Határozat A Kormány az elektronikus közigazgatási ügyintézés és a kapcsolódó szolgáltatások egységes informatikai szempontú biztosítása, valamint a szolgáltató állam és az elektronikus kormányzat költséghatékony megvalósítása érdekében az alábbi határozatot hozza: Kormány felkéri a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert, hogy az elektronikus közigazgatási ügyintézés központi rendszerének működtetéséhez kapcsolódó informatikai szolgáltatások, illetve a kormányzati portál és az elektronikus kormányzati gerinchálózat üzemeltetésére, illetőleg az egyes rendszerek a központi rendszerhez kapcsolhatóságának, szolgáltatási minőségének vizsgálatára, közbeszerzés alapján kiválasztott gazdálkodó szervezettel ötéves időtartamra kössön megállapodást. A kiválasztott gazdálkodó szervezet az elektronikus közigazgatási ügyintézést, illetve elektronikus közigazgatási szolgáltatást nyújtó közigazgatási szervekkel szolgáltatói megállapodást köt. Felelős:Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter Határidő:első alkalommal 2004. december 31-ig, azt követően 5 évente Felhívja az érintett tárcákat, hogy az elektronikus tájékoztató szolgáltatásokat a Kormányzati Informatikai Egyeztető Tárcaközi Bizottság ajánlásaiban foglalt formai, szerkesztési és tartalmi

126 javaslatokra tekintettel, illetőleg az illetékes ágazati miniszter által az elektronikus kommunikációs csatornák igénybevételével, használatával kapcsolatosan meghatározott egyedi követelmények figyelembevételével alakítsák ki. Felelős: érintett tárcák Határidő: folyamatos 17.) A kormányzati informatika fejlesztésének koordinálásával kapcsolatos egyes feladatokról szóló 1054/2004. (VI. 3.) Korm. Határozat A Kormány - a szolgáltató állam kiépítésének meggyorsítása, az állampolgárbarát közigazgatás megvalósítása, az informatika eredményeinek a kormányzati munkába illesztése érdekében - a jelen határozatban foglaltak szerint állapítja meg a Kormányzati Informatikai Egyeztető Tárcaközi Bizottság (a továbbiakban: KIETB), valamint az Elektronikus Kormányzat Operatív Bizottság (a továbbiakban: EKOB) összetételét és feladatait. Meg kell valósítani a területi államigazgatási informatika stratégiai tervezését, biztosítva ezen terveknek az eKormányzat 2005 Elektronikus Kormányzat Stratégia és Programtervvel való összhangját. Ezzel párhuzamosan erősíteni szükséges a területi államigazgatási informatika koordinációját, meg kell szervezni ennek országos szintű összehangolását és a kormányzati informatikai koordinációhoz való kapcsolódását, a megyei közigazgatási hivatalok és a Magyar Államkincstár területi szerveinek közreműködésével. Felelős: Belügyminiszter, Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, Informatikai és hírközlési miniszter, Pénzügyminiszter Határidő:

2004. június 30.

A Kormányzati Informatikai Egyeztető Tárcaközi Bizottság, mely a kormányzati informatika vonatkozásában az Informatikai Tárcaközi Bizottság (ITB) jogutódja: - figyelemmel kíséri a kormányzati munka és a hozzá kapcsolódó informatikai szakterület fejlesztését, fejlődését, közreműködik a kormányzati döntések megalapozásában, javaslatot tesz a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter felé az államigazgatás korszerűsítéséhez szükséges kormányzati informatikai fejlesztésekkel kapcsolatos kormány-előterjesztésekre; - közreműködik a közép- és hosszú távú kormányzati informatikái stratégiai tervek elkészítésében és véleményezi azokat; - koordinálja a tárcaközi jelentőségű kormányzati informatikai rendszerek létrehozását, a meglevő rendszerek korszerűsítését, közreműködik kormányzati informatikai alapszolgáltatások meghatározásában, kialakításában, elősegíti szolgáltatásaik széles körű felhasználását, együttműködésük feltételeinek megteremtését, koordinálja oktatásukat; - koordinálja a kormányzati informatikával kapcsolatos adatbiztonsági és adatvédelmi követelmények érvényesítését, valamint az informatikai rendszerekhez kapcsolódó egyéb biztonsági kérdések megoldását; - érvényesíti a kormányzati érdekeket a kormányzati adatvagyonnal való gazdálkodásban, beleértve az adatvagyon és adatkezelő rendszerek számontartását, a szükséges harmonizációt, az adat- és rendszergazdai felelősségrendszer működését;

