ARU 2007 TEM
technische univer
De Nota Ruimte : ruimte voor de megasuper? Een onderzoek naar de gevolgen van het nieuwe rijksbeleid op de ontwikkeling van grootschalige supermarkten buiten de klassieke winkelstructuur.
Jan Schuilenga
Afstudeerverslag Augustus 2007
Studentnummer 436040
Technische Universiteit Eindhoven Faculteit Technologie Management Opleiding: Technische Innovatiewetenschappen Richting: Technologie- en Innovatiebeleid - Advanced Economies Technische specialisatie : Stedebouwkundige planologie en Vastgoedbeheer
Begeleiders : mr . W .J .H. Wenselaar Technische Innovatiewetenschappen
mr. ir. ing . I .P . Biemond Technische Innovatiewetenschappen
`Nederland heeft relatief veel winkels per inwoner die binnen een korte afstand te bereiken zijn. In de vakliteratuur wordt hier gesproken van een fijnmazige detailhandelsstructuur' . Decennialang zijn in Nederland regels gesteld om shopping malls (grote winkelcentra buiten de stad) en weidewinkels (denk aan de Franse hypermarché's langs uitvalswegen) te weren om de winkelbedrijvigheid in de steden te behouden . Na slechte ervaringen met een liberaler beleid zijn enkele landen om ons heen (waaronder Duitsland, Frankrijk, België en Engeland) bezig hun detailhandelsvestigingsbeleid restrictiever te maken. Zij kijken naar Nederland als voorbeeld . Het is daarom merkwaardig dat Nederland juist nu zijn beleid loslaat . Vanuit het perspectief van onze buren lijkt Nederland op het punt te staan een historische vergissing te maken .' (David Evers, 2003)
Voorwoord Hoewel Tibor, een goede vriend van mij, van mening is dat dankbetuigingen een daad van misplaatste onderdanigheid zijn, wil ik nu toch graag van de gelegenheid gebruik maken . Zonder de steun van mijn begeleiders, was het mij nooit gelukt om mijn afstuderen voor september af te ronden . Het is nu eind augustus en ik ben klaar, en dat is, verrukkelijk . Daarom zou ik zonder terughoudendheid (en ik denk ook zonder onderdanigheid) willen zeggen, bedankt Wim, en bedankt les . Jan Schuilenga
5
Inhoudsopgave 1. Doel- en probleemstelling 8 1 .1 Inleiding 8 Doelstelling 9 1 .2 1 .3 Probleemstelling 9 methode 10 1 .4 Onderzoeksopzet en
2. Locatiebeleid Detailhandel 12 2 .1 Inleiding 12 2 .2 Ontwikkeling van het beleid tot de Nota Ruimte 12 2 .2 .1 De hiërarchische winkelstructuur 12 2 .2 .2 ABC-locatiebeleid 13 2 .2 .3 PDV-beleid 14 2 .2 .4 GDV-beleid 15 2 .2 .5 De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening 15 2 .3 De Nota Ruimte 16 2 .3 .1 Sturingsfilosofie 16 2 .3 .2 Locatiebeleid 16 2 .3 .3 WGR-plusregio's 17 2 .4 Conclusie 18
3.
4.
Locatietheorieën 20 .1 Inleiding 20 3 3 .2 De centrale plaatsen theorie 20 3 .3 De ruimtelijke interactie theorie 21 3 .4 De theorie van het huurprijs opbod 21 3 .5 De theorie van de cumulatieve werfkracht 22 3 .6 Behaviorale locatietheorie 23 3 .7 Conclusie 24
De
supermarktbranche
26
4.1 Inleiding 26 4.2 De supermarktbranche 26 4.3 Trends 29 4 .3 .1 Consumentengedrag 29 4 .3 .2 Schaalvergroting 29 4 .3 .3 Formulevorming 30 4 .3 .4 Winkelen op internet 32 4 .4 Grootschalige supermarkten 32 4 .4 .1 Bestaande grootschalige supermarkten 32 4 .4 .2 Plannen voor nieuwe grootschalige supermarkten 33 4 .5 Conclusie 34
6
5. Instrumentarium van lagere overheden
36
5.1 Inleiding 36 5.2 Het instrumentarium onder de huidige WRO 36 Gemeenten 36 5 .2 .1 5 .2 .2 Provincies 41 WGR-plusregio's 42 5 .2 .3 5.3 Het instrumentarium onder de nieuwe Wro 43 5 .3 .1 Structuurvisies 43 5 .3 .2 Bestemmingsplannen 43 5 .3 .3 Projectbesluit 45 5 .3 .4 WGR-plusregio's 45 5 .4 Conclusie 45
6. Invulling van het beleid door provincies en gemeenten 47 6 .1 6 .2
Inleiding Provincies
47 47
6 .3
Gemeenten
50
6 .4
Conclusie
52
54
7. Conclusies en aanbevelingen
54
7.1 Conclusies 7.2 Aanbevelingen
58
Literatuurlijst
59
Bijlagen 64 bijlage 1 : Afkortingen 65 bijlage 2 : Bronnen Provinciaal beleid 66 bijlage 3 : Interview Provincies 67 bijlage 4 : Grootschalige supermarkten in Nederland 68
7
Hoofdstuk 1
Doel- en probleemstelling 1.1 Inleiding In februari 20061 is de Nota Ruimte in werking getreden . Met de invoering van deze nota vindt er een belangrijke verandering van het overheidsbeleid plaats met betrekking tot het gevoerde locatiebeleid voor de detailhandel . Onder het motto `Decentraal wat kan, centraal wat moet' wordt in de Nota Ruimte het locatiebeleid op rijksniveau grotendeels afgeschaft . De verantwoordelijkheid voor dit beleid komt nu bij provincies, WGR-plus regio's (en gemeenten) te liggen . Omdat het nog niet duidelijk is hoe provincies en gemeenten invulling zullen geven aan hun nieuwe rol heerst er bij betrokken partijen vooral onzekerheid over de toekomst (Borchert, 2006; Evers en Van Hoorn, 2004) . Gemeenten zelf zijn blij met de verkregen beleidsvrijheid (VNG, 2004), maar onder marktpartijen wordt getwijfeld of de gemeenten wel voldoende kennis in huis hebben om een goede invulling te geven aan hun nieuwe rol (Mensen, 2004) . De verwachting is in ieder geval dat er meer ruimte zal ontstaan voor de ontwikkeling van detailhandel buiten de bestaande winkelgebieden . Hoewel er in het oude rijksbeleid al ruimte was gekomen voor de ontwikkeling van detailhandel in de periferie, gold dit alleen voor specifieke branches en onder specifieke voorwaarden . Voor supermarkten en kledingwinkels bijvoorbeeld was het niet toegestaan om zich op perifere locaties te ontwikkelen . Deze mogelijkheid komt er nu in principe wel . Onder betrokken partijen zijn de meningen over deze ontwikkeling verdeeld . Met name het ruimtelijk planbureau is pleitbezorger voor de extra ruimte in het nieuwe beleid (Evers et al ., 2005; Evers en Van Hoorn, 2004 en 2006) . Zij verwachten dat het bieden van ruimere vestigingsmogelijkheden aan detailhandelaren zal leiden tot meer innovatie en efficiëntie in de sector. Ook de Vereniging van Nederlandse projectontwikkeling maatschappijen (NEPROM) is te spreken over de toegenomen bewegingsvrijheid . Zij verdienen immers hun geld met de ontwikkeling van bouwprojecten . Detailhandelaren, verenigd in het `platform detailhandel', vrezen echter een aantasting van de bestaande winkelcentra, en daarmee natuurlijk ook van hun gevestigde belangen (Borchert, 2006 ; HBD, 2004). Deze vrees wordt door verschillende kennisinstellingen gedeeld (Kersten, 2005 ; Jannette Walen, 2004 ; maar ook Evers, 2003!) . Zij hebben vooral oog voor de maatschappelijke en ruimtelijke gevolgen . De onzekerheid over de invulling van het beleid tezamen met de heersende meningsverschillen over wat wenselijk is vormen de aanleiding voor dit onderzoek . Hoewel het nieuwe locatiebeleid betrekking heeft op de gehele detailhandel zal de aandacht zich richten op de food-sector (supermarkten) . Uit voorgaand onderzoek blijkt dat er bij de supermarktketens plannen liggen voor de ontwikkeling van zo'n 150 nieuwe grootschalige supermarkten (Verniers, 2005 ; Vastgoedmarkt, 2007) . De verwachting is dat zo'n grootschalige supermarkt het einde betekend van een aantal nabijgelegen kleinere supermarkten . Dit is met name van belang omdat in buurtwinkelcentra de supermarkt vaak de belangrijkste trekker vormt (Droogh Trommelen Broekhuis, 2001) . Het wegvallen van de supermarkt kan dan ook het einde betekenen voor het desbetreffende winkelcentrum, en daarmee leiden tot een aantasting van de bestaande winkelstructuur . Hoewel er verschillende partijen zijn die pleiten voor een minder strikt beleid, is er niemand (behalve wellicht de 1 Na publicatie in Staatscourant nr . 41, maandag 27 februari 2006 .
8
projectontwikkelaars) die ontkent dat een massale trek van de detailhandel naar de periferie voorkomen zou moeten worden . Het `oude' rijksbeleid heeft deze ontwikkeling, die zich in andere landen wel heeft voorgedaan, effectief tegenhouden (Bekker, 2000) . Zal het beleid onder de Nota Ruimte net zo effectief zijn?
1.2 Doelstelling Op basis van het voorgaande is een doelstelling voor het onderzoek geformuleerd . Het betreft hier een doelstelling met een praktische relevantie voor beleidsmakers en hun adviseurs . Het in kaart brengen van de te verwachten effecten van het locatiebeleid uit de Nota Ruimte op de locatiekeuze voor grootschalige supermarkten en de gevolgen hiervan op de detailhandelsstructuur, en het doen van beleidsaanbevelingen hieromtrent .
1.3 Probleemstelling Om de doelstelling te kunnen verwezenlijken is de volgende probleemstelling geformuleerd : Wat zijn de gevolgen van de Nota Ruimte op de ontwikkeling van grootschaligfciod-aanbod buiten de bestaande winkelgebieden, vanuit het perspectiefva n de ruimtelijke ordening? Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden zijn vijf deelvragen opgesteld . In de hoofdstukken twee tot en met zes worden deze deelvragen één voor één behandeld . Op basis van deze uitwerking van de deelvragen wordt in hoofdstuk zeven de probleemstelling beantwoord . De deelvragen luiden als volgt : 1 . Hoe verschilt het locatiebeleid uit de Nota Ruimte van het voorgaande locatiebeleid, en welke mogelijkheden biedt dit voor de ontwikkeling van grootschalige supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden? 2. Wat zijn de belangrijkste locatietheorieën met betrekking tot de detailhandel en wat is de betekenis hiervan in het licht van de huidige ontwikkelingen in de supermarktbranche? 3 . Hoe ziet de huidige supermarktstructuur eruit, welke ruimtelijk relevante ontwikkelingen vinden er plaats, en welke plannen zijn er bij supermarktketens met betrekking tot de ontwikkeling van grootschalige supermarkten? 4. Welke instrumenten staan de lagere overheden ter beschikking om invulling te geven aan het locatiebeleid voor detailhandel, en wat betekent dit voor de mogelijkheid om sturing te geven aan de locatiekeuze van food-aanbieders? 5. Op welke manier geven de lagere overheden invulling aan het locatiebeleid voor detailhandel?
9
1.4 Onderzoeksopzet en methode In deze paragraaf zal worden aangegeven welke methoden van dataverzameling zijn gebruikt om de verschillende deelvragen te beantwoorden . Eerst echter volgt echter het conceptueel model en een beschrijving hiervan .
De overheid De supermarktbranche
- Locatiebeleid
- Plannen voor grootschalige supermarkten
Het Rijk
- Locatievoorkeur ~
De provincies ~ De gemeenten
Vestigingsplaatsen van grootschalige supermarkten
Ruimtelijke detailhandelsstructuur
Dit onderzoek richt zich in de eerste plaats op de vraag op welke locaties grootschalige supermarkten zich in de toekomst (sinds de invoering van de Nota Ruimte) zullen vestigen . Twee factoren belangrijke factoren die hierop van invloed zijn, worden in het onderzoek nader bestudeerd, namelijk de plannen en voorkeuren van de supermarktketens, en het locatiebeleid, zoals dat door de verschillende overheidslagen gevoerd wordt . Op basis van de te verwachten vestigingsplaatsen van deze supermarkten wordt tenslotte nog een uitspraak gedaan over de gevolgen hiervan op de ruimtelijke structuur van de totale detailhandelssector . De hoofdstukken twee tot en met zes behandelen allen één deelvraag . Hieronder wordt een beeld geschetst van de structuur van het verslag en wordt per hoofdstuk aangegeven welke deelvraag wordt beantwoord en op basis van welke dataverzamelingsmethoden dit is gebeurt . Hoofdstuk 2 Het rijksbeleid Het veranderde rijksbeleid komt als eerste aan bod, dit vormt tenslotte de aanleiding van het onderzoek . Behandeld worden : Het `oude' beleid en de detailhandelsstructuur die zodoende tot stand is gekomen, en het nieuwe beleid onder de Nota Ruimte en de betekenis hiervan voor de vestigingsmogelijkheden voor grootschalige supermarkten . Aan de hand van deze
10
informatie kan de eerste deelvraag beantwoord worden . De informatie in dit hoofdstuk is verkregen door middel van literatuurstudie . Hierbij is gebruik gemaakt van beleidsstukken en andere relevante literatuur . Hoofdstuk 3 en 4 De supermarktbranche In deze hoofdstukken wordt het vraagstuk benaderd vanuit het perspectief van de supermarktbranche . Eerst wordt er in hoofdstuk drie aan de hand van locatietheorieën gekeken naar de locatiekeuze door supermarktketens . In hoofdstuk vier wordt nader ingegaan op de ruimtelijk structuur van de supermarktbranche en de trends die hierop van invloed zijn . Ook wordt er specifiek gekeken naar de ontwikkeling van grootschalige supermarkten, waar deze nu zitten, en welke plannen er zijn voor de toekomst . In deze hoofdstukken wordt achtereenvolgens een antwoord geformuleerd op de deelvragen twee en drie. Deze hoofdstukken zijn ook gebaseerd op literatuuronderzoek, waarbij onder andere gebruik is gemaakt van cijfermateriaal van het Hoofdbedrijfschap detailhandel en Locatus, daarnaast is ook gebruik gemaakt van eerder afstudeeronderzoek en andere relevante literatuur . Hoofdstuk 5 en 6 De lagere overheden Hier wordt de aandacht gevestigd op de lagere overheden . In hoofdstuk vijf wordt nagegaan over welk instrumentarium de verschillende overheidslagen beschikken, om invulling te kunnen geven aan het locatiebeleid voor detailhandel . In hoofdstuk zes volgt een analyse van het gevoerde beleid door provincies en gemeenten . Hiermee kunnen de laatste deelvragen beantwoord worden, vraag vier in hoofdstuk vijf, en vraag vijf in hoofdstuk zes . Hoofdstuk vijf is gebaseerd op de oude Wet op de ruimtelijke ordening (WRO), de nieuwe Wro en aanverwante literatuur . Voor hoofdstuk zes is naast een analyse van de relevante beleidsstukken gebruik gemaakt van open interviews bij de provincies . Meer informatie hierover is te vinden in bijlagen twee en drie . Met betrekking tot het gemeentelijk beleid is gebruik gemaakt van de resultaten uit eerder afstudeeronderzoek . Hoofdstuk 7 Conclusies en aanbevelingen Op basis van de informatie uit de voorgaande hoofdstukken wordt in dit hoofdstuk een antwoord gegeven op de probleemstelling . Ook worden er enkele aanbevelingen gedaan met betrekking tot het locatiebeleid voor detailhandel . Deze aanbevelingen zijn gebaseerd op de conclusies van dit onderzoek en het primaire beleidsdoel zoals dat door de provincies en gemeenten is geformuleerd, namelijk de wens tot behoud van de bestaande ruimtelijke winkelstructuur.
11
Hoofdstuk 2
Locatiebeleid Detailhandel 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een beeld geschetst van de ontwikkelingen in het locatiebeleid voor de detailhandel zoals dat de afgelopen decennia door de rijksoverheid is gevoerd . Eerst wordt het beleid besproken zoals dat zich heeft ontwikkeld tot aan de Nota Ruimte en vervolgens wordt de Nota Ruimte zelf besproken . In de conclusie worden de belangrijkste verschillen besproken tussen het oude en het nieuwe beleid . Aan de hand van deze vergelijking kan een beeld geschetst worden van de mogelijke gevolgen van het nieuwe beleid voor de ontwikkeling van grootschalige supermarkten .
2.2 Ontwikkeling van het beleid tot de Nota Ruimte 2.2 .1 De hiërarchische winkelstructuur Het locatiebeleid voor de detailhandel van de Nederlandse overheid is er vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog op gericht geweest een hiërarchische winkelstructuur op te bouwen en in stand te houden . Dit houdt in dat er naast een kernwinkelapparaat in het centrum kleinere ondersteunende centra te vinden zijn in de verschillende delen van de stad . Deze structuur is gebaseerd op de Centrale Plaatsentheorie van Christaller, die in hoofdstuk 4 .2 nader is uitgewerkt . Het doel van het locatiebeleid was om het voor de consument mogelijk te maken op loopafstand van zijn woning zijn dagelijkse boodschappen te doen . Het gaat hierbij met name om levensmiddelen, de foodsector dus . Afhankelijk van de grote van de stad kunnen er drie, vier of vijf verzorgingsniveaus onderscheiden worden . Het (typische) vierslagstelsel bestaat uit een kernwinkelapparaat, stadsdeelcentra, wijkcentra en buurtcentra . Onderstaande tabel geeft een overzicht van de kenmerkende eigenschappen van de verschillende verzorgingsniveaus .
Tabel 2 .1 De hiërarchische winkelstructuur Bron : www.locatus .niZ en Braam-Mesken, 2003 Kernwinkelapparaat Stadsdeelcentrum (stadscentrum)
• 100 - 400 Winkels • Non-food dominant • Centrum is multifunctioneel • Kwalitatief hoogwaardige winkels • Koopgedrag op basis van gecombineerd bezoek • Recreatief winkelen (funshopping) • Relatief lange verblijfsduur
Wijkcentrum
• 10 - 50 Winkels • 2 of meer
• Meer dan 50 Winkels • Non-food dominant • Aanbod in het middensegment • Centrum is monofunctioneel • Vooral winkelen als
supermarkten • Wekelijkse inkopen, boodschappen doen • Bezoekers per fiets en auto
bestemming
2 www .locatus .nl/bestand .html?did=64, gezien 6-4-2007 .
12
Buurtcentrum • 5-9 Winkels • 1 supermarkt • Dagelijkse inkopen, boodschappen doen • Bezoekers te voet of per fiets, beperkt per auto
Voor de betrokkenheid van overheid bij de locatiekeuze van de detailhandelssector zijn een aantal maatschappelijke en ruimtelijke argumenten te noemen (Evers, 2005), te weten : • Bereikbaarheid De bevolking is voor zijn dagelijkse benodigdheden aangewezen op de detailhandel, het is dus van belang dat iedereen toegang heeft tot de winkels . Ook minder mobile bevolkingsgroepen dienen winkels binnen hun bereik te hebben . Dit geldt natuurlijk met name voor de levensmiddelenbranche . • Mobiliteit en milieu De locatie van winkels ten opzichte van verkeersstromen en woningen heeft invloed op het verkeer. Het bepaalt de af te leggen afstand naar de winkel, maar beïnvloed ook de keuze voor het type vervoermiddel . Door de afstand tussen winkels en consumenten klein te houden wordt onnodige belasting van het wegennet voorkomen . Hierdoor kan congestie (filevorming) en milieubelasting worden beperkt . Dit argument is typisch voor de Nederlandse situatie . Omdat Nederland zo'n dichtbevolkt land is, is de concentratie van verkeersstromen en (lucht)vervuiling ook groter . • Zuinig ruimtegebruik Een argument voor ruimtelijke planning in het algemeen is zuinig gebruik van beschikbare ruimte . Zonder planning zouden de steden veel sneller uitdijen, een verschijnsel dat in Amerika wordt aangeduid als `sprawl' . Om dit te voorkomen is het beleid er in Nederland op gericht nieuwe bebouwing te realiseren binnen, of aansluitend op, bestaande bebouwing . Dit geldt dus ook voor detailhandel . Een gebrek aan planning leidt in de detailhandel ook tot een overaanbod, wat niet alleen meer ruimtegebruik met zich meebrengt, maar ook meer leegstand . In Amerika (wederom) heeft dit geleidt tot zogenaamde 'grayfields', mislukte detailhandelsconcepten, waar geen nieuwe bestemming voor gevonden wordt en die verlaten achterblijven als spookwinkelcentra . • Stedelijke economie Met name voor grotere steden is een goed functionerend winkelapparaat in het centrum bovendien van belang voor de vitaliteit van de stad . Een hoog voorzieningenpeil trekt meer consumenten aan, houdt koopkrachtige bewoners in de stad, en biedt werkgelegenheid .
2.2 .2 ABC-locatiebeleid In 1988 wordt in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening het ABC-locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen geïntroduceerd . Dit beleid is er op gericht om de negatieve effecten van autoverkeer te beperken, zoals filevorming en belasting van het milieu . Hiertoe worden drie typen locaties onderscheiden, A, B en C . De locaties worden ingedeeld naar de manier waarop ze ontsloten zijn. Ook bedrijven worden in één van de drie categorieën ingedeeld en zij dienen zich dus op de voor hen geschikte locaties te vestigen. • Een A-locatie is goed ontsloten door openbaarvervoer . Hier dienen zich bedrijven met veel werknemers te vestigen en bedrijven die veel bezoekers trekken . • Een B-locatie is zowel met het openbaarvervoer als met de auto goed bereikbaar . Hier dienen zich bedrijven te vestigen die afhankelijk zijn van zowel openbaar vervoer als de weg . • Een C-locatie is een locatie die alleen een goede ontsluiting heeft voor autoverkeer . Bedrijven die afhankelijk zijn van ontsluiting over de weg kunnen zich op deze locaties vestigen .
13
2.2.3 PDV-beleid Begin jaren zeventig worden er voor het eerst weidewinkels in Nederland gebouwd. Dit zijn winkels die zich buiten de stad vestigen, bij voorkeur langs de snelweg zodat zij goed zichtbaar zijn en natuurlijk ook goed bereikbaar met de auto . Het bekendste voorbeeld hiervan is de Maxis in Muiden . Gemeenten zijn niet blij met deze ontwikkeling . De verwachting is dat deze weidewinkels zullen leiden tot een aantasting van de fijnmazige winkelstructuur . Daarnaast zijn de locaties niet of slecht bereikbaar met openbaar vervoer en leidt het tot meer autoverkeer (filevorming) op de aanvoerwegen. Ten slotte leidt het extensieve ruimtegebruik tot aantasting van de open ruimte . Om deze ontwikkeling in goede banen te leiden komt het kabinet in 1973 voor het eerst met een kabinetsstandpunt over perifere detailhandel (TK 1972-1973, 12321, nr .3) . Het beleid maakt onderscheid tussen winkels in het buitengebied (de weidewinkels) en perifere detailhandelsvestigingen (PDV-locaties) . Deze PDV-locaties grenzen in tegenstelling tot de weidewinkels direct aan de stad . Het kabinet is van mening dat winkels in het buitengebied geweerd moeten worden . Over de wenselijkheid van perifere detailhandel wordt geen algemeen oordeel gevestigd, wel komt er een verplichting om in concrete gevallen een distributieplanologisch onderzoek (dpo) uit te voeren . Mede op basis van dit onderzoek moet dan de toelaatbaarheid van het plan getoetst worden . Perifere locaties dienen complementair te zijn aan het kernwinkelapparaat, zij mogen de functie hiervan niet aantasten . Bovendien geldt op perifere locaties een branchebeperking . Alleen de volgende branches zijn toegestaan :
• detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen . • detailhandel in volumineuze goederen : auto's, boten, caravans, grove bouwmaterialen en landbouwwerktuigen . Een evaluatie van het beleid leidt in 1985 tot de conclusie dat het beleid effectief is geweest . Ongecontroleerde groei van perifere detailhandel is tegengegaan . Ontwikkelingen in de markt vragen echter om een aanpassing van het beleid . Lagere overheden wordt aanbevolen vestiging van detailhandel op perifere locaties zo veel mogelijk tegen te gaan . Wel wordt de branchebeperking voor perifere locaties iets verruimd . Naast de bedrijven die al eerder toestemming hadden gekregen om zich op bedrijventerreinen te vestigen worden grootschalige meubeldetailhandel en bouwmarkten hier nog aan toegevoegd . Wel moet er in dit geval eerst aangetoond worden dat deze winkels niet inpasbaar zijn in de bestaande winkelgebieden. Dit gebeurt aan de hand van een drie-stappen-model . Eerst moet gekeken worden of inpassing in bestaande winkelgebieden mogelijk is. Wanneer dit niet kan komen locaties in de schil rond de binnenstad in aanmerking. Pas als hier ook geen geschikte locatie gevonden kan worden komt de periferie in aanmerking . In 1990 volgt weer een aanscherping van het beleid op twee punten : 1 . Het verzorgingsbereik van de perifere detailhandelslocatie dient overeen te komen met het schaalniveau waarop de ruimtelijke afweging moet plaatsvinden . Dit houdt in dat de ontwikkeling van grootschalige detailhandel bij voorkeur in de hoofdkern van een stadsgewest moet plaatsvinden . 2. Er komt een scherpere definitie van het toegestane assortiment van meubelzaken . Wel toegestaan zijn: meubelen, wooninrichtingsartikelen, woningstofferingsartikellen . Onder wooninrichtingsartikelen wordt echter niet verstaan : bruin- en witgoed, gereedschappen, speelgoed en elektrische huishoudelijke artikelen .
