Arató Krisztina Bartal Anna Mária Kónya Márton Nizák Péter AZ EURÓPAI UNIÓ STRUKTURÁLIS ALAPJAI ÉS A PARTNERSÉG ELVE MAGYARORSZÁGON

Arató Krisztina–Bartal Anna Mária–Kónya Márton–Nizák Péter AZ EURÓPAI UNIÓ STRUKTURÁLIS ALAPJAI ÉS A PARTNERSÉG ELVE MAGYARORSZÁGON

1

2

Arató Krisztina–Bartal Anna Mária Kónya Márton–Nizák Péter

Az Európai Unió strukturális alapjai és a partnerség elve Magyarországon

Rejtjel Kiadó
Budapest, 2008 3

A kötet szerzői Dr. Arató Krisztina diplomáit az ELTE BTK történelem-orosz szakán (1992) és a Victoria University of Manchester Európai Politika szakán (1994) szerezte. Ph.D disszertációját „Szociális párbeszéd az Európai Unióban” címmel védte meg a BKÁE Nemzetközi Kapcsolatok doktori iskolájában. Jelenleg az ELTE ÁJK Politikatudományi Intézet docense, a Magyar Politikatudományi Társaság főtitkára. Számos Európai Uniós és nonprofit témájú kutatást végzett, több tanulmány és könyv szerzője. Fő szakterülete az Európai Unió története, az Európai Unió kohéziós politikája, valamint a szociális és társadalmi párbeszéd folyamatai és szereplői. Dr. Bartal Anna Mária 1988-ban gyógypedagógus-logopédus tanári, 1993-ban szociálpolitikusi diplomát szerzett. Ph.D disszertációját 1999-ben az ELTE doktori iskolájában „Elméleti kihívások gyakorlati válaszok a nonprofit szektorban” címmel védte meg. Jelenleg a PPKE BTK Szociológiai Intézetének egyetemi docense, a „Civil társadalom – nonprofit szektor szociológiája” szakirány elindítója és szakmai vezetője. Számos nonprofit témájú kutatást végzett, több tanulmány és könyv szerzője. Legutóbbi műve a Századvég kiadónál 2005-ben „Nonprofit elméletek, modellek, trendek” címmel jelent meg. A Civiltalis Egyesület vezetőségének tagja és az Eurohíd Alapítvány alapítója, majd szakmai tanácsadója. Kónya Márton 2004-ben végzett az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán politológusként. 2002 augusztusa és 2003 májusa között gyakornokként dolgozott az Nemzeti Fejlesztési Hivatal Kommunikációs és Partnerségi főosztályán. 2006 szeptemberétől az PTE-BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola politikatudományi programjának hallgatója. PhD disszertáció témája: Fenntartható városi fejlődés – az európai integráció hatása a városi politikákra. Oktatóként és tananyagfejlesztőként több a strukturális alapok felhasználásához kapcsolódó képzési projektben vett részt. Nizák Péter az Open Society Institute munkatársa, az ELTE ÁJK Politikatudományi Intézetében PhD-hallgató. 1989-ben az ELTE ÁITFK-n, 1993-ban pedig az ELTE BTK-n szerzett diplomát. 1992-től a Független Ökológiai Központ (FÖK), 1996-tól a Demokratikus Jogok Fejlesztéséért Alapítvány (DemNet), 2002-tõl a Civil Társadalom Fejlődéséért Alapítvány (CTF) munkatársa, majd 2006-tól a Magyar Soros Alapítvány igazgatója. Szakmai publikációinak fő tárgya a demokráciafejlesztés, a nonprofit fejlesztési programok és a részvételi demokrácia.

ISBN 978-963-7255-56-4 A kötetet kiadja a Rejtjel Kiadó Felelős vezető: Mánfai Tiborné

4

Tartalomjegyzék

A civil partnerség az Európai Unió strukturális alapjainak fogadásában Magyarországon: a 2004–2006 és a 2007–13 között időszak partnerségi folyamatai a tervezés-programozás szakaszában ........................................11 Bevezetés ......................................................................................11 1. Az Európai Unió strukturális alapjainak partnerség elve ..........14 2. A civil partnerség a strukturális alapok fogadásának tervezési-programozási szakaszában Magyarországon: a Nemzeti Fejlesztési Terv és az Új Magyarország Fejlesztési Terv egyeztetési mechanizmusai .............................21 2.1. A 2004–2006-os időszak (Nemzeti Fejlesztési Terv) partnerségi elemei a tervezés-programozás időszakában .....21 2.2. A 2007–2013-as időszak (Új Magyarország Fejlesztési Terv) partnerségi elemei a tervezés-programozás időszakában........................................................................26 3. Értékelés és következtetések .....................................................31 3.1. A 2004–2006-os időszak....................................................31 3.2. A 2007–2012-es időszak ....................................................35 3.3. Tendenciák az Európai Bizottság partnerség értékelései szempontjai alapján ..........................................36 A civil szervezetek tapasztalatai a strukturális alapokból finanszírozott projektek pénzügyi lebonyolításában................41 Bevezetés ......................................................................................41 I. A HEFOP és az EQUAL programok vizsgálata (2004–2006) ..................................................................................43 1. A kutatás céljai és módszerei ....................................................43 2. A vizsgált HEFOP és EQUAL pályázó szervezetek általános jellemzői.....................................................................50

5

3. Szervezeti-működési és EU-s pályázati problémák...................57 4. A projektmegvalósítás során jelentkező pénzügyi, gazdálkodási problémák............................................................66 4.1. Felkészülés az európai uniós pályázati programok pénzügyi, gazdálkodási lebonyolítására .............................66 4.2. Az önrész biztosításával kapcsolatos pénzügyi problémák...........................................................70 4.3. A projekt-támogatás első részletének kifizetésével kapcsolatos problémák .......................................................71 4.4. A projekt-támogatás utolsó részletének kifizetésével kapcsolatos problémák .......................................................76 II. A pénzügyi problémák és azok kezelésének tapasztalatai a nyertes HEFOP és EQUAL projektek (2004–2006) empirikus vizsgálata alapján ....................................83 1. A pénzügyi problémák elemzése...............................................84 1.1. Önrész ................................................................................84 1.2. A projektek finanszírozása .................................................88 2. A szervezetek javaslatai ............................................................95 2.1. A pályázók által javasolt intézkedések, eszközök a pályázó szervezete pénzügyi, gazdálkodási problémáinak kezelésére ....................................................95 2.2. A pályázók által javasolt eszközök a pályázó szervezetek pénzügyi, gazdálkodási stabilitásának, versenyképességének növelésére .......................................98 2.3. A szervezetek kölcsönfelvétellel kapcsolatos javaslatai ..........................................................................101 III. Összegzés ..............................................................................104 Egyedül nem megy!? – a civil/nonprofit szervezetek projekt-szinten megvalósuló partnerségének vizsgálata a Humánerőforrás-fejlesztés Operatív Programban 2004–2006...................................................................................109 Bevezetés ....................................................................................109 1. A partnerség kaleidoszkópja – a meghatározások, értelmezések sokszínűsége ......................................................113 2. A partnerség alkímiája, avagy mérhető-e a partnerség?..........118

6

3. A vizsgálat eredményei ...........................................................125 3.1. Miért, kivel és milyen formában? – a projekt-szintű partnerségek indokai, a résztvevők, érintettek azonosítása és az együttműködések formái......................129 3.2. Hiányok és érdekek – a partnerség indikátorai a civil/nonprofit szervezetek HEFOP projekt-szintű együttműködéseiben.........................................................134 3.3. A partnerség dinamikája és a projektmegvalósítást befolyásoló tényezők a civil/nonprofit szervezetek HEFOP projekt-szintű együttműködéseiben ....................140 3.4. Minden jó, ha a vége jó? – a projekt-szintű partnerségi együttműködések eredményei és hatásai a civil/nonprofit szervezetek HEFOP projekt-szintű együttműködéseiben.........................................................145 Összegzés ....................................................................................147 A strukturális alapok fogadása Magyarországon – a partnerség elvének érvényesülése a monitoring bizottságokban a Nemzeti Fejlesztési Terv időszakában (2004–2006).................................................153 Bevezetés ....................................................................................153 1. A monitoring bizottságok szabályozása ..................................156 1.1. Európai uniós szabályozás ...............................................156 1.2. A 2004–2006-os időszakra vonatkozó hazai szabályozás ..160 1.3. A 2007–2013-as időszakra vonatkozó hazai szabályozás...167 2. A monitoring bizottságok működése rendje............................172 2.1. A monitoring bizottságok felállításának körülményei......173 2.2. A monitoring bizottságok összetétele...............................174 2.3. A monitoring bizottságok működési szabályai.................177 3. A monitoring bizottságok működésnek hatásai.......................181 3.1. A monitoring bizottságok hatékonysága, hatásossága .....181 3.2. Transzparencia .................................................................182 3.3. A monitoring bizottságok működésének eredményei ......185 4. Következtetések ......................................................................186 Melléklet .....................................................................................191

7

8

Tisztelt Olvasó!

A kötetben, amelyet a kezében tart, az Európai Unió Strukturális Alapjai egyik alapelvének, a partnerség elvének érvényesülését vizsgáljuk Magyarországon. Úgy gondoljuk, a téma roppant időszerű, hiszen az Európai Unió Strukturális Alapjainak hatékony felhasználása kulcsfontosságú Magyarország jövője szempontjából. Ennek ellenére kevés kutatás, elemzés foglalkozik a Strukturális Alapok felhasználásának magyarországi tapasztalataival. A kötet nem törekszik arra, hogy az eddig felhasznált támogatások eredményességét vizsgálja, hanem egy, a hatékony felhasználást alapvetően befolyásoló tényezőt, a partnerség elvét, annak a tervezésben, lebonyolításban, monitorozásban való érvényesülését elemzi. A partnerség elvének elsősorban az az eleme érdekelt bennünket, amely a kormányzati és a nem-kormányzati szervezetek közötti együttműködést érinti. Milyen módon és milyen mértékig működik együtt a kormányzat a civil szervezetekkel az ország rövid- és középtávú jövőjét meghatározó fejlesztési programok kialakításában? Mennyire képesek a civil szervezetek kihasználni a befolyásolás lehetőségét? Hogyan képesek ezek a szervezetek partnereikkel együttműködni a Strukturális Alapokból finanszírozott projektjeik lebonyolításában? Mennyire hatékony a civil szféra működése a Strukturális Alapokból finanszírozott programok monitoringja során? Tágabb értelemben ugyanakkor a mai magyar társadalom működéséről is képet kaphat az olvasó. A civil szervezetek szerepének vizsgálata a Strukturális Alapok fogadásának folyamatában jelzi a kormányzati munka átláthatóságának, valamint a civil szervezetek szervezettségének és felkészültségének állapotát.

9

A kötetben közölt kutatások a Civil Európa Egyesület projektje keretében, a Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe támogatásával készültek.1 A kutatás során Arató Krisztina kutatásait támogatta még Bolyai ösztöndíja, és a projektben segítséget nyújtott még a Civilek a Nemzeti Fejlesztési Terv Nyilvánosságáért Munkacsoport (CNNy) és a Civil Foglalkoztatási Műhely. A támogatóknak ezúton köszönetet mondunk. Budapest, 2008. augusztus 8. A Szerzők

1

First Findings – Analysing the Impact of European Integration on the Hungarian Civil Society and initiating public debate on it, HU/IX 2006/24.

10

A civil partnerség az Európai Unió strukturális alapjainak fogadásában Magyarországon: a 2004–2006 és a 2007–13 között időszak partnerségi folyamatai a tervezés-programozás szakaszában Arató Krisztina – Nizák Péter

Bevezetés Az Európai Unió regionális (új kifejezéssel kohéziós) politikájának elsődleges célkitűzése a tagállamok, azokon belül a szubnacionális szinten működő régiók közötti fejlettségbeli különbségek csökkentése, a fejletlenebb régiók közelítése legalább az Európai Unió átlagos fejlettségi szintjéhez. Az alapvetően gazdasági célokkal létrejött integrációs intézményrendszer azonban nemcsak a gazdasági (infrastrukturális, vállalkozásfejlesztési, stb.), hanem a társadalmi kohézió (foglalkoztatottság növelése, élhető környezet fenntartása, stb.) szempontjait is figyelembe veszi. A közösségi kohéziós politika tehát komplex fejlesztési szempontrendszer alapján, alapvetően a strukturális alapok eszközrendszerével, s ezeken keresztül jelentős közösségi források rendelkezésre bocsátásával kívánja a rászoruló tagállamok, illetve régiók felzárkózását szolgálni. Magyarország a csatlakozási szerződés életbe lépése óta jogosult ezen források igénybe vételére. Mivel a strukturális alapok szabályozása és pénzügyi lehetőségeinek meghatározása alkalmazkodik az EU jelenleg 7 éves ciklusokra tervezett ún. költségvetési perspektívájához, Magyarország számára 2004 május 1-től 2006 december 31-ig állt rendelkezésre az első „forráscsomag” a regionális politikából. A jelenlegi, 2007 és 2013 közötti időszakban pedig, az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) keretei között mintegy 8000 mrd Ft értékű forrás áll fejlesztési célokra Magyarország rendelkezésére. A fejlesztési források igénybe vételének egyik alapvető kérdése, hogy ki határozza meg azt, hogy egy-egy ország, illetve régió mi11

lyen célok megvalósítására és hogyan használhatja fel a rendelkezésre álló forrásokat. A források egy része származik ugyanis az EU költségvetéséből, ahhoz a tagállami költségvetésből meghatározott mennyiségű forrást kell rendelni, s a támogatások kedvezményezettjei szintén bizonyos mértékben önrészt kötelesek elkülöníteni projektjeikhez. A támogatások legjelentősebb forrásait biztosító EU és a tagállam, mint legfőbb finanszírozók nyilvánvalóan kiemelt szereplők a támogatások tervezésében és lebonyolításában. Kérdés azonban, hogy az EU, illetve az állami intézmények elégséges információval, tudással és hatékonysággal tudják-e, hogy egy-egy országban, régióban melyek a legfőbb teendők? A válasz a kérdésre egyértelmű nem. A strukturális alapokkal kapcsolatos folyamatokban ezért közösségi dokumentumok írják elő a nem-kormányzati partnerek részvételét is. A strukturális alapok egyik kiemelt működési alapelve a partnerség elve. A partnerség elve alapvetően három szinten értelmezhető. Az első értelmezés az Európai Unió (képviseletében az Európai Bizottság, annak is megfelelő Főigazgatósága(i)) és a tagállam megfelelő szerveinek együttműködését tételezi. Ez az együttműködés magától értetődő – mivel az Európai Bizottság a tagállamokkal együtt gyakorolja szakpolitikákkal kapcsolatos végrehajtó funkcióját, ez a strukturális alapok működtetése vonatkozásában sem történhet másként. A második értelmezési szint a tagállamokon belüli kormányzati és regionális intézmények közötti együttműködés. Mivel a támogatások címzettjei hivatalosan a régiók, a központi és a regionális kormányzati szervek kooperációja szintén szükségszerű. A partnerség elvének harmadik szintje azonban kilép az állami szektorból: a kormányzati szervek és a nem-kormányzati szereplők együttműködését írja elő. A strukturális alapok fogadásának folyamata alapvetően három részre osztható. Az első szakaszban – szintén a strukturális alapok rendszerének egyik alapelve (tervezés-programozás) szerint a források elköltését dokumentált tervezési folyamatnak, ún. nemzeti fejlesztési tervek készítésének kell megelőznie. Ebben a tervdokumentációban szerepelnie kell a helyzetfelmérésnek, helyzetelemzésnek, stratégiának, célrendszernek, illetve a konkrét operatív programoknak is. A következő fontos fázis a program végre12

hajtása, vagyis a projektek generálása, működtetése, végrehajtása. S végül, a monitoring (nyomonkövetés) és ellenőrzés szakaszában a programok működésnek köztes (folyamatos) és végső értékelése következik. A jelen tanulmányban a partnerség harmadik, civil elemének érvényesülését vizsgáljuk Magyarországon, kizárólag a tervezésprogramozás szakaszában, a 2004–2006 és a 2007–13 közötti költségvetési időszakban. A strukturális alapok forrásainak lehívását szabályozó hazai tervezési dokumentum, az I. Nemzeti Fejlesztési Terv, valamint az Új Magyarország Fejlesztési Terv készítéséről lesz tehát szó, a civil partnerség szempontjából. A tanulmány három részből áll. Az első részben áttekintjük az EU strukturális alapjainak partnerség elvét az elméleti kérdések és a jogszabályok tükrében. A második részben részletesen elemzésre kerülnek a strukturális alapok magyarországi fogadásának tervezési szakaszaiban (2004–06, valamint 2007–13) ezidáig lezajlott civil partnerségi folyamatok gyakorlati vonatkozásai. A harmadik részben pedig ezek értékelésére kerül sor, mégpedig abból a szempontból, hogy a nemkormányzati szervezetekkel folyatott együttműködésnek az Európai Bizottság által meghatározott, de általánosan is alkalmazható alapvető elvárásai mennyire érvényesültek a tervezési partnerség hazai folyamataiban. A tanulmányban nem térünk ki az Európai Unió regionális politikájának, s a strukturális és kohéziós alapok működésének általános elveire, folyamataira és hatásaira, mivel ezeket a témákat számos hazai elemzés is tárgyalja1. Kizárólag a fenti témákra koncentrálunk, feltételezve, hogy az olvasó a vonatkozó általános ismeretek birtokában van.

1

Lásd a hazai szakirodalomban például FORMAN, Balázs: Regionális politika az Európai Unióban. VÁTI, 2000, Budapest., KENGYEL, Ákos: Az Európai Unió regionális politikája. Aula, Budapest, 2002. HORVÁTH, Gyula: Regionális támogatások az Európai Unióban. Budapest, Osiris Kiadó. 2001.

13

1. Az Európai Unió strukturális alapjainak partnerség elve Az Európai Unió Strukturális Alapjai közösségi szabályozásában – mely szabályozás általában a több évet átfogó költségvetési perspektívához kapcsolódik – a partnerség elve a közösségi regionális politika 1988-as reformja során került rögzítésre. Míg a reformot megelőző időszakban a közösség regionális támogatásai alapvetően a tagállamok által kialkudott kvóták alapján a tagállamok által „önkényesen” megjelölt támogatási területekre jutottak, s a támogatások mértéke is alig érte el a közösségi költségvetés 5%-át, 1988 után gyökeresen megváltozott a közösségi fejlesztéspolitika szemlélete. A struktúrapolitikát szolgáló alapok működését funkcionálisan összekapcsolták, megnövekedett az erre a területre fordítható közösségi pénzeszközök aránya, s nem utolsósorban az alapok működtetésébe erőteljesebben bevonták a közösségi intézményrendszert. Horváth Gyula szerint az 1988-as reformoknak három fontos célja volt, melyek a következők: − a strukturális politika tényleges gazdasági hatásokat kiváltó eszközökkel történő motivációja; − a tagállamok támogatásának hosszabb távú programokhoz történő kapcsolása; − a strukturális politika megvalósításában résztvevő szereplők közötti partnerkapcsolatok kiépülésének elősegítése, különös tekintettel a regionális hatóságokra.2 E célrendszernek megfelelően a strukturális támogatási rendszer alapelveinek meghatározására is sor került, melyek között szerepelt a partnerség elve is.3 Az 1988-as rendelet 4. cikke a következőképpen határozza meg a partnerség fogalmát: „magában foglalja a szoros együttműködést a Bizottság és minden érdekelt hatóság között a nemzeti, regionális vagy helyi szinteken, melyeket a programban minden tagállam megjelöl”.4 2

Lásd HORVÁTH, Gyula: Európai regionális politika. Dialóg-Campus, Pécs, 1998. p. 337. 3 Az 1988-as reform során meghatározott alapelvek a következők: szubszidiaritás és decentralizáció, partnerség, programozás, koncentráció és addicionalitás. 4 Lásd a Tanács 2052/88 (1998. június 24.) rendeletét.

14

A fenti szemlélet egyértelműen jelzi, hogy a közösségi törekvések célja a közösségi támogatások olyan elosztása, amelyben szerepe van az érintett régiók, térségek hatóságainak is annak érdekében, hogy a támogatások valóban az arra leginkább rászorult területekhez jussanak el. Az 1993-ban született, az új költségvetési-programozási időszakra vonatkozó szabályozás kibővítette a partnerség fogalmát, s ezzel együtt a partnerek körét is, amennyiben a konzultációba bevont szervezetek közé felvette a tagállamok által kijelölt gazdasági és szociális partnerek körét is.5 Ezzel megtörtént az a szemléletváltás a strukturális alapok szabályozásában, amely a (tagállami vagy szubnacionális szintű) kormányzati, államigazgatási szereplőkön kívül bizonyos nem-kormányzati szereplők bevonását is lehetővé, sőt kötelezővé teszi az alapok fogadásának folyamatába. Az 1993– 1999-es időszak vonatkozásában a strukturális alapok partnerségi elvének megvalósulását vizsgáló, a Tavistock Intézet által készített összehasonlító tanulmány a partnerség 3 célját fogalmazta meg: • Hatékonyabb megvalósítás – azzal, hogy a program végrehajtásáért felelős szervezetek is részt vesznek a program különböző fázisaiban, biztosítható a megfelelő végrehajtás; • A program célkitűzéseinek adekvát meghatározása – azzal, hogy a helyi körülményekkel pontosan tisztában lévő partnerek részt vesznek a program végrehajtásában, fokozható a beavatkozások hatékonysága; • A helyi fejlesztési kapacitások bővítése – a partnerségi együttműködés a partnerek egymástól történő „tanulása” minden résztvevő fél számára kedvező hatással bír.6 Ezek a megállapítások érvényesek a 2000–2006 közötti költségvetési időszak partnerségi céljaira is, azzal a megszorítással, hogy a partnerség fogalmát és szerepét az új, 1260/1999-es rendelet 8. cik5 6

Lásd a Tanács 2081/1993 (1993. július 20.) rendeletét. The Thematic Evaluation of the Partnership Principle. Final Synthesis Report. February 1999. Prepared by the Tavistock Institute Evaluation Development and Review Unit with the assistance of ECOTEC Research and Consulting Ltd. Lásd http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/rathe_en.htm Letöltés dátuma: 2008.07.01.

15

ke (kiegészítő jelleg és partnerség) részletesebben és egyértelműbben határozza meg: (1) A Közösség intézkedései kiegészítik a megfelelő nemzeti lépéseket, illetve hozzájárulnak azokhoz. A szóban forgó intézkedések kidolgozása a Bizottság és a tagállam közötti szoros konzultatív kapcsolat (a továbbiakban: partnerség) keretében történik, a tagállam által a nemzeti szabályozásnak és a fennálló gyakorlatnak megfelelően kijelölt hatóságok és szervek, nevezetesen a következők, bevonásával: – a regionális és helyi hatóságok, valamint egyéb, hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóságok, – a gazdasági és szociális partnerek, – bármely egyéb megfelelő illetékes szerv. A partnerség az első albekezdésben meghatározott egyes partnerek megfelelő intézményi, jogi és pénzügyi hatásköreinek teljes tiszteletben tartása mellett működik. A nemzeti, regionális, helyi vagy más szintet legmegfelelőbben képviselő partnerek kijelölése során a tagállam valamennyi érintett szerv bevonásával széles körű és hatékony társulást hoz létre, a nemzeti szabályozással és gyakorlattal összhangban, figyelembe véve a nemek közötti egyenlőség előmozdításának, valamint a fenntartható fejlődésnek a környezet védelmére és minőségének javítására vonatkozó követelmények összehangolása révén történő elősegítésének szükségességét. Valamennyi kijelölt fél (a továbbiakban: partnerek) egy közös célra törekszik. (2) A partnerség kiterjed a támogatás előkészítésére, finanszírozására, monitoringjára és értékelésére. A tagállamok biztosítják a megfelelő partnerek társulását a programozás különböző szakaszaiban, figyelembe véve az egyes szakaszokra vonatkozóan rögzített határidőt. (3) A szubszidiaritás elvét alkalmazva a támogatás végrehajtása a tagállamok feladata, az egyes tagállamok egyedi rendelkezéseivel összhangban lévő megfelelő területi szinten, és a Bizottságra ruházott hatásköröknek, különösen az Európai Közösségek főköltségvetése végrehajtásának sérelme nélkül. 16

(4) A tagállamok együttműködnek a Bizottsággal annak érdekében, hogy a közösségi alapok felhasználására a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveivel összhangban kerüljön sor. (5) A Bizottság a Közösség strukturális politikájáról évente konzultál a szociális partnereket képviselő európai szintű szervezetekkel.7 A jogszabály partnerségi vonatkozásainak értelmezésekor két kérdésre érdemes figyelmet fordítani. Először annak meghatározását kell értékelni, hogy kik a lehetséges partnerek, másodszor pedig azt, hogy a strukturális alapok fogadásának mely szakaszaira vonatkozik a partnerség. Az első kérdéskör esetében nyilvánvaló és egyértelmű az Európai Bizottság és a tagállam közötti partnerségi viszony, annál is inkább, mert a tagállam által elkészített, a teljes tervidőszakra vonatkozó programozási dokumentum szerződés formájában is megerősítést nyer, melyet a tagállam és az Európai Bizottság ír alá. A regionális és helyi hatóságok bevonása, mint láttuk, a partnerség eredeti – az 1988-as reform szellemiségét idéző – tartalmát hordozza: ők a leginkább érintett szereplők a támogatások fogadásában, hiszen a térségükben megfogalmazódó fejlesztési igényeket ezek a partnerek ismerik a legjobban és a projektek gyakorlati megvalósítása, kivitelezése is itt történik. Az 1. pontban meghatározott „egyéb, hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóságok” kitétellel a jogszabály voltaképpen maximálisan alkalmazkodik a tagállam közigazgatási rendszeréhez – Magyarország esetében például, mivel ágazati operatív programok voltak a 2004–2006-ra vonatkozó tervdokumentumban döntő arányban, a felelős ágazati minisztériumok és az érintett központi kormányhivatalok partneri együttműködése alapvető fontosságú. A nem-kormányzati szereplők vonatkozásában nevesítve a gazdasági és szociális partnerek szerepelnek, amely szereplők magukban foglalják a szakszervezeteket, a munkaadói szervezeteket és az egyéb, gazdasági célokkal működő nem–kormányzati szervezeteket (kamarák, ágazati szövet7

A Tanács 1260/1999-es rendelete (1999. június 21) 1999.06.26. Az Európai Közösségek Hivatalos Lapja L 161. szám

17

ségek, stb.). Az 1. cikkben meghatározott „bármely egyéb megfelelő illetékes szerv” kitétel teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy a számukra a fejlesztéspolitika szempontjából jelentős bármely szereplőt bevonják a strukturális alapok fogadásának folyamatába. A jogszabály szövege két lehetséges ilyen körre implicit módon utalást is tesz – mivel a nemek közötti esélyegyenlőség és a környezetvédelem horizontális elveit az együttműködés során figyelembe kell venni, nyilvánvaló, hogy az ezen érdekek és témák mentén szerveződő civil csoportok kihagyhatatlanok a partnerségi együttműködés folyamatából. A jelen tanulmányban a partnerség vonatkozásában elsősorban a kormányzati szereplők és a nem-kormányzati szervezetek vonatkozó együttműködésére koncentrálunk. A rendelet partnerségi szabályozásának második fontos aspektusa, hogy a partnerek a Strukturális Alapok fogadásának mely szakaszaiban működnek együtt. A jogszabály a 2000–2006-os időszakra négy együttműködési területet határoz meg: az előkészítés, a finanszírozás, a monitoring és az értékelés szakaszát. Az előkészítés szakasza a strukturális alapok logikája szerint a tervezésprogramozás szakaszát jelenti. Ebben a szakaszban kerülnek meghatározásra azok a fejlesztéspolitikai célterületek, az azokhoz rendelt források és a konkrét megvalósítást lehetővé tevő ún. operatív programok, amelyek a beavatkozási területeket az elméleti szinttől szinte a gyakorlati, pályázati szintig meghatározzák. Ennek a dokumentációnak Magyarországon – és több más tagállamban is – Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) volt a hivatalos elnevezése. E hosszadalmas tervezési-programozási folyamat során – a tagállamra bízott módszerekkel és eszközökkel – be kellett vonni a jogszabályban megjelölt kormányzati és nem-kormányzati szereplőket egyaránt. A finanszírozásra vonatkozó együttműködést egy másik alapelv – az addicionalitás – is kiemeli; a közösségi alapokból származó finanszírozást ugyanis ki kell egészíteni a tagállam költségvetéséből, valamint a végső kedvezményezettek részéről a projektek megvalósításához a tervdokumentumokban és a pályázati kiírásokban meghatározott önrésszel. Ez az elem a kormányzati és nem-kormányzati szereplők együttműködését csak távolról érinti.

