1
CFK 2016 pracovní materiál 10. 11 .2016; blok III b, čas 16:00 až 17:30 Lektor: Ing. Ivana Schneiderová, auditor, č. oprávnění 1840 Téma: Nová rizika v rozpočtovém procesu a aktuality Pokuty za správní delikty ukládané obcím Úvod Téma se týká změn v rozpočtovém procesu ÚSC. Novelou zákona č. 250/2000 Sb., která vyšla ve sbírce dne 5.2. 2015 pod číslem 24/2015 Sb. a byla účinná od 15.2.2015 se změnily mimo podmínek pro poskytování dotací z rozpočtů obcí i některá další ustanovení zákona, která způsobují obcím rizika sankcí, často však vyplývají pravděpodobně z nedostatečného porozumění záměru předpisu. Asi nejčastější nedorozumění vychází z doplnění písmene „i“ do §16 odst. 2 zákona. (2) Změna rozpočtu se provádí rozpočtovým opatřením. Rozpočtová opatření se evidují podle časové posloupnosti. Rozpočtová opatření se uskutečňují povinně, a to i jde-li o změny ve finančních vztazích k jinému rozpočtu, o změny závazných ukazatelů vůči jiným osobám, nebo jestliže hrozí nebezpečí vzniku rozpočtového schodku. Před zmíněnou novelou obsahovalo znění zákona jen taxativní vymezení povinnosti, kdy musí být přijato rozpočtové opatření. Po novele doplněním jednoho písmene „i“ ustanovení vyznívá, jako že všechna rozpočtová opatření jsou povinná. Při provádění přezkoumání hospodaření je nové znění §16, odst. 2 takto vykládáno kontrolory krajů (některými). Není však akceptován rozdíl mezi pojmy rozpočet a rozpis rozpočtu. Rozpočtovými opatřeními se mění schválený rozpočet, žádný předpis neukládá provádět změny v rozpisu rozpočtu. Kontroloři krajů požadují schválit všechny hodnoty rozpočtované a vykázané ve FIN 2-12M jako rozpočtové opatření, tak aby se vyrovnaly na 100% se skutečností. Pokud toto není splněno, je považováno za správní delikt dle §22a, písm. e) a je vyměřena v některých případech obcím pokuta. Tento požadavek na 100% upravení rozpisu rozpočtu na skutečnost je formální a má i zkreslující vypovídací schopnost o plnění rozpočtu. Následné pokuty za správný delikt jsou pak zjevně neoprávněné. Provedeme si rekapitulaci, co by měl návrh rozpočtu předložený zastupitelstvu ke schválení obsahovat. Jedná se o požadavky přímé, či nepřímo vyplývající z textu zákona č. 250/2000 Sb. 1. Příjmy - dotace přijaté ze SR (souhrnný dotační vztah, evidenční dotační systém), vyplývající ze zákona o SR na běžný rok, nebo z provizoria.
2
2. Příjmy - dotace přijaté z rozpočtu krajů – vyplývající ze schváleného rozpočtu kraje, nebo z provizoria. 3. Výdaje – vlastní spolufinancovaného EU.
podíl
na
spolufinancování
již
realizovaného
programu
4. Příjmy a výdaje v třídění dle tříd rozpočtové skladby (daňové příjmy, nedaňové příjmy, kapitálové příjmy, dotace, výdaje běžné, výdaje kapitálové a financování). 5. Výdaje •
U výdajů máme určit ukazatele, jimiž se mají řídit výkonné orgány ÚSC. U obcí je výkonným orgánem rada. Záleží na jejím rozhodnutí, jak podrobné členění vyžaduje pro závazné ukazatele. Doporučuji udělat členění rozpočtu např. pro malé obce dle paragrafů, u měst dle skupin paragrafů, nebo dle tříd položek. Změny uvnitř těchto závazných ukazatelů pak stanovit jen organizačně dle směrnice k rozpočtu (např. přesun v rámci závazného ukazatele je v pravomoci vedoucího odboru…). Nejednalo by se pak o změny rozpočtu, ale jen o změnu rozpisu rozpočtu, která již může být prováděna organizačně, bez schvalování v orgánech ÚSC.
příspěvky na provoz, dotace na pořízení DM, odvody, tj. vazby na zřizované příspěvkové organizace • ostatní schválené příspěvky, dotace, granty, finanční dary třetím osobám Rozpočet lze rozlišit na údaje povinné (bod 1-4) a na závazné ukazatele (bod 5). Obojí je však součástí rozpočtu, a pokud bude potřeba údaje povinné nebo závazné ukazatele změnit, musí se přijmout rozpočtové opatření. •
Vysvětlení na příkladu: 1. Obec schválí rozpočet na paragrafu např. 5311 ve výši 500 tis. Kč jako závazný ukazatel. Následně provede rozpis rozpočtu na jednotlivé položky. Ve výsledku je ve FIN 2-12M vykázáno překročení výdajů oproti rozpočtu o 1 tis. Kč na položce 5169, ale nebyl dočerpán rozpočet např. na položce 5139 o 2 tis. Kč. Celkově je skutečnost nižší než schválený rozpočet v závazném ukazateli paragrafu 5311 celkem; rozpočet není překročen. Nabízí se otázka, zda je obec povinná provést rozpočtové opatření i u rozpisu rozpočtu, a pokud neprovede, jedná se o porušení §16, odst. 2, tj. o správní delikt? Dle znění zákona zjevně ne, ale přesto se za překročení jedné položky v rámci rozpisu rozpočtu udělují pokuty. Je škoda, že se nepodařilo získat od MF odůvodnění změny znění předpisu, jaký byl záměr. Výsledek z praxe v požadavcích na formální 100% doupravení rozpočtu na skutečnost asi cílem změny ustanovení v §16 nebylo, protože z různých jednání na MF zazněla vícekrát kritika k tomuto formálnímu upravování rozpočtu. Pozn. SMO dotaz na MF k této problematice podal v červnu 2016, k datu zpracování materiálu nebyla odpověď známa. Obce by měly vznášet námitky ke zprávě o výsledku přezkoumání hospodaření v případě, že je jim vytýkáno neprovedení rozpočtového opatření k ROZPISU ROZPOČTU, protože
3
předpisem povinné úpravy rozpisu rozpočtu dány nejsou a nemělo by se jednat o nedostatek ani o správní delikt s vyměřením pokuty.
