a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Capita selecta
Belangrijkste empirische bevindingen uit een aantal thematisch geordende WODC-onderzoeken 2005-2006 Bijdrage aan de conferentie ‘Meerjarenbeleid’ Ministerie van Justitie 19-20 oktober 2006
Den Haag, oktober 2006
Exemplaren van deze publicatie kunnen schriftelijk worden besteld bij Bibliotheek WODC, kamer KO 14 Postbus 20301, 2500 EH Den Haag Fax: (070) 370 45 07 E-mail:
[email protected] Fact sheets worden in beperkte mate gratis verspreid zolang de voorraad strekt Alle nadere informatie over WODC-publicaties is te vinden op Justweb en op www.wodc.nl
Voorwoord Resultaten uit wetenschappelijk onderzoek hebben niet alleen een waarde in zichzelf, maar beogen ook een doorwerking in de samenleving te hebben. Dat geldt zeker voor instituten zoals het WODC en haar ‘lookalikes’, die in belangrijke mate beleidsonderzoek doen. In binnen- en buitenland is er door de stromen aan onderzoeksbevindingen en overige empirische informatie steeds meer behoefte aan beknopte en goed toegankelijke samenvattingen van het researchwerk. Deze capita selecta van een aantal belangrijke WODC-projecten beoogt in deze behoefte te voorzien. Ik hoop dat de samenvattende bevindingen eenieder die betrokken is bij discussies over de meerjarenstrategie van het Ministerie van Justitie helpt in het confronteren van visies en perspectieven met de huidige sociale werkelijkheid. Confrontatie, ‘compare and contrast’ zijn immers van belang wil tot een geschraagde visie op de toekomst gekomen worden. Prof. dr. Frans L. Leeuw Directeur WODC
Inhoud Fact sheet 2006-13
Wetsevaluaties: wat laten ze zien? Eerste verslag van een rijksbrede studie(1998-2005) C.M. Klein Haarhuis e.a.
Fact sheet 2006-14
Geschilbeslechting in Nederland — Het verloop van civiele en bestuursrechtelijke geschillen in de bruikbare rechtsorde J. van Erp
Fact sheet 2006-15
Trendrapportages juridische beroepen — Toegankelijkheid, continuïteit en kwaliteit van de dienstverlening Marijke ter Voert
Fact sheet 2006-16
Monitor Criminaliteit Bedrijfsleven 2004-2005 (MCB) TNS-Nipo, bewerkt door F. Willemsen (WODC)
Fact sheet 2006-17
Pilot Electronische VolgSysyemen (EVS op basis van GPS) ITS, F. Miedema en B. Post
Fact sheet 2006-18
Monitor Georganiseerde Criminaliteit E.R. Kleemans
Fact sheet 2006-19
Recent slachtofferonderzoek A. ten Boom
Fact sheet 2006-20
Nationale Drug Monitor — Drugswetcriminaliteit 1999-2004 Marianne M.J. van Ooyen-Houben, Ronald F. Meijer
Fact sheet 2006-21
De WODC-Recidivemonitor Bouke Wartna
Fact sheet 2006-22
Het European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics 2006, derde editie Paul Smit
Fact sheet 2006-23
Research synthese Geweld verslagen Leontien van der Knaap en Stefan Bogaerts
Fact sheet 2006-24
Lessen uit (evaluatie)onderzoek naar rechtshandhaving E.R. Kleemans, C.M. Klein Haarhuis, F.L. Leeuw, M.M.J. van Ooyen-Houben
Fact sheet 2006-25
Elektronische detentie M. Kruissink
Fact sheet 2006-26
Terbeschikkingstelling (TBS) en forensisch psychiatrische zorg Katy de Kogel
Fact sheet 2006-27
Integratiekaart 2006 WODC/CBS
Fact sheet 2006-28
Integratiebeleid etnische minderheden — Een synthese van 16 recente evaluatieonderzoeken (Voorlopige resultaten) Işık Kulu Glasgow
Fact sheet 2006-29
Onderzoek anti-terrorisme beleid Rudie Neve en Stefan Bogaerts
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-13
Wetsevaluaties: wat laten ze zien? Eerste verslag van een rijksbrede studie(1998-2005) September, 2006 C.M. Klein Haarhuis e.a. Inleiding Wetten kunnen worden gezien als ‘voertuig van beleid’, aangezien beleidsprogramma’s van de centrale overheid voor een groot deel in wetgeving worden vervat (Veerman, 2004). Met het groeiend aantal evaluatiebepalingen in Nederlandse wetten/wetsvoorstellen groeit ook het aantal wetsevaluaties. Een belangrijke vraag is hoe deze — op zichzelf toe te juichen — kennisgroei zó kan worden gesystematiseerd dat deze integraal bruikbaar gemaakt kan worden voor de ontwikkeling van nieuw beleid en wetgeving. Dit verslag geeft eerste en voorlopige bevindingen weer van een in uitvoering zijnde, rijksbrede inventarisatie en ‘synthese’ van Nederlandse wetsevaluaties die tussen 1998 en 2005 zijn voltooid. Het onderzoek richt zich op de sociaal-wetenschappelijk geörienteerde wetsevaluaties, met een expliciete onderzoeksaanpak en gericht op het in kaart brengen van de resultaten (doelbereiking, effecten) van wetgeving. Puur juridische evaluaties blijven buiten beschouwing. Het is de eerste keer dat een dergelijke rijksbrede synthese wordt verricht. Centrale onderzoeksvragen zijn: 1 Hoe is de wetsevaluatiefunctie in Nederland ingericht? Hoe zijn de geëvalueerde wetten te kenschetsen? 2 Hoe staat het met de methodische kwaliteit van wetsevaluaties in Nederland? 3 Treden de met wetgeving beoogde doelen al of niet op, en waarom wel/niet? Voor de inventarisatie van wetsevaluaties en de achtergronden hiervan zijn interviews gehouden met sleutelinformanten binnen de verschillende departementen. De inventarisatie van de rapporten is nagenoeg voltooid. De bevindingen die hieronder worden gepresenteerd zijn nog niet definitief. Tabel 1
Aantallen evaluaties en enkele kenmerken van de geëvalueerde wetten
Aantal gemelde evaluaties 115 meldingen in eerste instantie, waarvan ¾ 84 vindbaar en ex post evaluaties van formele wetgeving ¾ 69 betreffen een substantieel deel van de betreffende wet ¾ 60 zijn traceerbaar en compleet
Zelfstandige wet ± 70% zelfstandig ± 30% wijziging of uitbreiding N=84
Wetten in Nederland Het totale aantal formele wetten in Nederland is toegenomen van 1100 in 1980 tot 1800 in 2004.1 De jaarlijkse productie van wetgeving is betrekkelijk constant over de jaren. Elk jaar komen er gemiddeld 86 nieuwe wetten bij (naast 128 AMvB’s en 532 ministeriële regelingen. Wetten worden ook geschrapt, maar dit aantal is kleiner dan het aantal nieuwe wetten, waardoor 1
Normadressaat ¾ Uitvoerders: 43% ¾ Burgers en bedrijven: 28 % ¾ Mix van uitvoerders en burgers/ bedrijven: 29% N=84
het totale aantal blijft groeien. De gemiddelde levensduur van wetten is 25 jaar (AmvB’s 13 jaar). Gemiddeld wordt een wet iedere 5 jaar gewijzigd. De wetsevaluatiefunctie Tabel 1 geeft een eerste indicatie van het aantal tot nu toe gevonden wetsevaluaties en de hoofdkenmerken van de geëvalueerde wetten.
www.wetten.nl Fact sheet 2006-13
—1
Het aantal wetsevaluaties varieert erg sterk per departement. ¾ Sommige departementen produceren nauwelijks of geen formele wetgeving, en dus ook geen wetsevaluaties (Defensie; Algemene Zaken; Buitenlandse Zaken). Daarentegen zijn er bij zowel SZW, Justitie, VWS als OCW en V&W tientallen tot over de honderd wetten van kracht. ¾ Het afdekkingspercentage, het aantal evaluaties ten opzichte van het totale aantal in werking zijnde wetten, varieert. De wetgeving van departementen als Economische Zaken en VROM bestaat uit enkele grote wetten. Volgt er een evaluatie op een van deze wetten dan is het afdekkingspercentage al snel hoog. Voor ministeries met veel kleinere wetten zoals SZW, V&W en OC&W is het percentage lager. Bij V&W wordt het afdekkingspercentage geschat op nog geen 5 procent van de 80 vigerende wetten. Een opvallende verklaring voor dit ogenschijnlijk lage percentage is dat de regels in de wetten bij V&W dusdanig zijn geïnstitutionaliseerd, dat evaluatie geen ‘optie’ is (bijv. rechts rijden volgens de Wegenverkeerswet). Er bestaat grote variatie tussen departementen voor wat betreft de evaluatiesystematiek. Zo laat VWS de evaluatie van wet- en regelgeving door een speciale organisatie (ZonMw) uitbesteden, die concrete eisen stelt aan de inhoud en kwaliteit. Binnen Justitie worden evaluaties uitbesteed en uitgevoerd door het semi-onafhankelijke WODC (Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum). VROM kent een vergelijkbare constructie voor de evaluatie van de Wet Milieubeheer. In de overige departementen is de evaluatiesystematiek minder duidelijk. Aanleiding voor wetsevaluatie Meer dan 75% van 50 nader bekeken wetsevaluaties is ‘wettelijk verplicht’. Meestal wordt in het betreffende wetsartikel vermeld dat een evaluatie binnen 5 jaar zal plaatsvinden. Overigens blijken ook deze doorgaans politiek geïnduceerd. De toezegging tot wetsevaluatie gebeurt immers vaak tijdens de behandeling in de Tweede en Eerste Kamer over aan te nemen wetgeving. Aanleidingen voor evaluatie kunnen zijn: grote beleidsingrepen, evaluaties op last van het kabinet, inhoudelijke interesse van ambtenaren binnen een departement; en evaluaties geïnitieerd vanuit ‘Europa’. Tijd tussen wet en evaluatie Evalueren lijkt steeds sneller te moeten. Was er eerder vaak een termijn van 5 jaar, tegenwoordig moeten sommige evaluaties binnen 1,5 na inwerkingtreding van de wet zijn afgerond. Dit blijkt echter (nog) niet uit de praktijk van een 40tal bestudeerde wetsevaluaties. De gemiddelde tijd van de inwerkingtreding tot evaluatie van een wet ligt tussen de 4,5 en 5 jaar. 17,5% van de rapporten werd langer dan 6 jaar na
inwerkingtreding gepubliceerd; 15% binnen 2,5 jaar. Intern of extern uitgevoerd? De meeste ministeries besteden hun wetsevaluaties voor het overgrote deel uit aan externe onderzoeksbureaus of aan universiteiten. Een eerste verkenning leert dat dit in ruim 85% van de (38 dan bekeken) rapporten het geval is. Interne, dwz door de beleidsafdelingen zelf geschreven, rapporten worden enkele malen aangetroffen, evenals een evaluatie door een speciaal samengestelde (interne) adviescommissie, of een inspectie. Van de resterende rapporten is er sprake van een semiintern of semi-externe werkvorm (bijv. niet nader geduide evaluatiecommissie). Op veel departementen spelen uit externe betrokkenen samengestelde begeleidingscommissies een rol in de vormgeving en uitvoering van zowel intern als uitbesteed evaluatieonderzoek. Kenmerken van de geëvalueerde wetten Zelfstandige wetten? Ruim tweederde van de 84 formele, ex post wetsevaluaties gaat over zelfstandige wetten, die een nieuw onderwerp betreffen of bestaande wetgeving vervangen. Deze verhouding lijkt i.h.a. ook binnen de afzonderlijke departementen op te gaan. De uitzondering is justitie: maarliefst tweederde van de evaluaties gaat hier over wijzigingswetgeving. Bij OCW is de verhouding 50/50. Normadressaat Uitvoerende instanties blijken verreweg de belangrijkste normadressaten van de 84 geëvalueerde formele wetten te zijn (43%). De resterende wetten richt zich voor de ene helft op burgers of bedrijven (vooral justitie); voor de andere helft is er sprake van een ‘mix’ tussen enerzijds uitvoerders en anderzijds burgers of bedrijven (met name VWS, Justitie en SZW). Type gedragsinterventie In totaal kent ruim 80% van de wetten een communicatief of coördinerend element, al of niet in combinatie met vergunningen (10%) of sancties (25%). Sancties blijken vrijwel altijd met communicatie gepaard te gaan. Wat opvalt is dat sancties in geen enkel departement overheersen. Naast strafrechtelijke sancties wordt er veel gebruik gemaakt van bestuurlijke en civiele sancties, bijvoorbeeld richting zorginstellingen of bedrijven (t.b.v. eerlijke concurrentie). In 7% van de geëvalueerde wetten zijn financiële prikkels het belangrijkste instrument (met name Financiën en SZW). Strafsancties zijn vrijwel zonder uitzondering gericht op burgers en/of bedrijven. Bij communicatie zijn veel vaker de uitvoerders van wetgeving (bijv. gemeenten, uitkeringsinstanties) normadressaat.
Fact sheet 2006-13
—2
Figuur 1
Typen gedragsinterventies in de geëvalueerde wetten Financiele prikkels 7%
Gemengd 11%
Sancties + communicatie 24%
Communicatie + vergunning 10%
Coordinatie/ communicatie 48%
Bevindingen uit de eerste 35 rapporten Om in aanmerking te komen voor nadere analyse dienden de wetsevaluaties (1998-2005) te voldoen aan enkele criteria. We focussen louter op evaluaties van formele wetten (‘elk besluit van de regering en de Staten-Generaal tezamen’), die ex post zijn (dus na invoering van de wet), en ‘integraal’, d.w.z. dat een substantieel deel van de wet aan bod komt. Ten tijde van dit verslag bleken 60 traceerbare evaluatierapporten aan deze criteria te voldoen. Ten slotte dienen de wetsevaluaties voldoende valide en betrouwbaar te zijn om lessen uit te kunnen trekken (methodische kwaliteitseis), resulterend in 49 ‘voldoende’ rapporten. Dit verslag beperkt zich tot het trekken van een aantal voorlopige lijnen ten aanzien van de werkingsprocessen en de doelbereiking c.q. effectiviteit van de wetten in kwestie. Tot dusverre zijn bevindingen uit 35 evaluatierapporten bijeengebracht (over uiteenlopende departementen), waarvan er 20 expliciet terugslaan op beperkende, juridische interventies met een handhavingselement. 2 De wetten waarover het gaat zijn zeer divers, en behelzen onder andere: financiële prikkels, belastingen, verboden op ongewenst gedrag met allerhande sancties, maximumnormen, verplichtingen, en rechten. Interventies gericht op de uitvoering van wetten zijn o.a. delegatie, samenwerking, autonomievergroting, en rolverdelingen tussen verschillende uitvoeringsinstanties. In navolging van Pawson (2002) is gefocust op 3 inhoudelijke kernelementen. (a) Uitkomsten verwijzen naar de doelbereiking, effecten, of neveneffecten van wetten; (b) Mechanismen zijn de ‘motoren’ of werkzame elementen, die maken dat een wet tot het beleidsdoel zal leiden. Dat mechanismen verondersteld worden werkzaam te zijn, hoeft niet te betekenen dat ze dat ook echt zijn. Dit is mede afhankelijk van (c)Context :
2
factoren die (mede)bepalen of een wet al of niet tot de beoogde uitkomsten leidt. Uitkomsten: doelbereiking, (neven)effecten De einddoelen van wetten worden maar in zeer beperkte mate bereikt. Dit heeft een aantal kernoorzaken: ¾ De implementatie van een wet is, vaak ondanks het vele verzette werk, nog niet voltooid. Dit blijkt vooral het geval bij handhavingswetten; ¾ Zowel de uitvoerders als de doelgroep kennen de inhoud van de wet niet goed. Zo bleken rechters en het OM onvoldoende op de hoogte van enkele specialistische (zorg)wetten met een strafrechtelijke component; ¾ Nieuwe systemen worden vaak in lijn met de wet ingevoerd, maar de uitvoering of naleving is vaak (nog) niet tot stand gekomen. Terugkerende neveneffecten van wetgeving (ook bekend uit de economische literatuur) zijn spillover en freerider effecten, evenals risicoselectie. Een ander opvallend neveneffect is dat goed functionerende, informele (meso-)systemen met de introductie van een formele wet teniet worden gedaan.
Implementatie De implementatie van wetten wordt in veel van de evaluaties uitgebreid besproken. Dit is een pré van de rapporten, omdat hiermee een steviger verband kan worden gelegd tussen de wettelijke interventies en de behaalde resultaten. Wat opvalt is dat veel van de vereiste uitvoeringsinspanningen (zoals de oprichting van een nieuw orgaan) worden gerealiseerd. De wetsevaluatie komt echter vaak op een moment dat de implementatie nog niet is afgerond, en de overgang naar naleving en doelbereiking nog moet volgen. Een veel genoemd probleem is het gebrek aan financiële capaciteit en tijd bij uitvoerders. Ook bewustzijn en kennis van de wet laten te wensen over. Deze zijn deels afhankelijk van de communicatie-inspanningen van de wetgever. Zoals gepresenteerd in het paper ‘A synthesis of legal Ten slotte hebben veel uitvoerders moeite met de evaluations in the Netherlands (1998-2005)’, 6th European uitwerking van abstracte (kader)wetgeving in Society of Criminology Conference, Tübingen (D), 29 augustus concrete criteria en procedures. 2006. Fact sheet 2006-13 — 3
Werking: mechanismen In het overgrote deel van de wetsevaluaties worden de belangrijkste interventies en beoogde uitkomsten weliswaar geduid, maar ontbreekt er een expliciete beschrijving van de mechanismen: hoe hadden de wettelijke interventies precies tot de beoogde doelstellingen moeten leiden? Over de feitelijke werking zijn veel uitvoeriger beschrijvingen beschikbaar. Enkele terugkerende bevindingen zijn: ¾ Normadressaten zijn vaak onvoldoende bekend met de wet; ¾ Daar waar men wel bekend is met de wet staat men er in het algemeen positief tegenover. Zo wijten veel uitvoerders interpretatie- en uitvoeringsproblemen niet aan de wet zelf, maar aan de procedures of systemen die naar aanleiding van de wet zijn ontwikkeld; ¾ Uitvoerders voldoen weliswaar aan de procedurele vereisten, maar (nog) niet aan de inhoudelijke doelstellingen van een wet; ¾ ‘Maatwerk’ vergt veel capaciteit en blijkt lastig te realiseren. Hier speelt de afweging tussen enerzijds flexibiliteit en anderzijds duidelijke, gezaghebbende normen; ¾ Wettelijke sancties worden in de praktijk vaak niet opgelegd. Toch wordt ook dan soms naleving bereikt; ¾ De subjectieve pakkans wordt bij handhavingswetten vaak te klein bevonden. Bovendien hangt deze sterk af van het type potentiële overtreder. Contextuele invloeden De werking van een wet is afhankelijk van de context waarbinnen deze zich ontvouwt. De
volgende contextuele kenmerken worden herhaaldelijk van invloed bevonden: ¾ Lastig te sturen factoren, zoals bevolkingsgroei en economische groei beïnvloeden de werking van o.a. arbeids-, zorg- en immigratiewetgeving (vaak in negatieve zin); ¾ Aanpalende wetgeving blijkt de implementatie en werking van wetten te vertragen. Zo belemmerden een groot aantal gelijktijdig ingevoerde onderwijswetten elkaars implementatie; ¾ Technologische en (medisch-)wetenschappelijke ontwikkelingen nopen tot meer flexibele wet- en regelgeving; ¾ Steun aan ‘de top’ van uitvoerende instanties is cruciaal voor de werking van wetten. Deze is op haar beurt afhankelijk van de bestuurs- of bedrijfscultuur; ¾ De werking van wetten varieert sterk met specifieke kenmerken van individuele normadressaten, zoals persoonlijke achtergrond, taal en cultuur, of type crimineel. Tot slot De ‘output’ van wetgeving, de inzet van mankracht en middelen, wordt in grote mate bereikt, maar de ‘outcome’, het einddoel, blijkt een stuk lastiger te realiseren. Deze bevinding uit de onderhavige studie lijkt sterk op die uit de eerdere synthese over rechtshandhaving (Klein Haarhuis e.a., 2005). Een opvallend verschil is niettemin, dat er in deze rijksbrede studie van wetsevaluaties meer aandacht is voor het (nalevings)gedrag van burgers en bedrijven. Hierdoor ontstaat meer zicht op de mate waarin uiteindelijke beleidsdoelen met wetgeving bereikt kunnen worden.
Bronnen Klein Haarhuis, C.M., M.M.J. van Ooyen-Houden, E.R. Kleemans, F.L. Leeuw Kennis voor Beleid. Een synthese van 58 (evaluatie)onderzoeken op het gebied van rechtshandhaving Den Haag, WODC, Ministerie van Justitie, 2005 Cahier 2005-5 Pawson, R. Evidence-based policy: The promise of ‘realist synthesis’ Evaluation, jrg. 8, nr. 3, 2002, pp. 340-358 Veerman, G.J. De wet als zinsbegoochelingstoestel, over de kwaliteit van wetgeving Universiteit van Maastricht, 2004 (oratie)
Fact sheet 2006-13
—4
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-14
Geschilbeslechting in Nederland Het verloop van civiele en bestuursrechtelijke geschillen in de bruikbare rechtsorde Augustus 2006 J. van Erp Beleidscontext en vraagstelling Het beleid van de minister van Justitie is gericht op een bruikbare rechtsorde, waarin voor elk type geschil passende en doelmatige arrangementen en voorzieningen beschikbaar zijn. In een bruikbare rechtsorde staan verschillende wegen open om tot oplossing van geschillen te komen. Niet alle conflicten zijn immers hetzelfde en vragen eenzelfde wijze van oplossing. Vormen van buitengerechtelijke geschilbeslechting zoals mediation, arbitrage en bindend advies kunnen naast de weg naar de rechter, geschikte vormen van geschiloplossing zijn. Op die manier kan de rechtspraak de benodigde slagvaardigheid behouden. Deze fact sheet biedt een beknopt overzicht van beleidsinformatie over het beroep op diverse vormen van geschilbeslechting, op basis van het beschikbare WODC-onderzoek op dat terrein. Daarmee schetst het een beeld van de stand van zaken met betrekking tot het verloop van civiele en bestuurlijke geschillen. De vraagstelling luidt: Op welke wijze verlopen de civiele en bestuursrechtelijke geschilbeslechting in buitengerechtelijke procedures en de rechtspraak in Nederland? Deze fact sheet geeft allereerst een overzicht van de juridische problemen die voorkomen onder de bevolking en de gekozen oplossingsstrategieen. Vervolgens komt de verhouding tussen rechtspraak en buitengerechtelijke geschilbeslechting aan bod. Daarna bespreken we de aard en omvang van de civiele en bestuursrechtspraak. In box 1 is een overzicht weergegeven van de onderzoeken waarop deze fact sheet is gebaseerd. Samen bieden deze onderzoeken een beeld van de stand van zaken met betrekking tot de geschilbeslechting in gerechtelijke en buitengerechtelijke procedures. In deze fact sheet worden deze ontwikkelingen beknopt weergegeven. Een uitgebreider overzicht is voorzien in de Periodieke Informatievoorziening Geschilbeslechting, waarin tweejaarlijks de stand van zaken en ontwikkelingen in de civiele en bestuursrechtelijke geschilbeslechtingsketen zullen worden geschetst. Box: 1
Onderzoek
¾ De Geschilbeslechtingsdelta 2003 (Van Velthoven en Ter Voert, 2004) biedt een overzicht van de mate waarin (potentieel) civiel- en bestuursrechtelijke problemen voorkomen onder de bevoliking, en de wegen die burgers bewandelen om juridische problemen op te lossen. Het onderzoek biedt aangrijpingspunten om te bezien op welke wijze de eigen verantwoordelijkheid van rechtzoekenden bij de wijze van geschilbeslechting beleidsmatig het best vorm kan worden gegeven. De gegevens zijn verzameld met behulp van een Internetenquête. Hoewel de steekproef representatief is voor de Nederlandse bevolking wat betreft geslacht, leeftijd en opleidingsniveau, moet worden beseft dat Internetgebruikers bepaalde kenmerken hebben die van invloed kunnen zijn op het onderwerp van de studie. Ouderen en niet-westerse allochtonen zijn ondervertegenwoordigd in de steekproef. Bovendien is het onderzoek opgezet vanuit het perspectief van de burger. Veel geschillen spelen echter met rechtspersonen of tussen rechtspersonen onderling. Naar het geschilgedrag van allochtonen en rechtspersonen zijn aparte literatuurstudies verricht. ¾ Het verkennende onderzoek “De filterwerking van buitengerechtelijke procedures” (Van Erp en Klein Haarhuis, 2006) biedt een eerste inzicht in de aard en omvang van buitengerechtelijke geschilbeslechting en de mate waarin dergelijke procedures het beroep op de rechter beïnvloeden, en daarmee in de feitelijke verhouding tussen gerechtelijke en buitengerechtelijke geschilbeslechting ¾ De rapportage “Kwantitatieve ontwikkelingen Rechtspraak” (Van Erp en Van der Heide, 2006) is opgesteld in het kader van de evaluatie van de moderniseringsoperatie van de Rechtspraak. Deze rapportage biedt een overzicht van de aard en omvang van de rechtspraak en de ontwikkelingen in de periode 2000-2005. De rapportage is onder andere gebaseerd op de gegevensbestanden van de Raad voor de Rechtspraak en de appelcolleges. Bovendien zijn de resultaten van diverse klantwaarderingsonderzoeken van de gerechten opgenomen. Ook bevat de rapportage een overzicht van de uitgaven aan de rechtspraak. Fact sheet 2006-14
—1
Figuur 1
Overzicht van oplossingsstrategieën voor afgesloten geschillen (2003) afgesloten problemen 100%
actie 90,4 %
geen overeenstemming 17,3 %
doe-het-zelver 46,3 %
overeenstemming 27 %
geen beslissing 0,9 %
geen actie 9,6 %
advies 44,1 %
geen overeenstemming 17,7 %
officiële procedure gestart 10, 6 %
overeenstemming 17,7 %
beslissing tijdens officiële procedure 7,7 %
overeenstemming tijdens de procedure 2%
Bron: Geschilbeslechtingsdelta 2003.