127 - részt vesz az elektronikus kormányzattal kapcsolatos nemzetközi szervezetek munkájában, véleményezi a kormányzati informatikát érintő informatikai vonatkozású nemzetközi szerződéseket, egyezményeket, megállapodásokat, külön megbízás alapján előkészíti azokat; - minta értékű kormányzati informatikai projekteket indít, és figyelemmel kíséri végrehajtásukat; - kormányzati informatikai ajánlásokat dolgoz ki, részt vesz a kormányzati informatikát érintő szabványok elveinek kialakításában, kezdeményezi kidolgozásukat; Az EKOB feladatkörében: - a Kormány által az 1126/2003. (XII. 12.) Korm. határozatban elfogadott „eKormányzat 2005 Elektronikus Kormányzat Stratégia és Programtervhez”, valamint az eEurópa 2002 és az eEurópa 2005 akcióprogramokhoz kapcsolódva, az Európai Bizottság közleményében (COM/2001/0140 final) ajánlott, az elektronikus kormányzás keretében, a polgárok és vállalkozások számára nyújtandó tizenkét, illetve nyolc alapvető szolgáltatás mielőbbi megvalósítása érdekében, továbbá az ügykezelés felgyorsítására, szervező-összehangoló feladatokat lát el, biztosítva az erőforrások hatékony felhasználását; - fórumot biztosít az európai uniós és a hazai, már megvalósult elektronikus kormányzati projektek tapasztalatainak elemzésére, az intézményeknél alkalmazható hatékony megoldások megismerésére, kiválasztására; 18.) Az IDA Programban történő részvételből és a TESTA hálózathoz való csatlakozásból eredő feladatok végrehajtásához szükséges további lépésekről szóló 1066/2004. (VII. 6.) Korm. Határozat A Kormány felkéri a kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízottat, hogy a Magyar Köztársaság IDA (Interchange of Data between Administrations, Kormányzati szervezetek közötti adatcsere) Programban való részvételéből eredő további feladatokat ellássa, valamint koordinálja a magyar kormányzati szervezeteknek az EKG-n (Elektronikus Kormányzati Gerinchálózat) keresztüli TESTA (Trans European Services for Telematics between Administrations, Kormányzati szervezetek közötti páneurópai telematikai szolgáltatások) hálózathoz való csatlakozását; Felelős: a kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: folyamatos 19.) A Magyar Információs Társadalom Stratégia kulturális főiránya (NAVA, NDA) szervezeti-intézményi kereteinek korszerűsítéséről szóló 1122/2004. (XI. 17.) Korm. Határozat A Kormány az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 95. §-a (2) bekezdésének a) pontja alapján jóváhagyja, hogy a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (a továbbiakban: NKÖM) tulajdonában álló Neumann János Digitális Könyvtár és Multimédia Központ Közhasznú Társaságban (a továbbiakban: Kht.) az Informatikai és Hírközlési Minisztérium (a továbbiakban: IHM) 1/3-2/3 arányban többségi részesedést szerezzen. 2. A közös (IHM-NKÖM) tulajdonosi irányítás alatt álló Kht., mint a multimédia és elektronikus dokumentumok nemzeti szolgáltató központja, működteti a Nemzeti Audiovizuális Archívumot (NAVA), és végzi a Nemzeti Digitális Adattár programmal összefüggő feladatokat.

128

Felelős: Informatikai és hírközlési miniszter nemzeti kulturális örökség minisztere Határidő: folyamatos 20.) A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény hatálybalépésével kapcsolatos feladatok ütemezéséről szóló 1145/2004. (XII. 22.) Korm. Határozat A Kormány elrendeli a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény (a továbbiakban: Ket.) felhatalmazó rendelkezéseiben meghatározott kormányrendeletek és miniszteri rendeletek előkészítésének megkezdését; Felelős: a jogszabály előkészítéséért felelős miniszterek Határidő: azonnal Elrendeli, hogy az Elektronikus Kormányzat Operatív Bizottság gondoskodjon az elektronikus ügyintézést érintő jogszabályok végrehajtásának, és a hatóságok egymás közötti, illetve a hatóságok és az ügyfelek elektronikus kapcsolattartásának országos szintű összehangolásáról és megszervezéséről; Határidő: folyamatos Elrendeli a Ket. hatályosulásának 2007. május 1-jéig tartó időszakra kiterjedő vizsgálatát és a szükséges jogszabály-módosítások előkészítését, továbbá a vizsgálattal egy időben az elektronikus ügyintézést kizáró vagy korlátozó törvényi és kormányrendeleti szintű jogszabályok felülvizsgálatát; Felelős:Belügyminiszter, érintett miniszterek Határidő: 2007. október 15. 21.) Az új társasági törvény és cégtörvény koncepciójáról szóló 1030/2005. (IV. 4.) Korm. Határozat A társasági törvény és a cégtörvény új szabályozásának kidolgozásával egyidejűleg az igazságügyminiszternek az Országos Igazságszolgáltatási Tanács bevonásával meg kell vizsgálnia, hogy a két törvénytervezet új rendelkezéseinek hatályosulása milyen személyi és tárgyi feltételek biztosítását teszi szükségessé a bíróságokon. - Új cégtörvény megalkotása szükséges figyelemmel arra, hogy a koncepció megváltoztatja a cégtörvény szabályozásának alapjait, a bejegyzési (változásbejegyzési) eljárás rendjét, illetve a cégbíróság szerepének hangsúlyait. Az új cégtörvény megalkotását az is indokolja, hogy a társasági törvény új szabályozásának eljárásjogi következményeiből adódó szabályozási változásokat is következetesen végre kell hajtani.