Zajímavý je dopad změn v §16 zákona č. 250/2000 Sb. Mnoho měst a obcí kvůli vyšší právní jistotě schvalují závazné ukazatele v co nejvyšším třídění rozpočtové skladby (třídy položek, skupiny paragrafů), aby měly určitý prostor pro čerpání rozpočtu před provedením rozpočtového opatření a zároveň, aby nemusely na každém zasedání zbytečně schvalovat velké množství rozpočtových opatření. Tato nesmyslně přísná, v praxi víceméně nedodržitelná ustanovení zákona v důsledku narušují princip rozpočtu jako nástroje řízení. Dalším problémem k diskusi je krytí výdaje rozpočtem. Ustanovení zákona v §16, odst. 4 znamená nemožnost vyhovění předpisu v plném rozsahu v praxi: (4) Rozpočtové opatření se provádí před provedením rozpočtově nezajištěného výdaje. Po provedení rozpočtově nezajištěného výdaje lze rozpočtové opatření provést pouze při živelní pohromě nebo havárii ohrožující životy a majetek, při plnění peněžní povinnosti uložené pravomocným rozhodnutím, při obdržení dotace před koncem kalendářního roku nebo pokud se jedná o finančních prostředky podle § 28 odst. 12.“ .
Pozn. Tento odstavec §16 sice není ve správních deliktech, ale jeho nedodržení je porušení právních předpisů. Případně je kontrolory vyhodnoceno jako nedodržení řídící kontroly dle zákona č. 320/2001 Sb. Na první pohled vypadá požadavek předpisu logicky, rozpočet je závazný, nemělo by docházet k čerpání výdajů, které kryté rozpočtem nejsou. Ale v praxi se setkáváme s případy, kdy nelze požadavek zákona vždy plně dodržet, a přesto by se nemělo jednat o nedodržení rozpočtové kázně. K diskuzi je také pojem „ výdaj krytý rozpočtem“. Příklady z praxe: 1. V rozpočtu jsou naplánovány výdaje na spotřeby energií. Obec povolila inkaso z účtu dodavatelům. Dojde k vyšší spotřebě a dodavatel si odčerpá vyšší výdaj, než obec rozpočtovala. Došlo k provedení rozpočtově nezajištěného výdaje. Rozpočtové opatření na skutečnou spotřebu energií je provedeno dodatečně. Opravdu je nezbytné toto vyhodnotit jako porušení zákona? 2. Obec je plátcem DPH, v běžném roce očekává, že zaplatí na DPH 5 mil. Kč, ale také předpokládá, že bude mít nárok na odpočet ve výši 3 mil. Kč. V rozpočtu na běžný rok se rozpočtuje výdaj ve výši 2 mil. Kč. Ale v průběhu roku dojde k případu, že nárok na odpočet se uplatňuje až za měsíc říjen, tj. již v červnu je výdaj odvodu DPH vyšší, než je rozpočet. Přesto nelze tento případ vyhodnotit, že nebyl rozpočtově krytý. Je opravdu nezbytné, aby se dělala „rozpočtová opatření v průběhu roku „sem a tam“ s výsledkem, že rozpočet na konci roku po x změnách bude stejný jako na začátku? 3. Stejný problém jako v příkladu č. 2 je u všech přefakturací, např. energií, telefonů, náhrad nákladů. Při úhradě faktury dodavatelům volíme položku výdaje, ta není v rozpočtu, protože se zároveň očekává náhrada tohoto výdaje – např. od
4
zaměstnanců na stravenky, od nájemců za energie apod. Může dojít k dočasnému překročení položek, ale přesto ve výsledku nebude rozpočet překročen. 4. Na různé studie a plány má město v rozpočtu 10 mil. Kč např. na paragrafu 3635 Územní plánování. Z této položky čerpá na projekt „Zateplení budovy obecního úřadu“. Paní účetní zvolí přesnější paragraf pro naplnění vyhlášky o rozpočtové skladby, tj. 6171. Na tomto paragrafu rozpočet není, ale přesto byl výdaj rozpočtem krytý. Obdobný případ: Obec měla na položce 6130 plánovaný výdaj na nákup pozemku. Zúčastnila se dražby a dočasně musela využít na jistinu položku 5189, která rozpočtem nebyla krytá (jedná se o položku dočasnou, zpravidla se nerozpočtuje). Opět by se nemělo jednat o výdaj, který není krytý rozpočtem, rozpočet je na cílové položce, na které nakonec dojde k čerpání. 5. Často se nesprávně vyhodnocuje i požadavek zákona č. 320/2001 Sb. ohledně rozpočtového krytí. Zákon vyžaduje krytí rozpočtem, ne krytí konkrétní rozpočtové položky vyplývající z rozpisu rozpočtu. Příklad: Jako závazný ukazatel je schválen zastupitelstvem výdaj na paragrafu 6171celkem. Očekává se, že se budou měnit zámky, tj. při rozpisu rozpočtu je dána určitá částka na položku 5171 Opravy a udržování. Nakonec se však nakoupí zámky a klíče a výměnu provede vlastní zaměstnanec na dohodu. Čerpání výdaje je pak na položce 5139(Nákup materiálu) a 5021(ostatní osobní výdaje). Závazný ukazatel je splněn, účel je splněn. Správce rozpočtu neporušil zákon č. 320/2001 a jeho prováděcí vyhlášky tím, že výdaj schválil, byl krytý rozpočtem, nebyl jen krytý rozpisem rozpočtu, což není, jak již bylo uvedeno výše v rozporu s žádným předpisem. 6. Velkým problémem jsou vratky a odvody dotací při vypořádáních. Termínově se musí odvést včas, jinak hrozí další sankční platby. Naštěstí se s tímto problémem MF vypořádalo, viz vsuvka.
Vsuvka k pravomocným rozhodnutím: MF v roce 2015 vydalo stanovisko k problematice vratek dotací. Citace výňatku: Jak bylo uvedeno výše podle § 16 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, lze mimo jiné rozpočtové opatření provést po provedení rozpočtově nezajištěného výdaje při plnění peněžní povinnosti uložené pravomocným rozhodnutím. Tato výjimka z provádění rozpočtových opatření před uskutečněním rozpočtově nezajištěného výdaje byla do zákona o rozpočtových pravidlech zapracována s ohledem na to, že v pravomocných rozhodnutí je stanovena lhůta plnění, jejíž nedodržení má peněžní dopad na povinného. Podle § 14 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech se na rozhodnutí o poskytnutí dotace nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Povinnost vypořádat dotaci je však příjemci stanovena v zákoně o rozpočtových pravidlech, přičemž lhůty pro vypořádání jsou stanoveny prováděcím předpisem. Nedodržení povinnosti vypořádat dotaci je porušením rozpočtové kázně. Na základě uvedeného lze, podle našeho právního názoru, dovodit, že i když rozhodnutí o poskytnutí dotace podle § 14 zákona o rozpočtových pravidlech není vydáno v řízení podle správní řádu, může být považováno za „pravomocné“ rozhodnutí podle ustanovení § 16 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových
5 pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. V souvislosti s vratkou dotace je tak možné provést rozpočtové opatření po provedení rozpočtově nezajištěného výdaje.