14
In 1991 wordt het beleid geëvalueerd . Het PDV-beleid is er in geslaagd vestiging van winkels op perifere locaties tegen te gaan die niet tot de uitzonderingscategorieën behoren . Het in 1985 ingevoerde drie stappen model wordt afgeschaft omdat het in de praktijk niet blijkt te werken . Dit komt omdat de locale overheden meestal pas beleid maken op het moment dat de locatiekeuze al door de marktpartijen is gemaakt . De regering schrijft de lagere overheden voor beleid te ontwikkelen waarin wordt aangegeven op welke locaties vestiging van (grootschalige) detailhandel mogelijk is . De gemeenten worden echter niet verplicht een detailhandelsstructuurvisie op te stellen .
2.2.4 GDV-beleid In 1993 formuleert het kabinet een tweedelige doelstelling voor het locatiebeleid voor de detailhandel (TK 1992-1993, 18786, nr . 27) . Deze doelstelling luidt : 1 . Het handhaven van de winkelfunctie van de binnensteden en andere bestaande winkelconcentraties . 2. Het bevorderen van de dynamiek in de detailhandel . Dit tweede punt is nieuw, deze doelstelling is economisch van aard, terwijl het beleid tot dusverre met name gericht was op de ruimtelijke effecten van de detailhandelsstructuur . In 1993 wordt ook het GDV-beleid geïntroduceerd . GDV staat voor Grootschalige DetailhandelsVestigingen . Het beleid moet gezien worden als een aanvulling op het al bestaande PDV-beleid. In tegenstelling tot de PDV-locaties gelden voor GDV-locaties geen branchebeperkingen . De voorwaarden die aan de locaties gesteld worden zijn : • GDV-locaties zijn alleen mogelijk bij een van de volgende stedelijke knooppunten : Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven, Breda, Tilburg, Zwolle, Hengelo/Enschede, Arnhem/Nijmegen, Leeuwarden, Groningen, Heerlen/Maastricht . • Stedelijke knooppunten die een GDV-locatie willen ontwikkelen dienen dit in een regionale detailhandelsstructuurvisie te onderbouwen . De in de regionale markt aanwezige ruimtebehoefte is bepalend voor de omvang van een GDV-locatie . • Bedrijven die zich op een GDV-locatie willen vestigen dienen een minimale omvang van 1 .500 m2 bvo te hebben . • Een GDV-locatie dient te voldoen aan het B-profiel uit het ABC-beleid . De locatie dient dus zowel met de auto als per openbaar vervoer bereikbaar te zijn . Deze voorwaarden worden door het rijk voorgeschreven, het staat de lagere overheden vrij om nadere eisen te stellen aan de toegestane branches op de locatie . In de meeste gevallen is dit ook gebeurt en is de food-branche uitgesloten van vestiging op GDV-locaties . Voorbeelden van gerealiseerde GDV-locaties zijn Alexandrium in Rotterdam, ArenA Boulevard in Amsterdam en Megastores in Den Haag .
2 .2 .5 De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening zou oorspronkelijk de opvolger zijn van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening, maar is door de val van het kabinet Balkenende I in 2002 nooit aangenomen. Daarvoor in de plaats is de Nota Ruimte gekomen. In de aanloop naar de Vijfde Nota is door de 'MDW-werkgroep PDV/GDV3' onderzoek gedaan naar het gevoerde rijksbeleid voor perifere detailhandel . Hoewel de Vijfde Nota er dus nooit is gekomen, zijn de aanbevelingen van het MDW rapport wel overgenomen in de Nota Ruimte .
3 MDW staat voor Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit . Het betreft hier een project dat is gestart onder het eerste kabinet Kok en dat tot doel heeft de hoeveelheid regels voor het bedrijfsleven te beperken . Hierbij is wet- en regelgeving op uiteenlopende terreinen tegen het licht gehouden, waaronder dus ook het locatiebeleid voor perifere en grootschalige detailhandel .
15
2.3 De Nota Ruimte In februari 2006 is de Nota Ruimte in werking getreden. Het bevat de visie van het kabinet op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland . Naast verstedelijking komt er een veelheid aan onderwerpen aan bod, bijvoorbeeld over infrastructuur, water en groene ruimte . In het kader van dit onderzoek gaat de interesse met name uit naar het gevoerde locatiebeleid voor detailhandel . Om een goed beeld te kunnen schetsen van het beleid wordt echter eerst iets verteld over de algemene sturingsfilosofie van de Nota Ruimte.
2.3.1 Sturingsfilosofie Het doel van de rijksoverheid is om in de Nota Ruimte tot een meer op ontwikkeling gericht ruimtelijk beleid te komen . Waar het beleid tot dusver met name gericht was op het stellen van beperkingen, wil de Nota Ruimte zich meer richten op het stimuleren van ontwikkelingen . Met andere woorden, de nadruk komt meer te liggen op `ontwikkelingsplanologie' en minder op `toelatingsplanologie' . Op deze manier hoopt het rijk meer ruimte te kunnen bieden aan dynamiek en nieuwe ideeën . Dit moet op zijn beurt bijdragen aan de versterking van de internationale concurrentiepositie van Nederland . Kennelijk werd die ten tijde van het verschijnen van de Nota Ruimte nogal bedreigt, de Nota hierover : `De haperende economie en de steeds grotere internationale concurrentie nopen ons om de economische kracht en de internationale concurrentiepositie van Nederland te versterken. Ruimtelijke knelpunten voor economische groei worden in de Nota Ruimte zoveel mogelijk weggenomen.' In de Nota Ruimte wordt onderscheid gemaakt tussen gebieden waarvoor een `basiskwaliteit' gegarandeerd moet worden en de nationale `Ruimtelijke Hoofdstructuur' (RHS), waarvoor het rijk een grotere verantwoordelijkheid heeft . Het locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen moet bijdragen aan de basiskwaliteit voor `steden, dorpen en bereikbaarheid' .
2.3 .2 Locatiebeleid Met de invoering van de Nota Ruimte is het PDV/GDV-beleid en het ABC-beleid komen te vervallen . In de Nota Ruimte wordt het locatiebeleid over een andere boeg gegooid . Er wordt door de overheid geen apart locatiebeleid meer gevoerd voor de detailhandel . In plaats daarvan komt een overkoepelend locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen . Het beleid wordt bovendien gedecentraliseerd. Dit houd in dat de concrete invulling van het beleid wordt overgelaten aan de lagere overheden, bestaande uit de provincies, WGR-plusregio's en de gemeenten. Het rijk beperkt zich tot het formuleren van algemene doelstellingen . De Nota Ruimte zegt hierover : `De bedoeling is dat elke regio vestigingsmogelijkheden biedt voor bedrijven en voorzieningen, zodat een optimale bijdrage wordt geleverd aan de versterking van steden en dorpen . Daarbij moet voor ieder bedrijf een goede plaats worden geboden . Wat een goede plaats is kunnen provincies en WGR plusregio's het beste zelf bepalen . Het rijk beperkt zich tot het aanreiken van een aantal regels die betrekking hebben op de gewenste basiskwaliteit .' De decentralisatie van het beleid sluit natuurlijk goed aan bij het concept van de ontwikkelingsplanologie . Maar er wordt ook nog een andere reden aangevoerd voor de decentralisatie . Deze is rechtstreeks overgenomen uit het eerder genoemde MDW-rapport . Enerzijds wordt aangegeven dat het PDV/GDV-beleid erin is geslaagd weidewinkels tegen te gaan en een fijnmazige detailhandelsstructuur in stand te houden, en dat dit heeft bijgedragen aan de leefbaarheid en vitaliteit van steden en dorpen . Maar behalve ongewenste 16
ontwikkelingen zouden ook wenselijke ontwikkelingen zijn tegengehouden, zoals het ontstaan van hoogwaardige regionale winkelcentra . Door het beleid te decentraliseren kan elke regio een eigen afweging maken, wat er toe moet leiden dat de optimale oplossing voor de locale situatie gevonden kan worden . Hoewel het te voeren locatiebeleid nu in de eerste plaats een zaak is voor de locale overheden, stelt het rijk zich ten doel in ieder geval een basiskwaliteit te garanderen . Voor het nieuwe locatiebeleid zijn daarom de volgende doelstellingen geformuleerd : 1 . `Economische ontwikkelingsmogelijkheden : Het bieden van voldoende geschikte vestigingsplaatsen voor bedrijvigheid en voorzieningen; 2. Bereikbaarheid: Het optimaal gebruik van alle vervoersmogelijkheden voor personen en goederen over de weg, het spoor en het water; 3. Leefbaarheid: Kwaliteit, variatie, architectonische vormgeving en landschappelijke inpassing van vestigingsplaatsen voor alle stedelijke activiteiten, zorgvuldig ruimtegebruik, fijnmazige detailhandelstructuur, functiemenging en kwaliteit van de leefomgeving (veiligheid, emissies en geluid).' In deze doelstelling voor het locatiebeleid herkennen we de sturingsfilosofie van de Nota terug . Het beleid staat dus in de eerste plaats in het teken van economische groei . Waar het economische argument in 1993 nog op de tweede plaats kwam staat het nu bovenaan het lijstje . Naar aanleiding van een motie in de tweede kamer (motie Van Bochove, TK 20042005, 29435, nr . 44) is de volgende bepaling toegevoegd : `Uitgangspunt is dat de nieuwe vestigingslocaties voor detailhandel niet ten koste mogen gaan van de bestaande detailhandelsstructuur in wijkwinkelcentra en binnensteden . Gemeenten dienen de mogelijkheid te hebben om in bestemmingsplannen een aparte bestemming voor perifere detailhandel op te nemen . De provincies stellen gezamenlijk richtlijnen op met betrekking tot branchebeperkingen voor perifere detailhandel, die vervolgens door het kabinet worden geaccordeerd.' Hierin klinkt het oude beleid terug . Het lijkt echter ook in strijd te zijn met het nieuwe beleid . Enerzijds wil men de fijnmazige winkelstructuur behouden en anderzijds nieuwe ontwikkelingen (in de periferie) stimuleren teneinde de concurrentiekracht van de Nederlandse economie te verbeteren . (Maar nieuwe winkels buiten de bestaande winkelgebieden leidt juist tot leegstand in deze gebieden .) Hierbij kan opgemerkt worden dat bescherming van buurtwinkelcentra niet expliciet genoemd word en dus kennelijk geen onderdeel is van het beleid . Wellicht dat hier dan ook de ruimte vandaan moet komen voor de nieuwe winkels in de periferie .
2.3.3 WGR-plusregio's In het locatiebeleid van de Nota Ruimte is ook een rol weggelegd voor de WGR-plusregio's . Een WGR-plusregio is een bestuurlijk organisatie, waarin een aantal buurgemeenten samenwerken . Dit gebeurt op basis van de wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) . Het doel van deze samenwerking is om in de regio tot een consistenter ruimtelijk beleid te komen . Hierbij gaat het met name over de afstemming tussen grote steden en hun buurgemeenten.
17
Gemeenten die de status WGR-plusregio willen verkrijgen kunnen hiertoe een verzoek indienen bij de provincie . De samenwerking vindt dus in eerste instantie plaats op basis van vrijwilligheid . Wanneer zij echter deze status krijgen toegewezen zijn zij verplicht om met elkaar samen te werken op de volgende gebieden : ruimtelijke ordening, wonen, grondbeleid, milieu, economische ontwikkeling en verkeer en vervoer (Ministerie VROM, LNV, VenW en EZ, 2004, p.39) . Zowel het rijk, de provincie en de betrokken gemeenten kunnen nog extra taken en bevoegdheden aan de regio toekennen . Op het moment zijn er acht WGR-plusregio's . Zeven hiervan werkten eerder al samen op basis van de `Kaderwet bestuur' . Deze regio's stonden voorheen bekend als de kaderwetgebieden . Deze zeven regio's hebben in januari 2006 de WGR-plus status verkregen . In maart 2006 is daar de regio `Parkstad Limburg' nog aan toegevoegd . De acht WGR-plusregio's zijn: • Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA) • Stadsregio Rotterdam (SRR) • Stadsgewest Haaglanden (rond Den Haag) • Bestuur Regio Utrecht (BRU) • Knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN) • Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE) • Regio Twente (rond Enschede en Hengelo) • Parkstad Limburg (rond Heerlen en Kerkrade)
2.4 Conclusie Hoe verschilt het locatiebeleid uit de Nota Ruimte van het voorgaande beleid, en welke mogelijkheden biedt dit voor de ontwikkeling van grootschalige supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden? De belangrijkste kenmerken van het nieuwe beleid zijn de decentralisatie ervan en de nadruk op economische ontwikkeling . Zowel de decentralisatie van het beleid als de focus op economische ontwikkeling kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van meer grootschalige supermarkten buiten de winkelgebieden . Zo heeft de decentralisatie geleid tot de afschaffing van de algemene branchebeperking voor perifere detailhandel . Hierdoor is het mogelijk dat er in bepaalde gemeenten wel ruimte gemaakt wordt voor (grootschalige) supermarkten op solitaire of perifere locaties . De nadruk op economische ontwikkeling pleit ook voor de ontwikkeling van grootschalige supermarkten . Het is voor een food-aanbieder efficiënter om met een grote supermarkt te werken dan met drie kleinere . Onderstaand worden deze twee kenmerken van het beleid nog eens nader uitgewerkt . Decentralisatie Door het (grotendeels) wegvallen algemeen toetsingkader ontstaat er meer ruimte voor gemeenten om eigen beleid te voeren . Sommige gemeenten zullen een conservatiever beleid voeren, terwijl andere ambitieuzere plannen ontwikkelen . Uitbreidingsplannen in de ene gemeente kunnen echter gevolgen hebben voor aangrenzende gemeenten . Dit is zeker het
18
geval bij de (in de Nota Ruimte gewenste) ontwikkeling van hoogwaardige regionale winkelcentra. De ontwikkeling van een dergelijk centrum zal voor veel gemeenten aantrekkelijk zijn . Een geslaagd winkelcentrum met regionale functie creëert werkgelegenheid binnen de gemeente, verhoogt het voorzieningenniveau, trekt meer consumenten aan (die hun geld uitgeven) en verhoogt de status van de gemeente (en van de wethouder) . Bij een gebrek aan coórdinatie tussen de gemeenten kan dit leiden tot een zogenaamd prisoners dillema . Verschillende gemeenten in een regio willen `de buit binnenhalen' en ontwikkelen een winkelcentrum met regionale functie, waardoor overaanbod ontstaat en dus leegstand . De wetgever is zich van dit probleem bewust en ziet hier een rol weggelegd voor de provincies en WGR-plusregio's . Van de gemeenten binnen de plusregio's mag verwacht worden dat zij er gezamenlijk wel uitkomen, aangezien afstemming tussen de betrokken gemeenten precies de reden is waarom de regio's zijn gecreëerd . Het grootste deel van de gemeenten maakt echter geen deel uit van een WGR-plusregio en hier komt dus de rol van de provincies meer in beeld . De vraag in hoeverre de verschillende provincies invulling zullen geven aan deze coárdinerende rol vormt een onderdeel van dit onderzoek . Nadruk op economische ontwikkeling De volledige titel van de Nota Ruimte luidt : `Nota Ruimte, ruimte voor ontwikkeling' . Met deze ontwikkeling wordt kennelijk vooral gedoeld op economische ontwikkeling . Zoals blijkt uit de sturingsfilosofie, legt het beleid de nadruk op het wegnemen van ruimtelijke knelpunten voor economische groei . Dit lijkt wel het tegenovergestelde te zijn van ruimtelijke ordening . De vraag die het beleid beantwoordt is verschoven van `Welke randvoorwaarden dienen er gesteld te worden aan ruimtelijke ontwikkelingen' (teneinde marktfalen te voorkomen, of anders gezegd om tot het politiek wenselijke resultaat te komen) naar `Hoe kunnen zoveel mogelijk randvoorwaarden voor ruimtelijke ontwikkeling weggenomen worden' (om tot een zo groot mogelijke economische groei te komen) . Nu het inmiddels weer beter gaat met de Nederlandse economie reist de vraag of het beleid wel voldoende sturing geeft . `Oude' RO-argumenten worden nog wel genoemd maar nu omkleed met woorden als `Wenselijk', `Bij voorkeur', `zo mogelijk' en `verdient voorrang' . Een voorbeeld : `Essentieel is verder dat (..) aan nieuwe en zo mogelijk bestaande bedrijven en voorzieningen met arbeids- en/of bezoekersintensieve functies ruimte wordt geboden op locaties bij voorkeur in de nabijheid van openbaar vervoersknooppunten en met een goede aansluiting op (bestaande) verkeers- en vervoersverbindingen . ' Als deze formulering ontdaan wordt van alle goede bedoelingen en eventualiteiten is het enige wat overblijft dat het noodzakelijk is dat locaties voor bedrijven en voorzieningen (zoals detailhandel) worden ontsloten voor enige vorm van verkeer . Dat ligt nogal voor de hand . Op deze manier geformuleerd zal het ruimtelijk beleid zeker geen knelpunt voor economische groei vormen. De Nota Ruimte biedt dus meer ruimte voor de ontwikkeling . Of de ontwikkeling van grootschalige supermarkten buiten bestaande winkelgebieden daadwerkelijk een grote vlucht neemt is afhankelijk van : • de vraag of marktpartijen daar ook echt willen zitten ; en • de vraag hoe lagere overheden invulling kunnen en willen geven aan het locatiebeleid . Deze vragen zullen in de volgende hoofdstukken aan bod komen .
19
Hoofdstuk 3
Locatietheorieën 3.1 Inleiding "Locatie, locatie en locatie, dat zijn de drie essentiële elementen uit de bedrijfsvoering van een moderne detailhandelsonderneming. " Aldus begint Bert Kolkamp zijn inleiding bij de notitie `Dynamische winkelgebieden' van het Hoofdbedrijfschap detailhandel . Dat locatie een belangrijke factor is bij het functioneren van een (detailhandels)onderneming blijkt ook wel uit de veelheid aan theorieën die door de jaren heen ontwikkeld zijn om de vestigingsplaats van ondernemingen te verklaren. Niet alleen kunnen deze theorieën gebruikt worden om de bestaande detailhandelstructuur te verklaren, ook scheppen zij een kader van waaruit toekomstige ontwikkelingen beschouwd kunnen worden. In dit hoofdstuk zal daarom een overzicht gegeven worden van deze locatietheorieën . In de conclusie worden de theorieën afgezet tegen de trends die momenteel de locatiekeuze van detaillisten beïnvloeden . Aan de hand van deze informatie kan de vraag beantwoord worden welk locatiegedrag verwacht kan worden van de supermarktketens . In het hoofdstuk 4 zal vervolgens gekeken worden of deze verwachting overeenkomt met de praktijk . Ook komen de trends in de markt dan uitgebreider aan bod. De behandelde theorieën zijn ontleend aan het handboek 'Produktvorming in de detailhandel' van Bolt (1995), met uitzondering van behaviorale locatietheorie . Hiervoor is gebruik gemaakt van het boek `Ruimtelijke economische dynamiek' van Lambooy (1997) .
3.2 De centrale plaatsen theorie In 1933 presenteerde W . Christaller zijn centrale plaatsen theorie . Hoewel Christaller de theorie oorspronkelijk gebruikte om het spreidingspatroon van woonkernen te verklaren, werd deze later ook toegepast om het spreidingspatroon van detailhandel binnen een stad te verklaren. Dit wordt ook wel de intra-stedelijke verzorgingsstructuur genoemd. Naast het verklaren van bestaande winkelstructuren, heeft de theorie ook de basis gevormd van het locatiebeleid, zoals dat jarenlang in Nederland gevoerd is (Bolt, 2003) . Christaller gaat er van uit dat de vraag naar een bepaald goed gelijkmatig afneemt naarmate de afstand tussen aanbieder en consument groter wordt . Voor elk artikel is er een maximale afstand die de consument bereid is te overbruggen. Deze afstand bepaalt het verzorgingsbereik van de winkel . Een wijksupermarkt heeft bijvoorbeeld een kleiner verzorgingsbereik dan een warenhuis . Daarnaast stelt Christaller dat er een minimaal vraagniveau moet zijn om het voor een aanbieder mogelijk te maken zijn goederen aan te bieden . Dit vraagniveau wordt bepaald door het aantal consumenten dat binnen het verzorgingsbereik van de winkel woont . Winkels met een klein verzorgingsbereik en een laag minimaal vraagniveau zijn verspreid te vinden in zowel grotere als kleinere centra, terwijl winkels met een groot verzorgingsbereik en een hoog minimaal vraagniveau alleen te vinden zijn in de grotere centra . Plaatsen met een groot marktgebied kennen hierdoor een veel uitgebreider en gevarieerder winkelaanbod dan plaatsen met een klein marktgebied. Er is hierdoor sprake van een Figuur 3 .1 Verzorgingsstructuur volgens Christaller functionele hiërarchie van plaatsen, zoals geïllustreerd in figuur 3 .1 .
20
In zijn theorie gaat Christaller uit van isotrope vlakte waarover de bevolking gelijkmatig verdeeld is en vervoer in elke richting even makkelijk is . Dit gaat in de praktijk nooit op, waardoor de symmetrische vorm van het model in de praktijk ook nooit wordt aangetroffen . Wat overeind blijft is de structuur van hoofdcentra met daaromheen ondersteunende subcentra.
3.3 De ruimtelijke interactie theorie De ruimtelijke interactie theorie gaat er van uit dat de consument zich bij de keuze voor een winkelgebied niet alleen laat leiden door de afstand tot het gebied, maar ook door de grootte er van. Het is hierdoor mogelijk dat een consument een dichterbij gelegen winkelgebied links laat liggen omdat de voorkeur uitgaat naar een wat verder gelegen gebied met een grotere variëteit aan winkels . Deze theorie is door W .J . Reilly uitgewerkt in een formule, de `law of retail gravitation' . Deze formule ziet er als volgt uit: 2
01
_ Ia X Abc z
Ob I b `4acc
Waarin : Oa resp . Ob = De omzet die verzorgingskern a respectievelijk b uit de tussenliggende kern c naar zich toe trekt. Ia resp . Ib = Het inwoneraantal in kern a respectievelijk b . Aa,. resp . Abc = De afstand van verzorgingskern a tot kern c resp . de afstand van kern b tot kern c .
Figuur 3 .2 De ruimtelijke interactie theorie .
In de loop der jaren zijn er verschillende aanpassingen gemaakt aan de oorspronkelijke formule uit 1931 . Zo werd het inwoneraantal als maatstaf voor de aantrekkelijkheid van een verzorgingskern vervangen door het totale verkoopvloeroppervlak van de aanwezige winkels . Daarnaast wordt de afstand tussen de kernen niet langer hemelsbreed gemeten, maar volgens de werkelijk af te leggen weg.
3.4 De theorie van het huurprijs opbod De theorie van het huurprijs opbod komt er op neer dat binnen een isotrope vlakte (een gebied waarin reizen in alle richtingen even gemakkelijk is) het middelpunt de meeste marktwaarde heeft, omdat deze het beste bereikbaar is . Hierdoor is het voor veel bedrijven aantrekkelijk om in het centrum te zitten . Deze bedrijven zullen tegen elkaar opbieden om een plaats in het centrum te bemachtigen, waardoor de huurprijzen stijgen . Bedrijven die minder huur kunnen betalen komen hierdoor vanzelf meer aan de rand van het centrum te zitten . De huurprijsniveaus in het marktgebied kunnen op basis van deze theorie worden aangeduid door middel van een aantal concentrische ringen . In de praktijk is een centrum niet van elke kant even goed bereikbaar . Dit kan verschillende oorzaken hebben . Zo kunnen er natuurlijke barrières zijn (bijvoorbeeld een rivier), maar er
21
kan ook sprake zijn van congestie op aanvoerwegen . Hierdoor ontstaat een iets genuanceerder beeld, zoals afgebeeld in onderstaande figuur .
Figuur 3 .3Links : Het model met concentrische ringen met vanuit het centrum dalende huurprijzen . Rechts : Het model toegepast op een praktijksituatie .
3.5 De theorie van de cumulatieve werfkracht Deze theorie werd in 1958 door R .L . Nelson geformuleerd en luidt als volgt: `Een gegeven aantal winkels met dezelfde (soortige) koopwaar doet betere zaken indien de winkels in elkaars nabijheid zijn gevestigd, dan dat ze wijd verspreid liggen .' Dit geldt overigens niet voor alle winkels . Nelson maakt onderscheid tussen boodschappen doen en winkelen . De theorie is van toepassing op het winkelen . Boodschappen doen heeft betrekking op de aanschaf van voedsel en drogisterijartikelen . Het gaat hier om producten die routinematig aangeschaft worden . De consument heeft al een goed beeld van de prijs-kwaliteitverhouding van deze producten en wil deze vooral efficiënt inslaan. Daarom is bereikbaarheid en nabijheid voor deze winkels belangrijker dan clustering . Dit boodschappen doen wordt ook wel runshoppen genoemd. Bij winkelen echter is de verkenning van het aanbod juist een belangrijk deel van het aankoopproces. Clustering biedt de consument dan dus meer mogelijkheid om te vergelijken . Het gaat bij winkelen om artikelen met en hoge gevoelswaarde, zoals kleding . Hierbij is niet alleen het prijsniveau van belang maar ook de vraag of het artikel voldoet aan de persoonlijke voorkeuren en of het past bij het door de persoon nagestreefde imago . Voor dit type koopgedrag wordt dus de tijd genomen en het wordt ook door veel mensen leuk gevonden . In dit verband wordt ook wel gesproken van funshoppen. Een andere reden voor gelijksoortige winkels om bij elkaar in de buurt te gaan zitten wordt door Hotelling gepresenteerd . Zijn zogenaamde duopolieprincipe wordt geïllustreerd aan de hand een voorbeeld over twee ijsverkopers op het strand (zie figuur 3 .4) . Wanneer de twee ijsverkopers bij het strand aankomen, nemen beiden één helft van het strand voor hun rekening. Ze zullen beiden in het midden van hun gebied gaan staan . Als verkoper A zijn marktaandeel wil vergroten kan hij dit doen door dichter bij verkoper B te gaan staan, waardoor een groter deel van de badgasten naar hem toe zal komen . Dit effect is het grootst wanneer verkoper A precies naast verkoper B gaat staan . (fase 2 in de afbeelding) Verkoper B kan nu deze voordelige positie van verkoper A overnemen door eenvoudig iets dichter bij het midden van het strand te gaan staan dan zijn concurrent . Als dit proces zich een aantal keer herhaald komen beide verkopers uiteindelijk in het midden terecht en bedienen dan beide weer 50% van de markt.