129 - Az elektronikus cégeljárás megvalósulása azzal tehető teljessé, ha 2007 szeptemberétől valamennyi cégforma esetében lehetőség nyílik a bejegyzési (változásbejegyzési) kérelem elektronikus úton történő előterjesztésére, tehát valamennyi cég elektronikus regisztrációjára, a cég döntésétől függően. Ez megteremti a feltételeket ahhoz, hogy a cégnyilvántartásban szereplő cégek iratairól - cégformától függetlenül - elektronikus úton is informálódni lehessen. Felelős: igazságügyminiszter az Országos Igazságszolgáltatási Tanács bevonásával Határidő: 2005. május 15. 22.) A közigazgatás korszerűsítését szolgáló aktuális e- kormányzati feladatokról szóló 1044/2005. (V. 11.) Korm. Határozat A Kormány, az Európai Bizottság által kiadott közleményben (COM/2001/0140 final) meghatározott, leggyakrabban keresett 20 (Magyarországon 27) közszolgáltatás elektronizálásának felgyorsítása érdekében a) elfogadja az alábbi, az EU által az egyes elektronikus közszolgáltatások színvonalának értékelésére kidolgozott négyfokú skálát: 1. elektronikus szolgáltatási szint: információs, tájékoztató szolgáltatás, amely csak általános információkat közöl az adott üggyel kapcsolatos teendőkről és a szükséges dokumentumokról, 2. elektronikus szolgáltatási szint: egyirányú interakciót biztosító szolgáltatás, amely az 1. szinten túl az adott ügy intézéséhez szükséges dokumentumok, nyomtatványok letöltése, és azok ellenőrzéssel vagy ellenőrzés nélküli elektronikus kitöltése, amely esetben a dokumentum benyújtása hagyományos úton történik, 3. elektronikus szolgáltatási szint: kétirányú interakciót biztosító szolgáltatás, amely közvetlen vagy ellenőrzött kitöltésű dokumentum segítségével történő elektronikus adatbevitel és a bevitt adatok ellenőrzése. Az ügy indításához, intézéséhez személyes megjelenés nem szükséges, de az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés (határozat, egyéb aktus) közlése, valamint a kapcsolódó illeték- vagy díjfizetés hagyományos úton történik, 4. elektronikus szolgáltatási szint: teljes on-line tranzakciót (ügyintézési folyamatot) biztosító szolgáltatás, amikor az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés is elektronikus úton kerül közlésre, illetve a kapcsolódó illeték- vagy díjfizetés elektronikus úton is intézhető; b) elfogadja az elektronikus közszolgáltatások elektronikus szolgáltatási szinten való megvalósítására vonatkozó alábbi prioritásokat: 1. prioritás-csoport: már működő elektronikus közszolgáltatás, amelynél hátralévő feladat e szolgáltatásnak a Kormányzati Portálba való illesztése, 2. prioritás-csoport: a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényhez (a továbbiakban: Ket.) kapcsolódó elektronikus közszolgáltatás, amelynél 2005. december 31-ig megvalósítható az adott elektronikus közszolgáltatáshoz előírt elektronikus szolgáltatási szint, 3. prioritás-csoport: Ket.-hez kapcsolódó közszolgáltatás, amely azonban 2005. december 31-ig még nem éri el az adott elektronikus közszolgáltatáshoz rendelhető lehetséges legmagasabb elektronikus szolgáltatási szintet, 4. prioritás-csoport: az az elektronikus közszolgáltatás, amely nem kapcsolódik a Ket.-hez, de 2005. december 31-ig, legalább részlegesen eléri az adott elektronikus közszolgáltatáshoz rendelhető lehetséges legmagasabb elektronikus szolgáltatási szintet,