Z názoru MF vyplývá, že je možné vrátit dotaci i před přijetím rozpočtového opatření u výdajů. Závěr k §16, odst. 4 Dle mého názoru by se při kontrole dodržování ustanovení zákona nemělo vycházet z hodnot vykázaných ve finančním výkazu FIN 2-12 M, ale z logiky krytí výdaje rozpočtem. Dočasný výdaj, případně upřesnění položky nebo jiného třídění rozpočtové skladby, by nemělo být vyhodnocováno jako nekrytí výdaje rozpočtem, pokud je v rozpočtu s výdajem počítáno. A to i v případě, že se jedná o závazný ukazatel, který dle skutečnosti bude následně rozpočtovým opatřením upřesněn (vi příklad na čerpání projektů).
Aktualita I – od 2017 návrh novely vyhlášky o rozpočtové skladbě - rozšíření
rozpočtové skladby pro ÚSC o organizační jednotky, možno rozpočtovat dle odpovědnosti a úkolů, za podmínky zveřejnění číselníků. Vysvětlení problematiky v příloze č. 1, zkráceně bude vysvětleno na přednášce.
Aktualita II – 18.10. třetí čtení návrhu zákona o rozpočtové odpovědnosti Pozn. Zařazeno do materiálu pro včasnou informovanost, na přednášce se pravděpodobně nestihne plně vysvětlit.
Část 1b Zákon o rozpočtové odpovědnosti, změna 250/2000 Sb. POZOR DOSUD NESCHVÁLENO, JEN ÚVODNÍ INFORMACE (zatím 3. čtení) Úvod – citace z časopisu Moderní obec, níže je uveden autor
Hospodaření a zadluženost ÚSC V případě obcí a krajů by zadlužení nemělo přesáhnout 60 % průměru jejich celkových příjmů za poslední čtyři roky. Pokud se tak stane, budou muset obce a kraje celkovou výši svého dluhu začít snižovat o 5 % z rozdílu mezi výší svého dluhu a 60 % průměru svých příjmů za poslední 4 rozpočtové roky. Obcí, které tuto hranici překračují, je u nás v současné době zhruba 500, což odpovídá 8 % z celkového počtu obcí. Uvedené pravidlo aktuálně neplní 33 měst, z toho 4 statutární. Analýza provedená Ministerstvem financí dále ukázala, že dluh překračující 100 % průměrných ročních příjmů má nyní 198 obcí a z nich 48 je zadluženo více než na 200 % ročních příjmů. Celkové dluhy obcí v ČR, včetně jimi zřízených příspěvkových organizací, dosahují 89 mld. Kč. Tato čísla však rozhodně nejsou důvodem k panice. V roce 2014 skončilo hospodaření obcí a DSO kladným výsledkem +8,6 mld. Kč.
6 Lze říct, že města a obce v České republice hospodaří většinou zodpovědně a navíc mají poměrně velké částky na běžných účtech. Objem financí na účtech obcí převyšuje celkovou výši dluhů, takže většina obcí by v případě potřeby byla schopna podstatnou část dluhů uhradit ze zůstatku na svých účtech. Ještě lépe než obce jsou na tom z hlediska zadlužení kraje. Ani jeden z nich nepřekračuje hranici 60 % zadlužení a průměrná hodnota krajských dluhů je okolo 20 % z ročních příjmů.
Korekční mechanismus v podmínkách ÚSC Návrh zákona o rozpočtové odpovědnosti myslí i na to, jak obce v případě překročení dluhového limitu donutit, aby se opět vrátily na požadovanou úroveň. Diskutovalo se několik různých možností, ve hře byly i peněžité sankce tak, jak je tomu v okolních zemích. Návrh zákona nakonec obsahuje ustanovení, že předlužené obci, která nebude mít svůj rozpočet navržený tak, aby se její dluh každoročně snížil nejméně o 5 % rozdílu mezi výší dluhu a 60 % průměru jejich ročních příjmů, stát částečně pozastaví převod podílu z výnosu daní, který obcím náležíz rozpočtového určení daní. Zadluženost obcí (podíl dluhu k příjmům)
I v případě, že bude obci část výnosu sdílených daní pozastavena, obec o tyto prostředky nepřijde. Finanční úřad vrátí pozastavenou část na základě rozhodnutí Ministerstva financí, pokud pominou důvody pozastavení nebo prokáže-li obec, že tyto prostředky použije k úhradě existujícího dluhu. Jak bylo již zmíněno výše, v současné době překračuje povolenou úroveň zadluženosti asi 500 obcí. Propočty ukazují, že u více než 84 % dotčených obcí by pozastavený podíl na sdílených daních činil méně než 5 % jejich celkových příjmů. U více než 93 % obcí by to pak bylo méně než 10 %, přičemž téměř 80 % z nich je schopno výpadek příjmů financovat prostřednictvím zůstatků na svých účtech. Zadluženost obcí a stav na běžných účtech (v mld. Kč)
7
Ministerstvo financí bude každý rok vyhodnocovat údaje o příjmech a dluzích ÚSC a ministr financí informovat o výsledcích hodnocení vládu. Současně bude ministerstvo uveřejňovat seznam ÚSC, jejichž výše dluhu převyšuje stanovený limit.
Transparentnost veřejných financí Platné znění rozpočtových pravidel územních rozpočtů již od počátku upravuje povinnost ÚSC a svazku obcí zveřejnit vhodným způsobem návrh rozpočtu a závěrečného účtu. Nově se navrhuje zveřejňovat rovněž schválená znění těchto dokumentů a tato povinnost je rozšířena i na střednědobý výhled rozpočtu. Nová pravidla jsou nastavena tak, aby zajistila co největší informovanost veřejnosti. Zveřejňovací povinnosti
ÚSC, RRRS
Svazek obcí
Příspěvková organizace
návrh rozpočtu webové stránky (úplné návrh střednědobého znění) a úřední výhledu rozpočtu deska(užší rozsah) min.15 dnů návrh předprojednáváním závěrečného účtu rozpočet střednědobý výhled rozpočtu
webové stránky do 30 dnů ode dne schválení
závěrečný účet
webové stránky DSO (úplné znění) a úřední deskyčlenských obcí (užší rozsah) min. 15 dnů předprojednáváním
webové stránky nebowebové stránky zřizovatele nebozpůsobem v místě obvyklým
webové stránky DSO ainformace dtto do 30 dnů ode dne na úředních schválení deskách členských obcí do 30 dnů ode dne schválení
Návrhy zákonů upravujících rozpočtovou odpovědnost rozšiřují tyto povinnosti i na regionální rady a příspěvkové organizace. Příspěvková organizace bude mít nově rovněž povinnost sestavit rozpočet a střednědobý výhled rozpočtu, které schvaluje její zřizovatel.