22
fase 9 AB AB
fase 2 fase 3
Figuur 3 .4 Het ruimtelijke duopolieprincipe van Hotelling
Deze uitkomst is in strijd met de theorie van Christaller, die er van uitgaat dat elke winkel een beperkt verzorgingsbereik heeft en daardoor het beste in het midden van zijn marktgebied kan zitten teneinde zoveel mogelijk klanten te trekken . Dit is dus gelijk aan fase 1 uit het voorbeeld . De oorzaak van deze tegenstelling is dat Christaller uitgaat van volledig vrije mededinging terwijl het aantal aanbieders bij Hotelling beperkt is . Hierdoor hebben de klanten minder keuze en zullen een grotere afstand moeten afleggen om bij de winkel te komen .
3.6 Behaviorale locatietheorie De voorgaande theorieën gaan er van uit dat de ondernemer zich gedraagt als een `economic man' : hij is volledig geïnformeerd en in staat op basis van deze informatie een rationele keuze te maken. Meer recent zijn er echter theorieën ontwikkeld die afstappen van dit idee . H .A. Simon introduceerde in 1960 het begrip bounded rationality . In plaats van de `economic man' zet hij het beeld van de `homo psychologicus' . Deze `homo psychologicus' beschikt per definitie over een beperkte hoeveelheid informatie, wat leidt tot onzekerheid en risico's . Niet alleen is zijn kennis beperkt, de kennis die hij heeft is bovendien voor een deel gekleurd of zelfs onjuist. Hij zal in principe wel een rationele keuze maken, maar wordt daarin wel begrensd door zijn eigen kennis . De behaviorale locatietheorie is hierop gebaseerd . Deze theorie richt zich in het bijzonder op het (locatie-)gedrag van de ondernemers en de motieven die daar een rol bij spelen . Er wordt bijvoorbeeld gekeken hoe ondernemers tot hun keuze komen en op welk type informatie die keuze is gestoeld. Voor de keuze van een vestigingsplaats betekent dit dat een aantal aspecten een rol gaat spelen, die in de klassieke theorieën niet aan bod kwamen, namelijk : • De individuele aspiraties van de ondernemer • Cultureel bepaalde waarden en normen • De mental maps4 van de ondernemer . Het centrale begrip in de behaviorale analyse is plaatsnut . Dit is de mate waarin een bepaalde plaats voldoet aan de door een bedrijf gestelde vestigingseisen. Wanneer het plaatsnut van een bestaande vestigingsplaats te laag wordt, kan de ondernemer op zoek gaan naar een nieuwe locatie . Ook is het mogelijk dat de ondernemer tracht het plaatsnut van de bestaande locatie te verbeteren . In de behaviorale analyse wordt gekeken naar de motieven van de ondernemer . Er wordt onderscheid gemaakt tussen push-, pull- en keepmotieven . Pull-motieven zijn overwegingen die leiden tot een voorkeur voor een bepaalde nieuwe vestigingsplaats : een ideale ontsluiting via de weg en openbaar vervoer, voldoende parkeergelegenheid en subsidies . Keep-motieven zijn argumenten die een bedrijf op de bestaande locatie vasthouden, die aanleiding zijn om juist niet te verhuizen . Keep-motieven hebben betrekking op de nadelen die zijn verbonden aan bedrijfsverplaatsing . 4 Een mental map kan worden gezien als het beeld dat een bepaalde plaats of regio bij mensen oproept. Zo'n beeld kan verschillen voor mannen en vrouwen of voor mensen met een hoge respectievelijk een lage opleiding . De mental maps van personen die tot dezelfde groep behoren lijken opvallend vaak op elkaar . Dan worden de mental maps min of meer stereotype beelden (Lambooy, 1997) .
23
De perceptie die de ondernemer heeft van een vestigingsplaats speelt een grote rol bij zijn keuze voor een locatie . Hierbij is het zo dat zijn kennis van plaatsen in de eigen regio over het algemeen veel groter en correcter is dan die van verder weg gelegen plaatsen . De kennis over deze verder weg gelegen plaatsen is subjectiever van aard en bestaat veelal uit vooroordelen en stereotype beelden. Dit verklaart mogelijk ook het zogenaamde neighborhood-effect dat in veel mental map studies wordt aangetroffen : ondernemers waarderen vaak hun eigen regio het hoogst. De behaviorale benadering werpt meer licht op het verschil in vestigingsplaatsgedrag tussen bedrijven . Verschillende bedrijven kunnen verschillend reageren op veranderingen in de omgeving . Daarnaast kunnen grote bedrijven meer geld steken in vestigingsplaatsonderzoek dan kleine bedrijven .
3.7 Conclusie Wat zijn de belangrijkste locatietheorieën met betrekking tot de detailhandel en wat is de betekenis hiervan in het licht van de huidige ontwikkelingen in de supermarktbranche? De functionele hiërarchie van Christaller is jarenlang het belangrijkste ordeningsprincipe geweest voor winkellocaties . Is deze theorie nog steeds relevant? Door de toenemende mobiliteit van de consument is de afstand tot een winkel als keuzecriterium minder belangrijk geworden. Ook is er een tendens om minder vaak boodschappen te doen . Om alle boodschappen dan mee naar huis te kunnen nemen moet men haast wel met de auto komen. Eenmaal in de auto gezeten is het belangrijker dat de winkel voldoende parkeerplaatsen heeft dan dat de winkel om de hoek ligt . Door het toegenomen autobezit is de actieradius van veel consumenten is groter geworden . Hierdoor is de hiërarchische structuur minder vanzelfsprekend geworden . Bereikbaarheid met de auto en aantrekkelijkheid van een winkelcentrum zijn belangrijker geworden, nu de winkel niet meer altijd te voet of op de fiets bezocht wordt. Dit sluit goed aan bij de ruimtelijke interactietheorie, die aangeeft dat de consument bij zijn keuze voor een winkelcentrum een afweging maakt tussen de afstand naar het centrum en de aantrekkelijkheid van het centrum . Hoe groot de rol van de afstand precies is lijkt sterk afhankelijk van de mate van concentratie en dichtheid van het winkelaanbod en van bereikbaarheidsaspecten, zoals ontsluiting, aanwezigheid openbaar vervoer en parkeergelegenheid. De theorie van het huurprijsopbod stelt dat de huurprijzen voor winkels toenemen naarmate ze dichter bij het stadscentrum gelegen zijn . Dit is in de praktijk ook het geval . Voor winkels die niet in het centrum hoeven zitten kan het daarom juist interessant zijn om zich daarbuiten, bijvoorbeeld in de periferie, te vestigen. Supermarkt discounters bevinden zich om deze reden zelden in het centrum . Maar ook voor `gewone' supermarkten kan het interessant zijn om zich buiten het centrum te vestigen nu afstand minder belangrijk is geworden . Wanneer de buitenruimte vrijgegeven wordt voor detailhandel zal deze grond ook goedkoop blijven, omdat deze dan in overvloed beschikbaar is . De theorie van cumulatieve werfkracht is zoals aangegeven vooral van toepassing op winkelen en minder op boodschappen doen. Supermarkten hebben slechts in beperkte mate andere winkels om zich heen nodig om klanten te trekken . Het is eerder andersom, buurtcentra hebben een supermarkt nodig om klanten te trekken . Wanneer de supermarkt uit een dergelijk centrum wegtrekt is het zeer wel mogelijk dat de andere winkels het hoofd niet meer boven water kunnen houden (Droogh Trommelen Broekhuis, 2001) . Volgens Hotelling zullen alle winkels bij voorkeur in het centrum van het verzorgingsgebied gaan zitten om hun marktaandeel te optimaliseren . In principe heeft een grootschalige supermarkt in het centrum dan ook een voorsprong op een concurrent in de periferie . Wanneer
24
de supermarkt een regionale functie heeft kan een perifere locatie juist de voorkeur hebben omdat deze (met de auto) makkelijker te bereiken is vanuit omringende plaatsen . Wat is het belang van de behaviorale locatietheorie voor de ontwikkeling van grootschalige supermarkten? Wellicht zullen ondernemers en bestuurders een voorkeur ontwikkelen voor perifere locaties (of andere locatietypes) wanneer de publieke opinie hierover overwegend positief is . Dit komt doordat de `homo psychologicus' uit de theorie zich niet alleen door rationele argumenten laat leiden, maar ook door cultureel bepaalde normen en waarden .
25
Hoofdstuk 4
De supermarktbranche 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de supermarktbranche, zoals die er nu uitziet in Nederland . Het gaat dan met name om locatiekeuze en winkelgrootte . Ook wordt een beeld geschetst van de trends die van invloed zijn op de ontwikkeling van de branche . Hiermee wordt een kader geschetst waarbinnen de opkomst van grootschalige supermarkten begrepen kan worden . De ontwikkeling van deze grootschalige supermarkten komt in paragraaf 4 .4 aan bod . Eerst wordt een overzicht gegeven van de reeds bestaande `megasupers', om vervolgens te kijken naar de plannen van de aanbieders voor de komende jaren . Aan de hand van de in dit hoofdstuk gepresenteerd informatie kan de vraag beantwoord worden of er vanuit de markt uberhaupt behoefte is om grootschalige supermarkten te ontwikkelen buiten de bestaande winkelgebieden .
4.2 De supermarktbranche De supermarktbranche speelt een belangrijke rol binnen in de Nederlandse detailhandel . Ruim 80% van de bestedingen aan voedingsmiddelen vinden plaats in de supermarkt, zoals te zien is in tabel 4.1 . Daarnaast nemen de supermarkten ook nog tweederde van markt voor genotmiddelen (zoals tabak en drank) voor hun rekening en 5% van de totale bestedingen op het gebied van non-food . Het non-food aanbod in de supermarkt beperkt zich voornamelijk tot verzorgingsmiddelen, schoonmaakmiddelen en tijdschriften . Naar verwachting zal het aandeel non-food nog wel toenemen, aangezien de grootschalige supermarkten die momenteel ontwikkeld worden een uitgebreider assortiment non-food voeren . Tabel 4 .1 Marktaandeel supermarkten in 2005 Bron : www .hbd .nl5
voedingsmiddelen genotmiddelen non-food
bestedingen bestedingen bij marktaandeel detailhandel ( mld .) supermarkten (mld.) supermarkten 1E19,5 £15,7 81% E12,2 E8,1 66% £77,4 E3,9 5%
totaal
E109,1
E27,7
25%
Volgens het CBS telde de supermarktbranche in 2005 ruim 3 .000 ondernemingen die in totaal ruim 5 .600 winkels exploiteerden . Het grootste deel van deze 3 .000 ondernemingen bestaat uit zelfstandige ondernemers en familiebedrijven, waarvan een groot deel is verenigd in de Superunie, een inkooporganisatie . Beeldbepalend voor de branche zijn echter de grote supermarktketens van Ahold (Albert Heijn), Laurus (Super de Boer), Schuitema (Cl 000) en Aldi . Daarnaast zijn Lidl en PLUS de laatste jaren in opkomst, met name door overname van winkels van Laurus . Laurus is als gevolg van de prijzenoorlog in de supermarktbranche en een mislukte reorganisatie in financiële~problemen gekomen en heeft om die reden een groot deel van zijn winkels moeten verkopen .
5 http ://www.hbd .nl/view.cfin?page id=4546, Bijgewerkt 01 juli 2006. 6 Het gaat hier om de ketens Spar, Édah, Basismarkt en een deel van de Konmar keten . De Spar winkels gaan onder hun eigen naam door . De Edah winkels worden momenteel verbouwd tot PLUS, EM-TÉ of Golff supermarkt . De Basismarkt keten is vrijwel geheel overgenomen door Lidl . De Konmars zijn ofwel omgebouwd tot Super de Boer, de enige keten die Laurus overhoudt, ofwel verkocht aan Albert Heijn of Jumbo .
26
In tabel 4 .2 wordt een overzicht gegeven van de supermarktketens die in Nederland actief zijn. Het gaat hierbij om ketens van minimaal 7 vestigingen . De ketens omvatten 62% van alle supermarkten. De resterende 38% bestaan dus uit zelfstandige ondernemers . Tabel 4 .2 Samenwerkingsverbanden, 2006 Bron : www.hbd .n17 ( verkooppunten) . Davelaar. 2001 ( Inkooporganisaties) en eigen onderzoek .
300 of weer ~erkooppunteii Albert Heijn AH Aldi-markt A C1000 TSN Spar ( Sperwer groep) S Super de Boer L
Minder dan 50 tierkooppunteu
Bas van der Heijden K Boni Markt s Deen Supermarkt s Digros K Dirk van den Broek K E-Markt TSN Emha Buurtwinkel vT Fresh & Snackstore vT Hoogvliet s Jan Linders s MCD S Nettorama s Poiesz Supermarkten s Pryma s Rekra ( Sligro) S Sanders Supermarkt s Vomar Voordeelmarkt s Volumemarkt s
150 tot 300 verkooppunten
Lidl Li PLUS ( Sperwer groep) S 50 rot 150 \ crkooPIIuntcn
Attent (Sligro) S Coop s Dekamarkt s Edah s EM-TÉ Supermarkten ( Sligro) S Golff ( Sligro) S Jumbo s Meermarkt ( Sligro) S Troefmarkt VT Wizzl Sx
Inkooporganisaties : AH = Albert Heijn Li = Lidl L = Laurus K = Koopconsult TSN = Trade Service Nederland ( Schuitema) vT = Van Tol A = Aldi Sx = Servex S = Superunie
Winkelvloeroppervlakte en locatietype De gemiddelde winkelvloeroppervlakte (wvo) van supermarkten bedraagt 528 vierkante meter . zoals uit tabel 4 .3 blijkt verschilt dit gemiddelde echter nogal per locatietype . Onder verspreide,bewinkeling worden hier de winkels verstaan die buiten de klassieke winkelstructuur vallen . Dit kan zowel gaan om solitaire locaties binnen de stad als om perifere locaties. Onder grootschalige concentratie worden de (voormalige) GDV-locaties verstaan. Supermarkten komen relatief veel voor onder de verspreide bewinkeling . Daarnaast valt op dat supermarkten in verhouding tot de overige detailhandel minder voorkomen in hoofdwinkelcentra, maar juist vaker in ondersteunende centra . Dit komt overeen met de `centrale plaatsen theorie' en de `theorie van de cumulatieve werfkracht' uit het vorige hoofdstuk. De winkels voor de dagelijkse boodschappen (de supermarkten) bevinden zich bij voorkeur zo dicht mogelijk bij de klant, terwijl winkels in het non-food segment meer baat hebben bij clustering in het centrum, in verband met de mogelijkheid om producten te vergelijken en te 'funshoppen' .
' http ://www.hbd .nl/view.cfin?page id=4550, Bijgewerkt 05 januari 2007 .
27
Tabel 4 .3 Gemiddelde winkelvloeroppervlakte en verdeling naar locatietype, 2006 Bron : www .hbd .nl8
Supermarkten Totale detailhandel gemiddeld Percentage van gemiddeld wvo Percentage van wvo in m2 het aanbod in m2 het aanbod Verspreide bewinkeling Grootschalige concentratie Ondersteunende winkelcentra Hoofdwinkelcentra
Totaal
365 33% 1% 1 .474 577 32% 626 34%
100%
528
310 26% 1 .307 2% 166 21% 178 51%
233
100%
Keuzemotivatie Het Erasmus Food Management Instituut (EFMI) doet jaarlijks een onderzoek naar de criteria die consumenten hanteren bij de keuze voor een supermarkt . Hierbij wordt de ondervraagden een lijst met 17 keuzecriteria voorgelegd waaruit zij er 3 moeten kiezen . De top 10 staat hieronder weergegeven in tabel 4 .4 . Vanuit het oogpunt van de locatiekeuze zijn twee van deze criteria van belang, namelijk de nabijheid van de winkel (23%) en een ruime aanwezigheid van parkeergelegenheid (15%) . Nabijheid is dus nog altijd een belangrijk criterium, maar er moet wel geparkeerd kunnen worden. Vooral dit laatste wil nog wel eens probleem vormen in de wijk- en buurtcentra . Verder valt op dat `ruime keuze' en `ruime keuze aan versproducten' allebei hoog in de top tien genoteerd staan, een behoefte waar natuurlijk met name grootschalige supermarkten goed aan kunnen voldoen . Tabel 4 .4 Keuzemotivatie Bron: www.cbl .ni9
Percentage boodschappers dat het keuzecriterium als één van de belangrijkste noemt Top 10 keuzecriteria 2002 2003 2004 2005 2006 35% 42% 46% 49% 46% 1 . Lage prijzen 2 . Goede kwaliteit 46% 47% 40% 43% 43% 3 . Ruime keuze 37% 32% 37% 35% 36% 4 . Ruime keuze aan verse producten 33% 33% 27% 30% 31% 22% 26% 30% 31% 30% 5 . Aantrekkelijke aanbiedingen 6 . Schone winkel 30% 28% 26% 24% 25% 7 . Winkel is dichtbij 20% 20% 23% 20% 23% 17% 14% 16% 16% 16% 8 . Behulpzaam personeel 14% 19% 15% 16% 15% 9 . Ruime parkeergelegenheid . Snelheid bij de kassa 14% 14% 14% 13% 14% 10
Het EFMI presenteert ons overigens nog een ander lijstje, namelijk `de servicewensen top 5' . Het gaat hier dus specifiek om diensten die consumenten op prijs stellen, niet om assortimentswensen . Dit lijstje ziet er voor 2006 als volgt uit : 1. 2. 3. 4. 5.
Snelkassa's (81 %) Goede fietsparkeergelegenheden (74%) Gelduitgifteautomaat (69%) Toiletten voor klanten (68%) Extra geld kunnen pinnen (67%)
8 http ://www.hbd .nl/view.cfm?page id=4915, Bijgewerkt 17 januari 2007 . 9 http://www.cbl .nl/feiten/keuzemotivatie/, Gezien : 22-05-2007 .
28
Opvallend hierbij is punt 2, `goede fietsparkeergelegenheden' . Waar in de top 10 keuzecriteria sprake is van ruime parkeergelegenheid in het algemeen, blijkt er uit de servicewensen top 5 dus een grote behoefte te bestaan aan voldoende fietsenstallingen . Hierdoor ontstaat enige onduidelijkheid over de interpretatie van het keuzecriterium `ruime parkeergelegenheid', gaat het hier nu om autoparkeerplaatsen of (ook) om fietsenstallingen? In ieder geval kan geconstateerd worden dat de fiets in Nederland nog altijd een belangrijk vervoersmiddel vormt om mee naar de supermarkt te gaan .
4.3 Trends Deze paragraaf behandeld de belangrijkste trends die momenteel van invloed zijn op de ontwikkeling van de supermarktbranche. Er kan onderscheidt gemaakt worden naar trends die plaatsvinden aan de vraagzijde en trends aan de aanbodzijde . Met het eerste wordt gedoeld op veranderend consumentengedrag en veranderende consumentenwensen . Het tweede gaat over veranderend gedrag van de kant van de winkelbedrijven . Over het algemeen is het zo dat trends aan de vraagzijde aanleiding geven tot veranderingen aan de aanbodzijde, maar andersom kan ook . Zo leidt de opkomst van intemetwinkels (aanbodzijde) tot beter geïnformeerde klanten in de winkel (vraagzijde) .
4.3.1 Consumentengedrag De laatste vijftig jaar hebben zich veel veranderingen voorgedaan in het gedrag van de Nederlandse consument . Een belangrijke oorzaak hiervoor is de toename van de welvaart . Dit heeft onder meer geleid tot een sterke toename van autobezit en natuurlijk ook tot een toename van de bestedingen . Het grootste deel van deze toename in bestedingen gaat overigens niet naar de detailhandel, maar naar zaken als vakanties, de auto en ontspanning en vermaak (leisure) . Waar in 1950 nog 70% van de bestedingen werd uitgegeven in de detailhandel, in 2000 is dit percentage teruggelopen tot ongeveer 30% (Van der Toom Vrijthoff, 1998) . Veel `leisure' voorzieningen (zoals culturele instellingen en horeca) bevinden zich in de stadscentra, waardoor een bezoek aan deze voorzieningen zich goed laat combineren met een bezoek aan de winkels die daar ook te vinden zijn, wat leidt tot het eerder genoemde 'funshoppen' . Voor het halen van de dagelijkse benodigdheden heeft de moderne consument echter minder tijd over, dit moet vooral efficiënt gebeuren . De gemiddelde tijd die hieraan besteed wordt neemt dan ook jaarlijks iets af (Bekker, 2000) . De consument gaat bij voorkeur naar één winkel waar alles te krijgen is wat hij nodig heeft . Dit verschijnsel wordt ook wel aangeduid als `one stop shopping' .
4.3.2 Schaalvergroting Schaalvergroting speelt al decennia lang een belangrijke rol in de ontwikkeling van de detailhandel . Voor winkelbedrijven is dit een middel om de dienstverlening te verbeteren, de kosten te verlagen en het marktaandeel te vergroten (Davelaar, 2001) . Het veranderde consumentengedrag speelt een belangrijke rol bij de trend van schaalvergroting . De consument is welvarender dan vroeger en beschikt bovendien over meer informatie over het beschikbare product aanbod . Hierdoor stelt hij hogere eisen aan product en assortiment . De consument verwacht een compleet aanbod en keuze, of het nu gaat om levensmiddelen, mode of meubelen . Voor kleinere winkels is het moeilijk om aan deze verwachting te voldoen (Hbd, 2004) . Door de uitval van kleine bedrijven en de toetreding van grotere is het gemiddelde winkelvloeroppervlak toegenomen van 50 m2 in 1960, tot 100 m2 in 1980 en 233 m2 in 2006 (www .hbd .nl). Deze cijfers gelden voor de detailhandel in het algemeen, maar ook in de supermarktbranche is de ontwikkeling van schaalvergroting duidelijk te zien . In de jaren
29
zeventig was een supermarkt van 500 m2 groot, tegenwoordig worden supermarkten gebouwd van 1 .500 m2 en meer (Bekker, 2000) . 8 .000 7 .000 6 .000 5 .000 4 .000 3 .000 2 .000 1 .000 0 2000
1990 -< 150 M 2
~ 150 - 900 M 2
2010
_ 900 - 2 .000 M 2
Figuur 4.1 Ontwikkeling van het aantal supermarkten naar aantal en omvang . Bron : HBD, 2004
Naast een schaalvergroting in termen van winkelvloeroppervlak is er ook sprake van een ruimtelijke schaalvergroting. Doordat de supermarkten groter worden, wordt ook het verzorgingsgebied van die winkel groter . Hierdoor zijn er minder winkels nodig om alle consumenten te bedienen en wordt de afstand tussen de winkels groter . De afname van het aantal supermarkten wordt in figuur 4 .1 duidelijk geïllustreerd . Hierbij moet aangetekend worden dat de figuur geen informatie bevat over supermarkten groter dan 2 .000 m2 wvo . Tot 2000 waren deze er ook nauwelijks, maar in de 2010 zullen dat er naar verwachting wel een honderdtal zijn . In paragraaf 4 .4 wordt hier nader op ingegaan .
4.3.3 Formulevorming Teneinde tegemoet te komen aan de veranderende wensen van de consument wordt het supermarkt aanbod steeds meer gedifferentieerd . Er is niet langer één type supermarkt voor alle behoeften, maar verschillende formules die toegesneden zijn op specifieke doelgroepen en locaties . Hierbij wordt onderscheidt gemaakt naar omvang, assortiment, segment, locatie en verzorgingsbereik . De grootschalige supermarkt, waar dit onderzoek zich met name op richt, vormt een onderdeel van deze ontwikkeling . Daarnaast kunnen worden onderscheiden : de gemakswinkel, de traditionele buurt- en wijksuper en de discounter. De gemakswinkel De gemakswinkel is een kleine supermarkt op een locatie waar veel mensen langskomen . Bijvoorbeeld op NS-stations en benzinestations, maar ook in ziekenhuizen en universiteiten . In weerwil van de algemene trend van schaalvergroting, kan hier juist gesproken worden van schaalverkleining . De gemiddelde gemakswinkel heeft een omvang van slechts 50 tot 150 m2 wvo (Braam-Mesken, 2003) . Het aanbod is dan ook veel kleiner dan in de gewone supermarkt. Het beperkt zich met name tot snelle aankopen, zoals snacks en kant-en-klaar maaltijden . Consumenten kunnen hier dus terecht voor een snelle hap onderweg naar werk (of naar huis), of voor enkele `vergeten boodschappen' . Bekende formules zijn 'Wizzl' (De voormalige Kiosk op veel NS- stations) en `AH to go' .