Juridische problemen en oplossingsstrategieën De Geschilbeslechtingsdelta wijst uit dat (potentieel) juridische problemen alom aanwezig zijn in het dagelijks leven. Mensen lossen veel van die problemen zelf op. Lang niet altijd wordt een beroep gedaan op rechtshulp en slechts een relatief klein gedeelte van de problemen wordt voorgelegd aan een gerechtelijke instantie. Ook het aandeel van buitengerechtelijke geschilprocedures is beperkt. Figuur 1 geeft een overzicht van de diverse oplossingsstrategieën en hun relatieve omvang voor (afgesloten) geschillen. Het onderzoek bevat geen aanwijzingen dat het aanbod van rechtshulp in zijn algemeenheid tekortschiet of dat de kwaliteit daarvan ontoereikend is. Er is een zeer breed scala aan adviserende en hulpverlenende instanties waarvan burgers gebruik maken en burgers zijn overwegend tevreden over de geboden diensten. Hieronder volgen enkele resultaten.
¾ Ongeveer tweederde van de burgers heeft over een periode van vijf jaar op zijn minst één (potentieel) rechtsprobleem ondervonden. Indien ze een probleem hebben gehad, waren dat er meestal meerdere (gemiddeld 3,7 per persoon). De mate waarin burgers problemen hebben ervaren, verschilt naar type probleem. Bijna een derde van de burgers is geconfronteerd met problemen over de levering van goederen en diensten (32%) en problemen op het werk (30%). Daarna volgen geldproblemen (22%), problemen met het bezit van onroerend goed (20%), problemen met het huren van woonruimte (12%), relatie- en familiezaken (10%), gezondheidsproblemen veroorzaakt door derden (7%), problemen vanwege kinderen onder de 18 jaar (3%) en het verhuren van onroerend goed (3%). ¾ Voor het aanpakken van het probleem roept ongeveer 44% advies of hulp in van een deskundige persoon of organisatie en 46% neemt het probleem zelf ter hand zonder rechtshulp. De overige 10% zoekt geen contact met de wederpartij en schakelt ook geen hulp in.
Fact sheet 2006-14
—2
¾ Bij 48% van de problemen weten de partijen overeenstemming te bereiken, bij nog eens 3% van de problemen vormt de beslissing in een buitengerechtelijke procedure het eindpunt en in 4% van de gevallen wordt het probleem beëindigd met een gerechtelijke beslissing. Bij 35% van de problemen wordt ondanks acties geen overeenstemming of beslissing bereikt, en bij 10% is niets ondernomen om het geschil op te lossen. ¾ Bij 40% van de problemen zoeken burgers compensatie voor materiële schade of streven ze een financieel doel na. Immateriële doelen die vaak worden genoemd zijn gerechtigheid of gedragsverandering bij de andere partij. Uiteindelijk blijkt 73% van de burgers zijn doel te bereiken. Wanneer overeenstemming is bereikt is dat vaker het geval dan wanneer een beslissing door een derde is genomen. Ook van degenen bij wie het probleem niet eindigt met een beslissing of overeenstemming, bereikt de helft zijn doelstelling. Het probleem is dan op een andere wijze opgelost of vanzelf verdwenen. ¾ Burgers oordelen in het algemeen gunstig over de juridische voorzieningen waarvan ze gebruik hebben gemaakt. Ze vertrouwen veelal op een eerlijke behandeling als men naar de rechter stapt en vinden rechters betrouwbaar en eerlijk. Men oordeelt minder positief over de gelijke werking van het rechtssysteem voor arm en rijk: 42% vindt dat er geen sprake is van een gelijke werking voor meer en minder bedeelden. Over de advocatuur is het oordeel minder gunstig dan over de rechtspraak. Advocaten worden veelal te duur bevonden en minder betrouwbaar dan rechters. De verhouding tussen rechtspraak en buitengerechtelijke geschilbeslechting Iemand die een juridisch probleem niet zelf kan of wil oplossen, kan een officiële procedure starten. De Geschilbeslechtingsdelta heeft uitgewezen dat dit in ongeveer 10% van de geschillen gebeurt. Daarbij gaat het in 4% om Tabel 1
Nederland kent een breed scala van buitengerechtelijke geschilinstanties. Soms is een buitengerechtelijke procedure een verplichte voorprocedure, zoals bij de bezwaarprocedure. Soms is de keuze voor de buitengerechtelijke procedure contractueel vastgelegd, zoals vaak het geval is bij arbitrage. En soms kiezen geschilpartijen voor een buitengerechtelijke procedure omdat deze een laagdrempelig alternatief vormt voor rechtspraak, zoals een geschillencommissie. Box 2 geeft een overzicht van buitengerechtelijke geschilprocedures. Als een buitengerechtelijke procedure geen bevredigende oplossing heeft opgeleverd, kan een rechtszoekende alsnog een gerechtelijke procedure starten (andersom is overigens ook mogelijk). Dit gebeurt echter in beperkte mate, waardoor buitengerechtelijke procedures een filterwerking (ook wel zeefwerking) vervullen voor de rechtspraak. De omvang van deze filterwerking verschilt per procedure. In de Geschilbeslechtingsdelta startte 14% van de respondenten na afloop van de buitengerechtelijke procedure nog een gerechtelijke procedure. In het onderzoek “De filterwerking van buitengerechtelijke procedures” zijn geschilorganisaties benaderd en bleek de filterwerking, voor zover bekend, gemiddeld rond de 8 a 10% te liggen, overigens zonder grote variatie tussen de procedures. Hoewel dit niet voor alle procedures zal gelden, kunnen we toch stellen dat de filterwerking van buitengerechtelijke procedures over het algemeen tussen de 8 en 15% zal liggen. Tabel 1 geeft een overzicht van de filterwerking voor zover die bekend is.
De filterwerking van enkele buitengerechtelijke geschilprocedures (gemiddelden 2000-2004)
Bezwaarprocedures bestuursrecht, div. bestuursorganen* Huurcommissie Bedrijfscommissies Overheid en Welzijn Commissie Gelijke Behandeling Arbitrage Instituut Bouwkunst Tamara Garantie Instituut Woningbouw *
rechtspraak en 3% om buitengerechtelijke procedures. In de overige 3% bereikt men overeenstemming tijdens de procedure of wordt geen beslissing genomen. Van de honderd geschillen, belanden er dus vier bij de rechter, en wenden zich drie personen tot een buitengerechtelijke instantie.
Gemiddeld 91% 95% Resp. 95% en 89,5% 95,2% 98,5% 100% 100%
Het betreft hier een gemiddelde van de filterpercentages die in diverse onderzoeken naar de bezwaarprocedure zijn vastgesteld.
Fact sheet 2006-14
—3
Box: 2
Buitengerechtelijke geschilprocedures
Het onderzoek “De filterwerking van buitengerechtelijke geschilprocedures” (Van Erp en Klein Haarhuis, 2006) heeft een eerste beeld opgeleverd van de aard en omvang van de meer geïnstitutionaliseerde vormen van geschilbeslechting in formele procedures. Er zijn 33 van deze procedures of clusters van procedures. Hier een overzicht van de buitengerechtelijke procedures die meer dan 50 geschillen per jaar behandelen. Procedure
Functie
Gemiddeld aantal zaken per jaar (2000-2004)
Procedures op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht) Bezwaarprocedure in het Heroverweging van besluiten van bestuursorganen Enkele bestuursrecht honderdduizenden Nationale Ombudsman Afhandeling van klachten tegen bestuursorganen, nadat eerst bij het betreffende 9.817 orgaan zelf is geklaagd. Arbitrage Raad van Arbitrage voor de Bouw Arbitrage in geschillen tussen bouwers en cliënten (zakelijk of particulier). Het GIW 1.139 (RvA) heeft ook een mediationfaciliteit Garantie Instituut Woningbouw (GIW) 910 Nederlands Arbitrage Instituut (NAI) Onafhankelijk instituut voor arbitrage 158 Arbitrage Instituut voor de Bouwkunst Arbitrage en bindend advies bij geschillen die zijn gerezen tussen opdrachtgevers en 69 (AiBk) (interieur-)architecten TAMARA Arbitrage op het terrein van scheepvaart, transport en internationale handel 50 Advies en bemiddeling bij arbeidsgeschillen Bezwarencommissies Mogelijkheid voor werknemers om bezwaar in te dienen tegen functiewaardering, en 223 functiewaardering en inhoud bij een Bezwarencommissie of tegen arbeidsrechtelijke besluiten bij een Beroepscommissies arbeidszaken in Beroepscommissie. Alle 8 commissies worden beheerd door de SGO het onderwijs Bedrijfscommissies private sector; Advies / bindend advies bij geschillen tussen OR/ werkgever in de publieke sector, de Plm. 80 overheid; Welzijn sector welzijn en in de private sector (hier 15 specifieke commissies op uiteenlopende gebieden). Advies of bindend advies – privaatrechtelijk Stichting Geschillencommissies Bindend advies door ruim 30 geschillencommissies op uiteenlopende Consumentenzaken (SGC) consumententerreinen. Nieuw in 2005 is de Geschillencommissie Kinderopvang. Dutch Securities Institute (DSI) Klachten, geschillenbeslechting, tuchtrecht en beroep naar aanleiding van handelen of nalaten van een deelnemende instelling in het kader van effectendienstverlening. Beroepscommissie Wet Toegang Bindend advies in geschillen tussen verzekeraars en verzekerden (ziektekosten) Ziektekostenverzekeringen Mediation Nederlands Mediation Instituut (NMI) Koepelorgaan ter stimulering van mediation en ter kwaliteitsbewaking. Registreert cijfers over de door erkende mediators verrichte mediations Klachtenprocedures privaatrechtelijk Huurcommissie Uitspraak bij particuliere dan wel zakelijke geschillen tussen huurder en verhuurder Stichting Klachteninstituut Behandeling van consumentenklachten en -geschillen inzake Verzekeringen (SKV) verzekeringsovereenkomsten. Advies / uitspraken o.b.v. regelingen of statuten Reclame Code Commissie en het Klachtafhandeling met betrekking tot de Nederlandse Reclame Code. College van Beroep Commissie Gelijke Behandeling (CGB) Toetsing van klachten/ incidenten aan de Wet Gelijke Behandelings- en andere relevante anti-discriminatiewetgeving. Raad voor de Journalistiek Beoordeelt of met de gewraakte journalistieke gedraging de grenzen zijn overschreden van hetgeen, gelet op de eisen van journalistieke verantwoordelijkheid, maatschappelijk aanvaardbaar wordt geacht.
Ontwikkelingen in de aard en omvang van de civiele- en bestuursrechtspraak In figuren 2, 3 en 4 zijn de in- en uitstroom van civiele- en bestuurszaken bij de rechtbank weergegeven voor de periode 2000-2005. Met uitzondering van het vreemdelingenrecht, heeft zich in alle rechtsgebieden in de periode 2000-2005 een enorme stijging van de instroom voorgedaan. Zeer sterke stijgingen deden zich voor bij de civiele dagvaardingen in de sector kanton, die in de periode 2000-2005 met tweederde toenamen, en het aantal bestuurszaken bij de sector kanton (Mulderzaken), dat bijna
11.830 504 160
2.810
65.012 5.063
2.523 333 72
verdubbelde. Ook het aantal verzoekschriften in de sectoren kanton en civiel maakte een stabiele, zij het iets gematigder groei door. In de sectoren bestuur bij de rechtbanken steeg het aantal bestuurszaken met bijna een derde tussen 2002 en 2005. De daling van de instroom van vreemdelingenzaken is het gevolg van de invoering van de Vreemdelingenwet in 2000. Ook bij de gerechtshoven en bestuursrechtelijke appelcolleges, hier niet in beeld gebracht, steeg het aantal hoger beroepen sterk. De economische ontwikkeling, in de afgelopen jaren een laagconjunctuur, vormt de belangrijkste oorzaak van de stijging in het aantal zaken. De
Fact sheet 2006-14
—4
toename bestaat voor een zeer groot deel uit ontslagzaken; openstaande vorderingen van nutsen telefoonbedrijven; insolventieverzoeken; en in de sector bestuur, bijstandszaken. Daarnaast hangen de ontwikkelingen samen met een aantal wetsen beleidswijzigingen. De Vreemdelingenwet 2000, die procederen minder aantrekkelijk maakt, heeft het aantal vreemdelingenzaken in drie jaar tijd gereduceerd van 98.000 naar 59.000. Een toename van het aantal verkeersboetes leidt direct tot meer administratieve beroepsprocedures. Ook andere (voor de rechtspraak) externe ontwikkelingen zorgen voor plotselinge pieken in zaaksaantallen. De vierjaarlijkse vaststelling van de WOZ leidt tot veel belastingzaken; de MKZ-crisis zorgde in 2002 voor een tijdelijke verdubbeling van zaken bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Figuur 2
De belangrijkste ontwikkelingen die zich op het terrein van de rechtspraak zelf hebben voorgedaan in de periode 2000-2005, zijn de verhoging van het griffierecht en de verruiming van de competentiegrens van de kantonrechter. Van deze ontwikkelingen is het effect veel minder zichtbaar. Uit onderzoek is bekend dat een verhoging van het griffierecht leidt tot een afname van beroepsprocedures (Leertouwer e.a., 2005). Hoewel het griffierecht sinds 1999 aanzienlijk is gestegen, heeft dit niet tot een absolute afname van het aantal zaken geleid. Mogelijk heeft het grote aantal rechtsbijstandverzekeringen hier een corrigerend effect of was het aantal zaken anders nog groter geweest. De verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter in 2002 heeft gezorgd voor meer kantonzaken, maar het aantal civiele zaken is niet afgenomen.
In- en uitstroom rechtbank, sector kanton, 2000-2005
500.000 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0
in dagvaardingen in verzoekschriften uit dagvaardingen uit verzoekschriften
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Bron: PCSII.
Figuur 3
In- en uitstroom rechtbank, sector civiel, 2000-2005
200.000 180.000 160.000 140.000
in dagvaardingen
120.000
in verzoekschriften
100.000
uit dagvaardingen
80.000
uit verzoekschriften
60.000 40.000 20.000 0 2000
* * * * * *
2001
2002
2003
2004
2005
Bron: PCSII. De uitstroomcijfers zijn inclusief intrekkingen. In de uitstroomgegevens kan geen onderscheid worden gemaakt tussen rechterlijke uitspraken en schikkingen. Bij de gegevens over dagvaardingen zijn de dagvaardingen handel en kort gedingen opgeteld. Dagvaardingen familierecht (een klein aantal) zijn hier niet meegenomen. Het aantal verzoekschriften is de optelsom van de verzoekschriften op het gebied van familie (scheidingszaken, bopz, kinderrechter (ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing) en verzoekschriften handel, waaronder verzoekschriften insolventies. Vanwege overgang in meetmethode van faillissementszaken, zijn de gegevens over 1999 en 2000 wat betreft de verzoekschriften bij de sector civiel niet geheel betrouwbaar. Presidentsrekesten en akten en verklaringen zijn niet in deze gegevens opgenomen. De cijfers over de sector civiel zijn inclusief kantonappels. Na de introductie van de sector kanton bij de rechtbank in 2002, is het gerechtshof de beroepsinstantie voor kantonzaken. In de jaren 1999 en 2000 vallen onder de instroom in de sector civiel zo’n 2000 kantonappels, in 2004 en 2005 neemt dit af tot respectievelijk 5 en 2. Fact sheet 2006-14
—5
Figuur 4
Instroom rechtbank sector bestuur, 2000-2005
180000 160000
kanton (mulderzaken**)
140000 120000
rb (vreemdelingenz)
100000 80000
rb (bodemz. & vrl. voorzien.***)
60000
belastingz.gerechtsho f (99-05) & rb
40000 20000 0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
Bron: PCSII (Raad voor de rechtspraak), en Leertouwer et al (2005). De cijfers van 2000 zijn geconstrueerd op basis van gegevens van het CBS en van de Raad voor de rechtspraak (zie Leertouwer et al (2005) pag. 198 t/m 193). De aantallen Mulderzaken en vreemdelingenzaken zijn tot 2001 niet in vergelijkbare vorm beschikbaar. De uitstroomcijfers zijn niet beschikbaar. ** Inclusief “adres onbekend” *** Exclusief vreemdelingenzaken en kantonzaken.
Figuur 5
Uitgaven rechtspraak, 1995-2004*
900
gerechtshoven
800
rb sector str/civ/bestuur
700 600
rb sector kanton
500
landelijke diensten
400 300 200
proj.prog.budget.buro RvdR v.a.2002
100
totaal rechtspraak
0 1995
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
• mln euro, prijzen 2004; uitgaven aan rechtspraak, personeel en materieel, inclusief huisvestingskosten. • incl. gerechtshoven, Hoge Raad en Raad van State Bron: begroting/slotwet MvJ, jaarverslagen RvdR, jaarverslagen HR, werklastmetingen 1994-1998, bewerking WODC.
bestuurs- en strafrechtspraak zelfs 44%, 31% en 24% (rechtbankniveau).
Uitgaven aan de rechtspraak Met het aantal gerechtelijke procedures, nemen ook de uitgaven aan rechtspraak sterk toe. In figuur 5 is de ontwikkeling van de uitgaven aan diverse onderdelen van de rechterlijke macht in beeld gebracht. Vanaf 2002 zijn ook de kosten voor de Raad voor de rechtspraak en aanverwante projecten meegenomen. De totale uitgaven aan rechtspraak, inclusief gerechtshoven, Hoge Raad en Raad van State, bedragen in 2004 786 miljoen euro. Per hoofd van de bevolking is dat 48 euro; per door de rechter afgedane zaak, 656 euro. Hiertegenover staan 170 miljoen euro inkomsten, voornamelijk uit griffierechten. De civiele rechtspraak maakt van deze uitgaven het grootste deel uit. In werklast gemeten is de verhouding tussen civiele,
Sinds 1995 zijn de totale uitgaven aan rechtspraak bijna verdubbeld (gecorrigeerd voor inflatie). De grootste relatieve stijgingen zit bij de strafzaken in de sector kanton: daaraan wordt nu 8 keer zo veel uitgegeven als in 1995. De uitgaven aan bijzondere bestuursrechtelijke colleges vertienvoudigden, maar dat komt door de instelling van de Centrale Raad van Beroep in 1999. De uitgaven aan civiele zaken zijn redelijk stabiel; de uitgaven voor de strafrechtspraak nemen toe en die voor de bestuursrechtspraak nemen wat af. Het budget voor landelijke diensten is in de periode 1995/2004 meer dan verdubbeld (van 25 naar 55 miljoen euro). Sinds 2002 is daar nog het
Fact sheet 2006-14
—6
budget van de Raad voor de rechtspraak en daaraan gerelateerde projecten en programmabudgetten bijgekomen: ook 55 miljoen. In 2004
neemt het totaal van landelijke diensten en Raad voor de rechtspraak 14% van de uitgaven aan de rechtspraak in beslag.
Literatuur Erp, J. van, en C. Klein Haarhuis De filterwerking van buitengerechtelijke geschilprocedures, een verkennend onderzoek Te verschijnen als WODC-cahier, 2006 Erp, J. van, en W. van der Heide Kwantitatieve ontwikkelingen rechtspraak 2000-2005 Te verschijnen als WODC-cahier, 2006 Leertouwer, E., F. van Tulder, B. Diephuis, M. Folkeringa, R. Eshuis Prognosemodellen Justitiële Ketens: Civiel en Bestuur. Modelversie 1.0 Den Haag, WODC, Ministerie van Justitie, 2005 WODC-cahier, nr. 2005-13 Velthoven, B. van, en M. ter Voert Geschilbeslechtingsdelta 2003. Over verloop en afloop van (potentieel) juridische problemen van burgers Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2004 WODC-reeks Onderzoek en Beleid, nr. 219
Fact sheet 2006-14
—7
Fact sheet 2006-14
—2
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-15
Trendrapportages juridische beroepen Toegankelijkheid, continuïteit en kwaliteit van de dienstverlening September 2006 Marijke ter Voert De Minister van Justitie is verantwoordelijk voor de kernfuncties van het notariaat, de gerechtsdeurwaarders en de advocatuur, omdat deze functies in het belang van de rechtspleging en rechtsbedeling bij wet zijn gereglementeerd. Deze verantwoordelijkheid betreft het stelsel van de vrije juridische beroepen. Dit brengt met zich mee dat de Minister niet verantwoordelijk is voor het individueel handelen van notarissen, gerechtsdeurwaarders en advocaten, maar wel voor een stelsel waarin adequate maatregelen zijn getroffen die de toegankelijkheid en de vereiste kwaliteit van die diensten waarborgt. Om op de hoogte te blijven van de werking van het stelsel, wil het ministerie tweejaarlijks een overzicht van de stand van zaken en ontwikkelingen op het gebied van de a) toegankelijkheid, b) continuïteit en c) kwaliteit van de dienstverlening. Deze fact sheet geeft een beknopt overzicht van de belangrijkste resultaten van de eerste twee trendrapportages die zijn afgerond: de Trendrapportage Notariaat (Ter Voert en Van Ewijk, 2004) en de Trendrapportage Gerechtsdeurwaarders (Ter Voert en Van Ewijk, 2006). Box 1
Belangrijkste bevindingen
Notarissen ¾ De verandering van vaste naar vrije tarieven wordt steeds meer zichtbaar. Ten opzichte van 2002 zijn de gemiddelde tarieven in de familiepraktijk sterk gestegen. De gemiddelde tarieven in de onroerend goedpraktijk zijn verder gedaald, vooral voor de duurdere huizen. ¾ Binnen vijftien jaar wordt bijna de helft van de notarissen van rechtswege ontslagen omdat ze de leeftijd van 65 jaar bereiken. Het aanbod van notarissen kan in de toekomst in gevaar komen, gelet op de dalende aantallen studenten notarieel recht en het dalende aantal kandidaat-notarissen. ¾ De kwaliteit van de dienstverlening komt onder druk te staan door de toegenomen concurentie. De meerderheid van de (kandidaat-)notarissen vinden dat de publieke taakuitoefening en daaraan verbonden waarden doorslaggevend behoren te zijn, zoals de kwaliteit van akten, de zorgplicht, het belang van de zwakke partij en collegialiteit. Zij geven echter ook aan dat in de praktijk de bedrijfsmatige aspecten de doorslag geven, zoals het belang van grote cliënten en de winstgevendheid van akten. Gerechtsdeurwaarders ¾ Door de invoering van de vrije tarieven voor schuldeisers en de landelijke bevoegdheid is de concurrentie tussen gerechtsdeurwaarders toegenomen. ¾ De kwaliteit van de diensten voor grote opdrachtgevers is verbeterd. Of hetzelfde geldt voor schuldenaren is twijfelachtig. Uitbreiding van de territoriale bevoegdheid heeft er toe geleid dat schuldenaren met steeds meer gerechtsdeurwaarders te maken krijgen. Het treffen van betalingsregelingen wordt daardoor moeilijker, er is minder maatwerk naar schuldenaren toe en ze zijn meer onderdeel van een gestandaardiseerd proces geworden.