Navrhovaná účinnost Pokud návrh zákona projde parlamentem a schválí ho prezident republiky, měl by nabýt účinnosti 1. ledna 2016. Platnost opatření pozastavujících obcím převod podílu z výnosu sdílených daní v případě nesnižování dluhu je stanovena na začátek roku 2018. Se souhlasem autora i redakce převzato z časopisu Moderní obec. Ing. Miroslav Matej, PhD., ředitel odboru financování územních rozpočtů a programové financování MF ČR
8 Návrh
ZÁKON
ze dne ……………… o pravidlech rozpočtové odpovědnosti
Hospodaření územního samosprávného celku § 13 (1) Překročí-li celková výše dluhu územního samosprávného celku k rozvahovému dni 60 % průměru jeho skutečných celkových příjmů za poslední 4 kalendářní roky, územní samosprávný celek je povinen v následujícím kalendářním roce snížit svůj dluh nejméně o 5 % rozdílu mezi vykázaným dluhem a 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 kalendářní roky. (2) Skutečným celkovým příjmem územního samosprávného celku se pro účely tohoto zákona rozumí souhrn všech peněžitých plnění přijatých do jeho rozpočtu 1) v průběhu kalendářního roku konsolidovaných podle jiného právního předpisu 2). (Pozor, neřeší se příjmy z VHČ, z cizích – to je dost zásadní, např. při zájmu o úvěr pro VHČ, nebo pro stavby ze sdružení…) (3) Celkovou výší dluhu územního samosprávného celku se pro účely tohoto zákona rozumí hodnota jeho nesplacených závazků z a) b) c) d)
jistin vydaných dluhopisů, jistin přijatých úvěrů, zápůjček a návratných finančních výpomocí, realizace plnění ze záruk a vystavených směnek. § 14
(1) Nesníží-li územní samosprávný celek svůj dluh podle § 13 a jeho dluh k následujícímu rozvahovému dni převyšuje 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 kalendářní roky, ministerstvo může rozhodnout v následujícím kalendářním roce o zadržení převodu jeho podílu na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů, s výjimkou daně z příjmů právnických osob, jejímž poplatníkem je příslušný územní samosprávný celek, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby 3), které jsou určeny územnímu samosprávnému celku, a to ve výši 5 % z rozdílu mezi celkovou výší dosaženého dluhu a 60 % průměru jeho skutečných celkových příjmů za poslední 4 kalendářní roky. (2) Ministerstvo doručí správci daně stejnopis rozhodnutí s vyznačením právní moci. § 15 (1) Správce daně na základě rozhodnutí ministerstva zadrží převod podílu územního samosprávného celku na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů ve výši uvedené v rozhodnutí, a to nejpozději do 14 dnů ode dne, kdy rozhodnutí obdržel. (2) Pokud částka uvedená v rozhodnutí je vyšší než podíl územního samosprávného celku na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů, správce daně zadrží převod podílu do doby, než zadržovaný podíl dosáhne částky uvedené v rozhodnutí.
1) Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů
.
2) Vyhláška č. 449/2009 Sb., o způsobu, termínech a rozsahu údajů předkládaných pro hodnocení plnění státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů, rozpočtů územních samosprávných celků, rozpočtů dobrovolných svazků obcí a rozpočtů Regionálních rad regionů soudržnosti, ve znění pozdějších předpisů
. § 3 odst. 1 písm. a) a § 4 odst. 1 písm. h) zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní).
3)
9 § 16 (1) Nepřevyšuje-li dluh územního samosprávného celku, jemuž byl zadržen převod podílu na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů, k následujícímu rozvahovému dni 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 kalendářní roky, ministerstvo rozhodne o uvolnění jeho zadrženého podílu na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů a zrušení pozastavování podílu na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů. (2) Stejnopis rozhodnutí s vyznačením právní moci ministerstvo doručí správci daně. § 17 (1) Územní samosprávný celek může požádat ministerstvo o uvolnění zadrženého podílu na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů k uhrazení svého dluhu vzniklého před rokem, v němž došlo k zadržení podílu. V žádosti uvede dluh, na jehož úhradu požaduje uvolnění zadrženého podílu. (2) Ministerstvo rozhodne o uvolnění zadrženého podílu územního samosprávného celku na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů, pokud uvolněný podíl bude určen na úhradu dluhu uvedeného v odstavci 1. V rozhodnutí uvede, v jaké výši má být zadržený podíl uvolněn a dluh, na jehož splacení je určen. (3) Stejnopis rozhodnutí s vyznačením právní moci ministerstvo doručí správci daně. § 18 (1) Správce daně do 14 dnů od obdržení rozhodnutí ministerstva podle § 17 odst. 2 převede uvolněný podíl územního samosprávného celku na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů na účet územního samosprávného celku. (2) Územní samosprávný celek použije uvolněný podíl na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů na úhradu dluhu uvedeného v rozhodnutí do 60 dnů ode dne jeho připsání na účet územního samosprávného celku. (3) Územní samosprávný celek účtuje o uvolněném podílu na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů odděleně. (4) Nepoužije-li územní samosprávný celek uvolněný podíl na výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů na úhradu dluhu uvedeného v rozhodnutí do 60 dnů ode dne připsání tohoto podílu na účet územního samosprávného celku, je povinen do 14 dnů od uplynutí této lhůty vrátit uvolněné peněžní prostředky zpět na účet správce daně. § 19 (1) Ministerstvo každý rok vyhodnocuje údaje o příjmech a dluzích územních samosprávných celků a o výsledcích hodnocení ministr financí informuje vládu. (2) Vznikne-li územním samosprávným celkům povinnost podle ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti schválit svůj rozpočet jako vyrovnaný nebo přebytkový, ministerstvo každý rok zveřejní seznam územních samosprávných celků, které tuto povinnost porušily.
(V návrhu ústavního zákona jsem nic o povinnosti v jaké podobě schválit rozpočet nenašla – má jen dvě strany - je tam jen zmínka: „Čl. 5 Hospodaření územního samosprávného celku V zájmu zdravých a udržitelných veřejných financí územní samosprávný celek hospodaří tak, aby výše jeho dluhu nepřekročila mez stanovenou zákonem o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.“
Lze nalézt spíše v plánované novele 250/2000 Sb., co navazuje na zákony k rozpočtové odpovědnosti – viz níže přehled. Komentář:
10
Velmi nepromyšlené, příjmy lze ovlivnit výší daně z příjmů (platí obce samy sobě), dále např. výší převodů mezi VHČ a hlavní činností (příjmové položky se nekonsolidují). Pro uvolnění příjmů z daní na úhradu dluhů jsou navrhovány i dost dlouhé lhůty – může toto obce dostat do problémů s penálem apod. Přesto je vhodné regulaci úvěrů očekávat a případně zohlednit při plánování úvěrů a půjček. Jak bylo uvedeno v úvodním článku – problém má 500 měst a to ani ne velký problém (dluhy kryjí peníze na účtech). Přesto se významně zpřísňují rozpočtová pravidla pro ÚSC. Současně se zákonem o rozpočtové odpovědnosti je i návrh 250/2000 Sb. Hlavní změny jsou tyto: 1. Rozpočtový výhled se bude nazývat střednědobým výhledem rozpočtu (dále SVR) 2.