30
De traditionele buurt- en wijksupermarkt De traditionele supermarkt is gevestigd in de directe woonomgeving, meestal in een winkelcentrum of winkelplint . Ze vormen een onderdeel van de hiërarchische winkelstructuur, zoals beschreven in paragraaf 2 .2 .1 . Deze winkels zijn bedoeld voor de dagelijkse of wekelijkse boodschappen . Het aanbod is uitgebreider dan bij de gemakswinkels en discounters, met name op het gebied van groente, zuivel en vleeswaren . Dit geldt voor de wijksupermarkten natuurlijk nog meer dan voor de buurtsupermarkten . De eerste hebben een gemiddelde omvang van 1.200 tot 2 .000 m2 wvo, bij de buurtsupers ligt dit rond de 100 tot 500 m2 (Braam-Mesken, 2003). Met name de buurtsupers hebben te leiden onder het veranderde consumentengedrag . Deze winkels zijn meestal niet goed bereikbaar met de auto en zijn door hun beperktere aanbod bovendien minder aantrekkelijk om de wekelijkse boodschappen te doen. Ze blijven wel interessant voor mensen die niet over een auto beschikken (of het prettiger vinden om op de fiets te stappen of te lopen) en daarnaast kunnen ze ook dienen als afhaalpunt voor vergeten boodschappen (HBD, 2004) . Het is echter de vraag of dit voldoende omzet kan genereren om de winkel open te kunnen houden. Om deze reden wordt er, met name vanuit de gemeenten, wel gekeken naar mogelijkheden om het voorzieningenpakket in en om de winkel uit te breiden, bijvoorbeeld door een zorgloket toe te voegen, of de winkels te combineren met buurthuizen en scholen (Braam-Mesken, 2003) . Hierdoor ontstaat dus een buurtcentrum met een bredere maatschappelijke functie dan winkelen alleen. Het is mogelijk dat de buurtsupers in deze opzet uiteindelijk meer de vorm krijgen van de hierboven behandelde 'gemakswinkels' . Voor de wijksupermarkten geld deze situatie veel minder, omdat de bereikbaarheid over het algemeen beter is, en deze winkel(centra) ook een aantrekkelijker product aanbod hebben. Onder invloed van de trend van schaalvergroting is het aannemelijk dat de supermarkten in sommige wijkcentra uit zullen groeien tot grootschalige supermarkten, zoals die hieronder aan bod komen. De grootschalige supermarkt Grootschalige supermarkten zijn de laatste jaren sterk in opkomst . Hoewel het verschijnsel niet nieuw is in Nederland, is de ontwikkeling ervan in het verleden geen groot succes geweest . De eerste grootschalige supermarkt, werd in 1971 gebouwd . In dat jaar opende de eerste Miro (AH) haar deuren. Deze winkels werden, naar buitenlands voorbeeld, voorzien van grote non-food afdelingen. Hierbij moet gedacht worden aan schoenen, elektrische apparaten, gereedschappen en kampeerspullen (De Jager, 1995) . De winkels hadden een omvang van 6 .500 tot 7 .000 m2 wvo . Tegen 1980 had Albert Heijn 12 Miro's, maar deze leden aanzienlijke verliezen. De non-food afdeling werden afgestoten en wat overbleef was een `gewone' grote supermarkt van ca. 3 .000 m2. Vanaf 1988 werden de Miro's omgebouwd tot reguliere Albert Heijn filialen . Begin jaren zeventig werden ook de eerste weidewinkels gebouwd . Het betrof hier het Trefcenter in Venlo (van de Steenkolen Handelsvereniging) en de Maxis in Muiden (van KBB). Deze hadden net als de Miro een breed assortiment van food en non-food artikelen, maar waren aanmerkelijk groter en bovendien `in het weiland' gebouwd . Het Trefcenter had een omvang van 13 .500 m wvo, de Maxis 12.000 m2 . Zoals eerder aangegeven in paragraaf 2.2.3, leidde de bouw van deze winkels echter tot veel politieke weerstand en uiteindelijk tot de invoering van het PDV-beleid, waarmee de ontwikkeling tot een abrupt einde kwam . Beide weidewinkels bestaan overigens ook niet meer in hun oorspronkelijke vorm . Net als de Miro's zijn de weidewinkels opgesplitst in een aantal non-food winkels en een grote supermarkt (Verniers, 2005) .
31
De grootschalige supermarkten zoals die nu ontwikkeld worden hebben een bescheidener omvang dan de winkels uit het verleden . De definitie die hier gehanteerd wordt is : supermarkten met een winkelvloeroppervlak van 2 .500 tot 5 .000 m2 . Ook in de huidige winkels wordt wel ruimte ingeruimd voor non-food artikelen, maar aanmerkelijk minder : 10 tot 25% van het wvo . Het non-food assortiment sluit bovendien beter aan bij het food-aanbod, het gaat met name om huishoudartikelen, zoals potten en pannen, en huishoudtextiel . De winkels zijn met name gericht op doen van bulkaankopen worden daarom voornamelijk met de auto bezocht . Goede bereikbaarheid met de auto en voldoende parkeermogelijkheden zijn dan ook belangrijke randvoorwaarden . De discounters De discounters richten zich op het onderste prijssegment . In de winkels worden nauwelijks A-merken verkocht en een beperkt aanbod van vers-producten, zoals groente en fruit . Door de winkel inrichting zo sober mogelijk te houden worden de kosten laag gehouden . De artikelen worden vaak in de oorspronkelijke verpakking in de winkel aangeboden, waardoor ook op arbeidskosten bespaard wordt (Davelaar, 2001) . Ten slotte draagt ook de locatiekeuze bij aan de kostenbesparing, discounters zijn zelden in stadscentra te vinden, waar de huren het hoogst zijn. De belangrijkste discounters in Nederland zijn Aldi en Lidl, twee Duitse bedrijven . Het Nederlandse Laurus had ook een discountformule, de Basismarkt . Deze winkels zijn in 2001 echter afgestoten vanwege financiële problemen bij Laurus . Een vijftigtal van deze winkels is toen overgegaan naar Lidl . De discounters hebben een omvang van gemiddeld 500 tot 1 .000 m2 wvo .
4.3 .4 Winkelen op internet Een andere ontwikkeling, die met name de afgelopen tien jaar vorm heeft gekregen, is het internet winkelen . In 1998 werd er in Nederland 41 miljoen euro uitgegeven aan internet aankopen. Zeven jaar later, in 2005, was dit al ruim 2,2 miljard euro (Weltevreden, 2007) . Hoewel er dus een behoorlijke ontwikkeling heeft plaats gevonden van het aantal internetverkopen, vormen deze toch nog maar 2,8 procent van de totale detailhandelsomzet . De ontwikkeling van het internet winkelen verschilt overigens nogal per branche . Met name tweedehandsartikelen, boeken, cd's, dvd's, vakantiereizen, en bovenkleding worden via het internet aangeschaft, maar ook bruingoed en witgoed . Voor tweedehandsartikelen is zelfs geheel nieuwe markt ontstaan dankzij websites als e-Bay en marktplaats .nl . Dagelijkse boodschappen, zoals die in de supermarkt verkocht worden, worden nog weinig via het internet gekocht . Een probleem voor virtuele supermarkten is dat zij over het algemeen kleine partijen zijn vergeleken bij de traditionele supermarktketens (Verniers, 2005) . Hierdoor kunnen zij minder aantrekkelijke prijzen bedingen bij de toeleveranciers . Als je daar de bezorgkosten nog bij optelt wordt het voor deze partijen moeilijk om de producten tegen een concurrerende prijs aan te bieden . Er ligt hier (dus) wel een kans voor de grote bestaande partijen, zij kunnen immers inkopen en uitleveren via de eigen infrastructuur . Het internet winkelen zal in de foodsector dus vooral een aanvulling vormen op de bestaande winkels en geen vervanging daarvan zijn . Via de website www .albert.nl biedt Albert Heijn deze dienst inmiddels ook aan .
4.4 Grootschalige supermarkten 4.4.1 Bestaande grootschalige supermarkten Op dit moment zijn er in Nederland 50 supermarkten groter dan 2 .500 m2 wvo aanwezig . 34 hiervan bevinden zich in winkelcentra binnen de klassieke winkelstructuur, dat wil zeggen, in
32
een stads(deel)centrum, wijk-, of buurtcentrum . De 16 overige winkels zijn buiten de bestaande winkelstructuur gevestigd . Een overzicht van deze 16 supermarkten is weergegeven in tabel 4 .5 . Wat opvalt is dat de grootschalige supermarkten net zo goed in kleinere plaatsen te vinden zijn als in grotere plaatsen . Het grootste deel van deze supermarkten is solitair gevestigd binnen het stedelijke weefsel en dus niet op perifere detailhandelslocaties of buiten de bebouwde kom . Ook deze solitaire locaties echter zijn in strijd met het oude locatiebeleid, en de vraag rijst dus hoe deze supermarkten hier terecht zijn gekomen. Op deze vraag is echter geen eenduidig antwoord te geven . In veel gevallen zal de situatie historisch zo gegroeid zijn (Verniers, 2005) . Dan was er op deze locatie van oudsher al een winkel die uiteindelijk is uitgegroeid tot de huidige grootschalige supermarkt . Een andere reden kan zijn dat de gemeente op basis van een verouderd bestemmingsplan niet in staat is geweest de vestiging van de winkel tegen te houden . In oudere bestemmingsplannen werd voor bedrijventerreinen wel de bestemming `handel' gehanteerd, en hiermee werd de vestiging van detailhandel op deze locaties niet uitgesloten, ook al zou dat in strijdt zijn met het gevoerde detailhandelsbeleid (interview Peter Nijssen, 2007) . Tenslotte is het ook nog mogelijk dat de gemeente ervoor kiest om af te wijken van het gevoerde beleid, wanneer het dit nodig acht . Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de gronduitgifte voor een bedrijventerrein moeizaam verloopt, en een supermarktketen te kennen heeft gegeven zich graag op deze locatie te vestigen. Tabel 4.5 Grootschalige supermarkten buiten de klassieke winkelstructuur . Bron : Locatus, 2004 en eigen onderzoek
Gemeente omvang Gemeente Locatietype Formule Ede Solitair op bedrijventerrein C1000 in 't Groot Meer dan 100 .000 Eindhoven Solitair op bedrijventerrein Albert Heijn XL inwoners Enschede Solitair in stedelijk woongebied Albert Heijn XL Rotterdam Solitair in stedelijk woongebied Albert Heijn XL Helmond Solitair in stedelijk woongebied Albert Heijn XL .000 Hoogeveen PDV-locatie Albert Heijn 50 .000 tot 100 inwoners Purmerend Solitair op bedrijventerrein Albert Heijn XL Oss Solitair in stedelijk woongebied Albert Heijn Venlo Solitair op bedrijventerrein C1000 in't Groot Beverwijk Solitair op bedrijventerrein Dekamarkt Riel (Goirle) Solitair in stedelijk woongebied De Boerenschuur .000 Haaksbergen Buiten de bebouwde kom Ter Huurne Hollandmarkt Minder dan 50 inwoners Katwijk Solitair op bedrijventerrein Albert Heijn Muiden Buiten de bebouwde kom C1000 in 't Groot Vlissingen Solitair op bedrijventerrein Albert Heijn XL Winterswijk Solitair in stedelijk woongebied Jumbo
4 .4 .2 Plannen voor nieuwe grootschalige supermarkten Uit voorgaand onderzoek is gebleken dat er bij verschillende marktpartijen plannen zijn om het aantal grootschalige supermarkten flink uit te breiden . Zo komt Verniers (2005) op basis van interviews met verschillende marktpartijen tot een totaal van 137 plannen voor nieuwe megasupermarkten . 61 hiervan kwamen echter voor rekening van Laurus, de `Lekker en Laag Superstores' . Deze plannen zijn nu van de baan als gevolg van de reorganisatie bij het moederbedrijf. Hierdoor zouden er dus `nog maar' 76 potentiële nieuwe grootschalige supermarkten overblijven . In recenter onderzoek uitgevoerd door de Rabobank en het EFMI wordt echter uitgegaan van de ontwikkeling van zo'n 150 nieuwe grootschalige supermarkten tot 2015 (Vastgoedmarkt, 2007) . Dit zal, naar verwachting van hetzelfde onderzoek, leiden tot het verdwijnen van ongeveer 500 reguliere supermarkten .
33
Tabel 4 .6 Plannen voor nieuwe grootschalige supermarkten Bron : Vemi ers, 2005
Formule AH XL
Potentieel Voorkeur (Bestaand) locatietype 52 Solitair in stedelijk (10) gebied
C1000 in 't Groot Dirk Multistores
Jumbo
Lekker & Laag Superstores
15 In (nieuw te (3) ontwikkelen) winkelgebied 7 Buiten de bebouwde (0) kom 2* Solitair in stedelijk (2) gebied 61** Solitair in stedelijk (3) gebied
wvo Assortiment food / non-food in mZ Tot Non-food tot 20% . Grote keuze aan home3 .500 entertainment, en andere non-food artikelen . Tot Non-food 10 tot 15%. Bij voorkeur in nabijheid 4 .000 van sterke non-food winkels . Vanaf Groot aanbod non-food . Ook ruimte voor horeca, 4 .000 reisbureau, benzinestation en financiële diensten . 2 .500 Voornamelijk food ; tot Groot assortiment van ca. 30 .000 artikelen. 3 .500
2 .000 Voornamelijk food ;
tot Groot assortiment van ca . 30 .000 artikelen. 3 .000 * Als geschikte locaties beschikbaar komen . Jumbo is niet actief op zoek naar locaties . ** Deze plannen zijn komen te vervallen .
Zoals uit tabel 4.6 blijkt, verschillen de formules van de verschillende marktpartijen enigszins in locatievoorkeur, grootte, en assortiment . Over het algemeen gaat de voorkeur uit naar een solitaire locatie, dus buiten (bestaande) winkelcentra . Belangrijkste keuzecriteria voor de aanbieders zijn een goede ontsluiting en zichtbaarheid van de locatie . Locaties langs hoofdontsluitingswegen hebben om die reden de voorkeur (Verniers, 2005) . Schuitema (Cl 000) geeft weliswaar de voorkeur een locatie waar ook sterke non-food trekkers aanwezig zijn, maar ze zijn hiervoor wel op zoek naar nieuwe locaties . Kennelijk verwachten ze op bestaande locaties geen ruimte te kunnen maken voor grootschalige supermarkten . Hoewel Schuitema ruimte ziet in Nederland voor de ontwikkeling van 15 grootschalige supermarkten geven zij aan dat zij niet verwachten dat er binnen vijfjaar locaties beschikbaar komen (Verniers, 2005) . Nu Laurus zijn plannen voor grootschalige supermarkten in de ijskast heeft gezet is Albert Heijn de belangrijkste speler op dit gebied, met tien reeds gerealiseerde megasupers en nog een groot aantal in de pijplijn . Dirk van den Broek (Dirk Multistores) is als enige op zoek naar locaties buiten de bebouwde kom . Deze winkels hebben een uitgebreider non-food aanbod dan de anderen en zijn hierdoor ook groter . De `Dirk Multistores' gaan dus weer meer de kant op van de weidewinkels, zoals de oorspronkelijke vestigingen van Maxis uit de jaren zeventig .
4.5 Conclusie Hoe ziet de huidige supermarktstructuur eruit, welke ruimtelijk relevante ontwikkelingen vinden er plaats, en welke plannen zijn er bij supermarktketens met betrekking tot de ontwikkeling van grootschalige supermarkten? Verschillende aanbieders hebben plannen voor de ontwikkeling van grootschalige supermarkten . Momenteel zijn er in Nederland 50 supermarkten die aan de hier gehanteerde definitie van grootschaligheid voldoen (minimaal 2 .500 m2 wvo). Als het aan de marktpartijen ligt zullen er de komende jaren zo'n 150 bijkomen . Met name Albert Heijn is actief bezig met de bouw van grootschalige supermarkten . Zij geven de voorkeur aan een locatie buiten de klassieke winkelstructuur, op solitaire locaties in een woongebied aan een hoodontsluitingsweg . Van de bestaande grote supermarkten bevindt 2/3 zich wel in een bestaand winkelgebied en lijken daar prima te functioneren . Albert Heijn geeft echter aan 34
vooral veel waarde te hechten aan een goede ontsluiting en zichtlocatie, en ruime parkeermogelijkheden . Er wordt kennelijk minder waarde gehecht aan mogelijke synergie effecten van een gedeelde locatie met andere (non-food) aanbieders . Schuitema (van de C1000 keten) hecht hier juist wel veel waarde aan, maar zoekt ook naar nieuwe locaties om deze winkelcentra te realiseren . Hierbij moet gedacht worden aan locaties op bestaande bedrijventerreinen of op nieuwe locaties in de periferie . Schuitema verwacht echter de komende jaren niet veel grootschalige supermarkten te kunnen realiseren, bij gebrek aan geschikte locaties . Dirk van den Broek is de enige keten die weidewinkels wil gaan bouwen, winkels dus buiten bebouwd gebied . De ontwikkeling van grootschalige supermarkten sluit aan bij de algemene trend van schaalvergroting in de detailhandel en het veranderde consumenten gedrag . Binnen de supermarktbranche zijn een groot aantal zelfstandige ondernemers en een beperkt aantal grote spelers . Met name de grote spelers zijn bezig met de ontwikkeling van grootschalige formules . Voor hen heeft de grootschalige supermarkt de volgende voordelen : • Kostenreductie en logistieke voordelen; • Biedt mogelijkheid het marktaandeel te vergroten ten opzichte van andere supermarkt ondernemers, met name de zelfstandige ondernemers ; • Biedt mogelijkheid het marktaandeel in de non-food markt uit te breiden ; • Sluit beter aan bij de consumentenwensen (van koopkrachtige consumenten) . Voor de consument (met auto) is de grootschalige supermarkt interessant omdat het de mogelijkheid biedt wekelijks of maandelijks groot in te slaan. Mensen kunnen in één keer al hun boodschappen inslaan, zonder langs verschillende winkels te hoeven . Hierdoor blijft er meer tijd over voor leuke dingen, zoals 'funshoppen' in de stad . Wanneer de plannen van de food-aanbieders daadwerkelijk gerealiseerd worden, zal dit een flinke impact hebben op de bestaande supermarkt structuur . De bouw van 150 grootschalige supermarkten, zal naar verwachting leiden tot de sluiting van 500 reguliere supermarkten .
35
Hoofdstuk 5
Instrumentarium van lagere overheden 5.1 Inleiding Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 wordt het locatiebeleid voor detailhandel onder de Nota Ruimte gedecentraliseerd. Hoe het gevoerde beleid er uiteindelijk uit gaat zien is dus in sterke mate afhankelijk van de invulling die de lagere overheden er aan geven . In dit hoofdstuk zal gekeken worden naar de middelen waarover gemeenten en provincies beschikken om het ruimtelijk beleid vorm te geven, zodat duidelijk wordt wat er op dit niveau gedaan kan worden . Aan de hand van deze informatie wordt een beeld geschetst van wat de lagere overheden kunnen doen om de locatiekeuze van food-aanbieders te sturen. Het instrumentarium voor ruimtelijk beleid waarover de overheid beschikt komt voort uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening . Deze wet wordt op het moment echter geheel vernieuwd en de nieuwe wet zal naar verwachting juli 2008 in werking treden . De reden hiervoor is dat de oude wet, die uit 1965 stamt, al vele malen is herzien en daardoor onoverzichtelijk is geworden (Ministerie van VROM, 2007) . Het is dus niet zo dat de vernieuwing van de WRO een direct gevolg is van de invoering van de Nota Ruimte. Wel worden er dezelfde uitgangspunten gehanteerd : decentraal wat kan, minder regels en uitvoeringsgericht, zodat er meer ruimte voor ontwikkeling ontstaat . In paragraaf 5 .2 zal eerst het huidige instrumentarium besproken worden, waarna er in paragraaf 5 .3 aandacht zal worden besteed aan de veranderingen onder de nieuwe wet . In paragraaf 5 .4 ten slotte zal gekeken worden welke mogelijkheden het instrumentarium de locale overheden biedt om sturing te geven het locatiekeuzegedrag van supermarkten .
5.2 Het instrumentarium onder de huidige WRO Het instrumentarium voor het ruimtelijke beleid zoals dat voortvloeit uit de huidige WRO heeft een sterk decentrale opbouw . Alleen het gemeentelijke bestemmingsplan is dwingend voor de burger . Beleid op rijks- en provinciaal niveau is formeel alleen bindend voor het Rijk of de provincie zelf. Natuurlijk dienen de lagere overheden wel rekening te houden met het beleid dat op een hoger niveau is vastgelegd . Wanneer een gemeente een nieuw bestemmingsplan opstelt dient dit voor invoering eerst door de provincie goedgekeurd te worden . Het ligt niet voor de hand dat zij goedkeuring verlenen wanneer het plan in strijd is met het provinciale beleid, zoals vastgelegd in het streekplan . Op dezelfde manier wordt het provinciale streekplan getoetst aan het rijksbeleid . Dit betekent echter niet dat wanneer er nieuw rijksbeleid geformuleerd wordt provincies en gemeenten direct hun streek- en bestemmingsplannen dienen aan te passen overeenkomstig dit nieuwe beleid . Wel heeft het rijk een aanwijzingsbevoegdheid die het in specifieke gevallen kan aanwenden, en waarmee het provincies of gemeenten kan dwingen een plan aan te passen overeenkomstig het rijksbeleid (art . 37, lid 1 WRO) .
5.2 .1 Gemeenten De gemeenten hebben de beschikking over het structuurplan en het bestemmingsplan om hun ruimtelijke beleid in vast te leggen . Daarnaast kan de gemeente ervoor kiezen zijn beleid met betrekking tot detailhandel neer te leggen in een detailhandelsnota . Hierin wordt aandacht besteed aan ruimtelijke ontwikkelingen zoals schaalvergroting, concentratie, themacentra, nieuwe locaties en dergelijke (Klaassen, 2006) . Het structuurplan en het bestemmingsplan zullen hieronder nader worden uitgewerkt .
36
Het Structuurplan Op basis van art .7 WRO heeft de gemeenteraad de bevoegdheid een structuurplan op te stellen. Het structuurplan is bedoelt als indicatief plan, waarin de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente wordt aangegeven . Het kan als kader dienen voor de daarna uit te werken bestemmingsplannen . Wanneer in een structuurplan al bepaalde principiële keuzes gemaakt worden met betrekking tot het ruimtelijk beleid, hoeven deze keuzes niet meer afzonderlijk gemaakt en beargumenteerd te worden bij de totstandkoming van de bestemmingsplannen (Klaassen, 2006) . Hierdoor wordt de besluitvorming rond het bestemmingsplan versoepeld . Het opstellen van een structuurplan is echter niet verplicht en het wordt in de praktijk niet veel toegepast . Wel wordt er veel gewerkt met nota's en structuurschetsen, maar deze hebben niet de formele status van een structuurplan (Van den Berg, 2007) . Dit heeft voor de gemeenten het voordeel dat zo de procedure voor het tot stand komen van een structuurplan niet hoeft te worden doorlopen . Deze procedure ziet er als volgt uit . Het structuurplan wordt voorbereid door Burgemeester en Wethouders (BenW) . Dit gebeurt in overleg met Rijk, provincie en waterschappen . Wanneer het ontwerp-structuurplan gereed is wordt dit gedurende zes weken ter inzage gelegd . De ter inzage legging wordt door BenW bekendgemaakt door publicatie in de staatscourant en een huis-aan-huisblad . Gedurende deze zes weken kan een ieder een zienswijze inbrengen tegen het structuurplan . Daarna wordt het plan vastgesteld door de gemeenteraad. Dit wordt weer bekend gemaakt aan het publiek . Ook wordt het gemeld aan Gedeputeerde Staten (de provincie) en de inspecteur ruimtelijke ordening (het Rijk) . Het afgeronde plan wordt ter inzage gelegd. Het structuurplan bestaat uit drie delen : a . Een beschrijving van de meest gewenste ontwikkeling in hoofdlijnen ; b . Een of meer kaarten (bij voorkeur op schaal 1 :25 .000) met een verklaring ; c. Een toelichting, waarin zijn neergelegd : de aan het plan ten grondslag liggende gedachten, de uitkomsten van het onderzoek, de uitkomsten van het overleg en de rapportering over de inspraak . Een structuurplan heeft geen directe rechtsgevolgen, maar wel een belangrijke betekenis voor het beleid. Zoals aangegeven kan het een basis vormen voor het ontwikkelen van bestemmingsplannen. Daarnaast kan het ook gebruikt worden als ruimtelijke onderbouwing voor zelfstandige projectprocedures (art .19, lid 1 WRO) en voor het verkrijgen van een algemene verklaring van geen bezwaar (art .19, lid 2 WRO) . Het Bestemmingsplan Zoals eerder aangegeven vormt het bestemmingsplan het belangrijkste instrument binnen de ruimtelijke ordening . Dit heeft te maken met het feit dat aanvragen voor een bouwvergunning getoetst moeten worden aan het bestemmingsplan . Wanneer de bouwplannen niet overeenkomen met het bestemmingsplan lijdt dit automatisch tot afkeuring van de aanvraag . Op basis van art . 10 WRO zijn gemeenten verplicht een bestemmingsplan te stellen voor alle gebieden buiten de bebouwde kom . Voor de gebieden binnen de bebouwde kom kan ook een bestemmingsplan worden opgesteld, maar dit is niet verplicht . Vorm en inhoud In het bestemmingsplan wordt opgenomen voor welk doel de in het plan opgenomen gebieden gebruikt mogen worden . Dit kan zowel dienen om de bestaande situatie te bestendigen, als om nieuwe gebieden te ontwikkelen .
37
Het bestemmingsplan bestaat uit de volgende onderdelen : • Plantoelichting In de toelichting worden de resultaten weergegeven van het onderzoek, het overleg en de inspraak die plaats hebben gevonden tijdens de voorbereiding van het bestemmingsplan . • Een of meer plankaarten (schaal ten minste 1 :10 .000) Hierop is het gebied aangegeven waarvoor het plan geldt . In het gebied zijn de bestemmingen aangegeven, met verwijzing naar de doeleindenomschrijving in de planvoorschriften . • Planvoorschriften Omschrijving van de diverse doeleinden behorend bij de betreffende bestemming, gebruiksvoorschriften en bebouwingsvoorschriften . De verbinding tussen plankaart en planvoorschriften is hierbij van groot belang . Voorschriften op de kaart hebben geen bindende betekenis wanneer zij niet verwijzen naar de planvoorschriften . Bovendien is het zo dat het bestemmingsplan vooral een werend karakter heeft (Klaassen, 2006) . Wanneer een bepaald gebied bijvoorbeeld als bedrijventerrein bestemd is wil dit nog niet zeggen dat er niet gewoond mag worden . Als dat niet de bedoeling is moet dat dus expliciet aangegeven worden in de planvoorschriften . De toelichting is juridisch niet bindend, maar wel belangrijk bij de toetsing door GS en bij de beoordeling van zienswijzen en bedenkingen . Procedure Vanwege het juridisch bindende karakter van het bestemmingsplan is het belangrijk dat de procedure voor het tot stand komen zorgvuldig is . Er wordt dan ook veel ruimte geboden voor inspraak . De gehele procedure duurt 58 weken, gerekend vanaf het moment dat het ontwerpplan ter inzage wordt gelegd . Hierbij wordt geen rekening gehouden met het indienen van bedenkingen bij Gedeputeerde Staten (GS) of een beroep bij de Raad van State . De procedure ziet er als volgt uit .
Voorberèidiïig door BenW . Onderzoek ten behoeve van de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het gebeid (art,9 Bro) . Hierbij bestaande toestand in kaart te worden gebracht en onderzoek gedaann te worden nar de mogelijke en wenselijke ontwikkeling van het gebied .