Notarissen De kernactiviteit van het notariaat bestaat uit het verschaffen van rechtszekerheid door rechtsverhoudingen vast te leggen in akten. Op tal van plaatsen in het personenrecht, onroerend goedrecht en ondernemingsrecht is de notaris uitsluitende bevoegdheid toegekend tot het verlijden van akten. Sinds de nieuwe Wet op het notarisambt (Wna) van 1999 is de marktwerking in de beroepsuitoefening versterkt. De tarieven zijn vrij gelaten, de drempels om toe te treden tot het
ambt zijn verlaagd en er is een systeem van vrijere vestiging geïntroduceerd. Die marktwerking moet een stimulans bieden voor innovatie, hogere kwaliteit en productiviteit binnen het notariaat. De overgang naar een notariële praktijkvoering die meer dan voorheen op de markt is georiënteerd roept nieuwe vraagstukken op. Notarissen hebben een publieke functie. Ze hebben een domeinmonopolie voor de aan hen opgedragen wettelijke taken. Maar notarissen voeren hun werkzaamheden ook uit als ondernemer en moeten daarbij rekening houden met commerciële belangen. Die commerciële
Fact sheet 2006-15
—1
belangen kunnen op gespannen voet komen te staan met de vereiste onafhankelijkheid en onpartijdigheid van notarissen. Daarnaast zijn er processen gaande als specialisatie, schaalvergroting en internationalisering. In die processen dienen zich nieuwe dilemma’s aan. Sommige notariskantoren specialiseren zich bijvoorbeeld wat op gespannen voet kan komen te staan met de ministerieplicht.3 De toegankelijkheid voor bepaalde diensten kan daarmee in het geding komen. Daarnaast ontwikkelen zich samenwerkingsarrangementen met o.a. hypotheekverstrekkers die mogelijk de notariële onafhankelijkheid en onpartijdigheid in gevaar kunnen brengen. Toegankelijkheid De toegankelijkheid van het aanbod aan notariële diensten is de afgelopen jaren toegenomen. Zowel in termen van het aantal vestigingen van kantoren, zelfstandige kantoren, als het aantal notarissen. De groei van het aanbod is de laatste jaren wel afgevlakt. In 2004 zijn er in Nederland 1.440 notarissen werkzaam bij 891 kantoorvestigingen. De vraag naar notariële diensten neemt vanaf 2002 weer toe, zowel in de familiepraktijk, als in de onroerendgoedpraktijk. In 2003 maakte ongeveer 18% van de bevolking gebruik van de diensten van een notaris. De verandering van vaste naar vrije tarieven wordt steeds meer zichtbaar. Ten opzichte van 2002 (het laatste tarievenonderzoek) is de spreiding van de tarieven verder toegenomen. De kleine kantoren zijn gemiddeld genomen goedkoper dan de grote kantoren en de Randstad duurder dan de overige regio’s. Daarnaast heeft de stijging van de tarieven in de familiepraktijk zich verder doorgezet. De tarieven liggen gemiddeld echter nog onder het maximumtarief voor minder draagkrachtigen. De gemiddelde tarieven in de onroerend goedpraktijk zijn verder gedaald, vooral voor de duurdere huizen. In 2002 is voor de meeste consumenten niet de prijs, maar de vaste relatie of nabijheid van een kantoor de belangrijkste reden om voor een bepaald notariskantoor te kiezen. Continuïteit Het aantal geslaagde studenten notarieel recht is de laatste jaren afgenomen tot ongeveer 220 per jaar. Het aantal kandidaat-notarissen is gedaald van 2.135 in 2001 naar 2.061 in 2004. Binnen vijftien jaar defungeert bijna de helft van de notarissen omdat ze de leeftijd van 65 jaar bereiken. Er kunnen zich in de toekomst problemen voordoen in het aanbod van notarissen, gelet op de dalende aantallen studenten notarieel recht en het dalende aantal kandidaat-notarissen. Daar komt bij dat het aantal vrouwelijke kandidaten toeneemt (in 2004 is 58% vrouw) en deze groep noemt meer belemmeringen om zich als notaris te vestigen. 3
De meeste kandidaat-notarissen vinden het geen aantrekkelijk perspectief een notaris in een solitaire vestiging op te volgen, of zelf een nieuwe vestiging op te starten. De voorkeur gaat uit naar het opvolgen van een notaris in een bestaande maatschap, werken in deeltijd of als notaris in loondienst. Voor het starten van een (zelfstandige) vestiging zien zij knelpunten in het verwerven van marktaandeel, onzekerheid over de markt, de hoogte van investeringen (onder andere goodwill), en de brede kennis die nodig is voor het bieden van volledige dienstverlening. Vrouwelijke kandidaten zien bovendien vaker belemmeringen in de combinatie van het ondernemerschap met zorgtaken en deeltijdwerken. De belemmeringen die kandidaat-notarissen in 2004 noemen, zijn vrijwel dezelfde als in 2002. De bedrijfseconomische gegevens van notariskantoren laten gemiddeld genomen in 2003 geen grote veranderingen zien in vergelijking met 2002. Na een daling tussen 1999 en 2001 is de omzet en winst in 2002 en 2003 nagenoeg gelijk gebleven. Wel zijn de verschillen in winst en omzet tussen de kantoren groter geworden. In 2002 was bij 52 notarissen de financiële situatie ongunstig en 2003 bij 89 (van de ruim 1.400 notarissen). Kwaliteit De laatste jaren heeft de KNB initiatieven genomen om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren, zoals het opstellen van KNBkwaliteitsnormen en het starten van pilotkwaliteitsaudits. Voor wat de beroepsethiek betreft, vindt de meerderheid van zowel kandidaat-notarissen als notarissen dat de publieke taakuitoefening en daaraan verbonden waarden doorslaggevend behoren te zijn, zoals de kwaliteit van akten, de zorgplicht, het belang van de zwakke partij en collegialiteit. (Kandidaat-)notarissen geven echter aan dat in de praktijk de bedrijfsmatige aspecten de doorslag geven, zoals het belang van grote cliënten en de winstgevendheid van akten. De meeste beroeps- en gedragsregels worden van belang geacht, behoudens enkele uitzonderingen, zoals de full service-regel die door ongeveer 10% van de (kandidaat-)notarissen als minder belangrijk wordt gezien. Men is van mening dat de gedragsregels op het eigen kantoor goed worden nageleefd, maar dat bij de beroepsgroep die naleving is afgenomen, ten gunste van commerciële belangen. De meeste notarissen vinden dat binnen de beroepsgroep geen klimaat bestaat waarin notarissen elkaar aan kunnen spreken op de naleving van beroeps- en gedragsregels. Het aantal klachten dat de afgelopen jaren bij de KNB is ingediend, is ongeveer gelijk gebleven. Het aantal behandelde tuchtzaken bij de Kamers van Toezicht is verdubbeld ten opzichte van 1999 tot ruim 300 in 2003. Eén op de zes behandelde klachten resulteerde in een maatregel tegen de betreffende notaris. Gezien het aantal akten dat jaarlijks passeert, is het aantal klachten en
De ministerieplicht houdt in dat een notariskantoor niemand zijn diensten mag weigeren, tenzij daar gegronde redenen voor zijn. Fact sheet 2006-15
—2
tuchtrechtzaken gering. Bij deze gegevens moet de kanttekening worden geplaatst dat het aantal klachten dat bij ringvoorzitters wordt ingediend over declaraties onbekend is, en dat de consument de inhoudelijke kwaliteit van een akte en de integriteit van de notaris moeilijk kan beoordelen. Tuchtrechtelijke uitspraken worden te weinig publiek gemaakt om voor de beroepsgroep als normatief kader te dienen. Figuur 1
De meerderheid van de consumenten is tevreden over de kwaliteit van notariële diensten. De consumenten die minder tevreden zijn, zijn dat vanwege de — naar eigen zeggen — onduidelijke samenstelling en hoogte van tarieven. De meerderheid van de consumenten is van mening dat notarissen onpartijdig, deskundig en te vertrouwen zijn.
Indexcijfers tarieven notariële akten 1999-2004
indexcijfer 1999=100
250 200
Huwelijkse voorw. en test. Samenlevingscontract
150
Los testament huis € 245.000 huis € 113.500 en testament
100
Transport groenstrook huis € 363.000
50
huis € 590.000
0 1999
2000
2001
2002
2003
2004
jaar Gerechtsdeurwaarders Gerechtsdeurwaarders verrichten ambtelijke handelingen op het terrein van het civiele recht: van het betekenen van dagvaardingen, vonnissen en andere mededelingen aan belanghebbenden, tot en met het executeren van vonnissen. De gerechtsdeurwaarder is, net als de notaris, zowel ondernemer als openbaar ambtenaar en mag in principe niet weigeren ambtshandelingen uit te voeren. Bij de executie van vonnissen oefent de gerechtsdeurwaarder publieke macht uit. Om te voorkomen dat schuldeisers het recht in eigen hand nemen (eigenrichting) en de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis zelf afdwingen, is de gerechtdeurwaarder belast met deze taak. Hij dient daarbij onafhankelijk en onpartijdig te handelen in het belang van een betrouwbare en zorgvuldige rechtspleging. Behalve de belangen van de opdrachtgever moet de deurwaarder ook de belangen van andere betrokken partijen dienen. Bij het uitbrengen van dagvaardingen is er geen sprake van dwang. De ambtelijke bevoegdheid is in dit geval gebaseerd op de gedachte dat het van belang is zekerheid te hebben dat de wederpartij kennis heeft genomen van een (gerechtelijke) mededeling. Gerechtsdeurwaarders voeren tevens nietambtelijke taken uit, zoals de incasso van geldvorderingen, advisering (bijvoorbeeld debiteurenbeheer) en procesvoering. Deze nevenactiviteiten mogen niet zozeer de
boventoon gaan voeren dat de gerechtsdeurwaarder feitelijk niet meer voor de ambtspraktijk beschikbaar is en zij mogen ook geen afbreuk doen aan het vertrouwen van het ambt van gerechtsdeurwaarder. In juli 2001 is de Gerechtsdeurwaarderwet ingevoerd met onder meer als doel de marktwerking binnen de beroepsgroep te vergroten. Onder de nieuwe wet hebben gerechtsdeurwaarders een landelijke bevoegdheid gekregen, zijn de vestigingsmogelijkheden versoepeld, en zijn de tarieven voor opdrachtgevers vrij gelaten. Tevens is het toezicht op de beroepsgroep verscherpt door de beroepsvereniging te veranderen in een publiekrechtelijke organisatie met verordenende bevoegdheid en wettelijk tuchtrecht en financieel toezicht in te voeren. Toegankelijkheid Vraag en aanbod lijken redelijk met elkaar in evenwicht. Er zijn geen aanwijzingen dat opdrachtgevers onvoldoende toegang tot de ambtelijke dienstverlening hebben. Nederland telt in 2005 368 gerechtsdeurwaarders en 414 kandidaat-gerechtsdeurwaarders. Het aantal (kandidaat-)gerechtsdeurwaarders is in acht jaar tijd gestegen met 33%. Het aantal kantoren is in diezelfde periode echter gedaald. Er is dus sprake van schaalvergroting. Die schaalvergroting doet zich ook voor in de vorm van een toename van het aantal samenwerkingverbanden tussen kantoren. In totaal zijn er zeven formele samenwerkingsverbanden die een landelijke of
Fact sheet 2006-15
—3
Box 2
Vrije beroepen
Notarissen, advocaten en gerechtsdeurwaarders behoren tot de tot de groep van ‘vrije beroepsbeoefenaren’. Belangrijke kenmerken van de vrije beroepen zijn: ¾ de dienstverlening bestaat hoofdzakelijk uit een intellectuele prestatie; ¾ dienstverlening met inspanningsverbintenis (geen resultaatsverbintenis); ¾ hoog opleidingsniveau (HBO+); ¾ permanente educatie; ¾ vertrouwensrelatie met afnemer; ¾ groter belang op de achtergrond (volksgezondheid, rechtsbescherming); ¾ gereguleerd beroep (wettelijk dan wel privaat- of publiekrechtelijk); ¾ (tuchtrechtelijk) toezicht beroepsuitoefening; ¾ economisch onafhankelijke beroepsuitoefening (ondernemersrisico); ¾ professionele autonomie (persoonlijke verantwoordelijkheid). Een belangrijk element van de vrije beroepen is dat er publieke belangen in het geding zijn en er vaak sprake is van informatieasymmetrie tussen cliënten en dienstverleners. Om de borging van het publieke belang niet alleen aan de werking van de markt over te laten, zijn deze beroepen in een bepaalde mate door wetgeving gereguleerd. Vaak in combinatie met zelfregulering door de beroepsorganisatie. De laatste jaren wordt de regulering van de vrije beroepen kritisch bekeken (zie Europese Commissie, 2004, 2005; MDW-operatie) en wordt nagegaan of bepaalde regels noodzakelijk of proportioneel zijn voor het doel dat ze beogen te beschermen. Hierbij wordt vooral gekeken naar regels over toetredingsbeperkingen, prijsregulering, reclame en de ondernemingsstructuur. Vanuit een economisch perspectief kunnen dergelijke regels de concurrentie tussen dienstverleners verhinderen of beperken, zodat de beroepsbeoefenaren minder worden gestimuleerd om kostenefficiënt te werken, de prijzen te verlagen, de kwaliteit te verbeteren of innovatieve diensten aan te bieden (Europese Commissie, 2004). Zelfregulering door juridische beroepen en mededingingsbeperkingen kunnen volgens rechtseconomen bijvoorbeeld tot de volgende verstoringen van de markt leiden (den Hertog, 2000; Stephen & Love, 2000): ¾ kartelvorming: door toegangsbeperking en tariefregulering kunnen leden van de beroepsgroep een hoog inkomen bedingen; reclamebeperkingen zorgen ervoor dat de interne markt in balans blijft. ¾ rent seeking: regulering is het gevolg van lobbyactiviteiten door belangengroepen. Als belangengroepen er in slagen de autoriteiten te beïnvloeden, kan dit tot gevolg hebben dat regulering vooral het belang van deze groepen dient en niet het algemeen belang. ¾ marktfalen: de markt functioneert niet optimaal omdat er sprake is van een gebrek aan concurrentie, publieke goederen, externe effecten of informatieasymmetrie. Anderzijds worden ook redenen genoemd waarom een zekere regulering van de professionele diensten nodig kan zijn (Europese Commissie, 2004): ¾ de beroepsbeoefenaren hebben een hoog niveau van kennis waarover de consumenten niet noodzakelijk beschikken (informatieasymmetrie); ¾ de externe gevolgen, aangezien deze diensten ook gevolgen kunnen hebben voor derden; ¾ en het feit dat bepaalde professionele diensten worden geacht "openbare goederen" voort te brengen die een waarde hebben voor de samenleving in het algemeen. Voorstanders van restrictieve regels voeren daarom aan dat deze regels bedoeld zijn om de kwaliteit van de professionele diensten te waarborgen en de consumenten te beschermen tegen kwade praktijken. De informatieasymmetrie tussen de cliënt en dienstverlener houdt in dat de cliënt door gebrek aan kennis de kwaliteit van de dienstverlening niet kan beoordelen. Levert de dienstverlener vertrouwensgoederen dan kan de cliënt zowel vooraf als achteraf de kwaliteit niet goed beoordelen; bij ervaringgoederen is de kwaliteit na aankoop wel te beoordelen. Als de cliënt noch vooraf noch achteraf kan toetsen of de geboden kwaliteit goed is, kan hij ook niet beoordelen of de prijs-kwaliteitverhouding in balans is. Dit kan leiden tot de volgende processen: ¾ Negatieve selectie: in een markt waarin de kwaliteit van de dienstverlening niet goed te beoordelen is, wordt enkel geconcurreerd op basis van tarieven en niet op basis van de kwaliteit van de dienstverlening. In een dergelijke markt is het risico groot dat de aanbieders van lage kwaliteit tegen een lage prijs de aanbieders van hoge kwaliteit uit de markt concurreren. ¾ Moral hazard: dienstverleners bieden een lage kwaliteit omdat de cliënt toch geen inzicht heeft in de eisen die aan de dienstverlening kunnen worden gesteld. ¾ Free rider gedrag: omdat het verschil in geboden kwaliteit niet zichtbaar is, bestaat het gevaar dat professionals die een gemiddelde of slechte kwaliteit leveren toch hoge tarieven in rekening kunnen brengen, omdat zij ‘meeliften’ op het gemiddelde kwaliteitsniveau van de groep. ¾ Principaal-agent probleem: een gebrek aan informatie bij consumenten (de agenten), zou beroepsbeoefenaren (de principalen) kunnen verleiden om extra diensten te leveren, die consumenten niet zouden hebben gewild als zij volledige informatie hadden gehad. Hoewel gerechtsdeurwaarders tot de vrije beroepen worden gerekend, voldoen ze in mindere mate aan de beschrijving dan notarissen en advocaten. De diensten van gerechtsdeurwaarders zijn minder complex van aard en geen vertrouwensgoederen maar ervaringsgoederen. Opdrachtgevers zijn veelal repeat players die de kwaliteit van de diensten achteraf goed kunnen beoordelen en om geen opdrachtgevers te verliezen hebben gerechtsdeurwaarders belang bij een goede reputatie. De regulering door de overheid is dus vooral ingegeven door het publieke belang dat gerechtdeurwaarders dienen: het voorkomen van eigenrichting, rechtszekerheid voor zowel schuldeisers als schuldenaren en het belang van een goede rechtspleging in het algemeen.
Fact sheet 2006-15
—4
regionale dekking bieden. Ongeveer de helft van de kantoorvestigingen in Nederland maakt onderdeel uit van een samenwerkingsverband. Door de invoering van de vrije tarieven voor schuldeisers en de landelijke bevoegdheid is de concurrentie tussen gerechtsdeurwaarders toegenomen. Continuïteit Ongeveer een kwart van de gerechtsdeurwaarders zal het ambt binnen tien jaar verlaten omdat ze 65 jaar worden. In principe zijn er voldoende kandidaat-gerechtsdeurwaarders om deze uitstroom op te vangen. Wel ziet het er naar uit dat er weinig nieuwe solitaire kantoren bij zullen komen. Evenals bij het notariaat, vinden kandidaten het starten van een nieuw solitair kantoor niet aantrekkelijk en zien ze vooral knelpunten wat betreft het verwerven van voldoende marktaandeel, de hoogte van de investeringen en de mogelijkheid om parttime te werken. De meeste kandidaten willen gerechtsdeurwaarder worden in een associatief verband. De gemiddelde winst per kantoor is tussen 2003 en 2004 nagenoeg gelijk gebleven. De verschillen tussen kantoren zijn wel groter geworden. In 2001 was ongeveer de helft van de omzet afkomstig van ambtelijke diensten. Recente gegevens hierover zijn er niet. In 2005 is het aantal deurwaarders dat onder verscherpt toezicht staat bij het Bureau Financieel Toezicht, gestegen naar 20 en is één kantoor failliet gegaan. Risico’s voor de continuïteit van bestaande kantoren zijn de voorfinanciering van opdrachtgevers, riskante prijsafspraken en te grote afhankelijkheid van een enkele opdrachtgever. Kwaliteit Voor de ontwikkelingen op het gebied van kwaliteit van de ambtelijke dienstverlening zijn de resultaten van toezicht door de Kamer voor Gerechtsdeurwaarders en het BFT, beroepsethische dilemma’s en oordelen over de kwaliteit in beeld gebracht. Voor opdrachtgevers bestaat de kwaliteit van de gerechtsdeurwaarder onder andere uit de snelheid van werken, scoringspercentages en efficiënte communicatie. Voor grote opdrachtgevers is tevens een hoge mate van automatisering van belang. De meeste opdrachtgevers zijn vaste klanten en kunnen de inhoudelijke en commerciële kwaliteit van de diensten goed beoordelen. Er is geen sprake van informatieasymmetrie en processen als negatieve selectie en het principaal-agent probleem zullen zich niet snel voordoen. Gerechtsdeurwaarders stemmen hun bedrijfsvoering af op de wensen van belangrijke opdrachtgevers. De toegenomen automatisering en het ontstaan van samenwerkingsverbanden met een landelijke dekking zorgen ervoor dat er steeds efficiënter gewerkt kan worden en dat opdrachtgevers goed kunnen controleren of alles volgens de afspraken verloopt.