130 5. prioritás-csoport: az az elektronikus közszolgáltatás, amely 2005. december 31-ig történő megvalósítása kérdéses, illetve részlegesen megoldható, tekintettel e közszolgáltatás speciális jellegére; c) jóváhagyja a függelékében rögzített ügyek, eljárások elektronikus közszolgáltatásként való azonosítását, csoportosítását, és elrendeli az így azonosított elektronikus közszolgáltatások függeléknek megfelelő elektronikus szolgáltatási szinten történő megvalósítását, az ott megjelöltek felelőssége, a kormányzati informatikáért és a szolgáltató állam kialakításáért felelős kormánymegbízott koordinációja mellett. Felelős: a függelékben megjelölt közigazgatási szervek vezetői a kormányzati informatikáért és a szolgáltató állam kialakításáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2005. december 31. A Ket.-ben rögzített alapvető infrastrukturális szolgáltatásokat biztosító központi elektronikus szolgáltató rendszer felügyeletét, üzemeltetését a Miniszterelnöki Hivatal biztosítja. Az elektronikus aláírással nem rendelkező természetes személy ügyfelek azonosítása kizárólagosan az e központi rendszer részét képező ügyfélkapu igénybevételével történhet. Felelős: a kormányzati informatikáért és a szolgáltató állam kialakításáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2005. november 1. A háttér- és előtérrendszer (back-office és front-office) Ügyfélkapuhoz történő illesztését a közzétett műszaki specifikációknak megfelelően kell kialakítani. Felelős: a műszaki specifikációk közzététele tekintetében: a kormányzati informatikáért és a szolgáltató állam kialakításáért felelős kormánymegbízott a háttérrendszerek illesztése tekintetében: az érintett közigazgatási szervek vezetői Határidő: a műszaki specifikációk közzétételére: azonnal a háttérrendszerek illesztésére: folyamatosan Ki kell alakítani az állampolgárok, vállalkozások és egyéb szervezetek átfogó közigazgatási tájékoztatásának, rendszerének központi elemét, a Kormányzati Ügyféltájékoztató Központot (KÜK). Az állampolgárok tájékoztatási rendszerének összehangolt kialakítása érdekében meg kell valósítani a KÜK és a közigazgatási szervek ügyfélszolgálatainak együttműködését, a közösségi hozzáférési lehetőségek növelése érdekében az ügyintézési terminálok bekapcsolását. Felelős: a kormányzati informatikáért és a szolgáltató állam kialakításáért felelős kormánymegbízott az érintett miniszterek és országos hatáskörű szervek vezetői Határidő: 2005. szeptember 15.

131 A teljes körű elektronikus ügyintézés megvalósíthatósága érdekében megfelelő jogszabályi környezetet kell kialakítani a közigazgatás számára a mobiltelefonon történő fizetés fogadását lehetővé tevő, a központi elektronikus szolgáltató rendszerhez kapcsolódó rendszerek bevezetése érdekében. Felelős: Pénzügyminiszter Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter Informatikai és hírközlési miniszter Határidő: 2005. június 30. Ki kell dolgozni a hatósági jogkörben eljáró köztisztviselők minősített elektronikus aláírással történő ellátásához, valamint a kapcsolódó időpecsét szolgáltatás megvalósításához szükséges jogszabályi és intézményi feltételeket. Felelős: Belügyminiszter Informatikai és hírközlési miniszter érintett miniszterek Határidő: 2005. november 1. 23.) A közigazgatás teljesítményének növelését szolgáló rövid távú intézkedésekről és átalakításának középtávú feladatairól szóló 1052/2005. (V. 23.) Korm. Határozat A Kormány az ügyfelek magasabb színvonalú kiszolgálását biztosító, a korszerű eszközöket és vezetési módszereket alkalmazó, továbbá az Európai Unió által nyújtott értéktöbbletet kihasználni képes közigazgatás megteremtésével kíván hozzájárulni az ország társadalmi-gazdasági versenyképességének a növeléséhez. E célok elérése érdekében az alábbi határozatot hozza: Széles körű tájékoztató programot kell indítani az állampolgárok, az állampolgárok szervezetei és a vállalkozások számára az őket érintő főbb közigazgatási ügyek intézéséről, különös tekintettel az elektronikus úton elérhető, közérthető és egyszerűen kezelhető szolgáltatásokra (pl. ügyek leírása, elintézéshez szükséges információk megadása, további információk forrása, előzetes időpont egyeztetés lehetősége stb.). Felelős: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter érintett miniszterek Határidő: 2006. január 31. 24.) Az egységes digitális rádiótávközlő rendszer (EDR) kialakításával, valamint az EDR szolgáltatás vásárlásával kapcsolatos feladatokról szóló 1053/2005. (V. 26.) Korm. Határozat A Kormány az EDR szolgáltatás kiépítésével, használatával és fejlesztésével kapcsolatos tevékenység irányítására az EDR kormánybiztos elnökségével létrehozza az EDR Irányító Testületet, melynek tagjai a Belügyminisztérium, az Informatikai és Hírközlési Minisztérium, a Pénzügyminisztérium, az Egészségügyi Minisztérium, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium, a

