Arnošt Veselý UK FSV CESES Praha 2005

Arnošt Veselý

UK FSV CESES Praha 2005

Vydání studie bylo podpořeno finančními prostředky poskytnutými MŠMT na výzkumný záměr FSV UK Rozvoj české společnosti v EU: Rizika a výzvy. (MSM 0021 620 841)

Vydavatel: UK FSV CESES První vydání: 2005 Editor: Eva Abramuszkinová Pavlíková Grafické zpracování a tisk: Studio atd. ISSN: 1801-1640 ( tištěná verze) ISSN: 1801-1519 ( on-line verze)

Vystudoval bakalářský obor sociologie a sociální politika (1997) a magisterský obor veřejná a sociální politika (1999) na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy. V roce 2003 dokončil na téže fakultě doktorské studium obhajobou disertační práce nazvané „Knowledge-Driven Development. Conceptual Framework and Its Application to the Czech Republic“. Absolvoval semestrální studijní pobyty na univerzitách v belgické Lovani (1996, problematika sociálního zabezpečení), v nizozemském Tilburgu (1998, sociologie) a roční postdoktorskou stáž na University of California v Berkeley (2003-2004). Od roku 2001 pracuje jako výzkumný pracovník v Centru pro sociální a ekonomické strategie na FSV UK a vyučuje na katedře veřejné a sociální politiky téže fakulty. Zabývá se zejména vzdělávací politikou, sociologií vzdělávání, teoriemi společnosti vědění a metodologií policy analysis. Podílel se na řešení dvou dlouhodobých výzkumných projektů: „Rozhodování, financování a komunikace ve veřejné politice“ (1996-1999) a „Ekonomické, sociální a kulturní zdroje vzdělanostních nerovností a determinanty životního úspěchu“ (20032005). V současné době vede týmový projekt „Metodologické aspekty tvorby strategií a veřejných politik“, který je součástí výzkumného podprojektu CESES „Vize a strategie“, řešeného v rámci výzkumného záměru FSV UK.

Práce se zabývá metodologií a metodami vymezení problému v policy analysis. Po stručném nástinu současného stavu poznání, nabízí autor vlastní přístup. Odlišuje přitom čtyři odlišné aktivity vymezení problému. Strukturace problému představuje zmapování různých aspektů určitého problému a perspektiv, z kterých lze tento problém nahlížet. Definování problému znamená vymezení problému na základě požadavků klienta a obecných doporučení policy analysis. Modelování problému se snaží schématicky zachytit příčiny a důsledky problému, tj. reprezentovat skutečnou realitu a nikoli představy zúčastněných aktérů. Formulace problému je pak výsledkem všech těchto tří aktivit a znamená konkrétní vyjádření problému určené pro politickou arénu. V práci jsou představeny některé konkrétní metody a heuristiky, které mohou být užity při vymezování problému a diskutován kontext jejich užití.

Kontant pro komentáře a korespondenci:

3

4

5

Policy analysis je poměrně mladá prakticky orientovaná vědní disciplína, jejíž součástí je mimo jiné formulace veřejně politických doporučení. Policy analysis je možno chápat jako poznávací proces, složený z několika fází. Na počátku je vymezení problému, následované stanovením cílů a hodnotících kritérií, identifikací alternativních politik, volbou nejoptimálnější varianty, rozhodnutím, implementací a celý proces je ukončený evaluací dosažených výsledků. Ačkoli praxe policy analysis není lineárním, ale iterativním procesem a neexistuje shoda o počtu a podobě jednotlivých fází tohoto procesu, všeobecně se uznává, že vymezení veřejně politického problému je vždy nezbytným úvodním krokem. Vymezení veřejně politického problému („co je problém?“) – označované někdy jako „definování“, „strukturování“ či „modelování“ problému – je považováno nejen za úvodní, ale také za zcela klíčový krok v policy analysis. Všechny metodologické práce nikdy neopomenou zdůraznit důležitost této otázky: „Analytici politiky selhávají častěji proto, že řeší špatný problém, než proto, že zvolí špatné řešení“ (Dunn 1988: 720). Policy analysis je často popisována jako disciplína založená na metodologii řešení problémů, kde má vymezení problému prioritu nad samotným řešením těchto problémů (Dunn 2004). Důležitost správného vymezení problému ještě zvyšuje fakt, že policy analysis často slouží rozhodovatelům spíše jako vodítko při formulaci problémů, než jako řešení praktických problémů (Weiss 1977). Přes rozsáhlou shodu o klíčovém významu správného vymezení problému se až donedávna– až na pár výjimek – nevěnovala žádná pozornost tomu, jakým způsobem lze vůbec problémy vymezovat. Analytik veřejné politiky je tak vybaven sofistikovanými metodologiemi řešení problému, aniž by si ovšem byl jist, zda tyto metodologie užívá k řešení skutečných problémů1. Když analytik politiky vymezuje problém k řešení, často neví jakou aktivitu vlastně provádí (Dery 1984: 14). Příčin tohoto stavu je několik Dlouho se předpokládalo, že veřejně politické problémy (policy problems) jsou objektivně dané a vyplývají z faktů. Definice problému byla ztotožněna s empirickou analýzou a analytik byl veden k tomu, aby na základě fakt modeloval proměnné, které vysvětlují a ovlivňují daný problém. Metodologie formulace problému zde tedy byla shodná s klasickou sociálně vědní metodologií. Postupně se ukazoval tento názor jako neudržitelný a naivní. Bylo mnohokrát ukázáno, že ta samá fakta a informace mohou být různými aktéry interpretována naprosto odlišným způsobem a že jedna jediná „objektivní“ informace (míra hospodářského růstu, míra chudoby atd.) 1

6

Tato situace není ojedinělá. V metodologických příručkách sociálních věd se například téměř vždy začíná od formulace hypotéz a testovatelných teorií, aniž by bylo nějak blížeji osvětleno, kde se tyto hypotézy vlastně berou a jak je tvořit.

vede velmi často ke zcela odlišným až protichůdným definicím „problému“. Veřejně politické problémy začaly být považovány místo za objektivní entity za analytické konstrukty lidské mysli (Wildavsky 1979, Eden a Sims 1979). Toto uznání subjektivnosti a inherentní političnosti problémů vedlo k tomu, že vymezení problémů bylo postaveno mimo oblast vědy (tedy i policy analysis) a jakýkoli pokus o systematický přístup k vymezení problémů byl považován za zbytečný či přímo za nelegitimní. Autoři jako Dery (1984) či Stone (2004) velmi dobře upozornili na politický kontext a dynamičnost vymezování problémů, nenabídli však analytikům politiky žádnou podpůrnou metodologii pro vymezování problémů2. Nicméně postupně se v rámci různých vědních disciplín (vědy o rozhodování, operační výzkum, systémová analýza, management, kognitivní vědy) začaly rodit různé metody a metodologie, které ukázaly, že proces vymezování problému nemusí být vždy zcela chaotický a politický, ale že do něj lze vložit jistou systémovost, která může redukovat zásadní analytickou i praktickou chybu: řešení „špatného problému“3. Ačkoli jde většinou o heuristiky či „měkké metody“, které vyžadují vždy vlastní tvořivost na straně analytika a nikoli mechanickou aplikaci zaručující správný výsledek, ukázalo se, že se velmi vyplatí investovat čas a energii do vymezování problémů před tím než se začne problém řešit. Možná poněkud paradoxně, síla „tvrdých“ kvantitativních metod vynikne často pouze tehdy, pokud byly před tím využity metody „měkčí“. Problém je, že v praxi se analytik většinou setkává s vágně a nejasně definovanými problémy a nikoli s jasně formulovány problémy, na jejichž řešení byl od dětství připravován ve škole a na které se tradičně zaměřuje většina oborů včetně systémové a rozhodovací analýzy a policy analysis. Přitom chce-li tyto vágní problémy převést do podoby, které lze řešit a které již umí řešit, musí jej nějakým způsobem „strukturovat“. Do policy analysis převedl některé metody „strukturace problémů“ zejména William N. Dunn. Jejich uplatnění v policy analysis není bez problémů. Z povahy věci je definování veřejně politických problémů vždy kolektivní a bytostně politickou záležitostí. Metody, které fungují (relativně) dobře například při formulaci problému na úrovni podniku, nemusejí vůbec fungovat při definování společenského problému na centrální úrovni. Pokusy aplikovat tyto metody v policy analysis teprve vznikají. Vymezování problému v policy analysis vždy bude nesmírně obtížný úkol vyžadující značnou tvořivost. Vždy také půjde o úkol bezprostředně provázaný s politickým kontextem a s množstvím protichůdných postojů a perspektiv. Na straně druhé pokud má být policy analysis úspěšná, nelze tento krok nikterak obejít a je potřeba jej explicitně reflektovat. Tato stať je členěna následovně. Protože policy analysis čerpá z různých vědních oborů, nastiňujeme nejdříve různá chápání problému a přístupy ve vymezování problému v různých oborech (kapitola 2). Poté ukazujeme, jak různě se přistupuje k vymezování problému v samotné policy analysis a že dosavadní přístupy jsou spíše komplementární než kontradiktorní (kapitola 3). V kapitole 4 navrhujeme vlastní syntetický přístup k vymezení problému v policy analysis tím, že odlišujeme termíny „strukturace“, „formulování“, „modelování“ a „definování“ problému, které byly často považovány za synonyma, ale které chápeme jako odlišné analytické úlohy. V kapitolách 5 až 8 rozebíráme tyto různé aktivity podrobněji. Zvláštní pozornost je přitom věnována především otázce modelování a definování problému v policy analysis. Poslední část je věnována některým konkrétním metodám, které jsou v současné chvíli k dispozici. 2

Dery přímo odmítá, že by šlo napsat knihu o tom, jak definovat problém, protože hledání problémů je tvořivý proces, který nelze formalizovat. 3 Tento problém „řešení špatného problému“ je v literatuře znám již přes půl století pod názvem „Chyba třetího typu“ (Kimball 1957).

7

Co je a není problém? Duncker (1945) ve své klasické práci definoval problém jako situaci ve které máme cíl, ale neznáme cestu k němu. Jakkoli jednoduše tato definice může znít, existují rozsáhlé spory o tom, co lze a nelze označit jako problém. V angličtině přitom existuje hned několik pojmů, které lze přeložit jako problém: issue, problem, dilemmas nebo puzzle. Existuje mnoho různých definic toho, co je, a co není problém. Ty se liší nejen mezi různými disciplínami, ale i uvnitř jednotlivých vědních disciplín. Jen v oblasti managementu například Nadler (1983) nalezl pět různých vymezení problému, šest typů problémů a čtyři kategorie definování problémů. V literatuře různých vědních disciplín a oborů (operační výzkum, systémová a rozhodovací analýza, kognitivní vědy) přitom existuje rozsáhlá shoda v tom, že existují různé typy problémů. Nejčastějším případem typologie problémů jsou přitom dichotomie, kde se proti sobě kladou dobře a špatně strukturované problémy (Simon 1973), „zkrocené a zlobivé problémy“ (tame and wicked)“ (Rittel a Webber 1973), případně „problémy a nepořádky“ (problems and messes) (Ackoff 1981). Podobně Schon (1987) metaforicky hovoří o „horním podkladu“ (high ground) a „bažině“ (swamp). Horní podklad jsou problémy, které jsou „technické“ povahy, ale mají omezenou sociální důležitost, zatímco „bažinaté problémy“ jsou neuspořádané a zmatečné, nicméně zásadní. Kognitivní psychologové (Sternberg 2001) nejčastěji rozlišují mezi dobře strukturovanými problémy (např. „Jak určíte obsah rovnoběžníku?“) a špatně strukturovanými problémy („Jak uspějete v profesi, kterou jste si zvolili?). Obdobně Finke et al. 1996 dělí problémy na dobře a špatně definované (well-defined and ill-defined droblems). Problém je klasifikován jako dobře definovaný pokud je zcela specifikován počáteční stav, cílový stav a sada procesů či operací, které mohou užity k tomu dostat se od počátku k cíli (Reitman 1965). Násobení je typický příklad tohoto typu problému. Oproti tomu špatně definované problémy nemají jasně daný cílový stav ani potřebnou kognitivní operaci. Existuje zde více možných cílových stavů a tedy také více potenciálních řešení. Vezměme příklad problému, jak zlepšit způsob recyklace odpadů. Evidentně zde neexistují univerzálně platné a všemi schválené metody pro řešení tohoto problému. Problém recyklace může být nahlížen z perspektivy toho co může činit jedinec, firma nebo místní zastupitelstvo. Potenciální řešení se může zaměřit na vyšší efektivnost, pohodlnost či rozšířenost recyklace. Metody k řešení tohoto problému jsou neznámé a vyžadují tvořivý přístup. Lze tedy využít množství kognitivních procesů.

8

Tabulka 1. Příklady dobře a špatně definovaných problémů dobře definované problémy • Jaký je součet úhlů v trojúhelníku? • Jaká je molekulární hmotnost oxidu uhličitého? • Jestliže někteří MORLONI jsou VAKULINOVÉ a všichni VAKULINOVÉ jsou RITLEFÍNI, jsou někteří MORLONI RITLEFÍNI? špatně definované problémy • Jak může být vylepšen způsob recyklace? • Jak by mohly vypadat auta budoucnosti? • Jak může být zvýšena tvořivost v organizaci? Pramen: Finke et al. 1996

Jak poznamenávají Finke et al. (1996), pokusy specifikovat co je a není problém bez vazby na kognitivní procesy nezbytné k jejich řešení, mohou být bezvýsledné. To, co je pro jednoho problém není problém pro jiného v závislosti na typu znalostí, které má k dispozici. Typologie problémů by se měla zaměřit na identifikaci kognitivních procesů, které jsou základem pokusů vyřešit daný problém, spíše než na identifikaci charakteristických rysů problému samotného. Z tohoto důvodu se nejpropracovanější typologie problémů objevily v kognitivních vědách. Jonassen (2000) například rozlišuje: • Logické problémy. • Algoritmické problémy. • Příběhové problémy. • Problémy využívající pravidlo. • Rozhodovací problémy. • Problémy řešící závadu. • Diagnostické problémy. • Strategické problémy. • Případové problémy. • Designové problémy. • Dilemata.