Overleg dient in ieder geval plaats te vinden met de waterschappen en waar nodig met bes provincies en Rij k (art. 10 Bro). Inspraak van burgers vind plaats op basis van de gemeentelijke inspraakverordening (art. 6a wltt7) . Do voorbereiding kart in twee fasen worden opgedeeld (Van Z~dert, 2t1(}1), ~ • De programma fase. Het verzamelen van gegevens, wensen en mogelijkheden leidt tot een prograrnma van eisen, • ., De .vormgevingsfase Uitwerking van schetsplan tot voorontwerp, dat aan de PP C om advies wordt voorgelegd.
Ontwerpplan 6°vveken ter inzage Iedereen kan een zienswijze Indienen bij de raad.
Vaststelling door r Binnen 8 weken; of Binnen 4 maanden, indien er zienswijzen zijnn ingediend . Kennisgeving van vaststelling door BenW, middels publicatie in .. . . ......
Vastgesteldë'pk' n ~ weken ter inzage
laatselijke krant
... . . .
Binnen 4 weken na raadsbesluit wordt het bestemmingsplan een tweede keer ter inzage gelegd . Bedenkingen kunnen bij OS ingediend worden door_' • Diegenen die eerder een zienswijze hebben ingediend bij de raad;9 Belanghebbenden, die kunnen aantonen redelijkerwijs niet in staat te zijn geweest tijdig een zienswijze in te dienen, • '11', Een ieder„vu`anneede bedenking betrekking heeft op een door deraad vastgestelde wijziging van het ontwerpplan
38
Va;stgestelde plan voor goedkeuring naar G Binnen 4 weken na raadsbesluit moet het plan naar G$ ter oedkeuring (dus tegelijk met ter inzage le&gin Besluit over g~euring binnen 13 weken na inzending aan GS ; of Na 6 a nam&n u~ aflo p van de ter inzag,e leg ing, indien bedenkingen zijn ingediend .ug kan onthouden worden wegens strijd met hét reobt, strijd met een goede ruiuntelijke .Gbodkeuri ordening of wanneer nkingen daar aanléidi ng use geven. tueet het goedlceurin,gsbésluit van OS vervangen door ee n eïge#~lesluit wanneer het besluit van GS imtel i jke beleid. (art. 29 WRO, deze pmceduro wordt hier ter wille van de
iet uitgewerkt)
Flexibiliteit Door het vastleggen van bestemmingen biedt het bestemmingsplan rechtszekerheid aan de burger. Zo is het voor een winkelier prettig om te weten dat, als hij zich op een bepaalde locatie wil vestigen, die locatie over een jaar ook nog gebruikt kan worden voor detailhandel . Omstandigheden kunnen echter veranderen en zo kan het gebeuren dat na verloop van tijd de bepalingen in het bestemmingsplan niet meer geheel aansluiten bij de wensen vanuit de praktijk . Om deze reden zijn er in de WRO een aantal flexibiliteitsbepalingen opgenomen die het mogelijk maken om op veranderingen in te spelen, zonder dat er direct een nieuw bestemmingsplan gemaakt hoeft te worden . Hierbij wordt onderscheidt gemaakt tussen flexibiliteit binnen het plan en flexibiliteit buiten het plan . In het eerste geval gaat het om ruimte binnen het plan zelf, terwijl er bij flexibiliteit buiten het plan sprake is van een afwijking die wordt toegestaan, al dan niet vooruitlopend op een herziening van het plan . De verschillende mogelijkheden worden hieronder besproken . Flexibiliteit binnen het plan • Op basis van art. 11 is het mogelijk een globaal plan met uitwerkingsverplichting op te stellen. Vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid is het evenwel van belang dat de uitwerkingsbevoegdheid door middel van objectieve criteria wordt begrenst . Het globale plan dient voldoende inzicht te bieden in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkelingen van het plangebied (art . 13 Bro). Deze optie wordt veel gebruikt voor toekomstige woongebieden (Klaassen, 2006) . • Op basis van art. 15 zijn BenW bevoegd tot het verlenen van vrijstelling voor concrete gevallen . Dit dient evenwel op basis van objectieve criteria te gebeuren, die opgenomen zijn in het plan. Deze vrijstelling laat het bestemmingsplan intact en is mede daarom niet geschikt voor `zware' gevallen (Van den Berg, 2007) . Flexibiliteit buiten het plan • Op basis van art . 19 kan een vrijstelling verkregen worden van het geldende bestemmingsplan. Er zijn een drietal opties : art. 19, lid 1 : De zelfstandige proj ectprocedure (ZPP) De gemeenteraad kan vrijstelling van het bestemmingsplan verlenen voor een concreet project . Een goede ruimtelijke onderbouwing is hierbij noodzakelijk, bij voorkeur in de vorm van een gemeentelijk structuurplan . Bovendien dient GS (de provincie) een verklaring van geen bezwaar af te geven, die op zijn beurt gebaseerd is op een advies van de inspecteur ruimtelijke ordening (het Rijk) . Indien het bestaande bestemmingsplan ouder is dan tien jaar kan alleen vrijstelling worden verleend wanneer ook een herziening van het bestemmingsplan wordt aangekondigd .
39
art. 19, lid 2 : De aangewezen projectprocedure GS kan (in overeenstemming met de inspecteur ruimtelijke ordening) een algemene verklaring van geen bezwaar afgeven voor bepaalde categorieën van gevallen. BenW kunnen voor deze gevallen dan vrijstelling verlenen zonder een aparte verklaring van GS . Omdat deze algemene verklaringen van geen bezwaar door de provincies worden uitgegeven kan het beleid dus ook per provincie verschillen. art. 19, lid 3 : Algemene vrij stellingsregeling BenW kunnen zonder inmenging van de provincie vrijstelling verlenen in een aantal specifieke gevallen, die genoemd worden in art .20 Bro . Hierbij kan gedacht worden aan uitbreidingen aan gebouwen, gebouwen voor openbare nutsvoorzieningen en bouwerken, geen gebouwen zijnde . • Op basis van art . 17 kunnen BenW een tijdelijke vrijstelling afgeven voor maximaal vijf jaar . Zo kan er tijdelijk worden afgeweken van het bestemmingsplan. Na verloop van de termijn dient de bestemming van het gebied dus weer in overeenstemming te worden gebracht met het bestemmingsplan . Detailhandel Nu het rijksbeleid over perifere en grootschalige detailhandel is komen te vervallen kan dit voor gemeenten problemen opleveren met betrekking tot de juridische borging van het gevoerde locatiebeleid. Zij kunnen immers niet meer naar door het rijk gestelde kaders verwijzen. Hierdoor kan het moeilijker worden voor gemeenten om ongewenste ontwikkelingen in de periferie tegen te houden, waardoor het gevaar bestaat dat de bestaande voorzieningenstructuur wordt aangetast . Dit probleem kan ondervangen worden door de provincies, door een nieuw beleidskader voor perifere detailhandel op te zetten . Hier onder volgt een kort overzicht van jurisprudentie met betrekking tot regelingen in bestemmingsplannen aangaande het locatiebeleid voor detailhandel, zodat een beeld ontstaat van de gemeenten wel en niet kunnen regelen op dit gebied. • Een onderscheid naar branche of assortiment is alleen mogelijk als de planologische noodzaak vast staat, anders is er sprake van een beperking van het meest doelmatige gebruik . Onder een planologische noodzaak kan worden verstaan het voorkomen van onevenwichtigheid in en ontwrichting van het distributiepatroon . • Er kan een verschil worden gemaakt tussen volumineuze en niet-volumineuze artikelen vanwege aan- en afvoerproblemen . Volumineuze goederen kunnen om deze reden in de periferie worden toegestaan . • Bij een uitbreiding van het winkelaanbod moet worden gecontroleerd of dit leidt tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau ter plaatse . Voorkomen moet worden dat een zodanige overbewinkeling ontstaat, dat er sprake is van een ongewenste ruimtelijke ontwikkeling . • Het bestemmingsplan mag niet gebruikt worden om de marktpositie van detaillisten te beschermen. Wel mag betekenis worden toegekend aan de bescherming van de verzorgingsstructuur van de binnenstad . • Indien op basis van de bestemming `bedrijfsdoeleinden' ook de vestiging van een supermarkt mogelijk is, kan deze ontwikkeling niet worden tegengegaan, ook niet als de vestiging van een supermarkt op deze locatie duidelijk in strijd is met het detailhandelsbeleid van de gemeente .
40
5.2.2 Provincies De provincies vervullen een rol op het middenniveau . Dit houdt in dat zij enerzijds invulling geven aan het rijksbeleid, maar anderzijds ook voor de gemeenten specifieke randvoorwaarden neerleggen . Op deze manier kunnen zij het beleid afstemmen op de specifieke situatie voor de provincie . Het belangrijkste instrument op provinciaal niveau is het streekplan. De provincie vervult een belangrijke rol bij de totstandkoming van het bestemmingsplan . In de eerste plaats omdat Gedeputeerde Staten het bestemmingsplan goed moet keuren, maar ook door betrokkenheid bij het overleg in de voorbereidende fase van het bestemmingsplan. Het is de bedoeling dat door middel van overleg en overtuiging het provinciale beleid wordt opgenomen in dat van de gemeente . Als dit niet lukt heeft het provinciale bestuur nog de beschikking over aanwijzingsbevoegdheid en vrijstellingsbevoegdheid. Gedeputeerde Staten kan een gemeenteraad verplichten een bestemmingsplan vast te stellen of te herzien (art 37, lid 4 WRO) . Hierbij kan GS een aanwijzing geven met betrekking tot de inhoud van het bestemmingsplan, mits deze voortvloeit uit het streekplan of het provinciaal ruimtelijk beleid dat is vastgelegd in een besluit . Zoals eerder aangegeven kan de provincie zelf te maken krijgen met een aanwijzing van het rijk, wanneer het streekplan niet in overeenstemming is met het rijksbeleid . Wanneer GS van mening is dat de besluitvorming binnen een gemeente is vastgelopen over een project van bovengemeentelijk belang, kunnen zij op basis van art . 40 WRO een verzoek indienen bij BenW voor vrijstelling van het geldende bestemmingsplan . BenW kunnen medewerking aan het verzoek weigeren, maar op dat moment neemt GS zelf een besluit over het verzoek en wordt de vrijstelling dus toch verleend . Het verzoek geeft de gemeente de dus een laatste kans om zelf invulling te geven aan de inpassing van het project, doen zij dit niet, dan zorgt de provincie voor de inpassing . Het Streekplan Provinciale Staten (PS) kunnen op basis van art . 4a, lid 1 WRO voor een of meer gedeelten of voor het gehele gebied van de provincie een streekplan vaststellen . Dit is niet verplicht, maar de minister kan het de provincie in specifieke gevallen wel opleggen, wanneer dit nodig geacht wordt voor een goede uitvoering van het nationale ruimtelijke beleid . Het streekplan heeft een drietal functies : 1 . Beleidsprogramma : In het streekplan wordt het provinciale ruimtelijk beleid neergelegd . Beleidsuitspraken in het streekplan dienen dus betrekking te hebben op ruimtelijke aspecten van maatschappelijke ontwikkelingen . 2. Toetsingsfunctie : Het streekplan dient als toetsingskader voor bestemmingsplannen en voor vrijstellingen van bestemmingsplannen . Daarnaast dient het ook als toetsingskader voor overig provinciaal beleid voorzover dat een ruimtelijke dimensie heeft. 3. Integratie : Verticaal : integratie van het provinciale beleid met het rijksbeleid en het gemeentelijke beleid op het gebied van de ruimtelijke ordening ; Horizontaal : Integratie van diverse terreinen op provinciaal niveau met ruimtelijke gevolgen. Vorm en inhoud Een streekplan bestaat uit de volgende onderdelen : • Een beschrijving van de meest gewenste ontwikkeling in hoofdlijnen van het in het plan begrepen gebied en, voor zover nodig, van de fasen waarin die ontwikkeling zich zou moeten of kunnen voltrekken .
41
• Een of meer kaarten met bijbehorende verklaring waarin deze hoofdlijnen, voor zover mogelijk, in beeld zijn gebracht . (schaal bij voorkeur 1 :50 .000) • Een beschrijving van de mate waarin of de wijze waarop de onder a . Bedoelde ontwikkeling in hoofdlijnen is afgestemd op, dan wel leidt tot aanpassing van het provinciale milieubeleid. • Voor zover nodig een beschrijving van de wijze waarop en de termijn waarbinnen het geldende provinciale milieubeleidsplan of waterhuishoudingsplan zal worden herzien . De juridische betekenis van het streekplan is beperkt tot de onderdelen die in het plan zijn aangemerkt als concrete beleidsbeslissingen (CBB) . Bij het opstellen van bestemmingsplannen mag niet afgeweken worden van de CBB's en er kunnen ook geen zienswijzen meer tegen ingediend worden door derden . Procedure Gedeputeerde Staten bereiden het streekplan voor, waarna het ontwerp 4 weken ter inzage komt te liggen . Een ieder kan hierop bedenkingen naar voren brengen . Binnen 4 maanden na de inzage termijn stelen Provinciale Staten het plan vast . Tenzij de minister van mening is dat het streekplan in strijd is met het rijksbeleid, PS krijgt dan de opdracht het plan te herzien . Pas na de herziening treedt het plan dan in werking en wordt weer voor een ieder ter inzage gelegd. Flexibiliteitsbepalingen Ook het structuurplan kent flexibiliteitsbepalingen : de afwijkingsbevoegdheid en de uitwerkingsverplichting . De afwijkingsbevoegdheid biedt ruimte om in te spelen op ontwikkelingen in andere beleidsvelden . De bevoegdheid is wel beperkt . De onderdelen van het streekplan die als CBB aangemerkt worden kunnen niet aangepast worden . De procedure voor een streekplanafwijking dient opgenomen te worden in het streekplan zelf, deze is niet bij wet geregeld. Het streekplan kan zo worden opgesteld dat bepaalde delen later nader moeten worden uitgewerkt. Dit heeft als voordeel dat beleid op andere terreinen zoals milieu, of waterbeheer later kan worden ingepast . Beleidsnota's op deze terreinen kunnen dan aangemerkt worden als streekplanuitwerking.
5.2.3 WGR-plusregio's De WGR-plusregio's, die in januari 2006 zijn voortgekomen uit de kaderwetgebieden, hebben de bevoegdheid structuurplannen uit te werken. Hierin wordt de toekomstige ontwikkeling van het gebied aangegeven . Het plan dient concrete beleidsbeslissingen te bevatten over de locatie van projecten of voorzieningen van regionaal belang (art . 36c) . Het is nog niet geheel duidelijk wat de plaats is van het structuurplan ten opzichte van het streekplan . Het structuurplan kan gezien worden als een vervanging van het provinciale streekplan, voor het grondgebied van de betrokken gemeenten . Voorlopig blijven beide plannen echter naast elkaar bestaan . Wanneer een gemeente uit de regio aan een nieuw bestemmingsplan werkt moeten zij rekening houden met het regionale structuurplan . Toetsing van het bestemmingsplan vind echter nog steeds plaats door GS. Als het plan in strijd is met het structuurplan zal de provincie in overleg gaan met het regiobestuur over de vraag of het bestemmingsplan aangepast moet worden aan het structuurplan, of andersom .
42
5.3 Het instrumentarium onder de nieuwe Wro Met de invoering van de nieuwe Wro moet de wet overzichtelijker en eenvoudiger worden . Bovendien richt de nieuwe wetgeving zich meer op de ontwikkelingsplanologie zoals die in de Nota Ruimte gepropageerd wordt . Dit houdt in dat het eenvoudiger moet worden projecten te realiseren, zowel op gemeentelijk niveau, als op provinciaal- en rijksniveau . Daarnaast wordt er gestreefd naar actuelere bestemmingsplannen en een verbetering van de handhaving (Ministerie van VROM, 2007) . Elk bestuurlijk niveau krijgt de beschikking over twee planvormen : De structuurvisie en het bestemmingsplan . Hierbij wordt een duidelijker onderscheid tussen gemaakt tussen beleidsmatige en burgers bindende aspecten . De structuurvisie is een strategisch beleidsplan waarin de uitgangspunten voor het ruimtelijk beleid geformuleerd worden . Ook moet hierin worden aangegeven hoe men dit beleid verwacht uit te gaan voeren . De structuurvisie is echter juridisch niet bindend voor burgers of andere bestuurslagen . Het bestemmingsplan is de enige planvorm die wel bindend is . Dit was onder de oude WRO in principe ook zo, maar in de praktijk (in de jurisprudentie) werden concrete beleidsbeslissingen uit provinciale streekplannen en uit het rijksbeleid ook bindend geacht. Dit betekende dus dat wanneer je bouwplannen had je niet alleen op de hoogte moest zijn van het bestemmingsplan, maar ook van alle CBB's in provinciaal en rijksbeleid . Hierdoor kwam de rechtszekerheid in het geding . In de nieuwe Wro wordt het bestemmingsplan dan ook geherpositioneerd als het centrale plan in de ruimtelijke ordening . Als uit het bestemmingsplan blijkt dat gebouwd mag worden, dan komt daar ook niets meer tussen . Nieuw is dat ook de provincies en het Rijk bestemmingsplannen kunnen maken . Hiermee krijgen Rijk en provincies dus ook een instrument in handen om handen en voeten te geven aan het beleid dat zij hebben vastgelegd in de structuurvisies . Ten slotte kan op elk bestuursniveau een projectbesluit genomen worden . Hiermee kan, vooruitlopend op een wijziging van het bestemmingsplan, een project uitgevoerd worden dat afwijkt van het geldende bestemmingsplan . Hieronder zal achtereenvolgens worden ingegaan op de structuurvisie, het bestemmingsplan en het projectbesluit . In de Wro wordt voor een nadere invulling van de vormgeving en inhoud van deze plannen verwezen naar een te nemen algemene maatregel van bestuur . Het betreft hier het nieuwe besluit ruimtelijke ordening (Bro), die tegelijk met de nieuwe Wro in werking zal treden . De inhoud van de nieuwe Bro is nog niet vastgesteld, vandaar dat de beschrijving van het nieuwe instrumentarium vrij beknopt is .
5.3 .1 Structuurvisies Structuurvisies worden verplicht voor elke bestuurslaag, zij vervangen : • De planologische kernbeslissing op rijksniveau (zoals de Nota Ruimte) ; • Het streekplan van de provincies ; • De gemeentelijke structuurplannen . Zoals aangegeven worden in de structuurvisie hoofdlijnen van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling van een bepaald gebied en de verwezenlijking daarvan beschreven . In een structuurvisie worden geen concrete beleidsbeslissingen opgenomen . De structuurvisies vormen de basis voor bestemmingsplannen en projectbesluiten van Rijk, provincies en gemeenten en eventuele interventies van Rijk en provincie .
5.3.2 Bestemmingsplannen Het bestemmingsplan wordt in principe opgesteld door de gemeente . De provincies en het Rijk hebben nu echter ook de bevoegdheid een bestemmingsplan vast te stellen, wanneer het een ruimtelijk vraagstuk op provinciale of nationale schaal betreft . Deze bestemmingsplannen worden in dit geval inpassingsplannen genoemd . Op het moment dat ze zijn aangenomen gaan
43
ze een onderdeel vormen van het gemeentelijke bestemmingsplan en komt het toezicht op de naleving ervan ook voor rekening van de gemeente . Het doel van het bestemmingsplan blijft gelijk . Het aanwijzen van bestemmingen aan de in het plan begrepen grond, ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en het geven van regels met het oog op de bestemming (art .3 .1, lid 1 Wro) . Nieuw hierbij is de mogelijkheid om `ruimtelijk relevante milieukwaliteitseisen' op te nemen . Bestemmingsplannen worden in principe verplicht voor het hele gemeentelijke grondgebied . Voor gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien kan volstaan worden met een beheersverordening . De bestemmingsplanprocedure wordt teruggebracht van 58 naar 26 weken . Deze verkorting wordt met name gerealiseerd door de toetsing achteraf door GS te laten vervallen. Wel behoud de provincie een belangrijke adviserende rol bij het ontwerp van het bestemmingsplan en kunnen zij een zienswijze indienen, wanneer het ontwerpplan ter inzage wordt gelegd . De kortere procedure moet bijdragen aan het beter up-to-date houden van bestemmingsplannen . Een andere manier om dit te bewerkstelligen is het sanctioneren van de verplichting het plan elke tien jaar te herzien . Deze verplichting bestond al onder de oude WRO (art . 33), maar er stond geen straf op het niet naleven ervan . Onder de nieuwe Wro is dat wel het geval . Wordt een bestemmingsplan niet binnen tien jaar opnieuw vastgesteld door de gemeenteraad, dan kunnen zij geen rechten meer heffen voor verleende diensten verband houdend met het desbetreffende bestemmingsplan . Wel heeft de gemeenteraad de bevoegdheid de geldigheid van een bestemmingsplan met tien jaar te verlengen wanneer zij van mening is dat het plan nog niet verouderd is . Tegen een verlengingsbesluit kan beroep aangetekend worden bij de Afdeling bestuursrechtspraak . Voor de gebieden waar een beheersverordening voor opgesteld is geldt de herzieningsplicht niet . De flexibiliteitsbepalingen uit de oude WRO zijn ook terug te vinden in de nieuwe regeling . Zo zijn de binnenplanse flexibiliteitsbepalingen uit art . 11 en art . 15 WRO terug te vinden in art . 3 .6 Wro . De tijdelijke vrijstelling uit art . 17 vinden we nu weer terug in art . 3 .2 Wro . In plaats van de zelfstandige projectprocedure (art. 19, lid 1 WRO) komt het projectbesluit, die in paragraaf 5 .3 .3 besproken zal worden . De vrijstellingen uit art . 19, lid 2 en 3 WRO ten slotte worden gedekt door art . 3 .23 Wro . Ook onder de nieuwe Wro kunnen provincie en Rijk de gemeenten een aanwijzing geven . Er wordt onderscheid gemaakt tussen pro-actieve en reactieve aanwijzing . Van een pro-actieve aanwijzing is sprake wanneer het Rijk of de provincie iets willen regelen voor een specifiek project . Zij geven de gemeente dan de opdracht het bestemmingsplan aan te passen in overeenstemming met de in de aanwijzing gegeven voorschriften . Tijdens de bestemmingsplanprocedure kunnen Rijk of provincie een reactieve aanwijzing geven wanneer zij van mening zijn dat een deel van het plan in strijd is met het door hun gevoerde beleid en het plan bovendien niet voldoende is aangepast na het indienen van een zienswijze hierover door Rijk of provincie. De aanwijzing leidt er dan toe dat dit deel van het bestemmingsplan niet in werking treed. Tenslotte zijn er in de Wro nog een aantal bepalingen opgenomen die ertoe moeten bijdragen dat burgers meer betrokken worden bij het ruimtelijke beleid van de gemeente, namelijk : • Digitalisering van bestemmingsplannen wordt verplicht . • Gemeenten doen jaarlijks verslag van hun ruimtelijk beleid . • Iedereen kan bij de gemeenteraad een verzoek tot herziening van een bestemmingsplan indienen . Tegen weigering staat beroep open.
44
5.3.3 Projectbesluit Het projectbesluit kan gebruikt worden om af te wijken van het bestemmingsplan . Dit kan nuttig zijn wanneer de gemeente (of het Rijk, of de provincie) een project snel wil uitvoeren en het te veel tijd zou kosten om eerst de gehele bestemmingsplanprocedure te doorlopen . Door middel van het projectbesluit kan deze procedure gefaseerd worden doorlopen . In het projectbesluit worden de belangrijkste elementen van het project worden beschreven . Op dat moment kan begonnen worden met de realisatie van het project . Beheersaspecten van het project kunnen later worden geregeld bij de herziening van het bestemmingsplan . Deze herziening dient binnen een jaar na het projectbesluit plaats te vinden . Pas als dat gebeurt is mogen gemeenten leges heffen over diensten die betrekking hebben op het plan . Hiermee moet voorkomen worden dat aanpassing van het bestemmingsplan achterwege blijft, zoals dat nu bij art .19-procedures nogal eens het geval is . De afwijking van het bestemmingsplan moet gemotiveerd worden met een ruimtelijke onderbouwing . Daarbij kan aandacht besteed worden aan de gevolgen van het project voor de in het gebied aanwezige waarden, zoals de ecologische hoofdstructuur, archeologische of cultuurhistorische waarden (Klaassen, 2006) . Hoe uitgebreid de onderbouwing is hangt af van de ingrijpendheid en complexiteit van het project . Bij een kleine planologische afwijking zal geen overleg of uitgebreid onderzoek nodig zijn .
5.3 .4 WGR-plusregio's Hoofdstuk vijf van de nieuwe Wro is gereserveerd voor regels omtrent `intergemeentelijke samenwerking in stedelijke gebieden', voor de plusregio's dus . Dit hoofdstuk is echter voorlopig opengelaten, omdat er nog een discussie gaande is over de rol die deze regio's in zouden moeten nemen in de bestuurlijke organisatiestructuur . In februari 2006 werd in de Tweede Kamer een amendement besproken waarmee de regio's de bevoegdheid zouden krijgen om, net als de andere bestuurslagen onder de nieuwe Wro, structuurvisies en bestemmingsplannen op te stellen . Het amendement is echter niet aangenomen . Voor de regio's betekend dit dat voorlopig alles bij het oude blijft .