132 Honvédelmi Minisztérium, a Nemzeti Hírközlési Hatóság, a Miniszterelnöki Hivatal Elektronikus Kormányzat Központ, valamint a Nemzetbiztonsági Iroda egy-egy vezető tisztségviselője. Felelős: kormánybiztos érintett miniszterek Határidő: azonnal A Kormány felhívja a szolgáltató államért, kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízottat és a kormánybiztost, hogy biztosítsák az EDR és az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózat együttműködését, ezen keresztül a készenléti szervek hozzáférését a szükséges adatbázisokhoz, szolgáltatásokhoz, illetve a fejlesztések összehangolását. Felelős: szolgáltató államért, kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Kormánybiztos érintett miniszterek Határidő: folyamatos 25.)A szabályozás hatásvizsgálatával összefüggő egyes kormányzati feladatokról, a 2005. évi deregulációs programról, valamint az egyes kormányhatározatok, illetve kormányhatározati pontok hatályon kívül helyezéséről szóló 1082/2005. (VII. 27.) Korm. Határozat Határidő: folyamatos, illetve a beszámoló és a javaslattétel tekintetében minden év március 31. A Kormány a 2005. évi Deregulációs Programot e kormányhatározat melléklete szerint határozza meg. A kormányhatározat hatálybalépésével együtt, ezzel egyidejűleg hatályát veszti a kormányzati elektronikus aláírási rendszer kiépítésével összefüggő egyes feladatokról és a kormányzati hitelesítés-szolgáltató felállításáról szóló 1026/2002. (III. 26.) Korm. határozat; az elektronikus kormányzat megvalósításával összefüggő egyes szabályozási feladatokról szóló 2316/2003. (XII. 10.) Korm. határozat 4. a)-d) és f) alpontja. 26.) A csődről szóló törvény koncepciójáról és a gazdasági forgalom kiszámíthatóbb, átláthatóbb működését elősegítő intézkedésekről szóló 1094/2005. (IX. 19.) Korm. Határozat 3. Lehetővé kell tenni a Cégközlönyben és a cégjegyzékben foglalt adatok gyors, költségmentes és az érdeklődő azonosítását nem igénylő megismerését. Felelős: Igazságügyminiszter Határidő a jogi feltételek megteremtésére az új cégtörvényben: 2005. szeptember 30. 6. Az új törvény a csődnyitás időpontját a csődnyitásról szóló végzés Cégközlönyben való megjelenésének napjához köti, vagyis ahhoz az időponthoz, amikor harmadik személy hitelezők számára is nyilvánvalóvá válik az eljárás megindulása. Emellett biztosítani kell azt is, hogy a végzés a meghozatalát követően azonnal megismerhetővé, elektronikus úton hozzáférhetővé váljék.

133 Határidő a működés megkezdésére:2006. szeptember 30. 27.) A Nemzeti turizmusfejlesztési stratégiáról és az azzal kapcsolatos intézkedésekről szóló 1100/2005. (X. 17.) Korm. Határozat A Nemzeti turizmusfejlesztési stratégia (a továbbiakban: stratégia) megvalósítási időhorizontja a 2005 és 2013 közötti időszak és e stratégia alapjául szolgál a következő Nemzeti Fejlesztési Terv turisztikai részének. A Kormány felkéri a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli minisztert a stratégia elektronikus formában történő nyilvánosságra hozatalára. Felelős: regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter Határidő: 2005. október 10 28.) A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. Törvény hatálybalépésével kapcsolatos, a közigazgatási tevékenység színvonalának javításához, a közigazgatási szervek szolgáltatásainak egységesítéséhez, együttműködésének javításához szükséges feladatokról szóló 1101/2005. (X. 25.) Korm. Határozat A Kormány a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) alapelveivel és céljaival összhangban, az ügyfelek magasabb színvonalú kiszolgálását biztosító, az egész országot átfogó, korszerű eszközöket alkalmazó, szolgáltató szemléletű elektronikus ügyintézési, ügyféltájékoztatási rendszer kialakítását tűzi ki célul. A Kormány a Ket.-ben meghatározott Központi Elektronikus Szolgáltató Rendszerre (a továbbiakban: központi rendszer) támaszkodva, egységesen biztosítja az ügyfelek és a központi közigazgatás számára az elektronikus alapszolgáltatásokat, melyhez szabványosított felületeken egységesen csatlakozik valamennyi kormányzati elektronikus szolgáltatás, továbbá lehetőséget biztosít az önkormányzati szolgáltatások csatlakoztatására is. E cél érdekében a Kormány az alábbi határozatot hozza: Valamennyi központi közigazgatási szervnek - a nemzetbiztonsági szolgálatok kivételével - és dekoncentrált szervnek együttműködést kell kialakítania a Kormányzati Ügyféltájékoztató Központtal (a továbbiakban: KÜK, illetve ügyfélvonal). Az együttműködés keretében ezen közigazgatási szervek biztosítsák a KÜK által hozzájuk átirányított hívások esetén az ügyfelek gyors és szakszerű tájékoztatását, ügyfélszolgálati feladatot ellátó szervezeti egységnél az ügyintézés érdekében időpont foglalását, valamint az ügyfélvonal munkájához szükséges, nyilvános, közérdekű, általános információk lehető leggyorsabb, legfeljebb egy munkanapon belüli rendelkezésre bocsátását a KÜK számára. Felelős: valamennyi miniszter és az országos hatáskörű közigazgatási szervek vezetői, kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: az együttműködés szervezeti kereteinek kialakítására: 2006. január 31. az együttműködésre: folyamatos A kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott a kooperáció javítása, a közös tudásbázis kialakítása és hasznosítása érdekében vizsgálja felül valamennyi központi közigazgatási szerv