18

Az 1260/1999-es rendelet 35. cikke szerint a partnerség elve a monitoring tevékenységre is kiterjed: a monitoring bizottságok öszszetételét a partnerek jóváhagyják – ez implicit módon azt is jelent(het)i, hogy azokban részt is vesznek. A tervezés-programozás szakasza mellett tehát a monitoring bizottságokban való részvétel a Strukturális Alapok fogadásának második legjelentősebb partnerségi eleme. A jogszabályban negyedik együttműködési területként meghatározott értékelés szakasza a program végrehajtásának végén következik. A támogatások felhasználásáról szóló értékelő dokumentációt, mely leméri a beavatkozások végrehajtásának különböző aspektusait, szintén véleményeztetni kell a partnerekkel. A strukturális alapok jelenlegi (a 2007–13-as időszakra vonatkozó) általános szabályozásának legfontosabb dokumentuma a Tanács 1083/2006/EK rendelete a jelenlegi strukturális alapok (ERFA, ESZA és Kohéziós Alap) általános rendelkezéseiről. Ezen rendelet 11. cikke a következőképpen szól a partnerségről: (1) Az alapok célkitűzéseit a Bizottság és az adott tagállam közötti szoros együttműködés (a továbbiakban: a partnerség) keretében kell megvalósítani. A tagállam adott esetben és a hatályban lévő nemzeti szabályozással és gyakorlattal összhangban partnerséget alakít ki többek között a következő hatóságokkal és szervekkel: a) az illetékes regionális, helyi, városi és egyéb közhatóságok; b) a gazdasági és társadalmi partnerek; c) bármely egyéb megfelelő, a civil társadalmat képviselő szervezet, a környezetvédelmi partnerek, nem kormányzati szervezetek, valamint a férfiak és nők közötti egyenlőség előmozdításáért felelős szervezetek. A nemzeti szabályozással és gyakorlattal összhangban valamennyi tagállam nemzeti, regionális és helyi szinten, illetve a gazdasági, szociális, környezetvédelmi és egyéb területeken kijelöli az adott területet legmegfelelőbben képviselő partnereket (a továbbiakban: a partnerek), figyelembe véve a nők és férfiak közötti egyenlőség és a – környezet védelmére és állapotának javítására vonatkozó követelmények integrációja által megvalósuló – fenntartható fejlődés támogatásának szükségességét. 19

(2) A partnerséget az (1) bekezdésben meghatározott egyes partnerkategóriákra vonatkozó intézményi, jogi és pénzügyi hatáskörökkel teljes összhangban kell megvalósítani. A partnerség az operatív programok előkészítését, végrehajtását, monitoringját és értékelését fogja át. A tagállamok adott esetben valamennyi érintett partnert – különösen a régiókat – bevonják a programozás különböző szakaszaiba az egyes szakaszok tekintetében megállapított határidőn belül. (3) A Bizottság minden évben konzultál a gazdasági és szociális partnereket európai szinten képviselő szervezetekkel az alapokból nyújtott támogatásokról.8 Ezen szöveg alapján a strukturális alapokat közösségi szinten szabályozó legfontosabb rendelet a partnerség elvét az előző rendelettel összhangban, azonban azt kiegészítve, továbbfejlesztve írja körül. Az alapvető megközelítés az 1260/1999-es rendelethez hasonló: a partnerség elvét különböző szinteken és a strukturális alapok fogadásának különböző szakaszaiban értelmezi. A három szint az előző szabályozással azonos: együttműködik egyrészt az Európai Bizottság és a tagállam, másrészt a tagállami kormányzati szervek és a regionális, helyi és városi közhatóságok között, valamint harmadrészt a tagállam és a nem-kormányzati szervezetek között. Számunkra a jelen tanulmány szempontjából természetesen ismét a harmadik szint jelentős. Maga a partnerség szintjeinek definíciója az előző rendelet óta nem változott: a nemkormányzati oldal partneri körének meghatározása azonban igen. A gazdasági és szociális partnereket már az előző szabályozás is nevesítette, más szerveteket azonban nem. A 1083/2006-os hatályos szabályozás azonban explicit módon megemlíti a környezetvédelemmel és a nők és férfiak közötti esélyegyenlőséggel foglalkozó szervezeteket, valamint a civil társadalom és a nem kormányzati szervezetek körét. Bár ez a megfogalmazás fogalmi bizonytalanság-

8

A Tanács 1083/2006/EK rendelete (2006. július 11.), Az Európai Unió Hivatalos Lapja, L210, 2006. 07.31.

20

ra utal9, jelzi a harmadik szektor fontosságának és befolyásának folyamatos növekedését a strukturális alapok rendszerére. A jelenleg hatályos szabályozás másik fontos területe – a 11. cikk teljes 2. bekezdése – meghatározza, hogy a partnerség a strukturális alapok fogadásának mely szakaszaiban értelmezhető. Ennek értelmében négy szakaszról beszélhetünk: az operatív programok előkészítéséről, végrehajtásáról, monitoringjáról és értékeléséről. Változás az előző szabályozáshoz képest csak a második szakasz elnevezésében van: míg az 1260/1999-es rendelet a finanszírozás során kialakított partnerségről beszél, jelen szabályozás a végrehajtás komplex rendszerében látja a partnerség lényegét, melynek folyamatát a jogszabály nem fejti ki. A civil szervezetek szempontjából ismét elmondható, hogy lényeges beavatkozási terület a tervezés és a monitoring során kialakított együttműködés. A következőkben a strukturális alapok partnerség elvének a kormányzati és a nem-kormányzati szereplők közötti együttműködését vesszük górcső alá Magyarországon a 2004–2006-os és a 2007–13as tervezési-programozási periódusokban. 2. A civil partnerség a strukturális alapok fogadásának tervezési-programozási szakaszában Magyarországon: a Nemzeti Fejlesztési Terv és az Új Magyarország Fejlesztési Terv egyeztetési mechanizmusai 2.1. A 2004-2006-os időszak (Nemzeti Fejlesztési Terv) partnerségi elemei a tervezés-programozás időszakában A strukturális alapok fogadásának partnerségi vonatkozásainak, annak is elsősorban a kormányzati és nem-kormányzati partnerek együttműködésének elemzésekor a közösségi előírások értelmezése szerint elsősorban két elemet kell vizsgálnunk – ahogy azt a jogszabályi követelmények elemzésekor is megtettük. Először is, hogy kik a partnerek – elsősorban a nem-kormányzati oldalon, másodsorban 9

Lásd részletesen ARATÓ, Krisztina (2005): A civil szervezetek és az Európai Unió. Civil Szemle, II. évf. 4. szám, pp. 102-132.

21

pedig, hogy a tervezési-programozási folyamat során hogyan kapnak szerepet. A fentiekben láttuk, hogy a közösségi szabályozás meglehetősen tág keretet biztosít a tagállamok számára a partnerek kiválasztásában. A gazdasági és szociális partnereken kívül bármely egyéb illetékes szerv bevonható a folyamatba, ilyen módon a szubszidiaritás elve érvényesül a partnerség elvének gyakorlatba történő átültetésében: a tagállam belátása és kialakult egyeztetési gyakorlata, a civil szervezetekkel kialakított korábbi kapcsolatrendszere alapján alakítja ki a partnerségi együttműködést. Magyarországon a 2004–2006-os időszakra vonatkozó SA folyamatban tág és szűk értelmezésben egyaránt meghatározható a bevont partnerek köre. A tágabb értelmezés szerint a partnerségi folyamatba – elsősorban a tervezés-programozás szakaszában „minden lehetséges” érdekelt fél megkeresése megtörtént. A Nemzeti Fejlesztési Tervhez csatolt partnerségi dokumentum szerint több mint 900 szervezet bevonásával készült a tervezési dokumentum.10 A strukturális alapok magyarországi koordinációjáért felelős Nemzeti Fejlesztési Hivatal áttekintette a folyamatban érdekelt minisztériumok és regionális hatóságok partnereinek listáját, az országgyűlés lobbilistáját, és ezek alapján széleskörű partneradatbázist hozott létre. Az adatbázisba bármely, az NFH látókörébe nem került szervezet is bejelentkezhetett az internetes regisztráció segítségével. A résztvevő szervezetek típusait a partnerségi dokumentum a következőképpen határozza meg: „Szociális partnerek, gazdasági és szakmai szervezetek • A hazai érdekegyeztetés ágazati, illetve makroszintjén hagyományosan részt vevő • szociális partnerek, szakszervezeti és munkaadói szövetségek, szakmai szervezetek és • gazdasági érdekcsoportok.

10

Lásd http://www.nfu.hu/nemzeti_fejlesztesi_terv. Letöltés: 2008. 07.02.

22

Regionális partnerek és önkormányzatok11 • A partnerség elvének hangsúlyozott érvényesítése érdekében az NFT stratégia regionális egyeztetésében központi szerepet játszottak a Regionális Fejlesztési Tanácsok és Ügynökségek, melyek a szokásos eljárásrend szerint a régió gazdasági, társadalmi és civil szervezeteinek bevonásával véleményezték a tervet. • A Magyarországon található több mint háromezer települési és megyei önkormányzat megkeresésére a potenciális partnerek magas száma miatt a települési és megyei önkormányzatok szövetségein keresztül került sor. Civil szervezetek • Az országgyűlés hivatalos lobbi listáján regisztrált, illetve a szakmai és ágazati • szervezetek által javasolt, fontos civil érdekeket képviselő, országos szinten működő • szervezetek megkapták a Stratégia egyeztetési anyagát (nyomtatott és/vagy elektronikus formátumban). A Hivatal kiemelten kezelte a kisebbségi és a női szervezetek bevonását.”12 Természetesen ez a széles partneri kör csak a tervezésiprogramozási folyamatra, annak is csak bizonyos szakaszaira volt jellemző. A képet árnyalja, hogy a Nemzeti Fejlesztési Hivatal a tervezési folyamat kezdetétől számos, ún. kiemelt partnerszervezettel együttműködési megállapodást kötött. Ilyenek voltak például a szociális partnerek, a kamarák, illetve egyéb ágazati és szakmai 11

A regionális hatóságok és a helyi önkormányzatok nem-kormányzati partnerként történő értékelése sajátosnak tűnhet, hiszen ezek az intézmények nem tekinthetők civil szervezetnek. Ugyanakkor a magyar Nemzeti Fejlesztési Terv alapvetően ágazati elosztási elvei következtében ezek az intézmények és szervezeteik ugyanúgy „harcoltak” az általuk képviselt térségek számára elérhető forrásokért, mint a civil szervezetek. Az ÚMFT tervezési – programozási időszak elosztási elvei között erősödött a regionális szemlélet, ezen szereplők már nem tekinthetők a nem-kormányzati oldalon szereplő partnernek. 12 Lásd Partnerségi dokumentum pp. 4-5. http://www.nfu.hu/nemzeti_fejlesztesi_terv- Letöltés: 2008. 07. 02.

23

szervezetek. Ezek az együttműködési megállapodásoknak azonban többségükben nem töltődtek meg tartalommal, jellemzően egyik fél sem törekedett valós, kiemelt együttműködés kialakítására. A partnerek körének meghatározása után érdemes áttekinteni, hogy a Strukturális Alapok fogadásának folyamatában mely szakaszokban volt a nem-kormányzati szereplőkkel való együttműködés jellemző. Mint fentebb már említettük, az előkészítés, a finanszírozás, a monitoring és az értékelés szakaszai közül a nem-kormányzati partnerekkel való kapcsolattartás az előkészítés (tervezés – programozás) és a monitoring szakaszban értékelhető – egyelőre. A finanszírozásban való partnerség ugyanis elsősorban a tagállam, a közösség és a végső kedvezményezett együttműködését feltételezi, az értékelés pedig olyan, a program lezárulta utáni tevékenység, amelyre Magyarországon először 2008 után kerülhet sor. Ennek a tevékenységnek a partnerségi vonatkozásait tehát egyelőre nem ismerhetjük. Mint említettük, az előkészítés fogalma magában foglalja azt a tervezési-programozási tevékenységet, amely olyan tervezési dokumentáció előállításához vezet, amely alapján a tagállam a Strukturális Alapok forrásait felhasználhatja. A Nemzeti Fejlesztési Terv nevet viselő dokumentum számos részből áll, a civil szervezetekkel való kapcsolattartás szempontjából azonban három dokumentumtípus, így a tervezési-programozási partnerségnek is három szakasza azonosítható. Az első szakaszban az NFT stratégiája, a második szakaszban az operatív programok13, a harmadik szakaszban pedig a programkiegészítő dokumentumok14 kerültek egyeztetésre. 13

Az 1260/1999-es tanácsi rendelet szerint: operatív program: olyan dokumentum, amelyet egy közösségi támogatási keretterv végrehajtására vonatkozóan a Bizottság hagy jóvá, és amely több évre szóló intézkedésekhez kapcsolódó, egymással összhangban lévő prioritások összességét tartalmazza, továbbá amelynek esetében a kerettervben foglaltak egy vagy több alap, és egyéb meglévő pénzügyi eszköz, valamint az EBB segítségével hajthatók végre. 14 Az 1260/1999-es tanácsi rendelet szerint: programkiegészítő dokumentum: a tagállam vagy az irányító hatóság által kidolgozott és szükség szerint a 34. cikk (3) bekezdésével összhangban felülvizsgált, a támogatási stratégia és támogatási prioritások végrehajtásáról szóló dokumentum, amely intézkedésekre bontva tartalmazza a 18. cikk (3) bekezdésében meghatározott elemeket.

24

Az egyeztetések az egyes szakaszok közötti átfedésekkel 2002. szeptemberétől 2003. tavaszáig zajlottak. Az NFT társadalmi egyeztetésének első szakaszában a partnerek körének széles értelmezése szerinti partnerek megkeresése történt meg. A megkeresett több mint 900 szervezetből mintegy 350 reagált15, nyújtott be javaslatot a Hivatal által elkészített stratégiához. Az egyeztetési folyamatot a Nemzeti Fejlesztési Hivatal bonyolította le a regionális fejlesztési ügynökségek közreműködésével, s bár a partnerek mintegy 30%-a reagált a megküldött dokumentumra, a visszajelzés, a partneri vélemények értékelése és a megfelelő szakmai válasz több esetben elmaradt. A stratégia társadalmi egyeztetését az a tényező is befolyásolta, hogy az Európai Bizottság képviselői, szakértői is részt vettek a tervezési folyamatban, így különösen a stratégia készítésénél folyamatosan változó dokumentumról volt szó. Adott esetben a partnerek véleménye egy, a kiküldött változathoz képest jelentős változásokon átment dokumentum esetében később már nem volt releváns. Az operatív programok esetében az egyeztetést a programért felelős minisztériumok, illetve erre a célra létrehozott szervezeti egységeik bonyolították az NFH koordinációja mellett. Maguk határozták meg egyeztetési módszereiket és eszközeiket, valamint az általuk relevánsnak tartott partnerek körét egyaránt. Ezeknek a partnereknek a köre az adott operatív programért felelős minisztérium(ok)kkal korábban kapcsolatban álló szervezetekből tevődött össze elsősorban. A programkiegészítő dokumentumok egyeztetése hasonló szereplőkkel és módszerekkel történt, ugyanakkor szűkebb, és az adott programkiegészítő dokumentum szempontjából leginkább érdekelt felek bevonásával. Az NFT különböző dokumentumainak egyeztetésére jellemző volt, hogy a kormányzati intézmények kihasználták annak a Magyarországon működő és egyes minisztériumok és egyéb kormányzati hivatalok által fenntartott mintegy 70 makroszintű és ágazati fórum nyújtotta egyeztetési lehetőséget, amelyeken keresztül a legkönnyebben megszólíthatók voltak az egyes érdekcsoportok. Így je15

Lásd Partnerségi dokumentum 7. oldal, http://www.nfu.hu/nemzeti_fejlesztesi_terv- Letöltés: 2008. 07. 02.

25

lentős szerepet kapott az egyeztetési folyamatban az Országos Érdekegyeztető Tanács, az Országos Területfejlesztési Tanács, az Országos Környezetvédelmi Tanács, stb. Ezeken a fórumokon keresztül átláthatóvá vált egyes szektorok és csoportok álláspontja a különböző tervezési dokumentumokról. 2.2. A 2007–2013-as időszak (Új Magyarország Fejlesztési Terv) partnerségi elemei a tervezés-programozás időszakában A második nemzeti fejlesztési terv, az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) nevet viselő dokumentum kidolgozása egy szélesebb, Magyarország hosszú távú jövőképét magában foglaló stratégiai tervezési folyamat része volt, mely hosszú távú stratégiai dokumentumok (Fenntartható Fejlődés Stratégiája, Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció, és az Országos Területfejlesztési Koncepció), középtávú dokumentumok (a Nemzeti Agrár- és Vidékfejlesztési Terv és a Nemzeti Stratégiai Referenciakeret) kidolgozását foglalta magában. A tervezés utolsó szakasza, az operatív programok kidolgozása volt.16 A 2005 januárjától 2007. közepéig tartó17 folyamat, a különböző tervezési dokumentumok és főként magának a Nemzeti Fejlesztési Terv nevének gyakori változása18 miatt bonyolult, nehezen követhető volt. A civil szervezetekkel való kapcsolattartás szempontjából a tervezési-programozási időszak három nagyobb szakasza különíthető el. Az első szakaszban az ÚMFT-t előkészítő Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció, a második szakaszban (előbb Nemzeti Stratégiai Referenciakeretként, majd Új Magyarország Programként, ÚMP) az ÚMFT, végül az akciótervek kerültek egyeztetésre. 16

Az operatív programok jelölik ki a beavatkozási területeket (prioritásokat) és azok tartalmát, illetve a források belső felosztását. Az operatív programok mentén íródnak ki a pályázatok. 17 Közben számos más dokumentum, pl. Nemzeti Lisszaboni Akcióterv, társadalmi egyeztetése is folyt, de a jelen tanulmányban szigorúan az ÚMFT-hez kapcsolódó dokumentumok társadalmi egyeztetéséről van szó. 18 Nemzeti Fejlesztési terv, Európa Terv, Nemzeti Stratégia Referenciakeret, Új Magyarország Program, Új Magyarország Fejlesztési Terv.

26

A második Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT II.) társadalmi egyeztetésének szándékát már 2004 végén bejelentette a kormányzat. Ennek ellenére – bár elindultak bizonyos társadalmi egyeztetést célzó tevékenységek – a Nemzeti Fejlesztési Hivatal (NFH) még 2005 végéig sem készült el a társadalmi egyeztetés keretét meghatározó tervvel. Bár a szaktárcáknál már 2004 végén, 2005 elején megkezdődtek a tervezői munkacsoportokban végzett tervezési munkák, ez nem kapott nyilvánosságot. A munkacsoportoknak ugyan civil szervezeteket is tagjai voltak, de kiválasztásuk, meghívásuk esetlegesen, nem átlátható rendszer alapján történt. Az NFT II. társadalmi egyeztetését bejelentő, elindító aktusnak tulajdonképpen az a többszáz fős konferencia tekinthető, melyet 2005. január 10-én tartottak az Országházban „Gondolkodjunk együtt Magyarország jövőjéről!” címmel. A kormány fejlesztéspolitikai kabinetje 2005. április 21-én fogadta el az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepciót, Baráth Etele európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter pedig június 8-án jelentette be a az NFT-ről, illetve az OFK-ról szóló társadalmi vita elindulását. Az ÚMFT különböző dokumentumainak egyeztetésekor – az első NFT társadalmi egyeztetéséhez hasonlóan – a terv kidolgozásáért felelős állami intézmény, a Nemzeti Fejlesztési Hivatal (később Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, NFÜ) széles körű egyeztetést folytatott a makro és regionális szintű, illetve ágazati fórumokkal.19 Fontos partner volt az egyeztetés során a megalakulása után az NFÜ egyik legfontosabb társadalmi partnerének tekintett Gazdasági és Szociális Tanács (GSZT) is. Emellett azonban – nagyrészt a civil partnerek nyomása miatt – az NFH komoly erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy strukturált, tervezett, átlátható társadalmi egyeztetést folytasson, a lehető legtöbb szereplő bevonásával. Az OFK társadalmi egyeztetésekor elektronikus alapokra helyezett, hozzáférhető és kezelhető struktúrát alakított ki (internetes regisztráció, kérdőív, számítógépes feldolgozási rendszer stb.) az NFÜ, hogy lehetővé tegye, minél több szervezet és egyén fejthesse ki álláspontját. Az Ügynökség kommunikációja is változott a ko19

Országos Érdekegyeztető Tanács, Regionális Fejlesztési tanácsok, Gazdasági és Szociális tanács, stb. Részletesen lásd a mellékletben.

27

rábbiakhoz képest, a honlapon sokkal több információ vált hozzáférhetővé, mint az egyeztetés első időszakában, valamint a megszokott államigazgatási ügymenethez képest hosszabb volt az OFK véleményezésére rendelkezésre álló idő is. Az egyeztetési folyamatba bejelentkezett szervezetek postai úton kézhez kapták az OFK összefoglalóját tartalmazó színes füzetet, illetve CD-n a teljes dokumentumot és a kérdőív kitöltéséhez szükséges programot. Az egyeztetésben részt vevő szervezetek javaslataikról válaszlevél formájában részletes visszajelzést is kaptak. Az OFK társadalmi egyeztetése során az NFÜ 388 szervezet visszajelzését használhatta fel a dokumentum véglegesítéséhez, melyen a társadalmi egyeztetés hatására körülbelül 100 módosítást is végrehajtott. A folyamat értékeléséről és a beérkezett véleményekről az NFH tanulmányt készíttetett, mely a hivatal honlapján olvasható volt. A parlamenti szakaszban még több változás történt a korábbi, a kormány által jóváhagyott tervezetben, végül az OFK-t 2005. december 19-én fogadta el az Országgyűlés. Az OFK társadalmi egyeztetés követően folytatódott az NFT II., illetve ekkor már Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (NSRK) és az Operatív Programok párhuzamos tervezése. Ezt az időszakot az ágazati műhelymunkák jellemezték, a tervezési dokumentumok nem, vagy csak korlátozottan kerültek nyilvánosságra. Az NFH sokáig nem hozta nyilvánosságra, hogy milyen szakmai csoportok, milyen szempontok szerint, mikor és kivel döntenek arról, hogy az OFK mely részét tekintik majd az NSRK részének, a kimaradó részekkel pedig ki és mikor foglakozik majd. A 2006 tavaszi társadalmi egyeztetés (a választások előtt) még abban a szellemben kezdődött, hogy az NSRK még nyáron az EU illetékes hivatala elé kerül. A közelgő országgyűlési választás azonban csakhamar éreztette hatását: egyrészt a terv Új Magyarország Program (ÚMP) néven futott tovább, másrészt hiányzott belőle a fejlesztési stratégiát nyilvánvalóan meghatározó helyzetelemzésről szóló rész. Bár elkészült ennek is egy partneri véleményeket tartalmazó változata, ami felkerült az NFH honlapjára, de nem volt egyértelmű tájékoztatás arról, hogy mi is történik ezután. Az NSRK, illetve később ÚMP társadalmi vitájában az NFÜ 4900 társadalmi, szakmai, civil és helyi szervezetet kért fel az egyeztetésben való részvételre, a dokumen28

tumot magát pedig körülbelül 30 ezren töltötték le az NFH honlapjáról. Végül 470 szervezet véleményezte a dokumentumot. Emellett az NFÜ intenzíven egyeztetett a makroszintű és ágazati fórumokkal, és számos rendezvényt, vitát szervezett a különböző érdekcsoportok számára. A választások után aztán átszervezésre került a Nemzeti Fejlesztési Hivatal, amelynek új neve Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) lett. Ide kerültek az addig a szaktárcáknál működő irányító hatóságok (IH) is, melyek működése így átláthatóbbá vált. Ezen túl létrejött két új intézmény, a Nemzeti Fejlesztési Tanács (NFT) és a volt miniszterekből álló Fejlesztéspolitikai Irányító Testület (FIT). A kormány tanácsadó testületeként működő NFT-ben ugyan ott voltak a GSZT delegáltjai, de a horizontális témákat (fenntarthatóság és esélyegyenlőség) képviselő szakértőket, képviselőket a miniszterelnök kérte fel. Dr. Baráth Etele távozott, helyére Bajnai Gordont nevezték ki – nem miniszteri funkcióban – a tervezésért felelős kormánybiztossá. Az NFÜ-ben egyébként is nagy fluktuáció volt megfigyelhető, többek között távozott a társadalmi egyeztetésért felelős elnökhelyettes is. 2006. július 28-án, ismét új néven, a kormány társadalmi vitára bocsátotta az Új Magyarország Fejlesztési Tervet (ÚMFT). A folyamatot párhuzamosan folytatott társadalmi egyeztetések tették még bonyolultabbá (Nemzeti Lisszaboni Akcióterv, Új Magyarország, (korábban Nemzeti) Vidékfejlesztési Stratégiai Terv). Az ÚMFT egyeztetése főként elektronikus úton folyt, de a kormányzat az ÚMFT „társadalmasítása” során az ágazati (gazdasági versenyképesség, közlekedés, államreform, humán területek, területfejlesztés és turizmus, környezetvédelem és energetika) és regionális egyeztető fórumok intézmények bevonására is nagy hangsúlyt fektetett. Az NFÜ honlapján nyilvánosságra hozta az egyeztetések menetrendjét, valamint, azt, hogy az ÚMFT-t mikor tárgyalja az Országos Területfejlesztési Tanács, az Országos Környezetvédelmi Tanács, az Országos Érdekegyeztető Tanács, a Gazdasági és Szociális Tanács és a Magyar Tudományos Akadémia. Az ágazati egyeztetésekre egyébként általában az adott ágazatban tevékenykedő nagyobb gazdasági érdekképviseletek és civil szervezetek 29

kaptak meghívást – minden szervezet 1-1 fórumra –, de ezen túl is volt lehetőség a rendezvényekre való bejelentkezésre. A fórumokról szerkesztett jegyzőkönyvek készültek, melyek szintén felkerültek az NFÜ honlapjára. Emellett mintegy négyezer partnerszervezet kapott postai vagy elektronikus levélben felkérést a dokumentum társadalmi egyeztetésében való részvételre, végül mintegy 600 szervezet és magánszemély csaknem 300 véleményt juttatott el írásban az NFÜ-höz. Az Operatív Programok társadalmi egyeztetése során összesen 1350 szervezet nyújtott be kb. 4000 véleményt, megjegyzést a Hivatalhoz (NFH) a tervezetekkel kapcsolatban, az akciótervek egyeztetése során bevont többszáz szervezet (regionális tanácsok, ágazati érdekképviseltek, civil szervezetek, helyi önkormányzatok, stb.) pedig az NFÜ adatai szerint 1777 konkrét javaslatot fogalmazott meg. Az ÚMFT társadalmi egyeztetését követően, 2006. szeptember 27-én Bajnai Gordon bejelentette, hogy a kormány elfogadta az ÚMFT társadalmi vita után újraértékelt harmadik verzióját. A parlament 2006. október 17-én tartott parlamenti vitanapot az ÚMFT-ről. 2006. október 18-án a kormány társadalmi vitára bocsátotta az ÚMFT-hez kapcsolódó Operatív Programokat. Az NFÜ több fórumot szervezett az OP-k egyeztetése kapcsán, melyeken főként civil szervezetek képviselői vettek részt. A fórumok anyagai, valamint az OP-kat tárgyaló GSZT ülésének jegyzőkönyve felkerült az NFÜ honlapjára. Az OP-k társadalmi egyeztetése november 8-án lezárult, az NFÜ holnapján elérhető információk szerint összesen 1350 szervezet juttatott el kb. 4000 véleményt, megjegyzést a hivatalhoz a tervezetekkel kapcsolatban. 2006. november 15. és december 14. között zajlott az ÚMFT OP-k környezeti értékelésének egyeztetése. A vélemények begyűjtése elsősorban internetes úton, másodsorban pedig az ágazati Operatív Programokra szervezett öt, valamint a Regionális Operatív Programokra szervezett egy-egy fórum adta keretek között történt. A folyamat lezárásaként a kormány 2006. december 10-én elfogadta az Operatív Programokat, melyeket az NFÜ nyújtott be az Európai Bizottsághoz. 2007. május hónaptól az NFÜ folyamatosan tette közzé társadalmi egyeztetésre az Operatív programokhoz kapcsolódó akcióter-

30

veket.20 Az akciótervek átlagosan kb. 3 hétig tartó egyeztetésében résztvevő többszáz szervezet (regionális tanácsok, ágazati érdekképviseltek, civil szervezetek, helyi önkormányzatok, stb.) az NFÜ adatai szerint 1777 konkrét javaslatot fogalmazott meg. Az akciótervek társadalmi vitája után, 2007 végétől jelentek meg az első pályázati kiírások. A pályázati kiírások végleges formájának kialakítását is társadalmi viták előzték meg. 3. Értékelés és következtetések 3.1. A 2004–2006-os időszak A tervezés-programozás időszakában az I. NFT partnerségi vonatkozásainak, vagyis társadalmi egyeztetésének legfontosabb formai – és hatásában tartalmi – hiányossága az időhiány volt.21 Mivel a 2002 májusában megalakult MSZP-SZDSZ kormány úgy döntött, hogy újrakezdi a tervezési-programozási folyamatot, gyakorlatilag 2002 szeptemberétől 2003 végéig kellett a munkát elvégezni. Ez az időkorlát – amellett, hogy a tervezésben résztvevő államigazgatási szervek részéről feszített munkát igényelt – a partnerekkel való együttműködés minőségére is rányomta bélyegét. Míg az Európai Bizottság 2002-ben megjelent közleményében22, mely a Bizottság és az érdekelt külső szervezetek közötti kapcsolattartás alapszabályait tartalmazza, 6 hetet ajánl a partnerektől kért visszajelzések határidejének, ez a magyar NFT esetében 1-2 hétre korlátozódott. Természetesen a Bizottság ajánlásai „saját magára”, vagyis a Bizottság és a külső partnerek közötti kapcsolattartásra vonatkoznak, és nem vonatkoznak a tagállamokra, a józan ész is hosszabb határidőt diktál a válaszok beérkezésére – erre azonban a fentiekben em20

7 ágazati és 7 regionális OP 65 akciótervéről van szó. Lásd továbbá TÓT Éva: Az egyeztetési folyamatok szerepe a HEFOP létrehozásában. IFM Humán erőforrás háttértanulmányok, 2004/1/4.1. 22 Communication from the Commission – Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission. COM (2002) 704 final. Brussels, 11.12.2002. Elemzését lásd részletesen ARATÓ (2005). 21

31

lített időhiány miatt nem volt lehetőség. Mindez azonban a partnerektől beérkezett vélemények mennyiségére és minőségére is rányomta bélyegét. Az NFT egyeztetésének alapvető módszere a konzultáció volt. A konzultáció módszere az államigazgatás különböző szereplői által elkészített dokumentumok véleményezését jelenti. A konzultáció történhet már működő fórumok segítségével, de lehetséges új partneri kör kialakítása is. A konzultáció során a partnerek véleményezik a kormányzati szervek, azok munkacsoportjai által előkészített dokumentumokat, ezekre a véleményekre a kormányzati szervek reagálnak, és reakcióikat indokolják. E módszer általános és szokásos mind Magyarországon, mind pedig az Európai Unió szintjén. Létezik azonban egy, a konzultációnál szorosabb együttműködést feltételező módszer is. A részvételen alapuló egyeztetés a konzultációnál mélyebb beleszólást enged a partnereknek a tervezés folyamatába. A társadalmi egyeztetés szereplői ekkor ugyanis közvetlenül vesznek részt a tervezés folyamatában, azaz mind a folyamat elején – a stratégiai célok és prioritások kialakításakor –, mind pedig a részletesebb tervezés során közvetlenül, adott esetben a tervezési munkacsoportok hivatalos tagjaként megjeleníthetik véleményüket.23 Az első NFT esetében az időhiány következtében a konzultáción túlmutató együttműködésre nem volt idő.24 Az egyeztetésben résztvevő civil szervezetek véleménye szerint azonban a konzultációra bocsátott kormányzati munkaanyagokhoz hozzászólni, azok módosítását – különösen, ha alapvető, szemléletbeli módosításról van szó – jóval nehezebb, mint a részvételen alapuló egyeztetés esetében. Az első Nemzeti Fejlesztési Terv partnerségi vonatkozásainak értékelésekor érdemes külön figyelmet fordítanunk az egyeztetésben részt vevő szereplők sajátosságaira, teljesítményére. Ebből a 23

24

Lásd részletesen: Jelentés a nemzeti stratégiai anyagok tervezésének nyilvánosságáról. Civilek az NFT nyilvánosságáért munkacsoport, 2005. május 31. p. 10. http://www.okotars.hu/trust/trust.shtml Egyedüli kivétel a környezetvédelem területe, amelynek strukturális alapokkal kapcsolatos tervezése esetében a környezetvédelemmel foglalkozó civil szervezetek delegáltjai részt vettek a vonatkozó dokumentumokat előkészítő munkacsoportokban.