Pokud se zaměříme na společenské problémy jako jeden typ problémů (oproti problémům rozhodovacím a kognitivním), uvidíme že největším bodem svárů je spor o to do jaké míry je problém objektivně definovatelný a do jaké je subjektivní. Je možné stanovit tři odlišné přístupy k vymezení a pojetí společenského problému (Petrusek 1996: 846). Pojetí objektivní pokládá za společenský problém takové stavy nebo takové druhy chování, které komplikují dosahování společenských cílů, poškozují plynulé fungování společnosti a narušují sociální rovnováhu (R.K.Merton, R.A.Nisbet). V pojetí subjektivním je společenským problémem to, co je za problém pokládáno (označeno) samotnými aktéry, protože neexistují inherentně, objektivně patologické stavy na straně jedné a na druhé straně situace nemusí být problémová (jakkoli dramaticky může vypadat), pokud jako problémová není definována samotnými účastníky – aktéry. Třetí pojetí kombinuje objektivní a subjektivní pojetí. Společenským problémem je sociální stav, který značná část společnosti pokládá za narušení norem nebo za zásah do hodnot, jimž je přisuzován zvláštní význam (Fuller).

9

Každý z přístupů má své slabiny: • U funkcionalistického pojetí (objektivní) vzniká otázka, jak je možné vymezit objektivní společenské cíle a jak objektivně definovat stav rovnováhy. Toto pojetí tak má dnes již jen velmi málo zastánců. • U pojetí subjektivního vzniká nebezpečí formulace umělých problémů, jestliže určitá situace je definována jako problémová, ačkoliv pro to nejsou dány objektivní důvody (např. politicky utilitárně motivovaná dramatizace určitých situací a napětí). Vzniká také otázka, kdo je vlastně považován za aktéra, a kdo nikoli. • U pojetí kompromisního lze klást otázku, jak velká část společnosti musí posuzovat situaci jako problémovou. Tento spor, původně hlavně sociologický, má podobnou povahu v dalších discilínách jako je například operační výzkum. Podle objektivního pojetí (např. Ackoff 1978) je třeba modelovat problém „tak jak existuje“. Naopak podle druhého názoru je vymezení problému vždy subjektivní: „definování problému neznamená modelování objektivní reality jako spíše identifikování toho, čí realita má být sledována“ (Eden a Sims 1979: 121). Podobně Lindblom a Cohen (1979): „Neobjevujeme problém, který ´tam někde je’, ale činíme volbu toho, jak chceme problém formulovat“. Lze říci, že v dnešní době již jen málokdo zastává čistě objektivistické stanovisko. Většinou je již zcela explicitně uznávána sociální konstrukce a „umělost“ sociálních problémů. Společenský problém je definován jako sociální stav nebo situace, o níž se určitá skupina lidí nebo sami zúčastnění domnívají, že vyžaduje řešení, obvykle prostředky vnějšího institucionalizovaného zásahu (výchovného, represivního, přesvědčovacího atd.) (Petrusek 1996: 846). Na straně druhé vznikají pokusy, které se snaží překlenout bezbřehý subjektivismus ve vymezování problému, a to zejména prostřednictvím různých typů kolektivních diskusí. Například Eden a Sims propracovali techniku kognitivního mapování, která má klientovi pomoci strukturovat a vymezit jeho problém. Tímto klientem přitom může být organizace veřejného sektoru pracující ve veřejném zájmu.

Wooley a Pidd (1980) vymezili čtyři skupiny (proudy) přístupů ke strukturování problémů, které jsou sice koherentní, ale samy o sobě nedostatečné pro pochopení strukturace problému. Jedná se o určité ideální typy ve Weberově smyslu, které se u žádného autora nevyskytují v čisté podobě. Jde o: • The check-list stream – Proud založený na seznamu postupných kroků. • The definition stream – Proud založený na identifikaci určitých elementů. • The science research stream – Proud založený na pochopení problému. • The people stream – Proud založený na sociálních konstrukcí lidí. The check-list stream chápe strukturaci problému jako postup „krok za krokem“, který pomáhá odhalit jakousi vnitřní inherentní strukturu problému. Z tohoto pohledu jsou problémy deviace, poruchy, defekty, nehody, porušení určitých norem a podobně (například Kepner a Tregoe 1965). Tento proces hledání jediné správné příčiny jediného problému může být zaznamenán v podobě flowchartu, který provede uživatele sérií otázek. Typickým příkladem je hledání příčin rozbitého auta. Analytik je zde považován za technika a strukturace problému za „technický problém“. Tak například přístup velmi často citovaných Kepnera a Tregoe (1965) spočívá v tázání se „co“, „kde“, „kdy“ a „do jaké míry“ porušuje či neporušuje určitý standard. Strukturace problémů je prezentována jako logický postup kroků k odhalování příčin a problém jako deviace od určitého standardu. 10

The definition stream chápe strukturaci problému jako proces identifikace určitých elementů problému (klientovy potřeby, cíle, alternativy, nástroje). Cílem strukturace problému je nalezení určitých proměnných, které se mohou stát základem pro modelování problému. Problém je zde chápán jako „rozhodovací problém“. Vlastně nejde ani tak o problémy, které by byly nějakým způsobem strukturovány jako spíše o to, že (problémové) situace jsou interpretovány z hlediska rozhodování (například Ackoff 1978). The science research stream chápe strukturaci problému jako porozumění určité problémové situaci a odhalení „skutečného“ problému či „hlubinné struktury“ nejčastěji na základě sběru kvantitativních dat a jejich analýzy. The people stream chápe strukturaci problému jako sociální konstrukci vznikající z konfrontace různých subjektivních vnímání lidí. Problémy nejsou nějaké konkrétní entity existující v reálném světě. Neexistuje nic takového jako skutečný či reálný problém, ale pouze odlišné vnímání stejné situace či odlišné reality konstruované různými jednotlivci. Literatura o vymezení problému obecně je dnes početná (například Binbasioglu 1999, Checkland 1996, Corner et al. 2001, Eden a Sims 1981, Horlick-Jones et al. 2001, Mitroff a Mason 1981, Pidd a Woolley 1980, Rosenhead 1996, Von Winterfeld 1980). Literatura o vymezování problému v policy analysis je o poznání chudší, ačkoli také obsahuje několik zásadních příspěvků (zejména Bardach 1981, Dery 1981, Dunn 1988, Hisschemöller a Hoppe 2001, Moore 1976).

11

Způsob formulace problému je většinou analytiků politiky považován za nejdůležitější fázi policy analysis. Zároveň však jde bezpochyby o nejkontroverznější otázku. Co je a není veřejně politický problém? Jaká jsou kritéria pro jeho určení? Konkrétní definice veřejně politického problému se liší, ale mají jisté společné jádro: • „Veřejně politické problémy (policy problems) jsou nerealizované potřeby, hodnoty či příležitosti pro zlepšení, které lze řešit prostřednictvím státních nebo veřejných institucí (public action)“ (Dunn 2004: 72). • „Problém v policy analysis je nejčastěji chápán jako rozpor (gap) mezi tím, co existuje a určitou normativně ceněnou situací (normatively valued situation), který může být řešen prostřednictvím státu respektive veřejného sektoru. Protože lidé se liší v tom, které stavy a situace hodnotí jako nepříjemné či problematické, politické problémy nejsou nějaké objektivní entity. Problém je sociální a politický konstrukt. V těchto konstruktech jsou přitom formulovány jak fakta tak hodnoty.“ (Hisschemöller a Hoppe 2001: 50). Existují nejméně čtyři různé přístupy v chápání toho, co je veřejně politický problém (Dery 1984): • Problém jako problémová situace • Problém jako diskrepance • Problém jako řešitelná diskrepance • Problém jako příležitost První pojetí (Duncker 1945, Newell a Simon 1972, Davis 1973) chápe problém jako určitou problémovou situaci. Problémem je určitá obtížnost, otázka, stimul či nepříjemná situace, která volá po nápravě, přičemž nejsou aktuálně k dispozici nástroje k řešení. Jinak řečeno jde o rozšířený pocit nespokojenosti (discomfort) se současnou situací a status quo (Hisschemöller a Hoppe 2001). Nevýhodou této definice je, že i problémy, které nemají myslitelné řešení (které Wildavsky označuje jako puzzles) jsou považovány za problémy. V tomto významu je problém vlastně jakákoli nepříjemná situace volající po řešení. Druhé pojetí – a v policy analysis pravděpodobně nejrozšířenější – chápe problém jako diskrepanci či rozdíl (discrepancy, gap) mezi tím co je a co by mělo být, nikoli špatná situace či podmínky samy o sobě. Problém je tvrzení o diskrepanci mezi žádoucím cílem a současným stavem. Je to rozdíl mezi těmito dvěma stavy. Obsahuje tedy jednak cíle, jednak určitou empirii o neplnění těchto cílů. Problém je substanciální rozdíl mezi tím co je a tím, co by mělo být („what is“ a „what should be“, Mitroff 1979, Merton 1961). Tato definice může být zavádějící, 12

protože může obsahovat i problém, který nelze řešit (plná zaměstnanost). Toto pojetí je blízké racionálnímu pojetí politiky (Dror 1968), který tvrdí, že je nejdříve potřeba formulovat cíle a hodnoty. Předpoklad, že cíle a hodnoty existují nezávisle před samotnou analýzou je však podle Deryho chybný. Procedura definování problému nevyhnutelně zahrnuje také volbu mezi navzájem soupeřícími cíli. Protože odlišné cíle vedou k odlišným diskrepancím, vedou odlišné cíle k formulaci odlišných problémů, a nikoli odlišným definicím stejného problému. Třetí pojetí chápe problém jako řešitelnou (bridgeable) diskrepanci. Diskrepance mezi tím co je a co by mělo být není problém sama o sobě, ale pouze tehdy pokud je doprovázena myslitelným řešením. Otázka je: co je řešení? Některá řešení mohou vést ke vzniku mnoha jiných problémů. Je to tedy vskutku řešení? Pokud jsme racionální, hledáme jisté trade-off. Některé problémy si nemusí zasluhovat řešení. Čtvrté pojetí, které zastává Dery sám, chápe problém jako příležitost ke zlepšení. Jestliže problém je příležitost pro zlepšení, pak proces formulace problému je hledání, tvorba a úvodní přezkoumávání návrhů na jejich řešení. Definování problému je tak iterativní proces zahrnující také hledání řešení a redukci chaosu až ke konečné formulaci rozhodovacího problému. Definice problému je tak instrumentálním doplňkem řešení problému. Struktura problému je vždy implicitně či explicitně věcí volby – aktéři, kteří mají moc rozhodovat co bude součástí agendy, mají možnost prosadit určité zarámování problému. Přitom konstrukce problému již většinou obsahuje návrh možného řešení. Definice problému tak není jednoduše oddělitelná od jeho řešení.

Jak jsme již uvedli, dnes již existuje v policy analysis rozsáhlá shoda v tom, že veřejně politické problémy nemohou být nikdy objektivně definovány a jde o sociální konstrukty (Hisschemöller a Hoppe 2001). Problémy jsou definovány, nikoli odhalovány, identifikovány či objevovány. Nejsou to nějaké objektivní entity. Problémy jsou konstruovány s primárním cílem „udělat něco“, zorganizovat určitou akci (Dery 1984). Pokud přijmeme stanovisko, že problémy jsou konstruovány a nikoli, že tady objektivně jsou (jak přepokládá například systémová analýza), pak nemůžeme tvrdit, že problémy jsou „komplexní“. „jednoduché“ apod., protože problémy získávají své vlastnosti podle toho, jak je subjektivně definujeme (můžeme je definovat velmi široce a komplexně, ale také velmi jednoduše). Ačkoli mnoho lidí stále věří v nezávislost a „objektivnost“ veřejně politického problému, realita je mnohem složitější. I stejná „tvrdá“ data (statistiky ministerstev) mohou být interpretovány úplně odlišným způsobem. Definice problémů různých aktérů se velmi podstatně liší. Zkrátka a dobře definice problému je součástí politického procesu. Při strukturaci problému je tak nezbytné analyzovat definice problému různých aktérů. Definice problému není čistě o stanovení cílů a naší vzdálenosti od jejich naplnění. Je to spíše strategická reprezentace situace: protože každý popis situace může být učiněn z mnoha pohledů (Stone 2002): Nespokojenost není měřena na nějakém jednoduchém stroji „problémometru“, ale projevuje se jako konkrétní nároky v politickém procesu. Reprezentace problému je konstruována tak, aby pomohla zvítězit. Neexistuje jediný univerzální, vědecký a objektivní způsob definování problému. Problémy jsou definovány v politice a aktéři užívají různé způsoby reprezentace problému: symboly (příběhy, metafory), čísla, příčiny, zájmy, rozhodnutí. Znaky veřejně politických problémů můžeme tak shrnout takto (Dunn 2004: 75 ): • Vzájemná provázanost. Problémy v jedné oblasti (energetika) velmi často ovlivňují problémy v oblasti jiné (zdravotní systém). Problémy nejsou nezávislé, ale vzájemně propo13

jené části systému problémů (někdy označované jako messes). Tyto trsy problémů je často nemožné vyřešit rozdělením na menší části – jen zřídkakdy mohou být tyto problémy řešeny osamoceně. Někdy je jednodušší řešit 10 provázaných problémů dohromady, než pouze jeden z nich samostatně. Tyto systémy vyžadují holistický přístup. • Subjektivita. Podmínky a okolnosti, které vedou ke vzniku problémů jsou definovány, klasifikovány, vysvětlovány a hodnoceny selektivně. Ačkoli v jistém smyslu jsou problémy objektivní (míra znečištění), ta samá data mohou být interpretována různým způsobem. • Umělost. Problémy jsou produkty subjektivních soudů a nutnosti změnit určitý stav věcí. Problémy jsou sociálně konstruovány a nemají samostatnou existenci, nezávislou na skupinách a aktérech, kteří je definují. To znamená, že společnost nemá nějaký objektivně správný stav. • Dynamika. Existuje tolik řešení problému jako je definic problému a vše je v permanentním pohybu. Mnohé problémy nejsou v podstatě nikdy vyřešeny.