134 és dekoncentrált szerv által működtetett telefonos, illetve internetes ügyfélszolgálat működését és kapcsolatát az ügyfélvonallal. A vizsgálat eredményéről tájékoztassa a Kormányt, és szükség esetén tegyen javaslatot a feltárt hiányosságok megszüntetésére, a szükséges korrekciókra. Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2006. április 30 Minden központi közigazgatási szerv és dekoncentrált szerv telefonos, illetve internetes ügyfélszolgálat létrehozása előtt egyeztetni köteles a kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízottal, amennyiben nem alakul ki egyetértés, a Kormány dönt. Felelős: érintett szervek vezetői kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: folyamatos A közigazgatás ügyfélközpontúságának erősítése érdekében meg kell teremteni az összehangolt minőségi követelmények alapján történő működés feltételeit. Ennek keretében - ki kell dolgozni a közigazgatási szervek egységes, a Központi Elektronikus Szolgáltató Rendszerre épülő, biztonságos kommunikációt lehetővé tevő infrastruktúráját, az ügyfél adatainak és jogosultságainak tárolására alkalmas, megfelelő személyazonosítás mellett hozzáférhető biztonságos (titkosított) tárolórendszert; Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2006. február 12. -

a Ket. 36. § (2)-(3) bekezdésének alkalmazása, az egységes fogalomhasználat megteremtése érdekében a Ket. 164. § alapján a kormányzati portálon megjelenítendő formanyomtatványok adattartalmát meghatározó jogszabályokat e szempont szerint felül kell vizsgálni. A felülvizsgálatot a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter koordinálja. A felülvizsgálat eredményeként javaslatot kell tenni a jogszabályi rendelkezések szükséges módosítására;

Felelős: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter Határidő: érintett miniszterek A Kormány a Ket. hatékony megvalósításához nélkülözhetetlen hatóságok közötti együttműködés biztonságos, zárt hálózaton, az ügyintézéshez szükséges módon azonosított munkahelyek igénybevételével történő biztosítása, az ügyfelekkel kapcsolatot biztosító funkcionális elektronikus levélcímek megbízható rendelkezésre állása, valamint a központi elektronikus szolgáltató rendszerhez kapcsolódó back-office rendszerek integrációjának felgyorsítása érdekében: - felhívja a kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízottat, hogy valósítsa meg a csatlakozásra kötelezett szervek csatlakoztatását az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózathoz (a továbbiakban: EKG); Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott

135

Határidő: haladéktalanul -

elrendeli, hogy az EKG-ra csatlakozott, valamint csatlakozásra kötelezett szervek vezetékes adatkommunikációjukat, elektronikus levélforgalmukat és IP alapú hangkommunikációjukat amennyiben ilyennel rendelkeznek - az EKG-n keresztül folytassák, illetve a kommunikáció biztonsága érdekében az internethez kizárólag az EKG-n és annak határvédelmi rendszerén keresztül kapcsolódjanak és végezzék el az e szolgáltatásokra vonatkozó szerződések felülvizsgálatát és szükséges módosítását;