32

szempontból – mivel a tanulmány elsősorban a hazai kormányzati és nem kormányzati szereplők együttműködését vizsgálta az adott keretek között – a kormányzati intézményrendszer és a civil szervezetek értékelését érdemes elvégeznünk. Röviden ugyanakkor érdemes kitérnünk az Európai Bizottság szerepére is, mivel jelentős mértékben határozta meg a hazai tervezési folyamat irányát és hatékonyságát egyaránt. A kormányzati oldal teljesítménye két szempontból értékelhető. Egyrészt, ki kellett alakítani egy merőben új mechanizmust (elméleti szempontok), a partnerség koncepcióját, másrészt azt technikailag le is kellett bonyolítani (gyakorlati megvalósítás). A partnerségi együttműködés koncepcióját, az Európai Bizottság elfogadta. A partnerek bevonása szerintük elméletileg megfelelő volt, bár a regionális hatóságok kettős szerepben vettek részt a folyamatban: egyrészt kormányzati szereplők a régiók fejlesztését szolgáló operatív program kialakításában és végrehajtásában, ugyanakkor a többi operatív program esetében külső partnerként vettek részt. A technikai lebonyolítás vonatkozásában azonban számos hiányosság volt megfigyelhető: a partnerek esetlegesen kaptak visszajelzést véleményeikre, javaslataik beépítése nem mindig volt nyomon követhető. A magyarországi strukturális alapok intézményrendszerének belső sajátosságai következtében változó volt a különböző irányító hatóságok egyeztetési hajlandósága. A HEFOP IH25 például – az érdekelt minisztériumok civil kapcsolattartási tapasztalatainak is köszönhetően – jóval szélesebb körben egyeztette a tervezési dokumentumokat, mint például a két operatív program (GVOP, KIOP) gazdájaként is működő Gazdasági és Közlekedési Minisztérium. A nem-kormányzati oldal teljesítménye az első Nemzeti Fejlesztési Terv egyeztetésekor, valamint részvételük a monitoring bizottságok munkájában szintén számos ellentmondást hordoz. Bizonyos 25

A hazai SA intézményrendszer 6 Irányító Hatóságot foglal magában. A Közösségi Támogatási Keret (KTK) Irányító Hatóság a teljes program lebonyolítását koordinálja, az Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program Irányító Hatóság az AVOP, a Közlekedési és Infrastruktúra fejlesztési Operatív Program IH a KIOP, a Gazdasági Versenyképesség Operatív Program IH a GVOP, a Regionális Fejlesztési Operatív Program IH a ROP, a Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program IH a HEFOP végrehajtásáért felelős.

33

szervezetek – elsősorban az egyébként is jelentős érdekérvényesítő képességgel rendelkező környezetvédelmi szervezetek – rendkívüli felkészültségről, kompetenciáról és ezzel együtt járó aktivitásról tettek tanúbizonyságot az egyeztetések és a monitoring bizottságok összeállításának folyamatában. Más szektorok kisebb aktivitással és kevesebb ismerettel vettek részt a tervezésben, több szervezet pedig – egyrészt a fent említett időhiány, másrészt pedig a kompetenciahiány következtében – lemaradt, így kimaradt a folyamatból. A civil szervezetek – a szektor kelet-közép-európai történeti sajátosságaiból következően – támogatásra szorulnak annak érdekében, hogy a strukturális alapokhoz kapcsolódó tevékenységükhöz szükséges intézményi és intellektuális kapacitásukat növelni tudják. Erre a problémára azonban a kormányzati reakció megkésett: a szektor támogatását kifejezetten a strukturális alapokkal kapcsolatos folyamatokban elősegítő PHARE ACCESS pályázatok jórészt az I. NFT elkészülte után kerültek kiírásra, valamint kevés támogatást kaptak a civil szervezetek az operatív programok lebonyolításának megkönnyítésére szolgáló ún. technikai segítségnyújtás (Technical Assistance, TA) forrásból is. Az Európai Bizottság rendkívüli figyelemmel kísérte a tervezési folyamatot, a civil partnerség hatékony megvalósításának nyomon követésére azonban csekély figyelem jutott. Az időhiány a tervezési folyamatban abból a szempontból is károsan befolyásolta a civil szervezetekkel való együttműködést, hogy több dokumentum az Európai Bizottság által delegált szakértők általi véleményezés előtt került a hazai partnerszervezetek körében egyeztetésre. Így a hazai partnervélemények egy már módosítás alatt álló dokumentumhoz érkeztek. Az Európai Bizottság munkáját egyébként több európai szinten szerveződő civil szervezet bírálta a partnerség elvének érvényesítése szempontjából. Ezen vélemények szerint az Európai Bizottság nem koncentrált kellőképpen az új tagállamok partnerségi tevékenységére a strukturális alapok fogadása kapcsán, vagyis nem kérte számon a civil partnerség következetes érvényesítését.26

26

Lásd HARVEY, Brian: „The Illusion of Inclusion”. Access by NGOs to the structural funds int he new member states of eastern and central Europe. Report

34

3.2. A 2007–2012-es időszak A második Nemzeti Fejlesztési Terv, végleges nevén Új Magyarország Fejlesztési Terv társadalmi egyeztetése számos új elemet tartalmazott az első NFT. egyeztetéséhez képest. A folyamat erősségei, gyengeségei is különböztek a korábbi egyeztetésétől. Az ÚMFT társadalmi egyeztetésének fő tapasztalata az volt, hogy a tervezési dokumentumokat jellemzően már csak készen, vagy magas kidolgozottsági fokon tették közzé véleményezésre, tehát nem alkalmazták, érvényesítették a korai bevonás elvét. Ez jellemző volt magukra a tervezési dokumentumokra27, de az egyeztetés módszertanára is. A folyamat további gyengeségét az kiszámíthatatlan ütemezés, strukturálatlanság adta: számos alkalommal változott (csúszott) a társadalmi egyeztetés ütemezése, a véleményezendő dokumentumok jellege illetve neve, és az egyezetés módszere. Ez valószínűleg abból is adódott, hogy a tervezési folyamat menete nem mindig követte a teljes, több dokumentum elkészítését magában foglaló, jövőkép orientált folyamat logikáját, így előfordulhatott, hogy a a tervezési folyamat későbbi, vagy alacsonyabb szintjén álló dokumentumok előbb készültek el, mint az azt előkészíteni hivatottak. A fentiek mellett a folyamatosság hiánya is felvethető: a társadalmi egyeztetést intenzív és megtorpanó szakaszok jellemezték, sokszor hónapokig nem történt semmi, máskor egymást érték a különböző dokumentumok egyeztetésének határidejei. Az állandó változások problematikussá tették a társadalmi egyeztetési folyamat átláthatóságát is. A tervezési dokumentumok és magának a Nemzeti Fejlesztési Terv nevének gyakori változása mellett28 a kormányzati és egyéb átszervezések miatt többször megváltozott az egész tervezés intézményi struktúrája. for the European Citizen Action Service. July 2004. www.ecas.org Letöltés időpontja: 2008. július 6. 27 A tervezési dokumentumokat általában a kormány általi elfogadásuk után bocsátottak vitára, a módszertant tekintve pedig általában nem volt mód a véleményeket begyűjtő kérdőívek tervezetéhez való hozzászólásra. 28 Nemzeti Fejlesztési terv, Európa Terv, Nemzeti Stratégia Referenciakeret, Új Magyarország Program, Új Magyarország Fejlesztési Terv.

35

A hiányosságok mellett a folyamat számos pozitív elemet tartalmazott, különösen az első Nemzeti Fejlesztési Terv társadalmi egyeztetéséhez képest. A társadalmi egyeztetés egyes fázisaiban – különösen az OFK (2005. július–augusztus) és az ÚMFT (2006. augusztus– szeptember) – a társadalmi egyeztetésért felelős NFÜ valóban széles körű hozzáférést és véleményezési lehetőséget biztosított a társadalmi partnerek számára, és a hivatal kommunikációja hatékonyabb lett. Az első NFT társadalmi egyeztetésének fő problémáját a folyamatos időhiány és a rövid egyeztetési határidők jelentették. Ezzel szemben a 2004–2007 közötti időszakban a megszokott államigazgatási ügymenethez képest már több esetben megfelelő, akár 2-3 hónap hosszúságú volt a véleményezésre rendelkezésre álló idő. 3.3. Tendenciák az Európai Bizottság partnerség értékelései szempontjai alapján29 A fentiekben többször utaltunk arra, hogy az Európai Bizottság 2002-ben közzétett egy közleményt, melyben lefekteti azokat a szabályokat és elveket, amelyek mentén a különböző Főigazgatóságok egyeztetései szervezendők. Bár ez a szempontrendszer a tagállamokra nem kötelező, úgy gondoljuk, érdemes összevetni a hazai gyakorlatot ezekkel az elvárásokkal. A következőkben tehát összefoglaljuk, milyen változások, tendenciák jellemezték az első és második Nemzeti Fejlesztési Terv kidolgozásának partnerségi vonatkozását az Európai Bizottság partnerség értékelési szempontjai alapján. a.) A konzultációs folyamat világos tartalmi megjelölése A Bizottság első pontja szerint társadalmi egyeztetés témájának hátterét, a tervezett intézkedés hatókörét és céljait, a megtartandó 29

Communication from the Commission – Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission. COM (2002) 704 final. Brussels, 11.12.2002.

36

meghallgatások, találkozók vagy konferenciák listáját, a kapcsolattartás módját, a határidőket, továbbá a konzultációs folyamat technikai lebonyolításának részleteit és – ha szükséges – a vonatkozó teljes dokumentációt az érdekelt felek rendelkezésére kell bocsátani. E pont kapcsán megállapíthatjuk, hogy sem az első, sem a második Nemzeti Fejlesztési Terv esetében sem készült előzetes, a társadalmi egyeztetés menetére, struktúrájára vonatkozó terv. Ebből a szempontból mindkét egyeztetési folyamatot a strukturálatlanság és a folyamatosság hiánya jellemezte, a második folyamat esetében mindezt nehezítették az állandó változások, valamint a tervezési dokumentumok és magának a Nemzeti Fejlesztési Terv nevének gyakori változása is. b.) A célcsoportokkal történő konzultáció A Bizottság második pontja az intézkedés által érintettek, az abban esetleg lebonyolítóként részt vevők, valamint a témában való közvetlen érdekeltségüket jelző szereplők bevonására vonatkozik. Az „érintett felek” meghatározása tehát a kulcselem. Ebből a szempontból elemezve a folyamatokat, két megállapítást vonhatunk le. Mindkét folyamat széles kört érintett, a szociális partnerek, gazdasági és szakmai szervezetek, regionális partnerek és önkormányzatok, valamint a civil szervezetek körét. A második Nemzeti Fejlesztési Terv partnerségi egyeztetése során azonban jóval magasabb számú szervezetet sikerült bevonni az egyeztetési folyamatba, mely egyrészt az új, a bevonást segítő módszereknek, a nagyobb nyilvánosságnak volt köszönhető, másrészt – főként a civil szervezeti kört érintően – annak, hogy a bevonandó célcsoport esetében az állami szereplők szakítottak korábbi, meglehetősen leszűkítő kiválasztási módszereikkel. c.) Nyilvánosság A nyilvánosságra vonatkozó követelmény a közvélemény és az érdekelt felek konzultációs folyamatról való értesítését jelenti, beleértve az internetes vagy a hagyományosabb módszereket (sajtónyilatkozat, közvetlen megkeresés, stb.) is. Ezt a pontot tekintve el37

mondhatjuk, hogy a korábban említett strukturálatlanság és a folyamatosság hiánya mindkét folyamatot jellemezte, és negatív hatással volt a folyamat nyilvánosságára. A második tervezésiprogramozási folyamat esetében mindezt nehezítették az állandó változások, emiatt az egész folyamat bonyolult, a partnerek és a közvélemény számára nehezen követhető volt. Ugyanakkor ebben az időszakban a társadalmi egyeztetésért felelős NFÜ kommunikációja sokat változott a korábbiakhoz képest, honlapjukon sokkal több információ volt hozzáférhető, mint az egyeztetés első időszakában. d.) Időkeret A Bizottság ajánlása szerint az egyeztetés időkereteit olyan módon kell megállapítani, hogy megfelelő idő álljon a partnerek rendelkezésére a véleményalkotásra, ugyanakkor biztosítható legyen a gyors döntéshozatal. A bizottság szerint nyolc hétnél hoszszabb konzultációs időszak csak olyan esetekben indokolt, amelyek a konzultációban résztvevő szervezetek tagszervezeteivel való egyeztetését is megkívánják, amelyek rendkívül komplex kérdéseket vetnek fel, vagy amely esetekben a konzultáció időszaka a fő szabadságolási periódust is magukban foglalja. E pont tekintetében Magyarországon a két tervezési-programozási folyamat eltért egymástól. Az I. NFT társadalmi egyeztetésének legfontosabb hiányossága éppen az időhiány volt. Belpolitikai okok miatt ugyanis a tervezési-programozási folyamat újrakezdődött 2002 szeptemberében és ez azt jelentette, hogy 2003 végéig a tervezést be kellett fejezni. A II. NFT tervezésekor, a 2004–2007 közötti időszakban ugyanakkor a megszokott államigazgatási ügymenethez képest már több esetben megfelelő, akár 2-3 hónap hosszúságú volt a véleményezésre rendelkezésre álló idő. Meg kell azonban említenünk, hogy a társadalmi egyeztetést ekkor intenzív és megtorpanó szakaszok jellemezték, ami azt jelentette, hogy sokszor hónapokig nem történt semmi, máskor viszont a különböző dokumentumok egyeztetésének határidejei egymást követték.

38

e.) Tudomásul vétel és visszacsatolás A visszacsatolás követelménye azt jelenti, hogy a beérkezett véleményekről – azok számának megfelelően és a rendelkezésre álló erőforrások figyelembe vételével – vagy egyedi, vagy csoportos visszaigazolást kell küldeni. Ezen felül – tartalmi visszacsatolásként – áttekintő dokumentumot kell készíteni a konzultáció folyamatáról, a beérkezett véleményekről és azok esetleges beépítéséről a konzultáció tárgyát képező javaslatba. Ezt a pontot tekintve elméletileg komoly változást regisztrálhatunk, hiszen a II. NFT egyeztetésében résztvevő szervezetek több fázisban is részletes visszajelzést kaptak beküldött véleményük felhasználásáról. Az OFK és az ÚMFT egyeztetése során beérkezett vélemények az NFÜ honlapján olvashatóak voltak, sőt az OFK társadalmi egyeztetéséről tanulmány is készült. A másik oldalról viszont magában az ÚMFT-ben nincs partnerségi dokumentum, csak az operatív programoknál található rövid leírások. Az I. NFT-ben ezzel szemben külön melléklet szólt a társadalmi egyeztetésről, mely az NFÜ honlapján is megtalálható. Felhasznált irodalom ARATÓ, Krisztina: A civil szervezetek és az Európai Unió. Civil Szemle, II. évf. 4. szám, 2005., pp. 102-132. FORMAN, Balázs: Regionális politika az Európai Unióban. VÁTI, 2000, Budapest. HARVEY, Brian: „The Illusion of Inclusion”. Access by NGOs to the structural funds int he new member states of eastern and central Europe. Report for the European Citizen Action Service. July 2004. www.ecas.org HORVÁTH, Gyula: Európai regionális politika. Dialóg-Campus, Pécs, 1998. HORVÁTH, Gyula: Regionális támogatások az Európai Unióban. Budapest, Osiris Kiadó. Budapest, 2001. Jelentés a nemzeti stratégiai anyagok tervezésének nyilvánosságáról. Civilek az NFT nyilvánosságáért munkacsoport, 2005. május 31. http://www.okotars.hu/trust/trust.shtml

39

KENGYEL, Ákos: Az Európai Unió regionális politikája. Aula, Budapest, 2002. Nemzeti Fejlesztési terv (2004–2006) http://www.nfu.hu/nemzeti_fejlesztesi_terv The Thematic Evaluation of the Partnership Principle. Final Synthesis Report. February 1999. Prepared by the Tavistock Institute Evaluation Development and Review Unit with the assistance of ECOTEC Research and Consulting Ltd. Lásd http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/rathe_ en.htm Letöltés dátuma: 2008.07.01. TÓT Éva: Az egyeztetési folyamatok szerepe a HEFOP létrehozásában. IFM Humán erőforrás háttértanulmányok, 2004/1/4.1.

40

A civil szervezetek tapasztalatai a strukturális alapokból finanszírozott projektek pénzügyi lebonyolításában Arató Krisztina – Bartal Anna Mária – Nizák Péter

Bevezetés A Szociális és Munkaügyi Minisztérium (SZMM) 2007 augusztusában bízta meg a Civil Európa Egyesületet a „A civil szervezetek tapasztalatai a strukturális alapokból finanszírozott projektek pénzügyi lebonyolításában” című kutatás lebonyolításával. A kutatás célja az volt, hogy megállapítsa, milyen típusú financiális problémák merültek fel a civil szervezetek, mint főpályázók által lebonyolított HEFOP és ROP programok során, és ezekre milyen megoldások születtek a gyakorlatban. A kutatás egyben szükségletfelmérés is volt, mely rávilágított a probléma nagyságára, elterjedtségére valamint feltártuk, hogy milyen típusú segítséget igényelnek a szervezetek.1 A kutatás módszere a HEFOP és EQUAL program nyertesei körében végzett kérdőíves felmérés volt. 51 HEFOP és 17 EQUAL pályázó szervezet került a mintába, az NFT I. keretein belül HEFOP és ROP programokat lebonyolító szervezetek köréből. A kutatás adatfelvétele 2007 augusztusában zajlott le, a kérdőívek feldolgozását, az eredmények összegzését és a tanulmány megírását 2007. szeptember első felében végeztük. Az Európai Unió strukturális alapjaival kapcsolatban számos elemzés látott napvilágot. Talán a legbőségesebb a nemzetközi szakirodalom a strukturális alapok általános gazdasági-jogi elemzése vonatkozásában, illetve az általános, hosszú távú hatások elemzése. A hazai szakirodalom az általános EU-szintű elemzések tekin1

A tanulmány teljes változata megtalálható a www.civileuropa.hu honlapon.

41

tetében kiterjedtnek mondható, s a Nemzeti Fejlesztési Terv előkészítése során is sok tanulmány született, többek között a Nemzeti Fejlesztési Hivatal (később a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség) megbízásából. Jelen kutatás értelmezéséhez három tanulmány tekinthető előzménynek. Kuti Éva „A nonprofit szervezetek uniós pályázatokon elért eredményei”2 című, 2006-ben készített vizsgálata elhelyezi a számunkra érdekes célcsoportok a kedvezményezettek körében, elemzi a nonprofit szektor részesedését az NFT forrásaiból és utal a projektek végrehajtásának egyes problémáira is. A „Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program projektfejlesztési és támogatási rendszere”3 című, szintén 2006-ban készített tanulmány komplex feldolgozást ad a HEFOP előkészítéséről, végrehajtásáról, valamint a 2007–13 időszak előkészítésének feladatairól. A Progress Consult által 2005-ben készített „Az EQUAL közösségi kezdeményezés magyarországi programjának folyamatos elemzése”4 című értékelési jelentés pedig összefoglalja az EQUAL program programszintű értékelését és kisebb arányban foglalkozik a végrehajtás projektszintű problémáival. A fent felsorolt korábbi kutatások alapján a következő sajátosságok állapíthatók meg a nonprofit szervezetek strukturális alapokkal kapcsolatos eddigi tapasztalatai vonatkozásában: • 2004 és 2006 áprilisa között a nonprofit szervezetek a NFT I. forrásainak mintegy 10%-át (kb. 66,5 Mrd forintot) nyerték el. • 2004 és 2006 között az átlagos projektméret megközelítette a 82 millió forintot, mely adat arra mutat, hogy elsősorban professzionális szervezetek forrásszerzési lehetőségeit biztosították ezek a források. • Mindhárom kutatás egyértelműen kimutatja, hogy a nonprofit szervezetek, illetve általában a pályázók két kulcsfontos2

Lásd: http://www.nonprofitkutatas.hu/letoltendo/euhonl.pdf. A letöltés időpontja: 22. 07. 2008 3 A kutatás eredményeinek egy része elérhető: www.afsz.hu/resource.aspx?ResourceID=hefop_kerdoives_felmeres_eredm. Letöltés időpontja: 22.07.2008. 4 Lásd: http://ec.europa.eu/employment_social/equal/data/document/eva-hu-05.pdf. Letöltés időpontja: 22.07.2008.

42

ságú – az intézményrendszer működési hiányosságaiból fakadó – problémával küzdenek a projektek végrehajtása során: 1. A kifizetések csúszásával; 2. A szerződéskötés, valamint a projektek végrehajtása során benyújtott dokumentációval kapcsolatos visszajelzések késésével. • A tanulmányok megállapítják, hogy amennyiben a fenti hibák likviditási gondokat okoztak a pályázó szervezeteknél, azt leginkább a nonprofit szervezetek voltak kénytelenek hitelfelvétellel orvosolni. Ez a problémamegoldási módszer abból adódik, hogy más szervezetek (vállalkozások, önkormányzatok és intézményeik) saját vagy fenntartóik likviditása következtében nem szorulnak rá erre a szükségmegoldásra, saját forrásaik rendelkezésre állásával (vállalkozások) vagy átcsoportosításával (önkormányzatok) át tudják hidalni a pénzügyi nehézségeket. Érdemes megjegyezni, hogy ez a több oldalról bizonyított problémakör – a projektek pénzügyi-technikai lebonyolításának az intézményrendszer által okozott nehézségei – a projektek igazi lényegét, a végrehajtás tartalmi elemeit, a szakmai tartalom minél magasabb szintű megvalósítását szorítják háttérbe. A Civil Európa Egyesület által végzett kutatás eredményei igazolják a korábbi vizsgálatok eredményeit, vagyis az intézményrendszer nem megfelelő működéséből adódó problémák továbbra is aktuálisak. I. A HEFOP és az EQUAL programok vizsgálata (2004–2006) 1. A kutatás céljai és módszerei A kutatás elsődleges célja az volt, hogy feltárjuk a 2004 és 2006 közötti időszakban nyertes európai uniós – jelen esetben a Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program (HEFOP) és az EQUAL Közösségi Kezdeményezés – projektjeinek megvalósítása során 43

• milyen pénzügyi, gazdálkodási nehézségeket tapasztaltak a kedvezményezettek, és • ezekre milyen pénzügyi, gazdálkodási megoldásokkal éltek, illetve • mind a problémák, mind a megoldások milyen hatással voltak a szervezetek működésére, pénzügyi helyzetére, gazdálkodására, továbbá • mindezek mennyiben és hogyan befolyásolták a projektek sikeres, pénzügyi gazdálkodását. Fontosnak tartottuk azt is definiálni, hogy a kedvezményezettek milyen problémákat észlelnek mindennapi működésük, illetve általában az európai uniós, valamint a HEFOP és az EQUAL programok lebonyolítása során, hiszen csak ezek kontextusában értékelhetők a konkrét pályázati programok alapján feltárt nehézségek. A kutatás egyben olyan szükségletfelmérésnek is tekinthető, amely rávilágít – általában és konkrétan – az európai uniós pályázatok során jelentkező problémák nagyságára és típusaira, továbbá arra is, hogy ezek milyen szervezeti kört mennyiben és hogyan érintenek. Végezetül pedig arra is, hogy a kedvezményezettek mely központi, irányító szervtől, milyen intézkedéseket várnak el, illetve milyen eszközökben látják a megvalósítás során felmerülő pénzügyi, gazdálkodási problémák megoldását, enyhítését. A kutatás céljainak teljesítéséhez első lépésben megkíséreltük modellálni, hogy az európai uniós projekteknek milyen szervezeti erőforrás-feltételei és környezeti kapcsolatai vannak a programok megvalósítása során (1. ábra). A modelláláskor abból a rendszerelméleti „trivialitásból” indultunk ki, hogy a szervezeti erőforrások és a környezeti kapcsolatok szoros kölcsönhatásban állnak egymással. Ezt követően azonosítottuk a legfontosabb szervezeti erőforrásokat és környezeti tényezőket úgy, mint:

44

45

1. ábra Az európai uniós projektek szervezeti erőforrás-feltételei és környezeti kapcsolatai

Az anyagi erőforrások (a szervezet pénzügyi tartalékait, a pályázati önerővel való és az ingatlan tulajdonnal való rendelkezést, illetve nem elhanyagolhatóan a szervezeti, alapítói bázist), valamint a humán erőforrás (a projektmenedzsment – ami leginkább a főállású foglalkoztatottak számával mérhető –, a szervezet pénzügyi, gazdálkodási felkészültsége az európai uniós pályázatokra, a szervezet társadalmi-kapcsolati tőkéje, valamint szintén nem elhanyagolható módon a projektmenedzsment által mobilizálható magánerő) nagyságát és minőségét befolyásoló faktorokat. A környezeti tényezők sorában érthető módon elsőként definiáltuk a Közreműködő Szervezetet, amelyekkel a projektmegvalósítás során állandó kapcsolatban állnak a szervezetek, és amelyek vissza is hatnak működésükre; majd pedig a pénzintézeteket, illetve a helyi társadalom meghatározó tényezőit: az önkormányzatokat és intézményeiket, a vállalkozásokat valamint a civil/nonprofit szervezeteket, mint lehetséges partnereket. A partner szervezeteket mint látható, a szervezeti erőforrások és a környezet között közvetítő elemekként helyeztük el, hiszen ha konzorciumi tagjai lesznek a pályázati projektnek, akkor a szervezeti erőforrás részeseivé válnak, illetve támogatásuk megléte vagy hiánya jelentősen befolyásolhatja a projektek megvalósítását. A kutatás során feltételeztük, hogyha a kedvezményezetteknek pénzügyi, gazdálkodási nehézségeik lesznek (és vannak) a projektek megvalósítása során, akkor a különböző szinteken definiált, meghatározó tényezők és faktorok közötti kapcsolatok sérülhetnek, felerősödhetnek, illetve gyengülhetnek, pl. vagy a pályázati önerő biztosítására vagy a projektek pénzügyi nehézségeinek áthidalására a tulajdonukban lévő ingatlanokat terhelhetik meg jelzálog kölcsönnel és ilyenkor a pénzintézetekkel kerülnek kapcsolatba. Az európai uniós projektek megvalósításakor alapvető feltétel, hogy a projektmenedzsment mennyire készült fel a programok pénzügyi, gazdálkodási lebonyolítására; a projektek megvalósításában ugyancsak meghatározó, hogy milyen, anyagi és szervezeti erőforrásokkal rendelkező pályázati partnerek kerülnek egymással kapcsolatba, akik (pénzügyi, gazdálkodási) nehézségek esetén is ki tudják egymást segíteni. Végül, de nem utolsó sorban a projektek megvalósítására igen nagy hatással – ha nem a legnagyobbal – van a kedvez46

ményezettek és a közreműködő szervezetek közötti kapcsolatok minősége, szakmaisága. Világosan kell látni, hogy ebben a kapcsolatban a közreműködő szervezeteknek van „definíciós hatalmuk”, ugyanakkor nem mindegy, hogy ez a definíciós hatalom a szakszerűség, kiszámíthatóság és a partnerség talaján áll, vagy pedig ezek hiányában a „hatósági szemlélet” érvényesül. Mindezen alapvetések és hipotézisek alapján a kutatás – a megkérdezett szervezetek alapvető formális jellemzői mellett – elsőként azt vizsgálta, hogy: • melyek azok az általános szervezeti-működési problémák, amelyek gondokat okoznak a szervezet mindennapi működtetésében, továbbá • az európai uniós projektek megvalósítása során milyen főbb problémákat milyen súlyúnak ítélnek, valamint • HEFOP, illetve EQUAL projektjeik esetében – általában – milyen problémák, milyen mértékben befolyásolják a megvalósítást. Mint már fentebb említettük, hogy ezen kérdések feltárásával körvonalazni lehet azokat – a különböző típusú – problémahalmazokat, amelyek viszonylatában értékelhetővé válnak a konkrét programok megvalósítása során tapasztalt és jelzett pénzügyi és gazdálkodási nehézségek. A kutatás következő részeiben a szervezetek HEFOP, illetve EQUAL projektjeinek megvalósítása során jelentkező pénzügyi és gazdálkodási problémákat a projekt- folyamat főbb szakaszai mentén vizsgáltuk. Ezt megelőzően arra is rákérdeztünk, hogy mennyire voltak felkészültek a szervezetek humánerőforrás tekintetében, illetve pénzügyileg az európai uniós pályázatok lebonyolítására. • Az első kérdéscsoport az önrész előteremtésének nehézségeit, illetve az ezzel kapcsolatos pénzügyi megoldásokat vette számba. • A második kérdéscsoport a projekt-támogatás első részletével kapcsolatos problémákat vizsgálta, úgy mint: ennek határidős kifizetése, illetve késése. Az ebből eredő pénzügyi, gazdálkodási problémákat, hatását a szervezet működésére, 47

pénzügyi, gazdálkodási helyzetére, valamint a projekt megvalósítására. • Végezetül a harmadik kérdéscsoport az „előfinanszírozási kényszerből” – a projekt-támogatás utolsó részletének, a projekt zárását követő kifizetésből – eredő következményeket, pénzügyi megoldásokat vette számba. Mindhárom kérdéscsoport esetében nyitott kérdésekben megkérdeztük a szervezeteket pénzügyi, gazdálkodási megoldásaik hatékonyságáról, illetve általános és konkrét javaslataikat kértük a pályázati programok pénzügyi, gazdálkodási szabályozásainak javításáról. Ezen kérdések elemzését a tanulmány III. fejezete tartalmazza. Módszertanilag a HEFOP pályázatok esetében, a megrendelő által rendelkezésünkre bocsátott alapsokaságból – amely 2004 és 2007 között pályázott 923 civil szervezet adatait tartalmazta – először leválogattuk a 2007. évben pályázó szervezeteket, illetve az egyszer pályázó szervezeteket. Így a mintavételi alapsokaság 445 civil szervezetre csökkent, amely közül 275 szervezet legalább kettő, 170 szervezet pedig kettőnél több pályázattal rendelkezett. Az alapsokaság ilyen szempontú kialakításának hátterében az a magyarázat áll, hogy a projekt-megvalósítás során jelentkező problémákat csak olyan programok esetében lehet végig nyomon követni, amelyek már befejezték pályázati programjaikat. A 445 pályázatot benyújtott civil szervezetet tartalmazó alapsokaságból régiókra és szervezettípusra reprezentatívan állítottuk elő – az 51 megkérdezett szervezetből (az összes 11,5%-a) álló – kérdezési mintát.5

5

Sajnálatos módon a kapott eredményeket nem tudjuk teljeskörűsíteni a 445 szervezetre, mert a megkérdezés során derült ki, hogy a megbízótól kapott minta a 2004–2007 között pályázó és nem nyertes civil szervezetek alapsokaságát tartalmazza.