Také v literatuře policy analysis se člení typy problémů zejména podle míry strukturovanosti. Často se přitom rozeznávají více jak dva typy. Podle Dunna existují tři typy problémů: dobře strukturované, středně dobře strukturované a špatně strukturované. Tabulka 2. Typy problémů podle Dunna Dobře strukturované Rozhodovatel(é) Množství alternativ Hodnoty Výstupy Pravděpodobnost Příklad

Jeden nebo několik Limitované Konsensus Jistota nebo riziko Vypočitatelná Problém nahrazení vozidel záchranné služby za jiná Pramen: Dunn (2004), příklady autor

Středně dobře strukturované Jeden nebo několik Limitované Konsensus Nejistota Nevypočitatelná Program prevence šikany na školách

Špatně strukturované Mnoho Mnoho Konflikt Neznámé Nevypočitatelná Centrální strategie a koncepce

Dunn také spojuje různé typy problémů (issues) s úrovní rozhodování (str. 78). Problémy lze odlišit podle organizační úrovně na jaké jsou formulovány. Centrální, regionální nebo lokální. Platí, že čím výše v této hierarchii, tím více jsou problémy provázanější, komplexnější, subjektivnější, umělejší a dynamičtější. Na nejvyšší úrovni je potřeba strategických politik, zatímco na nejnižší úrovni jde o politiky operační. Hisschemöller a Hoppe (2001) užívají čtyři typů problémů v policy analysis: strukturované problémy, nestrukturované problémy a dva typy středně strukturovaných problémů. Strukturované problémy mohou být řešeny standardními technikami a procedurami (často kvantitativními). Disciplíny a specializace, které je třeba uplatnit jsou jasně definovány a odpovědnost za rozhodování je v rukách pouze jednoho rozhodovatele. Z tohoto důvodu jsou tyto problémy často označovány jako technické. Nestrukturované problémy jsou naopak rozptýlené a mají nejasné hranice: jeden problém nemůže být jednoduše oddělen od jiného. Existuje zde mnoho konfliktních hodnot a faktů a mnoho aktérů účastnících se politického procesu. Tyto nestrukturované problémy jsou bytostně politické a jejich strukturace jsou v zásadě politickou aktivitou. Kromě toho existují ještě dva typy středně strukturovaných problémů. Typologie problémů vzniká kombinací dvou dimenzí: jistoty o relevantním vědění a konsensu o relevantních normách a hodnotách (viz tabulka 3). Středně strukturovaný problém (cíle) 14

vzniká, když existuje konsensus o relevantních hodnotách (o tom, co má být či co je správné), ale existuje pochybnost o tom, jaké vědění má být k řešení užito. Středně strukturovaný problém (prostředky) vzniká tehdy pokud existuje konsensus o relevantním vědění, ale nikoli relevantních cílech a hodnotách. Tabulka 3. Typy problémů podle Hisschemöller a Hoppe Konsensus o relevantních normách a hodnotách Ne Ano Nestrukturovaný problém Středně strukturovaný problém Jistota o relevantním Ne (Cíle) vědění Středně strukturovaný problém Strukturovaný problém Ano (Prostředky) Pramen: Hisschemöller a Hoppe 2001

Podle autorů mají politici a úředníci tendenci řešit pouze dobře strukturované problémy i za cenu toho, že ty většinou ignorují reálnou komplexnost a hodnotovou heterogenitu zúčastněných aktérů. Podle nich se pak zdají mnohé problémy neřešitelné (intractable). Úředníci i politici se často snaží definovat problém jako strukturovaný, snížit nejistotu, a tak si minimalizovat „problémy“. Mohou například ignorovat některé zúčastněné aktéry (a tím redukovat nejistotu o daných hodnotách), anebo ignorovat alternativní poznatky a zdroje vědění (a tím redukovat nejistotu ve vědění). Polici tak často řeší „špatný problém“, protože jej definují jako strukturovaný, přestože zúčastnění aktéři, experti či cílová skupina jej považují za mnohem kontroverznější a komplexnější. Hisschemöller a Hoppe ukazují dva možné případy, kdy je problém nesprávně formulován jako dobře strukturovaný. V prvním případě („technokratická jednostrannost“) je problém definován jako technický či specializovaný a pouze „odborníci“ či „experti“ jsou považováni za „strážce veřejného zájmu“ (Dahl 1985). V druhém případě („ekonomická jednostrannost“) je problém zjednodušeně nahlížen pouze z jedné perspektivy, nejčastěji pak z perspektivy čistě ekonomické racionality. V tomto případě není ani tak omezován vstup potenciálních aktérů do diskuse jako je omezován počet legitimních argumentů. Hisschemöller a Hoppe zároveň ukazují dva typy strategií, které vedou k těmto jednostrannostem. První strategií je přizpůsobení (accommodation), která se užívá pokud se zúčastněné strany ostře liší v názoru na dominantní hodnoty a není možno dosáhnout žádného konsensu o požadovaných cílech. Strategie přizpůsobení nespočívá v řešení problémů, ale v jejich „zmrazení“ a udržování status quo. Je založena na ostrém oddělování specialistů a laiků a na redukci „legitimních“ aktérů při definici problému.. Citlivé otázky jsou politickou elitou a najatými experty „depolitizovány“ a převedeny do „věcné roviny“. Veřejnost a opozice je tímto způsobem vyloučena z definice problému. Druhou strategií je vyjednávání (negotiation), která je využívána u problémů, kde je relativní shoda o cílech, ale neshoda o prostředcích k dosažení těchto cílů. Proces rozhodování zde zahrnuje množství aktérů. Tato strategie nicméně často vede pouze k inkrementálním změnám4. Autoři docházejí k závěru, že strukturace problému musí zahrnovat konfrontaci, zhodnocení a integraci tolika informací a pohledů, kolik je jen možné získat. Jde přitom o vzájemné učení všech zúčastněných aktérů ve vzájemné diskusi. Strukturace problémů tedy vyžaduje přede4

Typickým příkladem jsou mnohé problémy v oblasti vzdělávací politiky, kde je poměrně velký konsensus o cílovém stavu (například důraz na kompetence, další vzdělávání atd.), ale panují značné neshody v cestách (například ve způsobu financování, odměňování a podobně). Kontroverze začne teprve ve chvíli, kdy dochází k určitému trade-offs mezi jinak pozitivními hodnotami (například v rovnosti k přístupu ke vzdělání versus vzdělávání nadaných dětí).

15

vším sociální racionalitu (Diesing 1962), která umožňuje vidět ostatní lidi jako individuality s jedinečnými vlastnostmi a kvalitami (ať už dobrými či špatnými). Hisschemöller a Hoppe (2001: 64) přitom přímo říkají: „Strukturace problémů bez veřejné participace je nutně nedostatečná, protože skupina, která diskutuje o problému může být příliš homogenní v hodnotách, kultuře a zkušenostech. Strukturace problémů jako politický proces vyžaduje vytvoření skupiny tak heterogenní jak jen to problém vyžaduje“. V první řadě tedy autoři doporučují v žádném případě se nevyhýbat kontroverzím a alternativním pohledů, ale naopak je podporovat a vyhledávat. Komplexnost a nejednoznačnost problému se nevyřeší tím, že se určité názory či pohled „zametou pod koberec“, případně jsou definovány na vysoké úrovni obecnosti anebo převedeny do čistě technického jazyka. Naopak doporučují reformulaci do podoby konkrétního a urgentního problému, který vyžaduje střet názorů a vyřešení. Nicméně zároveň neříkají, že problémy jsou vždy správně formulovány nestrukturované. Formulaci problému chápou jako proces diskusí ve kterém se nestrukturované problémy stávají strukturovanějšími a upozorňují na to, že často jsou problémy příliš brzy a bez dostatečné diskuse strukturovány, čímž se omezuje jednak množství aktérů, jednak množství perspektiv5. Zároveň říkají, že analytici politiky nemají žádné právo říci, jaká definice problému je správná. To mohou učinit pouze politici (rozhodovatelé) samotní.

5

16

Z toho by mohl pro policy analysis vést závěr, že je vždy problematické strukturovat problémy o kterých nebyla doposud vedena žádná diskuse.

Většina prací o strukturování a definování veřejně politických problémů tráví většinu času diskusemi na téma co je a není problém a nevěnuje prostor další otázce: totiž co to vlastně formulace, definice či strukturace je6. Podle našeho názoru je předně třeba rozlišovat mezi formulaci problému v politické aréně a formulací problému v policy analysis. Nastolení problému, jeho uznání a řešení je a vždy bude politickou záležitostí. V tomto smyslu můžeme usilovat o pochopení toho, jak problémy vznikají a jak jsou nastolovány, ale nemůžeme definovat jakákoli kritéria pro jejich hodnocení. Dokonce ani nemůžeme říci, kdy jde o problém a kdy nikoli. Každý aktér či každá skupina aktérů si stanovuje vlastní kritéria (většinou pouze implicitně), kdy jde a kdy nejde o problém. Snaží se přitom přesvědčit ostatní aktéry o tom, že právě tato kritéria jsou důležitá pro vymezení problému (např. že tento problém se dotýká všech, že tento problém bude mít v případě neřešení důsledky trvající pro mnoho generací apod.). Tvrdit, že jakákoli skupina jako jsou analytici politiky (policy analysts) má právo stanovit kritéria pro formulaci problému by bylo popřením demokratického politického procesu. Na straně každá disciplína či profese si stanovuje svá pravidla, kterými se snaží řídit. Policy analysis jako aplikovaná vědní disciplína má bezpochyby právo stanovit si ad hoc kritéria pro vymezení problému: pro to, co je a není z jejího hlediska veřejně politický problém. Z tohoto hlediska se jeví vymezení problému méně problematické. Mezi analytiky politiky například existuje rozsáhlá shoda v tom, že problém by měl být definován tak, aby byl řešitelný veřejnou politikou a aby byl co nejjednoznačněji a nejpřesněji specifikovaný. (Už v tomto bodě se tato kritéria rozcházejí s realitou v polické aréně – ta bezpochyby obsahuje mnoho problémů, které řešit nelze – alespoň ne za cenu mnoha jiných zásadních změn. Příklad: plná zaměstnanost.)7 Vymezení problému má tedy dvě stránky. Jednak se dotýká formulace problémů v politické aréně (aspekt politický) a jednak strukturace, definice a modelování problémů v policy analy6

Jednou z mála výjimek jsou následující definice strukturace a definice problémů: · „Strukturace problémů je proces, jehož prostřednictvím je původní soubor (nestrukturovaných) okolností převeden do sady problémů a otázek (problems, issues, questions), které jsou dostatečně dobře definovány na to, aby umožnily konkrétní výzkumné otázky“ (Woolley a Pidd 1980: 197). · „Definování problému znamená „pečlivé zvážení parametrů problému (issue) a kontextu ve kterém bude přijímáno doporučení pro změnu určité politiky“ (Irwin 2003: 36).: 7 To samozřejmě může vést ke spekulaci, zda se těmito omezeními nestává policy analysis konzervativním obhájcem statusu quo.

17

sis (aspekt profesní - odborný). Vždy je třeba vnímat, že diskutujeme-li o kritériích problému, máme vždy na mysli kritéria policy analysis – nikoli nějaká objektivní a vždy platná kritéria an sich. Toto rozlišení rozvazuje policy analysis ruce. Nevede totiž ke kategorickým tvrzením, že jisté problémy nemají být součástí praktické veřejné politiky, protože nesplňují určitá kritéria. Říká pouze, že nepatří do policy analysis, respektive, že nesplňují nároky policy analysis. Výše uvedený rozbor ukazuje, že formulace problémů má několik aspektů, které je důležité rozlišovat a pouze syntetický přístup má šanci na reálnější postižení tak komplikovaného procesu jako je formulace problému. Za základ našeho vlastního přístupu nám poslouží přístup W. Dunna, který shrnujeme v následující kapitole.

Policy analysis většinou nezačíná s přesně definovanými problémy, ale spíše s neurčitými pocity „že je něco v nepořádku“, „něco by se mělo udělat“ a „že zde existuje určité napětí“. To, co zažíváme na počátku jsou určité problémové situace, které zažíváme my nebo jiní lidé či političtí aktéři (zastavení oblíbeného parku, nepřijetí na vysokou školu, nemožnost získat bydlení, zdravotní handicap komplikující každodenní život atd.). Může však jít i o abstraktnější úvahy na téma „pokud to takto půjde dále“, anebo o vcítění se do jiných lidí. Problémy jsou umělé artefakty vzniklé transformací subjektivních zkušeností. Od problémové situace se prostřednictvím procesu hledání problému dostáváme k metaproblému – problému problémů. Hledání problému znamená analyzovat všechny možné perspektivy vidění problému a jejich různé reprezentace, nikoli pouze vidění zadavatele analýzy. Metaproblém je velmi špatně strukturovaný problém vyššího řádu, jakási vyšší perspektiva či paradigma (worldview). Hranice metaproblému se zdají být neohraničitelné. Může to být obecný výrok, o kterém existuje prakticky shoda (reforma vysokého školství, zlepšení životního prostředí, chudoba, dětská práce). Klíčové zde je, aby do diskusí byli zatažení všichni zúčastnění a aby nebyla opomenuta žádná perspektiva problému. Systémy problémů (kriminalita, chudoba, nezaměstnanost, inflace, znečištění, zdraví atd.) nemohou být jednoduše dekomponovány do dílčích problémů bez rizika, že vzniknou špatně definované problémy, a tedy následně dobré odpovědi na špatné otázky. Od metaproblému je potřeba přikročit ke konkrétnější definici problému substantivního, který již sleduje určité specifické vidění reality – určité hodnoty, světový názor či ideologii, či tzv. konceptuální rámec, který je vlastně určitou výběrovou perspektivou pohledu na problém. Konceptuální rámec je zčásti pravdivý a zčásti nepřesný či dokonce nepravdivý. Stejně tak je zčásti užitečný a zčásti omezující (zavádějící) a dokonce může být i nebezpečný. Například chudoba může být konceptualizována různě, od naturalistické interpretace (chudoba je odrazem sociální stratifikace, byla tu a bude), moralistické (je dána osobními vlastnostmi) či environmentální (za vše může prostředí). Tím netvrdíme, že nejsou horší a lepší konceptuální rámce, více a méně opodstatněné, ale pouze to, že je prakticky nemožné najít jeden všeobjímající rámec. Jestliže máme stanovený substantivní problémy respektive jejich sadu v rámci daného konceptuálního rámce, lze přistoupit ke specifikaci a formalizaci problému. Často jde o tvorbu jistého modelu – matematického, kauzálního atd., který reprezentuje daný problém. Nevýhodou je, že špatně strukturované problémy – a těch je v PA většina – se vzpírají jednoduché formalizaci. Často tak není cílem dojít k nějaké formální rovnici, ale definice problému samotného. Klíčové potom je nakolik substantivní a formální problémy odpovídají původním problémovým situacím. Pokud neodpovídají, dochází k chybě třetího typu (EIII), což je termín H. Raiffa 18

a který znamená „řešení špatného problému“. Každá fáze strukturace problému vede ke spoustě otázek o metodologii i vědě jako takové. Každá také vyžaduje jiný typ uvažování a dovedností, stejně jako jiný typ racionality. Graf 1. Model strukturace problémů podle Dunna Metaproblém (messes) Hledání problému