Felelős: érintett miniszterek, illetve központi közigazgatási szervek vezetői Határidő: 2005. december 31. - elrendeli, hogy a közigazgatási szervek elektronikus ügyintézéséhez és egymás közötti kommunikációjához kerüljön kialakításra egy egységes kormányzati elektronikus levelezőrendszer, és a használható elektronikus címeket a központi rendszer egységes szolgáltatásként nyújtsa (kormányzati címtár), a központi rendszer biztosítsa az időbélyegzési szolgáltatást, valamint az ügyfelekkel történő biztonságos kommunikációt szolgáló ideiglenes tárhelyet és a címek azonosítására alkalmas rendszert; az önálló honlappal nem rendelkező központi közigazgatási szervek alakítsák ki a Ket. 164. §-ában előírt portálszolgáltatást; Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott érintett miniszterek Határidő: 2006. január 30. - felhívja a kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízottat, hogy a c) pontban foglalt szolgáltatások, mint a Ket.-ben meghatározott egységes elektronikus ügyintézéshez szükséges szolgáltatások biztosítása érdekében haladéktalanul kössön keretszerződést, és alakítsa ki a szolgáltatások igénybevételének feltételeit. Felhívja az EKG-hoz csatlakozott, illetve csatlakozni köteles szervezeteket, hogy jelezzék ez irányú igényeiket a kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízottnál, és csatlakozzanak a keretszerződéshez; Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott érintett szervek vezetői Határidő: azonnal az igények bejelentésére 2006. január 30. a szerződéshez csatlakozásra - elrendeli az EKG-ra csatlakozásra nem kötelezett közigazgatási szervek számára az ügyfélkapu internet felől történő elérésének biztosítását, az ehhez szükséges műszaki előírások közzétételét. Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2005. december 31.

136 Minden készenléti feladatot ellátó állami szervnek együttműködést kell kialakítania a KÜK-kel. Az együttműködés keretében a készenléti szervek a KÜK-től átirányított segélyhívásokat úgy fogadják, mintha azok közvetlenül hozzájuk érkeztek volna. Felelős: készenléti szervek ágazati felügyeletét ellátó miniszterek Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter Határidő: 2005. november 1. A Kormány felkéri a helyi önkormányzatokat, hogy az ügyféltájékoztatás tekintetében működjenek együtt a KÜK-kel. Felelős: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter Belügyminiszter Határidő: folyamatos A Kormány felkéri a közszolgáltatást ellátó intézményeket (magán-, önkormányzati és állami vállalkozásokat, költségvetési szerveket), hogy a fogyasztók minél zökkenőmentesebb kiszolgálása érdekében létesítsenek együttműködést a KÜK-kel. Felhívja az érintett minisztereket és felkéri a helyi önkormányzatokat, hogy az együttműködés kialakítása érdekében kezdeményezzenek tárgyalásokat a közvetlen irányításuk, felügyeletük alá tartozó közszolgáltatást ellátó intézmények vezetőivel, melyek koordinálását a kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott lássa el. Felelős: érintett miniszterek kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2006. június 1. 29.) A havi adatszolgáltatáson alapuló egyéni adó- és járulék – nyilvántartás, valamint a kötelezettségcsoportonkénti számlákra történő adófizetés megvalósításáról szóló 1102/2005. (X. 25.) Korm. Határozat A Kormány a havi adatszolgáltatáson alapuló egyéni adó- és járulék-nyilvántartás, valamint a kötelezettségcsoportonkénti számlákra történő adófizetés megvalósítása érdekében az alábbiakat rendeli el: A Központi Elektronikus Szolgáltató Rendszer biztosítsa a beérkező járulékbevallások fogadását, visszaigazolását, a beküldő azonosítását a jogszabályban meghatározott ütemezés szerint érintett adózók számára. Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Pénzügyminiszter Az adó- és járulékbevallás elektronikus teljesítéséhez szükséges ügyfélkapu azonosítást, a Ket. 160. § (5) bekezdése szerint, az okmányirodák végezzék. Az okmányirodák számára feladathoz rendelt költségvetési támogatást kell biztosítani a ténylegesen elvégzett regisztrációk alapján.