48

A kérdezési mintában résztvevő 51 szervezettel 2007. augusztus 5-e és szeptember 3-a között személyes megkeresés alapján vettük fel a vizsgálati kérdőívet.6 7 16 8

5

4 8

Budapest Közép-Dunántúl Észak-Magyarország Dél-Alföld

3 Nyugat-Dunántúl Dél-Dunántúl Észak-Alföld

2. ábra A HEFOP megkérdezési minta régiónkénti megoszlása (esetszám)

Az EQUAL programokban nyertes 39 főpályázó szervezetnek ugyanebben az időben elektronikusan küldtük ki a kérdőívet, közülük 17 szervezet (44%) válaszolt. A további elemzések előtt fontos hangsúlyozni azt, hogy a HEFOP megkérdezési mintában csak civil szervezetek szerepeltek, míg az EQUAL megkérdezési mintában igen széles szervezeti bázisból kerültek ki a válaszadó szervezetek: az állami költségvetési intézményektől, az önkormányzatokig, az önkormányzati költségvetési intézményeken át a civil/nonprofit szervezetekig (lásd 12. és 13. ábra). 6

A megkérdezésben Ábrahám Zsuzsa, Bartal Anna Mária, Bucskóné Lehota Ágota, Horváth Ákos, Hrotkó László, Kónya Márton, Kruchina Vince, Manhalt Teréz, Molnár Krisztina, Szécsi Szilvia, Tompa Anita vettek részt.

49

2. A vizsgált HEFOP és EQUAL pályázó szervezetek általános jellemzői A HEFOP minta jellegzetességéből adódóan – a civil/nonprofit szervezetek között – a legnagyobb arányban (61%) az egyesületek, szövetségek alkották a vizsgált szervezeteket, továbbá valamivel több, mint egynegyedük közhasznú társaság (27%) volt, és meglepő módon, igen alacsony volt az alapítványok (12%) aránya. Mindezek alapján megállapítható, hogy a vizsgált HEFOP szervezetek válaszadói sajátosságait az egyesületek, szövetségek dominálják.

14

31

6

magánalapítvány

egyesület, szövetség

közhasznú társaság

3. ábra A vizsgált HEFOP pályázó szervezetek szervezettípus szerinti megoszlása (esetszám)

Ezzel szemben a heterogénebb szervezeti bázisú EQUAL válaszadói mintában a szervezetek 27%-a volt magánalapítvány, míg az állami költségvetési intézmények, az egyesületek, szövetségek és a közhasznú társaságok azonos arányban (18-18-18%-ban) képviseltették magukat. A válaszadói minta további jellegzetessége, hogy a civil/nonprofit – állami/önkormányzati arány 65%–35% volt, tehát itt a minta jellegzetességeit a civil/nonprofit szervezetek sajátosságai határozzák meg (13. ábra). 50

3 5 2

1 3 magánalapítvány

3

közhasznú társaság ökormányzati ktsgv. intézmény

szövetség, érdekképviselet önkormányzat állami ktsgv. intézmény

4. ábra A vizsgált EQUAL pályázó szervezetek szervezettípus szerinti megoszlása (esetszám)

A két minta alapítási év szerinti megoszlása azt mutatja, hogy az EU-s pályázatok fő pályázói köre azon szervezetek közül kerül ki, amelyeket a kilencvenes évek első felében alapítottak. Mindez azt mutatja, hogy leginkább a 10-15 éve alapított szervezetek rendelkeznek olyan szervezeti (főként anyagi) erőforrásokkal, amelyek képessé teszik őket egy uniós projekt megvalósítására. A legtöbb főállású foglalkoztatottat alkalmazó civil/nonprofit szervezetek is e körből kerültek ki. A civil/nonprofit szervezetek közel kétharmada magasan professzionalizált, azaz 6-38 főállású munkatársat foglalkoztatott. Ezt némiképp árnyalja az a tény, hogy a civil/nonprofit szervezetek vezetői között – közel egyenlő arányban (45%–43%) – voltak azok, akik főállású, fizetett alkalmazottként, illetve önkéntes munkában látták el feladataikat.7 7

Ezek az adatok a klasszikus civil szervezetekre vonatkoznak. A kht-k esetében a maximális főállású foglalkoztatotti létszám meghaladta a 153 főt, míg az EQUAL programokban az állami és az önkormányzati költségvetési intézményeknél ez 327 fő volt.

51

25 20

20

18

15

5 0

11

9

10 4

4

2 1990 előtt

1991-1995

1996-2000

2001-2004

HEFOP projektszervezetek EQUAL projektszervezetek 5. ábra A vizsgált HEFOP és EQUAL pályázó szervezetek alapítási év szerinti megoszlása (esetszám)

A vizsgált HEFOP programok településtípus szerinti megoszlása a 2004–2006 között pályázó szervezetek települési arányai szerint reprezentáltak, azaz az operatív program egyes projektjeinek megvalósítói legnagyobb arányban (45%) a megyeszékhelyen működő civil/nonprofit szervezetek közül kerültek ki. EQUAL válaszadó szervezetek a települési hierarchia alsóbb szintjein már alig, vagy egyáltalán nem voltak. A vizsgált HEFOP programok civil/nonprofit szervezetei többségének működési hatóköre – 1-2%-os eltéréssel – három fő terület között oszlott meg: megyei (28%), országos (26%) és regionális (24%). Ezzel szemben az EQUAL válaszadó szervezetek esetében két domináns típus képviseltette magát azonos arányban: a regionális (35%) és az országos (35%) hatókör. Ez egyfelől összefügg a pályázati program-kiírások feltételeivel, illetve a méretgazdaságossággal magyarázható.

52

25

23

20 16 15 10

10

9 6

5 2

2

0 főváros

megyeszékhely

HEFOP projektszervezetek

város

község

EQUAL projekt-szervezetek

6. ábra A vizsgált HEFOP és EQUAL pályázó szervezetek településtípus szerinti megoszlása (esetszám)

Az egyes pályázati programok némiképp behatárolják, hogy milyen tevékenység típusú szervezeteknek, milyen programokra érdemes és lehet pályázniuk. Mint az alábbi ábrán is látható, a HEFOP programok domináns pályázati csoportja (45%) a szociális civil/nonprofit szervezetek, míg az EQUAL programokét pedig az oktatási célú szervezetek (35%) alkották. A második legnagyobb arányú tevékenység csoport is ugyancsak-e két területről került ki: a HEFOP mintában az oktatási szervezetek aránya 20%, illetve EQUAL mintában a szociális szervezetek aránya 18% volt. Mindkét programban a gazdaságfejlesztéssel (foglalkoztatással) foglalkozó programok aránya 10-12% volt.

53

2 3

érdekképviselet többcélú adományozás

1

jogvédelem

1

gazdaságfejlesztés

2 2 5

1

településfejlesztés szociális egészségügy

3 3

23

1 6

oktatás kultúra

10

4 0

5

10

HEFOP projektszervezetek

15

20

25

EQUAL projekt-szervezetek

7. ábra A vizsgált HEFOP és EQUAL pályázó szervezetek tevékenységtípus szerinti megoszlása (esetszám)

A HEFOP válaszadó, civil/nonprofit szervezetek – elmúlt két évben vizsgált – bevételi jellemzőik alapján a szektor „elitjéhez” tartozókként jellemezhetjük, mivel 41% bevétele a magas (5-50 millió Ft) és 39% a nagyon magas (a jóval 50 millió Ft feletti) bevételi kategóriába tartozott. Az alábbi, 8. ábrán jól látható, hogy a bevételek nagyságát illetően 2005 és 2006 között egyfajta bevételi lépcsőváltás történt a magas és a 101-500 millió Ft bevételű szervezetek körében. 2005 és 2006 között a vizsgált szervezetek átlagos bevétele 83,8 millió Ft-ról 85,5 millió Ft-ra emelkedett. Mind 2005-ben, mind 2006-ban a vizsgált szervezetek 53%-ának a pályázati, míg 33%-ának a normatív támogatások jelentették a domináns bevételi forrást. A heterogén szervezeti összetétel magyarázza, hogy az EQUAL válaszadói körben a szervezetek közel egy negyede tartozott a 100 millió Ft alatti bevételi kategóriába, míg 29% a 1000-2000 millió Ft feletti bevétellel rendelkezett. Esetükben jelentősebben nőtt az átalagos bevétel 2005 és 2006 között (631 millió Ft-ról 681 millió Ftra). Mind 2005-ben, mind 2006-ban a szervezetek 59%-ának a do54

mináns bevétele a normatív támogatásokból származott. Ugyanakkor némi átrendeződés volt megfigyelhető a tekintetben, hogy 2005-ben még a szervezetek 18%-ának vállalkozási jövedelemből volt a domináns bevétele, addig 2006-ban 24%-uknak már a pályázati bevételek jelentették a meghatározó bevételi forrást. 40 35

19

30 25 20

9

15

7

18

10 5 0

9 12 8 6

8 1

1 1

1-10 MFt 11-50 MFt

1 3 51-100 MFt

5

2 32 2

3 3

1 2

101 -500 501-1000 1001-2000 2001MFt MFt MFt MFt felett

HEFOP projektszervezetek 2005

HEFOP projektszervezetek 2006

EQUAL projekt-szervezetek 2005

EQUAL projekt-szervezetek 2006

8. ábra A vizsgált HEFOP és EQUAL pályázó szervezetek bevételnagyság szerinti megoszlása (esetszám).

Míg a HEFOP válaszadó szervezetek átlagos EU pályázati bevétele enyhe mértékben emelkedett 2005 és 2006 között (21,7 millió Ft-ról 22,4 millió Ft-ra), az EQUAL válaszadók esetében ez majdnem megkétszereződött (58 millió Ft-ról 108 millió Ft-ra), ami valószínűsíthetően a kétfajta program-finanszírozás különbségeire vezethető vissza. Az EU-s pályázati bevételek összes bevételen belüli aránya 2005 és 2006 között némi aránybeli változást mutatott a HEFOP válasz55

adói csoportban: míg 2005-ben a szervezetek 35%-ának az összes bevétel 50–95%-a EU-s pályázati forrás volt, addig ez 2006-ban már csak a szervezetek 29%-ára volt jellemző. Ennek oka részben a pályázati magatartással, részben pedig a pályázati forrás-finanszírozással magyarázható. Jól megfigyelhető azonban, hogy mind a két évben a szervezetek 17–18%-a esetében a bevételek háromnegyede EU-s forrásokból származott, illetve 19–20%-ának az összes bevételén belül csak, mint egy hatodát tették ki az EU-s pályázati bevételek. Mindezek alapján megállapítható, hogy a szervezetek egy nem elhanyagolható részének az EU-s pályázati források jelentik a fő bevételi lehetőségeket, míg egy másik hasonló nagyságú résznek szükséges, de adott esetben nélkülözhető források. A szervezetek közel kétharmadának pedig a pénzügyi, gazdálkodási „több lábon állást” biztosítják az EU-s pályázatokból származó bevételek. 12

12 11

10

10

10 9

9

8

8 7

6

6

4

4

2 0 0-18%

19-37%

38-57% 2005

58-76%

77-95%

2006

9. ábra Az EU-s pályázati források összbevételen belüli arányainakmegoszlása a vizsgált HEFOP szervezeteknél, 2005–2006 (esetszám)

A fentiekkel szorosan összefügg, hogy szervezete gazdasági lehetőségeit a HEFOP válaszadók 41%-a fejlődőnek, valamivel több, mint egyharmada stagnálónak és valamivel több, mint egy ötöde hanyatlónak tartotta. 56

A nagyobb bevételű EQUAL szervezetek pesszimistább képet rajzoltak szervezetük gazdasági lehetőségeiről: közel felük (47%-a) stagnálónak, 29%-uk hanyatlónak és csak 24%-uk tartotta azt fejlődőnek. Összegezve megállapítható: a HEFOP minta tipikus szervezete olyan megyeszékhelyen működő, szervezetileg jól professzionalizált egyesület, szövetség, amelyet a kilencvenes évek első felében vagy utolsó harmadában alapítottak, átlagos bevétele 2006-ban 85,5 millió Ft volt, és domináns bevételi forrását pályázati és/vagy normatív támogatás tette ki. Átlagos bevételének 26%-a származott EU-s pályázati forrásokból és szervezetének gazdasági lehetőségeit inkább fejlődőnek ítéli meg. Az EQUAL minta tipikus pályázója olyan budapesti, civil/nonprofit szervezet (főként magánalapítvány), amely szervezetileg magasan professzionalizált, és amit a kilencvenes évek elején alapítottak. Átlagos bevétele 2006-ban magasabb volt, mint 2005ben, elérte a 681 millió Ft-ot. Domináns bevétele normatív támogatásokból származott, és az EU-s pályázati bevételek az összes bevételén belül 16%-ot tettek ki. Szervezete gazdasági lehetőségeit stagnálónak ítéli meg. 3. Szervezeti-működési és EU-s pályázati problémák Ahhoz, hogy tágabb kontextusban is értékelhetővé váljanak a konkrét pályázatok során felmerülő problémák, fel kell tárnunk, hogy milyen szervezeti-működési gondokat tapasztalnak a szervezetek mindennapi működésük során. A szervezeti-működési problémák első csoportja (1-7 problématípusok, lásd: 19. ábra) a belső és külső működési feltételekkel foglalkozott, míg a 8-12 problématípusok (lásd. 19. ábra) kifejezetten a pályázati tevékenységgel kapcsolatos nehézségekre kérdezett rá. A vizsgálat során arra kértük a válaszadó szervezeteket, hogy 1-5 tartó skálán8 értékeljék az egyes állításokat.

8

Ahol 1=legkevésbé, 2=kevésbé, 3=esetenként, 4=inkább, 5=leginkább volt.

57

A HEFOP válaszadók körében a belső és külső működési feltételekkel foglalkozó problématípusok átlaga 2,35 volt, azaz ezeket a problémákat átlagosan alacsonyabbra értékelték, mint a pályázati tevékenységgel kapcsolatos nehézségeket, ahol az összes átlag 2,85 volt. A belső és külső működési feltételek esetében az összátlagot jóval meghaladóan jelezték gondnak a 2. problématípust (a szervezet működtetéséhez szükséges pénzügyi, anyagi források élőteremtését) és az összátlagnál csak némileg magasabban a 6. problématípust (a szektoron kívüli érdekérvényesítést és együttműködést). Más kutatási eredmények hasonló adataival összevetve azt mondhatjuk, hogy a magyar civil/nonprofit szervezetek tartósan e két problématípust jelzik, működésüket meghatározóan befolyásoló – és úgy tűnik, megoldatlan – gondnak.9 A 10. ábrán jól látható, hogy a pályázati tevékenységgel foglalkozó problématípusok közül a HEFOP válaszadó szervezetek a pályázatokhoz szükséges önerő biztosítását, a pályázatok jogi, szabályozási feltételeinek változásait, és a pályázati programok lebonyolításához szükséges erőforrások biztosítását értékelték a problématípus átlagánál magasabbra. Az EQUAL válaszadó szervezetek belső és külső működési feltételekkel, illetve a pályázati tevékenységgel kapcsolatosan hasonló problémákat, hasonló sorrendben értékelték, csak – egy-két kivételtől eltekintve – szignifikánsan magasabban. Ez különösen azért figyelemre méltó, mert megmutatja, hogy ezek a problémák nem csak és kizárólagosan a civil/nonprofit szektor problémái, hanem minden olyan szervezeté, amely egyfelől a hazai közszolgáltatások 9

2004-es vizsgálatban, amely a szektor elitjének problémáival foglalkozott, hasonló sorrend alakult ki a szervezetek működést meghatározó problémákat illetően. Ez a fajta kombinációja a problémáknak az általunk érdekorientált szervezetekre volt jellemző. Az egyezés okát abban látjuk, hogy mind a HEFOP mintát, mint az érdekorientált szervezetek csoportját többségükben olyan egyesületek szövetségek alkották, amelyek országos hatókörűek voltak és számos tagszervezettel rendelkeztek. Lásd.: BARTAL, A.M. (2007) Cél- és érdekoerientált szervezetek a magyar nonprofit szektor elitjében. In.: Metszéspontok. Nonprofit tanulmányok 2004–2006. (Pázmány társadalomtudomány, ISSN 1787–2960 ; 9 ).

58

piacán az állami feladatátvállalás területén megjelenik, mint szolgáltató. Másfelől pedig a különböző pályázati formációkban, mint pályázó vesz részt.

3,35

13.pályázati feltételek változásai

3,09 1,88

12.szakmai tudás a projektek megvalósításakro

1,52 3,47

11.erőforrások a projektek megvalósításakor

2,62 3,82 3,62

10.önerő biztosítása 2,11

9.pályázatírás szakmai oldala

1,6 2,94

8.megfelelő pályázatok hiánya

2,33 2,17 2,35 2,52 2,52

7.verseny más szervezetekkel 6.szektoron kívüli érdekérvényesítés

2,24 2,24

5.szektoron belüli érdekérvényesítés 1,52 1,72

4.jogi problémák

2,06 1,98

3.a gazdálkodási problémák

4 3,86

2.anyagi források előteremtése 1,94 1,82

1.humánerőforrás biztosítása 0

0,5

HEFOP programok résztvevői (n=51)

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

EQUAL programok résztvevői (n=17)

10. ábra A HEFOP és az EQUAL válaszadó szervezetek által jelzett működési problémák (átlag)

A kutatás következő kérdéseiben arra kerestük a választ, hogy általában milyen problémákat milyen súlyúnak értékelnek a szervezetek az európai uniós projektek megvalósítása során. Mindkét válaszadói mintában zömmel olyan szervezetek kerültek be, amelyek kettő vagy ennél több uniós projektet valósítottak meg 2004 és 2006 között (Volt 3-4 olyan szervezet is, amely mind a HEFOP, mind az EQUAL programok lebonyolításában szerzett tapasztalatot).

59

A problémák értékelése10, mint a 20. ábrán látható, a két válaszadói mintában zömében megegyezett, noha az EQUAL válaszadók ez esetben is szignifikánsan magasabbra értékeltek bizonyos nehézségeket. Az ábrán az is jól látható, hogy vannak „tipikusan” HEFOP válaszadói, illetve „tipikusan” EQUAL válaszadói problémák. Mind a két válaszadói minta által a legmagasabbra értékelt problémák pénzügyi-gazdálkodási jellegűek voltak: 1. projektek kiegyensúlyozott (időbeli) finanszírozása (HEFOP válaszadói átlag: 4,66; EQUAL válaszadói átlag: 4,76). 2. előfinanszírozási „kényszer” (HEFOP válaszadói átlag: 4,5; EQUAL válaszadói átlag: 4,76), 3. likviditási problémák a projekt megvalósítása során (HEFOP válaszadói átlag: 4,49; EQUAL válaszadói átlag: 4,7).

1.a projektek fenntarthatósága 5 2.a partnerekkel való együttműködés 4

15.kölcsön vagy hitel felvétele 14.pénzügyi elszámolás

3

3.szakmai feladatok teljesítése

2

13.PEJ-ek elkészítése

1 0

12.a projektek kiegyensúlyozott finanszírozása 11.szerződésmódosítás 10.adminisztrációs kötelezettségek

HEFOP programok résztvevői

5.közbeszerzési eljárások lebonyolítása

6.likviditási problémák

8.az előfinanszírozási "kényszer" 9.a KSZ-el való kommunikáció

EQUAL programok résztvevői

11. ábra A HEFOP és az EQUAL válaszadó szervezetek által jelzett problémák az európai uniós projektek megvalósítása során (átlag)

10

Ahol 1=egyáltalán nem, 2=kevésbé, 3=is-is, 4=eléggé, 5=nagyon volt.

60

A HEFOP válaszadók által magasabbra értékelt problémák egy része a közreműködő szervezetekkel való kapcsolatokra, illetve a projektmegvalósítását befolyásoló tényezőkre vonatkozott: 1. szerződéses kérdések kezelése, szerződésmódosítás (átlag: 3,68) 2. a projekt társadalmi, gazdasági fenntarthatóságának biztosítása (átlag: 3.58) 3. pénzügyi nehézségek esetén kölcsön vagy hitel felvétele (átlag:3,33) 4. Közreműködő Szervezettel való kommunikáció (átlag: 3.11). A tipikusan EQUAL válaszadói problémák a projektmegvalósítás adminisztrációjával, illetve az azt befolyásoló tényezőkkel voltak kapcsolatosak. 1. pénzügyi elszámolások, Kifizetési Kérelmek elkészítése (átlag: 2,88) 2. Projekt Előrehaladási Jelentések elkészítése (átlag:2,7) 3. szakmai feladatok vállalt határidőre való teljesítése (átlag: 2,35) 4. a projektek megvalósításában résztvevő partnerekkel való együttműködések (átlag:2,29). A kutatás során azt vártuk, hogy általánosságban az európai uniós pályázati projektek problémáinak megítélése sokkal alacsonyabb lesz, mint a saját pályázati program (HEFOP, EQUAL) esetén jelentkező problémáké. Az adatok ennek éppen ellenkezőjét mutatták: mindkét válaszadói mintában a saját pályázati program megítélése – mégha olykor csak egy-két tized értékkel is – „probléma mentesebbnek” mutatkozott, mint általában az európai uniós projekteké. Az okok mélyebb feltárása egy további célzott kutatás témája is lehetne, de a rendelkezésre álló háttérinformációk alapján úgy véljük, hogy egyrészt itt a disszimuláció (elleplez, eltitkol) sajátos jelenségével kerültünk szembe. Másrészt, az EU-s pályázatok általában, még mindig nagy kihívást

61

jelentenek a szervezetek számára – ezért a kevésbé pozitív megítélés. Ugyanakkor a fő problémacsoportok a saját (HEFOP, EQUAL) programok esetében is ugyanazok voltak, mint amelyeket általában az európai uniós pályázatoknál is ismertettünk már (21. és 22. ábra), csak némileg eltérő átlagokkal: 1. projektek kiegyensúlyozott (időbeli) finanszírozása (HEFOP projektek válaszadói átlaga: 4,49; EQUAL projektek válaszadói átlaga: 4,58). 2. előfinanszírozási „kényszer” (HEFOP projektek válaszadói átlaga: 4,31; EQUAL projektek válaszadói átlaga: 4,64), 3. likviditási problémák a projekt megvalósítása során (HEFOP projektek válaszadói átlaga: 4,45; EQUAL projektek válaszadói átlaga: 4,64). Végezetül még egy összehasonlítást kell megmutatnunk, amelyben a HEFOP és az EQUAL válaszadó szervezetek saját pályázati programjainak összehasonlítását – a fentebbi problémacsoportokon túlmenően – kiegészítettünk még négy kérdéssel (25-28. ábra és lásd még 23. ábra) amelyek a projektek konkrét pénzügyi problémáival kapcsolatosak, illetve a tanulmány első részében már elemzett, 2006-os HEFOP programok felmérésére irányuló kutatás néhány kérdését megismételtük. Mint az alábbi ábrán látható, a 2006-os felméréshez képest az általunk megkérdezett szervezetek sokkal negatívabban ítélik meg azokat a kérdéseket, amelyeket ismételten feltettünk. Ugyanakkor az is jól látható, hogy az 1-3. és a projektek konkrét pénzügyi megvalósításával és adminisztrációjával kapcsolatosan az EQUAL minta válaszadói sokkal több problémát jeleznek. A HEFOP minta válaszadói számára az alvállalkozói teljesítések kifizetése, a szervezet hitelképességének megőrzése, a közreműködő szervezettel való kommunikáció és a pénzügyi elszámolások kifizetése jelentett nagyobb hangsúlyú problémát.

62

2,7 15.kölcsön vagy hitel felvétele

3,33

2,35 14.pénzügyi elszámolás

2,27

2,09 13.PEJ-ek elkészítése

2,35

4,49 4,66

12.a projektek kiegyensúlyozott finanszírozása 3,47 11.szerződésmódosítás

3,68

2,66

10.adminisztrációs kötelezettségek

2,94

2,91 9.aKSZ-szel való kommunikáció

3,11

4,31 8.az előfinanszírozási "kényszer"

4,5

4,45 6.likviditási problémák

4,49

1,74

5.közbeszerzési eljárások lebonyolítása

2,29

1,72 3.szakmai feladatok teljesítése

1,72

1,6 2. együttműködés a partnerekkel

1,84

3,01 1.a projektek fenntarthatósága

3,58

0

EU projektek

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

HEFOP projektek

12. ábra A HEFOP válaszadó szervezetek által jelzett problémák az európai uniós és a HEFOP projektek megvalósítása során (átlag)

63

2,82 3,17

15.kölcsön vagy hitel felvétele

2,82 2,88

14.pénzügyi elszámolás

2,7 2,7

13.PEJ-ek elkészítése 12.a projektek kiegyensúlyozott finanszírozása

4,58 4,76 3,35 3,5

11.szerződésmódosítás

2,82 3,11

10.adminisztrációs kötelezettségek

2,64 2,76

9.aKSZ-szel való kommunikáció

8.az előfinanszírozási "kényszer"

4,64 4,76

6.likviditási problémák

4,64 4,7 1,47

5.közbeszerzési eljárások lebonyolítása

2,17

3.szakmai feladatok teljesítése

2,29 2,35

2. együttműködés a partnerekkel

2,29 2,29 3,29 3,47

1.a projektek fenntarthatósága

0

1

2

EU projektek

3

4

Equal projektek

13. ábra Az EQUAL válaszadó szervezetek által jelzett problémák az európai uniós és a EQUAL projektek megvalósítása során (átlag)

64

5

Az eredmények alapján megállapítható, hogy ma általában és konkrétan az európai uniós projektek kapcsán három kardinális, pénzügyi problémát jeleznek igen magas átlaggal a szervezetek: a likviditási problémákat a projekt-megvalósítás során, az előfinanszírozási „kényszert” és a projektek kiegyensúlyozott időbeli finanszírozását. Úgy tűnik, hogy a HEFOP válaszadók számára a konkrét financiális problémák, míg az EQUAL válaszadók számra pedig ezek adminisztrációjához kapcsolódó problémák okoznak inkább gondot. Érdemes azonban arra is felfigyelni, hogy bár közepesen erős problémaként, de a szervezetek olyan problémákat is jeleznek, mint: a projektek társadalmi gazdasági fenntarthatóságát, az alvállalkozói teljesítések kifizetését és a hitelfelvétel nehézségeit. Ez utóbbi két problémával a következő fejezetben részletesen foglalkozunk.

1.a projektek fenntarthatósága 5 2.együttműködés a partnerekkel

18.beruházások, eszközök pénzügyi elszámolása 17.elszámolható /nem elszámolható költségek definiálása

4

3.szakmai feladatok teljesítése

000 3000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 0000000000000000 4.alvállalkozói teljesítések kifizetése 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0000000000000000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 00 200 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0 0 0 0 0 0 0 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00000000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00000000 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 5.közbeszerzési eljárások lebonyolítása 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 000 000 000 000 000 000 000 00 1 00 00 00 00 00 00 00 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 0 00 00000000000000000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 6.likviditási problémák 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00000 000 000 000 000 000 000 00 00 00 00 00000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 000 7.a hitelképeség megőrzése 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 000 000 000 000 000 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0000000000000000000000000000000000000 000000000000000000000000000 00000000000000000000000000

16.hiánypótlások elkészítése

15.kölcsön vagy hitel felvétele

14.pénzügyi elszámolás

13.PEJ-ek elkészítése

8.az előfinanszírozási "kényszer"

12.a projektek kiegyensúlyozott finanszírozása 11.szerződésmódosítás

9.a KSZ-szel való kommunikáció

10.adminisztrációs kötelezettségek

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 HEFOP

programok (n=51)

EQUAL programok (n=17)

Hefop kutatás 2006

14. ábra A HEFOP és az EQUAL válaszadók saját programjaikban tapasztalt problémák megítélése (átlag)

65

4. A projektmegvalósítás során jelentkező pénzügyi, gazdálkodási problémák A pénzügyi problémák olyan magas átlagú problémaként való jelzése – ahogy a fenti fejezetben olvashattuk – magától értetőeden felveti azt a kérdést, hogy milyen felkészültséggel és várakozásokkal indultak neki a szervezetek az európai uniós pályázatoknak. 4.1. Felkészülés az európai uniós pályázati programok pénzügyi, gazdálkodási lebonyolítására Az eredmények azt mutatják, hogy a szervezetek többsége a pénzügyi ismeretek és a humánerőforrás tekintetében felkészülten „vágott neki” a pályázatoknak. Ez a legtöbb szervezet esetében azt jelentette, hogy hozzáértő, főállású pénzügyi munkatársat alkalmaztak és/vagy munkatársaik részt vettek EU-s pénzügyi képzéseken és felkészítőkön. Figyelemre méltó, hogy a HEFOP válaszadók valamivel több mint a fele, míg az EQUAL válaszadók közül pedig némileg kevesebb mint a fele jelezte, hogy segítséget kapott volna a közreműködő szervezetektől. Ezek az adatok összecsengenek azzal, hogy a közreműködő szervezettel való kommunikációt átlagosan, közepesen problémásnak ítélték meg a válaszadó szervezetek. Kevésbé egyöntetű képet rajzolhatunk fel, ha azt vizsgáljuk, hogy számítottak-e arra a szervezetek, hogy a projektek finanszírozása pénzügyi, gazdálkodási nehézségeket fog okozni. Tulajdonképpen ennek a proaktív magatartásnak a megléte vagy hiánya részben magyarázhatja azt, hogy az „előfinanszírozási kényszert” milyen magas átlagban tartották problémának a válaszadó szervezetek. A HEFOP pályázó szervezetek közül a 2004-ben pályázatot beadott 31 szervezet közül 10 (32%), a 2005-ben pályázatot beadott 24 szervezet közül 5 (24%), és a 2006-ban pályázatot beadott 19 szervezet közül 2 (11%) szervezet nem számított arra, hogy a 66

projektek finanszírozása pénzügyi, gazdálkodási problémákat fog okozni. Mindezek jól mutatják, hogy egyfelől lezajlott egyfajta tanulási folyamat (nem feledve a kérdést, hogy milyen áron?), másfelől pedig az első pályázó szervezetek problémáinak széleskörű kommunikációja elérte hatását. Ahhoz, hogy a HEFOP pályázószervezetek „felkészülési” technikáit differenciáltabban tudjuk vizsgálni, érdemes pályázati évenkénti bontásban megnézni az adatokat. Mint a 25. ábrán látható, az első pályázati évben – 2004-ben az a 20 szervezet, amely számított arra, hogy pénzügyi, gazdálkodási problémái lesznek – leginkább kétféle módon készült fel: elsősorban tartalékot képezett és/vagy egyéb megoldásokhoz (átütemezés, megállapodás a résztvevőkkel a későbbi kifizetést illetően, magán-, vagy tagi kölcsönt vett fel), illetve tőkeerős pályázati partnert és/vagy banki kölcsönt vett fel.