De kwaliteit van de diensten voor grote opdrachtgevers lijkt dus verbeterd. Of hetzelfde geldt voor schuldenaren is twijfelachtig. Uitbreiding van de territoriale bevoegdheid heeft er toe geleid dat schuldenaren met steeds meer gerechtsdeurwaarders te maken krijgen. Het treffen van betalingsregelingen wordt daardoor moeilijker, er is minder maatwerk naar schuldenaren toe en ze zijn meer onderdeel van een gestandaardiseerd proces geworden. Het aantal klachten dat bij de Kamer voor Gerechtsdeurwaarders is ingediend, is toegenomen van 350 in 2002 naar 528 in 2005. Die stijging zal voor een deel samenhangen met de toegenomen omvang van het werk van gerechtsdeurwaarders en het aantal te verrichten handelingen. Het overgrote deel van de klachten wordt ingediend door schuldenaren. De tuchtkamer vindt jaarlijks tussen de 40 en 65 klachten gegrond. Kanttekeningen die bij de werking van het tuchtrecht worden geplaatst zijn onder andere de lange doorlooptijden, de geringe sancties die de Kamer oplegt en de beperkte en late publicatie van tuchtrechtelijke uitspraken. Bij het BFT staat in 2004 en 2005 ongeveer 5% van de gerechtsdeurwaarders onder verscherpt toezicht. Bij deze gerechtsdeurwaarders is de financiële situatie zodanig risicovol dat ze minimaal één keer per jaar worden gecontroleerd en ze diverse keren per jaar financiële gegevens moeten overleggen. Verder constateert het BFT bij ongeveer eenderde van de kantoren die ze in 2004 en 2005 hebben onderzocht, tekortkomingen in de betaalorganisatie, periodieke informatievoorziening of bewaringspositie. In 2005 zijn drie gerechtsdeurwaarders uit het ambt gezet naar aanleiding van klachten van het BFT. Eén kantoor waar twee van deze gerechtsdeurwaarders werkzaam waren, is failliet gegaan. Dit voorval heeft vraagtekens gezet bij de effectiviteit van het toezicht. Een snellere aanpak van problemen zou mogelijk moeten zijn door bijvoorbeeld een bewindvoerder te benoemen die orde op zaken kan stellen. Verder zijn er verschillende ontwikkelingen die een bedreiging vormen voor de onafhankelijke en onpartijdige positie van de gerechtsdeurwaarder en ten koste kunnen gaan van de dienstverlening aan de schuldenaar. Zo kan de omzet van een kantoor te sterk afhankelijk zijn van enkele grote opdrachtgevers en worden er soms te hoge commerciële risico’s genomen, waardoor gerechtsdeurwaarders in een kwetsbare positie komen. Als het accent sterk op de niet-ambtelijke werkzaamheden ligt, is het de vraag of de ambtelijke status niet te veel ten dienste van commerciële activiteiten wordt gebruikt. De titel en privileges geven gerechtsdeurwaarders een concurrentievoordeel ten opzichte van incassobureaus. Ook kan ten aanzien van schuldenaars in het buitengerechtelijke incassotraject de indruk worden gewekt dat men in de hoedanigheid van gerechtsdeurwaarder optreedt, bijvoorbeeld door in brieven het gerechts-
Fact sheet 2006-15
—5
deurwaarderslogo te gebruiken. Het moet voor schuldenaren duidelijk zijn in welke hoedanigheid de deurwaarder opereert: buitengerechtelijk of gerechtelijk. Recente gegevens over de verhouding ambtelijke en niet-ambtelijke activiteiten van kantoren zijn niet bekend. Het zou wat dit betreft
aan te bevelen zijn als het BFT in de toekomst afzonderlijke financiële gegevens voor ambtelijke en niet-ambtelijke werkzaamheden zou opvragen en tevens inzicht krijgt in de hoeveelheid zaken die binnen een kantoor doorstromen van het nietambtelijke naar het ambtelijke traject.
Literatuur Europese Commissie Verslag over de mededinging op het gebied van de professionele dienstverlening Brussel, COM(2004) 83 definitief, 2004 Hertog, J. den General theories of regulation In: B. Bouckaert & G. de Geest (red). Encyclopedia of Law and Economics Aldershot, Edward Elgar, 2000, pp. 223-270 Stephen, F. H. en J. H. Love Regulation of Legal Profession In: B. Bouckaert & G. de Geest (red). Encyclopedia of Law and Economics Aldershot, Edward Elgar, 2000, pp. 987-1017 Voert, M. ter en M. van Ewijk Eerste trendrapportage notariaat Den Haag, WODC cahier 2004-12, 2004
Fact sheet 2006-15
—6
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-16
Monitor Criminaliteit Bedrijfsleven 2004-2005 (MCB) TNS-Nipo, bewerkt door F. Willemsen (WODC) Doelstelling De Monitor Criminaliteit Bedrijfsleven (MCB) heeft als doel het slachtofferschap van Nederlandse bedrijven vast te stellen en inzicht te geven in de maatregelen die bedrijven nemen om de criminaliteit terug te dringen. Hiertoe worden jaarlijks nagenopeg 40.000 bedrijven telefonisch ondervraagd in de sectoren bouwnijverheid, handel, horeca, transport en zakelijke dienstverlening. Resultaten De belangrijkste cijfers worden weergegeven in de onderstaande tabel. Bouw
Detailhandel
Horeca
Transport
Zakelijke dienstv.
28 (-7%)
49
45 (-4%)
39 (-9%)
26 (-13%)
Inbraak % bedrijven slachtoffer raming totaal aantal
13 18.000 (-14%)
13 32.000 (-24%)
15 10.000 (-17%)
18 15.000
9 27.000 (-21%)
Diefstal % bedrijven slachtoffer raming totaal aantal
11 22.000 (-19%)
30 1.600.000
16 45.000
12 16.000 (-40%)
5 21.000 (-25%)
Vernieling % bedrijven slachtoffer raming totaal aantal
10 18.000 (-25%)
20 88.000
24 37.000
16 19.000
11 38.000 (-19%)
Geweldsdelicten % bedrijven slachtoffer
2
6
9
5 (daling)
3 (daling)
Overige criminaliteit % bedrijven slachtoffer raming totaal aantal
3 14.000
5 200.000
5 42.000
5 49.000
6 340.000
% slachtofferschap algemeen
Leesvoorbeeld: 28 procent van alle bedrijfsvestigingen in de bouw is slachtoffer geworden van één of meerdere delictvormen. Algemeen slachtofferschap is afgenomen met 7% in 2005 t.o.v. 2004. 13 procent van alle bedrijfsvestigingen in de bouw heeft te maken gehad met inbraak in 2005. De schatting van het totaal aantal inbraken komt uit op 18.000 en is met 14 procent gedaald t.o.v. 2004. Conclusies ¾ De criminaliteit tegen het bedrijfsleven in Nederland is ten opzichte van 2004 gelijk gebleven of gedaald. In geen enkele onderzochte sector en voor geen enkel delict is sprake van een aantoonbare stijging. In de bovenstaande tabel worden de belangrijkste resultaten gepresenteerd. Waar sprake is van een significante daling ten opzichte van de 2004, is de celinhoud grijs gearceerd. ¾ De totale geschatte schade komt in 2005 uit op 619 miljoen euro. In 2004 was de schatting 686 miljoen euro.
Fact sheet 2006-16
—1
Figuur 1
Diefstal per sector in 2004 en 2005 in procenten, gemiddeld aantal diefstallen per getroffen vestiging en totaalschattingen
DIEFSTAL MCB 2004-2005 2004
Financiële en zakelijke dienstverlening
2005
*
5 6
*
12
Vervoer en communicatie
15
16
Horeca
17
30
Detailhandel
32
11
Bouwnijverheid
12
0
10
20
30
40
gem.
schatting
2,6
21.000
2,8
28.000
4,6
16.000
6,6
27.000
6,9
45.000
7,2
49.000
35,4
1.600.000
31,9
1.500.000
3,0
22.000
3,5
27.000
-25%
-40%
-18%
50
Leesvoorbeeld: 12% van alle bouwbedrijven werd in 2004 getroffen door diefstal. Het gemiddeld aantal diefstallen is 3,5 per getroffen bedrijf. Het totaal aantal diefstallen in de bouw komt daarmee op 27.000. In 2005 was dit 22.000, een daling t.ov. 2004 met 18%. Conclusies ¾ In de zakelijke dienstverlening, de transportsector en de bouwnijverheid is het aantal diefstallen aanzienlijk afgenomen. ¾ In de detailhandel en de horeca zijn geen significante verschillen gevonden in 2005 t.o.v. 2004. In de detailhandel vindt verreweg de meeste diefstal plaats. Diefstal in de detailhandel is niet evenredig verdeeld binnen de sector (zie volgende sheet).
Fact sheet 2006-16
—2
Figuur 2
Diefstal detailhandel in 2004 en 2005 naar zwaartecategorie , gemiddeld aantal diefstallen per zwaartecategorie en totaalschattingen
DIEFSTAL DETAILHANDEL 2004-2005 2004
2005
2,4 2,4
100 of meer diefstallen
10 to 99 diefstallen
11,5 11,3
2 tot 9 diefstallen
11,4 12,1 4,3 5,2
1 diefstal
gem.
schatting
271
999.000
261
950.000
29,7
529.000
28,1
475.000
3,7
65.000
3,6
67.000
1,0
7.000
1,0
8.000
0
70,4 69
0 diefstallen
0
10
20
30
40
50
60
70
0
80
Leesvoorbeeld: 70,4% van alle 155.000 vestigingen in de detailhandel werd in 2005 niet getroffen door diefstal. Ruim 2% (2,4) van alle vestigingen werd vaker dan 100 keer getroffen, dit komt neer op 999.000 diefstallen per jaar. Conclusies ¾ Tweederde deel (66%) van alle diefstallen in de detailhandel wordt gepleegd in een beperkt aantal winkels (+/- 3.700). ¾ Binnen de detailhandel worden de onderstaande subbranches veel vaker het slachtoffer van diefstal.
RELATIEF ZWAAR GETROFFEN SUBBRANCHES drogist
warenhuis bouwmarkt
parfumerie
boekhandel supermarkt
tabakswaren
Modezaak
kantoorboekhandel
tankstations
Fact sheet 2006-16
schoenenzaak
—3
Fact sheet 2006-16
—4
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-17
Pilot Electronische VolgSysyemen (EVS op basis van GPS) ITS, F. Miedema en B. Post
PILOT DYNAMISCHE SYSTEMEN VOOR TBS & JEUGD Systeem Siemens (Step)
Systeem ElmoTech (Star)
Systeem Premier Geografix
Probleemstelling ¾ Voor TBS: In hoeverre is EVS als instrument geschikt om beter toezicht te houden op de verlofafspraken van TBS-gestelden en in hoeverre levert EVS een bijdrage aan het signaleren en ingrijpen van schendingen van verlofafspraken? ¾ Voor jeugd: In hoeverre is EVS als instrument geschikt om binnen de sector Justitiële Jeugdinrichtingen (verantwoordelijk) gedrag van jeugdigen tijdens (on)begeleid verlof te toetsen? Resultaten ¾ GPS: Positiebepaling met behulp van GPS is nog niet mogelijk in de ‘schaduw’ van grote gebouwen, in gebouwen, in overdekte winkelcentra of in treinen en metro’s. Ook onder een dicht bladerdek is positiebepaling lastig. Permanente positiebepaling is niet te garanderen! ¾ Batterij: De levensduur van de batterijen is beperkt en is mede afhankelijk van de wijze waarop de drager van het systeem wordt gevolgd. ¾ Molest: De enkelbanden zijn voorzien van waarschuwingssystemen voor het geval de drager het systeem probeert te saboteren. Desalniettemin is sabotage van het systeem mogelijk, bijvoorbeeld door de enkelband, of in het geval van Siemens de polsband, te verwijderen en de locator weg te gooien. Ook kan de locator afgedekt worden, bijvoorbeeld met aluminiumfolie, waardoor GSMcontact en GPS-positiebepaling niet meer mogelijk zijn. De systemen genereren een waarschuwing als er sprake is van mollest of sabotage. Als dit echter gebeurt op een plaats of moment dat er geen GSM contact is, kan de waarschuwing niet aan de centrale worden verzonden. Na sabotage is de drager spoorloos. Conclusies ¾ Veiligheid: Gezien de voorlopige resultaten van de pilots kan geconcludeerd worden dat toepassing van EVS geen veiligheidsgarantie geeft. Problemen werden veroorzaakt door GPS in het algemeen (bijv. geen positie in gebouwen), een ander deel werd veroorzaakt door externe factoren (bijv. onvoldoende GSM-dekking) of interne factoren (mankementen aan de apparatuur). Dit geldt voor alle geteste systemen! ¾ Behandeling: EVS zou kunnen worden ingezet bij de behandeling van TBS-gestelden en jongeren. Aanvankelijk voorzag met name de Tweede Kamer een grote rol van EVS bij het verlofbeleid. Door de toepassing van EVS zouden TBS-gestelden en jongeren in een JJI mogelijk eerder met proefverlof kunnen, of eerder met onbegeleid verlof. De locatiegegevens die EVS opleverden zouden dan ter
Fact sheet 2006-17
—1
controle dienen van de gemaakte afspraken. Gezien de lacunes van EVS is men thans eerder geneigd de toepassing ervan te gebruiken als extra controlemiddel. ¾ Buitenland: In de Verenigde Staten wordt EVS momenteel breed toegepast, vooral in plaats van een gevangenisstraf. Met name plegers van niet-gewelddadige delicten vormen de doelgroep. Daarnaast worden ook gewelddadige en zedendelinquenten gevolgd door middel van EVS. In Engeland wordt EVS vooral ingezet t.b.v. het terugdringen van recidive en is vooral gericht op veelplegers. In Engeland komt EVS niet in de plaats van een gevangenisstraf of andere straf, maar wordt het gebruikt als een toegevoegd middel om recidive te voorkomen. EVS wordt in de VS en Engeland niet gebruikt bij delinquenten met een psychiatrische stoornis.
Fact sheet 2006-17
—2
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-18
Monitor Georganiseerde Criminaliteit E.R. Kleemans Vraagstelling en beleidsbelang Het doel van de Monitor Georganiseerde Criminaliteit is om de kennis die wordt opgedaan tijdens grootschalige opsporingsonderzoeken, zo goed mogelijk te benutten voor het verkrijgen van inzicht in de aard van de georganiseerde criminaliteit in Nederland. Door de inzet van verregaande opsporingsmethoden, zoals infiltratie, telefoontaps, het opnemen van vertrouwelijke communicatie en observatie, leveren deze onderzoeken unieke kennis op over het verschijnsel georganiseerde criminaliteit en het gedrag van daders. Het is van groot belang dat deze inzichten systematisch worden vastgelegd en worden teruggekoppeld naar personen die betrokken zijn bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit in Nederland. Want zonder een goed inzicht in de aard van de georganiseerde criminaliteit blijft de bestrijding daarvan in het luchtledige hangen. Onderzoeksmethode Vanaf 1996 zijn met behulp van dezelfde systematiek 120 grootschalige opsporingsonderzoeken uitvoerig geanalyseerd (veertig zaken per ronde). Ter voorbereiding van de analyses worden gestructureerde interviews gehouden met betrokken opsporingsambtenaren en officieren van justitie. Na drie dataverzamelingsrondes is er nu een grote dwarsdoorsnede aan opsporingsonderzoeken voorhanden, niet alleen over verschillende samenwerkingsverbanden en criminaliteitsvelden, maar ook in de tijd. Naast de intensieve analyse van afgesloten opsporingsonderzoeken wordt ook gebruik gemaakt van interviews met experts en sleutelpersonen, informatie uit overige opsporingsonderzoeken, vertrouwelijke rapportages, fenomeenonderzoeken, misdaadanalyses en (wetenschappelijke) literatuur. Belangrijkste bevindingen Dit onderzoek heeft verschillende conclusies opgeleverd, die rechtstreeks raken aan de veronderstellingen die aan het beleid ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit ten grondslag liggen. Wij noemen hier enkele conclusies uit de eerste twee rapportages die door de Minister van Justitie zijn aangeboden aan de Tweede Kamer (Kleemans et al. 1998; 2002). De derde rapportage wordt thans afgerond. 1 Georganiseerde criminaliteit in Nederland heeft een sterk transitkarakter en wordt vooral gekenmerkt door grensoverschrijdend personen-, geld- en goederenverkeer (transitcriminaliteit). Aanknopingspunten voor de
preventie en bestrijding van dit soort criminaliteit kunnen daarom vooral worden gevonden in het grensoverschrijdende karakter van de illegale activiteiten en in het feit dat logistiek daarbij een belangrijke plaats inneemt. Dit betekent vooral aandacht voor grenscontroles en faciliterende factoren (zie verder: Kleemans et al. 2002; Van de Bunt en van der Schoot 2004). Voor een bestuurlijke aanpak van deze vormen van georganiseerde criminaliteit bestaan minder aanknopingspunten dan buitenlandse voorbeelden (zoals New York) suggereren. 2 De onderzochte criminele samenwerkingsverbanden vertonen weinig overeenkomsten met het traditionele beeld van duurzame piramidale organisaties met een strenge hiërarchie, een duidelijke taakverdeling, een gedragscode en een intern sanctiesysteem. In veel gevallen is er eerder sprake van criminele netwerken, waarbinnen daders in wisselende verbanden samenwerken. Dit betekent dat ook andere opsporingsstrategieën mogelijk zijn dan langdurige, kostbare, grootschalige rechercheonderzoeken met verregaande opsporingsmethoden (zoals infiltratie en — in het verleden — het doorlaten van grote partijen drugs), waarbij ingrijpen telkens wordt uitgesteld tot het moment waarop de totale ‘criminele organisatie’ in één klap kan worden ontmanteld. In dit verband is de strategie van de ‘korte klappen’ ontwikkeld, waarbij al in een eerder stadium inbeslagnames en aanhoudingen worden verricht en waarbij dit onderdeel is van een bewuste strategie in het kader van een langer lopend rechercheonderzoek.
Fact sheet 2006-18
—1
3 De hoofdverdachten uit de onderzochte zaken zijn op verschillende punten kwetsbaar gebleken voor de opsporing: door ‘onnodige’ betrokkenheid bij de concrete uitvoering van criminele activiteiten, door noodzakelijke betrokkenheid bij bepaalde onderdelen van het criminele proces (zoals geldhandelingen en de communicatie met andere daders) en door ‘afgedwongen’ betrokkenheid (bij inbeslagnames en andere problemen). In het laatste geval is de onmisbaarheid van bepaalde daders niet hun kracht maar juist hun zwakte. Dit biedt verschillende aanknopingspunten voor de opsporing. 4 In het onderzoek wordt uitvoerig ingegaan op het wisselen, verplaatsen en besteden van misdaadgeld. Het verplaatsen van misdaadgeld naar het buitenland is in veel gevallen voldoende om het vrijelijk te kunnen besteden. Daarbij wordt onder meer gebruik gemaakt van geldkoeriers, bankinstellingen, legale money transfers en ondergrondse bankiers. Uit
het onderzoek blijkt onder meer dat de mogelijkheden voor de opsporing van ondergrondse bankiers groter zijn dan algemeen wordt aangenomen. Misdaadgeld wordt vooral geïnvesteerd in onroerend goed, (dekmantel)bedrijven en horecagelegenheden. De bekendheid met een bepaalde branche (o.a. via sociale relaties) speelt hierbij een belangrijke rol. Verder blijkt uit de onderzochte zaken dat daders veelvuldig investeren in de landen van herkomst, maar ook in de landen waar zij hun criminele activiteiten verrichten. Momenteel wordt de laatste hand gelegd aan de derde rapportage. Daarin wordt onder meer aandacht besteed aan recherchestrategieën bij onderzoek naar georganiseerde criminaliteit en aan criminele carrières (Op welke manier raken mensen betrokken bij bepaalde vormen van georganiseerde criminaliteit en hoe ontwikkelen deze criminele carrières zich? Onder meer van belang voor vraagstukken als vroegtijdig signaleren en/of vroegtijdig ingrijpen).
Literatuur Kleemans, E.R., E.A.I.M. van den Berg, H.G. van de Bunt Georganiseerde criminaliteit in Nederland: Rapportage op basis van de WODC-monitor Den Haag, WODC, 1998 Reeks Onderzoek en beleid, nr. 173 Kleemans, E.R., M.E.I. Brienen, H.G. van de Bunt Georganiseerde criminaliteit in Nederland: Tweede rapportage op basis van de WODC-monitor Den Haag, WODC, 2002 Reeks Onderzoek en beleid, nr. 198 Van de Bunt, H.G., C. van der Schoot (red.) Prevention of Organised Crime: A Situational Approach Den Haag, Boom Juridische Uitgevers / Cullompton, Willan Publishing, 2003
Fact sheet 2006-18
—2
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-19
Recent slachtofferonderzoek A. ten Boom Recent afgerond onderzoek Evaluatie implementatie schriftelijke slachtofferverklaring (Kool, Passier en Beijer) Tegenwoordig kan het slachtoffer van een ernstig misdrijf een schriftelijke slachtofferverklaring (SSV) opstellen: de rechter leest deze dan bijv. voor in de rechtszaal . Ook hebben slachtoffers sinds kort spreekrecht. Uit evaluatie blijkt o.a.: ¾ de SSV wordt zeker niet in alle daarvoor in aanmerking komende zaken gebruikt en ook van het spreekrecht wordt slechts mondjesmaat gebruik gemaakt; ¾ de SSV wordt door rechters positief gewaardeerd, maar een goed voorbereid spreken kan extra indruk maken; ¾ zowel SSV als spreekrecht kunnen van invloed zijn op het oordeel van de rechter, zij het enkel in de marges van de straftoemeting. Evaluatie slachtoffer-dadergesprekken (Hissel, Jansen, Soethout en Tromp) In het project ‘slachtoffer-dadergesprekken’ kunnen mensen die slachtoffer zijn van een gewelds- of een vermogensdelict een gesprek voeren met ‘hun’ dader. De gedachte is dat slachtoffers dan sneller of beter het delict verwerken. Uit het onderzoek blijkt o.a. ¾ er zijn erg weinig bemiddelingen gerealiseerd (37 i.p.v. 250); ¾ dit komt o.a. doordat vrijwilligers de mogelijkheid van een gesprek met de dader lang niet altijd voorstellen; ¾ slachtoffers die een gesprek met ‘hun’ dader hebben gevoerd, zeggen dat dit hen heeft geholpen bij de verwerking; ¾ soms wordt door het OM in het strafproces rekening gehouden met de uitkomst van het gesprek, dat eigenlijk losstaat van het formele justitietraject; dit leidt soms tot teleurstelling bij het slachtoffer. Tevredenheid van slachtoffers (Koolen, van der Heide en Ziegelaar) In dit onderzoek zijn bijna 2000 slachtoffers uit vijf politieregio’s ondervraagd over hun tevredenheid over politie en justitie. Uit het onderzoek blijkt o.a. ¾ de politie krijgt van slachtoffers een hoger rapportcijfer (6,7) dan het OM (5,9) en de rechtbank (5,9). Slachtofferhulp Nederland scoort het hoogst: een 7,0; ¾ de tevredenheid van slachtoffers neemt af naarmate het delict ernstiger is en naarmate de geleden financiële schade oploopt; ¾ de informatievoorziening vanuit politie en OM laat te wensen over. Er vindt momenteel verdiepend onderzoek plaats naar determinanten van tevredenheid. Lopend onderzoek Slachtoffers en aansprakelijkheidsrecht Wat verwachten slachtoffers en hun naasten van het aansprakelijkheidsrecht en waarmee hangen deze verwachtingen samen? Het gaat hier bijv. om slachtoffers van verkeers- of arbeidsongevallen en medische fouten. Uitvoering onder leiding van Arno Akkermans (Vrije Universiteit)
Fact sheet 2006-19
—1
Behoeften van slachtoffers van misdrijven Uit onderzoek weten we dat slachtoffers onder andere behoefte hebben aan informatie (o.a. over het politieonderzoek), consultatie (bijv. over het geven van informatie aan de pers), gehoord worden (door de rechter), compensatie/herstel (zowel materieel als immaterieel), steun en begrip van derden. Maar welke behoeften zijn nu het grootst en zijn er verschillen tussen slachtoffers van verschillende delicten? In een systematic review worden resultaten uit eerder onderzoek bijeen gebracht. Uitvoering door het WODC. Schaderegeling tbv slachtoffers Hoe verloopt in de praktijk de schaderegeling voor slachtoffers van misdrijven: ¾ de schaderegeling door politie en OM; ¾ het voegen door de benadeelde in een strafrechtelijke procedure? Wat zijn succes en faalfactoren in de schaderegeling en wat zijn de redenen dat in het strafproces gevoegde civiele vorderingen tot schadevergoeding al dan niet worden toegewezen door de rechter? Uitvoering onder leiding van Martin Moerings (Universiteit Leiden) Besproken literatuur Hissel, Jansen, Soethout en Tromp Procesevaluatie slachtoffer-dadergesprekken Amterdam, Regioplan beleidsonderzoek, 2006 Kool, Passier en Beijer Evaluatie implementatie schriftelijke slachtofferverklaring Utrecht, Willem Pompe Instituut voor Strafrechtwetenschappen, 2006 Koolen, Van der Heide en Ziegelaar De tevredenheid van slachtoffers van misdrijven met de slachtofferzorg Leiden, Research voor Beleid, 2005
Fact sheet 2006-19
—2
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-20
Nationale Drug Monitor Drugswetcriminaliteit 1999-2004 September 2006 Marianne M.J. van Ooyen-Houben, Ronald F. Meijer Vraagstelling Hoeveel aan drugs gerelateerde criminaliteit doet zich voor in Nederland, wat is de strafrechtelijke reactie op deze criminaliteit en welke actuele ontwikkelingen zijn waar te nemen?