137

Felelős: okmányirodák felkészítéséért: belügyminiszter a fedezet biztosításáért: pénzügyminiszter Határidő: 2006. január 1. Felül kell vizsgálni a bevallások adattartalmát abból a szempontból, hogy minden adat nélkülözhetetlen-e a különböző jogosultságok megállapításához. Össze kell hangolni a különböző jogcímeken történő pénzügyi, költségvetési, illetve egyéb (munkaügyi, biztosítási) jogviszonnyal kapcsolatos adatszolgáltatásokat. Ki kell alakítani az ügyfelek számára legkisebb adatszolgáltatási terhet jelentő megoldást valamennyi állammal szembeni költségvetési és járulék típusú adatszolgáltatásra vonatkozóan. Felelős: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott érintett miniszterek és országos hatáskörű szervek vezetői Határidő: 2006. március 31. Az ügyfélkapu azonosítási kapacitását és a regisztráció intézményrendszerét a megnövekedett igényekhez kell igazítani, és képessé kell tenni az elektronikus aláírás segítségével történő személyazonosításra. Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2006. január 31. Az APEH-nál meg kell valósítani a havi adó- és járulék adatszolgáltatás adatainak az ellenőrzéséhez és az adatvédelmi előírásoknak megfelelő belső feldolgozásához szükséges informatikai fejlesztéseket. Ki kell építeni az APEH, valamint az Országos Egészségbiztosítási Pénztár, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete és a menekültügyi hivatalok közötti gyors és biztonságos adatlekérdezést és adatátadást lehetővé tevő informatikai rendszert. Felelős: Pénzügyminiszter, kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2006. január 15. A kötelezettségcsoportonkénti számlákra történő adófizetés kezeléséhez szükséges informatikai fejlesztéseket meg kell valósítani az APEH-nál, lehetővé téve a Központi Elektronikus Szolgáltató Rendszeren keresztüli közteherfizetést. Felelős: Pénzügyminiszter Határidő: a járulékbevallás megvalósítását követően haladéktalanul

138 Az adatszolgáltatás lehetőségét az ügyfél saját internetes kapcsolatán kívül teleházakon, eMagyarország pontokon, ügyfélszolgálatokon, esetleg más nyilvános kommunikációs csomópontokon (internetszolgáltatók ügyfélszolgálatai, internetkávézók, információs kioszkok stb.) keresztül is lehetővé kell tenni. Meg kell vizsgálni a közterületi információs kioszkok alkalmazhatóságát e célra. Felelős: Informatikai és hírközlési miniszter Határidő: 2006. február 1. Internet-hozzáféréssel nem rendelkező adatszolgáltatók számára elérhető, közvetlenül, kizárólag a központi közigazgatás elektronikus ügyintézési szolgáltatásait elérő telefonos (modemes) behívó hálózatot kell biztosítani. Meg kell szervezni adatszolgáltatás elindítását lehetővé tevő szolgáltatást (modem, kliensprogram telepítése, elektronikus aláíráshoz kapcsolódó eszközök és programok telepítése, betanítás), amelyet az ügyfelek méltányos áron vehetnek igénybe. Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2006. január 1. El kell készíteni az adó- és járulékbevallás elektronikus teljesítéséhez szükséges rendszer oktatási segédanyagait, és azokat az APEH ügyfélszolgálatain, az e-Magyarország pontokon, teleházakban, okmányirodákban, a hitelesítésszolgáltatók ügyfélszolgálatain nyomtatott formában, valamint az APEH honlapján és a kormányzati portálon elektronikusan hozzáférhetővé kell tenni. Felelős: Informatikai és hírközlési miniszter Pénzügyminiszter Határidő: 2006. január 1. A Kormányzati Ügyféltájékoztató Központra, az ügyfélvonalra és az APEH ügyfélszolgálati irodáit megerősítve hatékony támogatást kell nyújtani az adatszolgáltatást teljesítők részére. Lehetőséget kell biztosítani az interneten keresztüli telefonos, illetve közvetlenül a képernyőn történő segítségnyújtásra is. A formanyomtatványokat alkalmassá kell tenni a segítségkérésre. Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott, Pénzügyminiszter Határidő: 2006. február 1. El kell készíteni a Központi Elektronikus Szolgáltató Rendszer által használt szabványos csatlakozó felületek, üzenetformátumok, hitelesítési eljárások, a dokumentumok kitöltés közbeni ellenőrzését biztosító típuseljárások leírását tartalmazó dokumentumot, és azt a további csatlakozások megvalósíthatósága érdekében közzé kell tenni. Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2006. március 1.

139

Az adó- és járulékbevallás elektronikus teljesítése során át kell térni a jogosult képviselők azonosítására épülő azonosítási modellre, és ki kell alakítani ennek ellenőrzési, valamint az állandó képviseletet ellátók nyilvántartásának feltételeit. Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2006. január 31. Meg kell vizsgálni az Európai Elektronikus Egészségbiztosítási Kártyának az elektronikus ügyintézés céljára történő alkalmazásának lehetőségét. Felelős: Informatikai és hírközlési miniszter, kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott, Országos Egészségbiztosítási Pénztár főigazgatója Határidő: 2006. május 31. Elő kell készíteni a Központi Elektronikus Szolgáltató Rendszer jogi szabályozását, valamint a hatékony működéshez szükséges jogszabály-módosításokat. Felelős: kormányzati informatikáért felelős kormánymegbízott Határidő: 2005. december 31.