SVR se bude schvalovat zastupitelstvem a zveřejňovat návrh, zveřejňovat i po schválení a musí viset celou dobu, až do schválení nového SVR
3.
Pravidla rozpočtového provizoria – budou se zveřejňovat před schválením, i po schválení a budou muset viset do schválení jiných.
4.
Rozpočtová opatření - budou se zveřejňovat před schválením, i po schválení a budou muset viset do schválení jiných.
5.
Rozpočet i závěrečný účet - budou se zveřejňovat před schválením, i po schválení a budou muset viset do schválení jiných.
Obdobně platí zveřejňování pro DSO a RRRS.
6.
Nezveřejnění SRV, pravidel provizoria, rozpočtu, rozpočtových opatření, závěrečného účtu je doplněno do správních deliktů.
Ukázka textu zákona pro zveřejňování (analogicky pro provizorium, rozpočtová opatření, rozpočet a závěrečný účet) „(3) Územní samosprávný celek zveřejní návrh střednědobého výhledu rozpočtu na svých internetových stránkách a na úřední desce nejméně 15 dnů přede dnem zahájení jeho projednávání na zasedání zastupitelstva územního samosprávného celku. Na internetových stránkách se zveřejňuje úplné znění návrhu. Na úřední desce může být návrh zveřejněn v užším rozsahu, který obsahuje alespoň údaje o příjmech a výdajích v jednotlivých letech a o dlouhodobých závazcích a pohledávkách. Územní samosprávný celek současně oznámí na úřední desce, kde je návrh střednědobého výhledu rozpočtu zveřejněn a kde je možno nahlédnout do jeho listinné podoby. Zveřejnění musí trvat až do schválení střednědobého výhledu rozpočtu. Připomínky k návrhu střednědobého výhledu rozpočtu mohou občané územního samosprávného celku uplatnit písemně ve lhůtě stanovené při jeho zveřejnění nebo ústně při jeho projednávání na zasedání zastupitelstva.
(4) Územní samosprávný celek zveřejní střednědobý výhled rozpočtu na svých internetových stránkách do 30 dnů ode dne jeho schválení a současně oznámí na úřední desce, kde je zveřejněn v elektronické podobě a kde je možno nahlédnout do jeho listinné podoby. Tímto způsobem musí být zpřístupněn až do schválení nového střednědobého výhledu rozpočtu.“.
11
7. Omezení úvěrů a provizoria, když dluh nad 60% příjmů „(6) Při uplatnění opatření podle ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti a zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti může být rozpočet územního samosprávného celku schválen jako schodkový jen v případě, že schodek bude možné uhradit finančními prostředky z minulých let nebo návratnou finanční výpomocí. Smluvně zabezpečenou půjčkou5), úvěrem6) nebo příjmem z prodeje komunálních dluhopisů územního samosprávného celku je možné uhradit pouze schodek vzniklý z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie.
„(4) Při uplatnění opatření podle ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti a zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti nesmí měsíční výdaje územního samosprávného celku stanovené v pravidlech rozpočtového provizoria překročit jednu dvanáctinu výdajů rozpočtu schváleného pro předchozí rozpočtový rok. Vyšší výdaje lze stanovit pouze v případě, že jejich zvýšení přímo souvisí se zvýšením financování výdajů stanovených jiným zákonem nebo v případě výdajů z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie.“.
8.
NOVÁ PRAVIDLA ZVEŘEJŇOVÁNÍ PRO PO
„(1) Příspěvková organizace sestavuje rozpočet a střednědobý výhled rozpočtu, které schvaluje její zřizovatel. (2) Rozpočet příspěvkové organizace je plán výnosů a nákladů na rozpočtový rok, jímž se řídí financování činnosti příspěvkové organizace. Rozpočtový rok je shodný s kalendářním rokem. (3) Střednědobý výhled rozpočtu příspěvkové organizace je plán výnosů a nákladů na nejméně 2 roky následující po roce, na který je sestavován rozpočet. Obsahuje předpokládané náklady a výnosy v jednotlivých letech.“.
„§ 28a Zveřejňování střednědobého výhledu rozpočtu a rozpočtu příspěvkové organizace (4) Příspěvková organizace zveřejní návrh střednědobého výhledu rozpočtu na svých internetových stránkách, na internetových stránkách svého zřizovatele, nebo způsobem v místě obvyklým nejméně 15 dnů přede dnem zahájení jeho projednávání zřizovatelem. Zveřejnění musí trvat až do schválení střednědobého výhledu rozpočtu. (5) Příspěvková organizace zveřejní střednědobý výhled rozpočtu na svých internetových stránkách, na internetových stránkách svého zřizovatele, nebo způsobem v místě obvyklým do 30 dnů ode dne jeho schválení. Zveřejnění musí trvat až do schválení nového střednědobého výhledu rozpočtu. (6) Příspěvková organizace zveřejní návrh rozpočtu na svých internetových stránkách, na internetových stránkách svého zřizovatele, nebo způsobem v místě obvyklým nejméně 15 dnů přede dnem zahájení jeho projednávání zřizovatelem. Zveřejnění musí trvat až do schválení rozpočtu. (7) Příspěvková organizace zveřejní rozpočet na svých internetových stránkách, na internetových stránkách svého zřizovatele, nebo způsobem v místě obvyklým do 30 dnů od jeho schválení. Zveřejnění musí trvat až do schválení rozpočtu na následující rozpočtový rok.“.
12
9.
Bude se měnit i zákon o přezkumu
Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, …se mění takto: 1. V § 2 se na konci odstavce 2 tečka nahrazuje čárkou a doplňuje se písmeno i), které zní: „i) ověření poměru dluhu územního celku k průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky podle právních předpisů upravujících rozpočtovou odpovědnost.“. 2. V § 10 se na konci odstavce 4 tečka nahrazuje čárkou a doplňuje se písmeno c), které zní: „c) výrok o tom, že dluh územního celku nepřekročil 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky; v opačném případě se uvede, o kolik jeho dluh překročil průměr jeho příjmů.“.