80% 70% 60%

71% 65% 63%

59% 53%

50%

47% 43%

40% 30%

29% 20% 10% 0% hozzáértő, főállású résztvettek EU-s pénzügyi pénzügyi képzéseken, munkatársat továbbképzésen alkalmaztak HEFOP válaszadók (n=51)

külső pénzügyi, segítséget kaptak a Közreműködő gazdálkodási Szervezettől szakértőket bíztak meg EQUAL (válaszadók (n=17)

15. ábra A HEFOP és az EQUAL válaszadók felkészültsége az európai uniós pályázatok pénzügyi, gazdálkodási lebonyolítására

67

100%

15%

90% 30%

80%

29%

70% 15%

12%

37%

6%

60% 10%

50%

11%

24%

15%

40%

11%

30% 20% 30%

10%

29%

26%

0% HEFOP 2004-es pályázatok (n=20)

HEFOP 2005-ös pályázatok (n=19)

HEFOP 2006-os pályázatok (n=17)

tartalékot képeztek

tőkeerős pályázati partnert vontak be

banki kölcsönt vettek fel

egyéb megoldások

np. kölcsöt vettek fel

16. ábra A HEFOP válaszadók felkészülése a programok pénzügyi gazdálkodási problémáira 2004–2006 pályázati években

A 2005-ben pályázók – különösen, ha már második pályázatukat nyerték el – leginkább banki kölcsönökhöz folyamodtak, illetve a (még meglévő) pénzügyi tartalékaikat élték fel. A 2006-ban pályázó szervezetek esetében már jól látható, hogy legalább három megoldást alkalmaztak a programok pénzügyi, gazdálkodási nehézségeinek áthidalására: pénzügyi tartalékot képeztek és/vagy tőkeerős pályázati partnert vontak be és egyéb megoldásokhoz (tagi kölcsönt vettek fel, keresztfinanszírozáshoz folyamodtak, főként más pályázatokból, illetve folyószámlahitelt vettek fel a leggyakrabban). A 17 EQUAL válaszadó szervezet közül 8 (47%) szervezetet felkészületlenül érte, hogy a program lebonyolítása pénzügyi, gazdálkodási nehézségeket fog okozni. Azok a szervezetek, amelyek felkészültnek vallották magukat leginkább tartalékot, képeztek, il68

letve egyéb megoldásokhoz (keresztfinanszírozás, vagy a bevételek átcsoportosításához) folyamodtak. Érdemes megjegyezni, hogy esetükben sokkal kisebb arányú volt a banki kölcsönök, hitelek felvétele, ami azzal magyarázható, hogy a szervezetek egy jelentékeny része több milliárdos bevétellel rendelkezett és náluk a tartalékképzéssel vagy költség-átcsoportosítással megoldhatóvá váltak a nehézségek. Összességében elmondható, hogy a – különösen a többször pályázó – válaszadó szervezetek igen lassan, de alkalmazkodtak az európai uniós pályázatokkal járó pénzügyi nehézségekhez és erre igen változatos módon, különböző „technikákat” alkalmazva készültek fel.

3 2

1

8 3

nem számítottak rá

tartalékot képeztek

tőkeerős pályázati partner vontak be

banki kölcsönt vettek fel

egyéb megoldások

17. ábra Az EQUAL válaszadók felkészülése a program pénzügyi gazdálkodási problémáira

69

4.2. Az önrész biztosításával kapcsolatos pénzügyi problémák A HEFOP válaszadó 51 szervezet közül 12 említette azt, hogy önrészt kellett biztosítania a pályázathoz (ez több esetben nem is szerepelt a pályázati kiírásban feltételként, de így tudták a maximális támogatási összeget elnyerni a szervezetek, vagy éppen beruházásaikat megvalósítani). Közülük • 4 szervezet banki hitelből, • 3 más pályázati bevételeiből, • 2 pénzügyi tartalékaiból, míg • további 3 szervezet várható bevételeit megterhelve, illetve tagi kölcsönből, valamint jelzálogkölcsönből fedezte a pályázati önrészt. A banki hitelt felvett szervezetek csak piaci kamatozású hitelekhez jutottak hozzá, általában 12 hónapos futamidőre. Közülük két szervezet vette igénybe az állami kamattámogatási programot. A másik két szervezet egyfelől „rosszul” kötötte meg a banki hitelszerződést (azaz nem nevesítette a hitelfelhasználásban a pályázati programot, így elesett a kamattámogatástól), másfelől pedig „lekésett” a kamattámogatási programról. Amennyiben a szervezetek nem a belső, hanem a külső erőforrásaikból fedezték az önrészt, akkor a pályázati program elnyerését követően elindultak egy eladósodási úton, mivel az első és az utolsó támogatási részösszeg késései további erőforrások bevonását tették szükségessé. Ugyanakkor – mint majd az eladósodási modelleken bemutatjuk – az által, hogy már felhasználták a külső erőforrásaik egy részét, és megterhelték várható bevételeiket a hitel visszafizetésével, de legfőképpen a kamatokkal, a szervezet pénzügyi helyzete már a program első fázisában – időlegesen vagy tartósan – labilissá vált.

70

4.3. A projekt-támogatás első részletének kifizetésével kapcsolatos problémák A problémát vizsgáló első kérdésünk tulajdonképpen úgy hangzott, hogy volt-e probléma a projekt-támogatás első részletének kifizetésével és ezt hány hónapos késsel kapták meg a szervezetek. Ezt azonban pontosítanunk kellett, mert első lépésben legfőképpen nem a kifizetések csúsztak, hanem a szerződéskötések, aminek következtében kapták meg későbben a szervezetek a projekt támogatás első részletét.

40% 38% 35% 30% 25% 20%

22% 20%

15% 12%

10% 8% 5% 0% nem volt probléma

1-2 hónapos késés

3-4 hónapos késés

5-6 hónapos késés

7-12 hónapos késés

18. ábra A HEFOP válaszadó szervezetek problémái a projekt-támogatás első részletének kifizetésekor

Mint a 18. ábrán látható a HEFOP válaszadó szervezetek közül csak 20%-a nem jelzett problémát a szerződéskötéssel, illetve az első részlet kifizetésével kapcsolatosan. A szervezetek 60%-ánál 1-4 hónap, míg 20%-uk esetében fél és egy éves időtartamot is meghaladta a szerződéskötés, illetve a projekt-támogatás első részletének késése.

71

Az EQUAL válaszadók közül minden szervezetnek volt problémája a projekttámogatás első részletének kifizetésével. A késedelmek itt sokkal hosszabbak voltak és a szervezetek nagyobb körét érintették.

35% 35%

35%

34% 33% 32% 31% 30%

30%

29% 28% 27% 3-4 hónapos késés

5-6 hónapos késés

7-12 hónapos késés

19. ábra Az EQUAL válaszadó szervezetek problémái a projekt-támogatáselső részletének kifizetésekor

A projekt-támogatás első részletének késése esetén az a 41 szervezet, amelyet ez érintett, ez alatt az időszak alatt – mint a 29. és a 30. ábrán is látható – többfajta megoldás kombinációjával élt: • az első típusba azok a megoldási módokat sorolhatjuk, amikor a szervezet a belső erőforrásait használta fel (pénzügyi tartalékokból és/vagy más pályázati forrásokból és/vagy tagi kölcsönből és/vagy várható bevételekből –leggyakrabban a normatív támogatásokból), • a második típusba tartozó megoldásoknál még mindig a belső erőforrásait (pénzügyi tartalékok és/vagy más pályázati források) használja fel a szervezet, de ezt kiegészíti olyan, egyéb megoldásokkal, amelyek áthidaló és kedvező jellegűek (pl. magán kölcsönökkel, amit sok esetben a szervezet menedzsmentje biztosít, vagy az alapítói támogatást, vagy éppen a partner szervezet kölcsönével), 72

• végezetül a megoldások harmadik típusa a belső (pénzügyi tartalékok, várható bevételek, más pályázati bevételek) és a külső erőforrásokat (banki kölcsönt, folyószámlahitel, jelzáloghitelt, más szervezettől kapott kölcsönt) mobilizálta a projekt finanszírozására. A kölcsönök, hitelek igénybevételénél 12 szervezet volt, amely pénzintézetnél vett fel hitelt (amelyből 9 piaci kamatozású, 3 pedig kedvező kamatozású folyószámlahitelt) 6 szervezet tagi kölcsönt és 1 szervezet volt csak, amely nonprofit kölcsön felvételéről adott számot, illetve közülük csak 3 szervezet tudta igénybe venni az állami kamattámogatási programot. A pénzintézetek 7 szervezet esetében fogadták el az aláírt támogatási szerződést, 2 esetben pedig a szervezet tulajdonában lévő épületre jegyeztek be jelzálogot. 50% 45%

49%

40% 35% 33%

30% 25% 20%

26% 23%

22%

22%

15% 10% 5%

6%

6%

tó

be v.

eg yé b

ő

ta gi kö lcs ön m kö eg te lc rh sö n elé m se ás sz er ve kö ze tt lc sö n pa rt ne rt l

ba nk hi te l

ő

vá rh a

ás p m

pé nz üg yi

ta rt al ék ok fe ál lé yá lé se za tb ól pó to ltá k

0%

20. ábra Miként oldották meg a projekt finanszírozását a projekt-támogatás első részletének késése esetén? – HEFOP válaszadók

73

50% 45%

47%

40%

41%

35% 30% 25% 20% 15% 12%

10%

12%

12%

5%

12%

12%

6%

6%

0% pénzügyi tartalékaikat élték fel

egyéb

más pályázati forrásból pótolták

banki hitelt vettek fel

tagi kölcsönt vettek fel

jelzálog várható más szervezettől kölcsönt vettek bevételeiket kaptak fel terheték meg kölcsönt

partner szervezettől kaptak kölcsönt

21. ábra Miként oldották meg a projekt finanszírozását a projekt-támogatás első részletének késése esetén? – EQUAL válaszadók

A projekt-támogatás első részletét hitellel pótolni kívánó szervezetek harmadának voltak problémái a hitel felvételekor. Több megkérdezett említette, hogy a pályázati szerződés késése hátráltatta például a hitel felvételét, vagy éppenséggel a pénzintézetek arra vannak berendezkedve, hogy szervezeteket finanszírozzanak meg és ne projekteket, ezért nem mindenhol megy könnyen az aláírt támogatási szerződés fedezetként való elfogadtatása. A hitel felvételénél ki kell még arra térni, hogy potenciális hitel felvevőként a pályázó szervezetek mintegy harmada – negyede valószínűsíthető, a következők miatt: • van a szervezeteknek egy igen számottevő csoportja, amely „soha, semmilyen körülmények között” nem fog és nem vesz fel hitelt, • egy másik csoportjuk igényt tartana a hitelekre, de a magas piaci kamatokat már nem tudnák kigazdálkodni, végezetül pedig

74

• a jelzáloghitel felvétele a szervezetek többsége számára elérhetetlen, hiszen nem rendelkeznek zálogként felajánlható ingatlannal. A projekt-támogatás első részletének késedelmes folyósításából adódó következményeket a civil/nonprofit szervezetekből álló HEFOP és az állami/önkormányzati és civil/nonprofit szervezetek által alkotott EQUAL válaszadói mintában eltérő tényezőkben és eltérő arányokban ítélték meg. A HEFOP válaszadó szervezetek többsége legfőképpen a • szervezet presztízsveszteségében, • a partner szervezetek együttműködési hajlandóságának megváltozásában látták.

45% 45% 40% 35% 30% 25% 25% 20%

1

15%

16% 12%

10%

10% 5% 0% presztízs veszteség

partnerek együttműködése romlott

később indították a projektet

nehezült a célcsoport bevonása

csökkent célcsoport motivációja

22. ábra A projekt-támogatás első részletének késése milyen következményekkel járt? – HEFOP válaszadók

75

50% 45%

47%

40%

41%

35% 30% 29% 25% 20% 18%

15% 10% 5%

6%

0% presztízs veszteség

partnerek együttműködése romlott

késő bb indították a projektet

nehezült a célcsoport bevonása

csökkent célcsoport motivációja

23. ábra A projekt-támogatás első részletének késése milyen következményekkel járt? – EQUAL válaszadók

Az EQUAL válaszadók többsége ezzel szemben első helyen a • partner szervezetek együttműködési hajlandóságának megváltozását, majd pedig • célcsoport bevonásának megnehezülését, és csak harmadsorban említették • a szervezet presztízsveszteségét. 4.4. A projekt-támogatás utolsó részletének kifizetésével kapcsolatos problémák A projekt-támogatás utolsó részletének kifizetésével kapcsolatos problémákat a HEFOP válaszadói kör 76%-ánál (39 szervezet) tudtuk felmérni, mert a szervezetek 24%-a (12 szervezet) a vizsgálat idején még nem fejezete be projektjét. A be nem fejezett projekttel rendelkező szervezetek főként a 2006-ban nyertes szervezetek közül kerültek ki, de volt köztük több olyan szervezet is, amelynek a pályázatban tervezett ütemterv szerint már be kellett volna fejeznie 76

a programját, de a szerződéskötések csúszása miatt ez kitolódott. Az EQUAL válaszadók egyike sem fejezte be még a programját a vizsgálat idejére. Némi túlzással azt mondhatjuk, hogy a projekt-támogatás első részletének kifizetésekor fennálló problémák ebben a szakaszban „drámaivá” sűrűsödtek. A 39 HEFOP válaszadó szervezet közül csak egy olyan szervezet volt, amely azt mondta, hogy a támogatás utolsó részletének kifizetésével nem volt problémája.

17%

3%

8% 8%

28% 36% nem volt probléma 5-6 hónapos késés

1-2 hónapos késés 7-12 hónapos késés

3-4 hónapos késés még nem kapták meg

24. ábra A HEFOP válaszadó szervezetek problémái a projekt-támogatás utolsó részletének kifizetésekor

Mint a fenti ábrán látható a szervezetek 60%-a több mint féléves csúszásról adott számot a projekt zárását követő utolsó részlet kifizetését illetően, illetve a szervezetek 17%-a arról számolt be, hogy még egy éven túl sem kapta meg ezt. A szervezetek pénzügyi, gazdálkodási helyzete alaposan megsínylette ezt a helyzetet. A 34. ábra adatai alapján látható, itt már kevésbé tudunk tipikus megoldásokat tetten érni, hanem több esetleges megoldást láthatunk. Mindezek arra utalnak, hogy a szervezetek több mint a felének mind a belső, és körülbelül 80%-ának a külső erőforrás-lehetőségei is kiapadtak.

77

50% 45%

49%

40% 35% 33%

30% 25% 20%

26% 23%

22%

22%

15% 10% 5%

6%

6%

0%

l k se n el se ttő rt ő sö lt á elé hit élé ze ne ölc rh óto nk fel ve art er ba lp gik gte ok z p ó e a s k t s m tb lé ön za v. má lcs rta be lyá kö ön i ta pá ató lcs gy s ö h ü á r k m nz vá pé

b yé eg

25. ábra Milyen megoldásokhoz folyamodtak, hogy áthidalják a nehézségeket? – HEFOP válaszadók

A pénzügyi tartalékok már csak a szervezetek kevesebb, mint felének nyújtottak lehetőséget és minden egyéb megoldást (más pályázati forrásokból való pótlás, tagi kölcsön várható bevételek megterhelése, szervezetektől való kölcsönök felvétele) csak a szervezetek alig 10-18%-a tudott mozgósítani. Ez lényegesen alacsonyabb arány, mint amit az első támogatási részlet késése esetén láthattunk. Banki hitelt 11 szervezet, tagi kölcsönt 7 szervezet, míg jelzálogkölcsönt 4 szervezet tudott felvenni a 39 szervezet közül. A banki hitelt és jelzálogkölcsönt felvett szervezetek közül 9 piaci kamatozású, míg 4 kedvező kamatozású hitelhez jutott. Többségükben itt is az aláírt támogatási szerződés, illetve a szervezet tulajdonában lévő épület, valamint a vagyontárgy volt a fedezet. Ez esetben többen számoltak be problémákról a hitelek, kölcsönök felvételekor, hiszen ezen szervezetek pénzügyi stabilitása már nem volt olyan biztos ugyanis, már bekerültek egy adósságspirálba az első támogatási részlet késésekor.

78

A támogatási összeg utolsó részletének késésével, mint a 35. ábrán is látható a civil/nonprofit szervezetek is egyfajta körbetartozás generálóivá váltak, az által, hogy két ötödük tartozások felhalmozásáról számolt be és/vagy egynegyedük alvállalkozóikat nem tudta kifizetni és/vagy egy ötödük járulékfizetési kötelezettségeinek nem tudott eleget tenni. A szervezetek valamivel több, mint egynegyede került pénzügyileg ellehetetlenült helyzetbe legalább fél egy éves időtartamra. A probléma súlyát mutatja, hogy a szervezetek egyhatoda nem tudott munkabért fizetni. A megkérdezett szervezetek közül több arról számolt be, hogy a projektek pénzügyi nehézségei felerősítették a, szervezet munkatársainak fluktuációját is.

45% 40%

41%

35% 30% 25%

26%

26%

20% 20% 15%

16%

10% 5%

ne m

pé nz üg yi le g

ta rt oz ás th

al m oz ta k

fe l ell eh tu et dt et ák le nü al lte vá k lla lk oz ói ka ne tk m ifi tu ze dt tn ak i já ru lé ko ne ka m tf tu iz et dt ni ak m un ka bé rt fiz et ni

0%

26. ábra Milyen következményekkel járt a szervezet gazdálkodására nézve a projekt-támogatás utolsó részletének késése? – HEFOP válaszadók

79

Az 51 HEFOP válaszadó szervezet közül 31 szervezetnek (61%-nak) mind a projekt-támogatás első, mind utolsó részletével volt problémája. Közülük mintegy 40%-ra volt tehető azoknak az aránya, akik egyfajta eladósodási spirálba kerültek be. Az alábbiakban két modellt mutatunk be arra, hogy az eladósodási spirál miként alakulhat ki, milyen megoldásokkal élnek ezek kiküszöbölésére a szervezetek és ezek a megoldások milyen hatásokkal járnak mind a szervezetre, mind a projekt megvalósítására nézve. Az eladósodás egyik lehetséges útjára az önrész fedezetének biztosításakor léphet egy szervezet. Az önrészt – mint a fentiekben már bemutattuk – általában két forrásból tudják fedezni a szervezetek: pénzügyi tartalékaikból, illetve pénzintézeti hitelekből. „Normálisan” ez egy nagyon triviális megoldás. A helyzet csak akkor válik az eladósodási spirálba való belépéssé, ha az első projekt-támogatási részösszeget – a szerződéskötés elhúzódása miatt – a kedvezményezettek nem kapják meg időben. Mivel ekkorra már a szervezet pénzügyi tartalékait felélte, illetve részben már olyan külső erőforrásokhoz is folyamodott, amelyek – időlegesen vagy tartósan – megterhelték a szervezet gazdálkodását, további forrásokat kell bevonnia. Ezeket már csak külső forrásokból tudja pótolni. Nagyon sok szervezet ekkor kerül be egyfajta „pályázati kényszerbe” is, hogy pénzügyi helyzetét stabilizálja. A kölcsönök és hitelek felvétele és nem utolsó sorban a kamatok fizetése, további megterhelést jelent a szervezet pénzügyi gazdálkodására nézve, ami elindítja egy adósságspirálon való „utazáson”. Ekkor még a hatások a szervezeten, illetve a projekten belül maradnak. A kutatás eredményei alapján azt mondhatjuk, hogy a támogatási összeg utolsó részletének késése már túl nő az adósságspirálon. Ennek hatására a civil/nonprofit szervezetek is egy olyan körbetartozás generálóivá válnak, ami ma a magyar gazdaságban lassan megszokottá válik. Azonban míg egy piaci szervezet adósságai esetén felszámolási eljárást kérhet és ezt követően más formában újra megjelenhet a piacon, ezt egy nonprofit szervezet nem teheti meg, mivel egy ilyen helyzet gyakorlatilag teljesen hitelképtelenné teszi mind a tevékenységet, mind a szervezetet és nem utolsó sorban annak menedzsmentjét. 80

81

27. ábra Eladósodási modell 1 – HEFOP programok

82 28. ábra Eladósodási modell 2 – HEFOP programok

A másik eladósodási modell azon szervezetek helyzetét mutatja be, amelyeknek az eladósodási spirálba való belépése, már a támogatási összeg első részletének késésével indul meg. A kutatási eredmények azt mutatták, hogy a szervezetek nagy része „általában” számolt az európai uniós pályázatok lebonyolításával járó pénzügyi nehézségekkel, de „ekkorára azért nem!” Itt tulajdonképpen ugyanaz a folyamat zajlik le, mint amit fentebb leírtunk. A szervezetek tehetetlenségi kényszere gyakorlatilag abból fakad, hogy jórészt rajtuk kívül álló okok – főként a szerződéses kérdések egyoldalú kezelése – miatt kerülnek az adósságspirálba, illetve válnak körbetartozások tartós generálóivá.

II. A pénzügyi problémák és azok kezelésének tapasztalatai a nyertes HEFOP és EQUAL projektek (2004–2006) empirikus vizsgálata alapján A HEFOP és EQUAL programok lebonyolítása során felmerült pénzügyi problémák, és az azokat célzó megoldások feltérképezése két úton lehetséges. Az egyik megközelítés a konkrét pénzügyi problémák és az azok kezelésére tett lépések elemzése, a másik pedig a szervezetek igényeinek feltárása és az általuk javasolt megoldási módok tapasztalatainak összegzése. A fejezet első részében így a pályázók konkrét pénzügyi problémáit és az azok megoldására tett lépéseket elemezzük, ezután pedig a pályázók által felvetett javaslatok vizsgálata következik. Mindkét elemzés célja, hogy bemutassuk a legfontosabb problémákat, és összegezzük a lehetséges megoldási módokat.11

11

A dőlt betűvel szedett idézetek a pályázók által a nyitott kérdésekre adott válaszokból kiemelt szemelvények.

83

1. A pénzügyi problémák elemzése A következőkben az empirikus vizsgálat alapján összegezzük, a pályázók milyen típusú problémákat és érzékeltek a programok megvalósításának különböző szakaszaiban, ezekre milyen megoldásokat találtak, és végül milyen hatásai, következményei voltak a problémáknak, illetve a kezelésüket célzó módszereknek. Elöljáróban leszögezhetjük, hogy a felmérés eredményei azt mutatják, a pénzügyi problémák nem okai voltak a programok lebonyolítása során felmerült nehézségeknek, hanem más típusú problémákból adódó okozatok, a problémák forrása tehát elsősorban nem pénzügyi jellegű volt. Ezt a megállapítást, mely összhangban áll a korábbi kutatások eredményeivel (lásd. I fejezet), tulajdonképpen alátámasztják a kérdőívben feltett zárt kérdésekre adott válaszok (lásd. II. fejezet), de igazán nyilvánvalóvá a pályázók javaslatait feltérképező nyílt kérdések elemzése során vált. 1.1. Önrész Az önrész biztosítása a felmérés szerint komoly gondot okozott a nonprofit szervezetek számára. A programok jellegétől függően ugyan nem minden pályázónak kellett önrészt biztosítania, de akinek igen, annak gondot okozott az önrész előteremtése. Az önrészt problémaként jelölő szervezetek a helyzetet tipikusan belső megoldásokkal igyekeztek kezelni (32%), elsősorban más pályázati forrásokból próbálták fedezni az önrészt (19%), másrészt tartalékaikat élték fel. (13%) Külső szervezethez fordult, vagyis hitelt, kölcsönt vett fel az önrészt problémaként feltüntetett szervezetek kevesebb, mint harmada. (27%) Az önrész biztosítása tehát súlyos probléma, a fenti válaszokból jól látható, hogy már a programok megvalósításának elején pénzügyi nehézségekkel kénytelenek szembenézni a megvalósítók. Ráadásul az önrész biztosításának kényszere nemcsak konkrét pénzügyi problémaként érezteti hatását, hanem hosszú távú, továbbgyűrűző hatása is lehet. A felmérés során megkérdeztük a szervezeteket 84

arról, miként érinti őket, hogy a pályázatok egy részénél nem lehet más EU-s és kormányzati pályázati forrásokból fedezni az önrészt, valamint, hogy ez milyen hatással van a pályázati aktivitásukra. A kérdésfeltevés azon a nyilvánvaló tényen alapult, hogy a nonprofit szervezetek nem rendelkeznek számottevő saját tőkével, vagyonnal, likvid pénzzel, így az önrészek biztosítására más pályázati forrásokat próbálnak bevonni. A fenti nyitott kérdésekre adott válaszok érdekes képet mutattak, ugyanis a pályázók eléggé megosztottak voltak, alig több mint 57%-uk érezte úgy, hogy ez egyértelműen negatívan érinti őket, a válaszoló szervezetek 43%-a vagy semleges volt, vagy – elenyésző számban – egyetértett azzal, hogy más kormányzati forrásból ne lehessen önrészt fedezni. Itt valószínűsíthetően befolyásolta a véleményeket az, hogy milyen vagyonnal, partneri körrel rendelkező szervezetről volt szó, a nagyobb, jó kapcsolatrendszerrel rendelkező szervezetek nyilván könnyebben találnak megoldást az önrész finanszírozására, vagy a pályázók számára irreleváns volt a kérdés, mivel pályázatukhoz nem volt szükséges önrész biztosítása.

29. ábra Az önrész problémáját belső vagy külső megoldásokkal kezelték a szervezetek

85

A negatív hatást jelző szervezetek közül is markáns csoportot alkottak azok, melyek teljesen lemondóak voltak. A tipikus válaszok itt az „ellehetetlenülünk”, a „már nem érdekel” típusú reakciók voltak. A fenti csoport másik tipikus köre volt a tényt egyszerűen elfogadó szervezetek csoportja, melyekre a „megnehezíti a dolgot”, „nehézséget okoz”, „problémát jelent számunkra” válaszok voltak jellemzőek. A tényt semlegesen fogadó szervezetek általában vagy azt jelezték, hogy őket eddig sem érintette ez a probléma, illetve próbálták számukra tulajdonképpen befolyásolhatatlan tényként elfogadni azt. („Igazodni kell hozzá, „természetes”, „korrekt”, stb.) A szervezetek igen kis része kifejezetten támogatta a kérdésben felvetett tényt • „Akik nem tudnak önrészt biztosítani, azok ne is induljanak ilyen pályázatokon” • A más pályázatból való önrész finanszírozás csalás”, stb. vagy máris megoldással szolgált. • „Van olyan piaci forrás, melyből pótolni fogjuk”. „El kell kezdeni a saját lábra állást”. A pályázati aktivitásra kérdésre már nagyobb százalékban mondták azt a szervezetek, hogy negatív irányba befolyásolja őket az, hogy a pályázatok egy részénél nem lehet más EU-s és kormányzati pályázati forrásokból fedezni az önrészt. A HEFOP pályázók több mint 80%-a, az EQUAL pályázók körülbelül 70%-a azt vetítette előre, hogy csökkeni fog a pályázati aktivitásuk. A csökkenő aktivitást jelző szervezetet egy része teljesen pesszimista volt, itt a tipikus válaszok az önrész köteles pályázatok teljes negligálásáról szóltak. • „Ilyen pályázati feltételek mellett nem tudunk pályázni.” • „Lehetetlenné teszi, hogy ezeken a pályázatokon elinduljunk.”