Definice problému

Substantivní problémy

Problémové situace

Vytušení problému

Specifikace problému Formální problémy

Pokud navážeme na výše uvedený rozbor, můžeme rozlišit mezi čtyřmi různými aktivity týkajícího se vymezování veřejně polického problému: definování, strukturování, modelování a formulování problému. Strukturaci problému chápeme jako analytický proces, který plně respektuje subjektivní, roztříštěnou, kolektivní a politickou povahu veřejně politických problémů. Analytik politiky je zřídkakdy postaven před jeden jasně definovaný problém, ale spíše se potýká s množinou vzájemně propojených problémů, které jsou odlišnými způsoby reprezentovány různými aktéry v celém procesu tvorby politiky (Dunn 2004: 96). Strukturace problému je zmapování různých aspektů určité oblasti a perspektiv, z kterých lze tento problém nahlížet. Při strukturaci problému se analytik nesnaží podat jednu „ideální“ definici problému, ale naopak vyhledat odlišné až protichůdné pohledy na problém. Účelem strukturace problému při tom není říci, který pohled je lepší či horší, ale pouze poukázat na množství těchto perspektiv a na jejich souvislosti. Definování problému vychází ze strukturace problému, tj. v ideálním případě probíhá až poté, co má analytik politiky před sebou jisté „pole problémů“ a rozhoduje se, jak komplexní problém si stanoví a kde stanoví jeho hranice. Metaproblém (messes) je zpravidla příliš široký na to, aby byl kognitivně zvládnutelný, natož aby byl řešitelný. Analytik politiky se jej tedy snaží lépe uchopit či specifikovat tím, že z něj vymezuje pouze určité aspekty a arbitrárně stanoví jeho hranice. Pro definování problému neexistují konkrétní metody, pouze obecná doporučení, kdy je z hlediska policy analysis problém správně definován8. O kritériích dobře formulovaného veřejně politického problému je přitom v policy analysis překvapivá shoda (Bardach 2000). Definování problému je do značné míry subjektivní a tvořivý proces, kterému lze napomoci různými heuristikami, nikoli však „exaktními“ metodami. Výsledek definování problému však již zcela subjektivní není. Ačkoli zpravidla existuje mnoho možných způsobů jak z metaproblému definovat problém pro policy analysis, lze také určit, že určité definice nejsou z hlediska 8

Můžeme říci, že každá oblast (domain) má právo si stanovit co z jejího pohledu lze a nelze považovat za problém. Například v literatuře o rozhodování lze najít striktnější vymezení problému než v policy analysis a má specifičtější nároky na to, co musí problém obsahovat, abychom jej mohli považovat za problém.

19

policy analysis správné (například pokud je problém formulován tak obecně jako „diskriminace ve společnosti“, že jej nelze řešit dostupnými nástroji veřejné politiky). Výsledkem definování problému v policy analysis je to čemu Dunn říká „substantivní problém“. Výsledek definování problému se odvíjí od situace a požadavků klienta (zejména jeho nástrojů k řešení problému či k prosazení těchto řešení) a substantivních vlastností problému (lokální, regionální, národní, globální problém). Definování problému je z povahy věci arbitrární, nikoli však zcela bezbřehé9. Modelování problému navazuje na definování problému, to znamená, že se zabývá pouze určitým aspektem metaproblému, respektive dívá se na něj pouze z určitého úhlu. Jde o „nejobjektivnější“ fázi vymezení problému a zároveň o fázi na kterou se policy analysis tradičně zaměřovala a nejvíce ji propracovala. Modelování problému se snaží schématicky zachytit příčiny a důsledky substantivního problému, tj. reprezentovat skutečnou realitu a nikoli představy zúčastněných aktérů. Modelování je často založeno na převedení problému do měřitelných proměnných a empirické analýzy jejich vzájemných vztahů. Modelování problému je v podstatě „tradiční“ vědeckou aktivitou, s tím rozdílem, že v průběhu modelování je kladen důraz na proměnné ovlivnitelné veřejnou politikou. Formulování problému je pak konkrétní vyjádření problému určené pro politickou arénu, které obsahuje jak širší souvislosti problému („metaproblém“ a jeho strukturaci), tak zvážení legitimnosti problému z hlediska policy analysis (tj. naplnění kritérií) a také empirické a teoretické podložení problému (modelování). Formulování problému je bytostným politickým aktem. Vlastnosti různých typů aktivit shrnuje tabulka 4 a model (graf 2). Šedě je označena oblast policy analysis. Ve šrafovaných obdélnících jsou pak agendy (témata, problémy) v politické aréně. Čím blíže ke středu, tím centrálnější (důležitější) postavení má daná agenda v politické aréně (Birkland 2001: 108). Formulace a definice problému v policy analysis jsou z povahy věci spíše politické „aktivity“ vstupující přímo do procesu tvorby politických agend, zatímco modelování a strukturace policy analysis se zakládají zejména na analýze empirických dat (kvalitativních i kvantitativních) a jsou spíše sociálně vědeckou aktivitou. Graf také ukazuje, že nejen formulace problému vzniká na základě určitých problémových situací a je formulována nejen politickými analytiky, ale i mnohými dalším aktéry.

9

20

Uveďme příklad ze vzdělávací politiky. Zvýšený výskyt sociálně-patologických jevů na školách může být strukturován různě. V rámci současného stavu (například nefungující pedagogicko-psychologické poradny), systémově (jako důsledek nárůstu nerovností vzdělávacího systému, kdy se vznikem víceletých gymnázií zhoršilo prostředí základních škol) či zcela komplexně jako důsledek zvyšujících se sociálních nerovností ve společnosti.

Tabulka 4. Různé typy aktivit ve vymezování problému Typ aktivity

Podstata aktivity

Výsledek aktivity

Metody

Strukturace problému

Analýza soupeřících definicí různých zúčastněných aktérů, určení různých perspektiv a hranic problému

Strukturovaný soubor alternativních vymezení problému

Převážně kvalitativní

Definování problému

Výběr problému či sady problémů a perspektivy ze které je/jsou nahlíženy

Modelování problému

Formulace problému

Přesná definice problému či souboru problémů, splňující kritéria policy analysis (závažnost, řešitelnost, orientace na klienta) Převedení problému do Kauzální, operacionalizovatelných funkcionální či proměnných a jejich jiný model příčin vztahů a důsledků problému Převedení problému do Vyargumentovaný podoby srozumitelné a snadno všem aktérům a srozumitelný text politicky prosaditelné (včetně obrázků, grafů atd.)

Heuristické

Kritéria Hlavní úspěšnosti práce aktivity Zahrnutí Dunn 2004 maximálního množství perspektiv při zachování kognitivní zvládnutelnosti (tj. vložení určitého řádu do množství alternativních pohledů) Naplnění kritérií Bardach policy analysis, 2004 užitečnost z hlediska další analýzy a potřeb klienta

Převážně kvantitativní

Empirická podloženost, logická konzistentnost

Heuristické a vizualizační

Prosazení do politické agendy, následné řešení a implementace

Weimer a Vining 2004, MacRae 2001 Dunn 2004 Tufte 1997

Pramen: Autor

Graf 2. Model aktivit ve vymezování problému Aktéři politiky Problémové situace

Aktéři politiky Formulace problému

Politická Agenda

Formulace Problémové problému situace

Formulace problému Definice problému Modelování problému Strukturace problému Vymezení problému v policy analysis Pramen: Autor

21

Strukturace problému vychází z analýzy zájmů, preferencí a přesvědčení zúčastněných aktérů a v prvé řadě usiluje o vymezení hranic problému. Strukturace problému je vlastně „zmapování pole“ všech možných reprezentací problému. Výsledkem strukturace problému není jasně vymezený problém, který lze okamžitě řešit, ale spíše určení povahy problému a míry jeho komplexnosti. Výsledkem strukturace problému je „metaproblém“, což je jakási strukturovaná sada problémů, která může být zachycena v grafické podobě jako strom problémů anebo jako kolektivní kognitivní mapa (Eden 2004). Může však jít „pouze“ o klasifikaci různých perspektiv ve formě tabulky či typologii různých schémat či kognitivních map. Strukturace problému v praxi obsahuje nejen samotné problémy, ale i alternativy a nástroje řešení. Mnoho aktérů totiž formuluje spíše řešení problému než samotný problém. Pozice aktérů může analytik politiky zjišťovat tím, že čistě zkoumá jejich jednotlivé postoje (např. analýzou dokumentů), může však tyto aktéry i vzájemně konfrontovat a tím vlastně aktivně vstoupit do procesu vytváření agend (například formou workshopu, kde se vytváří společná kognitivní mapa problému, Eden 2004). Výsledek strukturace problému (mapa, tabulka, schéma, strom problému) neodráží skutečnou realitu, ale realitu, jak ji vidí aktéři. Ačkoli existují různé metody strukturace problému, počet aktérů a jejich reprezentací nikdy není úplný – anebo si alespoň nikdy nemůžeme být jisti, že úplný je. Přestože, jak ukazuje Dunn, dochází často k saturaci aktérů či témat již okolo 20 respondentů (aktérů)10. Protože reprezentace problémů v politické aréně je dynamická, chaotická a ve své povaze neuspořádaná, je jakákoli strukturace problémů vlastně umělá – je to vkládání struktury tam, kde vlastně v realitě žádný pořádek či struktura není11. Také dostupné metody strukturace problému nejsou vždy zcela jednoznačné a nezaručují, že různí analytici strukturují danou oblast stejným způsobem (jedná se především o kvalitativní metody). Strukturace problému je tedy do značné míry vždy subjektivní: množiny problémů (messes) mohou být strukturovány různým způsobem. Důležité však je, že tato strukturace probíhá systematickým způsobem (používá různé metodické postupy) a že čerpá z empirie (je založena na reprezentaci aktérů). Lze tedy argumentovat, že míra této subjektivity není větší než u kvalitativního sociologického výzkumu.

10

Na místě je také zmínit postřeh Milana Kundery (2000: 199) v románu Nesmrtelnost: „… Moje já se neliší podstatně od vašeho tím, co myslí. Lidí mnoho, myšlenek málo: všichni si myslíme přibližně totéž a myšlenky si navzájem předáváme, půjčujeme, krademe“. 11 Ačkoli veřejně politické problémy jsou sociopolitickými konstrukty a vždy obsahují jistý prvek subjektivity, tato subjektivita není zcela náhodná a bez jakýchkoli hranic (Hisschemöller a Hoppe 2001). Lidé a instituce vykazují jisté vzorce chování ve způsobu, jakým definují problém.

22

V průběhu tohoto kroku má analytik pomoci klientovi zarámovat problém v konkrétních a jednoznačných pojmech a stanovit tvrzení, která pomohou klientovi porozumět technickým a politickým dimenzím problému. Protože problémy jsou vždy vztaženy k hodnotám, definice problému vždy obsahuje normativní stanoviska o tom, co je a není správné a akceptovatelné pro jednotlivé skupiny. Veřejně politické problémy (policy problems) jsou nerealizované potřeby, hodnoty či příležitosti pro zlepšení, které lze řešit prostřednictvím státních nebo veřejných institucí (public action) (Dunn 2004: 72). Při vymezení problému můžeme vyjít z poznatků veřejné politiky, které však musíme ještě dále doplnit. Nároky na vymezení veřejně politického problému lze shrnout takto (Bardach 2000, Patton a Sawicki 1993): • Dotýká se života významného počtu příslušníků daného společenství, i když některých více a/nebo přímo a jiných méně a/nebo nepřímo. • Je analyzovatelný. • Je řešitelný veřejně politickými nástroji. • Není ani příliš široký, ani příliš úzký – některý problém (issue) obsahuje mnoho dílčích problémů, pak je třeba vymezit primární příčinu či problém. • Nelze jej vyřešit snadno a rychle. Základní otázky, které si tedy musíme položit a na které musíme získat kladnou odpověď (jinak nemá smysl provádět policy analysis) jsou podle Bardacha (2000) následující: • Existuje skutečně tento problém? • Dá se tento problém nějakým způsobem řešit? • Má daný klient moc a prostředky k jeho řešení? Patton a Sawicki (1993: 148-149) explicitně uvádějí typy problémů, které by neměly být z pohledu policy analysis považovány za problém. Vážné individuální problémy (např. nedostatečné znalosti populace o určité vzácné chorobě) nemusí být společenským problémem, pokud se to týká pouze určité úzké skupiny lidí. Společenským problémem se stává pouze tehdy pokud se rozšíří na větší počet lidí v daném společenství, anebo hrozí toto rozšíření v budoucnu. Široce rozšířené „problémy“ nemusí být vážným a skutečnými problémy k řešení. Příkladem je dlouhá doba dojíždění do zaměstnání. Cíl zkrátit čas dojíždění na polovinu by mohlo být velmi nákladné a přinést více negativ než pozitiv. Zvýšení standardů (např. stanovení hranice chudoby jako poloviny průměrného příjmu) může vést k tomu, že vznikne relativní problém: Ačkoli v absolutním měřítku lidé netrpí hladem, nouzí apod. vzniká tady problém k řešení. To někdy 23

vede k tomu, že ačkoli výkon a kvalita určité služby se stále zvyšuje a zvyšuje, standardy se zvyšují ještě rychleji a tím vzniká pocit prohlubujícího se problému. Je tedy lepší většinou lepší definovat problém jako nenaplněnou absolutní potřebu.12 Tabulka 5. Problémy veřejné politiky Nepotřebuje veřejnou politiku Individuální problémy Rozšířené problémy Relativní problémy Pramen: Patton a Sawicki (1993: 148-149)

Potřebuje veřejnou politiku Sociální problémy Vážné problémy Absolutní problémy

Eugen Bardach (2000) shrnul své zkušenosti s definicí problému do následujících doporučení: • Myslete ve formě deficitů a nadbytků. • Definice má být hodnotící. • Kvantifikujte, pokud to je možné. • Podmínky, které způsobují problémy jsou také problémy. • Nepředcházení problému je problém. • Iterace – vracejte se k definování problému v průběhu celé policy analysis. Pokud jde o první doporučení (myslete ve formě deficitů a nadbytků), většinou je užitečné využívat v definici problému slovo „příliš“ (příliš mnoho, příliš málo, roste příliš pomalu). Poukaz na to, že něco se (ne)zvětšuje (ne)dostatečně rychle, naznačuje, že problém nemusí být nutně aktuální v současné chvíli, ale může se problémem teprve stát. Příklady mohou být následující: „v USA je mnoho bezdomovců“, „poptávka po ekologických produktech roste rychleji než nabídka“, „populace školních dětí roste rychleji než jsme schopni pro ně vytvářet vzdělávací příležitosti“ atd. Uvažování typu příliš mnoho/málo není užitečné pokud jde o přesné zadání problému, nebo dobře strukturovaný problém (postavit či nepostavit elektrárnu). Druhým Bardachovým doporučením je, aby definice byla hodnotící. Problém znamená, že se někdo domnívá, „že je něco v nepořádku“ (wrong). To je samozřejmě hodnotová, či dokonce filosofická otázka. Často se zde užívá optiky selhání trhu: • je obtížné vybrat poplatky od všech, kteří mají z dané věci nebo služby prospěch (např. základní vědy); • je obtížné stanovit cenu využívané služby či věci (čistého vzduchu) Většina problémů, kde nelze identifikovat jako selhání trhu, většinou nemůže být řešena sebelepšími vládními opatřeními, nebo alespoň ne bez velkých vedlejších efektů. Nemusí jít však vždy o tržní selhání. Řešení zasluhují také problémy: • selhání nebo zhroucení systémů či institucí stojících mimo trh (např. rodiny, občanského sektoru); • spojené s nerovností a s tím, že trh funguje dobře; • existence diskriminace vůči minoritám; • selhání nebo neschopnost veřejného sektoru plnit funkce o kterých se tradičně předpokládá, že je plnit má (školství, zdravotnictví …). 12

24

Názor Pattona a Sawického je pochopitelně velmi diskutabilní a určitě ne bezvýhradně přijímaný ostatními analytiky. Například i relativní problémy (jako je relativní chudoba) mohou oprávněně volat po veřejně politickém řešení. Uvedenou dichotomii problémů však autoři pravděpodobně nezamýšlí jako nějaké dogma, ale spíše jako heuristiku, která by měla začínajícím analytikům politiky pomoci v co nejlepší formulaci problémů.