5.4 Conclusie In dit hoofdstuk is een beschrijving gegeven van het instrumentarium dat lagere overheden ter beschikking staat om vorm te geven aan ruimtelijk beleid . Wat betekent dit nu voor de mogelijkheid om sturing te geven aan de locatiekeuze van food-aanbieders? In de eerste plaats dient opgemerkt te worden dat het ruimtelijk beleid een getrapt karakter heeft . Het rijksbeleid vormt het kader waarbinnen provincies en gemeenten kunnen opereren . Binnen deze kaders voeren de provincies hun eigen beleid, dat weer het kader vormt voor gemeentelijk beleid . De gemeenten kunnen ten slotte nog hun eigen randvoorwaarden stellen en wijzen vervolgens concreet de mogelijke bestemmingen aan van de binnen de gemeente gelegen gronden . Hierbij moet aangetekend worden dat Rijk en provincies alleen beleid op kunnen stellen voorzover dat een nationaal respectievelijk provinciaal (ruimtelijk) belang dient. De gemeenten en het gemeentelijke bestemmingsplan spelen hierdoor een centrale rol in de ruimtelijke ordening . Zoals in hoofdstuk twee is besproken valt met de invoering van de Nota Ruimte het nationale kader voor het locatiebeleid voor detailhandel weg . Dit betekend echter niet dat gemeenten nu ander detailhandelsbeleid moeten gaan voeren . Het verdwijnen van het nationale kader geeft gemeenten en provincies met andere woorden meer ruimte om eigen beleid te voeren, maar
45
het verplicht ze niet om van die ruimte gebruik te maken . Door het wegvallen van het rijksbeleid vormt het beleid van de provincie (en indien van toepassing, de regio) het enige kader waarmee de gemeenten rekening dienen te houden . Dit heeft als gevolg dat er met het oog op de onderlinge afstemming tussen gemeenten nu nadrukkelijk een rol is weggelegd voor de provincie . Deze afstemming is nodig omdat de ontwikkeling van detailhandel in een gemeente gevolgen kan hebben voor andere, omliggende, gemeenten . Daarnaast kan het wegvallen van het nationale kader in de toekomst leiden tot grote verschillen tussen het gevoerde beleid van de verschillende provincies . De invoering van de nieuwe Wro heeft geen gevolgen voor het hierboven geschetste beeld . De provincies geven het kader aan waarbinnen de gemeenten hun beleid kunnen voeren . Wel heeft de nieuwe Wro gevolgen voor de manier waarop de provincies de gemeenten aan kunnen sturen . Door het wegvallen van de toetsing van gemeentelijke bestemmingsplannen door de provincie wordt het voor provincies waarschijnlijk moeilijker om ongewenste ontwikkelingen tegen te houden . Daar staat echter tegenover dat provincies een uitgebreidere aanwijzingsbevoegdheid krijgen en desnoods zelf een inpassingsplan kunnen uitwerken, die het bestaande gemeentelijke bestemmingsplan dan vervangt . Deze instrumenten zijn evenwel meer geschikt om de uitvoer van project van bovengemeentelijk belang te forceren, dan om restrictief beleid mee te voeren . Het ligt, met andere woorden, niet voor de hand dat de provincie een inpassingsplan uitwerkt om een door de gemeente gewenste ontwikkeling uit het bestemmingsplan te verwijderen .
46
Hoofdstuk 6
Invulling van het beleid door provincies en gemeenten 6.1 Inleiding Dit hoofdstuk behandelt het locatiebeleid voor detailhandel van provincies en gemeenten . Nu het rijksbeleid voor (perifere) detailhandel wordt gedecentraliseerd, ligt er een belangrijke taak bij de provincies om de coórdinerende rol over te nemen . Om deze reden zal eerst gekeken worden naar het beleid van de provincies . Hiermee wordt een beeld verkregen van de bewegingsruimte die de gemeenten hebben om hun beleid te voeren, en de mate waarin dit per provincie verschilt. Deze informatie is verkregen uit eigen onderzoek . Na de behandeling van het provinciale beleid wordt in paragraaf 6 .3 stilgestaan bij het beleid van de gemeenten . Hierbij wordt gebruik gemaakt van de resultaten uit eerder onderzoek (Verniers, 2005) . Door deze resultaten af te zetten tegen het provinciale beleid kan een beeld geschetst worden van de ruimte die er vanuit de overheid wordt geboden voor de ontwikkeling van grootschalige supermarkten . De WGR-plusregio's worden buiten beschouwing gelaten, omdat nog niet duidelijk is welke rol zij toebedeeld zullen krijgen in het locatiebeleid . De parlementaire discussie over de rol van de regio's (in het algemeen) is nog niet afgerond .
6.2 Provincies Hoewel dit niet verplicht is, hanteren alle provincies het streekplan als belangrijkste beleidsdocument . In de provincies Groningen, Drenthe, Flevoland, Zeeland en Limburg wordt gebruik gemaakt van een `provinciaal omgevingsplan', dit is in feite een streekplan waarin een aantal andere provinciale beleidsstukken verenigd zijn, zoals het milieubeleidsplan en waterhuishoudingsplan . Naast het streekplan (of omgevingsplan) wordt er in een aantal provincies gewerkt met een detailhandelsvisie, waarin het detailhandelsbeleid nader is uitgewerkt . Een overzicht van de gebruikte beleidsstukken staat in bijlage 2 . Om een goed beeld te kunnen krijgen van het provinciale beleid is er, naast een literatuurstudie van de relevante beleidsstukken, ook een aantal interviews gehouden . Deze interviews zijn gehouden bij de provincies Zuid-Holland, Overijssel, Noord-Brabant, Zeeland, Noord-Holland en Utrecht . Hierbij is gekeken naar de nieuwe rol van de provincies in het locatiebeleid, het wensbeeld van de provincie met betrekking tot de detailhandelsstructuur en praktijkervaringen met afstemmingsproblemen tussen gemeenten, en met ongewenste (perifere) ontwikkelingen . Het gehanteerde interview is opgenomen in bijlage 3 . Voordat ingegaan wordt op het beleid van de individuele provincies wordt nu echter eerst stil gestaan bij het beleid dat het IPO (Interprovinciaal overleg) namens de gezamenlijke provincies heeft opgesteld . IPO standpunt Naar aanleiding van de motie Van Bochove (TK 2004-2005, 29435, nr . 44) hebben de provincies een gezamenlijk standpunt moeten formuleren met betrekking tot branchebeperkingen voor perifere detailhandel . Dit standpunt is geformuleerd in een brief van het IPO aan de minister van VROM . De provincies geven hierin aan geen behoefte te hebben aan `een strikte uniforme uitwerking van de algemene doelen van de Nota Ruimte', maar komen desalniettemin tot een aantal gezamenlijke richtlijnen . Deze richtlijnen vormen een minimumpakket, individuele provincies kunnen desgewenst strenger beleid voeren . De belangrijkste beperking die het IPO standpunt bevat is het verbod op de vestiging van detailhandel in het buitengebied (de zogenaamde weidewinkels) . Daarnaast zijn er nog acht
47
andere richtlijnen geformuleerd, maar deze zijn minder ondubbelzinnig van aard . Zo dienen nieuwe winkels in principe gevestigd te worden in of aansluitend op bestaande winkelgebieden . Maar als dat niet lukt komen andere locaties ook in aanmerking . Voor perifere locaties kunnen in principe dezelfde branchebeperkingen gehanteerd als onder het oude rijksbeleid . Het gaat dan om volumineuze, of brand- en explosiegevaarlijke goederen, goederen die moeilijk inpasbaar zijn in bestaande winkelgebieden'° . Wanneer het gaat om grootschalige detailhandel gelden deze branchebeperkingen echter niet . Een `reguliere' supermarkt kan zich op basis van deze richtlijnen dus niet aan de rand van de stad vestigen, maar de vestiging van een grootschalige supermarkt op deze locatie wordt niet uitgesloten . De eerste wordt uitgesloten omdat vestiging op deze locatie een onnodige aantasting van bestaande winkelgebieden tot gevolg zou hebben, terwijl de tweede zich hier wel kan vestigen op basis van zijn veronderstelde bovenlokale functie . Hiermee lijkt het IPO standpunt te kampen te hebben met de zelfde tweeslachtigheid als het locatiebeleid uit de Nota Ruimte . Enerzijds wordt het oude locatiebeleid geroemd om zijn effectiviteit met betrekking tot het beschermen van de vitaliteit van de stedelijke centra (door het weren van ontwikkelingen in de periferie), anderzijds wil men graag ruimte maken voor innovatieve retailconcepten (in de periferie!). Beleid van de individuele provincies Wanneer we kijken naar het locatiebeleid voor detailhandel van de provincies blijkt dat vooralsnog vrij beperkt te zijn . Met name uit de interviews komt dit beeld sterk naar voren . Zuid-Holland is de enige provincie die al decennia lang nadrukkelijk detailhandelsbeleid voert . Over het algemeen is het locatiebeleid van de provincies vooral gericht geweest op het ontwikkelen en reguleren van bedrijventerreinen' 1 . Dit is ook niet verbazingwekkend, aangezien het Rijk tot voor kort een duidelijk kader bood voor het detailhandelsbeleid, waardoor dit minder aandacht behoefde van de provincies . Inmiddels is dit aan het veranderen, zo hebben de provincies Utrecht en Overijssel nu, in navolging van Zuid-Holland, een detailhandelsvisie opgesteld . In Noord-Holland wordt hier momenteel ook aan gewerkt en ook andere provincies geven aan zich over het detailhandelsvraagstuk te buigen . De provincie Noord-Brabant geeft aan dat invoering van de nieuwe Wro een bijkomende complicerende factor is . De provincies moeten er eerst voor zorgen dat hun beleid hiermee in overeenstemming is, daarna pas kan er gediscussieerd worden over een mogelijke nieuwe inhoud van het beleid. De geïnterviewde provincies geven allen aan het beleid nu in de eerste plaats op te pakken omdat het moet, niet zozeer omdat zij daar behoefte aan hebben . Met uitzondering van Zuid-Holland, de heer Nijssen (van de provincie Zuid-Holland) vindt de decentralisatie van het beleid een `excellent' idee . Dat de overige provincies niet stonden te trappelen om het locatiebeleid voor detailhandel vorm te geven, betekend overigens niet dat zij nut en noodzaak er niet van inzien. Zo speelt in elke provincie wel een geval waarbij er een conflict is tussen twee buurgemeenten over perifere ontwikkelingen, en waarbij de provincie dus een bemiddelende rol moet innemen . Om de ontwikkelingen in de provincie beter op elkaar af te stemmen heeft de provincie Utrecht sinds kort een regionale commissie detailhandel ingesteld, waarin ook kamers van koophandel, het hoofdbedrijfschap detailhandel en het
10 De volgende branches worden genoemd : auto's, boten, caravans, tuincentra, bouwmarkten, grove bouwmaterialen, keukens en sanitair en woninginrichting waaronder meubels . Uit de kabinetsreactie op het IPOstandpunt blijkt dat deze opsomming geinterpreteerd moet worden als voorbeeld (TK 2006-2007, 26 570, nr. 23) . 11 Dit blijkt uit de interviews met uit de interviews met J . Wellinghoff (Overijssel), C . Van Grinsven (Utrecht) en V. Munnecom (Noord-Brabant) .
48
BRU12 zitting hebben . De commissie was overigens op het moment van het interview nog niet bij elkaar geweest, bij gebrek aan problemen of ontwikkelingen . Uit de interviews blijkt verder dat de provincies over het algemeen tevreden zijn met het oude rijksbeleid. De algemene koers van het beleid zal naar verwachting dus niet opvallend wijzigen nu de provincies aan het roer staan . Wel geven de provincies aan meer ruimte te willen bieden aan nieuwe ontwikkelingen. Ook in de beleidsstukken wordt door alle provincies aangegeven dat belang wordt gehecht aan bescherming van bestaande winkelgebieden, en geven zij nadrukkelijk aan dat supermarkten bij voorkeur gevestigd dienen te worden in of aansluitend op deze centra . Vestiging buiten de bebouwde kom wordt (overeenkomstig het IPO standpunt) in alle gevallen uitgesloten. Tussen deze twee uitersten zit echter nog veel ruimte, die niet altijd even goed afgedekt wordt . In tabel 6 .1 wordt een overzicht gegeven van de locaties waarop in de verschillende provincies al dan niet grootschalige supermarkten gevestigd kunnen worden . Ter vergelijking wordt ook de situatie onder het oude rijksbeleid weergegeven . Per locatie zijn er vier opties mogelijk, namelijk : Nee Vestiging op deze locatie is expliciet uitgesloten Ja Vestiging op deze locatie is toegestaan Ja, mits Vestiging op deze locatie heeft niet de voorkeur, maar is onder voorwaarden mogelijk. Deze voorwaarden zijn meestal ` . . .als er in bestaande centra geen plaats gevonden kan worden' en/of ` . . .als uit onderzoek blijkt dat vestiging op deze locatie niet leidt tot duurzame aantasting van de winkelstructuur' . - Hierover wordt geen uit spraak gedaan Tabel 6.1 Locaties voor grootschalige supermarkten . Bron : Provinciale beleidsstukken (zie bijlage 2)
Solitair in Bedrijventerrein Perifere Grootschalige perifere detailhandelslocatie detailhandelslocatie stedelijk gebied Voormalig rijksbeleid
Nee
Nee
Nee
Ja
Noord-Holland Nee Ja Ja Zuid-Holland Nee Ja Utrecht* Ja, mits Nee Nee Nee Friesland Ja, mits Ja Groningen - Ja, mits Nee Ja Drenthe Ja, mits Flevoland Ja, mits - Nee Ja Overijssel* Ja, mits - Ja, mits Gelderland Nee Nee Zeeland Ja, mits Ja, mits Nee Nee Noord-Brabant Nee Nee Ja Limburg* Nee Nee Ja, mits Ja *Alleen deze provincies spreken zich specifiek uit over locaties voor grootschalige supermarkten .
Wat meteen opvalt uit de tabel is dat er in het provinciale beleid vaak geen uitspraak wordt gedaan over de vestigingsmogelijkheden voor supermarkten op locaties `solitair in stedelijk gebied' en op 'bedrijventerrein' . Het gaat hier om locaties binnen het stedelijk gebied, maar buiten de aangewezen winkelgebieden . In hoeverre vestiging op deze locaties mogelijk is zal daadoor vooral afhangen van de mate waarin de provincie in de praktijk waarde hecht aan de algemeen aanvaarde stelling dat supermarkten bij voorkeur in of aansluitend op bestaande
12 BRU = Bestuur Regio Utrecht, De WGR-plus regio rondom de stad Utrecht .
49
winkelgebieden gevestigd dienen te worden . Opmerkelijk is verder dat de provincie Limburg als enige provincie de vestiging van supermarkten op deze locaties wel expliciet uitsluit, terwijl juist deze provincie door enkele anderen als erg liberaal wordt gekenschetst . Wel biedt Limburg ruimte voor supermarkten op perifere locaties, net als Noord-Holland, Friesland, Drenthe en Overijssel . Dit is overigens in strijd met de IPO richtlijn (tenzij het om grootschalige detailhandel gaat) . De meeste provincies bieden ook ruimte voor de ontwikkeling van grootschalige (perifere) detailhandelsvoorzieningen'3, waarbij doorgaans de beperking wordt gesteld dat dergelijke locaties alleen bij de grotere steden in de provincie gerealiseerd kunnen worden . Alleen Noord-Holland en Zeeland stellen dergelijke voorwaarden niet . In Drenthe en Overijssel komt de mogelijkheid van 'GDV'-locaties helemaal niet ter sprake . Het is gebruikelijk dat aan deze locaties geen branchebeperking worden opgelegd, alleen regels omtrent de schaalgrootte van de winkels (doorgaans minimaal 1 .500 m wvo) . Zoals uit de tabel is af te lezen sluiten Utrecht, Gelderland en Zeeland de ontwikkeling van supermarkten op deze locatie wel uit . Zij zijn hier dus strenger dan het oude rijksbeleid . Conclusie Welke conclusie kan nu getrokken worden met betrekking tot het provinciale locatiebeleid voor detailhandel? Vooral dat de provincies nog niet helemaal zijn ingespeeld op de nieuwe situatie. In de meeste gevallen wordt nog gewerkt aan het opstellen van nieuw beleid, terwijl het oude rijksbeleid nu (medio 2007) toch al anderhalf jaar geleden is afgeschaft . Het huidige provinciale beleid is weliswaar in de trant van het oude rijksbeleid geformuleerd, maar in veel gevallen worden over bepaalde locatietypen niet bewust (of bewust niet?) uitspraken gedaan . Het risico bestaat dat hierdoor eenzelfde situatie ontstaat als met het in 1985 ingevoerde drie stappen model het geval was . Dit model hield in dat wanneer een bouwmarkt opzoek was naar een locatie in een bepaalde gemeente er eerst gekeken moest worden naar mogelijkheden in bestaande winkelcentra, dan naar locaties `in de schil rond de binnenstad', en pas als dat ook niet lukte kon er gekeken worden naar locaties in de periferie . In de praktijk kwamen marktpartijen vaak zelf al met het voorstel voor een perifere locatie naar de gemeente en werden stap 1 en 2 uit het model eenvoudig overgeslagen . Wanneer provincies nu aangeven dat nieuwe (grootschalige) supermarkten bij voorkeur bij bestaande winkelcentra gerealiseerd moeten worden, maar verder niets uitsluiten, ligt het voor de hand dat marktpartijen direct opzoek zullen gaan naar situaties die hun beter schikken .
6.3 Gemeenten Zoals aangegeven in de inleiding is de informatie met betrekking tot het gemeentelijk beleid ontleend aan eerder onderzoek. Het gaat hier om het afstudeeronderzoek van Verniers uit 2005 . De resultaten van dit onderzoek zijn verkregen uit interviews met 21 grote gemeenten (Zie Tabel 6 .2) . Verniers heeft gekeken naar de beleidsvoornemens van de gemeenten en naar de huidige situatie in de gemeenten met betrekking tot het (grootschalig) food-aanbod . Geen van de gemeenten is van plan het locatiebeleid met betrekking tot het food-aanbod aan te passen. Vijf gemeenten (dus ongeveer een kwart van de betrokken gemeenten) geven weliswaar aan een ruimere branchering toe te willen staan in de periferie, maar dit heeft alleen betrekking op non-food. De gemeenten willen in de eerste plaats de fijnmazige winkelstructuur in stand houden . Ze zijn van mening dat de structuur van winkelgebieden zorgt voor een stabiele en evenwichtige verdeling . Daarnaast wordt ook de sociale functie genoemd van buurt- en wijkcentra voor minder mobiele mensen, en de gewenste
13 De voormalige GDV-locaties.
50
functiemenging (levendigheid) in de stedelijke centra . De gemeenten constateren ook problemen binnen de bestaande structuur . Veel buurtcentra zijn verouderd en hebben geen ruimte voor vernieuwing . In een aantal gevallen zal daarom moeten worden gezocht naar een ander functie voor deze winkelstrips . De winkels zullen zich dan meer concentreren in een beperkt aantal grotere buurt- en wijkcentra . Tabel 6 .2 Betrokken gemeenten Bron : Vemiers, 2005 en CBS, 2006
Gemeente Inwoners Gemeente Inwoners Amsterdam 743 .000 Amersfoort 137 .000 Rotterdam 589 .000 Den Bosch 135 .000 Den Haag 476 .000 Maastricht 120 .000 Utrecht 281 .000 Leiden 118 .000 Eindhoven 209 .000 Zwolle 113 .000 Tilburg 200 .000 Emmen 109 .000 Breda 170 .000 Deventer 97 .000 Nijmegen 160 .000 Alkmaar 94 .000 Enschede 154.000 Helmond 86 .000 Haarlem 147 .000 Lelystad 71 .000 Arnhem 142 .000
Met betrekking tot grootschalige supermarkten geeft tweederde van de gemeenten aan mogelijkheden te zien voor de ontwikkeling van een dergelijke supermarkt binnen de gemeentegrenzen. Al de gemeenten geven hierbij de voorkeur aan locaties bij bestaande centra, waarbij vooral de stadsdeelcentra geschikt worden geacht . Vier gemeenten geven aan tegen de komst van grootschalige supermarkten te zijn . Zij zien de winkels als en bedreiging voor de bestaande winkelstructuur . De gemeenten willen dat grootschalige supermarkten zich vestigen in bestaande winkelcentra omdat deze een belangrijke trekkersfunctie hebben voor de centra . De verwachting is dus dat het wegtrekken van supermarkten uit deze centra zal leiden tot en sterke terugloop van het aantal bezoekers, wat het voortbestaan van de centra bedreigt . Voor de supermarktketens zelf is het vooral belangrijk dat er voldoende ruimte beschikbaar is, en dat de locatie goed ontsloten is voor auto's . Daarbij wordt een goede zichtlocatie ook op prijs gesteld . Hierdoor gaat de voorkeur uit naar (solitaire) locaties langs een hoofdontsluitingsweg . Gemeenten worden daarom ook vaak geconfronteerd met verzoeken van supermarktketens voor de ontwikkeling van supermarkten op dergelijke locaties . De geïnterviewde gemeenten geven aan over het algemeen goed in staat te zijn om ontwikkelingen op ongewenste locaties te weren . Hiertoe wordt met name gebruik gemaakt van het bestemmingsplan, om locaties uit te sluiten voor detailhandel . Daarnaast wordt ook gebruik gemaakt van distributieplanologisch onderzoek (dpo), om aan te tonen of de vestiging van een nieuwe supermarkt niet leidt tot een `duurzame aantasting' van de bestaande winkelstructuur . Opmerkelijk in dit verband is dat in twee van de vier gemeenten die hebben aangaven tegen de ontwikkeling van grootschalige supermarkten te zijn, inmiddels een Albert Heijn XL gevestigd is14 . Daarnaast hebben in vier andere gemeenten supermarkten zich gevestigd op locaties die daar niet voor bedoeld waren, als gevolg van `gaten' in het bestemmingsplan . Dit had overigens geen betrekking op grootschalige supermarkten, maar op discounters . Deze voorbeelden tonen wel aan dat het gemeenten niet altijd lukt om ongewenste ontwikkelingen tegen te houden . Veel gemeenten blijken te kampen te hebben met dit soort `gaten' in het bestemmingsplan . Hier wordt vaak pas iets aan gedaan op het 14 Het gaat hier om de gemeenten Tilburg (waar inmiddels zelfs twee AH XL filialen gevestigd zijn) en Nijmegen .
51
moment dat de gemeente benadert wordt door een marktpartij met voorstellen die strijdig zijn met het beleid . Het bestemmingsplan wordt dan gewijzigd, maar de winkel staat er al . Daarnaast blijkt het gemeentelijk beleid in de praktijk soms opportunistisch te zijn en strijdig met de eigen uitgangspunten . Dit is bijvoorbeeld het geval bij de ontwikkeling van nieuwe voetbalstadions, waarin grootschalige supermarkten worden gehuisvest, teneinde de financiering van het stadion rond te krijgen . Voorbeelden hiervan zijn te vinden in Heerenveen, Groningen, Sittard-Geleen en Alkmaar . Als het aan de geïnterviewde gemeenten ligt verandert er niet veel in het locatiebeleid ten aanzien van supermarkten . Ze zijn over het algemeen tevreden met de huidige winkelstructuur en willen die behouden . De food-aanbieders hebben echter andere prioriteiten dan de gemeente en geven daardoor vaak de voorkeur aan locaties buiten de bestaande winkelstructuur . Zoals in hoofdstuk vier al bleek is éénderde van de bestaande grootschalige supermarkten buiten de winkelstructuur gevestigd . Het valt te verwachten dat ook van de nieuw te ontwikkelen supermarkten een heel aantal uiteindelijk buiten de winkelgebieden terecht zal komen . De twee belangrijkste oorzaken waarom gemeenten niet altijd in staat zijn om ongewenste ontwikkelingen tegen te houden zijn bestemmingsplannen die niet goed `dicht' zitten, en het feit dat binnen de gemeenten ook andere belangen spelen dan een goede ruimtelijke ordening alleen .
6.4 Conclusie Op welke manier geven de lagere overheden invulling aan het locatiebeleid voor detailhandel? Zowel provincies als gemeenten blijken het oude rijksbeleid op hoofdlijnen nog steeds te onderschrijven . Hoewel met name de provincies aangeven meer ruimte te willen geven aan nieuwe ontwikkelingen in de periferie (naar de geest van het nieuwe rijksbeleid), blijft toch bescherming van de bestaande winkelstructuur op de eerste plaats staan . De meeste provincies lijken echter nog niet klaar te zijn voor hun nieuwe rol, met uitzondering van Zuid-Holland, zij voerden van oudsher al een actief detailhandelsbeleid . In de meeste gevallen wordt nog gewerkt aan het opstellen van nieuw beleid . Uitblijven provinciaal beleid leidt tot gebrek aan sturing . Plannen voor de ontwikkeling van nieuwe (perifere) grootschalige detailhandelslocaties hebben bijna altijd bovengemeentelijke consequenties, afstemming is daarom van groot belang . Hier ligt bij uitstek en taak voor de provincie (en, indien van toepassing, de regio) . Een andere reden waarom provinciaal beleid van belang is, is dat gemeentelijk beleid vaak verwijst naar het oude PDV/GDV beleid. Door het wegvallen van het PDV/GDV beleid mist het gemeentelijke beleid nu de nodige onderbouwing, waardoor het wellicht moeilijker overeind te houden is . Nieuwe kaders op provinciaal niveau kunnen uitkomst bieden. De bestaande provinciale beleidsplannen geven weliswaar allemaal aan dat nieuwe supermarkten zich bij voorkeur dienen te vestigen in bestaande winkelcentra, maar zijn onduidelijk over de vestigingsmogelijkheden op andere locaties binnen de stad . In vijf provincies is vestiging in de periferie, onder voorwaarden, ook mogelijk . De vestiging van weidewinkels wordt in alle provincies verboden. Dit laatste staat in het gemeenschappelijke standpunt dat de provincies op basis van de Nota Ruimte hebben geformuleerd . Het gemeentelijk beleid zoals dat op papier staat is door de invoering van de Nota Ruimte niet veranderd. Zoals in het voorgaande hoofdstuk al is aangegeven betekend de invoering van nieuw beleid op rijks- of provinciaal niveau niet dat gemeenten direct hun
52
bestemmingsplannen moeten aanpassen . De meeste bestaande bestemmingsplannen zijn dus gebaseerd op het oude beleid . Zoals uit het onderzoek van Verniers blijkt, zijn de gemeenten ook niet van plan hun beleid op korte termijn te veranderen (te liberaliseren) . In het verleden is echter al gebleken dat er enige ruimte zit tussen het beleid op papier en de uitvoering ervan in de praktijk. Zo is éénderde van de bestaande grootschalige supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden gehuisvest . Het blijkt dat er in de praktijk soms andere dan ruimtelijke argumenten beslissend zijn bij de toewijzing van een locatie voor een nieuwe supermarkt . Daarnaast zijn bestemmingsplannen niet altijd even goed dichtgetimmerd tegen ongewenste ontwikkelingen, een probleem dat waarschijnlijk groter wordt door het wegvallen van het rijksbeleid.