86

A másik jól körülhatárolható csoport azoké, akik csökkenő aktivitást jeleztek, de azért folytatják az ilyen típusú programok megpályázását. • „Pályázunk tovább, de óvatosan.” • „Valószínűleg kevesebb lesz a beadott pályázat. Kevesebb, de fenntarthatóbb.” Azok a szervezetek, melyek nem jeleztek csökkenő pályázati aktivitást szintén több csoportba sorolhatóak. Egyik csoport nyilvánvalóan az, melyet nem érint a kérdés (pl. eddig sem pályázott ilyen programokra). A fennmaradó kör egy részének válaszából az érződik, hogy „kényszerpályázók”, azaz kiszolgáltatott helyzetük miatt nem csökkenő aktivitással kénytelenek pályázni, gyakorlatilag bármire. • „Mindenre fogunk pályázni.” • „Pályázási kényszer van” • Hozzászoktunk.” A fennmaradó csoport vagy rögzíti a tényt vagy azt is megmondja, milyen megoldással tartja, kerüli ki a problémát. • „Nem fog csökkenni az aktivitás.” • „Egy kicsit átmegyünk forprofitba, nonprofit vállalkozássá alakulunk át.” Összegzésként elmondhatjuk, hogy az önrész biztosításának kényszere súlyos probléma a nonprofit szervezetek részére, a felmérés alapján ahol szükséges volt önrész biztosítása, ott a szervezetek számára problémát okozott annak biztosítása. Az önrész kötelezettsége már a programok elején pénzügyi nehézségeket okoz, ráadásul nemcsak konkrét pénzügyi problémaként érezteti hatását, hanem hosszú távú, továbbgyűrűző hatása is lehet, hiszen jelentősen csökkenti a pályázati aktivitást. A szervezetek tipikusan belső megoldásokkal próbálták kezelni az önrész által okozott pénzügyi gondokat, más pályázati forrásokból, illetve belső tartalékaik felélésével vála87

szolnak az önrész biztosításának kényszerére. Az a tény, hogy más kormányzati pályázati forrásokból nem lehet fedezni az önrészt, negatív hatással van a szervezetekre, melyek háromnegyede jelezte, hogy pályázati aktivitásuk is csökken emiatt. 1.2. A projektek finanszírozása A. A támogatási részletek folyósításának problémái és a tipikus megoldási módok Ahogy a II. fejezetben bizonyítottuk, a támogatási részletek folyósításával kapcsolatos problémák alapproblémaként jelentkeztek a programok megvalósítása során. (Lásd. II. fejezet 22-23. ábra) A projektek nem kiegyensúlyozott finanszírozása az értelemszerű pénzügyi gondok mellett szakmai és presztízs problémákat okozott a lebonyolítóknak. (Lásd. II. fejezet. 31-32. ábra) A programot már befejezett szervezetek (44) több mint 70%-nak minden fázisnál problémája adódott, nem volt ritka a több (3-4, esetleg 7-12) hónapos csúszás sem. A megoldások azt mutatták, a szervezetek elsősorban saját, belső erőtartalékaikat élték fel, tipikusan a pénzügyi tartalékok felhasználásával próbálták meg áthidalni a problémákat. Ilyen belső megoldás volt még a más pályázati forrásból való pótlás, a tagi kölcsön, vagy a várható bevételek megterhelése. A projektfinanszírozásból adódó problémák áthidalására használt külső megoldásokat (hitel vagy kölcsönfelvétel) tekintve megállapítható, hogy a HEFOP és az EQUAL pályázók körülbelül 30%-a élt ezekkel a lehetőségekkel, a banki hitelek felvétele pedig a HEFOP pályázók esetében jóval magasabb volt (22-23%) mint az EQUAL programot lebonyolító szervezetek körében. B. Következmények, hatások A fentiekben érintettük, hogy a projektek nem megfelelő finanszírozása számos negatív következménnyel járt. Összefoglalóan elmondhatjuk, hogy a szervezetek úgy érezték, súlyos presztízs88

veszteség érte őket, a partnerszervezetekkel való viszony problematikussá vált, a programok szakmai tartalma sérült (célcsoport bevonása, motiválása, stb.). A pénzügyi oldalt tekintve sem pozitív a kép: a szervezetek jelentős tartozásokat halmoztak fel, több mint negyedük pénzügyileg ellehetetlenült, nem tudta fizetni a járulékokat, munkabéreket vagy nem teljesítette alvállalkozói felé kötelezettségeit. A II. fejezetben és a fentiekben összefoglalt következmények, hatások mellett arra is kíváncsiak voltunk, milyen hatékonysággal működtek a pénzügyi gondok megoldására kidolgozott vagy kényszerből alkalmazott stratégiák, illetve milyen hatásuk volt a szervezetekre nézve. A nyitott kérdésekre adott válaszok alátámasztották a fentiekben ismertetett képet, és tovább árnyalták azt. Kissé cinikusan azt mondhatnánk, kiderült, a szervezetek által alkalmazott stratégiák, módszerek hatékonyak voltak, hiszen nem volt olyan szervezet a mintában, amely végleg abbahagyta volna a programot. A válaszokból azonban kiderül, a pénzügyi problémák a szervezeteket szakmailag, szervezetileg és pénzügyileg is alaposan próbára tették, a szakmailag jelentős, EU forrásokból finanszírozott programok lebonyolítása után nem megerősödve, hanem meggyengülve, szervezeti és pénzügyi erőtartalékaikat a végsőkig kimerítve kénytelenek a következő programoknak, feladatoknak nekilátni. Azt szinte minden szervezet jelezte, hogy a problémakezelés – bár sikeres volt – felületi, átmeneti megoldás csupán, hosszú távon erre nem lehet berendezkedni. • „Kényszerből születtek a megoldások, ezért hatékonyak. Az egyesület csődhelyzetét átmenetileg elodázták. A válaszokból két nagy következmény és hatás csoport rajzolódott ki: a) a belső, szervezeti életre, pénzügyi helyzetre; b) és a külső, partnerekre, szakmai környezetre, célcsoportra, stb., gyakorolt hatások és következmények csoportjai.

89

Mielőtt a különböző következmény és hatás csoportokat bemutatnánk, meg kell említenünk, hogy a válaszokból érződött, a nonprofit szervezetek számára hihetetlenül fontos a presztízs, a szervezet jó (szakmai) hírneve. Ennek fenntartása érdekében majd‘ mindenre hajlandók voltak, a szakmai program megvalósításának fontossága így gyakran megjelent a válaszokban. • „A megoldás hatékony volt, mivel a GANTT táblában részletezett időszerű tevékenységeket – csak kis csúszással – önerőnk terhére megvalósítottuk, tehát a projektben vállalt tevékenységek – a szakmaiság – nem sérültek.” • „Pénzügyi veszteség érte az egyesületet, de ez volt az ára a szolgáltatás folyamatosságának.” • „Sikeresen, határidőre leadtuk a projektet.” Az alkalmazott módszerek belső következményei, hatásai egyrészt a pénzügyi helyzet romlásában összegezhetők, másrészt a szervezet belső életére, a munkatársak egymás közötti és munkaviszonyára gyakorolt hatásukat érezték jelentősnek a szervezetek. Sokan a teljes összeomlás fenyegetettségét élték meg, de a kifizetési nehézségek, a menedzsment ingyen munkája is gyakran felmerült. • • • • •

„Közelít az ellehetetlenüléshez.” „Állandó egyensúlyozás.” „Bízom benne, hogy nem indul ellenünk csődeljárás.” „Magánszemélyeknek tartozunk.” „Feszültségeket okozott a szervezeten belül az állandó finanszírozási probléma.”

A belső hatások között jól elkülöníthető a jövőre, a szervezeti fejlődésre vonatkozó negatívumok csoportja is. A pénzügyi, szervezeti problémák nyilvánvalóan hatással vannak a szervezetek fejlődésére, jövőbeni tevékenységére is, amit sok szervezet fel is vetett.

90

• „A fejlődésre van hatással, nincs új program. Ámokfutás.” • „Túl lehet élni, de így kiszámíthatatlan a jövő.” • „Köztartozások miatt, amit a HEFOP okozott, nem jutunk hozzá az NCA-s elnyert pályázati forrásokhoz.” A problémák és azok kezelésének külső szereplőkre gyakorolt hatásai, illetve következményei a szakmai programot ért hatásokban és a különböző (szakmai és pénzügyi) partneri viszonyokra gyakorolt hatásokban összegezhetők. A pénzügyi gondok értelemszerűen gyakran okoztak szakmai problémákat is, a kettő együtt (vagy külön – külön) pedig a partnerekkel való viszonyt terhelte meg sok esetben. • „A 8 hónapot késett indítás miatt a célcsoport tagjai „szétszéledtek”, a foglalkoztatási nyilatkozatot adó szándékuktól elálltak. • „Bizalmi alapon hitelezett a partner, ha ez bedől, kényes helyzet jön létre.” A külső hatások között említhetjük a problémák még szélesebb körben értelmezhető hatását, a kialakuló körbetartozást, illetve annak generálását. Mivel a szervezetek sokszor partnereiknek, alvállalkozóiknak nem fizettek, új körbetartozási folyamat elindítóivá váltak. • „A körbetartozás, mint pénzügyi fogalom kiterjesztésre került a civil szektorra is. Ez gazdaságpolitikailag katasztrofális eredmény. Hitelt nem kaptunk banktól, mert nincs ingatlan vagyona az alapítványnak, az aláírt támogatási szerződést faktorálták volna, azonban a Támogató az engedményezést nem írta alá.” C. Hitelek felvétele A hitelek felvételének vizsgálata előtt le kell szögeznünk, hogy a szervezetek mind az önrész, mind az egyes támogatási részletek csúszása miatti likviditási problémáikat elsősorban belső megoldá91

sokkal (pénzügyi tartalék felélése, máspályázati forrás bevonása, stb.) próbálták kezelni, a hitelfelvétel, mint megoldás csak a harmadik, negyedik leggyakoribb módszer volt. Az önrészek esetében banki hitelt az önrészt problémaként jelző szervezetek 26%-a vett fel, döntő többségük piaci hitelt. Az állami kamattámogatási programban a hitelfelvevő szervezetek 33%-a vett részt. Az első részlet kifizetésével kapcsolatos problémák miatt kölcsönt vagy hitelt felvett szervezetek közel fel, 47.4%-a piaci kamatozású banki hitellel, harmada, 31.6%-a, tagi kölcsönnel oldotta meg problémáit. Kölcsön felvétele az első részletnél

30. ábra Kölcsön felvétele az első részletnél

92

A hitelfelvétellel kapcsolatos problémát, a hitelt vagy kölcsönt felvett szervezetek mindössze 15%-a jelzett. (Ez nyilván azért ilyen alacsony szám, mert azok a szervezetek, amelyek bár próbálkoztak, de végül nem kaptak hitelt, külön csoportot képeznek.) A felmérés szerint fedezetként a bankok nagy százalékban fogadták el az aláírt támogatási szerződéseket (53.8%, illetve 62.5%), a második leggyakoribb típus a vagyontárgy vagy épület fedezetként való elfogadása volt. Ez érdekes adat, ugyanis számos pályázó panaszkodott arra, hogy a szerződés nem volt elégséges fedezet, ugyanakkor a javaslatok között újra megjelenik a kérdés, mint lehetséges megoldás. Valószínűleg esetleges volt, melyik bank fogadta el a szerződést fedezetnek, és melyik nem. Az utolsó részlet kifizetése kapcsán hitelt felvett szervezetek 40%-a jelezte, hogy problémái adódtak, és 60% vette igénybe az állami kamattámogatási programot. Milyen fedezetet fogadott el a bank az első részletnél

31. ábra Milyen fedezetet fogadott el a bank az első részletnél?

93

Az utolsó részlet pótlására a kölcsön fedezete

32. ábra Milyen fedezett fogadott el a bank az utolsó részletnél?

Összegzésként megállapíthatjuk, hogy a programok megvalósítása során a támogatási részletek folyósításával kapcsolatos problémák alapproblémaként jelentkeztek. A projektek akadozó, nem kiegyensúlyozott finanszírozása súlyos pénzügyi és szakmai problémákat okozott a lebonyolítóknak. A pénzügyi és szakmai problémák megoldására a szervezetek – az önrésznél tapasztaltakhoz hasonlóan – általában belső tartalékaik felélését „választották” megoldásként, de jelentős, 30% körüli volt a hitelt, kölcsönt felvevő szervezetek arányszáma is. A banki hiteleket felvett szervezetek növekvő mértékben érzékelték problémásnak a hitelek felvételét. A bankok leggyakrabban az aláírt támogatási szerződést fogadták el fedezetként. A problémák következményei, hatásai jóval túlnyúltak a szervezeteken és azok közvetlen környezetén, kihatottak a szakmai program minőségére és a partnerekkel való viszonyra is.

94

2. A szervezetek javaslatai A korábbiakban már jeleztük, hogy a problémák azonosítása a szervezetek által felvetett javaslatok alapján is történhet, a lehetséges megoldásokat pedig megközelíthetjük a szervezetek igényeinek oldaláról is. Az alábbiakban azt elemezzük, a pályázók kitől, milyen típusú intézkedést várnak a problémák megoldására, kezelésére, hogyan lehetne szerintük javítani a szervezetek stabilitását, versenyképességét, illetve mit gondolnak a hitel és kölcsönfelvétel lehetőségeiről. 2.1. A pályázók által javasolt intézkedések, eszközök a pályázó szervezete pénzügyi, gazdálkodási problémáinak kezelésére A problémák kapcsán felmerülő intézkedések, az azokhoz kapcsolódó eszközökre vonatkozó javaslatok összegyűjtésére a kutatás során nyitott kérdéseket alkalmaztunk. Ennek oka az volt, hogy nem akartuk az intézkedések, eszközök felsorolásával orientálni, befolyásolni a szervezeteket, valamint úgy gondoltuk, olyan ötletek is felmerülhetnek, melyek esetleg nem evidensek vagy nem sorolhatók az általunk előzetesen meghatározott körbe. Azt a kérdést, hogy kinek kellene lépnie, kinek kellene intézkedéseket hoznia, általánosságban kérdeztük meg, kíváncsiak voltunk arra, honnan, kitől várják a szerezetek a megoldást, illetve mit gondolnak arról, ki tudná eredményesen kezelni a kialakult problémákat, erősíteni a szervezeteket. A HEFOP és az EQUAL nyertesek nyitott kérdésekre adott válaszai alapvetően egyezést mutattak, ezért az alábbi elemzésben nem bontjuk meg ilyen szempontból a válaszokat. Az első kérdésre („Véleménye szerint kinek és milyen intézkedéseket kellene hoznia, amivel javítani lehetne a pályázó szervezetek pénzügyi, gazdálkodási problémáin?”) adott válaszokat elemezve az első érdekesség az, hogy a válaszadó szervezetek szinte 100%-a az állami oldal felől várja a megoldást. A szervezetek rengeteg szempontot vetettek fel, de majdnem mindannyian az állam felől várták a megoldást. Ez önmagában meglepő tény, melyre több 95

magyarázat is lehetséges. A szervezetek – módszertani erőfeszítéseink dacára – valószínűleg úgy ítélték meg, a Szociális és Munkaügyi Minisztérium számára készített kutatásban értelemszerűen az állam szerepét, lehetőségeit kell hangsúlyozniuk, de valószínűleg az elmúlt évek tapasztalatai, a kutatás során is feltárt gondok, problémák növelték bennük a kiszolgáltatottság érzését, és ez eredményezte, hogy külső szereplőtől, jelen esetben az államtól várták döntő többségükben a megoldást. Az eredményben az is közrejátszhatott, hogy a szervezetek úgy ítélték meg, hogy a problémákat az állami oldal okozta, értelemszerűen tehát neki kell azokat megoldania is. A válaszok sokszínűek, de alapvetően három csoportba sorolhatók. A három fő csoport a következő: a.) Az állami oldal tevékenységének, hozzáállásának kritikája, a partnerség hiánya b.) Problémaként a pályázati, lebonyolítási folyamat egyes elemeit megjelölő, a folyamat, a szabályzók megváltoztatását célzó felvetések c.) A szervezetek hitelhez, kölcsönhöz jutását elősegítő megoldások Az első csoportba tartoznak azok a felvetések, melyek az állami oldal (közreműködő szervezet, MÁK, irányító hatóságok) tevékenységének, hozzáállásának kritikáját, a partnerség hiányának problémáját fogalmazzák meg, és annak megváltoztatásában látják a problémák kezelésének módját. A válaszadók fele vetett fel ebbe a témakörbe tartozó problémát és megoldási lehetőséget. A válaszok alapján bátran kijelenthetjük, hogy a szervezetek elsősorban abban látták a problémák okát, hogy az állami oldal nem tartotta be a szerződésben, illetve a jogszabályokban rögzített feladatait, illetve abban látta a megoldást, ha ez a gyakorlat megváltozik. Ebben a csoportban eddig felszínre nem kerülő problémák is előkerültek, például a szerződéskötés, melynek elhúzódását többen nehezményezték, és súlyos problémának ítélték a szervezetek közül. A válaszok többsége azonban egyszerűen arról szólt, hogy ha az állami oldal betartaná a kötelezettségeit, nem merülnének fel a problémák. A tipikus válaszok a következők voltak: 96

• „Időben kellene mindenkinek mindent kifizetni, akkor nem lenne nagyobb probléma.” • „Szerződés szerinti ütemezés és határidők a közreműködő szervezet oldaláról is be legyen tartva.” • „A szerződésekben foglalt határidő mindkét fél számára kötelező legyen és mulasztás esetén legyen szankció.” • „Amennyiben a pénzügyi kifizetéseket tervezni lehetne, nem lenne semmi probléma, hiszen akkor előre lehetne kalkulálni.” • „Szerződések kétoldalúsítása, aktatologatás helyett partnerség a KSZ részéről.” Bár számosságuk alapján meg kellene tennünk, mégsem idézünk többet a válaszokból, hiszen alapvetően egyformák, ugyanarról szólnak. A következő nagy csoport (a válaszok 41% tartozik ide) annyiban különbözik a fentitől, hogy az ebbe tartozó válaszok a pályázati, lebonyolítási folyamat egyes elemeit (vagy egészét) jelölik meg problémaként, és a folyamat, a szabályzók megváltoztatásában látják a megoldást. Itt érdekes válaszok születtek, hiszen a szervezetek a gyakorlat során felmerült problémákat összegezték, illetve próbáltak azokra megoldást javasolni. A csoportba tartozó felvetések között a programok finanszírozásának peremfeltételeit, főként az előleg és az utolsó részlet nagyságát érintő felvetések vannak többségben: • „Előlegként kifizetett összeg százalékos arányának növelése.” • „Támogatás utolsó részletének értékét max. 10%-ra kellene csökkenteni.” A folyamat egyes elemeinek, illetve egészének megváltoztatása is gyakran felmerült, a partneri viszonyt igénylő felvetésekkel kombinálva: • „Jelentősen egyszerűsíteni az egész rendszert. Gyorsítani a kifizetéseket.” 97

• „Ha nem tudják 60 napon belül a PEJ jelentést elfogadni, kerüljön sor a benyújtott tételek kifizetésére.” • „Ha a KSZ a szerződésben vállat 60 napig nem jelez hiánypótlást, fizessen és az esetleg később kiderülő hibákból eredő pénzügyi kockázatot vállalja fel.” A harmadik csoportba azok a felvetések tartoznak, melyek nem a lebonyolító rendszer szereplőinek felelősségét vetették fel, illetve nem a konkrét pályázati, lebonyolítási folyamatot érintették, hanem más típusú intézkedésekben látták a megoldás kulcsát. Ezek a felvetések főként a szervezetek kedvezményes hitel és kölcsönfelvételének lehetőségeire irányultak: • „Civil bank létrehozása, ingatlanvásárlás és az önerő biztosítása érdekében.” • „Kedvező hitellehetőségek.” • „Olyan állami intézkedés, mely a HEFOP szerződést elfogadtatná a bankokkal, mint fedezetet.” • „Állami finanszírozási keret létrehozása.” 2.2. A pályázók által javasolt eszközök a pályázó szervezetek pénzügyi, gazdálkodási stabilitásának, versenyképességének növelésére A kérdésre („Véleménye szerint kinek, milyen eszközökkel kellene növelnie a pályázó szervezetek pénzügyi, gazdálkodási stabilitását, versenyképességét?”) adott válaszokra is jellemző, hogy a szervezetek nagyobb része az államtól várja a megoldásokat, valamint itt is nagy számban kerülnek (újra) elő az állami oldal tevékenységének, hozzáállásának kritikáját, a partnerség hiányát felvető válaszok. A megoldási javaslatok, eszközök másik két nagy csoportja a szervezetek hitelhez, kölcsönhöz jutását elősegítő megoldások és az egyéb, a szervezetek fenntarthatóságát célzó eszközök, javaslatok csoportjai. A fent említett három tematikus csoport körülbelül azonos súllyal szerepel a felvetések között. A HEFOP és az EQUAL nyertesek válaszai ismételten egyezést 98

mutattak, ezért az alábbi elemzésben nem bontjuk meg ilyen szempontból a válaszokat. A válaszok tematikus megoszlása hasonló az előző kérdéshez, de itt már több válaszadó volt, aki úgy látta, a civil szervezeteknek kellene megoldást találniuk a helyzet kezelésére. A főbb válaszcsoportok a következők: a.) Pályázó szervezetek saját eszközeinek hangsúlyozása b.) Problémaként a pályázati, lebonyolítási folyamat egyes elemeit megjelölő, a folyamat, a szabályzók megváltoztatását célzó felvetések c.) Az állami oldal tevékenységének, hozzáállásának kritikája, a partnerség hiánya d.) A szervezetek hitelhez, kölcsönhöz jutását elősegítő megoldások e.) Egyéb, a szervezetek fenntarthatóságát célzó eszközök, javaslatok A civil szervezetek saját tevékenységének, eszközeinek megjelenése új elem, a pályázók egy szűk része a „pénzügyi, gazdálkodási stabilitás”, „versenyképesség” hívószavakra már tágabb összefüggésben is gondolkodott, illetve kereste a megoldásokat: • „Saját bevételek növelése kell, saját magunk piacosítása”. • „Pályázó szervezeteknek elsősorban saját maguknak kell növelni gazdálkodási stabilitásukat, versenyképességüket hozzáértésük erősítésével.” A lebonyolítási folyamat megváltoztatása, a folyamat egyes elemeinek, vagy egészének megváltoztatása szintén újra megjelent a felvetések között, bár nem olyan hangsúlyosan, mint a korábbi kérdésnél: • „A közreműködő szervezetek piaci szereplők legyenek és nem közvetlen vagy közvetetten állami tulajdonban lévők.” • Pályáztatónak, pályázati felelősök legyenek kompetensek, igazi monitoring rendszer, egyéni konzultáció, intenzívebb kommunikáció, tanácsadás, lehetőség a korrigálásra. • Jelentések gyorsabb elbírálása 99

A szervezetek közel egyharmada itt is a jelenlegi szabályzók betartását, az állami oldal, szereplők tevékenységének, hozzáállásának változását tekintette a problémák fő forrásának, illetve megoldási lehetőségének. • „Az állami szereplőknek is be kell tartania a vállalt határidőket” • „Nem kellenek új intézkedések, csak be kellene tartani a mostani szabályokat az állami intézményeknek!” • „Vegyék partnerszámba a szervezeteket. Ne nézzenek hülyének.” A szervezetek által felvetett eszközök, javaslatok között markáns csoportot képviseltek a szervezetek hitelhez, kölcsönhöz jutását elősegítő megoldások. Az eszközök, megoldási javaslatok között elsősorban a kedvező kamatok, és a hitelfedezet biztosítására vonatkozó elképzelések voltak túlsúlyban. Ennek megoldását a szervezetek állami garanciák biztosításában, állami alap felállításában vagy egy nonprofit bank létrehozásában látják: • „Non-profit bank létrehozásával, aki a támogatási szerződésben foglalt összegeket faktorálhatja.” • „Pályázati önerőre hitelt. Lenne egy olyan bank, direkt és kizárólag.” • „Kamatmentes, áthidaló kölcsön.” • „Faktoring cég (állami alap).” • Az államnak tartalékalapot kell létrehoznia. • „Hatékony likviditasi alap, kereskedelmi bankoknak kormányzati szerződés, forgótőke alap.” Az előző két válaszcsoporttal azonos arányt képviseltek azok a javaslatok, melyek más, a szervezetek tágabb környezetét is szem előtt tartó, annak fejlesztését fontosnak vélő eszközöket, lépéseket szorgalmaztak. Az ötletek széles spektrumot öleltek fel az adókörnyezet megváltoztatásától a pályázati rendszer kiszámíthatóbbá tételéig. A válaszokból egyértelműen kiderült, hogy a főként pályázatokból élő szervezetek vannak a legnagyobb bajban, hiszen a pályá100

zati kiírások bizonytalanok, így munkájuk sem folyamatos, kiszámítható, tervezhető. A tipikus válaszok: • „Adó és járulékterhelés csökkentése.” • „Civil EVA.” • „Az évek óta elismert szakmai szolgáltatók támogatása legyen középtávú. • „100%-ban támogatott, folyamatos programok.” • „Kiszámítható állami és önkormányzati támogatási rendszer.” • „Minisztériumi támogatással nonprofit vállalkozás megalakulását segítő programok.” • „Normatív támogatás működésre.” 2.3. A szervezetek kölcsönfelvétellel kapcsolatos javaslatai A fenti, tágabb keretre általánosságban rákérdező kérdések után megnéztük azt, mit gondolnak a szervezetek a hitel és kölcsönfelvétel eszközéről, illetve milyen javaslataik vannak ezzel kapcsolatban. („Mi a véleménye a pályázó szervezetek hitel- vagy kölcsönfelvételi lehetőségeiről? Milyen javaslatai vannak ezzel kapcsolatosan?”) Az EQUAL és a HEFOP pályázók között egy markáns különbség volt, ugyanis a HEFOP nyertesek közel negyede (23%) olyan választ adott, melyben kifejezetten ellenezte, nem javasolta vagy kockázatosnak tartotta a hitelfelvétel lehetőségét, illetve saját példáján illusztrálta a nehézségeket. Az EQUAL nyertesek között ilyen válaszadó nem volt. • „Nem támogatom a hitelfelvételi lehetőségeket, mert az túl kockázatos és egy szervezet a megbízhatatlan állami szektor miatt bebukhatja a kölcsönöket!” • „A hitel alapjának meg kell lennie. Ha ez nincs, akkor felelőtlenség.” • „A kamatot nem lehet előteremteni.” • „Nagyon minimális az esély a hitelfelvételre.” • “Ingatlanra adtak volna, de nem volt”. • „Mitől érné meg a bankszektornak? Reménytelen!” 101

A fent említett lényeges különbségtől eltekintve a két csoport válaszai tematikusan azonos csoportokra voltak bonthatók. A válaszok és a javaslatok jól körülhatárolható csoportokat alkottak, újra megjelent az állami, nonprofit szervezeteket támogató bank, a kedvezményes kamatok, illetve az állami garanciák kérdése. Volt néhány egészen konkrét javaslat is, melyben a válaszadó saját jó tapasztalatait írta le egy adott bankkal kapcsolatban. A válaszokat az alábbi tematikus csoportokba sorolhatjuk: a.) Új állami vagy állam által kezdeményezett pénzügyi, pénzintézeti konstrukció b.) A hitelfelvétel egyes elemeire vonatkozó javaslatok – kamatok kérdése c.) A hitelfelvétel egyes elemeire vonatkozó javaslatok – fedezet kérdése A fenti csoportok közel azonos számú választ tartalmaznak, de a sorrend mégis jelzi a hangsúlyokat, azaz legkevesebben az első (új pénzügyi, pénzintézeti konstrukció), legtöbben a utolsó (fedezet) kérdéskört tartották fontosnak megemlíteni. Az első csoportba olyan javaslatok tartoznak, melyek vagy egy új pénzintézet (civil bank) létrehozását szorgalmazzák, vagy állami alapok, keretek kialakítását célozzák. Ebbe a csoportba sorolhatók logikailag még azok a felvetések, melyekben a szervezetek a piaci pénzintézetekre panaszkodnak. • „Civil Bank létrehozása.” • „Állami bank amely a projektek finanszírozását segíti.” • „Olyan vagyoni biztosítékokat kértek, ami lehetetlen, csak személyes kapcsolat miatt adtak hitelt.” • „Nem tekintik a bankok a civileket hitelképes szervezeteknek.” A második csoport főként a hitelfelvételhez kapcsolódó magas kamatokra panaszkodó, illetve azok kedvezményes felvételének lehetőségét felvető válaszokból áll. • „A civil nem termeli ki a kamatot.” • „Kamatmentes kölcsön jó lenne.” 102

• A kamatra nincsen fedezete a szervezeteknek.” • „A kamattámogatás igénybevételének lehetősége folyamatosan nyitott legyen.” A harmadik csoport olyan felvetéseket tartalmaz, melyek a hitelfelvételhez szükséges fedezet problémájára keresik a választ, kiemelve ebben az állam szerepét: • „A támogatási szerződés, mint fedezet szerepének növelése, állami garancia biztosítása.” • „Az állam szerződjön a bankokkal. A szerződéses feltételeket a pályázó szervezetek képviselői is véleményezhetnék.” • Vállaljon az állam bankgaranciát a megnyert pályázatok mögé. Olyan erősen szabályozottak a pályázati kiírások, a költségvetéseket szinte fillérre lebontva kell megadni, hogy gyakorlatilag nincs az állam részéről kockázat. A szervezetek pénzügyi problémák kezelésére, a szervezetek fenntarthatóságára, és a hitelfelvétellel kapcsolatos javaslatait öszszegezve megállapíthatjuk, hogy a szervezetek főként az állami oldaltól várják az intézkedéseket, ezek közül is kiemelten azt tartják fontosnak, hogy az állami oldal tartsa be a szerződéseket, szabályokat. A pályázati programok lebonyolítási folyamatának, szabályzóinak megváltoztatására is jelentős igény mutatkozik. A szervezetek által adott válaszokból kiderül, hogy a pénzügyi problémák kezelésre, a fenntarthatóság biztosítására elsősorban a fenti intézkedésekben, eszközökben gondolkodnak, a szervezetek kisebb része látja úgy, hogy a megoldást különböző új állami vagy állam által kezdeményezett pénzügyi konstrukciók jelentenék. A felmérés alapján az is kijelenthető, hogy a pályázó szervezetek kifejezetten tartanak a hitelfelvételtől, rossz tapasztalataik alapján ráadásul bizalmatlanok a piaci pénzintézetekkel szemben.