toegenomen. Politie en OM registreerden in 2004 ruim 21.500 Opiumwetzaken (zie figuur 1). Figuur 1
Aantal Opiumwetzaken ingeschreven bij het Openbaar Ministerie 1999-2004
25000
Beleidsbelang Nederland volgt in zijn drugsbeleid de internationale verdragen, maar hanteert daarbij ook eigen uitgangspunten. Om de problematiek rond drugs goed te kunnen volgen en op tijd in te kunnen grijpen wordt jaarlijks een cijfermatig overzicht gegeven van de situatie met betrekking tot drugs in Nederland. Onderdeel daarvan vormen de cijfers over de justitiekant van het drugsbeleid. De informatie wordt ook elk jaar van justitie gevraagd door het Europees Monitoring Centrum voor Drugs en Drugsverslaving te Lissabon en de United Nations Office of Drug Control in Wenen. Waaruit bestond het onderzoek Er wordt een overzicht gegeven van de drugswetcriminaliteit: criminaliteit als omschreven in de Opiumwet en georganiseerde criminaliteit samenhangend met drugswetten. Er is informatie bijeengebracht over de gehele strafrechtsketen uit meerdere bronnen: het Herkenningsdienst Systeem van de politie, bestanden van KLPD/DNRI groep Onderzoek en Analyse, de gevangenisstatistiek van DJI, onderzoeksdatabases van het WODC (OBJD, recidivemonitor), en OM- en rechtbankgegevens (OMDATA). Eerder onderzoek
20000
totaal Opiumwet harddrugs
15000
softdrugs
10000
beide 5000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004
¾ Bij de rechter was ook sinds 2000 sprake van een stijging van het aantal Opiumwetdelicten, maar in 2004 is hier een einde aan gekomen: er is een stabilisatie van het aantal in eerste aanleg afgedane Opiumwetdelicten ten opzichte van 2003 (zie figuur 2). In het gevangeniswezen is een afname te zien ten opzichte van 2003. Figuur 2
Aantal in eerste aanleg door rechter afgedane zaken Opiumwet 1999-2004
16000 14000
totaal Opiumwet
12000
harddrugs
10000
De NDM wordt sinds 1999 uitgebracht. Sinds 2002 kent de NDM ook een justitiegedeelte. Belangrijkste bevindingen
softdrugs
8000 beide
6000 4000
¾ De laatste jaren is het aantal Opiumwetzaken in het begin van de strafrechtelijke keten (politie en Openbaar Ministerie) aanzienlijk
zonder beleidssepots
2000
Fact sheet 2006-20
0 1999 2000 2001 2002 2003 2004
—1
zonder beleidssepots
We kunnen in 2004 spreken van een trendbreuk ten opzichte van 2000-2003, toen er voortdurend toenames waren van Opiumwetdelicten bij de rechter en in het gevangeniswezen. Het beleid inzake cocaïnesmokkel via Schiphol (de ‘stofgerichte benadering’ die leidt tot beleidssepots voor bepaalde categorieën cocaïnesmokkelaars) speelt hierbij een belangrijke rol. Deze ‘stofgerichte benadering’ is per 1-1-2006 verlaten. ¾ In 2004 vertonen softdrugsdelicten een toename in aandeel, harddrugsdelicten een afname. Harddrugsdelicten vormen wel nog steeds de meerderheid. In de opsporing van meer ernstige vormen van georganiseerde criminaliteit neemt het aandeel harddrugs zelfs toe. ¾ Het aandeel van opsporingsonderzoeken naar georganiseerde criminaliteit dat drugs betreft is in 2004 (69 procent) iets hoger dan in 2003 (66 procent) (zie figuur 3). Figuur 3
Aantal opsporingsonderzoeken naar meer ernstige vormen van georganiseerde criminaliteit 19990- 2004
350 300
¾ Het aantal opgelegde taakstraffen, financiële transacties en ontnemingen in Opiumwetzaken is in 2004 sterk gestegen. Er is de laatste jaren sprake van een opgaande lijn hierin. ¾ Het aandeel vrijheidsstraffen Opiumwet op het totaal aantal vrijheidsstraffen bedraagt in 2004 15 procent. Dit is een lichte daling ten opzichte van 2003 (-1%). Tussen 1999 en 2003 was steeds sprake van een toename. Deze is in 2004 tot staan gebracht. De daling komt op het conto van harddrugsdelicten. Softdrugsdelicten vormen een relatief kleine minderheid van één procent (zie figuur 4). Figuur 4
Aandeel (in %) van Opiumwetdelicten in totaal aantal onherroepelijk opgelegde vrijheidsstraffen, 1999-2004
18 16 14 Opiumwet (%)
12 10
Harddrugs (%)
8
Softdrugs (%)
6 opsporingson derzoeken
4 2
250 200
met drugswetcrim inaliteit hard drugs
150 100 50
hard- en soft drugs
1999 2000 2001 2002
¾ De meerderheid van de Opiumwetzaken wordt voor de rechter gebracht (59 procent). Wel is in 2004 sprake van een aanzienlijke afname van het aandeel dagvaardingen (-9 procent). Deze komt voornamelijk voor rekening van beleidssepots bij harddrugsdelicten (zie figuur 2). Ook hier spelen heenzendingen als gevolg van de stofgerichte benadering bij de cocaïnesmokkel op Schiphol een duidelijke rol. Opiumwetovertreders recidiveren vaker dan alle wetsovertreders samen. Binnen één jaar komt een kwart opnieuw met Justitie in aanraking, binnen zeven jaar loopt dit op tot 51 procent. ¾ Regelmatige harddrugsgebruikers vormen (nog steeds) een aanzienlijk deel van de groep ‘zeer actieve’ veelplegers (naar schatting 71 procent). Voor deze groep is de maatregel ISD sinds 2004 in werking.
2003
2004
Van het totaal aantal opgelegde detentiejaren in 2004 betreft 28 procent een Opiumwetdelict. Dit is minder dan in 2003. Ook deze daling komt op het conto van harddrugsdelicten (-3 procent). Van de detentiejaren betreft 27 procent harddrugsdelicten en 2 procent softdrugsdelicten (zie figuur 5). Figuur 5
19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04
0
soft drugs
0
Aandeel (in %) Opiumwetdelicten in totale duur vrijheidsstraffen uitgedrukt in detentiejaren, 1999-2004
35 30 25
Opiumwet totaal
20 15
Harddrugs (%)
10
Softdrugs (%)
5 0 1999
2000
2001 2002
2003
2004
Tabel 1 geeft een totaal overzicht van Opiumwetdelicten in de strafrechtsketen.
Fact sheet 2006-20
—2
Tabel 1
Opiumwetdelicten in de strafrechtsketen: aantal verdachten bij politie en OM, veroordeelden eerste aanleg door rechter, vrijheidsstraffen en detentiejaren naar hard- en softdrugs, 2004
Fase in keten Totaal Opiumwet ¾ Harddrugs ¾ Softdrugs ¾ Beide Opiumwet op totaal % Harddrugs-softdrugs ¾ Harddrugs ¾ Softdrugs ¾ Beide *
Politie 21.526 11.387 8.460 363 9%
OM 21.597 11.730 8.904 1.963 8%
53% 39% 2%
54% 41% 4%
Rechter 1e aanleg 12.155 6.795 4.595 765 8% 56% 38% 6%
Bronnen: HKS, OMDATA, OBJD.
Literatuur Laar, M. van, A. Cruts, J. Verdurmen, M. van Ooyen-Houben, R. Meijer Nationale Drug Monitor. Jaarbericht 2005 Utrecht, Trimbos instituut, 2006
Fact sheet 2006-20
—3
Vrijheidsstraffen 4.672 4.238 434
Detentiejaren 3.392 3.196 196
15%
28%
91% 9%
94% 6%
Fact sheet 2006-20
—4
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
WODC-recidivestudies Fact sheet 2006-21
De WODC-Recidivemonitor Bouke Wartna Vraagstelling en beleidsbelang De WODC-Recidivemonitor is een langlopend onderzoeksproject waarin gestandaardiseerde recidivemetingen worden verricht onder uiteenlopende dadergroepen. Met dit project krijgt Justitie beter zicht op de uitstroomresultaten van strafrechtelijke interventies. De metingen in het kader van de Recidivemonitor verlopen steeds op dezelfde manier. De uitkomsten van het onderzoek zijn hierdoor onderling vergelijkbaar. Sommige metingen worden jaarlijks herhaald, zodat van de belangrijkste dadergroepen ook het verdere verloop van hun strafrechtelijke carrière op de voet kan worden gevolgd. In 2006 is onder meer onderzoek gedaan bij: 1 Alle jeugdige en volwassen daders die in de periode 1997-2003 een (on)voorwaardelijke vrijheidstraf, taakstraf, boete, transactie of beleidssepot kregen; 2 Volwassenen die tussen 1996 en 2003 werden ontslagen uit een penitentiaire inrichting (Exgedetineerden); 3 Jongeren die in 1997-2003 uitstroomden uit een justitiële opvang- of behandelinrichting (JJI); Onderzoeksmethode Bij de metingen van de Recidivemonitor wordt gebruik gemaakt van gegevens uit de Onderzoek- en Beleidsdatabase Justitiële Documentatie (OBJD), een geanonimiseerde kopie van het officiële justitiële documentatiesysteem. Dit systeem houdt voor alle (rechts-)personen een overzicht bij van de strafzaken waarin zij als verdachte centraal stonden. Om de recidive vast te stellen worden vaste criteria gehanteerd. Criterium
Omschrijving
Algemene recidive
Alle nieuwe justitiecontacten naar aanleiding van één of meer misdrijven, ongeacht de aard en ernst van de gepleegde delicten, behalve de strafzaken die eindigen in vrijspraak, een technisch sepot of een andere technische uitspraak
Ernstige recidive
Nieuwe, geldige justitiecontacten n.a.v. een misdrijf met een wettelijke strafdreiging van 4 jaar of meer*
Zeer ernstige recidive
Nieuwe, geldige justitiecontacten n.a.v. een misdrijf met een wettelijke strafdreiging van 8 jaar of meer
Speciale recidive
Nieuwe, geldige justitiecontacten n.a.v. hetzelfde soort misdrijf als in de uitgangszaak
Specifieke recidive
Nieuwe, geldige justitiecontacten n.a.v. overtreding van het hetzelfde wetsartikel als in de uitgangszaak
* Delicten met een lagere strafdreiging maar waarvoor wel voorlopige hechtenis kan worden opgelegd, vallen ook in deze categorie
Belangrijkste bevindingen Figuur 1 laat voor vier onderzochte groepen de meest recente uitkomsten zien. Afgebeeld zijn de percentages algemene recidive binnen twee jaar na het opleggen van de straf, dan wel het verlaten van de inrichting. De percentages zijn gecorrigeerd voor: I verschuivingen in de onderzoeksgroepen wat betreft de sekse, de leeftijd en het geboorteland van de respondenten, het soort delict dat zij pleegden en hun delictgeschiedenis; II fluctuaties in het ophelderingspercentage, dit is het deel van de aangegeven delicten dat de politie als opgelost beschouwd. De cijfers laten zien hoe de recidive zich in de vier daderpopulaties zou hebben ontwikkeld indien er zich op de genoemde punten geen verschuivingen hadden voorgedaan en in elk jaar hetzelfde ophelderingspercentage zou hebben gegolden.
Fact sheet 2006-21
—1
Figuur 1
Gecorrigeerde percentages algemene recidive twee jaar na oplegging van de straf c.q. vertrek uit de inrichting; naar jaar van oplegging/uitstroom 70
percentage recidivisten
60 50 40 30 20 10 0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
ex-JJI-pupillen
60,0
56,4
56,1
54,8
58,1
57,9
55,8
ex-gedetineerden
57,2
57,3
57,9
60,0
60,7
59,9
58,7
jeugdige daders
33,6
33,9
34,4
35,1
35,1
36,5
37,9
volwassen daders
26,2
26,5
26,4
27,8
28,2
28,5
28,1
jaar van oplegging/uitstroom
In drie van de vier groepen is over de gehele onderzoeksperiode gerekend, een lichte stijging van de recidivepercentages te zien. De toename is bij de jeugdige daders het grootst; in 2003 ligt het percentage jongeren dat binnen twee jaar opnieuw met justitie in aanraking is gekomen 4,3 procent hoger dan in 1997. De toename van de recidive in de diverse sectoren van het strafrechtsysteem kan niet worden toegeschreven aan veranderingen in de verdeling van de sekse, de leeftijd en het geboorteland van de justitiabelen. Ook het type delict en de delictgeschiedenis van de betrokken personen, normaal gesproken een van de beste voorspellers van latere recidive, spelen geen rol. En evenmin kan worden gesteld dat de percentages zijn gestegen als gevolg van een intensivering van het opsporingsbeleid. Voor al deze zaken is immers gecorrigeerd. Wat ligt dan wel ten grondslag aan de stijging van de recidive? Deze vraag is lastig te beantwoorden. Er zijn vele factoren die de hoogte van de recidive bepalen en daarvan konden hier slechts enkele worden geneutraliseerd. Dalende of stijgende recidivecijfers geven niet zonder meer aan wat de effecten zijn van het gevoerde beleid. Zonder aanvullende gegevens kunnen de effecten van de aanpak van justitiabelen niet worden blootgelegd. De komende jaren zal het WODC zich richten op het ‘verbreden’ van de verzamelde gegevens, zodat er op basis van de Recidivemonitor scherpere uitspraken mogelijk zijn over de effectiviteit van de sanctietoepassing in Nederland. Literatuur Wartna, B.S.J. , M. Blom, N. Tollenaar De WODC-Recidivemonitor Den Haag, WODC, 2004 Wartna, B.S.J., N. Tollenaar Recidive 1997-2003. Ontwikkelingen in het niveau van de strafrechtelijke recidive van jeugdige en volwassen daders Den Haag, WODC, 2006 Fact sheet nr. 2006-5 Wartna, B.S.J., S.N. Kalidien, N. Tollenaar, A.A.M.Essers Strafrechtelijke recidive van ex-gedetineerden Den Haag, WODC, 2006 Fact sheet nr. 2006-6 Wartna, B.S.J., S.N. Kalidien, N. Tollenaar, A.A.M.Essers Strafrechtelijke recidive van jongeren uit justitiële jeugdinrichtingen Den Haag, WODC, 2006 Fact sheet nr. 2006-7 Wartna, B.S.J., S. el Harbachi, A.AM. Essers Strafrechtelijke recidive van ex-terbeschikkinggestelden. Welk percentage wordt na beëindiging van de maatregel opnieuw vervolgd voor een ernstig delict? Den Haag, WODC, 2006 Fact sheet nr. 2006-8 Fact sheet 2006-21
—2
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-22
Het European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics 2006, derde editie September 2006 Paul Smit Onlangs is de derde editie van het European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics verschenen. Evenals de tweede editie is deze door het WODC uitgegeven (Aebi et al. 2006). Het 'European Sourcebook' wordt samengesteld door een internationale projectgroep, waarvan het WODC een van de initiatiefnemers is. Het European Sourcebook bevat criminaliteitsstatistieken van een veertigtal Europese landen. Zoveel mogelijk uitgesplitst naar delicttype bevat het gegevens over de gehele justitiele keten: slachtoffergegevens4, registraties en verdachten bij de politie, vervolgingen, berechtingen en uitgevoerde straffen. Het European Sourcebook is in eerste instantie bedoeld als ondersteuning voor vergelijkende onderzoeken naar criminaliteit in verschillende landen. Dit soort onderzoeken, waarin internationale fenomenen, trends etc. gesignaleerd kunnen worden, zijn van groot belang voor nationaal uit te voeren beleid. Met het verschijnen van de derde editie is het inmiddels mogelijk naar trends over de afgelopen jaren te kijken. Voor de meeste landen en voor de meeste gegevens zijn er nu tijdreeksen van 1990 tot 2003 beschikbaar. Voor een aantal specifieke onderwerpen, zoals bijvoorbeeld het percentage jongeren in de justitieketen, zijn er drie metingen gedaan: voor 1995, 1999 en 2003. Methodische aspecten Het bij elkaar zetten van criminaliteitsstatistieken van verschillende landen nodigt uit tot het doen van vergelijkende studies. En dat is ook precies wat het European Sourcebook beoogt. Echter, bij dergelijk vergelijkend onderzoek moet goed beseft worden dat de uitkomsten van criminaliteitsstatistieken afhankelijk zijn van verschillende factoren. Naast het daadwerkelijk voorkomen van het fenomeen dat gemeten wordt, worden de uitkomsten ook beïnvloedt door maatschappelijke factoren (bijvoorbeeld: wanneer het vertrouwen in de politie laag is zal naar verwachting ook de aangiftebereidheid laag zijn en daarmee ook de geregistreerde criminaliteit), door juridische factoren zoals definities van misdrijftypes maar ook de organisatie van de rechtshandhaving en door statistische factoren zoals teleenheden en telmomenten. Om zo goed mogelijk onderzoekers en beleidsmakers die de gegevens van het European Sourcebook gaan gebruiken ten dienste te zijn is met name aandacht besteed aan bovengenoemde juridische en statistische factoren. Binnen het European Sourcebook project zijn de volgende maatregelen genomen om een zo goed mogelijke vergelijkbaarheid te krijgen of althans om zo goed mogelijk in kaart te brengen waar en waarom die vergelijkbaarheid te kort schiet. ¾ Als uitgangspunt zijn door de European Sourcebook projectgroep standaarddefinities opgesteld voor elk misdrijftype. Waarbij de projectgroep zich terdege bewust is van het feit dat niet ieder land altijd gegevens kan aanleveren conform deze standaarddefinities. ¾ Een belangrijke steunpilaar voor het project vormen de contactpersonen. In elk land is één contactpersoon die de verzameling van de statistische gegevens in dat land coördineert. In de meeste gevallen komt de contactpersoon uit de onderzoekswereld. Het voordeel hiervan is dat de contactpersoon niet gebonden is aan 'officiele' statistieken waardoor het in enkele gevallen mogelijk is gebleken om in afwijking van de officiele statistieken gegevens aan te leveren die beter voldoen aan de standaarddefinities. ¾ Alle wijzigingen ten opzichte van de standaarddefinities, maar ook alle statistische keuzes die elk land maakt worden gepresenteerd in het European Sourcebook. Deze zogenaamde 'meta-data' vormen een onmisbaar hulpmiddel bij het op een juiste manier gebruiken van de statistieken. ¾ Alvorens de door elk land aangeleverde gegevens te verwerken vindt een uitgebreide validatieslag plaats. Ook worden de bevindingen bij deze validatie weer teruggekoppeld naar de contactpersonen. 4
Slachtoffergegevens worden overgenomen van de Internationale Slachtofferenquête (ICVS). Echter, aangezien de nieuwste resultaten van de ICVS nog niet beschikbaar waren bij het uitkomen van de derde editie van het European Sourcebook ontbreken deze in de derde editie. Fact sheet 2006-22 — 1
Ook met bovengenoemde maatregelen is het zaak prudent om te gaan met de gegevens uit het European Sourcebook. In zijn algemeenheid is het maken van niveauvergelijkingen (land A heeft twee keer zoveel geregistreerde mishandelingen als land B) problematisch, zeker als het landen betreft met een geheel andere rechtscultuur. Met name geldt dit voor West-Europese landen vergeleken met de voormalige Oostbloklanden. Beter is het om te kijken naar verdelingen (b.v. percentages vrouwelijke verdachten) of naar trends. Zie de volgende paragraaf voor een voorbeeld van het vergelijken van trends. Enkele resultaten In de afgelopen periode is de rechtshandhaving in Nederland versterkt. De politie registreert meer en pakt meer verdachten, de rechter straft vaker en zwaarder. Dit terwijl de door slachtoffers ondervonden criminaliteit niet stijgt. Een en ander blijkt duidelijk uit de cijfers: het aantal slachtofferschappen is in de periode 1995 - 2003 gelijk gebleven (volgens de CBS slachtofferenquêtes) of met ongeveer 10% gedaald (volgens de Politie Monitor Bevolking), de geregistreerde criminaliteit is met ongeveer 8% gestegen, het aantal door de rechter uitgesproken schuldigverklaringen met ongeveer 25% en het aantal gevangenen met 37%. De vraag is nu of deze ontwikkeling ook in andere Europese landen gevonden wordt. Voor de slachtoffercijfers is dit niet geheel duidelijk. Er zijn aanwijzingen dat de daling in ondervonden delicten zich inderdaad ook in andere landen voordoet, maar aangezien de meest recente cijfers van de internationale slachtofferenquête (ICVS) nog niet beschikbaar zijn kan dit niet getoetst worden. Voor de indicatoren politieregistraties, rechterlijke veroordelingen en gevangenispopulatie is voor een aantal West-Europese, Scandinavische en Zuid-Europese landen gebruik gemaakt van het European Sourcebook (zie tabel 1). Tabel 1
Percentuele veranderingen van 2003 ten opzichte van 1995 Politieregistraties
Nederland België Engeland & Wales Duitsland Frankrijk Denemarken Zweden Finland Oostenrijk Zwitserland Spanje Italië * **
Rechterlijke veroordelingen
8% * 14% -2% 4% -12% 8% 6% 30% 5% 4% 7%
25% 3% 8% -5% 38% ** -21% 16% ** 43% 1% 6%
Gevangenispopulatie 37% 18% 43% 19% 8% 0% 7% 12% 14% -10% 15% 18%
Een betrouwbaar gegeven over 1995 ontbreekt. Op basis van de periode na 2000 vertoont het aantal registraties in België een geringe groei. Een betrouwbaar gegeven over 1995 ontbreekt. Op basis van de periode na 2000 is het aantal rechterlijke veroordelingen zowel in Denemarken als in Oostenrijk constant.