53
Hoofdstuk 7
Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk komen de conclusies van het onderzoek aan bod . Hiermee wordt een antwoord gegeven op de probleemstelling . Ook zullen er enkele aanbevelingen gedaan worden met betrekking tot de toekomstige ontwikkeling van het locatiebeleid voor detailhandel . Deze aanbevelingen zijn gebaseerd op de conclusies van dit onderzoek en het primaire beleidsdoel zoals dat door de provincies en gemeenten is geformuleerd, namelijk de wens tot behoud van de bestaande ruimtelijke winkelstructuur .
7.1 Conclusies Wat zijn de gevolgen van de Nota Ruimte op de ontwikkeling van grootschalig food-aanbod buiten de bestaande winkelgebieden, vanuit het perspectiefvan de ruimtelijke ordening? Op het eerste gezicht lijken de gevolgen van de Nota Ruimte beperkt te zijn . De concrete uitwerking van het locatiebeleid voor detailhandel vindt namelijk plaats op lokaal niveau, en zowel provincies als gemeenten blijken het oude rijksbeleid op hoofdlijnen nog steeds te onderschrijven en te handhaven . Toch valt te verwachten dat het nieuwe beleid, of eigenlijk het gebrek daaraan, zal leiden tot een sterkere toename van het aantal grootschalige supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden, en daarmee tot een grotere aantasting van deze structuur dan onder het voorgaande beleid het geval zou zijn geweest . Deze algemene conclusie zal nu nader worden onderbouwd en uitgewerkt. Het Rijksbeleid De rijksoverheid heeft na de Tweede Wereldoorlog altijd een belangrijke rol gespeeld in het locatiebeleid voor detailhandel . Het beleid is er sindsdien op gericht geweest een fijnmazige en hiërarchische structuur van winkelgebieden op te bouwen en/of in stand te houden . Dit beleid kwam er op neer dat gemeenten specifieke locaties moesten aanwijzen voor de vestiging van winkels, en dat vestiging buiten deze gebieden werd verboden . De winkelstructuur bestaat ideaaltypisch uit vier niveaus : Het kernwinkelapparaat, het stadsdeelcentrum, het wijkcentrum en het buurtcentrum . Daarnaast is er voor een beperkt aantal branches ruimte in de periferie, dat wil zeggen aan de rand van de stad . Het gaat hier met name om volumineuze goederen, die in het stedelijk gebied moeilijk in te passen zijn . Voor supermarkten is vestiging in de periferie niet toegestaan, deze zijn voornamelijk te vinden in wijk- en buurtcentra, maar ook in stads(deel)centra. Voor de betrokkenheid van overheid bij de locatiekeuze van de detailhandelssector zijn een aantal maatschappelijke en ruimtelijke argumenten te noemen, te weten : • Bereikbaarheid De Nederlandse bevolking is voor zijn dagelijkse benodigdheden aangewezen op de detailhandel, het is dus van belang dat iedereen toegang heeft tot de winkels. Ook minder mobile bevolkingsgroepen dienen winkels binnen hun bereik te hebben . Dit geldt natuurlijk met name voor de levensmiddelenbranche . • Mobiliteit en milieu De locatie van winkels ten opzichte van verkeersstromen en woningen heeft invloed op het verkeer . Het bepaalt de af te leggen afstand naar de winkel, maar beïnvloed ook de keuze voor het type vervoermiddel . Door de afstand tussen winkels en consumenten klein te houden wordt onnodige belasting van het wegennet voorkomen .
54
Hierdoor kan congestie (filevorming) en milieubelasting worden beperkt . Dit argument is typisch voor de Nederlandse situatie . Omdat Nederland zo'n dichtbevolkt land is, is de concentratie van verkeersstromen en (lucht)vervuiling ook groter . • Zuinig ruimtegebruik Een argument voor ruimtelijke planning in het algemeen is zuinig gebruik van beschikbare ruimte . Zonder planning zouden de steden veel sneller uitdijen, een verschijnsel dat in Amerika wordt aangeduid als `sprawl' . Om dit te voorkomen is het beleid er in Nederland op gericht nieuwe bebouwing te realiseren binnen, of aansluitend op bestaande bebouwing . Dit geldt dus ook voor detailhandel. Een gebrek aan planning leidt in de detailhandel ook tot een overaanbod, wat niet alleen meer ruimtegebruik met zich meebrengt, maar ook meer leegstand . In Amerika (wederom) heeft dit geleidt tot zogenaamde `grayf elds', mislukte detailhandelsconcepten, waar geen nieuwe bestemming voor gevonden wordt, en die verlaten achterblijven als spookwinkelcentra. • Stedelijke economie Met name voor grotere steden is een goed functionerend winkelapparaat in het centrum bovendien van belang voor de vitaliteit van de stad . Een hoog voorzieningenpeil trekt meer consumenten aan, houdt koopkrachtige bewoners in de stad, en biedt werkgelegenheid. Met de invoering van de Nota Ruimte in 2006 wordt het ruimtelijke beleid van het Rijk echter over een andere boeg gegooid . De Nota Ruimte stelt zich ten doel ruimtelijke knelpunten voor economische groei weg te nemen . Met betrekking tot het locatiebeleid worden de volgende doelstellingen geformuleerd : 1 . Economische ontwikkelingsmogelijkheden Het bieden van voldoende geschikte vestigingsplaatsen voor bedrijvigheid en voorzieningen; 2 . Bereikbaarheid Het optimaal gebruik van alle vervoersmogelijkheden voor personen en goederen over de weg, het spoor en het water; 3 . Leefbaarheid Kwaliteit, variatie, architectonische vormgeving en landschappelijke inpassing van vestigingsplaatsen voor alle stedelijke activiteiten, zorgvuldig ruimtegebruik, fijnmazige detailhandelstructuur, functiemenging en kwaliteit van de leefomgeving (veiligheid, emissies en geluid) . Het Rijk is nu van mening dat de juiste vestigingsplek voor bedrijven het beste op lokaal niveau bepaald kan worden, en om deze reden wordt het beleid gedecentraliseerd . De strikte regels op rijksniveau zijn afgeschaft, waardoor provincies en gemeenten meer ruimte krijgen om een eigen koers uit te zetten. De doelstellingen `bereikbaarheid' en `leefbaarheid' worden verder niet geoperationaliseerd . Er wordt alleen van de provincies gevraagd een gezamenlijk standpunt in te nemen met betrekking tot perifere detailhandel . Hoewel de fijnmazige detailhandelsstructuur nog wel wordt genoemd in de doelstelling, worden er dus geen regels opgesteld om deze te handhaven. Om een beeld te kunnen krijgen van de gevolgen van de Nota Ruimte op de ontwikkeling van grootschalige supermarkten worden nu achtereenvolgens de supermarktbranche en het beleid van de lagere overheden besproken.
55
De supermarktbranche Momenteel zijn er 50 grootschalige supermarkten (groter dan 2 .500 m2 wvo) in Nederland . Als het aan de marktpartijen ligt komen hier de komende jaren zo'n 150 nieuwe bij, een forse uitbreiding dus . De meeste supermarktketens zijn hiervoor op zoek naar locaties binnen de stad, maar dan wel op locaties die goed bereikbaar zijn en voldoende parkeergelegenheid bieden. Dit leidt vaak tot een voorkeur voor locaties langs hoofdontsluitingswegen, en buiten de bestaande winkelgebieden . Alleen de supermarktketen Dirk van den Broek is op zoek naar locaties `in de wei', dat wil zeggen, los van enige stedelijke bebouwing . De ontwikkeling van grootschalige supermarkten sluit aan bij de algemene trend van schaalvergroting in de detailhandel en het veranderde consumenten gedrag . Binnen de supermarktbranche zijn een groot aantal zelfstandige ondernemers en een beperkt aantal grote spelers . Met name de grote spelers zijn bezig met de ontwikkeling van grootschalige formules . Voor hen heeft de grootschalige supermarkt de volgende voordelen : • Kostenreductie en logistieke voordelen; • Biedt mogelijkheid het marktaandeel te vergroten ten opzichte van andere supermarkt ondernemers, met name de zelfstandige ondernemers ; • Biedt mogelijkheid het marktaandeel in de non-food markt uit te breiden; • Sluit beter aan bij de consumentenwensen (van koopkrachtige consumenten) . Voor de consument (met auto) is de grootschalige supermarkt interessant omdat het de mogelijkheid biedt wekelijks of maandelijks groot in te slaan . Mensen kunnen in één keer al hun boodschappen inslaan, zonder langs verschillende winkels te hoeven . Wanneer de plannen van de food-aanbieders daadwerkelijk gerealiseerd worden, zal dit een flinke impact hebben op de bestaande supermarktstructuur. De bouw van 150 grootschalige supermarkten, zal naar verwachting leiden tot de sluiting van 500 reguliere supermarkten . In de buurtcentra vormt de supermarkt de voornaamste trekker . Het verdwijnen van de supermarkt uit een dergelijk centrum kan daarom ook tot sluiting van de overige winkels in het centrum leiden . Wanneer de grootschalige supermarkten opgenomen worden binnen de bestaande winkelstructuur zal dit ook leiden tot een afname van het aantal buurtcentra, waardoor er een ruimtelijke schaalvergroting plaats vindt (de afstand tussen winkelcentra wordt groter) . Wanneer nieuwe winkels echter de ruimte krijgen om zich buiten de bestaande winkelstructuur te vestigen, zal van die structuur waarschijnlijk weinig overblijven . In het buitenland heeft de vestiging van (zeer) grootschalige supermarkten buiten de stad geleid tot het ontstaan van zogenaamde `urban food deserts', woonkernen waar nergens levensmiddelen te verkrijgen zijn . Aangezien de meeste marktpartijen in Nederland de voorkeur geven aan vestiging binnen stedelijk gebied, is het niet waarschijnlijk dat deze ontwikkeling op korte termijn ook in Nederland zal plaatsvinden . In hoeverre een fijnmazige winkelstructuur in stand gehouden kan worden is echter afhankelijk van het beleid van de lagere overheden. De lagere overheden Bescherming van de winkelstructuur blijft ook onder de Nota Ruimte het belangrijkste beleidspunt van provincies en gemeenten . Maar met name de provincies willen wel meer ruimte geven aan nieuwe ontwikkelingen . In het MDW-rapport (Bekker, 2000) wordt geconstateerd dat het `oude' beleid veel ongewenste ontwikkelingen in de periferie heeft tegengehouden, maar ook een aantal wenselijke ontwikkelingen, en daarom zou er in het nieuwe beleid meer ruimte moeten komen voor deze ontwikkelingen . Deze opvatting lijkt inmiddels breed gedragen te worden, in ieder geval op rijks- en provinciaal niveau . Wat het
56
onderscheid is tussen de wenselijke en onwenselijke perifere ontwikkelingen, wordt nergens helemaal duidelijk . Of het mogelijk is de gewenste ontwikkelingen ruimte te geven en tegelijkertijd de ongewenste ontwikkelingen tegen te houden komt uberhaupt nooit ter sprake . De meeste provincies lijken nog niet klaar te zijn voor hun nieuwe rol, met uitzondering van Zuid-Holland, zij voerden van oudsher al een actief detailhandelsbeleid . In de meeste gevallen wordt nog gewerkt aan het opstellen van nieuw beleid . Uitblijven provinciaal beleid leidt tot gebrek aan sturing. Plannen voor de ontwikkeling van nieuwe (perifere) grootschalige detailhandelslocaties hebben bijna altijd bovengemeentelijke consequenties, afstemming is daarom van groot belang. Hier ligt bij uitstek en taak voor de provincie (en, indien van toepassing, de regio) . Een andere reden waarom provinciaal beleid van belang is, is dat gemeentelijk beleid vaak verwijst naar het oude PDV/GDV beleid. Door het wegvallen van het PDV/GDV beleid mist het gemeentelijke beleid nu de nodige onderbouwing, waardoor het wellicht moeilijker overeind te houden is . Nieuwe kaders op provinciaal niveau kunnen uitkomst bieden . De bestaande provinciale beleidsplannen geven weliswaar allemaal aan dat nieuwe supermarkten zich bij voorkeur dienen te vestigen in bestaande winkelcentra, maar zijn onduidelijk over de vestigingsmogelijkheden op andere locaties binnen de stad . In vijf provincies is vestiging in de periferie, onder voorwaarden, ook mogelijk . De vestiging van weidewinkels wordt in alle provincies verboden . Dit laatste betreft het gemeenschappelijke standpunt dat de provincies op basis van de Nota Ruimte hebben geformuleerd . Het gemeentelijk beleid zoals dat op papier staat is door de invoering van de Nota Ruimte niet veranderd . De invoering van nieuw beleid op rijksniveau betekend niet dat gemeenten direct hun bestemmingsplannen moeten aanpassen . De meeste bestaande bestemmingsplannen zijn dus gebaseerd op het oude beleid . Zoals uit het afstudeeronderzoek van Verniers blijkt, zijn de gemeenten ook niet van plan hun beleid op korte termijn te veranderen (in ieder geval niet met betrekking tot het food-aanbod) . In het verleden is echter al gebleken dat er enige ruimte zit tussen het beleid op papier en de uitvoering ervan in de praktijk . Zo is éénderde van de bestaande grootschalige supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden gehuisvest . Het blijkt dat er in de praktijk soms andere dan ruimtelijke argumenten beslissend zijn bij de toewijzing van een locatie voor een nieuwe supermarkt . Daarnaast zijn bestemmingsplannen niet altijd even goed dichtgetimmerd tegen ongewenste ontwikkelingen, een probleem dat waarschijnlijk groter wordt door het wegvallen van het rijksbeleid. Conclusie Het locatiebeleid uit de Nota Ruimte zal leiden tot een toename van de ontwikkeling van grootschalige supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden, en daarmee de bestaande fijnmazige winkelstructuur aantasten . Hiervoor zijn de volgende oorzaken te noemen : • • • •
Het wegvallen van het toetsingskader op nationaal niveau ; De voorkeur vanuit de markt voor locaties buiten de bestaande winkelgebieden ; Het (vooralsnog) ontbreken van sluitend beleid op provinciaal niveau ; Het ontbreken van een duidelijke visie met betrekking tot de gewenste ontwikkeling van de detailhandelsstructuur bij de verschillende overheidslagen.
Deze ontwikkeling is in strijd met het primaire beleidsdoel, zoals dat is aangetroffen in alle bestudeerde beleidsstukken van provincies en gemeenten, namelijk het beschermen van de
57
bestaande winkelstructuur . Het is zelfs in strijd met de tweede en derde doelstelling van het locatiebeleid uit de Nota Ruimte (bereikbaarheid en leefbaarheid) . Op basis van een gezamenlijke afspraak tussen de provincies zal vestiging van supermarkten `in de wei' nergens worden toegestaan, en in zeven van de twaalf provincies is vestiging aan de rand van de stad (in de periferie) ook uitgesloten . De supermarkt zal voorlopig dus niet uit de stad verdwijnen, wel zal de afstand tussen supermarkten groter worden .
7.2 Aanbevelingen In de deze paragraaf worden tot slot een aantal aanbevelingen gedaan met betrekking tot het locatiebeleid voor detailhandel . • Het ontbreekt momenteel bij de overheid aan een eenduidige visie op de gewenste ontwikkeling van de detailhandelsstructuur. Die zou er wel moeten komen, zonder visie geen structuur . Het ligt in dat geval voor de hand dat veel detailhandel naar de periferie zal trekken, aangezien de grond daar goedkoper is en bovendien ruim aanwezig . De argumenten die van toepassing waren op het oude beleid zijn naar mijn mening nog steeds geldig. Het zou interessant zijn om eens beter uit te zoeken welke ontwikkelingen nu eigenlijk wenselijk zijn en welke niet, zodat hier op gestuurd kan worden. Het ontwikkelen van een dergelijke algemene visie op de detailhandelsstructuur zou op provinciaal niveau plaats kunnen vinden, hoewel dit op rijksniveau waarschijnlijk efficiënter gedaan kan worden. • Provincies zullen hun rol als kaderstellende en coórdinerende partij serieus(er) op moeten pakken. Grootschalige detailhandel heeft doorgaans een verzorgingsbereik dat over de gemeentegrenzen heen gaat . Wanneer de gemeenten hier bij de toewijzing van locaties niet voldoende rekening mee houden is overaanbod onvermijdelijk . Daarnaast kan een duidelijk kader door de gemeenten gebruikt worden als onderbouwing van het gevoerde beleid. • De gemeenten geven aan de huidige detailhandelsstructuur te willen behouden . Om dit mogelijk te maken zouden de gemeenten zich erop moeten richten de bereikbaarheid en parkeermogelijkheden van wijk- en stads(deel)centra te verbeteren . Marktpartijen willen niet zo zeer buiten de bestaande winkelgebieden zitten als wel op een goed ontsloten locatie . • Nieuwe supermarkten zijn over het algemeen geen aanvulling op het bestaande aanbod, maar een vervanging daarvan . Eén grootte supermarkt van 3 .000 m2, heeft een omzet die gelijk is aan drie supermarkten van 1 .000 m2 . Gemeenten dienen er rekening mee te houden dat vestiging van een dergelijke grootschalige supermarkt leidt tot de sluiting van één of meer andere supermarkten . Het verdwijnen van een supermarkt uit een buurtcentrum, kan wel eens het einde van dat centrum betekenen . Als dit de bedoeling is, zou er bewust voor gekozen kunnen worden. Dit zou evenwel betekenen dat er een nieuwe bestemming gevonden moet worden voor de vrijkomende gebouwen . Daarnaast zal er wellicht een vervangende locatie gezocht moeten worden voor de overige detaillisten uit het buurtcentrum . Deze zouden zich dan kunnen vestigen in naburige buurt- of wijkwinkelcentra die wel goed draaien of voor renovatie in aanmerking komen .
58
Literatuurlijst
• Bekker, R . et al . ( 2000) Meer met minder, naar een nieuw ruimtelijk beleid voor de detailhandel. Eindrapport van de 1VIDW-werkgroep PDY/GDV. Den Haag : Ministeries van VROM, Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat . • Berg, van den, et al . (2007) Bouwrecht in kort bestek. Zesde druk. Deventer : Kluwer. • Bolt, E .J . (2003) Winkelvoorzieningen op waarde geschat: theorie en praktijk . Mergelbeek : eigen uitgave . • Bolt, E .J. (1995) Produktvorming in de detailhandel. Handboek. Mergelbeek: eigen uitgave . • Borchert, J .G. (2006) Komt Wal-Mart naar Nederland? In: Geografie, jrg . 15 ; nr. 2, p.16-18 . Utrecht: Koninklijk Nederlands Aardrijkskundig Genootschap . • Braam-Mesken, M . en Boersma, O . (2003) Waar doen wij straks onze boodschappen? In: PropertyNL research quarterly oktober 2004 . Amsterdam: PropertyNL. • BRO (1991) Perifere detailhandelsvestiging in Nederland 1985-1990, eindrapportage . Vught : BRO Adviseurs. • Davelaar, P . (2001) Supermarkten en het nieuwe locatiebeleid. Den Haag: Stogo onderzoek en advies, in opdracht van VROM . • Droogh Trommelen Broekhuis (2001) Megasupermarkten en de gevolgen voor de bestaande aanbodstructuur in de supermarktbranche . Nijmegen : Droogh Trommelen Broekhuis . • EIM (2005) Ondernemen in de sectoren . Zoetermeer: EIM . • Evers, D . en A.van Hoorn (2006) Het veranderende winkellandschap . In : S&RO, 01/2006, p. 22-25 . Den Haag : Nirov . • Evers, D . et al . (2005) Winkelen in Megaland. Den Haag : RPB ; Rotterdam: Nai uitgevers . • Evers, D. en A . van Hoorn (2004) Onzekerheid en ontevredenheid in de retail. In : PropertyNL research quarterly, vol. 3, nr . 4 : 61-66. Amsterdam : PropertyNL . • Evers, D. (2003) Grote winkels in een klein land. In: Ruimte in debat 05/2003 . Den Haag : Ruimtelijk Planbureau . • HBD (2004) Dynamische winkelgebieden Den Haag : Hoofdbedrijfschap Detailhandel . • Jager, J .L . de (1995) Arm en rijk kunnen b ij mij hun inkopen doen : de geschiedenis van Albert Heijn en Koninklijke Ahold. Baarn : Tirion. • Jannette Walen, D . (2004) Bijzondere winkelconcepten, de betekenis voor de winkelplanning in Nederland. Den Haag : HBD. • Kersten, P . (2005) Een Nota Ruimte met nieuwe vergezichten, maar kijk eens de andere kant uit . Oproep tot vakdebat over ruimtelijke ordening . Wageningen : Alterra, Wageningen Universiteit en Researchcentrum . • Klaassen, A .W . (2006) Handboek ruimtelijke ordening & bouw . Amsterdam : Berghauser Pont Publishing. • Lambooy, J .G., E . Wever en O .A.L .C . Atzema (1997) Ruimtelijke economische dynamiek: een inleiding in de theoretische aspecten van de economische geografie. Bussum : Coutinho . • Mensen, A. (2004) Zijn de lagere overheden klaar voor hun nieuwe rol? In: Detailhandel magazine, December 2004, p . 30-31 . Den Haag : Hoofdbedrijfschap Detailhandel .
59
• Ministerie van VROM (2007) De nieuwe Wet ruimtelijke ordening geeft ruimte. Den Haag : Ministerie van VROM . • Ministerie VROM, LNV, VenW en EZ (2004) Nota Ruimte. Deel 4. Den Haag : Ministerie van VROM . • Toom Vrijthoff, W. van der en H . De Jonge (1998) Werk aan de winkel: de toekomst van de winkelmarkt 1995-2015 . Delft : TU Delft, Faculteit Bouwkunde . • Vastgoedmarkt (2007) Meer megasupers op winkelmarkt . In : Vastgoedmarkt, februari 2007, p .15 . Den Haag : Sdu. • Vereniging Nederlandse Gemeenten (2004) Geef gemeenten de ruimte. Gemeentelijke uitgangspunten b ij de Nota Ruimte. Den Haag : VNG Uitgeverij . • Vemiers, M. (2005) Grootschalige supermarkten buiten de klassieke verzorgingsstructuur, een logische consequentie voor de toekomst? Afstudeerscriptie UvA. • Weltevreden, J. (2007) Winkelen in het internettijdperk. Rotterdam: Nai Uitgevers ; Den Haag: Ruimtelijk Planbureau. • Zundert, J .W. van (2001) Het bestemmingsplan : een juridisch bestuurlijke inleiding in de ruimtelijke ordening . 10e, herziene druk. Alphen aan den Rijn : Kluwer .
Kamerstukken TK 1992-1993, 18786, nr . 27 : Perifere detailhandelsvestigingen. Briefvan de ministers van volkshuisvesting, ruimtel ijke ordening en milieubeheer en van Economische Zaken . TK 2004-2005, 29435, nr . 44 : Nota Ruimte. Motie van het lid Van Bochove c.s . TK 2006-2007, 26570, nr . 23 : Ruimtelijk economisch beleid. Briefvan de minister van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer en de staatssecretaris van economische zaken .
Leestips • Asbeek Brusse, W ., H . van Dalen en B . Wissink (2002) Stad en land in een nieuwe geografie Maatschappelijke veranderingen en ruimtelijke dynamiek . Den Haag : Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid . • Boekema, F ., B. Spierings en J . van de Wiel (2000) Winkels in de 21ste eeuw: shoppen op nieuwe locaties . Nieuwegein : Arko. • Borgmeijer, E . en L . Pijlman (2003) Vastgoed sleutel tot succes in afgleidende winkelgebeiden. In: PropertyNL research quarterly, december 2003, p . 25-30 . Amsterdam : PropertyNL. • BRO (1991) Perifere detailhandelsvestiging in Nederland 1985-1990 . Vught : BRO Adviseurs . • Bueters, P . (2004) Wordt Nederland ooit Megaland? In : FEM Business . - Jrg . 2004, week 28 (10 juli) ; p . 20-22 . Amsterdam: Reed Business Information . • Buit, J . (1988) Hiërarchie van winkelcentra In : C. Bos et al . (1988) Successen en mislukkingen in de Nederlandse ruimtelijke ordening: een evaluatie van 11 inrichtingsprincipes. Amsterdam : Planologisch en Demografisch Instituut . P.67-89. • BuvelBt, S . en J . van der Weerd (2005) Juiste combinatie supermarkten verbetert funcioneren wijkcentra. In: Vastgoedmarkt, september 2005, p . 29 . Den Haag: Sdu. • Buvelót, S . (2002) "Meer dan winkelen alleen ".• innovatieve ondersteunende aanbodconcepten, die de functie van een winkelcentrum verbreden tot buiten de traditionele winkefflinctie. Afstudeerscriptie TU/e, faculteit Bouwkunde .