Příloha č. 1 Problematika naplnění § 12 zákona č. 250/2000 Sb. v rozpočtech ÚSC – zpracování rozpočtu v třídění dle rozpočtové skladby Úvodní vysvětlení: Dotazy směřují především k aplikaci § 12 odst. 1 zákona a úzce souvisejí s vyhláškou č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“). Dotazy jsou položeny především z důvodu zvýšení právní jistoty územních samosprávných celků při plnění svých povinností v oblasti rozpočtového procesu, především sestavování rozpočtu. Dotazy směřují především k řešení problematiky na úrovni obcí (obce, městyse, města, statutární města), i když závěry nepochybně bude možné obdobně použít i např. pro kraje. Níže popsaná problematika vychází z praxe měst a obcí, kdy především v posledních dvou letech začíná docházet v rámci odborné veřejnosti k rozdílným názorům, v jaké struktuře mohou obce zpracovávat a schvalovat své rozpočty. Jedná se o zpracování rozpočtu v členění organizačním (dle odborů, organizačních složek, a jednotlivých akcí). Někteří kontroloři vykonávající přezkoumání hospodaření začínají nastavené rozpočty ve vztahu k číselníkům org vyhodnocovat jako rozpočty sestavené v rozporu s § 12 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech se všemi důsledky z toho vyplývajícími. Jako poměrně závažný důsledek uveďme, že zpracování rozpočtu v rozporu s § 12 odst. 1 je správním deliktem dle § 22a odst. 1 písm. f) zákona s možnou sankcí až do výše 1 000 000 Kč dle odst. 5 téhož paragrafu. Pokud vezmeme v úvahu, že se bavíme pouze o technickém řešení nastavení rozpočtu a navíc za situace, kdy se po celá léta touto záležitostí nikdo nezabýval, jeví se jako nepřiměřené vůbec udělení jakékoliv sankce. Tento dopis si klade za cíl mj. těmto situacím předejít. Současné nastavení právních předpisů se v rámci této diskuse jeví jako nešťastné a jdoucí proti zažité praxi. Právě odlišnost předpisu se zažitou „dobrou praxí“ začíná způsobovat problémy nejen při sestavování rozpočtů obcí, ale také při přezkoumání hospodaření. Níže
13
uvádíme popis a vysvětlení problému, jeho praktické dopady, návrh řešení a závěrem dotazy, na které si dovolujeme zdvořile požádat o odpověď. Citace ustanovení § 12 odst. 1 zákona: Rozpočet územního samosprávného celku a rozpočet svazku obcí se zpracovává v třídění podle rozpočtové skladby, kterou stanoví Ministerstvo financí vyhláškou. Rozpočtová skladba je stanovena vyhláškou č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. Tato vyhláška stanovuje, že se rozpočty obcí třídí podle těchto hledisek třídění příjmů a výdajů: - druhového – dle § 2 odst. 2 vyhlášky se z hlediska druhového třídí příjmy a výdaje z hlediska příjmových a výdajových druhů, - odvětvového – dle § 2 odst. 3 vyhlášky se z hlediska odvětvového třídí příjmy a výdaje podle odvětví, - konsolidačního – dle § 2 odst. 4 vyhlášky se z hlediska konsolidačního třídí příjmy a výdaje podle stupňů konsolidace, - zdrojového – dle § 1a odst. 2 vyhlášky se zdrojové třídění sestává z třídění podkladového, prostorového a nástrojového. Rozpočty obcí z těchto třídění příjmů a výdajů používají jen třídění prostorové (třídění příjmů a výdajů z hlediska jejich prostorového původu, upraveno v § 2 odst. 6 vyhlášky) a třídění nástrojové (třídění příjmů a výdajů podle toho, zda zdrojem je tuzemsko nebo zahraničí, upraveno v § 2 odst. 7 vyhlášky), - transferového – dle § 2 odst. 12 vyhlášky se z hlediska transferového třídí příjmy a výdaje z hlediska účelu transferů. Výše uvedená hlediska třídění představují pro rozpočty obcí třídění podle rozpočtové skladby. Z toho vyplývá, že pouze tato třídění rozpočtové skladby mají obce v souladu s § 12 odst. 1 zákona použít při zpracování svých rozpočtů. V tomto bodě však nastává zásadní problém. Vyhláška o rozpočtové skladbě neumožňuje obcím při zpracování svých rozpočtů použít žádné odpovědnostní třídění. Vyhláška v rámci § 1a odst. 1 písm. a) sice definuje odpovědnostní třídění, v § 2 odst. 1 pak stanovuje, že z hlediska odpovědnostního se třídí příjmy a výdaje pouze státního rozpočtu (podle správců kapitol). Absence možnosti použít jakékoliv odpovědnostní třídění při sestavování rozpočtů obcí způsobuje problémy a v zásadě omezuje možnosti a pravomoci zastupitelstev obcí při sestavování rozpočtů. Zejména v rozpočtových procesech měst je totiž standardní, že zastupitelstva si přejí v rámci schvalovaného rozpočtu vyjádřit odpovědnost (stanovit závazné ukazatele rozpočtu) jednotlivým místům odpovědným za nakládání s veřejnými prostředky v souladu se schváleným rozpočtem. Těmito odpovědnými místy jsou především odbory, popř. oddělení obecních (městských) úřadů, popř. magistrátů statutárních měst, dále organizační složky zřízené dle zákona, popř. jednotliví příkazci operací odpovědní za nakládání s veřejnými prostředky. Současné nastavení zákona o rozpočtových pravidlech a vyhlášky o rozpočtové skladbě neumožňuje obecním zastupitelstvům tyto odpovědnosti ve schvalovaných rozpočtech vyjádřit a to z důvodu stanovené povinnosti zpracovat rozpočet v třídění podle rozpočtové skladby, přičemž v rozpočtové skladbě chybí možnost nastavení odpovědnostního třídění v rozpočtu obcí.