Duidelijk is dat in de meeste landen vergelijkbare stijgingspercentages gevonden worden. Uitzonderingen zijn Denemarken, waar geen stijging gevonden wordt en Duitsland waar alleen de gevangenispopulatie toeneemt. Met de toename van de gevangenispopulatie is Nederland, samen met Engeland & Wales koploper. Verder is opmerkelijk dat Nederland het enige land is waar de stijgingspercentages steeds hoger worden naarmate verder in de keten gekeken wordt. Zo resulteert de stijging in het aantal rechterlijke veroordelingen in Frankrijk kennelijk niet in meer gevangenen wat kan duiden op een frequenter gebruik van boetes en alternatieve straffen en/of het opleggen van minder lange gevangenisstraffen. In Engeland & Wales doet het omgekeerde zich voor: Er zijn niet veel meer rechterlijke vonnissen, maar de stijging in de politieregistraties en vooral de gevangenispopulatie is veel hoger. Mogelijk dat de steeds belangrijker rol van de Prosecution Service hier debet aan is: meer zaken worden afgedaan voordat de rechter er aan te pas komt en alleen de zware zaken worden aan de rechter voorgelegd. Literatuur Aebi, Marcelo Fernando, Kauko Aromaa, Bruno Aubusson de Cavarlay, Gordon Barclay, Beata Gruszczyñska, Hanns von Hofer, Vasilika Hysi, Jörg-Martin Jehle, Martin Killias, Paul Smit, Cynthia Tavares European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics — 2006, Third edition Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2006 Reeks Onderzoek en beleid, nr. 241 Fact sheet 2006-22
—2
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-23
Research synthese Geweld verslagen Leontien van der Knaap en Stefan Bogaerts Vraagstelling en beleidsbelang In het rapport ‘Geweld verslagen?’ wordt verslag gedaan van een synthese van 48 studies naar de effecten van preventie van geweld in het publieke en semi-publieke domein. Dit onderzoek is aangekondigd in het ‘Actieplan tegen geweld’ (TK 2005-2006, 28 684, nr. 65) en komt voort uit de constatering dat er weinig bekend is over de effecten van preventieprojecten. Een preventieve aanpak van geweld vereist ook kennis over de effecten van interventies. Het justitiebeleid heeft behoefte aan kennis over de aard van de mechanismen die aan effectieve preventiemaatregelen ten grondslag liggen en over de omstandigheden waaronder deze mechanismen al dan niet werken. Drie onderzoeksvragen werden gesteld: 1 Welke maatregelen ter preventie van geweld in het publieke en het semi-publieke domein zijn bekend en op hun effecten onderzocht in Nederland en in het buitenland? 2 Welke mechanismen liggen ten grondslag aan effectieve maatregelen ter preventie van geweld in het publieke en het semi-publieke domein? 3 Onder welke omstandigheden worden de resultaten van effectieve maatregelen ter preventie van geweld in het publieke en het semi-publieke domein verwacht en bereikt? Het onderzoek en onderzoek over geweld in het verleden In een research synthese worden relevante evaluatiestudies verzameld, die kritisch worden geëvalueerd om tot een oordeel te komen over de vraag welke programma’s werken. In deze research synthese is de werkwijze van de Campbell Collaboration gecombineerd met het model van context-mechanisme-uitkomst van Pawson en Tilley (1997). De effectevaluaties worden in eerste instantie op hun interne validiteit beoordeeld aan de hand van de Maryland Scientific Methods Scale (SMS) (Farrington et al. 2002). Naast de aandacht voor de interne validiteit, wordt ook aandacht besteed aan de externe validiteit. Naarmate de bevindingen uit een evaluatie beter generaliseerbaar zijn naar andere situaties (gebieden, individuen, tijdstippen, etc.), is de externe validiteit hoger. Voor het betrekken van de externe validiteit in het onderzoek wordt een beroep gedaan op het model van contextmechanisme-uitkomst van Pawson en Tilley (1997). Deze benadering focust vooral op de theorie die ten grondslag ligt van een (gedrags)interventie. Op basis van in- en exclusiecriteria werden in totaal 48 studies naar de effecten van preventie van geweld in het publieke en het semipublieke domein opgenomen. Deze studies hebben betrekking op 36 preventiemaatregelen. Op basis van de resultaten van de bestudeerde evaluatiestudies is de effectiviteit van de onderzochte preventiemaatregelen beoordeeld. Het gaat hierbij steeds om effectiviteit met betrekking tot het verminderen of voorkomen van
geweld. Vervolgens zijn de bestudeerde preventiemaatregelen in vier categorieën ingedeeld: 1) effectief, 2) mogelijk effectief, 3) mogelijk niet effectief, en 4) niet effectief. Niet alle studies konden op basis van de gehanteerde criteria in een van de vier categorieën worden ingedeeld. De belangrijkste bevindingen De 48 studies zijn uitgevoerd in landen met een vergelijkbare problematiek en contextkenmerken als Nederland. De 36 preventiemaatregelen zijn beschreven in termen van de mechanismen die eraan ten grondslag liggen, de contexten waarin ze worden uitgevoerd en de effecten die in de 48 evaluatiestudies worden gerapporteerd. Negen maatregelen zijn effectieve vormen van preventie van geweld. Zes maatregelen zijn mogelijk effectieve vormen van preventie. Vier maatregelen zijn mogelijk niet effectief en één maatregel is niet effectief in de preventie van geweld. Van zestien van de zesendertig maatregelen kan op basis van de bestudeerde studies niet worden gezegd of ze effectief zijn of niet.
Op basis van het onderzoek worden de volgende aanbevelingen gedaan: ¾ Meer aandacht moet worden besteed aan de evaluatie van preventieprojecten. Veel projecten worden nauwelijks geëvalueerd, waardoor van veel maatregelen onbekend is of ze effectief zijn. Vanaf de start van een preventieproject moet worden voorzien in evaluatieonderzoek. ¾ Vroegtijdige interventies voor jonge kinderen met gedragsproblemen en hun ouders blijken Fact sheet 2006-23 — 1
¾
¾
¾
¾
effectief te zijn in het voorkomen van geweld tijdens de adolescentie. Dergelijke programma’s zijn weliswaar niet expliciet gericht op het voorkomen van geweld in het publieke of semi-publieke domein, maar omdat het meeste geweld dat door jongeren wordt gepleegd buitenshuis plaatsvindt, is het aannemelijk dat dergelijke programma’s hier wel degelijk een gunstige invloed op zullen hebben. Daarnaast verdient het aanbeveling om na te gaan welke voorschoolse interventies een gunstig effect hebben op het voorkomen van geweld en aangeboden zouden kunnen worden in Nederland. Het inzetten van preventieprogramma’s op scholen kan een gunstige bijdrage leveren aan het verminderen van geweld op scholen. Het meeste effect valt daarbij te verwachten bij leerlingen die al een bepaalde mate van agressief gedrag vertonen. Het verbeteren van de straatverlichting kan in stabiele buurten met een homogene bevolkingssamenstelling een bijdrage leveren aan het voorkomen van geweld op straat. Het inzetten van secundaire preventiemaatregelen in publieke en semi-publieke ruimten dient gericht te gebeuren. Hiertoe moet nauwkeurig worden nagegaan welke problemen of risicofactoren aanwezig zijn waarna interventies op maat kunnen worden ingezet. Van een aantal specifieke preventiemaatregelen die veelbelovend lijken te zijn ter de preventie van geweld, dient overwogen te worden of deze maatregelen in Nederland ingezet zouden kunnen worden. Dit betreffen onder meer het programma Safer Bars ter preventie van geweld in cafés, de programma’s PeaceBuilders en Responding in Peaceful and Positive Ways ter preventie van geweld op school en het programma Safe Dates ter preventie van ‘dating’ geweld (zie hoofdstuk 4 van het rapport).
¾ Wanneer specifieke maatregelen worden overgenomen voor inzet in Nederland, moet veel aandacht worden besteed aan het implementeren en waarborgen van een hoge mate van programma-integriteit (wordt de maatregel uitgevoerd zoals de bedoeling is). Dit zijn noodzakelijke voorwaarden om elders behaalde effecten in een nieuwe context te kunnen repliceren. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de Minister de Tweede Kamer laten weten dat in de toekomst systematisch aandacht zal worden besteed aan de evaluatie van preventieprojecten. Ook een aantal bestaande projecten zal onderzocht worden op hun effecten. Daarnaast zal worden nagegaan welke vroegtijdige interventies voor jonge kinderen en hun ouders een gunstig effect hebben op het voorkomen van geweld en aangeboden kunnen worden in Nederland. Tot slot zal een aantal effectief gebleken programma’s worden geselecteerd om door het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) geschikt te worden gemaakt voor gebruik in Nederland. Uit dit onderzoek blijkt dat veel preventiemaatregelen niet op hun effecten worden onderzocht. Daarnaast blijkt dat, wanneer een maatregel wel wordt geëvalueerd, de kwaliteit van het onderzoeksdesign van de studie vaak ontoereikend is om tot uitspraken te komen over de effectiviteit van de onderzochte preventiemaatregel. Slechts in een klein aantal effectstudies wordt expliciete aandacht besteed aan de onderliggende mechanismen die ervoor zouden moeten zorgen dat een preventiemaatregel de beoogde resultaten bereikt. De context waarin een maatregel is ingezet, wordt doorgaans evenmin uitgebreid beschreven en het gebrek aan evaluatiestudies werkt in de hand dat ook geëvalueerde maatregelen slechts in een zeer beperkt aantal contexten zijn getoetst.
Literatuur Van der Knaap, L.M., L.T.J. Nijssen, S. Bogaerts Geweld verslagen? Een studie naar de preventie van geweld in het publieke en semi-pulbieke geweld Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2006 Onderzoek en beleid, nr. 239 Van der Knaap, L.M., L.T.J. Nijssen, S. Bogaerts Violence Defied? A Review of Prevention of Violence in the Public and Semi-public Domain Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2006 Onderzoek en beleid, nr. 239a
Fact sheet 2006-23
—2
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-24
Lessen uit (evaluatie)onderzoek naar rechtshandhaving E.R. Kleemans, C.M. Klein Haarhuis, F.L. Leeuw, M.M.J. van Ooyen-Houben Vraagstelling en beleidsbelang Wat hebben we geleerd van twee jaar evaluatieonderzoek op het gebied van rechtshandhaving? Bij de overvloed aan beleidsonderzoeken, prestatiemetingen en evaluatieonderzoeken, ziet menig beleidsmaker door de bomen het bos niet meer. Daarom heeft het WODC een research synthese uitgevoerd op basis van 58 (evaluatie)onderzoeken die tussen 2002 en 2004 op het gebied van Rechtshandhaving zijn verschenen, in opdracht van het Ministerie van Justitie (Klein Haarhuis, Van Ooyen-Houben, Kleemans & Leeuw 2005). Methode Deze synthese heeft zich gericht op de volgende vragen: 1 Om wat voor typen interventies (beleidsmaatregelen) gaat het eigenlijk bij deze onderzoeken? 2 Op welke manier dient de kwaliteit van deze onderzoeken te worden beoordeeld en hoe bruikbaar zijn de resultaten voor een synthese? 3 Hoe kunnen de resultaten uit deze onderzoeken inhoudelijk worden gesynthetiseerd? De gebruikte methode verenigt twee verschillende, uit de literatuur bekende stromingen. Enerzijds de stroming die de nadruk legt op de methodische kwaliteit van het onderliggende onderzoek (o.a. Farrington & Welsh 2005). Anderzijds de stroming die meer nadruk legt op het openen van de ‘black box’ van beleidsinterventies: wat is het in een bepaald beleid dat een bepaalde uitkomst veroorzaakt, hoe komt deze tot stand, voor wie, en onder welke condities? (o.a. Pawson 2002). Door deze focus op werkingsmechanismen kunnen ook belangrijke inzichten worden ontleend aan onderzoek dat niet aan de hoogste kwaliteitseisen voldoet, en aan onderzoek op andere beleidsterreinen (waar vergelijkbare interventies plaatsvinden). Belangrijkste bevindingen Hieronder volgt een selectie van de belangrijkste inhoudelijke bevindingen. Voor de bevindingen over de kwaliteit van de onderzoeken wordt verwezen naar het rapport (Klein Haarhuis et al. 2005). Inhoudelijk weerspiegelen de evaluatieonderzoeken niet alleen het brede taakveld van rechtshandhaving, maar ook de diversiteit en de
complexiteit van de sturingsrelaties van Justitie met de samenleving. Relatief zelden is er sprake van interventies die rechtstreeks zijn gericht op verandering van het gedrag van burgers. Veel vaker is er sprake van: interventies in de vorm van speciale projecten en nieuwe organisatievormen; indirecte sturing door de financiering van organisaties; indirecte sturing van ketens van organisaties; stimulering van innovatie in (ketens van) organisaties; of invoering of wijziging van wet- en regelgeving. Op basis van dit inzicht zijn wij gekomen tot een indeling in typen evaluatieonderzoek, die recht doet aan de verschillende typen interventies en daarmee ook aan de verschillende manieren waarop dergelijke interventies kunnen worden geëvalueerd. Daarbij onderscheiden we de volgende vier typen evaluaties: project-evaluaties, organisatie-evaluaties, keten-evaluaties, en evaluaties van wet- en regelgeving. Project-evaluaties Projecten op het gebied van rechtshandhaving bestaan vaak uit verhoogde input van mankracht, expertise en middelen, en uit intensivering van samenwerking. Beleidsmakers vinden het belangrijk dat projecten goed aansluiten bij de bestaande ketenorganisatie. Daarom worden ketenpartners zoals politie en Openbaar Ministerie actief bij projecten betrokken. Een aantal projecten behelzen extra sturing of overleg. Door dit alles zou betere informatie beschikbaar moeten komen en handhavingsinstrumenten beter gebruikt moeten worden. Dit moet dan leiden tot o.a. meer opsporingsonderzoeken, aanhoudingen, veroordelingen, en uiteindelijk tot een verhoogde pakkans en minder criminaliteit. Uit de synthese van project-evaluaties is onder meer gebleken dat de voorgenomen intensivering van handhavingsinspanningen in veel gevallen is gerealiseerd, en dat ook de beoogde ‘productie’
Fact sheet 2006-24
—1
— bijvoorbeeld in de vorm van communicatiegerichte activiteiten, aanhoudingen of opsporingsonderzoeken — is gestegen. Maar de uiteindelijk beoogde projectdoelen lijken hiermee vooralsnog niet bereikt. Daarnaast blijkt dat bestaande organisaties vaak terughoudend zijn met het oppakken van activiteiten die met nieuwe projecten zijn gemoeid. Dit kan duiden op een variant van het bekende ‘kennis-attitude-gedragsprobleem’: de via communicatie opgedane projectkennis in een organisatie hoeft nog niet te betekenen dat die kennis ook in daden wordt omgezet. Ook de inbedding in bestaande werkprocessen levert nogal eens problemen op. Keten-evaluaties Interventies in de keten beslaan meestal de hele keten van preventie, opsporing en vervolging tot en met sanctietoepassing. Het gaat vaak om de invoering van nieuwe regulering, handhavingsinstrumenten en -methoden en om verbetering van de communicatie en samenwerking tussen ketenpartners. Dit zou moeten leiden tot betere opsporingsen vervolgingsresultaten en uiteindelijk tot minder criminaliteit. De onderzoeken stellen (onder meer) vast dat er systematische knelpunten zijn die bij verschillende vormen van ketenhandhaving telkens terugkeren. Dit zijn met name:
¾ Gebrek aan aansturing van de organisatie; te weinig integrale besturing. ¾ Gebrek aan coördinatie tussen ketenpartners en met externe partners. ¾ Gebrek aan gelijkvormigheid in beleid tussen ketenpartners (verschillende stijlen, werkwijzen, beleidscycli en prioriteiten); deelbewerkingen in de keten zijn te weinig in lijn met elkaar. ¾ Gebrek aan organisatiecapaciteit. ¾ Gebrek aan deskundigheid (opleidingsniveau). ¾ Teveel focus op misdaadbestrijding, ten koste van preventie en kennisverwerving. Door deze knelpunten werken de mechanismen in de praktijk niet zoals dat vooraf door het beleid werd beoogd. Verder blijkt dat de organisatie en de uitvoering van de handhaving in een aantal gevallen onder de norm worden bevonden. Op gemeentelijk niveau wordt bijvoorbeeld veel gedoogd. De ketenstructuur vertoont over het algemeen veel inefficiënties. Zowel het beleid als de evaluaties lijken een blinde vlek te vertonen. Rechtshandhavingsbeleid draait uiteindelijk om het nalevingsgedrag van burgers en rechtspersonen, maar veel interventies en ook veel evaluatie-onderzoek is daar niet rechtstreeks op gericht. De focus betreft voornamelijk de uitwerking van beleidsingrepen op de handhavingsketen, terwijl de uiteindelijke effecten hiervan op het nalevingsgedrag veelal buiten beschouwing blijven.
Literatuur Farrington, D.P., B.C. Welsh Randomized experiments in criminology. What have we learned in the last two decades? Journal of Experimental Criminology, jrg. 1, nr. 1, 2005, pp. 9-38 Klein Haarhuis, C.M., M.M.J. van Ooyen-Houben, E.R. Kleemans, F.L. Leeuw Kennis voor Beleid — Een synthese van 58 onderzoeken op het gebied van rechtshandhaving Den Haag, WODC — Ministerie van Justitie, 2005 WODC-Cahier, nr. 2005-5 Klein Haarhuis, C., M. van Ooijen-Houben, E. Kleemans, F. Leeuw Rechtshandhaving geëvalueerd. Een synthese van 31 onderzoeken Justitiële verkenningen, jrg. 31, nr. 8, 2005, pp. 54-71 Pawson, R. Evidence-based policy; the promise of ‘realist synthesis’ Evaluation, jrg. 8, nr. 3, 2002, pp. 340-358
Fact sheet 2006-24
—2
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-25
Elektronische detentie M. Kruissink Wat is elektronische detentie? Elektronische detentie is het tenuitvoerleggen van een vrijheidsstraf bij de gedetineerde thuis, waarbij de aanwezigheid van betrokkene gecontroleerd wordt door middel van technische voorzieningen. Een elektronisch gedetineerde mag zijn huis uitsluitend op vooraf vastgestelde tijdstippen verlaten. Een enkelband met daarin een zender maakt het mogelijk om de aanwezigheid te checken. Dat gebeurt dagelijks op diverse willekeurige momenten. Bij afwijkingen van gemaakte afspraken wordt automatisch alarm gegeven en uitgezocht wat er aan de hand is. Ook als een deelnemer probeert de enkelband af te doen, wordt alarm gegeven. Uitgangspunten van ED zijn: een optimale en goedkope benutting van detentiecapaciteit met behoud van het strafkarakter van de detentie. Daarmee wijkt ED principieel af van het al langer toegepaste elektronisch toezicht (ET). Dat vindt plaats in het kader van penitentiaire programma’s die zijn gericht op reïntegratie en het beperken van detentieschade. ED is in november 2003 als pilot in Nederland ingevoerd. De belangrijkste redenen om met ED te beginnen, waren het terugdringen van het cellentekort en bezuinigingsoverwegingen. Vraagstelling van het evaluatie-onderzoek ¾ Wordt ED uitgevoerd zoals beoogd? ¾ Hoe wordt ED beleefd door de betrokkenen en personen uit hun omgeving? ¾ Hoe staat het met de kosten van ED in vergelijking met de afdoeningsmodaliteiten waar ED voor in de plaats is gekomen?
Onderzoeksmethode 1 bestudering van literatuur, nota’s en dergelijke; 2 inventarisatie en analyse van administratieve gegevens; 3 gesprekken met sleutelfiguren (beleidsmedewerkers Justitie en management van de PI’s waar de ED-deelnemers administratief zijn ondergebracht); 4 gesprekken met uitvoerders van ED (medewerkers van de vijf inrichtingen waar ED administratief is ondergebracht); 5 mondelinge interviews met 66 ED-deelnemers; 6 mondelinge interviews met 16 partners/ huisgenoten van ED-deelnemers; 7 een kostenanalyse. Uitkomsten Uitvoering zoals beoogd Als een vorm van thuisdetentie zonder begeleiding of reïntegratiedoelstelling is ED uitgevoerd zoals beoogd. De doelstelling van het project om tenminste 200 plaatsen te realiseren is ruim gehaald. Ook de doelstelling om ED laagdrempelig te houden is gehaald: 75 procent van degenen die een intakegesprek hebben gehad, komen in aanmerking. De gehanteerde selectiecriteria blijken voldoen goed want niet meer dan 7 procent van de deelnemers blijkt uit te vallen.
Fact sheet 2006-25
—1
Beleving door deelnemers en hun partners De deelnemers oordelen in alle opzichten positiever over ED dan over een gevangenisstraf. Dat geldt zowel voor deelnemers die zelf ervaring hebben met het uitzitten van een gevangenisstraf als voor hen die uitsluitend ervaring met ED hebben. Er blijkt slechts in geringe mate sociale of psychische detentieschade op te treden als gevolg van deelname aan ED.
Kosten De kosten van een ED-plaats blijken per deelnemer, per dag circa € 40,-- te bedragen. Dat is ongeveer eenderde van de kosten van een plaats in een (zeer beperkt beveiligde) inrichting.
Drank- en druggebruik en het gebruik van kalmerende middelen nemen gedurende ED niet toe, en evenmin ervaren deelnemers meer lichamelijke of psychische klachten dan vóór zij elektronisch gedetineerd werden. De straf wordt weliswaar als lichter ervaren dan een gevangenisstraf maar deelnemers ervaren ED wel degelijk als een straf doordat ze toch hun vrijheid kwijt zijn. ED doet een groot beroep op zelfdiscipline. De elektronisch gedetineerde is in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor het niet verlaten van zijn huis, terwijl hij zich in een inrichting niet voor die verantwoordelijkheid gesteld ziet vanwege de beveiligingssituatie aldaar. Verder wordt het voortdurend thuis moeten zitten terwijl men niet op gebruikelijke wijze aan de samenleving kan deelnemen als belastend ervaren. Partners van elektronisch gedetineerden voelen zich niet of nauwelijks beperkt in hun doen en laten doordat de ED-deelnemer voortdurend thuis is.
Beleidsbenutting De Minister van Justitie heeft inmiddels een wetsvoorstel bij het parlement ingediend waarin ED onder de naam huisarrest als nieuwe, zelfstandige hoofdstraf wordt geïntroduceerd, op te leggen door de rechter. Huisarrest zou de leemte tussen taakstraf en celstraf kunnen opvullen.