Za třetí Bardach doporučuje, aby každá definice problému obsahovala, pokud je to možné, kvantifikaci. Tvrzení „příliš málo /mnoho“ by mělo být doprovázeno měřením síly (velikosti - magnitudes). Jak mnoho je mnoho (kolik bezdomovců žije v USA?). V mnoha případech je možné pouze odhadnout velikost („odhaduje se, že …“)., anebo stanovit určité rozpětí. Za čtvrté Bardach upozorňuje analytiky politiky na to, že podmínky, které způsobují problémy jsou také problémy Některé fakta nemusí být problémy samy o sobě, ale jsou příčinami jiných problémů. Například nedostatečné nároky na seřízení automobilových motorů, nejsou problémem samotným, ale mohou vést k velmi negativním vlivům na životní prostředí. Takové problémy můžeme označit jako diagnostické: označují určité podmínky, které se stávají příčinou problémů. V takovém případě je třeba postupovat velmi opatrně a musíme si být velmi jistí, že tento kauzální vztah existuje. Za páté, nevyužití příležitosti je podle Bardacha specifickým typem problému13. Policy analysis se nevěnuje „pouze“ řešení nebo zmírňování problémů. Bohužel v praxi se analytici zabývají především různými ohroženími, problémy, krizemi a nezbývá čas na přemýšlení o možných zlepšeních. Převažuje stanovisko: „If it ain’t broke, don’t fix it”. Některé obecné příležitosti pro sociální zlepšení, které většinou bývají podle Bardacha (2000: 6) opomenuty jsou následující: • Naplnění individuálních potřeb a aspirací jako vedlejší produkt veřejně politických opatření (v rámci restrukturalizace veřejné správy nabídnout větší samostatnost v rozhodování) • Komplementarita – Spojení dvou nebo více aktivit tak, že je to oboustranně prospěšné (veřejné práce snižují nezaměstnanost a prospívají komunitě). • Prevence – ohodnocení potřeb a zaměstnatelnosti lidí před tím, než jdou na úřad práce. • Mnohofunkčnost – Nastavení systému tak, že jedna jeho část (instituce, organizace) vykonává několik funkcí zároveň (finanční úřad nejen vybírá daně, ale zároveň má nástroje k jejich vymáhání). Využití škol nejen pro výuku, ale také mimo dobu školního vyučování. • Zapojení nových a netradičních aktérů. Zapojení lidí z praxe může přinést nečekané postřehy pro zlepšení programu či projektu. • Racionalizace. Zlepšení nastavení systému. Zvýšení využití jednotlivých služeb či zařízení (ve vzdělávání či zdravotnictví). Dále Bardach argumentuje, že také nepředcházení problému je problém. Policy analysis se může zaměřit na již velmi aktuální a „hořící“ problém, anebo ho naopak může předvídat ještě ve fázi, kdy se o něm vůbec neví. Konečně jeho posledním doporučením je, aby se analytik k definici problému znovu a znovu vracel v průběhu policy analysis. Definice problému je klíčový krok. Protože je často těžké učinit jej správně, je potřeba se k němu znovu a znovu vracet. Časem bude třeba problém upravit i podle reálných politických možností.

Hlavní chyby v definici problému jsou podle Bardacha (2000) následující: • Přijmutí definice klienta. • Hledání pouze jednoduchých a zřejmých problémů. • Představa, že všechny problémy vyžadují veřejně politické řešení. Záludnosti a nejčastější chyby v definici problému: - Definování řešení do problému. Problém by neměl obsahovat řešení, a to ani jazykovým opomenutím14. Řešení musí být dokázána a hodnocena empiricky a ne čistě z definice. Proto by měl být problém očištěn pouze do deskriptivní podoby, která je otevřená různým řešením. 13 14

Vzpomeňme zde znovu definici Deryho (1981), který chápe problém právě jako příležitost pro zlepšení. V tomto bodě nepanuje mezi analytiky úplná shoda.

25

Neříkejte: „existuje příliš málo neziskových organizací poskytujících přístřeší bezdomovcům“ (implikuje řešení: zvýšení jejich počtu nebo jejich kapacity), ale „existuje příliš mnoho lidí bez domova“ nebo „stále se zvyšuje počet lidí bez střechy nad hlavou“. Podobně neříkejte „je příliš málo škol“, ale „je příliš mnoho školních dětí na počet dostupných míst“. - Buďte skeptičtí ke kauzálním definicím „diagnostického problému“. Podmínky sice mohou být příčinou problému a mohou být základem definice problému, ale je třeba si být zcela jist o kauzalitě tohoto vztahu. Příklad“ užívání lehkých drog jako je marihuana nemusí být závažným společenským problémem. Za problém je to považováno hlavně proto, že se má za to, že z toho vzniká závislost na mnohem horších drogách, kriminalita apod. Je třeba však mít po ruce opravdu přesvědčivou empirickou evidenci, že tento vztah existuje.

Jak vzniká definice problému v policy analysis? Mnohým, zejména začínajícím analytikům je problém prostě přidělen, anebo alespoň jeho předběžné vymezení. Zkušený analytik naopak spíše problémy vyhledává a sám definuje. V podstatě existují tři situace a přístupy při definici problému: • Problém je již přidělen klientem („máme příliš mnoho bezdomovců, snižte jejich počet“). • Problém je silně artikulován v politické aréně a existují kontrastní názory na alternativy jeho řešení („nedostatek finančních zdrojů na vysokých školách a možnost zavedení školného“). Pragmatický přístup: pokud s tímto problémem nelze nic dělat, nemá smysl ho ani analyzovat. • Analytik sám nalézá a definuje společenský problém k řešení. Ať už je analytik v jakékoli situaci a pozici, policy analysis by měla odhalit zamýšlené i nezamýšlené důsledky navrhovaných opatření pro všechny zúčastněné a z hlediska všech aktérů. Měl by klienta upozornit na to, že příliš úzké vymezení problému může být kontraproduktivní.

26

Sociální realita je velmi komplexní, dynamická, mnohorozměrná a neuspořádaná. Každý sociální vědec si dříve nebo později povzdychne: „když ono všechno souvisí se vším“. Věc se ještě dále komplikuje pokud se snažíme přijít s „užitečným věděním“, které nějakým způsobem hodnotí současnou situaci i různé alternativy v budoucnosti. V této chvíli vstupují do analýzy jednak subjektivní zájmy a hodnoty, jednak vysoká míra neurčitosti. Abychom se v této komplexní realitě neutopili, uspořádáváme a organizujeme své myšlenky do různých modelů, teorií či schémat atd., jejichž prostřednictvím přemýšlíme. Toto uspořádávání a zjednodušování komplexní reality je označováno různým způsobem: model, teorie, výkladové schéma, konceptuální rámec, paradigma, ideologie, světový názor, výkladový rámec a mnoho dalších. Ať už je použit ten či onen termín, vždy jde o to, že se snažíme nějak zjednodušeným a strukturovaným způsobem reprezentovat realitu, abychom vůbec mohli přistoupit k jejímu zkoumání. Na základě literatury budeme chápat model jako nejobecnější termín, zahrnující mnoho odlišných forem (od teorie až po výkladový rámec apod.) Model má ve vědě mnoho různých významů. V logice a matematice je model logický či matematický systém (objekt), který naplňuje určitou abstraktní strukturu a je s ní izomorfní15 – v modelu platí všechny tvrzení a důkazy, které jsou odvozeny pro abstraktní strukturu. V empirických a sociálních vědách o které nám zde jde, je model určitý objekt (jak materiální tak myšlený - graf, materiální objekt, slovní tvrzení atd.), který zastupuje (reprezentuje) jiný objekt – originál a zprostředkovává o něm informace relevantní z hlediska výzkumného či poznávacího záměru. Model tedy není úplnou kopií ani úplnou reprodukcí originálu – v takovém případě by ztrácel svůj smysl – ale zobrazuje originál vždy pouze z určitého hlediska. Model je tedy vždy maximálně přípustným zjednodušením: musí obsahovat všechny prvky (složky, vztahy), které jsou podstatné z hlediska zvoleného záměru. Model je tedy určitá zjednodušená reprezentace světa, někdy fyzického předmětu, někdy situace nebo procesu. Model může mít podobu fyzického objektu (globus), ale také grafického diagramu či dokonce souboru rovnic. Je to vlastně záměrná redukce masy informací do zvládnutelného množství a podoby.

15

Izomorfismus = soutvarovost, z chemie: schopnost různých látek krystalizovat ve stejném typu krystalů; význam: je tu shoda každé jedné části modelu s konkrétní částí v realitě. Izomorfní mapa znamená, že pokud jdu po jednotlivých částech (nádraží, radnice, most …) dojdu na správné místo.

27

V literatuře lze najít různé definice modelu, například: • Deutsch (1952: 357): „Struktura symbolů a operačních pravidel, o kterých se předpokládá, že se shodují se sadou relevantních faktů (points) v existující struktuře nebo procesu“ • Bill and Hardgrave (1973: 28) „Teoretická a zjednodušená reprezentace reálného světa. Je to izomorfní konstrukce reality nebo očekávané reality“. • Neulep (1996: 29): „Grafická reprezentace objektu nebo procesu“. Ačkoli se tyto definice v něčem liší, existuje, že: • Model se týká objektů, procesů, struktur nebo systému. • Model je zjednodušená reprezentace reality. Naše vlastní definice modelu zní: Model je zjednodušená reprezentace reality, ať už objektů nebo procesů, která vyzdvihuje prvky, které jsou z daného hlediska považovány za zvlášť důležité, a vzájemné vazby mezi těmito prvky. Model není zrcadlem reality, ale pouze zvýznamňuje určité aspekty reality, a naopak jiné upozaďuje. Model tak umožňuje zaměřit se na určité prvky a jejich vazby a naopak ignorovat prvky a vazby jiné. Model je vlastně jakési „zmapování“ oblasti, kterou se zabýváme, které má podpořit jednak naší imaginaci, jednak schopnost vidět různé věci ve vzájemných souvislostech, a to právě zjednodušením a uspořádáním jinak velmi komplexní a neuspořádané reality. Model je v policy analysis velmi důležitý. Analytik musí z komplexní reality vybrat jen ty podstatné části a „očistit“ ty nepodstatné aspekty, které zamlžují problém a jeho strukturu. Vzhledem k obecnosti vymezení pojmu model, může dojít k překrývání pojmů jako teorie, hypotéza, norma či ideální typ a dalších. Vskutku model může někdy vystupovat ve formě hypotézy či teorie a určité modelové prvky charakterizují jakékoli vědecké poznávání. Je tedy potřeba vždy specifikovat jaký typ modelu máme na mysli.

Taxonomie modelů může být velmi různá, protože existuje nekonečné množství dimenzí ve kterých se mohou modely lišit. Pro naše účely se zdají být nejdůležitější následující dimenze.

28

Tabulka 6. Typologie modelů Dimenze Forma vyjádření

Účel modelu

Obsah modelu

Úroveň

Kategorie Materiální modely (fyzický model), Verbální či slovní modely (konceptuální model), Informačně grafické modely (chart s) - Ikonické modely (obrazný model – vizualizace, mapa) - Grafické modely (graf) - Diagramatické modely (flow chart, rozhodovací strom, graf v teorii grafů) Symbolické - Numerické modely (číselná) – rovnice - Statistické modely, - Logické modely. Popisné modely (deskriptivní). Normativní modely (preskriptivní). Vysvětlující modely (explanační) – teorie. Prognostické modely (předvídající, simulační). Statické modely - Substanciální a klasifikační modely (schéma) - Strukturní modely Dynamické modely - Funkcionální modely (uspořádání částí z hlediska funkce) - Kauzální modely Mikromodely Makromodely

Pramen: Autor

• Fyzické modely. Miniaturní auta, lodě, liší se od reality především velikostí, ale často také detaily a podrobnostmi; jakkoli mohou být tyto modely přesné, jsou většinou pouhou deskripcí, mohou být zmenšeninou, ale také zvětšeninou (atom, lidské oko). Urbánní plánovači často užívají modelu pro prezentaci projektu. • Verbální modely. Většina modelů v sociálních vědách, každý člověk užívá určitých slov a slovních spojení k reprezentaci reality, zvláštním případem verbálních modelů jsou hypotézy, teorie, analogie či metafory. • Obrazné modely. Vizualizace reality ve formě kresby či mapy • Grafické modely. Graf má uzly a hrany, velmi časté a účinné vyjádření • Symbolické modely. Modely ve formě logických nebo matematických symbolů, nejčastěji formou rovnice

Pro názornost a srovnání budeme demonstrovat různý účel modelů pouze na grafických modelech: • Deskriptivní model. Snaha co nejvěrněji popsat realitu (například mapa, ale také organizační uspořádání organizace) • Normativní modely. Představa o tom, jak by to mělo být, příklad: žádoucí stav inovačního systému, strategie rozvoje vzdělání • Vysvětlující modely. Jedná se již o nějakou teorii, která se snaží vysvětlit určitý jev (například zvýšení počtu rozvodů). • Prognostické modely. Snaží se simulovat různé možné stavy v budoucnosti

29

Existují modely statické (velmi často deskriptivní modely), které v sobě nemají časovou dimenzi, ani žádný pohyb. Oproti tomu dynamické modely popisují určitý proces, anebo pohyb v čase. Oba typy lze ještě dále členit. • Statické modely - Substanciální a klasifikační modely. Tyto modely bychom mohli označit také jako schémata. Příklad: rozčlenění a strukturace určité problematiky do dílčích součástí. Často jde o ad hoc strukturaci, která má pomoci při práci na problematice. Je často poměrně vzdálená realitě a je často také formulována na vysoké úrovni obecnosti. - Strukturní modely. Popisují strukturu určitého systému. Příklad: model ministerstva, model vzdělávací soustavy, sociální sítě aktérů • Dynamické modely - Funkcionální modely. Popisují uspořádání částí určitého systému z hlediska jejich funkce. - Kauzální modely. Vlastně nejvyšší forma modelu, který jednak vysvětluje, jak se dospělo do určitého stavu a zároveň umožňuje jistou predikci do budoucna. Dospět k empiricky podloženému kauzálnímu modelu je však velmi komplikované a vyžaduje specifický způsob sběru dat (longitudinální výzkum, experiment).