14
Další častou situací, kterou obecní zastupitelstva při sestavování svých rozpočtů řeší, je chybějící možnost stanovit závazné ukazatele rozpočtu podle plánovaných akcí, byť by se jednalo o akce pro danou obec významné. Opět je zde vyhláškou o rozpočtové skladbě významně omezena pravomoc zastupitelstva obce. Demonstrujme na příkladu – zastupitelstvo obce vyčlení určitou část prostředků na opravy chodníků. Vyhláška o rozpočtové skladbě neumožňuje zastupitelstvu v rámci rozpočtu prostředky účelově vyčlenit na opravu konkrétních zastupitelstvem preferovaných chodníků. Vyhláška o rozpočtové skladbě umožňuje použít členění dle odvětví (pro příklad chodníků se bude jednat o paragraf odvětvového třídění 2219 – ostatní záležitosti pozemních komunikací) a druhu výdaje (opravy chodníků se dle druhového třídění zatřídí na položku 5171 – opravy a udržování). Vyhláška o rozpočtové skladbě dále neumožňuje zastupitelstvu jakkoliv pomocí rozpočtové skladby určit, na opravu kterého chodníku se rozpočtované prostředky použijí. Zcela určitě není smyslem, aby zastupitelstvo schvalovalo celý rozpočet v třídění dle jednotlivý akcí a omezovalo tak kompetenci rady hospodařit v rámci schváleného rozpočtu, na druhou stranu existují některé významné akce (priority), na jejichž realizaci má zastupitelstvo zájem a na které by si přálo účelově vymezit prostředky v rámci schváleného rozpočtu. Pokud navážeme na uvedený příklad použití rozpočtové skladby při rozpočtování výdaje na opravu konkrétního chodníku (zastupitelstvo v rámci rozpočtu tento výdaj schválí na paragrafu 2219 a položce 5171), rada pak v rámci hospodaření není vázána záměrem opravit konkrétní chodník, protože zastupitelstvo nemá rozpočtovou skladbou daný nástroj, jak pomocí třídění rozpočtové skladby danou akci schválit. Rada pak v rámci schváleného závazného ukazatele (paragraf 2219, položka 5171) může opravit jakýkoliv chodník nebo dokonce nasměrovat peněžní prostředky do úplně jiné akce, protože paragraf 2219 dle své legendy umožňuje použít veřejné prostředky i na odstavné plochy, parkoviště nebo cyklistické stezky. Tento stav je z pohledu zastupitelstva nežádoucí, nicméně pokud se zastupitelstvo striktně drží § 12 odst. 1 zákona a schvaluje rozpočet v třídění podle rozpočtové skladby, nemá žádný nástroj k tomu, jak danou výdajovou prioritu v rozpočtu účelově vymezit, protože vyhláška o rozpočtové skladbě k tomu zastupitelstvu nedává žádné možnosti. Praktické dopady současného pojetí nastavení třídění rozpočtů obcí podle rozpočtové skladby V současné praxi dochází při schvalování rozpočtů obcí a měst nejčastěji k těmto situacím: a) obce, především města, definují ve svých rozpočtech třídění, která respektují vnitroorganizační nastavení (odbory, oddělení, organizační složky), ačkoliv tato třídění nejsou povolena vyhláškou o rozpočtové skladbě. V rozpočtech se tento přístup zobrazuje nejčastěji tím způsobem, že obce stanovují na výdajové straně rozpočtu jako závazné ukazatele výdaje určitého odboru, přičemž v rámci těchto výdajů ještě navíc stanoví další závazné ukazatele rozpočtu, při kterých již použijí třídění rozpočtu v souladu s platnou rozpočtovou skladbou (nejčastěji odvětvové a druhové). Rozpočet pak obvykle může mít např. tuto podobu: 1.
ORG. 1 – ODBOR SPRÁVY MAJETKU Odvětvové třídění 3. Druhové třídění 5. 361X – rozvoj bydlení a 6. Třída 5 – běžné výdaje bytové hospodářství 8. 363X – komunální služby 9. Třída 6 – kapitálové 2.
4.
Kč (tis.)
7.
5 000
10.
2 000
15 a územní rozvoj veřejné výdaje 11. Celkem výdaje Odboru správy majetku ORG. 2 - ODBOR INVESTIC Odvětvové třídění 15. Druhové třídění 17. 361X – rozvoj bydlení a 18. Třída 5 – běžné výdaje bytové hospodářství 20. 363X – komunální služby 21. Třída 6 – kapitálové a územní rozvoj veřejné výdaje 23. Celkem výdaje Odboru investic 25. 27. Výdaje celkem
12.
7 000
13.
14.
Kč (tis.)
16. 19.
1 000
22.
1 000
24. 26. 28.
2 000 9 000
Na ukázce výdajové strany rozpočtu vidíme, že při jejím sestavení nebylo použito výlučně třídění podle rozpočtové skladby, ale rovněž třídění „organizační“, kdy město zvolilo jako „organizaci č. 1“ odbor správy majetku a jako „organizaci č. 2“ odbor investic. V rámci těchto organizací pak město stanovilo další podrobnější závazné ukazatele již za použití třídění v souladu s vyhláškou o rozpočtové skladbě (odvětvové a druhové). Takto nastavený rozpočet je srozumitelný pro zastupitelstvo i veřejnost, hospodaření podle něj technicky bez obtíží funguje. Problémem však zůstává, že vyhláška o rozpočtové skladbě takto zvolené třídění rozpočtu (v příkladu použit odbor, může se však jednat o oddělení, organizační složku, jiného příkazce operací nebo konkrétní výdajovou akci) neumožňuje. A zde dochází k problému uvedenému v úvodu, že někteří kontroloři / auditoři vykonávající přezkoumání hospodaření začínají takto nastavené rozpočty vyhodnocovat jako rozpočty sestavené v rozporu s § 12 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech se všemi důsledky z toho vyplývajícími. Jako poměrně závažný důsledek uveďme, že zpracování rozpočtu v rozporu s § 12 odst. 1 je správním deliktem dle § 22a odst. 1 písm. f) zákona s možnou sankcí až do výše 1 000 000 Kč dle odst. 5 téhož paragrafu. b) obce, které nemají odvahu k sestavení rozpočtu dle vlastní organizační struktury, sestavují rozpočet pouze v třídění podle rozpočtové skladby (z větších měst naprostá menšina). Vzhledem k tomu, že toto třídění neumožňuje jakkoliv pracovat s vlastní organizační strukturou, jsou rozpočty obvykle agregovány do značně obecných celků (nejčastěji podle odvětvového třídění rozpočtové skladby), čímž jsou schválené rozpočty značně obecné a zejména pro veřejnost, ale i zastupitele, nesrozumitelné. Zastupitelstva velmi obtížně zavazují radu k dodržování konkrétních rozpočtových priorit, protože třídění rozpočtovou skladbou k tomu zastupitelstvům nedává dostatečné nástroje. Jako příklad sestavení výdajové strany rozpočtu ve stejném objemu, ale za použití výlučně třídění podle rozpočtové skladby (na rozdíl od předchozího příkladu, kdy bylo použito i třídění organizační), uveďme: 29. Odvětvové třídění 30. Druhové třídění 32. 361X – rozvoj 33. Třída 5 – běžné bydlení a bytové výdaje hospodářství 35. 363X – komunální 36. Třída 6 – kapitálové služby a územní rozvoj výdaje veřejné 38. Výdaje celkem
31.
Kč (tis.)
34.
6 000
37.