Besproken literatuur Bob Post, Lenneke Tielemans, Clara Woldringh Geboeid door de enkelband. Evaluatie pilot elektronische detentie
Fact sheet 2006-25
—2
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-26
Terbeschikkingstelling (TBS) en forensisch psychiatrische zorg Katy de Kogel De afgelopen vijf jaar heeft het WODC verschillende onderzoeken op het gebied van TBS en forensisch psychiatrische zorg binnen de geestelijke gezondheidszorg en het gevangenissysteem verricht. Hier onder wordt een viertal thema’s kort besproken: zeer langdurig delictgevaarlijken, contraire beëindiging van de TBS-maatregel, internationaal vergelijkende studies en forensisch psychiatrisch toezicht. Onderzoek op het gebied van strafrechtelijke recidive en prognoses van de benodigde TBS-capaciteit komen elders aan de orde. Zeer langdurig delictgevaarlijken Binnen TBS-klinieken, maar ook binnen instellingen van de (forensische) geestelijke gezondheidszorg (GGz) wordt een deel van de behandelplaatsen bezet door patiënten die op dit moment niet te behandelen zijn, terwijl hun delictrisico van dien aard is dat zij nog steeds een gevaar voor de samenleving vormen. Zowel in de TBS-, als in de GGz-sector wordt dit als een probleem ervaren, temeer omdat veel andere patiënten op wachtlijsten staan. Het WODC-onderzoek beoogt informatie te leveren ten behoeve van beslissingen over het verder te ontwikkelen ‘long stay beleid’ van het ministerie van Justitie. Aantallen ‘blijvend delictgevaarlijken’ Met het oog op het uitbreiden en mogelijk nader differentiëren van voorzieningen voor ‘blijvend delictgevaarlijke’ patiënten, hebben de Directie Sanctie- en Preventiebeleid en de Dienst Justitiële Inrichtingen het WODC gevraagd om deze groep patiënten in kaart te brengen (De Kogel, Verwers & Den Hartogh, 2005). Er is onderzocht hoeveel patiënten in TBS-klinieken, Forensisch Psychiatrische Klinieken (FPK’s), Forensisch Psychiatrische Afdelingen (FPA’s) en Klinieken voor Intensieve Behandeling (KIB’s) door behandelverantwoordelijken worden beschouwd als ‘blijvend delictgevaarlijk’. Tevens is nagegaan welke mate van beveiliging en welke mate van zorg deze patiënten volgens hun behandelverantwoordelijken nodig hebben. In het onderzoek is uitgegaan van de volgende omschrijving van ‘blijvende delictgevaarlijkheid’: a Er is een risico van ernstig gewelddadig (seksueel) delict. b Beveiliging en/of toezicht op het niveau van een TBS-instelling of een instelling van de forensische GGz is nodig om te voorkomen dat betrokkene tot dergelijke delicten komt. c Het is niet te verwachten dat delictrisico binnen 6 jaar zodanig is afgenomen/beheersbaar geworden dat betrokkene buiten genoemde vormen van beveiliging en toezicht kan. De belangrijkste resultaten uit dit onderzoek zijn: 1 In de TBS-sector wordt ongeveer 42% en in de (forensische) GGz-sector ongeveer 35% van de intramurale patiënten aangemerkt als 'blijvend delictgevaarlijk'. 2 Voor deze patiënten is er behoefte aan naar niveau van beveiliging, toezicht en zorg gedifferentieerde voorzieningen. Dit betreft gesloten (long stay) plaatsen vergelijkbaar met de huidige long stay voorzieningen binnen TBS-klinieken, intramurale (long stay) plaatsen met een niveau van beveiliging en zorg zoals dat wordt geboden door voorzieningen binnen de forensische GGz, maar ook voorzieningen waarbij de patiënt onder langdurig toezicht op delictgerelateerd gedrag in de maatschappij verblijft. Evaluatie eerste long stay afdeling De long stay afdelingen dienen de maatschappij te beschermen tegen het delictrisico van de patiënten. Daarnaast heeft de afdeling tot doel mensen op een dusdanige wijze te verplegen dat een zo optimaal mogelijke staat van welzijn en een zo klein mogelijk delictgevaar wordt bereikt. Ook is het de bedoeling dat de patiënten op de afdeling zullen verblijven tegen een lagere kostprijs dan op een reguliere behandelafdeling. Fact sheet 2006-26
—1
Het WODC evalueerde de eerste twee doelstellingen (De Kogel & Verwers, 2003). In het onderzoek werden de eerste drie jaar van het bestaan van de afdeling betrokken. Voor zover bekend zijn gedurende deze jaren door patiënten van de afdeling geen delicten gepleegd. Uit de incidentenregistratie bleek dat aanvankelijk drie maal een patiënt zich tijdens kortdurend verlof aan het toezicht had onttrokken. Na aanscherping van het verlofbeleid is dit echter niet meer voorgekomen. Om de kwaliteit van het dagelijks leven te onderzoeken werden met 15 van de 20 patiënten en ongeveer 20 stafleden semistructurele interviews gehouden. De meeste patiënten functioneren stabiel en halen voldoening uit hun dagelijkse bezigheden. Medewerkers van de longstay afdeling hebben over het algemeen veel interesse in hun werk en voelen zich betrokken bij de patiënten. Wel kwam de behoefte aan meer gedifferentieerde long stay voorzieningen naar voren. Contraire beëindiging van de TBS-maatregel Contraire beëindiging is het niet verlengen van de TBS-maatregel door de rechtbank of het gerechtshof, tegen het advies van de adviserende instantie in. Een toename van het aantal contraire beëindigingen in 2003 en zorg vanwege een in eerder onderzoek gebleken samenhang met latere recidive waren aanleiding tot dit onderzoek. In breder verband heeft het onderzoek onder meer relevantie voor de volgende vragen: ¾ de vraag in hoeverre en op welke wijzen recidive van (ex)-TBS-gestelden kan worden verminderd; ¾ de vraag hoe de inschatting van het recidiverisico in het kader van de TBS-verlengingsprocedure en de communicatie daarover tussen adviserende en beslissende instantie het best kan plaatsvinden De aantallen en de aard van contrair beëindigde zaken zijn kwantitatief onderzocht aan de hand van beschikkingen van in 2001-2004 als contrair beëindigd geregistreerde zaken. Ter aanvulling en verdieping, om meer zicht te krijgen op de argumenten en meer algemene oorzaken met betrekking tot contraire beëindiging, zijn vraaggesprekken gehouden met rechters, raadsheren en gedragsdeskundigen. De belangrijkste resultaten zijn: 1 In getalsmatig opzicht nemen contraire beëindigingen van de TBS-maatregel in 2001-2004 slechts een zeer geringe plaats in onder de beslissingen in verlengingsprocedures (ongeveer 11 contraire beëindigingen op tussen de circa 850 tot 1700 verlengingsprocedures per jaar. 2 In de meeste van de contrair beëindigde zaken schat de adviserende instantie het recidiverisico laag in. Bij inhoudelijke analyse van de contrair beëindigde zaken bleek dat slechts in zeven van de 38 zaken waarin de inschatting van het recidiverisico was vermeld, de adviserende instantie het recidiverisico inschatte als hoog (twee zaken) of matig dan wel twijfelachtig (vijf zaken). In de overige zaken schatte de adviserende instantie het recidiverisico laag in. 3 In de perceptie van actoren met ervaring en kennis van zaken op dit gebied zijn de volgende punten belangrijke oorzaken van contraire beëindiging: ¾ accentverschillen met betrekking tot juridische en gedragskundige criteria voor verlenging; ¾ de onzekerheidsmarge bij de inschatting van het recidiverisico; ¾ de mate waarin rechters of raadsheren bemoeienis met de tenuitvoerlegging van de TBSmaatregel tot hun taak rekenen; strategische advisering door TBS-instellingen. 4 Van de TBS-gestelden van wie in 2001-2004 de maatregel is beëindigd zijn nog geen recidivegegevens bekend omdat de follow-up periode daarvoor nog te kort is. Als alternatief werd de recidive van TBSgestelden na contraire respectievelijk conforme beëindiging van de maatregel bepaald voor cohorten die in eerdere jaren zijn uitgestroomd. De bevinding op basis van de bestudeerde zaken van in 2001-2004 contrair beëindigde maatregelen, dat de adviserende instantie in het merendeel van de zaken het recidiverisico laag inschat is moeilijk in overeenstemming te brengen met de bevinding die naar voren komt uit de gegevens van eerdere uitstroomcohorten, dat na contraire beëindiging structureel een hoger percentage ex-TBS-gestelden (zeer ernstig) recidiveert. Dit pleit ervoor om over enkele jaren in follow-up onderzoek recidivegegevens te verzamelen van de TBSgestelden die uitstroomden in 2001-2004 en deze te relateren aan de wijze van beëindiging en aan inhoudelijke kenmerken van de contrair beëindigde zaken. Internationaal vergelijkende studie Ten behoeve van de parlementaire onderzoekscommissie TBS (2005/2006) is onderzocht hoe in Engeland, Duitsland, Canada, Zweden en België in een aantal opzichten wordt omgegaan met delinquenten die vergelijkbaar zijn met TBS-gestelden in Nederland (De Kogel & Nagtegaal, 2006). Het gaat om personen die een ernstig gewelds- of zedendelict hebben gepleegd en tevens een psychische stoornis hebben en die in het gevangenissysteem of in het forensisch psychiatrische systeem verblijven. Fact sheet 2006-26
—2
De opdrachtgever, de Directie Sanctie- en Preventiebeleid van het ministerie van Justitie, heeft vijf vragen voor het internationale onderzoek geformuleerd. Deze vragen luiden: 1 Welke doelgroepen worden binnen populaties van met TBS-gestelden vergelijkbare forensisch psychiatrische patiënten en delinquenten onderscheiden? 2 Welke wettelijke en organisatorische systemen van op resocialisatie gerichte behandeling zijn er in het buitenland bekend? 3 Welke rol speelt de behandelbaarheid bij de toegang, behandeling en uitstroom? In hoeverre is behandelbaarheid in de verschillende stadia goed vast te stellen? 4 Op welke wijze is het toezicht op betrokkenen geregeld na afloop van de juridische titel? 5 Wat zijn de werkwijze en de procedurele aanpak bij de besluitvorming over de aanpak, het verlof en het ontslag uit het systeem? In ieder land zijn 10 tot 20 vraaggesprekken gehouden met sleutelfiguren uit een aantal vaste sectoren. De sectoren zijn bij elk land: ¾ Ministeries die beleid op het gebied van forensisch psychiatrische zorg en justitiële inrichtingen en wetgeving op dit gebied in portefeuille hebben. ¾ Organisaties die verantwoordelijk zijn voor beleid op het gebied van de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen en strafrechtelijke maatregelen. ¾ Forensisch psychiatrische instellingen ¾ Penitentiaire inrichtingen ¾ Organisaties die verantwoordelijk zijn voor toezicht en nazorg ten aanzien van gedetineerden en forensisch psychiatrische patiënten. ¾ Instantie die beslist over voortzetting of (voorwaardelijke) beëindiging van vrijheidsbenemende maatregelen ten aanzien van de genoemde populatie. ¾ Wetenschappers of het gebied van onder meer forensische psychiatrie/psychologie of neurowetenschappen. Daarnaast is voor elk land bronnenonderzoek verricht, gericht op onder meer wetgeving, wetenschappelijke literatuur, met name overzichtsstudies, beleidsdocumenten. Een conclusie van het onderzoek is dat de bestudeerde landen in grote lijnen vergelijkbare belangen nastreven: enerzijds bescherming van de maatschappij tegen ernstige gewelds- of zedendelicten, anderzijds de mogelijkheid van geleidelijke reïntegratie in de maatschappij na afloop van de straf of maatregel. Daarbij ervaren de bestudeerde landen in de praktijk vergelijkbare knelpunten. Zo verloopt in geen van de bestudeerde landen de doorstroming van forensisch psychiatrische patiënten naar lagere beveiligingsniveau’s, naar de reguliere psychiatrie of naar voorzieningen in de maatschappij zonder problemen. Verder heeft elk van de bestudeerde landen ernstige incidenten gekend waarbij zeden- of geweldsdelinquenten die zich aan het toezicht hadden onttrokken of waren vrijgelaten een ernstig misdrijf pleegden. Deze waren mede aanleiding tot soms ingrijpende veranderingen in de wetgeving of organisatie van het forensisch psychiatrische of gevangenissysteem. Verder wordt geconcludeerd dat een aantal ontwikkelingen plaatsvindt die voorbeelden bieden die ook voor Nederland interessant zijn. 1 De bestudeerde landen verschillen sterk in de mate waarin wettelijke instrumenten zijn ontwikkeld die speciaal gericht zijn op langdurige detentie van gewelds- of zedendelinquenten met een gevangenisstraf. Zo heeft bijvoorbeeld Canada de ‘Dangerous offender legislation’, Engeland de ‘Imprisonment for public protection’ en Duitsland de ‘Sicherungsverwahrung’. Dergelijke wetgeving schept tevens een kader voor langdurig toezicht, doordat langdurige voorwaardelijke invrijheidstelling mogelijk is. Daarnaast zijn er aparte wettelijke instrumenten voor (preventief) toezicht op gewelds- en zedendelinquenten. Bijvoorbeeld in Canada de ‘long term offender legislation’ en de zogeheten ‘paedophile’- en ‘high risk’ ‘peace bonds’. In Nederland en Zweden bestaat nauwelijks dergelijke wetgeving. 2 Het gevangeniswezen in zowel Engeland als Canada beschikt over een systeem van geaccrediteerde behandelprogramma’s gericht op het verminderen van het recidiverisico van zeden- en geweldsdelinquenten. In dat opzicht kunnen deze landen worden gezien als voorlopers ten opzichte van de andere bestudeerde landen. In Engeland en Canada heeft de overheid een belangrijke coördinerende en sturende rol bij de ontwikkeling, accreditatie en implementatie van dezelfde behandelprogramma’s op meerdere locaties. Ook is er in deze landen een sterke bijdrage van wetenschappers aan de ontwikkeling en accreditatie van behandelprogramma’s. 3 Grofweg is een tweedeling te maken in landen waarin gerechten geadviseerd door gedragsdeskundigen beslissen over (voorwaardelijke) invrijheidstelling (Nederland, Duitsland, Zweden) en landen waarin boards/commissies bestaande uit juristen, gedragsdeskundigen en veelal ook leken dit doen (Canada, Engeland, België). De belangrijkste vraag met betrekking tot de Fact sheet 2006-26
—3
besluitvorming over (voorwaardelijke) invrijheidstelling lijkt in hoe verre de juiste checks en balances wat betreft de rechten van alle betrokkenen en de professionele juridische en gedragsdeskundige expertise zijn gewaarborgd en niet zozeer welk type orgaan met de beslissing is belast. Forensisch psychiatrisch toezicht Extramuraal toezicht op TBS-gestelden kan in de toekomst mogelijk een bijdrage leveren aan de vermindering van recidive en het voorkomen van nieuwe slachtoffers. Op die manier zou het ook kunnen bijdragen aan de verbetering van de doorstroming binnen het TBS-systeem. Het WODC heeft literatuuronderzoek verricht naar verschillende vormen van extramuraal toezicht in binnen- en buitenland voor TBS-gestelden en vergelijkbare groepen en naar de effectiviteit van deze toezichtsvormen (Van Gestel, van der Knaap, Hendriks, mmv De Kogel, Nagtegaal, Bogaerts, 2006). Er is een systematische review uitgevoerd waarbij uit aanvankelijk 327 publicaties, 65 studies werden geselecteerd die betrekking hadden op extramuraal toezicht bij personen die een ernstig gewelds- of zedendelict hadden gepleegd en tevens een psychische stoornis hadden. De literatuurstudie laat zien dat in diverse landen uiteenlopende initiatieven zijn ontwikkeld en uitgevoerd, zoals langdurige aftercare, elektronisch toezicht, elektronische volgsystemen en beleid ten aanzien van registratie- en notification van zeden- en geweldsdelinquenten. Op basis van de verzamelde literatuur kunnen geen harde uitspraken gedaan worden over de effectiviteit van langdurige toezichtsprogramma’s voor TBS-gestelden of vergelijkbare groepen, omdat nauwelijks kwalitatief goede studies voorhanden zijn over deze toezichtsprogramma’s. Er is vooralsnog weinig empirische steun te vinden voor de vermeende positieve effecten van langdurig toezicht op de recidive van deze specifieke doelgroep. In een vervolgproject zal aanvullend literatuuronderzoek worden verricht naar de effectiviteit van transmuraal toezicht bij een bredere populatie delinquenten en psychiatrische patiënten. Literatuur Kogel, C.H. de, C. Verwers De longstay afdeling van Veldzicht; een evaluatie Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2003 WODC-reeks Onderzoek en beleid, nr. 207 Kogel, C.H. de, C. Verwers, V.E. den Hartogh ‘Blijvend delictgevaarlijk’ — empirische schattingen en conceptuele verheldering Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2004 WODC-reeks Onderzoek en beleid, nr. 226 Hartogh, V.E. den, C.H. de Kogel, S. Bogaerts Psychische en lichamelijke pathologie bij een steekproef van ‘blijvend delictgevaarlijke’ forensisch psychiatrische patiënten Den Haag, WODC, Ministerie van Justitie, 2005 WODC-Cahier, nr. 2005-19 Kogel, C.H. de Legislation and treatment of mentally disordered offenders in the Netherlands. In: H.J. Salize, H. Dressing (red.), Legislation and treatment of mentally disordered offenders in EU-Member States Pabst Scientific Publishers, 2005 Kogel, C.H. de, V. E. den Hartogh Contraire beëindiging van de TBS-maatregel. Aantal, aard en verband met recidive Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2005 WODC-reeks Onderzoek en beleid, nr. 236 Kogel, C.H. de, M.H. Nagtegaal, E. Neven, G. Vervaeke Gewelds- en zedendelinquenten met een psychische stoornis. Wetgeving en praktijk in Engeland, Duitsland, Canada, Zweden en België Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2006 WODC-reeks Onderzoek en beleid, nr. 240 Gestel, B. van, L.M. van der Knaap, A. Hendriks, m.m.v. C.H. de Kogel, M.H. Nagtegaal, S. Bogaerts Toezicht buiten de muren. Een systematische review van extramuraal toezicht op TBS-gestelden en vergelijkbare groepen in het buitenland Den Haag: WODC, Ministerie van Justitie, 2006 WODC-Cahier 2006-2
Fact sheet 2006-26
—4
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-27
Integratiekaart 2006 Oktober 2006 WODC/CBS Inleiding Sinds 2004 werken het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) samen aan de ontwikkeling van een Integratiekaart. Op verzoek van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie is een instrument ontwikkeld met behulp waarvan de integratie van allochtonen van de eerste en de tweede generatie door de tijd heen gevolgd kan worden. De eerste proeve van een Integratiekaart verscheen in 2004, gevolgd door de Integratiekaart 2005 en 2006. De Integratiekaart schetst een beeld van de positie van groepen allochtonen op verschillende maatschappelijke terreinen, en van de ontwikkelingen daarin in de tijd. Hierdoor ontstaat meer inzicht in het proces van integratie. Wij doen dit enerzijds door trends te beschrijven, met aandacht voor zowel oud- als nieuwkomers, en anderzijds door cohorten nieuwkomers vanaf hun binnenkomst in Nederland gedurende langere tijd te volgen. De Integratiekaart heeft niet de pretentie beleidseffecten te meten. Wel legt het een belangrijke basis voor effectiviteitsonderzoek. Immers, ontwikkelingen worden door de tijd en bij een scala van bevolkingsgroepen in kaart gebracht. In vergelijking met de vorige versie omvat de Integratiekaart 2006, opnieuw, informatie waarover we nog niet eerder konden beschikken. Het gaat met name om gegevens inzake zorggebruik, Cito-toets gegevens, informatie over deelname aan het voortgezet onderwijs en het mbo, voortijdige schooluitval vanuit het voortgezet onderwijs, het type economische activiteit, de ontmoetingskansen van allochtonen op scholen en in bedrijven en nieuwe politiecontacten van eerder geverbaliseerden. Omdat een belangrijk deel van deze gegevens recentelijk voor het eerst beschikbaar is gekomen, kunnen in veel gevallen echter nog geen trends worden vastgesteld. Met het ‘volwassen’ worden van de Integratiekaart, zullen de longitudinale inzichten echter steeds meer gaan toenemen. Dit is voor beleidsontwikkeling in de toekomst van belang. Methode De Integratiekaart schetst een beeld van de positie van groepen allochtonen op verschillende maatschappelijke terreinen, en van de ontwikkelingen daarin in de tijd. Hierbij maken wij gebruik van gegevens uit het Sociaal Statistisch Bestand (SSB) van het CBS. In het SSB is een groot aantal registers (onder andere van de Belastingdienst, uitkeringsinstanties, de IB-groep) op individueel niveau gekoppeld aan de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Daarnaast is het mogelijk gebleken om het Centraal Register Vreemdelingen (CRV) van de
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) aan het SSB te koppelen, zodat we de betekenis van migratiemotieven voor het integratieproces kunnen onderzoeken. Het SSB biedt, dankzij deze koppelingen, individuele gegevens van alle inwoners van Nederland over onder andere demografische kenmerken, werk, uitkeringen, inkomen, onderwijs en migratiemotief en biedt zo de mogelijkheid om kennis te verwerven over hun onderlinge samenhang. Omdat diverse jaargangen ook onderling gekoppeld zijn, ontstaan mogelijkheden voor het longitudinaal, cohortsgewijs, volgen van mensen in de verschillende registers.
Fact sheet 2006-27
—1
Resultaten Demografische ontwikkelingen ¾ Een sterk afgenomen immigratie, een nauwelijks groeiende autochtone bevolking, een aanzienlijk grotere groei van de tweede generatie niet-westerse allochtonen en het gegeven dat de vier grootste herkomstgroepen tweederde van de totale groep niet-westerse allochtonen vormen, zijn enkele van de belangrijkste demografische conclusies waarmee in het integratiebeleid rekening gehouden moet worden. Onderwijsparticipatie ¾ Wat de onderwijsparticipatie betreft, komt naar voren dat niet-westerse allochtonen gemiddeld in alle stadia van de onderwijsloopbaan slechter presteren dan autochtonen. Daar waar we de beschikking hebben over trends in de tijd, zijn er aanwijzingen dat de prestaties van niet-westerse allochtonen langzaam meer in lijn komen met die van autochtonen. Het gaat daarbij om de slagingspercentages in het voortgezet onderwijs en de instroom in het hoger onderwijs. Arbeidsmarksparticipatie ¾ Ten aanzien van de arbeidsmarktparticipatie is geconstateerd dat het werknemersaandeel in 2004 van autochtonen bijna 66% betrof, van westerse allochtonen ruim 56% en van nietwesterse allochtonen 46%. Niet-westerse allochtonen ontvangen gemiddeld twee keer zo vaak een uitkering dan autochtonen, welk verschil met de leeftijd toeneemt. Voor sommige bevolkingsgroepen zoals Kaapverdiërs, Hongkong-Chinezen en Surinamers is de arbeidsparticipatie ongeveer gelijk aan die in de autochtone bevolking, maar voor andere wijkt die daar sterk van af. Ten aanzien van de vier grote herkomstgroepen is het beeld zeker niet onverdeeld gunstig voor wie economische integratie wezenlijk vindt. Verder is duidelijk geworden dat de economische teruggang in de jaren 2002-2004 negatieve effecten heeft gehad op de arbeidskansen van de tweede generatie niet-westerse allochtonen en nieuwkomers. Dit blijkt zowel uit de cohortanalyse van ruim 40.000 nieuwkomers die in 2001 Nederland binnenkwamen, als uit trendgegevens inzake werk en uitkeringen.
Sociale contacten: huwelijken, wijken, scholen en bedrijven ¾ Op het terrein van de sociaal-culturele integratie stellen we vast dat met name relatief veel Turken en Marokkanen gedurende 1999 en 2002 een migratiehuwelijk aangaan. Bij de tweede generatie is dit aandeel kleiner dan bij de eerste generatie. ¾ De kansen op ontmoetingen van niet-westerse allochtonen met autochtonen in buurten zijn in Nederland tussen 1999 en 2004 afgenomen. Dit geldt het sterkst voor Marokkanen. Enkele kleinere groepen met veel asielmigranten steken hier positief bij af. Vanuit het gezichtspunt te streven naar een grotere verscheidenheid in sociale contacten en het daaruit voortvloeiende sociaal kapitaal, is de afnemende ontmoetingskans zorgelijk. Nietwesterse allochtonen hebben ook verhoudingsgewijs meer niet-westers allochtone medeleerlingen op school dan autochtonen en datzelfde geldt voor collega’s op het werk. De economische integratie (met name het hebben van betaald werk) van recente nieuwkomers lijkt samen te hangen met hun sociaalculturele integratie (het al dan niet een partner van dezelfde herkomst hebben en het percentage niet-westerse allochtonen in de (woon)buurt). Gezondheid: contacten met de huisarts ¾ Het gebruik van de gezondheidszorg, zoals vastgesteld via het bezoek aan de huisartsen, laat weinig opmerkelijke verschillen zien tussen allochtonen en autochtonen. Het soms wel te horen geluid dat allochtonen 'veel vaker de huisarts bezoeken’ dan allochtonen, wordt niet bevestigd door onze gegevens. Criminaliteit ¾ Evenals voorgaande jaren is opnieuw gebleken dat er sprake is van een aanhoudende oververtegenwoordiging in de geregistreerde criminaliteit van een aantal niet-westers allochtone groepen. Conclusie Gezien het voorgaande is onze eindconclusie dat de voortgang van de sociaal-economische en sociaal-culturele integratie van allochtonen in de Nederlandse samenleving op een enkel terrein hoopgevend is, maar dat op veel terreinen nog sprake is van een aanzienlijke achterstand.