Modely lze také rozlišovat podle míry jejich obecnosti. V tomto případě nejde o nějaké diskrétní stavy, ale spíše plynulý přechod od modelů velmi konkrétních, které obsahují části bezprostředně empiricky pozorovatelné (konkrétní organizace, instituce či procesy) až modely velmi obecné, které se skládají z částí (pojmů) velmi obecných, konstruovaných či agregovaných (kvalita života). Příklady: • Makromodely – model determinant hospodářského růstu. • Mikromodely – kasuistika.

Informačně grafické modely (v angličtině označované obecným pojmem charts) mají několik různých podob (Harris 1999: 71), a to zejména mapu, graf a diagram. Je potřeba poznamenat, že terminologie zde není ustálená. Např. v matematické teorii grafů se grafem označuje to, co se jinde (i v tomto textu) označuje jako diagram. Protože oba přístupy jsou zavedené, budeme rozlišovat graf v širším slova smyslu a graf z teorie grafů. Graf Graf (graph též plot) představuje znázornění funkční závislosti dvou nebo více kvantitativních proměnných v určité soustavě souřadnic (např. vztah mezi mírou nezaměstnanosti a výškou vzdělání v určitém regionu). Graf má jednu, dvě nebo tři osy užívající jedno či více kvantitativních měřítek. Existuje nepřeberné množství grafů: sloupcový, pruhový, spojnicový, výsečový, bodový, prstencový, paprskový atd. Diagram Diagram je kresebné znázornění vztahů, postupů či funkčních závislostí. Hlavním účelem je názorně ukázat jak spolu souvisí lidé, myšlenky, věci atd. K tomu se užívá textu zobrazeným v obdélníku či kroužku a spojeným různými typy čar. Čísla jsou v diagramech užívána v menší 30

míře. Jednou z forem diagramu je vývojový diagram (flow chart), který vizuálně uspořádává související informace (události, proces) do sekvenční nebo chronologické podoby. Další formou je rozhodovací strom (decision tree = decision chart = decision diagram = decision flow chart). Ten znázorňuje různé alternativní rozhodnutí a důsledky plynoucí z těchto rozhodnutí). Jiným specifickým příkladem je graf v teorii grafů (Demel 2002: 11). Graf se zde skládá z tzv. vrcholů a tzv. hran. Hrana vždy spojuje dva vrcholy a je buď orientovaná, nebo neorientovaná. U hran orientovaných rozlišujeme počáteční a koncový vrchol a říkáme, že hrana vede z počátečního do koncového vrcholu. Neorientované hrany chápeme jako symetrické spojení dvou vrcholů. Mapy Mapy jsou zjednodušené reprezentace reality, o kterých nelze objektivně říci, že jsou špatné nebo dobré. Čím je realita složitější a komplexnější, tím více je třeba zjednodušovat, tím méně je mapa realistická a schématičtější.

Teorie je soubor systematicky propojených generalizací, které umožňují sledované jevy vysvětlovat a činit předpovědi do budoucna (Shoemaker 2004: 110)16. Jinak řečeno jde o uspořádanou množinu tvrzení (pravdivých, dostatečně potvrzených, dokázaných) vztahujících se k dané oblasti a splňující určité podmínky (Čechák 1996: 1290): • Jednoznačnost a dostatečná přesnost používaných pojmů. • Úplnost. Teorie zahrnuje všechny objekty a jevy (eventuálně i vazby mezi nimi), náležející k oblasti ke které se vztahuje • Požadavek konzistence. V rámci dané teorie nesmí existovat dvě navzájem se vylučující se tvrzení.

Paradigma je společný vzor vědy v určitém období, určitý model toho, jak by se měla dělat věda, resp. co věda je a není. Podle Petruska je paradigma: optika, teorie, jazyk, metoda, problematika a autorita. Konkrétně v sociologii je podle něj mnoho paradigmat a tato sociologická paradigmata jsou vymezena takto: „jde o specifický pohled na společnost nebo její část, který zahrnuje výklad, teorii společnosti nebo její části, který je proveden obvykle ve specifickém jazyce a s použitím svébytné terminologie, opírá se o specifickou metodologii, vyplývá z ní nebo ji iniciuje, řeší relativně ustálený typ problémů relativně ustálenými postupy a opírá se o poměrně stabilní okruh autorit, jejichž vědní aktivita slouží jako model provozování vědy“. (Petrusek 1996b: 753).

Hypotéza je podmíněně pravdivý výrok o vztahu mezi dvěma jevy, o příčinách, existenci, změně apod. nějakého objektu. Jiná definice říká, že hypotéza je domněnka o existenci určitého vztahu nebo stavu (Krathwohl 2004:4). Lze odlišit prvotní (implicitní), spontánně vzniklé hypotézy a hypotézy vědecké, které musí být formulovány tak, aby byly ověřitelné – verifikace, nebo vyvratitelné – falzifikace (Zich 1996: 395).

16

Je potřeba upozornit, že často se pojem teorie a model vymezují ve vzájemném protikladu.

31

Jde o poměrně frekventovaný pojem, avšak nikterak nedefinovaný. Implicitně je však toto sousloví většinou chápáno asi jako hledání a definování pojmů k uchopení výchozí problémové situace, která sama o sobě se zdá být příliš nejasná na to, aby se bezprostředně přistoupilo k její přesné operacionalizaci. Jde tedy o určitý systém pojmů a jejich vzájemných vztahů, který tvoří předstupeň či vstupní orientaci ve složité problematice. Vymezení těchto pojmů (konceptualizace) má jednak čtenáře uvést do pojmů (případně dalších symbolů), které jsou nezbytné k pochopení určité složitější konstrukce, jednak tuto problematiku ohraničuje. Často jde tedy vlastně o předznamenání určitého způsobu myšlení o daném problému a jeho rozčlenění. Často jde však také „pouze“ o obecné pilíře nějaké strategie a nikoli o specifikaci pojmů17. V tomto směru by snad tak bylo lepší hovořit o výkladových rámcích, protože zde jde prvotně o jakési pedagogické rozčlenění a nikoli o vymezení pojmů (konceptů). Z hlediska typologie a dimenzí modelů uvedených výše se jedná v podstatě o statický model (schéma), který nějakým způsobem klasifikuje pojmy (často značně obecné) a vztahy mezi nimi. Používá se velmi často v různých strategických dokumentech, které pracují s velmi složitou a komplexní sociální realitou. Nevýhodou bývá právě jeho obecnost a schematičnost (ontologický status jednotlivých prvků bývá dosti nejasný: trh práce, identita, konkurenceschopnost atd.).

Metafora je přenesení významu na základě vnější podobnosti. Nejčastější obecné metafory ve veřejné politice jsou podle Bardacha (2000) následující: • Trh, kde se střetává nabídka s poptávkou (např. „nabídka“ nemocničních lůžek versus „poptávka“ po nich) • Evoluční mechanismus, mechanismus přirozeného výběru Existuje však mnoho dalších metafor (Bardach 2000). Například byrokracie může být metaforicky nahlížena jako: • Rutinně jednající a předprogramovaný automat • Jedinec v prostředí, hnaný touhou přežít • Kmen se svými vlastními rituály a bezpečnostními opatřeními proti „kontaminaci“ vetřelci • Struktura rolí a vztahů, které jsou navzájem komplementární v rámci racionální dělby práce • Nástroje společnosti pro dosahování společenských cílů Podle Morgana (1986) mohou metafory dobře sloužit k popisu a porozumění organizací. Podle něj organizace mohou nabývat různých podob, podle toho jakou metaforu zvolíme. Organizace můžeme chápat jako: • Stroje, • Organismy, • Mozky, • Kultury • Politické systémy; • Mentální vězení (psychic prisons), • Neustálá změnu, proměna a transformaci; • Nástroje dominance 17

32

Viz například http://www.un.org/esa/socdev/iyop/iyopcf0.htm

Analogie je úsudek zjišťující shodu porovnávaných předmětů či jevů ze shody jejich některých vlastností. Jestliže předmět A má vlastnosti a, b, c, d; předmět B má vlastnosti b, c, d, usuzujeme, že má tedy patrně i vlastnost a.

Výkladová schémata jsou vysoce abstraktní „zobecněné formy organizace poznání, které toto poznání umožňují, zprostředkují a zároveň aktivně ovlivňují“ (Potůček 1981). Různé typy výkladových schémat (kauzální výkladové schéma, interakční v. s.. kondicionální v.s., systémové v.s., teleonomické v.s. a holistické v.s.) jsou „analytickými abstrakcemi, odvozenými z celku poznávacího procesu pro potřeby gnozeologické analýzy. Vyjadřují některé důležité, navzájem rozlišitelné a nepřevoditelné složky tohoto procesu“ (op.cit. 413). Výkladové schéma je jakýsi „model modelů“, tj. různé odlišné způsoby strukturace a reprezentace reality.

Kauzální modely jsou zjednodušené reprezentace teorií, které se snaží vysvětlit a předvídat příčiny a důsledky veřejných politik. Jednou z nejužívanějších statistických technik je path analysis. Kauzalitu lze však většinou jen velmi těžko dokázat přímo na základě empirických dat, a proto jsou kauzální modely často stavěny na mnoha předpokladech. Graf 3. P
íklad kauzálního makromodelu.

Model determinant zdraví. Pramen: Evans a Stoddart (1990: 1359)

Podle Deutsche (1966: 8) má model následující funkce: • Funkce organizační. Pomáhá organizovat data. Tím umožňuje nalézt dříve neznámé podobnosti a spojení mezi částmi. Model ukazuje hlavní části struktury nebo procesu, takže umožňuje soustředit pozornost a zároveň vztahovat jednotlivosti k celku. Je to tedy způsob organizace našeho poznání a poznávání. • Funkce prediktivní. Pomáhá činit predikce. Tím, že model ukazuje různé vztahy, může vést k testovatelným předtuchám a domněnkám. Může se stát základem pro odhad různých pravděpodobností, a tím k formulaci hypotéz. • Funkce heuristická Model může být užitečným heuristickým nástrojem, pedagogickým prostředkem, který podněcuje studenty k samostatným objevům. Může být efektivním ko33

munikačním prostředkem mezi učitelem a žákem, tím že složité a nejednoznačné informace učiní jednoduššími a srozumitelnějšími. Model také umožňuje jednodušeji sledovat výklad. • Funkce měřící. Model může napomoci k měření síly vztahů. Model nejen umožňuje ukazovat existenci určitého vztahu, ale také jeho usuzovat na jeho sílu. Model může zahrnovat různou sílu čar podle očekávané intenzity vztahu.

Jak se stávají modely komplexnější (více částí a spojení) a dynamičtější, jejich grafické znázornění a vizualizace se stává stále složitější a obtížnější. Mnoho tvůrců modelu je nespokojeno s pouhými dvěma či třemi statickými rozměry a dospívá k názoru, že animace ve které by se prostředí a procesy neustále měnily, by byly nejlepším způsobem zobrazení. Rozvoj ICT začíná tyto představy umožňovat. Podmínkou animace je mít nějaký dobrý příběh.

Je vhodné připomenout také některé možné negativní stránky modelů a modelování (Shoemaker et al. 2004: 119-122): 1. Modely nezbytně zjednodušují, což může v sociálních vědách, kde jsou hlavními subjekty lidé, působit jako nehumánní a nedůstojné. (např. když jsou lidé nahlíženi pouze jako objekty a nikoli subjekty jednání). 2. Modely mají často tendenci soustředit se na to, co je nejvíce vidět a tím udržovat status quo. Některé věci mohou být skrytě neefektivní a nefunkční, ačkoli to na první pohled není patrné. 3. I modely, stejně jako teorie, mohou stát na některých chybných předpokladech, které zabraňují správné tvorbě teorií. (Toto je však pravděpodobně více námitka proti těm, kteří modely užívají než proti samotným modelům). 4. Modely jsou většinou o typických a normálních situacích, ve výjimečným a netypických situacích model neposkytuje žádnou oporu. (Např. někteří lidé mohou mít velmi nepravidelné příjmy). 5. Modely mohou odrazovat od primárního vědeckého úkolu – vytvoření kauzálních vysvětlení. V mnoha modelech chybí vyjádření kauzálních vztahů. (Tím se vskutku modely liší od teorie, které dovolují odhadovat říkat „co se stane když“). 6. Modely vždy zjednodušují a budovat zjednodušovat. Představa, že můžeme vytvořit jeden vyčerpávající model zahrnující všechny prvky a vazby je utopická. Přesto s nimi mnoho vědců zachází, jako by byly schopny zachytit vše. Závěrem diskuse o modelech je možno říci, že model nemá být ani nerealisticky jednoduchý, ani nepřístupně komplexní. Chceme modely tak jednoduché jak jen to jde, bez toho aby byly příliš hrubé a nepropracované.