60
• Centraal Bureau voor de Statistiek (2002-ev) Kwartaalbericht detailhandel. Voorburg: CBS . • Centraal Planbureau, Ruimtelijk Planbureau en Sociaal en Cultureel Planbureau (2004) Ex ante toets Nota Ruimte. Rotterdam : NAi Uitgevers, Den Haag : RPB . • Creusen, H . et al . (2006) Dutch retail trade on the rise? Relation between competition, innovation and productivity . Den Haag: Centraal Planbureau. • Deloitte Branchegroep Retail (2005) Bedrijfsvergelijking Levensmiddelendetailhandel 2005 . Zeist: Deloitte . • Detailhandel Magazine (2004) Binnensteden onder druk. In: Detailhandel Magazine, januari 2004, p . 28-30. Den Haag : Hoofdbedrijfschap Detailhandel . • Detailhandel Magazine (2004) Kleinere supermarkt heeft toekomst. In: Detailhandel Magazine, februari 2004, p . 24-26 . Den Haag: Hoofdbedrijfschap Detailhandel . • Detailhandel Magazine (2002) Albert Heijn U lokt klanten voor de wekelijkse boodschappen . In : Detailhandel Magazine, maart 2002, p . 26-27 . Den Haag: Hoofdbedrijfschap Detailhandel . • Droogh Trommelen Broekhuis m .m.v . J .W . van Zundert (2001) Beleid op maat voor detailhandel . Naar een nieuw ruimtelijk detailhandelsbeleid. Den Haag : HBD en PlatformDetailhandel .nl . • Duijvestijn H .H . et al . (2006) De toekomst van de grote stad- stedelijke economie, retail en wonen . Den Haag : Stichting Maatschappij en Onderneming. • Duinhoven, G. van (2006) Twaalfprovinciale rijkjes zonder nationale visie . In: Landwerk, 2006 ; nr . 1, p . 10-14 . Wageningen : Landwerk. • Faludi, A . en A. van der Valk (1994) Rule and order: Dutch planning doctrine in the twentieth century. Dordrecht : Kluwer Academic . • Fleers, E . (2004) Winkelnieuwbouw leidt niet tot versterking van concurrentiepositie . In : PropertyNL research quarterly, maart 2004, p . 13-15 . Amsterdam: PropertyNL . • Fokkema, J. (2005) Visie detailhandel. Boodschappenlijst voor winkelontwikkelingen . Voorburg: NEPROM . • Gianotten, H . en J . Haringsma (2006) De veranderende stad. Pijlers van retaildynamiek - op weg naar 2020 . Utrecht : NRW. • Gianotten, H .J. (2005) De nota ruimte en de gevolgen voor de retail. Mist Nederland de boot? In : Basis, tijdschrift voor beleidsonderzoek. nr. 1, 2005 . Zoetermeer : Panteia . • Haringsma, J . (2003) Loopafstanden bijparkeren in centrumgebieden . In : PropertyNL research quarterly, oktober 2003, p . 30-37 . Amsterdam : PropertyNL . • Heide, P . Van der, en J . Peddemors (2006) Uitbreiding winkelgebieden in middelgrote steden . In : Real Estate Magazine, 2006, nr . 47, p .20-23 . Nieuwegein : Akro uitgeverij . • HBD (2007) 2020, Vier scenario's voor de toekomst van de detailhandel . Den Haag: Hoofdbedrijfschap Detailhandel . • HBD (2006) Jaarboek Detailhandel 2006 . Den Haag : Hoofdbedrijfschap Detailhandel . • HBD (2000) Detailhandel in de e-Economie : trendrapport 2000 . Den Haag : Hoofdbedrijfschap Detailhandel. • Holt, D. et al. (2005) Benchmark Gemeentelijk Ondernemingsklimaat. Rotterdam: ECORYS Nederland BV, Opdrachtgever : Ministerie van Economische Zaken. • Instituut Midden en Kleinbedrijf (1995) Grootschalige perifere detailhandel in Nederland . Den Haag : Hoofdbedrijfschap detailhandel . • Jones Lang LaSalle (2005) Winkelmarktspecial. De opmars van grootschalige detailhandel . Den Haag : Jones Lang LaSalle Research & Consultancy
61
• Kate, A . ten (2004) Krijgt de auto nog meer ruimte? Amsterdam: Milieudefensie . • Klamer, P ., C . Gorter en P . Nijkamp (2004) Perifeer winkelcentrum bedient regionale runshopper. In : PropertyNL research quarterly, oktober 2004, p . 38-44 . Amsterdam: PropertyNL . • Kolpron Consultants (2001) De Binnenstad. Instrumenten voor q ffensiefbeleid. Den Haag : Hoofdbedrijfschap Detailhandel en PlatformDetailhandel .nl . • Koomen, L . (2006) Kerstrapport 2006. Klant omarmt AH. In : Foodmagazine . December 2006 . Doetinchem : Reed Business Information. • Luijten, A . (2006) Centra moeten verwennen en verrassen . In: S&RO, 01/2006, p . 48-51 . Den Haag : NIROV . • McKinsey & Company (1997) Boosting Dutch economic performance Amsterdam : McKinsey . • Metsemakers, F . en Nieuwenstein, A . (2005) De klant is koning? In: Nova Terra, jrg . 5 ; nr . 1, p . 2-5 . Gouda : Habiforum. • Milieu- en Natuurplanbureau (2004) Milieu- en natuureffecten Nota Ruimte . Bilthoven : RIVM. . Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ( 1988) Vierde nota over de ruimtelijke ordening. Den Haag : Staatsuitgeverij . • Muskee, M . (2005) Burgemeester Henry Meijdam over nieuwe taken ruimtelijke ordening: Ondernemende wethouders gevraagd . In: VNG-magazine, jrg . 59 ; nr. 24, p .14-16 Den Haag : VNG . • Oort, F . Van e .a . ( 2006) Ruimtelijke concurrentie in de detailhandel. In : Property Research Quarterly. juni 2006, p.9-17 Amsterdam : PropertyNL . • Oort, J . van (2005) Grote winkels? In het centrum! In : RO magazine, jrg . 23 ; nr . 4, p . 31-33 . Den Haag : Reed Business Information. • Post, W . van der (2004) Retail ruimte en rendement. Een onderzoek naar de gevolgen van decentralisatie van het ruimtelijk detailhandelsbeleid in de Vijfde Nota. Amsterdam : ASRE Research publications . (afstudeerverslag Rijksuniversiteit Groningen) • Priemus, H . (2004) Nota Ruimte onder de loep . In : Rooilijn . nr .8, oktober 2004, p .368-373 . Amsterdam: UvA. • Ratingen, B . Van (2004) Winkelvastgoed in Nederland .- Fun of Franse toestanden? In: Real Estate Magazine, 2004, nr . 36, p . 20-23 . Nieuwegein : Akro uitgeverij . • Ruston, P . (1999) Out of town shopping : the future of retailing. London : The British Library. • Rutte, G . en J . Koning (1998) De supermarkt: 50 jaar geschiedenis . Baarn: De Prom. • Snellen, D . et al . (2006) Monitor Nota Ruimte . Rotterdam, NAi Uitgevers / Den Haag, Ruimtelijk Planbureau . • SER (2004) Advies nr. 04/08 : Nota Ruimte. Den Haag : Sociaal Economische Raad. • Soet, J. de (2006) Visies op winkelvastgoed 2007: inspirerende visies op ontwikkelen van winkelgebieden . Vlaardingen: Management Producties . • Tol, S . (2004) Mag het nog ietsje meer zijn? Onderzoek naar de ruimtelijke effecten van schaalvergroting in de supermarktbranche . Afstudeerscriptie TU Delft . • Terpstra, P .R.A. (2005) Bestuurlijke verhoudingen onder de Nota Ruimte. In: B&G, jrg. 32 ; nr . 7/8, p . 40-43 . Den Haag : BNG en VNG . • Terpstra, P .R .A. en J .W.L . Beuken (1998) Overheidsbeleid voorperifere en grootschalige detailhandel. In : B&G, jrg . 25 ; nr. 11, p . 8-13 . Den Haag : BNG en VNG . • Terpstra, P .R .A. (2002) Detailhandelsbeleid op de helling?! In: B&G, maart 2002, p .26-31 . Den Haag: BNG en VNG .
62
• Timmermans, H .J .P . (2004) Retail location and consumer spatial choice behavior . In : Applied geography: a world perspective / Ed. A. Bailley, L.J . Gibson . Dordrecht : Kluwer Academic . • Vereniging Nederlandse Gemeenten (2006) Oog voor detailhandel. Handreiking voor een detailhandelsstructuurvisie . Den Haag: Sdu Uitgevers . • Wessels, P . (2005) Van strakke regie naar verregaande liberalisatie . In : PropertyNL forecast, januari 2005, p. 7-8 . Amsterdam : PropertyNL • Wiel, E . van de, en G . Hospers (2003) AO Onbegrensd winkelen . Lelystad : AO (Actuele Onderwerpen) BV . • Wouden, R . van der, et al . (2006) Verkenning van de ruimte 2006 . Rotterdam : NAi Uitgevers ; Den Haag: Ruimtelijk Planbureau. • Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1998) Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek. Den Haag: Sdu uitgevers. • Wrigley, N. en M . Lowe (1996) Retailing, consumption and capital: towards the new retail geography. London : Longman.
63
Bijlagen Bijlage 1 Afkortingen Bijlage 2 Bronnen Provinciaal beleid Bijlage 3 Interview Provincies Bijlage 4 Grootschalige supermarkten in Nederland
64
Bijlage 1
Afkortingen
BenW Burgemeester en Wethouders Bro Besluit op de ruimtelijke ordening bvo Bruto vloeroppervlak Het vloeroppervlak van en winkelpand inclusief de magazijnruimte . Dit in tegenstelling tot het Winkelvoeroppervlak (wvo) .
PDV Perifere Detailhandsvestiging GDV Grootschalige Detailhandelsvestiging GS Gedeputeerde Staten IRO Inspecteur Ruimtelijke Ordening MDW Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit Van 1994 tot 2003 werd met de ~-operatie gewerkt aan het moderniseren van wet- en regelgeving . De doelen van deze operatie waren verlaging van lasten voor burgers en bedrijven, meer ruimte geven voor marktwerking en verbetering van kwaliteit van wetten. MDW was een operatie van het hele kabinet, maar werd gecoórdineerd door de ministeries van Economische Zaken (EZ) en Justitie .
PPC Provinciale planologische commissie PS Provinciale Staten RO Ruimtelijke Ordening WGR-plus Aanvulling op de Wet Gemeenschappelijke Regelingen Ingevoerd in januari 2006 . Voorziet in een verplichtende samenwerking tussen gemeenten in bepaalde stedelijke regio's . De WGR-plus regio's zijn : • Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA) • Stadsgewest Haaglanden • Stadsregio Rotterdam (SRR) • Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE) • Regio Twente • Knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN) . Bestuur Regio Utrecht (BRU) . Parkstad Limburg
WRO Wet op de Ruimtelijke Ordening De huidige wet uit 1965 .
Wro Wet ruimtelijke ordening De nieuwe wet, de streefdatum voor inwerkingtreding is momenteel 1 juli 2008 . wvo Winkelvloeroppervlak Het vloeroppervlak van de winkel exclusief de magazijnruimte . Dit in tegenstelling tot het bruto vloeroppervlak (bvo) . In plaats van wvo wordt ook wel de afkorting vvo gebruikt : verkoopvloeroppervlak .
65
Bijlage 2
Bronnen Provinciaal beleid
Beleidsstukken Provincie NoordHolland ZuidHolland Utrecht
Beleidsstukken -
Friesland Groningen Drenthe Flevoland Overijssel Gelderland Zeeland NoordBrabant
Beleidsnota locatiebeleid . Een Goede Plek voor Ieder Bedrijf. Discussienotitie provinciaal detailhandelvestigingsbeleid. Actualisering streekplannen . Structuurvisie detailhandel Zuid-Holland 2007. Provinciale visie detailhandel . Traditie én vernieuwing in het Utrechtse winkelaanbod. Streekplan Fryslá.n 2007. Om de kwaliteit fan de romte . Provinciaal Omgevingsplan . Koersen op karakter. Provinciaal Omgevingsplan . POP II. Omgevingsplan Flevoland 2006 . Beleidsregel locatiebeleid stedelijk gebied 2007 . Concept-Detailhandelsvisie Overijssel. Streekplan Gelderland 2005 . Kansen voor de regio's . Omgevingsplan Zeeland 2006-2012 . Streekplan 2002 . Brabant in Balans.
Handleiding voor ruimtelijke plannen . Beleidsbrief Bedrijventerreinen, zelfstandige kantoorvestigingen, detailhandel en voorzieningen . Limburg - Provinciaal Omgevingsplan Limburg . - Handreiking Ruimtelijke O ntwikkeling Limburg .
Datum vaststelling April 2005 September 2006 Juni 2007
Februari 2007 Januari 2003 December 2006 December 2000 Juli 2004 November 2006 april 2007 Oktober 2006 Juni 2005
Juni 2006 Februari 2002, herzien December 2004 Juli 2004
September 2006 Januari 2007
Interviews Provincie Noord-Holland Zuid-Holland Utrecht Overijssel Zeeland Noord-Brabant
Geïnterviewd Silvia van der Meij en Fred Comet Peter Nijssen Christel van Grinsven Jan Wellinghoff John Jaspers Vester Munnecom
66
Datum interview 5 juni 2007 31 mei 2007 22 juni 2007 31 mei 2007 4 juni 2007 1 juni 2007
Bijlage 3
Interview Provincies
1 . De Nota Ruimte • Ervaart u de Nota Ruimte als een breuk met het verleden, wat betreft het gevoerde locatiebeleid met betrekking tot de detailhandel? En zo ja, hoe waardeert het nieuwe beleid? • Hoe ziet u de (nieuwe) rol van de provincie in het locatiebeleid?
2 . Het locatiebeleid van de provincie • Wat is het standpunt van de provincie met betrekking tot de vestiging van grootschalige supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden? Toelichting : Dit kan zowel op een solitaire locatie binnen de stad zijn als op een perifere locatie .
• Bent u van mening dat de provincie over voldoende instrumenten beschikt om sturing te geven aan het ruimtelijk beleid van de gemeenten, met betrekking tot de detailhandel? • Wat zijn de meest recente beleidsstukken van de provincie over het locatiebeleid met betrekking tot de detailhandel?
3. Praktijkervaringen • Bent u op de hoogte van concrete plannen voor de ontwikkeling van grootschalige supermarkten buiten bestaande winkelgebieden binnen gemeenten in uw provincie, of kent u voorbeelden waar deze al zijn gerealiseerd? • Zijn er gemeenten binnen uw provincie waar zich problemen voor hebben gedaan met betrekking tot de vestiging van een grootschalige supermarkt? Toelichting: Bijvoorbeeld gevallen die op weerstand zijn gestuit bij de plaatselijke detailhandelaren, of waar vestiging van een supermarkt tegen de wens van de gemeente heeft plaatsgevonden .
• Hebben er zich conflicten voorgedaan tussen buurgemeenten als gevolg van bouwplannen met betrekking tot grootschalig food-aanbod in de periferie? En zo ja, wat was de rol van de provincie hierin? Toelichting: Dit zou het geval kunnen zijn wanneer plannen in de ene gemeente bedreigend worden geacht voor de bestaande winkelstructuur (voorzieningenniveau) van een naburige gemeente.
67
Bijlage 4
Grootschalige supermarkten in Nederland Bron : Locatus, 2004
68
0 Ó
=
c
v~
~ rn
c
c~~6c
~ a
2
á
c _
c
"0
~ ~ m c ó 0
ov
~ ~~ L
~ d°~
2 ~ ái ° r_ ó 3 o dYcoi C á'3 á a á~~
c
L°o L°O rn a? d a? m S? E 15 rn rn `~~° ~ ~ ~ ~ E ~~ c . c c c c c c c. 2 C . ° . . C ~ ~ ~ V V y ~ d Q) C d c c c c c E c c~ c E~ c E E ~ E c C '3 '3 _~ c°> ó ac°~ ~ 3 c°> 2-'3 22-2'§ -2 0) c c 0 c ~ c ó) E~ CD Y E m m m ~ d
2
~ ~ E E~ o c ~ :c '_mc°> M rn rn~~ _c~ Y c c~a°i ~a°i 3° c v 22
~ 3~~ m ~> m d Y v°i ái cci °° a~~ ó~3> :_ a a cci Y c°i C ó Y v°i U) 0 0
~ ~
1~
tM
á
3
aci ; ~~
~/1
0
y
E
E d
uci
~
d
oÓ
c
y
m
w
L
c
E c
~ Q
C~ y
~
c
á
c t
p~
Z
S
ó 0
~~
0 m y J~~ c _j m 3 E 0 >
O
00 CD
~
oó
yS
°i
m
o
Y
á0
OLn LO LO LO LO p LO LO (D aD O aO CO LO a- OD C+') CM Li) -: CD CC 00 O~ f0 O) 14: LL~ O) CV CO Li) N d~ O c0 c'7 LO LO CM (0 O CD M C'M co N d' N
U~~
~~ o d c n c~ ~~ 3 c C o v° :ó 4= c .C. C a~i á d
- 1* (0
~
CO N N I
O LO 0 _p in 0 CO ~ IC) IC f0 N O) tn C) CD ~ Qi ct •- Ci
C)
E U ~ n o ó C G? o~ 0 Y
LO 0 0 0 O LO c0 I~ I - 0 (0 00 aO f ' t~ 0) 00 Oi 0) Oi a- Le) N V e cl] CD LO Li) LO e- Co
O d' N .-
O
Y m
y
00
a
o~ ~ E 3
m•~
co oi ó
M
00
m
~
ó
Y
w
~•° ó
CM
c~La
v~ m
~n
0
á
3
E
E
Q~
~~°
'~
Y L
aYOi
y
C~
y
°~° y 2 M
rn
cro m`° m°' S o
c
-CO° m
~~
O
p~ á
Y
E
~
~ X Y r ó c v C-ó ' Ill X S? N Y` ~~~ vai U C D m m<~ > Q
y
~
p L!) _O LO O L° p p LO LO OD N N h 0 W N 0) ~ t0 LQ ~t f•) a0 f l) tn O O ccM M M aD ct Oi V V cÓ
co (0
U
C
N
N
N co
U) u
o
L c 0) orm E c ~ ^~ rn C ó~~ <
N ~
U)
CO l+') f- O M 00 - LO -
N
co
.0
C co
mC co ~
C N
d v ~ m
v
~
i
°
C
C
° Y v: C á E á Y 10
¢
3
~ á
c
O
3 C
Y
M
ai
f6
L ~
°~
~
r
a:
~ ~
0 c6 o a cLi a~i ó f6 > t C~ E ~ N v c~o ~ c ó m
0 <
U)
<
m
Q(9
W
Y
Q
~ 0 N M = U~ U 0 C
> á ~ ¢ ~ = w ó
Q I~ Q Q
~ Y
a
~ N
C N
(O O) a0 CO ( ) 0) LO n~ ~ ~- O M V
~
o
W) N
` c ~ ° m m ~ w ~ 2 0) co ~e a m ci rn~° m a~ y . c N
U)
I- V V LO CO - O ~- CO O r- LO
v~
y E w Y á m y O y O m Q
.E ~ á~ 5
N CC r- N C,) O Lo M n D M V
N
IL N d Y m c
CO N N N V cD aD N N tO U) N M'. N 00 O d N O C9 CO (0 (1 ) CV t O) CO (M', 00 ~F d' N 0) a~ 0) O N .- Cfl Le) LO - !- h - N M ~ aO - N N LO CV ~ ; (+) ~I
Q n_ v) x U S r.~ Y N U N Z U' J Z Z fA Q m d J U Q Y U w Q m
~ m i= m ~ > = w z W ° W ° ~ w
0 ID CD °- c~> v yE~ É ° w~ m y~ cYV c Ê~ aci c c E co co
> ó
á -2 N
EL
p~3: W H Q m 00 Q Y 2 Q U' U' W
- -
aD 0 CO
M 00 h M N M t ~- 0 I '- N CM O) O) ~F ~P M CO O M M I~ CO GO I~ Ó) ln 00 N) O O) M M I~- Co tn C) O N I~ O C14 LO N(G •- CO LO - t t Li) Lo CO M M CO (O V
~
y a O O C á~ °> a~ ~ uNi
N
O
N
O
't
~
N
d
0
C
~
r
22
Q
:12
~~
m ^
C
C
3
~ C
L
O M. =1
=~
Y
N
L
L
N L
t U N
0
~
Ó
C cÓ N N > ~ 2 2 2 Q Q cl Y Q
N
r_ 0
C) 0C, C, Ó~(MO N Ó OMO ~ O W W M M ~ ~ ~ N N N N N M O N N CM C\] N
^
J C
Q
SS2S 2 O
Q
Y
E
N
U)
4>n a
n E n
0
I-
m
_~~ i LL 0 O 0 ~
LL
C
0 a~O cOD Ó Ó w (O`') N O O O O O Q> O O m m m c+M c~) N N N
(p
Y
9
~0
E N
=
Q
~ .920
p
á
C ~ C ~ ~ :00 n O n~
fn
O
~ X 2 X 4) ~ E ó a~ ~a
o
~ M
N
Co m ~ ó N~ á m~? ó~ E
O
2 Oco 2 L S S U) t6 l4 l0 p E
Q
U
N
E Q
Q
d n
Y
Q
Y
2
v~ v C c~ s~ oo m~~ á
~ > d m Y o Y Q W 000 N d 3: H O~ m~ ~ Y~ ó
G)
M O 7 N O O) 0 0 d' 0 0) O) ~ O O) Lp Lo N O) LO O Co O LO LO M O N N O O O) I-t-I~ lA ln 14: (+) CV N N ~~~~ M M M M M M M M C') C~) n
~ U w Y á~~ uai a° C~ t~° ~
3 t~Ln y C ~ U) C'`
0
C C C C C C C ~ C ~ -p C -°C -p p ( co m c: en ~ .2 n .2 n n a c C a~~ a m c ~ co c~ n c c n m m c p cLo 0 N m c co co c ~ 0 ~ c p m 0 .0 -ó N ~ N m m 2 p~ p~ 2 rn m 2 O a m m° ó ó rn o S S m° S ó 2 c 2 p 2 m ó ó m _~? á~ v 3 ó v c c v v a~i 2 2~ a~i ti ti N a`i 'á S L ó m v 2•á -á ~= t v c n v° o n ó 0 ~~ 0 0 ~ -6 -6 °2 ó ó 2 2 ó~ i ó y ó m ó Ó~~ d O ~ E'3 m O E O O c~ u~ O o a~ ' 5 '~ E G) O o> Iv o'9 0,c0,500«5,5-0 N J N (D Z J Z Z N N Z Z U' N N J U' Z Z O O Z N 5 Z LL Z N Z Z N N =) Z
LO p Q) U) U~ CO N
E
m :°. f6 d :°. a~i ó ó :°. :° á a~i ° ó 0 ái ái ~° ° :° ái ~°°O ~~ m c~ 2 3: m cn 2> cn in Y cn > ~ 2 2 cn cn cn Y 3 CD 2 m>> ~: m c7 ~: cD cn >
d d Y
~
C
v2 c ó á
ó ~ N '~ 9
c0 N °7
O> C
U
~ n
2 2 (Ó
_
Q
co E 11
~~ ~ X Q) X X ~ E2 12 ~(D =3 c C^~ 3 c C ca 3
Y
~ O n O
U) L N f6 n
~
N 00
E
Ó
E Y
O e- N M~ LO Cfl f- 00 O O ~ N M d• Li) CO f'- CO O O ~ N M d' .- N M
O
_O
I-
ad d Y
L
S
SE
Y
E
_
O
:ó2 :3 v c°~ «m 6) C Ó)
O
y
~`~
y
C
d
~
C
-0 N
ó 22'~-
_ 2 ~
~
_
a 3 O
_
U
2
'O
r
(~ U'
N~
Ë
ó
ó,
~
N
C)
O
2
a~
>
y
aYi
o
v~ :°^ ~ m c`o 2 d=~~
m? ~
0 ~~
7
u) u)
co 2 2 2
O-O
y
c -2
d
c
C G1
á0
~
Y U Y ~ O~ i ~ ~ C V O L O N U VN O O C N C O t ,., L , C G7 C O ~ U C G) C O U O C> ' ~
U) 2 Y U` >i m~
N
a í~n ~ I
c Q y
E N C f0
y
O
m
N O O r ~ 3 ái ó v -á ~ c .~ rn _j m m
3 c aci
~
Li)
LO
N
Li)
d
o
.C
I Ó
o
Ó _
Lo
N =
C,
N
_
2
LO
Ó _
o
Ó _
c0 N p p N f0
-o -0
oW)
N
0
m
CD m
LO
cL6
C C -o -o (0 co
o
0
L
0
c Y `~o ~ aci ó É~ á~ ~ 3 á a° c ~~ U ó -i g t~ z° > 0 o 5 ó á ~ 5 m tU t-
~
72
=
C N Ó -ffl Ó Ó
~ E LN co
3
2
2
W
N
w 0
_
(0 E
XQ
2
0
~ -E cl
-O
N O) N
C
N CO GO N N N
~
O
O
>
-J
3»
~
O E
(0 N
O N O 00 N
Ó) LO
fD
H o-
Li)
O O)
V O 0) 1*
J N~ W Q J V U~ m Z> h W~ C9 F- Q !n W m 2 Q 0 tq 00 O W > Y
C Q)
Q
Y
L
N
Ó L
Y
'-
Q
N
Ó
Y
Q
~
Q
N i
Ó
Q
Y' N M~ d~t
11* "e
O
(00 1) UA N
O
f~ Ó LA U~ N N
_
O
d
10 10
_
Y
Y
Y
3
C`.
U
(0 Co CO 0
CO 1 d' d'
- 00 W . O * 1:* LO
3
O
CL C 7 O V) ln L L
d
Li) 1*
j
a c CL a C C C 3 U) 'y U) '0 'y '4j U) 'y L L M 1: 1: L
L
O~ COO M f0 d' M M N ~~ Op ~ cD c0 c0 cC co c0 t0 c0 t0 Gp O CV N N N N N N N N N N N
c c ~~ aci w dUS ó~ Y 3 ó 2 m É 2Nó~ 0z>L ó m° w á -jf`- m z z
C
~
C .
~ O Q ~~
C C ó~
0 ~
>-~ y ~ O c`o n rn rn~ Q- y
C N
N O) ~ L J
~0 O
ái j i cv,c c O c w m
~
0) U) M N O<- Li) 0 1* 10 1* N N~
CO N M - M M CO tY ~ LO O cM
Z
1" O N L C O C N = Y O O O 2 N O ~ ;O N O N f6 C •y . 1(0N C~ dq . ~ N O C (C N V U)N O CC C)
_
.3Q ~ .0 ~ O C y N O~ a Ó Ó :d :'a O Ó E N O O L > O O O O O O O O O E J U' N Z 0 O Z N N Z Z N N Z Z _1
O'1 C
o
~ C1*O OMO Ó (OG . . 000 . . . On0 . . N . Ó .COO. Ó~~ . . . tCl) . . Ó N M. M C» 1* CO 00 N N M CO CD CO M tD oD CD CO ,* 't M e m LO I- CO 1* OD d' CO O LI) 't w
3 C
C
d Z Ó
á
C d
E d
O d Ó ~ ~O M L C .N 3 S
v L
lu O ~
R Z
LO
CO 1 00 O M M C7 C7 M
T/ / /e technischenrve~tleit eintlhwen
i i I I HIu i i
Bibliotheek
technische universil,Li -i„
Technische Universiteit Eindhoven Faculteit Technologie Management Pav R r .3z Postbus 513 560o MB Eindhoven Nederland Tel : 040 247 2 6 35 Fax: 040 246 85 2 6 E-mail : facQ tm .tue .nl www.tue .nl/tm
Fotografie : Norbert van Onna, Eindhoven
/ faculteit technologie management
PostbUs 90159 5600 RM Einhoven Tel 040 - 247 22 24