103

Összegzés A jelen tanulmány „előzményének” tekinthető vizsgálatok egy része a nonprofit szervezetek sajátos problémáira koncentrált az Európai Unió strukturális alapjainak fogadása során, más részük pedig a nonprofit szervezetek számára leginkább releváns programok (HEFOP, EQUAL) általános elemzésére vállalkozik. A Civil Európa Egyesület által végzett kutatás eredményei igazolják a korábbi vizsgálatok eredményeit, vagyis az intézményrendszer nem megfelelő működéséből adódó problémák továbbra is aktuálisak. A kutatásban 51 HEFOP és 17 EQUAL pályázó szervezetet kérdeztünk meg. A kutatás fontos eredményének tartjuk, hogy a szervezetek egy nem elhanyagolható részének az EU-s pályázati források jelentik a fő bevételi lehetőségeket, míg egy másik hasonló nagyságú rész számára szükséges, de adott esetben nélkülözhető források. A szervezetek közel kétharmadának pedig a pénzügyi, gazdálkodási „több lábon állást” biztosítják az EU-s pályázatokból származó bevételek. A szervezeti működési problémák vizsgálata azt tárta fel, hogy az itt azonosított problémák nem csak és kizárólagosan a civil/nonprofit szektor problémái, hanem minden olyan szervezeté, amely egyfelől a hazai közszolgáltatások piacán az állami feladatátvállalás területén megjelenik, mint szolgáltató. Másfelől pedig a különböző pályázati formációkban, mint pályázó vesz részt. Általában az európai uniós pályázatok és saját programjaik esetében a megkérdezett szervezetek három fő probléma-típust emeltek ki: 1. projektek kiegyensúlyozott (időbeli) finanszírozása 2. előfinanszírozási „kényszer” 3. likviditási problémák a projekt megvalósítása során

104

Az eredmények azt mutatják, hogy a szervezetek többsége a pénzügyi ismeretek és a humánerőforrás tekintetében felkészülten „vágott neki” az európai uniós pályázatoknak. Felkészülés a projektek pénzügyi-gazdálkodási nehézségeire: egyfelől lezajlott egyfajta tanulási folyamat másfelől pedig az első pályázó szervezetek problémáinak széleskörű kommunikációja elérte hatását. Összességében elmondható, hogy a – különösen a többször pályázó – válaszadó szervezetek igen lassan, de alkalmazkodtak az európai uniós pályázatokkal járó pénzügyi nehézségekhez és erre igen változatos módon, különböző „technikákat” alkalmazva készültek fel. Az önrész biztosításának kényszerét – mely a felmérés alapján súlyos problémát jelent a nonprofit szervezetek részére – a szervezetek tipikusan belső megoldásokkal próbálták kezelni, az önrész által okozott pénzügyi gondokat, más pályázati forrásokból, illetve belső tartalékaik felhasználásából próbálták fedezni. Az a tény, hogy más kormányzati pályázati forrásokból nem lehet fedezni az önrészt, negatív hatással van a szervezetekre, melyek háromnegyede jelezte, hogy pályázati aktivitásuk is csökken emiatt. Az önrész kötelezettsége már a programok elején pénzügyi nehézségeket okoz, ráadásul nemcsak konkrét pénzügyi problémaként érezteti hatását, hanem hosszú távú, továbbgyűrűző hatása is lehet, hiszen jelentősen csökkenti a pályázati aktivitást. A támogatási összeg első részletének késése esetén az érintett szervezetek többfajta megoldás kombinációjával éltek: • az első típusba azokat a megoldási módokat sorolhatjuk, amikor a szervezet a belső erőforrásait használta fel (pénzügyi tartalékokból és/vagy más pályázati forrásokból és/vagy tagi kölcsönből és/vagy várható bevételekből –leggyakrabban a normatív támogatásokból), • a második típusba tartozó megoldásoknál még mindig a belső erőforrásait (pénzügyi tartalékok és/vagy más pályázati források) használja fel a szervezet, de ezt kiegészíti olyan, egyéb megoldásokkal, amelyek áthidaló és kedvező jellegűek (pl. magán kölcsönökkel, amit sok esetben a szervezet me105

nedzsmentje biztosít, vagy az alapítói támogatást, vagy éppen a partner szervezet kölcsönével,), • végezetül a megoldások harmadik típusa a belső (pénzügyi tartalékok, várható bevételek, más pályázati bevételek) és a külső erőforrásokat (banki kölcsönt, folyószámla hitel, jelzálog hitelt, más szervezettől kapott kölcsönt) mobilizálta a projekt finanszírozására. A támogatási összeg utolsó részének késéséből adódó problémák áthidalására már kevésbé tudunk tipikus megoldásokat tetten érni, hanem több esetleges megoldást láthatunk. Mindezek arra utalnak, hogy a szervezetek több mint a felének mind a belső, és körülbelül 80%-ának a külső erőforrás-lehetőségei is kiapadtak. Némi túlzással azt mondhatjuk, hogy a támogatás első részletének kifizetésekor fennálló problémák ebben a szakaszban „drámaivá” sűrűsödtek. A 39 HEFOP válaszadó szervezet közül csak egy olyan szervezet volt, amely azt mondta, hogy a támogatás utolsó részletének kifizetésével nem volt problémája. Az 51 HEFOP válaszadó szervezet közül 31 szervezetnek (61%-nak) mind a támogatás első, mind utolsó részletével problémája volt. Közülük mintegy 40%-ra volt tehető azoknak az aránya, akik egyfajta eladósodási spirálba kerültek bele. A felmérés alapján megállapíthatjuk tehát, hogy a programok megvalósítása során a támogatási részletek folyósításával kapcsolatos problémák alapproblémaként jelentkeztek. A projektek akadozó, nem kiegyensúlyozott finanszírozása súlyos pénzügyi és szakmai problémákat okozott a lebonyolítóknak. A hitelfelvétellel kapcsolatban megállapíthatjuk, hogy a banki hiteleket felvett szervezetek növekvő mértékben érzékelték problémásnak a hitelek felvételét. A bankok leggyakrabban az aláírt támogatási szerződést fogadták el fedezetként. A problémák következményei, hatásai jóval túlnyúltak a szervezeteken és azok közvetlen környezetén, kihatottak a szakmai program minőségére és a partnerekkel való viszonyra is. A hitel felvételénél ki kell még arra

106

is térnünk, hogy potenciális hitel felvevőként a pályázó szervezetek mintegy harmada – negyede valószínűsíthető, a következők miatt: • van a szervezeteknek egy igen számottevő csoportja, amely „soha, semmilyen körülmények között” nem fog és nem vesz fel hitelt, • egy másik csoportjuk igényt tartana a hitelekre, de a magas piaci kamatokat már nem tudnák kigazdálkodni, végezetül pedig • a jelzáloghitel felvétele a szervezetek többsége számára elérhetetlen, hiszen nem rendelkeznek saját tulajdonú épülettel. A szervezetek pénzügyi problémák kezelésére, a szervezetek fenntarthatóságára, és a hitelfelvétellel kapcsolatos javaslatait öszszegezve megállapíthatjuk, hogy a szervezetek főként az állami oldaltól várják az intézkedéseket, ezek közül is kiemelten azt tartják fontosnak, hogy az állami oldal tartsa be a szerződéseket, szabályokat. A pályázati programok lebonyolítási folyamatának, szabályzóinak megváltoztatására is jelentős igény mutatkozik. A szervezetek által adott válaszokból kiderül, hogy a pénzügyi problémák kezelésre, a fenntarthatóság biztosítására elsősorban a fenti intézkedésekben, eszközökben gondolkodnak, a szervezetek kisebb része látja úgy, hogy a megoldást különböző új állami vagy állam által kezdeményezett pénzügyi konstrukciók jelentenék.

107

108

Egyedül nem megy!? – a civil/nonprofit szervezetek projekt-szinten megvalósuló partnerségének vizsgálata a Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Programban 2004–2006 Bartal Anna Mária

Bevezetés A támogatási programokban az elmúlt majdnem két évtizedben az együttműködések különböző szintű formái alakultak ki az állami/önkormányzati, a piaci és a civil/nonprofit szektor szereplői között. Ezek az együttműködések kezdetben – némi általánosítással – a pályázatkiírók által „diktált” partnerségek voltak, majd az évek során egyre több időleges vagy tartós partnerségi kapcsolat jött létre az egyes szektorok és szervezeteik között. Magyarországon az uniós csatlakozás, valamint a Strukturális Alapok fogadása felerősítette, sőt kötelezővé tette ezt a partnerségi „kényszert,” és a társadalmi és szakmai közbeszéd szintjén egyfajta „partnerségi – boom” indult meg. Az Európai Unióban a partnerség a kohézisós politika eszközeinek, a Strukturális Alapok működésének egyik fontos alapelve (az addicionalitás, a koncentráció és a programozás mellett). Ugyanakkor az uniós dokumentumokban nem találjuk meg a partnerség fogalmának akár normatív, akár taxatív meghatározását. A partnerségi elv „a regionális programok előkészítésében, végrehajtásában és ellenőrzésében szereplők együttműködésére utal. Emellett jelzi, hogy a Közösség által nyújtott támogatások kiegészítik, de nem helyettesítik a nemzeti támogatásokat, valamint azt is, hogy a különböző szintek mindegyike részt vesz a programozás szakaszaiban. A partnerségnek egyaránt van hori109

zontális és vertikális vetülete, hiszen a különböző döntéshozatali szintek együttműködését éppúgy magában foglalja, mint a helyi önkormányzatokét.”1 A partnerséggel foglalkozó uniós dokumentumok2 az általános keretfeltételeket adják meg, a megvalósítás módjáról a tagállamok döntenek. A jogszabályi rendelkezések célja nem egy egységes partnerségi modell alkalmazása, hanem annak biztosítása, hogy minden országban megvalósuljon a pertnerségi elv és működjön a partnerségi folyamat. A partnerség értelmezése az Európai Unió gyakorlatában olyan fogalmak köré szerveződik, mint: a tisztelet, bizalom, közös cél, összefogás, az érdekérvényesítés színtere, alkalmazkodási képesség, komplex válaszlehetőség komplex problémákra, értékteremtő képesség, egyenrangú viszony, új feladatok, megrendelések és források megosztásának a lehetősége, innovációk, ötletek, új látásmódok forrása, a növekedés motorja.3 A Strukturális Alapok fogadásában a partnerségi elv érvényesülését a tanulmányok általában „makro- és mezo-szinteken” – azaz az Európai Unió képviseletében az Európai Bizottság, annak is megfelelő Főigazgatósága(i) és a tagállamok megfelelő szervei, vagy a tagállamokon belüli kormányzati és regionális intézmények, vagy pedig a kormányzati és nem-kormányzati szereplők közötti együttműködést – vizsgálják. Ugyanakkor Adalbert EVERS – a független, és az új társadalmi partnerségekkel foglalkozó think tank intézmény, a Coppenhagen Centre4 számára írt – 2003-as tanulmányában arra figyelmeztet, hogy az Európai Unió által támogatott, lokális szinteken megvalósuló programokban egyrészt a partnerségi elv nem mindig az európai uniós „ideáknak” megfelelően érvényesül, másrészt maguk a projektekben résztvevő partnerek sem fordí-

1

www.nfh.hu Letöltés időpontja: 2008. 08.04. Lásd például a Tanács 2081/1993 (1993. július 20.) rendeletét, vagy az 1086/2003. rendelet 11. cikkelyét. 3 Nowackiné Tóth Katalin (2006): A partnerség elve a strukturális Alapok felhasználásában – Továbbképzési program. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet 4 www.copenhagencentre.org. A Coppenhagen Centre 1998-tól 2007-ig működött. 2

110

tanak – a projekt hatékonysága és sikeressége érdekében – kellő figyelmet a partnerségre.5 Nagyon keveset tudunk arról, hogy a különböző – főként az európai uniós – támogatási programokban a projektek megvalósításkor a formálisan „ajánlott, de nem kötelező” partnerségeknek mi a tényleges tartalma, illetve milyen típusú partnerségi viszonyok nevezhetők sikeresnek, vagy éppen problémásnak? Továbbá, milyen tényezők segítik vagy akadályozzák ezen partnerségi viszonyok létrejöttét? Miben és hogyan azonosíthatók az uniós pályázatok keretében megvalósuló partnerségi együttműködések faktorai? Végezetül pedig: mennyiben befolyásolják a létrejött partnerségi viszonyok a különböző támogatási programok és projektek hatékony megvalósulását? A fenti kérdésekből következően a kutatás általános célja az volt, hogy – a maga eszközeivel segítse elő a partnerségek jobban a figyelem fókuszába kerüljenek az uniós pályázati programok kidolgozásakor, valamint tervezhetőbbé, mérhetőbbé, értékelhetőbbé váljanak a projektek megvalósításakor. Mindezek alapján a konkrét cél pedig az volt, hogy – a Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program keretében megvalósuló projektek reprezentatív vizsgálata alapján6 – feltárjuk a civil/nonprofit 5

Ez utóbbi megállapítást támasztja alá például, hogy az első tervezési időszak folyamatban lévő HEFOP programjainak vizsgálatakor – a megvalósítást nehezítő tényezők közül – a partnerekkel való együttműködés az alacsonyra értékelt (1,84 pont) problémák között helyezkedett el. A felmérésben 514 szervezetet kérdeztek meg és 164 válaszadó szervezet adatait dolgozták fel. A projektek megvalósítását nehezítő tényezők közül első helyen szerepelt a projekt kiegyensúlyzott finanaszírozása (3,66), ezt követte a szerződések kezelése (3,08) majd az időszaki jelentések elkészítése (2,54). A Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program projekfejlesztési- és támogatási rendszere. Komplex kérdőíves felmérés eredményei. Zárójelentés, 2006. április 18. Budapest: FMM, ESZA. 6 A vizsgálati minta megegyezik a második tanulmányban közöltekkel: a mintavételi alapsokaságot 445 civil szervezet alkotta, amely közül 275 szervezet legalább kétszer, 170 szervezet pedig kettőnél több pályázattal rendelkezett. A 445 pályázatot benyújtott civil szervezetet tartalmazó alapsokaságból régiókra és szervezettípusra reprezentatívan állítottuk elő – az 51 megkérdezett szervezetből (az összes 11,5%-a) álló – kérdezési mintát.

111

szervezetek projekt-szintű partnerségi együttműködéseinek formáit, okait, valamint az együttműködések alapját adó tényezőket. További cél volt, hogy azonosítsuk a civil/nonprofit szervezetek uniós pályázatok során létrejött partnerségi kapcsolatainak indikátorait, bemutassuk a partnerségi együttműködések dinamikáját és hatásait, illetve azokat a „hozzáadott értékeket”, amelyek hozzájárultak a projektek megvalósításához. Az elemzésben először bemutatjuk és tipizáljuk azokat a partnerségi „definíciókat”, megközelítéseket, amelyek alapján a vizsgálati mintában résztvevő civil/nonprofit szervezetek értelmezték a partnerség fogalmát. A téma vizsgálata azért kitüntett fontosságú, mert a partnerség fogalmának nincs egységes, általánosan bevett meghatározása, használata és értelmezése függ az adott társadalmigazdasági környezettől, a résztvevő szereplőktől, valamint a partnerség jellegétől. Ezt követően a projekt-szintű partnerség főként menedzsmenti szakirodalmának azokat a főbb alapvetéseit tekintjük át, amelyek az civil/nonprofit szervezetek partnerségi kapcsolatainak elemzéséhez a teoretikus hátteret adják. A civil/nonprofit szervezetek projekt-szintű partnerség vizsgálatának eredményeit a következő főbb szempontok alapján ismertetjük: • Először a partnerségben megvalósuló pályázatok indokait vizsgáljuk, majd azonosítva a civil/nonprofit szervezetek álatal megvalósított projektek résztvevőit, érintettjeit a velük való együttműködés – jogi, szervezeti – formáit mutatjuk be. Célunk ezzel az, hogy feltárjuk a „pályázati kényszer” menynyiben befolyásolta a civil/nonprofit szervezetek projektszintű partnerségi együttműködéseit. Továbbá, hogy mely partnerekkel milyen erősségű partnerségi kapcsolatokat alakítottak ki a vizsgált szervezetek. • Ezt követően a civil/nonprofit szervezetek projekt-szintű partnerségeinek okait, illetve az ezt megalapozó tényezőket vesszük számba. Ennek a kérdésnek a vizsgálatával, tulajdonképpen a projekt-szintű partnerség indikátorait kívánjuk feltárni. 112

•

Vizsgáljuk a projekt-szintű partnerség dinamikáját és a pályázati projekt végrehajtását befolyásoló külső és belső (szervezeti) tényezőket. A partnerség dinamikus szemlélete alapján megkíséreljük feltárni, hogy az egyes partnerekkel a projektmegvalósítás különböző szakaszaiban miként alakult a civil/nonprofit szervezetek együttműködése a partnerekkel és ezt milyen tényezők befolyásolták a leginkább. • Végezetül pedig a vizsgált civil/nonprofit szervezetek véleménye alapján a projekt-szintű partnerségi együttműködések eredményeit és hatásait elemezzük. Célunk ezzel az, hogy feltárjuk a projekt-szintű partnerség szervezeti és környezeti hatásait.

1. A partnerség kaleidoszkópja – a meghatározások, értelmezések sokszínűsége A partnerség sokféleképpen értelmezhető kifejezés, fogalom. Elsődleges jelentése az angolszász nyelvterületen elsősorban a kereskedelmi-jogi, míg a spanyol nyelvű országokban a mezőgazdasági együttműködésekhez kapcsolódott, német nyelvterületen pedig a közös képviselet rendszerének jellemzésére használták. Az 1980-as évektől fogva a partnerség egyre általánosabb és szélesebb jelentést kapott az által, hogy a transznacionális jellegű gazdasági, társadalmi projektek egyik alapvetésévé vált.7 A kilencvenes évek partnerséggel foglalkozó szakirodalma – főként Európában – az új társadalmi partnerségek tartalmát és sajátosságait igyekezett teoretikusan is megfogalmazni. Mint a fentiekből is látszik tehát, a partnerség fogalma értelmezhető gazdasági vagy társadalmi, de politikai és kulturális dimenzók mentén is. Megjelenhet értékként, alapelvként, vagy célként is az együttműködésekben. Egyes megközelítéseiben az érdekek találkozása, míg másokban mint jogi-szervezeti forma, megint másokban az általa generált dinamika kap hangsúlyt. 7

A partnerség mint stratégiai alapelv. http://www.ilo.org/ciaris_hu/page/tos/strprinc/princp_3.htm

113

Nézzünk néhány példát a különböző jellegű, nemzetközileg is használt partnerség-értelmezésekre!8 A Prince of Wales Business Leaders Forum meghatározása szerint: olyan szektorok közötti szövetség, amiben az egyének, csoportok vagy a szervezetek egyetértenek, együtt azon fáradoznak, hogy eleget tegyenek egy kötelezettségnek vagy vállaljanak egy speciális feladatot, megosszák a kockázatokat és a hasznokat is. Kapcsolatukat rendszeresen áttekintik, megállapodásaikat pedig – amennyire szükséges – felülvizsgálják. Az Ashridge Centre for Business and Society ezzel szemben némileg különbözőbb definíciót ajánl: Három vagy több szervezet – képviselve a köz, a magán és az önkéntes szektort – együttes cselekvése világosan meghatározott célok mentén, különböző erőforrások mozgósításával. A partnerség célja, hogy az egyéni részek összességénél többet szolgáltasson. Végezetül pedig a Copenhagen Centre meghatározást kell ismertetnünk. A Központ az általa adott definícióban egyfajta szintézisre törekszik, hangsúlyozva a partnerségek innovatív és kölcsönösen jótékony természetét: egyének, szervezetek olyan köz, magán és civil jellegű kombinációja közös társadalmi célokért, akik önkéntes, kölcsönösen hatékony és innovatív kapcsolatokon keresztül egyesítik erőforrásaikat és kompetenciáikat. A fenti partnerség – definicók generalista megközelítéseknek tekinthetők, hiszen igyekeznek általános, minden helyzetre és minden típusú partnerségre érvényes meghatározást adni. Témánk szempontjából a projekt-szintű partnerségi kapcsolatok érdemelnek kitüntetett figyelmet, amelyek a partnerségi együttműködések egy speciális formáját testesítik meg. A projekt-szintű partnerség fogalma alatt általánosságban „olyan, többé-kevésbé formalizált folyamatot értenek, amelyben két, vagy több, különböző 8

Nelson, J., Zadek, S. (2000): Partnership Alchemy. Social Partnership in Europe. Copenhagen: The Copenhangen Centre 14. o.

114

résztvevő (az állami és/vagy a magán szektorból), megállapodik, hogy bizonyos stratégiák, és különböző cselekvési módok alkalmazásával végrehajtanak egy akciótervet, programot, vagy egy közös projektet”.9 Ugyanakkor fontos az is, hogy különbséget tegyünk a partnerséggel rokon, vagy ahhoz közel álló fogalmak tekintetében is. − Először is a partnerség több mint a párbeszéd, mivel ebből hiányzik a partnerség alapját jelentő közös cselekvés (akció), tevékenység az akció. − Különbözik a koordinációtól is, ahol gyengébb az elkötelezettség a résztvevők között, ugyanakkor a rendszerszerűség dominánsabb. − Meg kell különböztetni a kooperációtól is, mivel ebben nem jelenik meg a kölcsönös érdekeltség, ami a partnerség egyik alapja. Azonban azt is látni kell, hogy a kooperáció fontos eleme a partnerségnek, hiszen ez által épülnek fel a résztvevők között a kapcsolatok. − Végezetül a partnerséget el kell határolni a különböző jellegű és fajtájú – jogi és hivatalos szervezeti formát öltött – társulásoktól is. Ez a jogi és hivatalos elem a partnerségekben gyengébben érvényesül. Kutatásunkban először arra kértük a civil/nonprofit szervezeteket, hogy fogalmazzák meg mit jelent számukra a partnerség, milyen tartalmat tudnak hozzá kapcsolni. A vizsgált civil/nonprofit szervezetek összegyűjtött válaszai alapján öt főbb értelmezési szempont rajzolódott ki, amelyeket mint a partnerség tartalmi dimenzióit azonosíthattuk (1. sz. ábra): − A célracionális megközelítésekben elsődlegesen a közösen vállalt cél élérése kapott hangsúlyt a partnerség meghatározásában, így például:

9

A partnerség, mint stratégiai alapelv. http://www.ilo.org/ciaris_hu/page/tos/strprinc/princp_3.htm

115

116 1. ábra A partnerség tartalmi dimenziói a megkérdezett civil/nonprofit szervezetek válaszai alapján

„Közösen vállalt, meghatározott vagy azonos cél érdekében való együttműködés” „Azonos cél érdekében egyenrangú partnerek konszenzusos megállapodása.” − Az érdekalapú megközelítésekben a partnerség, mint közös érdekeken, felelősség- és feladatmegosztáson együttműködés fogalmazódott meg: „Közös vagy azonos érdekek vagy kölcsönös előnyök alapján létrejött kapcsolat” „Közös felelősség, feladatmegosztás – érdekalapú szövetség.” – A partnerségben való együttműködések hatékonysági előnyeire és innovatívitására helyezte a hangsúlyt a megkérdezettek egy része. Főként a szolgáltatások bővítését, illetve újabb, komplexebb szolgáltatások létrehozását, valamint az együttműködés szakmai jellegét emelték ki, mint például: „Tevékenységben egymást kiegészítő szervezetek kapcsolódása egy projektre” „Új, komplexebb szolgáltatások megvalósítása és nyújtása… szakmai együttműködés.” − A válaszok egy következő csoportjában a partnerség normatív elemeit emelték ki a válaszadók, ezen belül is a jogiszervezeti együttműködés definiálására törekedtek: „Szerződés (konzorciumi, támogatási) alapján, rögzített feltételek mellett, közös munkamegosztással végzett projektmegvalósítás.” „Korrekt szerződéses viszony, egyenrangú partnerrel folytatott együttműködés.”

117

−

Az értékracionális megközelítésekben vagy expliciten megjelent a partnerség, mint érték teremtő együttműködés, vagy implicite olyan fogalmakkal írták le, mint a bizalom, az összefogás, ahogy az alább idézett példák is mutatják:

„Szervezetek, személyek kapcsolódása annak felismerésével, hogy együtt több értéket tudnak teremteni.” „Kölcsönös bizalomon, összefogáson alapuló együttműködés.” A kutatásban résztvevő civil/nonprofit szervezetek partnerségi meghatározásainak elemzése azt mutatta, hogy a válaszadó szervezetek többsége elsősorban a célracionális és érdekalapú megközelítések alapján értelmezte a partnerséget. A válaszadók harmada emelte ki a hatékonysági és innovatív elemeket, illetve ötödük a normatív szempontokat helyezte előtérbe, míg legkisebb csoportjuk a partnerségi együttműködések értékracionális dimenzióira fetetette a hangsúlyt. Mindebből előzetesen arra következtethetünk, hogy a vizsgált civil/nonprofit szervezetek esetében a partnerségi együttműködéseket elsősorban a projekt célja határozza meg és a partnerek választását ehhez kapcsolódóan érdekracionális szempontok (is) befolyásolták. A hatékonysági és az innovatív dimenziók alacsonyabb említése arra utal, hogy a projektek kidolgozásakor kevésbé értékelik az újításokat, az új megoldásokat. Meg kell azonban jegyezni, a válaszadó civil/nonprofit szervezetek partnerség-meghatározásait befolyásolhatta az az „externális hatás”, hogy éppen egy uniós projekt – megvalósítás értékelése kapcsán kérdeztük meg őket. Azaz a definíciók, ha áttételesen is azt tükrözik, hogy mit tartanak kiemelendőnek a partnerségben egy uniós projekt megvalósítása során. 2. A partnerség alkímiája, avagy mérhető-e a partnerség? Abban csaknem teljes az egyetértés a partnerséggel foglalkozó – jogi, szociológiai, politológiai, gazdaság-menedzsment – szakirodalomban, hogy a partnerségre, együttműködésre alapuló projektek főbb előnyei a következők: 118

− lehetővé teszik az egyes partnerek tapasztalatának, tudásának és forrásainak közös hasznosítását, − elősegítik a pályázati projektek befejezése után is a fennmaradó olyan struktúrák, együttműködések kialakítását, amelyek pozitív hatást gyakorolhatnak a szűkebb-tágabb környezet társadalmi-gazdasági fejlődésére.10 Továbbá, a partnerségekre épülő projektek egyszerre kell, hogy megfeleljenek a társadalmi, valamint a résztvevői haszon-elvárásoknak. NELSON és ZADEK (2000) szerint a lokális, illetve projekt-szintű partnerségekben részt vevő szereplők olyan társadalmi célokat valósítanak meg, amelyek magukban hordozzák az innovációt, a többszintű szabályozást, az önkéntességet, a kölcsönös hasznot, a felelősséget, illetve a megosztott befektetéseket. A partnerség alkímiáját – „a részek összességénél többet csinálás” – meghatározó faktorait a következőkben jelölik ki (NELSON és ZADEK 2000:30-42): Kontextus: Azt a történelmi, társadalmi-gazdasági, politikai és kulturális környezetet jelenti, amelyben a projektek létrejönnek és működnek. Ide sorolják még azokat a hajtóerőket, kiváltó tényezőket, amelyek a személyeket, csoportokat és szervezeteket partnerségek létrehozására ösztönzik. A társadalmi, gazdasági, kulturális és politikai környezet nyilvánvalóan meghatározza, hogy milyen típusú partneri kapcsolatok jönnek létre egy adott országban, régióban vagy akár lokális szinten, illetve az egyes szektorok (a kormányzati, piaci és a nonprofit) képviselői között. Így például a korporatív együttműködéseknek Németországban nagy hagyománya van, ahol a célorientált és gördülékeny kapcsolatok jellemzőek, míg az Egyesült Királyságban a

10

Nowackiné Tóth Katalin (2006): A partnerség elve a Strukturális Alapok felhasználásában – Továbbképzési program. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet.

119

partnerségi kapcsolatok fontos szereplői az alulról szerveződő képviseleti csoportok, szervezetek. Nyílvánvaló, hogy a különböző partnerségi kultúrával rendelkező országokban különbségek mutathatók ki a kapcsolat-típusok és a kulcsszereplők között. A szerzők azonban arra hívják fel a figyelmet, hogy sokkal inkább arra lenne érdemes fókuszálni a partnerségek vizsgálatakor, hogy mely típusok a sikeresebbek és azokból levonni a hasznosítható következtetéseket. Célok és szándékok: E tárgykörben értelmezik azokat a tényezőket, amelyek tulajdonképpen a partnerségek alapjait jelentik, valamint ezzel összefüggésben azokat szempontokat, amelyek meghatározhatják a partnerség (földrajzi, szervezeti) kiterjedtségét és szintjeit. A partnerségi együttműködésben résztvevők egyéni céljaiktól és elvárásaiktól függetlenül kell, hogy közös cél(oka)t is meg tudjanak határozni. A problémák általában ott és akkor jelentkeznek, ha egyfelől nagyok a különbségek az egyes résztvevők egyéni céljai és a közösen kitűzött célok között. Másfelől pedig, mégha a résztvevők össze is fognak annak érdekében, hogy támogassák a közösen kitűzött célt, de előfordulhat, hogy nem elegendő információval vagy tudással rendelkeznek. Így például: a munkahelyteremtés a kölönböző résztvevők partnerségi együttműködését életre hívhatja, de számolni kell azzal, hogy netán az esetleges bizalmatlanság a piaci szervezetek és az önkormányzatok között megnehezítheti a közös cél megvalósítását. A szerzők a partnerségi együttműködésben definiált célok négy szintjét különböztetik meg: A helyzeti szint egy specifikus, jól meghatározott célra utal, ami álatalában konkrét és egyedi, leggyakrabban helyi jellegű és időhöz kötött. Például bezár egy gyár és együttműködés jön létre a helyi szereplők között arra, hogy átképezzék a munkanélkülivé vált embereket. Az attitűd szint egy fokkal összetettebb, mint a helyzeti szint. Megmutatkozhat például egy olyan kezdeményezésben, ami fölhívja a piaci szereplők figyelmét arra, hogy csökkent munkaképességű embereket alkalmazzanak.

120

121

2. ábra A partnerség alkímiája

A célok harmadik szintje az intézményi szint, ahol a változások mindig összetettebbek, mivel ez kiterjedhet új törvények alkotására, vagy új testületek létrehozására. Ez a szint érvényesülhet akár helyi, de nemzeti vagy nemzetközi téren is. Végezetül az értékek szintje azt jelenti, hogy a partnerségek az értékek megváltoztatására jönnek létre, általában ez a legnehezebb és leghosszadalmasabb céltípus. Szervezeti forma: Ez adja meg azokat az – intézményesült és nem intézményesült – kereteket, amelyekben a parnerség realizálódik. Noha a partnerségi együttműködések alapvető eleme a kölcsönösség, de bizonyos szereplőknek pontosan az irányítási felelősségből adódóan nagyobb a – partnerséget is befolyásoló – definíciós hatalma. A partnerség egyszerre jelent kapcsolat- és információcserét, tehát a szervezeti szinten zajló kommunikáció formái, tartalma és gyakorisága meghatározóak az együttműködések fenntartásában. A partnerség külöböző típusainak – így a hálózati, a fórum jellegű, az időleges szövetségen, vagy éppen legalizált, szerződéses viszonyokon alapuló partnerségeknek – megvannak a maguk sajátos szervezeti formái. Ezek skálája a sajátos alkalmazkodási szabályoktól kezdve a küldetés (mission statement) megfogalmazásán át, az együttműködési szerződéstől a konzorciumi szerződésig rajzolható fel. Résztvevők, érintettek: A partnerség elengedhetelen faktorát jelentik a résztvevők, az érintettek – egyének, csoportok, szervezetek – a partnerségi együttműködés rendelkezésére bocsátott erőforrásaikkal, kapacitásaikkal és készségeikkel egyetemben. Minden együttműködés, így a projekt-szintű együttműködések elemzésekor is az egyik első lépés a résztvevők azonosítása. Az 1980-as évektől a menedzsment szakirodalom a résztvevők értelmezését kitágítja, és bevezeti – a sokféle formában használatos – „érintett” (stakeholder) fogalmát. Míg kezdetben és főként, a stakeholder elemzések középpontjában a vállalati szintű együttműködések álltak, az utóbbi másfél évtizedben az „érintettek” vizsgálata általánossá vált a különböző típusú szervezetek vizsgálatában 122

(KRASHINSKY 1997). FREEMAN (1984) klasszikussá lett meghatározása szerint minden szervezetnek vannak érintettjei, azaz olyan csoportok, egyének, akik érintettek a szervezet küldetésének teljesítésében.11 A szervezetek küldetésében való érintettség különböző nézőpontokból kategorizálható. Így például megkülönböztetnek külső – amelyek csoportjai mikro és makro szintre tagolható –, valamint belső, továbbá piaci és nem piaci érintetteket. FREEMAN – a stakeholder menedzsment koncepció kidolgozója – három szintet különböztet meg a szervezetek (vállalatok) érintettjeinek vizsgálatában: a racionális szinten azt vizsgálja, hogy kik a szervezet érintettjei és milyen fokú érintettség jellemző rájuk. Ennek grafikus ábrázolása a partnerségi térkép, vagy mátrix. Az érintettek között kialakuló folyamatok alkotják a folyamatok szintjét, míg az érintettek motivációit a tranzakciós szinten elemzik. A partnerségi faktorok járulékos elemei Mint a 2. sz. ábrán is látható, a NELSON és ZADEK által felállított partnerségi faktorok mindegyike sajátos „járulékos” elemmel is rendelkezik. A kontextus járulékos elemeinek tekintik a társadalmi tőkéhez való hozzájárulást és az értékeket, valamint a bizalmat. A társadalmi tőkével foglalkozó szakirodalomból ismert, (lásd. Putnam 2000) hogy a „társulások” – így az időlegesen vagy tartósan létrejött partnerségek is – nélkülözhetetlen alapja a bizalom, amely az értékek, normák és a hálózatok által válik komplex társadalmi erőforrássá. Így a partnerségi együttműködések egyik társadalmi haszna a társadalmi tőke erősítésében mutatható ki. A célok, szándékok megvalósítása nehezen képzelhető el víziók és elkötelezettség nélkül. Ezen járulékos elemek hiányában a partnerségek csak mechanikus és formálisan működő kooperációkká válnak. A partnerségi együttműködés nem jelenti azt, hogy a szervezeteknek fel kell adniuk integritásukat, sőt ennek őrzése – mégha olykor konfliktusok árán is, de – hozzájárul a partnerségi együttműködések erősítéséhez. Csak a nyílt és a nyilvánosságot vállaló szervezetek tudnak eleget tenni a transzparencia, a képviselet és az elszámoltat11

Freeman, E. (1984): Stakeholder Management: Framework and Philosophy. In Freeman, E. (1984) (ed): Strategic Management. A Stakeholder Approach. 52-82.