Besproken literatuur Integratiekaart 2006 — Bijlage bij de Jaarnota Integratiebeleid 2006 Den Haag, WODC/CBS, 2006 WODC-Cahier, nr. 2006-8
Fact sheet 2006-27
—2
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-28
Integratiebeleid etnische minderheden Een synthese van 16 recente evaluatieonderzoeken Voorlopige resultaten Oktober 2006 Işık Kulu Glasgow Inleiding Een van de belangrijkste conclusies van het bronnenonderzoek dat uitgevoerd is in opdracht van de Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid (Commissie Blok, 2003-2004) was dat in de afgelopen drie decennia de effectiviteit van het integratiebeleid weinig onderzocht was. Ook was de kwaliteit van de evaluatiestudies gebrekkig: er ontbrak een causaal verband tussen de doelstellingen, instrumenten, indicatoren, en resultaten van het integratiebeleid (de programmatheorie). Naast de vraag of de resultaten van een beleidsprogramma uitsluitend aan dat programma toe te schrijven zijn (effectiviteit), moeten de evaluatieonderzoeken, voor een wetenschappelijke onderbouwing van het uitgevoerde beleid, in staat zijn om de volgende vragen te beantwoorden: wat zijn de beleidsveronderstellingen die ten grondslag liggen aan de beleidsinterventies? Dat wil zeggen, hoe (via welke processen en gedragsmechanismen) zou een specifieke beleidsinterventie de gewenste gedragsveranderingen bij de doelgroep tot stand moeten brengen? Hoe werken deze veronderstellingen in werkelijkheid? In welke contexten leiden deze programma’s tot de gewenste resultaten? Op deze manier kunnen de beleidsmakers weten waarom een bepaald programma al dan niet zou moeten werken en in welke omstandigheden. Methode In deze synthese beperken we ons tot onderzoek dat uitgevoerd is in opdracht van of gefinancierd door de landelijke overheid in de periode van 1 januari 2003 tot 1 maart 2006. We hebben 16 procesen effectevaluatie onderzoeken aangetroffen die aan onze criteria voldeden. Deze onderzoeken hebben betrekking op de volgende terreinen: inburgering, naturalisatie, arbeidsparticipatie, onderwijs, toegankelijkheid van de gezondheidszorg, media, en criminaliteit. In de synthese van deze onderzoeken hanteren we de Context-Mechanisms-Outcome (CMO) benadering van Pawson en Tilley (1997). Mechanismen verwijzen naar de ‘motoren’ die verondersteld worden de werkzame elementen te zijn van een beleidsmaatregel of beleidsprogramma’s. Dat mechanismen verondersteld worden werkzaam te zijn, hoeft niet te betekenen dat zij ook daadwerkelijk werkzaam zijn. In onze analyses groeperen we de in de evaluaties aangetroffen veronderstelde mechanismen die aan het beleid ten grondslag liggen in twee categorieën: institutionele en sociale mechanismen. De eerste groep betreft mechanismen op organisatorisch, beheersmatig of institutioneel niveau (op macro of meso niveau) waarbij geen (expliciete) link gelegd wordt met hoe gedragsveranderingen op individueel
(micro) niveau tot de beoogde (macro niveau) beleidsresultaten moeten leiden. De sociale mechanismen betreffen echter de beleidsveronderstellingen waarom en hoe het ingezette beleidsinstrument het gedrag van de individuen (uit de doelgroep) zou moeten veranderen en deze tot de gewenste (macro niveau) beleidsresultaten zou moeten leiden. Voorlopige resultaten De onderstaande resultaten zijn gebaseerd op de 16 evaluatieonderzoeken die we bestudeerd hebben. In deze evaluatieonderzoeken treffen we de volgende veronderstelde mechanismen aan: Veronderstelde mechanismen: arbeidsparticipatie Institutionele mechanismen: ¾ Bewustwording/ verplichtingen van werkgevers en controle daarop: als de bewustwording ten aanzien van de achterstandspositie van etnische minderheden bij werkgevers vergroot wordt, dan zullen zij vaker werknemers uit deze groepen in dienst nemen en hen laten doorstromen naar hogere functies. Terugkoppeling hierop door de overheid en sociale controle door maatschappelijke belangenorganisaties (via de verplichte,
Fact sheet 2006-28
—1
openbare jaarverslagen) zullen dit effect versterken. ¾ Actieve werving: actieve werving van werkloze jongeren (vooral vrouwen) via huiselijke kring (bijvoorbeeld door “topperware” bijeenkomsten te organiseren), informele groepsbijeenkomsten, en indien nodig informatie in eigen taal over de arbeidsmarkt vergroten de toegankelijkheid van de arbeidsmarkt voor degenen die de weg naar de reguliere instanties niet weten te vinden. ¾ Procesbewaking en informatie uitwisseling binnen/tussen organisaties: ondersteuning, advisering en signalering van knelpunten door een projectorganisatie of een helpdesk leiden ertoe dat het beleidsprogramma goed functioneert. ¾ Ketenbenadering/samenwerking: een ketenbenadering van de verantwoordelijke organisaties leidt tot betere afspraken tussen de samenwerkende partners. Dit leidt ertoe dat de partners in de keten individueel maatwerk leveren waarbij de cliënt het uitgangspunt is. Dit zou uitval uit het reïntegratietraject moeten voorkomen en zou moeten zorgen voor snellere toeleiding van werkloze jongeren naar werk of school. Sociale mechanismen: ¾ Mentoring/ intensieve persoonlijke begeleiding van werkloze jongeren ¾ Integrale aanpak bij het wegnemen van meerdere belemmeringen voor arbeidsparticipatie van werkloze jongeren (bijvoorbeeld door een combinatie van schuldhulpverlening, taalondersteuning, scholing, hulp bij het zoeken van huisvestiging en bemiddeling en begeleiding tijdens werk) zorgt ervoor dat ze sneller (terug-) instromen op de arbeidsmarkt. ¾ Inhoudelijke afstemming tussen werk en scholing/ beroepsgerichte activiteiten ¾ Inhalen van taalachterstand Veronderstelde mechanismen: onderwijs Institutionele mechanismen: ¾ Het bieden van onderwijskansen: islamitische scholen worden vooral bezocht door kinderen met een achterstand op het gebied van taal, cognitieve ontwikkeling en verwerving van sociale competenties. Extra financiële middelen stimuleren deze scholen om maatregelen te treffen zodat de leerlingen deze achterstand in lopen. Sociale mechanismen: ¾ Mentoring/intensieve begeleiding van (risico) leerlingen (bijv. door sociaal-psychologische ondersteuning, studiebegeleiding, voortdurend toezicht en het corrigeren van gedrag) ¾ Gestructureerde dagindeling: vaste tijden voor huiswerk, eten en slapen leiden ertoe dat
¾ ¾ ¾
¾ ¾
leerlingen zich beter kunnen concentreren. Hierdoor worden de prestaties van leerlingen beter. Dit leidt tot minder schooluitval en soms tot het halen van hogere opleidingsniveau’s. Ondersteuning van/ samenwerking met ouders Intensief gebruik van de Nederlandse taal Overdracht van kennis over maatschappelijke instituten en (lokale) voorzieningen: islamitische scholen dragen kennis aan hun leerlingen over inzake de werking van maatschappelijke instituten/ (lokale) voorzieningen (bijvoorbeeld bibliotheken) en stimuleren hun leerlingen in contact te komen met deze instanties. Dit levert een bijdrage aan hun sociale integratie. Overdracht van (basale) Nederlandse normen, waarden, en opvattingen Sociale contacten met de omgeving Veronderstelde mechanismen: toegankelijkheid van de gezondheidszorg
Institutionele mechanismen: ¾ Bestaande organisatie van het eerstelijnszorgsysteem: Specifieke eerste lijnsvoorzieningen (bijvoorbeeld thuiszorg voor terminale patiënten) zijn zowel voor allochtonen als autochtonen toegankelijk (eventueel na de verwijzing van de huisarts). ¾ Samenwerking tussen professionals Sociale mechanismen: ¾ Communicatie (tussen cliënt/patiënt en zorgverlener; communicatie tussen andere betrokkenen) Veronderstelde mechanismen: media Institutionele mechanismen: ¾ Samenwerking tussen de locale en regionale uitzenders ¾ Aantrekken allochtone medewerkers Sociale mechanismen: ¾ Overdracht van kennis over culturele verschillen en opinievorming ¾ Toegang tot informatie over de (directe) omgeving ¾ Bevorderen van het gebruik van de Nederlandse taal Veronderstelde mechanismen: inburgering en naturalisatie Sociale mechanismen: ¾ Overdracht van kennis van de Nederlandse samenleving ¾ Overdracht van kennis van de Nederlandse taal ¾ Overdracht van basale Nederlandse normen en waarden
Fact sheet 2006-28
—2
Veronderstelde mechanismen: criminaliteit Sociale mechanismen: ¾ Mentoring/ intensieve persoonlijke begeleiding (bijvoorbeeld door het aanbieden van werk en/of alternatieven voor vrije tijdsbesteding, het stimuleren om (terug) naar school te gaan bemiddeling tussen jongeren en hun gezinnen. ¾ Opvoedingsondersteuning aan de ouders/ bemiddeling De contexten van de in deze studies geëvalueerde beleidsinterventies zijn zeer divers: deze dienen te worden geïmplementeerd door (grote) bedrijven, (islamitische) scholen, (school) internaten, gemeenten, het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers, thuiszorginstellingen, Arbo-diensten, regionale onderwijs centra, politie enz. De doelgroepen zijn evenzeer divers: voortijdige schoolverlaters, de werkloze jongeren, (risico) leerlingen op middelbare school, criminele jongeren, inburgeraars, nieuw- en oudkomers, geestelijke bedienaren, (potentieel) zieke werknemers, vier grote allochtone groepen, of “allochtonen” in het algemeen. Feitelijke werking van veronderstelde mechanismen In de evaluatieonderzoeken die we geanalyseerd hebben, wordt niet altijd nagegaan of de veronderstelde mechanismen ook in de werkelijkheid zo werken. Ook blijkt dat het antwoord op de vraag waarom bepaalde veronderstellingen achter beleid niet ‘werken’ vooral verklaard wordt door naar knelpunten in de uitvoering te verwijzen. Genoemd worden budgetteringsproblemen (bijvoorbeeld een intensieve persoonlijke aanpak is kostbaar), gebrek aan deskundigheid van het personeel of betrokken partijen, gebrekkige samenwerking tussen de partners. Ook wordt geïllustreerd in de evaluaties dat gebrek aan kwalificaties van de doelgroepen een belemmering kunnen zijn voor een goede uitvoering van de interventies, evenals gebrek aan motivatie, sociaal-psychische problemen bij jongeren (die bijvoorbeeld mentoring of een persoonlijke aanpak bemoeilijken), onbekendheid met de regels of met een specifieke voorziening die eigenlijk voor iedereen toegankelijk is. Zo is er in één evaluatie op gewezen dat er een gebrek is aan deskundigheid bij instellingen om de competenties van de doelgroepen in te schatten. Dit verhindert de deelname van de doelgroep aan bestaande interventieprogramma’s. Een enkele keer wordt in de evaluaties gekeken of de aan de interventies ten grondslag liggende assumpties daadwerkelijk zo werken. (bijvoorbeeld de Graaff et al. 2005; Crul en Kraal 2004). Deze auteurs verklaren respectievelijk waarom thuiszorg voor terminale Turkse en Marokkaanse patiënten niet goed toegankelijk is, en waarom mentoring een effectief instrument is
bijvoorbeeld om leerprestaties van (onder andere ‘risico’) leerlingen te verbeteren. Resultaten van beleidsprogramma’s Om vast te kunnen stellen of een beleidsinstrument al dan niet effectief is, is het nodig dat de uitkomsten van de beleidsinterventie daadwerkelijk aan dat beleidsinstrument toegeschreven kunnen worden. Dit vereist een voor- en nameting, een experimentele- en een controlegroep én inzicht in de onderliggende programmatheorie. Dit is sporadisch het geval in de evaluatieonderzoeken die we geanalyseerd hebben. Daardoor kunnen we in strikte zin niet van de effectiviteit van deze programma’s spreken, maar alleen van de resultaten. De belangrijkste resultaten van de programma’s in deze 16 evaluatieonderzoeken zijn: ¾ de beleidsinterventies op het terrein van arbeidsmarktparticipatie leidden niet altijd tot de beoogde resultaten (bijv. Wet Samen, Wet Arbeid Vreemdelingen), of de doelen zijn deels gehaald (Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen); ¾ soms zijn er nog steeds kinderziektes in de uitvoering die eigenlijk alleen tot de voorbereidingsfase zouden moeten behoren (Duale Projecten); ¾ mentoring blijkt een instrument te zijn waarmee concrete vooruitgang in de leerprestaties en de sociaal-emotionele ontwikkeling van leerlingen bereikt kan worden (Landelijk Ondersteuning Programma Mentoring); ¾ specifieke eerstelijnsgezondheidszorg voorzieningen zijn niet altijd goed toegankelijk voor allochtone doelgroepen, hier spelen vooral culturele verschillen en onbekendheid van de professionals met deze verschillen, een rol; ¾ na de invoering van de naturalisatietoets is het aantal aanvragen voor naturalisatie met ruim 75% gedaald; ¾ zowel cursisten als docenten zijn positief over het oriëntatieprogramma voor geestelijke bedienaren; ¾ jongeren die aan een zwaardere politie interventie blootgesteld zijn plegen minder ernstige delicten maar stoppen niet met crimineel gedrag; ¾ er is een draagvlak voor multiculturele lokale televisie bij de vier grote allochtone groepen. Voorlopige conclusies Een belangrijk deel van de beleidsinterventies die in de bestudeerde onderzoeken beschreven zijn is niet gericht op verandering van het gedrag van doelgroepen, maar op de professionals en werkgevers die met deze doelgroepen (zouden moeten) werken, het verbeteren van samenwerking, en het verbeteren van de uitvoering van het proces. Men veronderstelt (impliciet) dat deze maatregelen op de een of andere manier de doelgroep raken en
Fact sheet 2006-28
—3
tot de gewenste gedragsveranderingen bij de doelgroepen leiden. Professionals uit organisaties, instellingen en bedrijven, werkgevers, zorgverleners en hun activiteiten staan centraal. Iets dergelijks troffen we aan in een analyse van tientallen studies op het gebied van de rechtshandhaving (zie fact sheet synthese rechtshandhaving). Het is opvallend hoe weinig de doelgroepen en hún gedrag centraal staan. Sommige terreinen vormen hierop echter een
uitzondering. In de evaluaties op het terrein van onderwijs (bijvoorbeeld betreffende het instrument mentoring) en criminaliteit zijn de veronderstellingen van het beleid die betrekking hebben op hoe de gedragsveranderingen bij de doelgroep tot stand zouden moeten komen, beter verwoord. Ook wordt in deze evaluaties een beroep gedaan op wetenschappelijke theorieën voor het analyseren van de (veronderstelde) gedragsmechanismen.
Literatuur Crul M. en K. Kraal Evaluatie Landelijk Programma Mentoring IMES, Universiteit van Amsterdam, 2004 Graaff F.M. de, T.J. van Hasselt, A.L. Francke Thuiszorg voor terminale Turkse en Marokkaanse patiënten: ervaringen en opvattingen van naasten en professionals. NIVEL, Utrecht, 2005. Pawson R. en N. Tilley Realistic Evaluation, Sage Publications, London, 1997
Fact sheet 2006-28
—4
a
Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum
Fact sheet 2006-29
Onderzoek anti-terrorisme beleid Rudie Neve en Stefan Bogaerts Aanleiding en vraagstelling Sinds 11 september 2001 is in veel landen, waaronder Nederland, een groot aantal maatregelen genomen waarmee wordt beoogd radicalisering, extremisme en terrorisme tegen te gaan. In een korte tijd zijn diverse wettelijke en organisatorische maatregelen op een betrekkelijk onbekend beleidsterrein genomen. Het WODC heeft een eerste inventarisatie uitgevoerd van beleid met betrekking tot de aanpak van terrorisme in Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Het onderzoek is uitgevoerd in samenwerking met onderzoekers in Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje en de Verenigde Staten. Door de Radboud Universiteit Nijmegen is een afzonderlijke studie uitgevoerd naar de maatregelen op het gebied van straf- en strafprocesrecht gericht op terrorisme, welke eveneens in het eindrapport is verwerkt. Vier onderzoeksvragen stonden centraal: 1 Welke variatie is er in de manieren waarop het (overheids)beleid op het gebied van radicalisering en terrorismebestrijding wordt geformuleerd, uitgewerkt en geïmplementeerd? 2 Hoe hangt dit samen met de inzichten die er bestaan ten aanzien van oorzaken en achtergronden van radicalisering en terrorisme en de voor de beleidsbeïnvloeding vatbare factoren die te onderscheiden zijn? 3 Welke specifieke beleidsmaatregelen zijn er genomen? Wat zijn de beoogde doelen, welke middelen worden hiervoor ingezet en welke beleidsveronderstellingen liggen hieraan ten grondslag? 4 Wat is er bekend over de implementatie en de uitvoering van deze beleidsmaatregelen? Bevindingen uit de onderzochte beleidsterreinen Preventie van radicalisering en rekrutering Het fenomeen van radicalisering wordt onderkend in alle onderzochte landen. In enkele rapporten wordt aandacht besteed aan de meer algemene duiding van het probleem. Naast Nederland lijkt vooral het Verenigd Koninkrijk veel beleidsaandacht aan radicalisering te schenken. In het Verenigd Koninkrijk bestaat een enigszins uitgewerkt concept, waarbij structurele, motivationele en omgevingsfactoren worden onderscheiden. In het Verenigd Koninkrijk wordt geprobeerd in de verschillende betrokken overheidsdiensten rekening te houden met mogelijke gevolgen van maatregelen voor de relatie met de moslimgemeenschap. Een verschil in benadering van radicalisering tussen de onderzochte landen betreft het moment waarop getracht wordt in te grijpen in het proces. Sommige Europese landen, zoals het Verenigd Koninkrijk en ook Nederland, hebben de intentie om te voorkomen dat radicalisering plaatsvindt, waarbij het streven is om op een vroeg moment in te grijpen in het proces. In andere landen ligt de nadruk meer op repressie. Voorlichting aan het algemene publiek De mate waarin verschillende landen voorlichting aan het publiek geven over hun contra-
terrorismebeleid en het publiek hierin proberen te betrekken, verschilt sterk. Met het Verenigd Koninkrijk lijkt Nederland het meest vergaande informatiebeleid te hebben: er is een huis-aanhuis folder verspreid en een speciale website opgezet. Een dilemma bij het voorlichtingsbeleid is dat uitgebreide informatie de steun van de bevolking kan bevorderen, maar tegelijk de terroristen kan helpen. Institutionele ontwikkelingen In de meeste landen, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, zijn organen opgericht om de bestrijding van terrorisme te coördineren. Soms betreft het samenwerkingsverbanden tussen opsporings- en inlichtingendiensten, soms zijn er ook andere organisaties, zoals ministeries, betrokken in deze nieuwe organen. In deze organisaties werken veelal mensen van verschillende ministeries en diensten samen. Deze ontwikkelingen situeren zich vooral op conceptueel en organisatorische vlak en zijn veelal nog in volle beweging. Intelligence Voor het bouwen aan een informatiepositie worden door overheden verschillende strategieën toegepast. In een aantal landen is sprake van human intelligence, low level intelligence en het gebruik maken van (gekoppelde) persoonsgegevens door middel van datamining.
Fact sheet 2006-29
—1
Het gebruik van databases met persoonsgegevens die gekoppeld zijn uit een diversiteit aan bestanden, wordt vooral in Duitsland (Rasterfahndug) en de Verenigde Staten benadrukt, al wordt het overal toegepast, waaronder het verplicht bewaren van gespreksgegevens bij de telefonie ten behoeve van nadere analyse en opsporing. Privacy-issues spelen ook in alle landen in relatie met zaken als dataretentie en sleepnetonderzoeken. Bescherming van de vitale infrastructuur Op grond van de gegevens uit betreffende landen kan worden gesteld dat in alle landen door de overheid regelgeving is ontwikkeld en structuren zijn opgezet om de vitale infrastructuur te beschermen bij dreiging van of het zich daadwerkelijk voordoen van een terroristische aanslag. In verschillende landen bestaat samenwerking met bedrijven die tot de vitale infrastructuur worden gerekend. Wet- en regelgeving Op het terrein van internationale wetgeving is een aanzienlijke mate van overeenstemming tussen de verschillende landen bereikt, onder andere door het Europese kaderbesluit. Toch zijn er verschillen tussen de landen. Het Verenigd Koninkrijk heeft een voorbehoud gemaakt bij artikel 5 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en uit hoofde daarvan de ‘derogating control orders’ ingevoerd. Terrorismebestrijding wordt nagestreefd met wet- en regelgeving. Implementatie en evaluatie Naar verwachting zal er in de komende jaren in de meeste landen materiaal beschikbaar komen dat informatie geeft over de mate waarin de genomen maatregelen aan hun doelstellingen beantwoorden (en tegen welke kosten). Op dit moment is nog weinig gevonden omtrent de maatregelen die genomen zijn na september 2001.Het is duidelijk dat een groot deel van het staande beleid in de onderzochte landen pas in de laatste paar jaren is ingevoerd waarbij soms sprake is van emergency measures. Er was dus vrijwel geen tijd om aan evidence-based policy making te doen; evenmin is in uitgebreide mate sprake van het expliciteren van assumpties achter verschillende maatregelen. Een belangrijke rol van onderzoekers hierbij kan zijn beleidsassumpties op te sporen en te systematiseren. Strategische vraagstukken In het onderzoek wordt een aantal strategische vraagstukken voor het beleid aangeduid: 1 Vooral repressie of ook nadruk op preventie van radicalisering? In alle landen worden repressieve maatregelen genomen door nieuwe strafbaarstellingen en verruiming van opsporingsmogelijkheden. Een
strategische vraag is hoe — vergelijkenderwijs — effectief het is om in te zetten op een breder beleid dat tracht te voorkomen dat bepaalde mensen radicaliseren en zich aansluiten bij de extremisten. 2 Hoe kunnen de spanningen tussen bevolkingsgroepen verminderd worden? Toenemende polarisatie kan leiden tot radicalisering. Vooral na 9/11 zijn de spanningen tussen moslims en autochtonen toegenomen en niet zelden is de perceptie dat groepen tegenover elkaar komen te staan. Onder jongeren steekt hier en daar rechts-extremisme de kop op. In het ‘Islamdebat’ zoeken sommigen de confrontatie. De overheid zal een evenwicht moeten vinden waarbij spanningen tussen en binnen bevolkingsgroepen worden voorkomen. 3 Hoe extremistische elementen buiten de deur houden of het land uitzetten? Het vreemdelingenbeleid wordt in alle landen ingezet bij de bestrijding van terrorisme. Nuanceverschillen hierin zouden te maken kunnen hebben met verschillen in de mate waarin uit het buitenland geïmporteerd (GIA, PKK) en onder immigranten ontstaan extremisme in het verleden en recent is opgetreden. 4 Een internationale aanpak? Een internationale oriëntatie heeft ongetwijfeld een verband met tradities die mede hun wortels hebben in de geschiedenis van de internationale relaties van (vroegere en tegenwoordige) grootmachten. Met name de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk zeggen bij te willen dragen aan de oplossing van regionale conflicten in het Midden-Oosten en andere landen waar extremisten vandaan komen of — vaker — zich mee verwant voelen. Op die manier proberen ze de voedingsbodem voor extremisme te verminderen. Nederland speelt een eigen rol op het internationale toneel en deze zou geïntensiveerde kunnen worden. 5 Het publiek informeren zonder terroristen te helpen Van een gearticuleerde en onderbouwde visie op de rol die voorlichting zou moeten spelen lijkt niet altijd sprake. Wel worden diverse factoren die hierbij een rol spelen terloops genoemd. Meer expliciet gebruik van bestaande theoretische inzichten omtrent de condities waaronder het publiek bij het beleid betrokken kan worden, behoort tot de mogelijkheden. 6 Evenwicht tussen veiligheid en vrijheid In sommige onderzochte landen worden grote databases aangelegd met gegevens uit diverse bronnen, waaronder soms privacygevoelige. Het zoeken naar een goed evenwicht tussen veiligheid en de privacy van de burger is een opgave voor de komende periode.
Fact sheet 2006-29
—2
Literatuur Neve, R., L. Vervoorn, F. Leeuw, S. Bogaerts Eerste inventarisatie van contraterrorismebeleid: Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten — ‘research in progress’ Den Haag, WODC, 2006 WODC-Cahier 2006-3 Neve, R., L. Vervoorn, F. Leeuw, S. Bogaerts First inventory of policy on counterterrorism: Germany, France, Italy, Spain, the United Kingdom and the United States — ‘research in progress’ Den Haag, WODC, 2006 WODC-Cahier 2006-3a
Fact sheet 2006-29
—3
Fact sheet 2006-29
—4