34

Pakliže jsme provedli analýzu prostředí a aktérů (strukturace problému), rozbor problému z hlediska policy analysis (definice problému) i empirický a teoretický rozbor problému (modelování problému), můžeme přistoupit k samotné formulaci, která je výsledkem těchto tří procesů. Formulace problému je písemné či grafické zachycení problému z hlediska analytika (v podobě zprávy, prezentace atd.) určené pro rozhodovatele, ale i další zúčastněné aktéry. Je to často výstup nejen celého procesu vymezování problému, ale celé policy analysis. Formulace problémů je součástí politické arény a politické agendy. Problém by měl být formulován co nejstručněji, nejsrozumitelněji a nejpřesvědčivěji. Formulace problému by měla obsahovat vymezení klíčových termínů a výčet hlavních „vysvětlujících proměnných“ (Irwin 2003: 40). Měla by zahrnovat empirickou evidenci, která osvětluje závažnost (šíři a hloubku) a legitimitu problému. Měla by však také zahrnovat kritické zhodnocení toho, co nevíme a jaká další empirická evidence je potřeba, abychom mohli problém a jeho řešení ještě lépe vyhodnotit. Stejně tak by formulace problému měla obsahovat identifikaci možných bariér řešení daného problému – tedy kontext problému. Délka formulace problému záleží na okolnostech – účelu sdělení a povaze samotného problému. Obecně řečeno by ale neměla být příliš dlouhá18. Problém je většinou popsán pomocí čísel, ale dá se použít i scénářů či příběhů. V poslední době začala být věnována velká pozornost vizualizaci a grafické reprezentaci veřejně politických problémů tak, aby byly veřejnosti prezentovány co nejsrozumitelněji a co nejpřesvědčivěji (Tufte 1990, 1997)19.

18 19

Podle Irwina (2003: 41) by obyčejně neměla formulace problému přesahovat dvě až tři stránky textu. Mnoho zajímavých informací o vizualizaci lze najít například na stránkách Prof. Marti Hearst z UC Berkeley: http://www.sims.berkeley.edu/~hearst/

35

V literatuře policy analysis lze najít následující metody využitelné při vymezování problému: • Analýza hranic (Boundary analysis) – Dunn 2004, Hosseus a Pal 1997 • Klasifikační analýza (Classificational Analysis) - O‘Shaughnessy 1971 • Hierarchická analýza (Hierarchy Analysis) - O‘Shaughnessy 1971 • Analýza aktérů (Stakeholders analysis) – Mitchell et al. 1997 • Synektika (Synectics) –Gordon 1961 • Analýza mnohačetných perspektiv (Multiple Perspective Analysis) – Linstone et al. 1981 • Analýza předpokladů (Assumptional Analysis) – Mitroff et al. 1979 • Argumentační mapování (Argumentation Mapping) • Q-Methodologie (Q-Methodology) • Interpretativní strukturní modelování (Interpretive structural modeling) • Technika rozhodovacích seminářů (Technique of Decisions Seminars) – Laswell 1963 Podle našeho názoru je třeba metody uplatnitelné při vymezování problému považovat i SWOT analýzu a metoda stromu problémů (Problem Tree).

SWOT analýza je jedinou rozšířenou metodou strukturace problému20. Je přitom zajímavé, že v žádných učebnicích policy analysis není vůbec uváděna21. Podle našeho názoru jde ale o typickou metodu, která umožňuje efektivně strukturovat a vymezit poznávací pole. SWOT analýza pochází z managementu, kde je jednou z metod analýzy výchozího stavu podniku pro tvorbu strategického plánu a pro strategické řízení. SWOT je akronymem pro vnitřní silné (strengths) a slabé (weaknesses) stránky a pro příležitosti (opportunities) a ohrožení (threats) identifikované ve vnějším prostředí. Je pohotovým a snadno použitelným nástrojem pro popis

20 21

36

V mnoha strategických a koncepčních dokumentech je také metodou jedinou. Příčinou může být to, že není pokládána za „dostatečně vědeckou“ (jedná se spíše o heuristiku než o metodu) a také to, že teorie policy analysis nedokáže dostatečně reagovat na potřeby praxe.

celkové situace podniku/společnosti. Je to velmi flexibilní a univerzální metoda. Většinou jde o kolektivní proces, ale SWOT analýzu může provést i jednotlivec (v tomto případě však slouží spíše jako podklad pro další diskusi). SWOT analýza může být provedena rychlým „brainstormingovým“ způsobem, může být však také výsledkem dlouhodobé analytické práce.22 Účelem SWOT analýzy není pouze určit jakýkoli druh silných či slabých stránek, příležitostí a ohrožení, ale vytipovat a zaměřit se na ty, které mají strategický význam. SWOT analýza se často zobrazuje pomocí matice (Tabulka 8), která ukazuje základní vazby mezi jednotlivými prvky (silné a slabé stránky, příležitosti a ohrožení) a na jejímž základě lze přímo generovat potenciální strategie.a formulovat konkrétní problémy a cíle23. Tabulka 7. Prvky SWOT analýza a jejich vazba na tvorbu strategií Příležitosti - O

Ohrožení - T

Slabé stránky - W Hledání – WO Tyto strategie jsou zaměřeny na překonání (odstranění) slabých stránek využitím příležitostí. Pro realizaci těchto strategií bývá příznačné, že vyžadují získávání dalších zdrojů pro využití (iniciaci) příležitostí.

Silné stránky - S Využití – SO SO strategie jsou strategie využívající silných stránek (společnosti) ke zhodnocení příležitostí identifikovaných ve vnějším prostředí. Obtížnost definování i realizace této strategie je mimo jiné dána i tím, že kombinace S-O umožňující jejich realizaci se v reálném životě vyskytuje zřídka.

Vyhýbání – WT Jedná se o obranné strategie zaměřené na odstranění (překonání) slabých stránek a vyhnutí se (eliminaci) vnějšího ohrožení. V případě podniku jde o "boj o přežití"

Konfrontace – ST ST strategie jsou možné tehdy, je-li společnost dostatečně silná na přímou konfrontaci s ohrožením

Tato induktivní technika slouží k vytyčení hranic metaproblému, pomocí definic zúčastněných aktérů (Dunn 2004: 96). Probíhá ve třech krocích. • Krok 1 – Nalezení všech zúčastněných aktérů a saturace výběrového vzorku. Metodikou sněhové koule se získává okruh lidí o kterých se ví, že se liší v postoji k dané problematice (reforma zdravotní péče atd.). Proces pokračuje dokud není uzavřen okruh všech aktérů. • Krok 2 – Vyjasnění různých reprezentací problému, tj. různých myšlenek, základních paradigmat, dominantních metafor či obecně systémů interpretace jejichž prostřednictvím přisuzujeme význam jednotlivým událostem. Tyto poznatky mohou být získány osobními rozhovory, nebo realističtěji, telefonáty či studiem dokumentů těchto aktérů. • Krok 3 – Vyjasnění hranic metaproblému. Ukazuje se, že zde existuje podobná zákonitost jako u odhadu hranic v jiných oblastech (např. jazyky nebo vědecké články). Po počátečním rapidním nárůstu nových témat a myšlenek, dochází k jisté saturaci myšlenek, konceptů, proměnných, předpokladů, domněnek či návrhů politik. Všechny tyto aspekty se začínají opakovat. Pokud jsme provedli analýzu aktérů skutečně odpovědně, máme stanovené hranice metaproblému. 22

Existuje mnoho možností jak provádět analýzu. V případě kolektivní SWOT analýzy je například možné rozmístit v místnosti čtyři přenosné tabule (anebo prostě čtyři velké role papíry) a rozdělit účastníky na čtyři skupiny. Každá skupina pracuje vždy na jedné části SWOT analýzy, pak se úkoly prohodí. Každá skupina tedy může navázat na to, co vymyslela skupina před ní. 23 Zpracováno s pomocí „Metoda SWOT analýzy pro zpracování SUR“. Dostupné na http://www.ceu.cz/SUR/prilohap2.asp Další informace o metodě viz například http://www.mindtools.com/swot.html

37

V literatuře nelze najít mnoho příkladů uplatnění metody analýzy hranic (výjimkou je například práce Hosseus a Pal 1997). V České republice, pokud je nám známo, nebyla tato metoda užita nikdy. Obdobným způsobem však bylo postupováno například při zpracování některých veřejných anket (viz například Veselý a Čermák 1999).

Strom problémů je univerzální metoda identifikace, prioritizace a vizualizace problémů. Strom problémů je často součástí participativních plánovacích metod. Jde o diagram příčin a důsledků, tj. faktorů, které způsobují určitý problém. Stejně jako každý strom, má strom problémů „kmen“, „kořeny“ a „větve“. Kmen představuje klíčový problém, kořeny příčiny problému a větve důsledky tohoto problému. Graf 4. Obecná struktura stromu problémů

D ůsledky

Ú střední problém

P říčiny

Strom problémů by měl být v ideálním případě skupinovou záležitostí, které se účastní odlišní aktéři. • Krok 1. Formulace negativních výroků, které se týkají dané oblasti či problematiky. Tyto výroky by měly být zaznamenány na tabulky a zavěšeny tak aby na ně každý viděl. Postupuje se tak do té doby, dokud existují nápady. • Krok 2. Seskupení tvrzení, které se zdají být podobné anebo příbuzné a jejich převedení na přibližně podobnou úroveň obecnosti. Vyloučení nejasných tvrzení. • Krok 3. Identifikace klíčového problému, tj. takového který se zdá být v centru všech problémů a jeho umístění do středu tabule. • Krok 4. Zhodnocení všech ostatních výroků a jejich rozčlenění na příčiny a důsledky problému. Příčiny jsou graficky umístěny pod problémem, efekty či důsledky pak nad problémem. Jestliže některé příčiny vyvolávají určitý důsledek ve vzájemném působení, jsou umístěny vedle sebe pod efekt, který způsobují. Některé výroky mohou být obecné problémy, které jsou mimo možnost řešení, ale které jsou důležité z hlediska problému. 38

• Krok 5. Pokračování v uspořádání důsledků a efektů a jejich vzájemné porovnání. Jedno tvrzení vede k jinému. • Krok 6. Zhodnocení zda nechybí nějaká tvrzení a jejich doplnění. • Krok 7. Zkontrolování celkové logiky stromu a jeho přepsání na papír. Ve většině případů skupina dospěje k závěru, že realita je velmi složitá a že interakce probíhají oběma směry. Většina problémů nemá jednoduché lineární uspořádání. Nicméně účelem stromu problémů není modelování vztahů, ale prvotní vyjasnění problematiky a její strukturaci. Nejde zde o přesnou identifikaci a operacionalizaci problému, ale o jakýsi mezikrok, ve kterém se strukturuje problematika, nikoli však nutně kauzálně. Pro svoji volnost není tato metoda uváděna v učebnicích policy analysis, domníváme se však, že přestože je vskutku spíše jakýmsi meziproduktem policy analysis, je vhodné ji provést. Strom problémů má mnoho různých variant. Především může být proveden bez kategorizace a klasifikace příčin (Příklad 1) a nebo s kategorizací příčin (Příklad 2). Graf 5. Příklad 1 . Strom problémů bez kategorizace příčin

Pramen: The Problem Tree. Technical information put simply infosheet 10324

24

Podle The Problem Tree dostupné na http://www.foodgrainsbank.ca/proposal_guide/tips/tips103.pdf

39

Graf 6. P
íklad 2 . Strom problém s kategorizací p
íin

Pramen: ‘Child Labour in Nepal: Facts and Figures’ (1998)25

Tato technika slouží k vyjasnění a klasifikaci problémových situací (Dunn 2004: 99). Abstraktní pojmy (chudoba, nezaměstnanost atd.) jsou zde složeny z dílčích konkrétních objektů nebo situací. Neexistuje přesný návod jak takovou klasifikaci činit (jedná se o takovou „intuitivní faktorovou analýzu“), lze však říci jaké jsou znaky dobré klasifikace: • Substantivní relevance. Základ klasifikace je vyvinut podle účelu situace. To znamená, že jednotlivé třídy a podtřídy by měly být co nejblíže realitě problémových situací. • Úplnost. Kategorie musí být vyčerpávající, tj. každá část (situace) musí patřit do nějaké třídy. • Výlučnost. Kategorie jsou vzájemně disjunktní. Každý subjekt nebo situace může spadat pouze do jedné kategorie. • Konzistentnost. Přidělení do každé kategorie by mělo být založeno na jednoznačném klasifikačním principu.. • Hierarchické uspořádání. Kategorie, subkategorie a sub-subkategorie musí být citlivě odlišeny. Cokoli obsahuje všechny části nemůže být zároveň dílčí součástí. 25

40

Podle Data Analysis: Tree Diagrams dostupné na http://www.sharedlearning.org.uk/Data%20Analysis%20-%20Tree%20Diagrams.doc

Vhodnou pomůckou je zde teorie množin a tzv. Vennovy diagramy.