3 000 39. 9 000
16
Obce, které se rozhodnou postupovat při sestavování rozpočtu podle písm. b), to znamená, že sestavují rozpočet pouze v třídění stanoveném rozpočtovou skladbou, stejně musí jednotlivá odpovědná místa dle organizační struktury (odbory, oddělení, organizační složky) zavázat k plnění určitého objemu rozpočtu v rámci rozpisu rozpočtu. Rozpis rozpočtu je upraven v § 14 zákona, přičemž v odst. 3 je stanoveno, že při rozpisu rozpočtu se rozpočet člení podle podrobné rozpočtové skladby. Budeme-li striktně vykládat toto ustanovení, ani rozpis rozpočtu neumožňuje obcím rozpočet rozepsat (rozčlenit) podle jednotlivých organizačních (odpovědných) míst, protože tento rozpis by nebyl v souladu s podrobnou rozpočtovou skladbou, protože rozpočtová skladba takové členění obcím neumožňuje. Dovolujeme si tak tvrdit, že možnosti třídění rozpočtu, jaké obcím dává vyhláška o rozpočtové skladbě, jsou nedostatečné a v praxi nutí obce k tomu porušit buď § 12 odst. 1, nebo § 14 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Návrh řešení Na základě výše uvedeného je zřejmé, že obecní zastupitelstva postrádají ve svých rozpočtech možnost „odpovědnostního“ třídění, které by pro jejich příjmy a zejména výdaje stanovila vyhláška o rozpočtové skladbě. V dalším textu zaměníme v souvislosti s tříděním obecních rozpočtů termín „odpovědnostní“ třídění za termín „organizační“ třídění (termín „organizační“ by byl i přesnější, protože třídění rozpočtu by mohlo vycházet z organizace hospodářství každé konkrétní obce). Je třeba terminologicky respektovat, že odpovědnostní třídění je definováno pouze pro státní rozpočet, který má v soustavě veřejných rozpočtů specifické postavení už tím, že je unikátní, a proto není problematické vyhláškou o rozpočtové skladbě definovat kapitoly státního rozpočtu jako třídícího kritéria odpovědnostního třídění. Na druhou stranu je třeba ale klást důraz na to, že členění rozpočtové skladby, které by v rozpočtech obcí plnilo podobnou funkci, jako plní členění odpovědností u státního rozpočtu, obecním zastupitelstvům velmi chybí. Nyní si dovolujeme, na základě znalosti problematiky rozpočtů a rozpočtových procesů obcí, navrhnout k rukám Ministerstva financí řešení, které se dle našeho názoru jeví jako optimální, s nulovými náklady na veřejné rozpočty při jeho zavádění a zejména značně posilující možnosti obecních zastupitelstev, jak vyjádřit svou vůli při schvalování rozpočtů v souladu s § 12 odst. 1 zákona, tzn. podle třídění v souladu s vyhláškou o rozpočtové skladbě. Uvedené řešení by značně zpřehlednilo rozpočty obcí, zvýšilo právní jistotu správnosti zpracovávaného rozpočtu v souladu s předpisy a značně omezilo zbytečné diskuze kolem technické správnosti nastavení rozpočtu, které v současné době probíhají. Obecním zastupitelstvům by tak zůstal prostor pro to nejdůležitější, tj. k diskuzi o efektivní alokaci veřejných prostředků do jednotlivých oblastí obecních hospodářství. V České republice je v současné době přibližně 6 250 obcí (vč. statutárních měst), které sestavují své roční rozpočty s povinností třídit příjmy, výdaje a ostatní peněžní operace v souladu s tříděním stanoveným vyhláškou o rozpočtové skladbě. Je zřejmé, že z důvodu různorodosti jednotlivých obcí, nelze řešit případné členění jejich rozpočtů z eventuálního hlediska „organizačního“ obdobně jako členění z hlediska odpovědnostního u státního
17
rozpočtu, to znamená výčtem kapitol (v případě obcí spíše terminologicky „organizačních jednotek“) v rámci přílohy k vyhlášce o rozpočtové skladbě. Jednotlivé obce by si v rámci námi uvažované koncepce sami v rámci zpracovávaného rozpočtu definovali své vlastní organizační jednotky (odbory, oddělení, organizační složky, jiné příkazce operací, popř. jednotlivé akce) v rámci organizačního třídění. Vyhláška o rozpočtové skladbě by obcím pro tento způsob řešení vytvořila právní podklad. Konkrétně by vyhláška o rozpočtové skladbě mohla zavést nové třídící hledisko třídění příjmů a výdajů do § 1a odst. 1 vyhlášky o rozpočtové skladbě. Třídící hledisko by se optimálně mohlo nazývat organizační (označení nejlépe vystihuje svou podstatu, protože by třídilo peněžní operace podle nastavené organizační struktury dané obce). V rámci § 2 vyhlášky o rozpočtové skladbě by byl doplněn nový odstavec, v rámci kterého by došlo k nadefinování použití organizačního hlediska třídění příjmů a výdajů ve veřejných rozpočtech na základě dobrovolnosti. Z hlediska organizačního by se třídily příjmy a výdaje rozpočtů obcí (bylo by možné také krajů). Těmto rozpočtům by byla stanovena možnost definovat své vlastní organizační třídění, které by se mohlo sestávat z odborů, oddělení, organizačních složek obce, popř. jednotlivých akcí či jinak stanovených závazných ukazatelů. V rámci § 3 vyhlášky o rozpočtové skladbě by byl doplněn nový odstavec, v rámci kterého by byly stanoveny jednotky třídění příjmů a výdajů organizačního třídění, kterými by mohly být organizační jednotky. Číselná označení organizačních jednotek by mohla být třímístná, jejich počet, názvy a konkrétní číselná označení by definovalo zastupitelstvo obce v rámci schváleného rozpočtu na daný rok. Je třeba si uvědomit, že celá výše popsaná problematika pouze řeší technické nastavení rozpočtu, které je však, poněkud nešťastně, spojeno se správním deliktem s uvedenou sankcí až do výše 1 000 000,- Kč dle § 22a zákona. Navrhovaná úprava vyhlášky o rozpočtové skladbě by v praktickém životě měst a obcí přinesla: - možnost legálně použít při sestavování rozpočtu členění dle struktury vlastní organizace, - přehlednost rozpočtu pro zastupitele a zejména veřejnost, zvýšení jeho vypovídací schopnosti, - zvýšení pravomocí zastupitelstva, jak v rozpočtu v souladu s rozpočtovou skladbou vyjádřit své priority, - zvýšení právní jistoty v oblasti sestavování obecních rozpočtů a to jak pro obce samotné, tak pro přezkoumávající orgány. Jak je uvedeno výše, nové organizační třídění by pouze legalizovalo postup, jaký drtivá většina větších měst ve svých rozpočtech používá. Obcím by tak nevznikly ani dodatečné náklady na úpravy svých software, protože tyto software s organizačním členěním rozpočtu běžné pracují a používají pro něj nejčastěji zkratky „org“ nebo „orj“. Výše popsané řešení by pouze uvedlo v soulad předpis s převažující a zavedou praxí.