Hierarchická analýza je technika k identifikaci možných příčin daných problémových situací (Dunn 2004: 103). Jde o logické utřídění těchto příčin, nikoli modelování jejich vzájemných vztahů. V tomto směru jde o podobnou techniku jako je klasifikační analýza, která má stejné požadavky (relevanci, úplnost …). Zatímco však se klasifikační analýza zaměřuje na klasifikaci různých jevů a aspektů problematických situací, hierarchická analýza se zaměřuje na možné, pravděpodobné a ovlivnitelné příčiny. Graf 7. Příklad hierarchické analýzy

Příklad: Příčiny požárů Přímá

Svíčka Nešťastné zažehnutí

Lampa

Kouření

Lidská činnost Nepřímá

Teplo pohybujících se součástí Elektřina

Elektřina Událost nezpůsobená člověkem

Topení

Chemická reakce Pramen: Dunn 2004

41

Hlavní otázkou této studie bylo, co to je veřejně politický problém a jakou metodologií a metodami ho lze vymezit. Došli jsme přitom k závěru, že vymezení problému má jak aspekt politický, tak aspekt odborný. Vymezení problému chápeme jako nejobecnější pojem zahrnující „strukturaci“, „formulování“, „modelování“ a „definování“ problému. Tyto čtyři termíny jsou komplementární, nicméně zřetelně odlišné aktivity. Zatímco u strukturace a modelování problému převažuje prvek odborný, u definování a formulování problému převažuje prvek politický. To je v souladu s celou podstatou policy analysis, jejíž náplní je jak poznání o politickém procesu samotném („vědění o politice“), tak poskytování praktických doporučení („vědění pro politiku“). Terminologické odlišení je podle nás nezbytné, chceme-li postihnout dvojjedinost (respektive „čtyřjedinost“) procesu vymezování problému a vyhnout se praktickým a metodologickým zmatkům. Každý aspekt vymezování problému totiž vyžaduje odlišnou metodologii a odlišný metodologický přístup. Strukturace problému jako proces mapování různých perspektiv problémů z pohledu zúčastněných aktérů, je založena především na kvalitativních technikách. Pro úspěšnou strukturaci problému je nezbytné zapojení mnoha aktérů, ať už v podobě společných diskusních setkání, anebo v podobě různých anket či cílených výzkumů názorů a postojů. Definování problému je oproti tomu individuální úkol jednotlivého analytika, který se na základě dostupných poznatků a provedené strukturaci problému snaží uchopit problém co nejlépe tak, aby splňoval zadání klienta, byl přesvědčivě položený a především pak skutečně řešitelný. Definování problému nezbytně obsahuje jistou míru subjektivity, což je dáno nutností výběru určitého pohledu na problém. Nicméně policy analysis obsahuje cenné rady na to, jak k definici problému přistupovat tak, aby vymezený problém byl základem pro opatření, která jsou vskutku zlepšení věcí veřejných. Modelování problému vychází ze zpřesněného vymezení problému. Jde v podstatě o čistě vědeckou aktivitu, založenou často na kvantitativní metodologii. Jde vlastně o proces, kterým většina příruček policy analysis začíná. Ačkoli jde i podle našeho názoru o velmi důležitou činnost (a v této stati jsme ji věnovali mimořádnou pozornost), modelovat problém lze až po té, co je nejdříve strukturován a následně definován26. Formulace problému je pak skutečným vyvrcholením procesu vymezování problému. Je možné ji dobře provést až tehdy, když byla úspěšně provedena strukturace, definice i modelování problému.

26

42

Metody modelování jsou dobře známy, proto jsme se věnovali více samotným typům a užití modelů

Je zcela evidentní, že metod vymezení problému, které máme v současné době k dispozici, není příliš mnoho, nebyly a nejsou příliš často využívány a jejich podstata je většinou ještě nedostatečně propracovaná. Podle našeho názoru však jejich rozvoj brzdil především nejasný kontext jejich uplatnění. Například metoda stromu problémů může být užita jak při strukturaci problémů (kolektivní aktivita zúčastněných aktérů a hledání různých aspektů problému), při definici problému (jako pomůcka pro zpřesnění problému), při modelování problému (jako pomůcka pro hledání klíčových kauzálních proměnných) či při formulaci problému (jako účinný komunikační prostředek). Nejde tedy jen o promýšlení metod vymezování problému samotných, ale také – a možná především – o promýšlení různých kontextů jejich uplatnění.

43

Ackoff, R. L. (1978). The Art of Problem Solving. New York: Wiley. Ackoff, R. L. (1981). The Art and Science of Mess Management. Interfaces, 11(1), 20-26. Bardach, E. (1981). Problems of Problem Definition in Policy Analysis. In J. P. Crecine (Ed.), Research in Public Policy & Analysis and Management (Vol. 1, pp. 161-171). Greenwich, CT: JAI Press. Bardach, E. (2000). A Practical Guide for Policy Analysis. The Eightfold Path to More Effective Problem Solving. New York, NY: Chatham House Publishers. Bill, J. A., & Hardgrave, R. L. J. (1973). Comparative politics: The quest for theory. Columbus, OH: Charles E. Merill. Binbasioglu, M. (1999). Problem structuring support for collaboration and problem solving. Journal of Computer Information Systems, 40(2), 54-63. Birkland, T. A. (2001). An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making. New York: M. E. Sharpe. Checkland, P. B. (1985). Formulating Problems for Systems Analysis. In H. J. Miser & E. S. Quade (Eds.), Handbook of Systems Analysis: Overview of Uses, Procedures, Applications, and Practice. New York: North Holland. Corner, J., Buchanan, J., & Henig, M. (2001). Dynamic decision problem structuring. Journal of Multicriteria Decision Analysis. Čechák, V. (1996). Teorie. In H. Maříková, M. Petrusek & A. Vodáková (Eds.), Sociologický slovík. Praha: SLON. Dahl, R. A. (1985). Nuclear weapons: Democracy versus guardianship. Syracuse: SUNY Press. Demel, J. (2002). Grafy a jejich aplikace. Praha: ACADEMIA. Dery, D. (1981). Problem Definition in Policy Analysis. Lawrence: University Press of Kansas. Deutsch, K. W. (1952). On communication models in the social sciences. Public Opinion Quarterly, 16, 356-380. Deutsch, K. W. (1966). The Nerves of Government. New York: The Free Press. Diesing, P. (1962). Reason in society. Five types of decisions and their social conditions. Urbana, Ilinois: University of Ilinois Press. Dror, Y. (1968). Policymaking re-examined. San Francisco: Chandler. Duncker, K. (1945). On problem solving. Psychological Monographs, 58. Dunn, W. D. (1988). Methods of the Second Type: Coping with the Wilderness of Conventional Policy Analysis. Policy Studies Journal, 7(4), 720-737. Dunn, W. N. (2004). Public Policy Analysis: An Introduction (3rd ediiton ed.). Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall. Eden, C., Sims, D., & Jones, S. (1979). Policy analysis and organizational politics. European Journal of Operational Research, 3, 207 - 215. Eden, C., & Sims, D. (1981). Subjectivity in Problem Definition. Interfaces, 11(1), 68-74. Eden, C. (2004). Analyzing Cognitive Maps to Help Structure Issues or Problems. European Journal of Operational Research, 159, 673-686. Evans, R. G., & Stoddart, G. L. (1990). Producing Health, Consuming Health Care. Social Science and Medicine, 31(12), 1347-1363. Finke, R. A., Ward, T. B., & Smith, S. M. (1996). Creative Cognition. Theory, Research, and Applications. Cambridge, MA: MIT Press. 44

Gordon, W. J. (1961). Synectics. New York: Harper & Row. Harris, R. L. (1999). Information Graphics. A Comprehensive Illustarted Reference. New York: Oxford University Press. Hisschemöller, R., & Hoppe, R. (2001). Coping with Intractable Controversies: The case for problem structuring in policy design and analysis. In R. Hisschemöller, R. Hoppe, W. N. Dunn & J. Ravetz (Eds.), Policy Studies Review Annual (Vol. 12, pp. 47-72). New Brunswick: Transaction Publishers. Horlick-Jones, T., Rosenhead, J., Georgiou, I., Ravetz, J., & Lofstedt, R. (2001). Decision support for organisational risk management by problem structuring. Health, Risk & Society, 3(2), 141-165. Hosseus, D., & Pal, L. A. (1997). Anatomy of a Policy Area: The Case of Shipping. Canadian Public Policy, 23(4), 399-415. Irwin, L. G. (2003). The Policy Analyst’s Handbook: Rational Problem Solving in a Political World.: M.E. Sharpe. Jonassen, D. H. (2000). Toward a design theory of problem solving. Educational Technology: Research & Development, 48(4), 63-85. Kepner, C. H., & Tregoe, B. B. (1965). The rational manager. New York: McGraw-Hill. Kimball, A. W. (1957). Errors of the Third Kind in Statistical Consulting. Journal of American Statistical Association, 52, 133-142. Krathwohl, D. R. (2004). Methods of Educational and Social Science Research. Long Grove, Illinois: Waveland Press, Inc. Kundera, M. (2000). Nesmrtelnost. Brno: ATLANTIS. Laswell, H. D. (1963). The future of political science. New York: Atherton Press. Lindblom, C., & Cohen, D. (1979). Usable Knowledge. New Haven: University of Yale Press. Linstone, H. A. (1981). The Multiple Perspective Concept: With Applications to Techology Assessment and Other Decision Areas. Technological Forecasting and Social Change, 20, 275-325. MacRae, D. J., & Whittington, D. (1997). Expert Advice for Policy Choice: Analysis and Discourse. Washington, D.C.: Georgetown University Press. Mitchell, R., Agle, B., & Wood, D. (1997). Towards a theory of stakeholder identification and salience: defining the principle of who and what really counts. Academy of Management Review, 22(4), 853-886. Mitroff, I. I., & Emshoff, J. R. (1979). On Strategic Assumption-Making: A Dialectical Approach to Policy and Planning. Academy of Management Review, 4(1), 1-12. Mitroff, I. I., & Mason, R. O. (1980). Structuring Ill-Structured Policy Issues: Further Explorations in a Methodology for Messy Problems. Strategic Management Journal, 1, 331-342. Moore, M. H. (1976). Anatomy of the Heroine Problem: An Exercise in Problem Definition. Policy Analysis, 2(4), 639-662. Morgan, G. (1986). Images of organization. Newbury Park, CA.: Sage Publications. Nadler, G. (1983). Human Purposeful Activities for Classifying Management Problems. Omega, 11(1), 15-29. Neuliep, J. W. (1996). Human communication theory: Applications and case studies. Boston: Allyn & Bacon. O‘Shaughnessy, J. (1971). Inquiry and Decision. New York: Harper & Row. Patton, C. V., & Sawicki, D. S. (1993). Basic Methods of Policy Analysis and Planning (Second edition ed.). Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall. 45

Petrusek, M. (1996). Paradigma. In H. Maříková, M. Petrusek & A. Vodáková (Eds.), Sociologický slovník. Praha: SLON. Petrusek, M. (1996). Problém sociální. In H. Maříková, M. Petrusek & A. Vodáková (Eds.), Sociologický slovník. Praha: SLON. Pidd, M., & Woolley, R. N. (1980). A Pilot Study of Problem Structuring. The Journal of the Operational Research Society, 31. Reitman, W. R. (1965). Cognitive and Thought: An information processing approach. New York: Wiley. Rittel, H. W. J., & Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a general theory of planning. Policy Sciences, 4, 155-169. Rosenhead, J. (1996). What‘s the problem? An introduction to problem structuring methods. Interfaces, 26(6), 117-131. Schon, D. A. (1987). Educating the Reflective Practioner: Toward a New Design for Teaching and Learning in the Profesions. San Francisco, CA: Jossey-Bass. Shoemaker, P., Tankard, W., & Lasorsa, D. (2004). How to Build Social Science Theories. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, Inc. Simon, H. A. (1973). The Structure of ill structured problems. Artificial Intelligence, 4, 181201. Sternberg, R. (2001). Praktická inteligence. Praha: Grada Publishing. Stone, D. (2002). Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. New York, N.Y.: W. W. Norton & Company. Tufte, E., R. (1990). Envisioning Information. Cheshire, Connecticut: Graphics Press. Tufte, E., R. (1997). Visual and Statistical Thinking: Displays of Evidence for Making Decisions. Cheshire, Connecticut: Graphics Press. Veselý, A., & Čermák, V. (1999). Quo vadis české vědy v pohledu zúčastněných: analýza výzvy 3+3. Praha: Rada vlády pro výzkum a vývoj. Von Winterfeld, D. (1980). Structuring Decisions Problems for Decision Analysis. Acta Psychologica, 45, 71-93. Weimer, D. L., & Vining, A. R. (2005). Policy Analysis: Concepts and Practice (4th ed. ed.). Upper Saddle River, NJ: Prentice-Hall. Weiss, C. (1977). Research for Policy‘s Sake: The Enlightment Function of Social Research. Policy Analysis, 3, 531-545. Wildavsky, A. (1979). Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. Boston: Little, Brown. Woolley, R. N., & Pidd, M. (1980). Problem Structuring. A Literature Review. The Journal of the Operational Research Society, 32(3). Zich, F. e. (1996). Hypotéza. In H. Maříková, M. Petrusek & A. Vodáková (Eds.), Sociologický slovník. Praha: SLON.

46

1/2003 2/2003

Internetoví Češi na cestě za svojí budoucností Knowledge-Driven Development

Bednařík A. Veselý A.

1/2004

Kultivace vědění v klíčový faktor produkce

Veselý A., Kalous J., Marková M.

2/2004

Vstup ČR do prostoru politické komunikace a rozhodování v EU Politický vývoj ve střední Evropě po r. 1989 a jeho dopad na neziskový sektor Political developments after 1989 and their impact on the nonprofit sector Modernizace veřejné správy a vybraných veřejných služeb Understanding Governance: Theory, Measurement and Practice

3/2004 3/2004 4/2004 5/2004

6/2004 7/2004

8/2004 9/2004

Zpráva o stavu země. Strategické volby, před nimiž stojí Czech Welfare State: Changing environment, changing institutions Český stát veřejných sociálních služeb: měnící se prostředí, měnící se instituce Experti o mechanismech sociální soudržnosti v naší společnosti Pojetí sociální soudržnosti v soudobé sociologii a politologii

10/2004

Církve a sociální soudržnost v naší zemi

11/2004

The First Prague Workshop on Futures Studies Methodology

Balabán M. a kol. Frič P. Frič P. Ochrana F. Potůček M. Veselý A. Nekola M. Potůček M. a kol. Potůček M. Mašková M. Ochrana F. Kuchař P. Prudký L. Musil J., Bayer I., Jeřábek H., Mareš P., Prudký L., Sedláčková M., Sirovátka T., Šafr J. Prudký L. Slintáková B. (eds.) Potůček M. Nováček P.

47

1/2005

Elity a modernizace

2/2005

Reálná konvergence České republiky k EU v porovnání s ostatními novými členskými zeměmi Růst zkreslení HDP v prostředí transformace: implikace pro měření růstu a rozvoje české ekonomiky Kvalita českých vývozů a dovozů Metody a metodologie vymezení problému

3/2005 4/2005 5/2005

6/2005 7/2005

Veřejná politika, veřejné volby, veřejné rozpočty (vybrané problémy) Evaluace: metody, východiska, přístupy

8/2005

Policy a proces tvorby politiky

9/2005

Veřejnost jako aktér modernizace (výzkumná zpráva)

10/2005

The Second Prague Workshop on Futures Studies Methodology and Colloquium Designing the Future in Europe 2005 Péče o staré lidi v rodině Vnitřní periferie jako forma sociální exkluze

11/2005 12/2005

Všechny texty jsou k dispozici na: http://ceses.cuni.cz/studie/index.php.

48

Frič P., Prudký L. Nekola M. Slavík C. Benáček V. Horáková T. Veselý A.

Ochrana F. Nekola M. Ochrana F. Hloušková H. Veselý A. Nachtmannová M. Drhová Z. Frič P., Prudký L. Nekola M.

Potůček M. a kol. Jeřábek H. Musil J. Müller J.