123

hatóság követelményeinek. Végezetül pedig a résztvevők, az érintettek esetében a két legfontosabb járulékos elem az érdekeltség és kockázat-hatékonyság vállalása, hiszen az együttműködésekbe nem csak „önmagukat” adják, hanem erőforrásaikat, szervezeti és személyes kapacitásaikat, valamint készségeiket is. A sikeres partnerség feltételei Mindezek alapján a szerzők a sikeres partnerség feltételeit abban látják, hogy a partnerek • megértsék a partnerségi részvétel összefüggéseit és ennek komplexitását, • a közös cél(oka)t és szándékokat; • Tisztában legyenek a források és a képességek kapacitásával, valamint • a vezetéssel, illetve a szervezeti és jogi struktúrával; • Vállalják a transzparencia, a képviselet és az elszámoltathatóság követelményeit, • a kapcsolat- és információcserét; • A projekt eredményességének vizsgálatakor pedig fektessenek hangsúlyt a partnerség mérésére, értékelhetőségére és adaptálhatóságára. Mérhető-e a partnerség? CAPLAN és JONES (2002) szerint a partnerség mérése igen nehéz, mivel egyfelől a mérési változók (mint pl. a bizalom, a rugalmasság, a felelősség, az érdekeltéség) eklektikus értékmezőben mozoghatnak. Másfelől javaslatot tesznek a partnerség dinamikus szemléletére, azaz a mérés során figyelemmel kell lenni a partnerség ciklusaira. A projekt-szintű partnerség életciklusait általában tervezési, elindítási, fejlesztési, megvalósítási és érési fázisra szokták felosztani. Ezek a fázisok összeadódnak és egymás után zajlanak. A tervezési fázis jellemzője az egyeztetés, érdeklődés, míg az indítási, fejlesztési fázisban zajlik a résztvevők szerepkeresése és az esetleges pozíció harcok, a megvalósítási fázisban teljesedik ki a feladatok és felelősök konkretizálódása. Végezetül pedig az érési fázisban történik az eredmények értékelése és a projekt zárása. A partnerség di124

namikájának értékelésekor néha nem könnyű a szakaszok között különbséget tenni, és ugyanilyen nehéz megkülönböztetni a belső folyamatot követő eredményeket a partnerségen kívül zajlott események eredményeitől. A projekt-szintű partnerségek mérésére CAPLAN és JONES által ajánlott partnerségi indikátorok – amelyek igen sok hasonlóságot, illetve átfedést mutatnak a NELSON és ZADEK-féle sikeres partnerséget meghatározó faktorokkal – a következők: • A partnerség kontextusa, amely tulajdonképpen egy „részvételi szituáció-analízis”, amit periodikusan kell vizsgálni (pl. időbeli keretek, döntési csomópontok, szabályozási környezet). • A partnerség motivációi, illetve • a várakozások és elvárások, valamint a hatások rendszere. • A partnerségi kapcsolat direkt és indirekt stakeholdereinek azonosítása. • A partnerségi kapcsolat ösztönzői és konfliktus-hordozói a megvalósítás során. Mindezen indikátorok alkalmazásakor azonban – ahogy már fentebb említettük – figyelembe kell venni, hogy a (projekt-szinten megvalósuló) partnerségi kapcsolatok nem egy vákuumban valósulnak meg, hanem azt a szűkebb-tágabb társadalmi-gazdasági környezet is befolyásolja. A partnerségben megvalósított projektek értékeléskor szerzők arra hívják fel a figyelmet, hogy a monitori vizsgálatok legfőképpen a közös projektek végkimenetelét, hatékonyságát, eredményeit vizsgálják. Ugyanakkor magának a partnerségnek – mint a projekt – folyamatot, illetve a projekt hatékonyságát és eredményességét befolyásoló – szerepe, igen gyakran kívül marad az értékelési, vizsgálati körön. 3. A vizsgálat eredményei A fenti elméleti alapvetések alapján a civil/nonprofit szervezetek által megvalósított HEFOP projektek partnerségi kapcsolatainak vizsgálatakor a társadalmi-gazdasági kontextust, illetve az általános 125

célokat adottnak vettük: azaz a Humánerőforrás Fejlesztés megvalósítására kiírt pályázati programok végrehajtása az európai uniós követelmények alapján.12 Fontos már most megemlíteni, hogy a pályázati programok kiírásában a partnerségi együttműködések nem voltak kötelezőek, hanem csak ajánlottak, de az értékeléskor a partnerségben megvalósított projektek „előnyt” élveztek. A kutatásban a projekteket egyfelől úgy vizsgáltuk, mint (időlegesen létrejött) szervezeteket. A szervezeti szintű elemzés során elsősorban a partnerségi kapcsolatok legalizált formáit tartottuk relevánsnak. Másfelől a partnerségi együttműködések résztvevőit nem egyszerűen „csak résztvevőknek” tekintettük, hanem mint ezen projektek stakeholdereit is. Felhasználva stakeholder menedzsmenti nézőpont elemeit, elemzésünket a belső szintre koncentráljuk, és azt próbáljuk feltárni, hogy az egyes résztvevőkre milyen fokú érintettség volt a jellemző, illetve miben ragadható meg – a civil szervezetek nézőpontjából – a partnerségben való részvételük motivációi. A kutatás tehát (az anyagi lehetőségek korlátozottsága miatt) „egyoldalú” megközelítésből – azaz csak a projektgazda civil/nonprofit szervezetek megítélései alapján – vizsgálja a HEFOP projektekben a partnerség jelelmzőit. Ennek ellenére úgy véljük, hogy a téma úttörő jellegű megközelítése és az eredmények számos olyan kérdést hoznak felszínre, amelyek elindítják a partnerségi együttműködésekről szóló szakmai párbeszédet főként a különbözően érintett (kormányzati, önkormányzati, piaci és civil/nonprofit) szereplők között, illetve további kutatások alapjául szolgálnak. A partnerségi vizsgálatot a kötet második tanulmányában (Arató – Bartal – Nizák 2007) már ismertett 56 szervezet körében végeztük el. A vizsgálati minta tipikus szervezete13 olyan, főként megyeszékhelyen működő, szervezetileg jól professzionalizált egyesület, 12

A vizsgálati mintában szereplő 56 szervezet közül 20 szervezet a 3.1.1-es intézkedés, 18 szervezet a 2.2.1-es intézkedés, 23 szervezet a 2.3.1.-es intézkedés, 22 szervezet a 2.3.2-es intézkedés, míg 3 szervezet a 4.2.1.-es intézkedés és 1 szervezet pedig a 3.5.4.-es intézkedés keretében valósította meg pályázati projektjét. 13 A mintában részt vevő civil/nonprofit szervezetek formális statisztikai jellemzőinek ismertetését lásd a kötet második tanulmányában (ARATÓ–BARTAL–NIZÁK 2007)

126

illetve szövetség volt, amelyet a kilencvenes évek első felében vagy utolsó harmadában alapítottak, átlagos bevétele 2006-ban 85,5 millió Ft volt, és domináns bevételi forrását pályázati és/vagy normatív támogatás tette ki. Átlagos bevételének 26%-a származott EU-s pályázati forrásokból és szervezetének gazdasági lehetőségeit inkább fejlődőnek ítélte meg. Már az előzetes elemzések során is kiderült, hogy a vizsgálati minta nem alkot homogén csoportot.14 Az elemzések azt mutatták, hogy a bevételnagyság az a változó, amelyik leginkább differenciálja, hogy a vizsgált civil/nonprofit szervezetek milyen különbségeket mutatnak a partnerségi faktorok esetében. A szervezetek 2006. évi bevételnagysága alapján négy nagy csoportot tudtunk megkülönböztetni15: az alacsony (0-18 millió Ft), a közepes (18-50 millió Ft), a magas (50-100 millió Ft) és a nagyon magas (100 millió Ft feletti) bevételű szervezeteket (ez utóbbi kettőt az alacsony elemszám miatt összevontuk az elemzésben). • A minta 38%-át alkotó, alacsony bevételű szervezetek csoportját olyan, döntően vidéki (megyeszékehelyeken és városokban), nagyrészt közhasznú egyesületek (52%), kisebb részt alapítványok (29%), illetve közhasznú társaságok (19%) alkották, amelyeket a kilencvenes évek elején, illetve 2000 után alapítottak. Tevékenységterületük középpontjában főként az oktatás (33%), a szociális ellátás (29%) és a gazdaságfejlesztés (14%) állt. A szervezetek 48%-ának domináns bevételét a pályázati forrásokjelentették (24%-uknak vagy nem volt bevétele, vagy nem szolgáltatott adatot). Uniós pályázatokból származó bevételeik nagysága alacsony volt, 1,5–14 millió forint között mozgott. • A közepes bevételű szervezetek közé tartozott a mintában résztvevő szervezetek 30%-a, amelyek többségükben a kilencvenes évek elején alapított budapesti egyesületek (58%), vagy kisebb részt közhasznú társaságok (23%) voltak. Tevé14 15

Lásd a kötet második tanulmányát, ARATÓ–BARTAL–NIZÁK 2007: 41-42. o. Ez jóval eltér a nonprofit statisztikában szokásos bevételi kategóriáktól. 2005ben az összes nonprofit szervezet 16%-a 0-50 eFt-ig, 30%-a 51-500 eFt-ig, 37%-a 501-5000 eFt-ig, 14%-a 5001-50.000 eFt-ig, 4%-a 50.000 eFt feletti bevételi kategóriába tartozott.

127

kenységterületük legfőképpen a szociális ellátásra (59%), illetve a kultúrára (18%), valamint a településfejlesztésre (12%) terjedt ki. Domináns bevételeiket elsősorban pályázati forrásokból és az azt kiegészítő normatív támogatásokból szerezték. Uniós pályázatokból származó bevételeik nagysága (9-44 millió forint között) az alacsony és a közepes kategóriába esett. • A magas és nagyon magas bevételű szervezetek a minta 32%-át reprezentálták. Döntő többségüket a kilencvenes évek második felében hozták létre, főként megyeszékhelyeken (61%) és a fővárosban (28%). Nagyobb részt egyesületi (44%), illetve közhasznú társasági formában (33%) működő, kiemelkedően köszhasznú szervezetek voltak. A szervezetek fele a szociális ellátás, míg másik felük az oktatás (17%), a gazdaságfejlesztés (17%) és az érdekképviselet (16%) terén működött. Bevételeik főként normatív támogatásból és az azt kiegészítő pályázati bevételekből állt. Uniós pályázatokból származó bevételeik nagy szórást mutattak (2-162 millió Ftig), de a bevételnagyság tekintetében közel egyenlően oszlottak meg az alacsony, közepes és magyas-nagyon magas kategóriák között. A teljes mintára, illetve az alacsony, közepes és a magas-nagyon magas bevételű szervezetek csoportjára vonatkozó eredményeket, ahogy már a bevezetésben is felvázoltuk, négy részben ismertetjük. Először a partnerségben megvalósuló pályázatok indokait elemezzük, majd azonosítva a civil/nonprofit szervezetek álatal megvalósított projektek résztvevőit és érintettjeit a velük való együttműködés – jogi, szervezeti – formáit mutatjuk be. Ezt követően a civil/nonprofit szervezetek projekt-szintű partnerségeinek okait, illetve az ezt megalapozó tényezőket vesszük számba. Vizsgáljuk a projekt-szintű partnerség dinamikáját és a pályázati projekt végrehajtását befolyásoló külső és belső (szervezeti) tényezőket. Végezetül pedig a mintában szereplő civil/nonprofit szervezetek véleménye alapján a projekt-szintű partnerségi együttműködések eredményeit és hatásait elemezzük.

128

3.1. Miért, kivel és milyen formában? – a projekt-szintű partnerségek indokai, a résztvevők, érintettek azonosítása és az együttműködések formái Mint már többször utaltunk rá, a HEFOP programokban a partnerségi együttműködés „ajánlott volt, de nem kötelező”, ugyanakkor a partnerségben megvalósított programok „előnyt” élveztek az értékeléskor. Ezért a kutatás első lépésében azt mértük fel, hogy ez a pályázati kiírás által diktált „partnerségi kényszer” mennyiben befolyásolta a szervezetek partnerségi együttműködését, illetve mik voltak azok a főbb szempontok, amik alapján megválasztottak partnereiket. Mint a 3. sz ábrán látható a partnerségek kialakítására a pályázati feltétel igen erős hatással volt, tehát ténylegesen is beszélhetünk „kényszer partnerségekről” a HEFOP projektek esetében. Ugyanakkor az is jól látható, hogy a pályázók átlagosan két ötödét más szempontok is befolyásolták a partner választásban, úgy mint: a közös projekt megvalósítás, a jó tapasztalatok az együttműködésről vagy éppen a szakmai, anyagi szempontok. Ezek alapján a civil/nonprofit szervezetek partnerségi együttműködését a HEFOP projektek megvalósításában ambivalens partnerségekként jellemzhetjük, hiszen a partnerségi együttműködésben egyszerre jelent meg a pályázati kiírás által diktált „partnerségi kényszer”, valamint az önkéntes partnerségek indokául szolgáló cél- és/vagy értékracionális, valamint hatékonysági szempontok is. (3. sz. ábra) A részletesebb elemzés azt mutatja, hogy a „pályázati kényszer” partnerséget befolyásoló megítélése a bevételnagysággal egyenes arányban nőtt. Az eredmények jól érzékeltetik azt a tényt is, hogy minél alacsonyabb gazdasági erővel rendelkezik egy szervezet, annál inkább rá van utalva a partnerségre a projektmegvalósításban, tehát kevésbé érzi annak pályázati kényszer jellegét. Az 1. sz. táblázat adatai azt is láttatják, hogy a pályázati együttműködésekről való jó tapasztalatok pedig a bevételnagysággal fordítottan arányban csökkennek, azaz a nagyobb gazdasági erővel rendelkező szervezeteknek sokkal kevésbé vannak jó tapasztalataik a partnerségről.

129

80% 70%

73% 67%

60%

59%

50%

55%

49%51% 45% 41%

40% 33%

30% 26% 20% 10% 0% pályázati előírás

egyedül nem megkönnyítette képes a projekt a projekt lebonyolítására megvalósítását

szakmailag, anyagilag jó partner

jó tapasztalatok igen

nem

3. ábra A partnerségi együttműködés indoka (az említések százalékában)

Az alacsony és a közepes bevétélű szervezetek partnerségi együttműködésében a cél- és értékracionális, míg a magas-nagyon magas bevételű szervezetek esetében a célracionális és a hatékonysági szempontok játszottak erőteljesebb szerepet. Itt fontos arra visszautalnunk arra, hogy a válaszadók partnerségi meghatározásaiban a célracionális és az érdekalapú megközelítések domináltak, míg az értékracionális szempontok a legkevésbé voltak meghatározóak. Nagyon óvatosan ennek alapján arra következtethetünk, hogy a kutatásban résztvevő civil/nonprofit szervezetek csak részben voltak konzekvensek a partnerségről vallott elvek és azok gyakorlati alkalmazását illetően. A HEFOP projekteket megvalósítása során a projekt gazda civil/nonprofit szervezetekkel partnerségi együttműködésben résztvevők öt típusát azonosíthattuk: • állami, kormányzati intézményeket, amelyeket leginkább a Munkaügyi Központok jelenítettekk meg (partnerségi együttható 0,57),

130

1. táblázat Az alacsony, közepes, magas-nagyon magas bevételű szervezetek partnerségi együttműködésének indokai (az összes említés százalékában)

pályázati feltétel volt a partner bevonása a szervezet egyedül nem volt alkalmas a projekt lebonyolítására a partner bevonása megkönnyítette a projekt megvalósítását szakmailag, anyagilag megfelelő partnert találtak Jó tapasztalataik vannak a pályázati együttműködésekről

alacsony bevételű szervezetek (n=21)

közepes bevételű szervezetek (n=17)

magas-nagyon magas bevételű szervezetek (n=18)

67%

73%

75%

33%

33%

31%

62%

53%

38%

53%

27%

37%

57%

53%

19%

• önkormányzati intézményeket: az óvodák, iskolák, Családsegítő Szolgálatok, Gondozási Központok (partnerségi együttható 0,88), • önkormányzatokat (partnerségi együttható 0,68) • civil/nonprofitszervezeteket (partnerségi együttható 1,50) • piaci szervezeteket, úgy mint a betéti társaságok, a korlátolt felelősségű társaságok vagy ritkábban a a részvény társaságok ( partnerségi együttható 0,88). A partnerségi együtthatók azt mutatják meg, hogy milyen gyakoriságú volt az egyes partnerekkel az együttműködés. Mint a fenti adatok alapján is látható, a projekt gazda civil/nonprofit szervezetek partnerségi együttműködést leggyakrabban civil/nonprofit szerveze131

tekkel, gyakrabban az önkormányzati intézményekkel, piaci szervezetekkel és ritkábban az önkormányzatokkal, valamint állami/kormányzati intézményekkel alakítottak ki. Ez a fajta partnerségi mátrix egyfelől a civil/nonprofit szervezetek zártságát jelzi, másfelől pedig az önkormányzatok és a civil/nonprofit szervezetek közötti együttműködések hiátusaira utalnak, harmadrészt – ha nagyon áttételesen is, de – jelzik az önkormányzatok anyagi szerepének és peresztízsének csökkenését is. Ezt a megállapítást némiképp árnyalja, hogy a vidéki, leginkább városi szervezetek esetében a partnerségi együttműködések három-négy szereplősek voltak, míg a fővárosi szervezetek esetében pedig leginkább két szereplősek. A vidéki, városi szervezeteknek tehát, igen széles partnerségi hálót kellett kialakítanuk, hogy egy uniós projekt megvalósításához biztosítani tudják a szükséges kapacitásokat, erőforrásokat. A civil/nonprofit szervezetek HEFOP projektjeinek partnerségi együttműködéseit a kölcsönös anyagi és szakmai felelősségvállaláson nyugvó konzorciumi együttműködések dominálták.

konzorciumi szerz. 150 100 szolgáltatási megáll.

50

támogatói nyíl.

0

alvállalkozói megáll.

együttműködési megáll.

4. ábra A partnerségi együttműködések jogi-szervezeti formája (az összes említések száma)

132

Meg kell jegyezni, hogy ebben szerepet játszhatott az is, hogy a pályázati értékelésekkor a konzorciumi formában legalizált partnerségek élveztek előnyt. A második leggyakoribb együttműködési forma a jóval lazább jogi-szervezeti kapcsolaton alapuló támogatói nyilatkozat volt, majd ezt követte a konkrétabb jogi-szervezeti konzevenciákkal járó együttműködési megállapodás. Noha az alvállalkozói szerződések és a szolgáltatási szerződések a projekt megvalósitás egy adott, és konkrét feladatára vonatkoznak, de érdemes arra fefigyelni, hogy ezeket milyen kevéssé tekintték partnerségi együttműködésnek a szervezetek. A vizsgált civil/nonprofit szervezetek projekt szintű partnerségeiben az állami, kormányzati és az önkormányzati intézményekkel, valamint a civil szervezetekkel leggyakrabban konzorciumi szerződés és/vagy támogatói nyilatkozat alapozta meg az együttműködést (5. sz. ábra).

piaci szervezetek civil szervezetek önkormányzatok önkormányzati intézmény állami, költségvetési intézmény 0

szolgáltatási megállapodás

10

20

30

alvállalkozói megállapodás

40

50

60

támogatói nyilatkozat

5. ábra A partnerségi együttműködések szereplőivel kialakított jogi-szervezeti formák (az összes említések száma)

133

Az önkormányzatok esetében a konzorciumi szerződés mellett az együttműködési szerződés, míg a piaci szervezetekkel az alvállalkozói szerződés és a szolgáltatási megállapodás volt a jellemző. Összességében tehát, a vizsgált civil/nonprofit igen differenciált és sajátos struktúrájú jogi-szervezeti együttműködési formákat alakítottak ki partnereikkel. 3.2. Hiányok és érdekek – a partnerség indikátorai a civil/nonprofit szervezetek HEFOP projekt-szintű együttműködéseiben A már ismertetett, CAPLAN és JONES (2002) által kidolgozott partnerségi indikátorok közül egyrészt a partnerség motivációit vizsgáljuk, amelyek indirekten azt is megmutatják, hogy milyen szempontok határozták meg a partnerek kiválasztását. Másfelől pedig a partnerségi együttműködések alapját képező tényezőket kíséreljük meg feltárni, amelyek közvetve arra is utalnak, hogy a civil/nonprofit szervezetek projekt-szintű együttműködéseinek milyen „járulékos” elemei voltak. Eredményeink szerint a válaszadó civil/nonprofit szervezetek partnerségi együttműködésének legerősebb motivációja egy hiány pótlása, mégpedig a pályázati projektek megvalósításához szükséges speciálisan szakképzett humánerőforrásé (6. sz. ábra) volt. A kapacitás hiány mint partnerségi motivációnak – ahogy a szakirodalmi elemzésekből is kiderül – a pozitív megközelítése az, hogy az együttműködésre lépő szervezetek komparatív előnyeiket viszik be a partnerségi együttműködésbe. Az eltérő mértékű és szintű kapacitások összeadott értéke képezi a partnerség motivációját. A hazai uniós pályázati projektekben a pályázó szervezetek – így a civil/nonprofit szervezetek is – számos olyan szolgáltatást vállalnak be, amelyhez nem rendelkeznek megfelelő kapcitással. Ezt a kapacitás hiányt – részben a szektor általánosan gyenge humánerőforrás helyzetéből, részben a „partnerségi kényszerből” eredően – a vizsgált civil/nonprofit szervezetek főként negatív megközelítésből értékelték, vagy ahogy az egyik válaszadó frappánsan megfogalmazta: „két üres tarisznyából nem lesz tele zsák”. 134

A partnerségi motivációk másik dimenzióját mutatta meg, hogy magas volt a több éves együttműködésre, valamint a jó együttműködési tapasztalatokra épülő motivációk említése. E két ellentétes dimenziójú partnerségi motiváció – a kapacitás hiány és a megtapasztalt együttműködés – ilyen magas fokú együttes jelenléte igazolni látszik az ellentmondásos, ambivalens partnerségről felállított teóriánkat. Ezt támasztja alá az is, hogy bár a pályázati kényszer a harmadik leggyakrabban megjelölt partnerségi motiváció volt, bár sokkal gyegébben érvényesült, mint ahogy ez, az eddigiek alapján várható lett volna. Az erőforrás hiány alacsony említése, úgy véljük, ugyancsak a minta sajátosságaiból ered, hiszen itt a szektor átlagánál jóval nagyobb bevételű szervezetekről van szó, illetve megfelelő erőforrások hiányában nem is indulhatnának az uniós forrásokért való versenyben.

kapacitás hiány 100 80

partner megkeresése

60 40

több éves együttműködés

20 0

pályázati kényszer

jó tapasztalatok

erőforrás hiány

6. ábra A partnerség motivációi (az összes említések száma)

A fenteikben említett, szektor szintű problémát jelzi az is, hogy a kapacitás hiány – mint domináns partnerségi motiváció csaknem hasonló arányban szerepelt a három bevételi kategóriához tartozó szervezeteknél. Különbséget közöttük inkább a másodlagos partnerségi motivációk terén találunk, amelyek ugyanakkor sajátos struktúrába is rendeződtek. 135

2. táblázat Az alacsony, a közepes és magas-nagyon magas bevételű szervezetek partnerségi motivációi (az összes említés százalékában)

Pályázati kényszer Erőforrás hiány Kapacitás hiány Több éves együttműködés Jó tapasztalatok az együttműködésről A partner megkereste meg a szervezetet

alacsony bevételű szervezetek (n=21) 23% 21% 27%

közepes bevételű szervezetek (n=17) 8% 7% 26%

magas-nagyon magas bevételű szervezetek (n=18) 10% 17% 29%

16%

31%

29%

10%

25%

07%

03%

03%

06%

A másodlagos partnerségi motivációk az alacsony bevételű szervezeteknél a pályázati kényszer és az erőforrás hiánya voltak. Esetükben ez a külső tényezők, valamint a kockázat-hatékonysági szempontok érvényesülését mutatja a partnerek választásnál. A közepes bevételű szervezetek partner választását erős érték szempontok határozták meg, míg a magas- nagyon magas bevételű szervezetek esetében ez valamivel gyengébb volt. A teljes vizsgálati minta tekintetében megállapítható tehát, hogy míg a partnerségi együttműködések indokai között a „partnerségi kényszer” mellett a cél- és értékracionális szempontok hatottak, addig a partnerségi motiváció esetében a hatékonysági és az értékracionális tényezők domináltak. Az eredmények szerint a vizsgált szerevezetek bevételi csoportjai között inkább a másodlagos motivációk terén voltak kimutatható strukturális különbségek. A partnerségi motivációk további vizsgálata azonban azt jelezte, hogy nem csak bevételi csoportok tekintetében alakulnak ki strukturális különbségek, hanem a különböző pályázati partnerek esetében is (7. sz. ábra). 136

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

0% 23%

3% 13%

15%

21%

21%

27%

13%

18%

27% állami, költségvetési intézmény(52)

18% önkormányzati intézmény(62)

pályázati kényszer kapacitás hiány

7% 12% 30% 20% 17% 12% önkormányzatok (40)

2% 13%

8% 13%

23%

18%

32%

30%

15% 15%

18%

civil szervezetek (126)

13% piaci szervezetek (60)

partner megkeresése alapján

7. ábra A pályázati partnerekkel kapcsolatos partnerségi motivációk (az összes említések százalékában)

A vizsgált civil/nonprofit szervezetek állami, kormányzati intézményekkel való partnerségi motivációi egyfajta ambivalenciát tükröztek, hiszen az együttműködés motivációi között épp úgy megtaláltuk a pályázati kényszert, mint a jó tapasztalatokat az együttműködésről. Az önkormányzati intézményekkel és a civil/nonprofit szervezetekkel kapcsolatos partnerségi motivációkban a kapacitás hiány pótlása és a több éves együttműködés volt a meghatározó. Ennek hátterében az állhat, hogy ez a két szervezeti csoport igen gyakran mint szolgáltató jelenik meg a projekteben. Érdemes arra felfigyelni, hogy a civil/nonprofit szervezetek saját kapacitás hiányaikat más civil/nonprofit szervezetek kapacitásaival igyekeznek pótolni. Az önkormányzatok és a piaci szervezetekkel kapcsolatos partnerségi motivációk sajátos képet mutattak. Míg az önkormányzatok esetében a több éves együttműködés volt az elsődleges motiváció, addig a piaci szervezetekkel kialakított partnerségeknél egyértelműen a kapacitás hiány pótlása állt. A civil/nonprofit szervezetek projekt-szintű partnerségi együttműködéseinek másik vizsgálandó indikátora a partnerség alapját képező tényezők voltak. Ezeket a NELSON és ZADEK-féle „járulé137

kos” elem kategória-rendszerében elhelyezve megállapítható, hogy a civil-nonprofit szervezetek projektszintű partnerségi együttműködésének alapját döntően a projekt megvalósításának közös érdekeltsége határozta meg. Ezt követi a hatékonyság (szakmai kompetencia), majd a társadalmi tőke összetevője, a bizalom, valamint az elkötelezettség (feladatmegosztás). A vizsgált szervezetek partnerségi együttműködéseiben tehát a közös értékké generált egyéni (szervezeti) és a társadalmai haszon érvényesítése is megjelenik.

közös érdek 100 80 60

próba-szerencse

40

szakmai kompetencia

20 0

feladatmegosztás

bizalom

8. ábra A partnerség alapját jelentő tényezők (az összes említések száma) Ez esetben bevételnagyság szerint nem találtunk eltéréseket az egyes tényezők erőssége között, mivel azok a teljes mintáéhoz hasonló megoszlást mutattak. Annál figyelemre méltóbb, hogy miként alakult a partnerség alapját képező tényezők erőssége az egyes partnerek esetében (9. ábra). • Az állami, költségvetési intézményekkel való partnerség alapját elsősorban a pályázati program közös megvalósításának érdeke, míg másodsorban a partnerbe vetett bizalom és annak szakmai kompetenciája határozta meg. 138

40

37

35

30

30 25

10 5 0

30

25

22

21

20 15

31

13

12

11 7

6

állami, költségvetési intézmény

15 16 16

14 15 8

18

18

16

14

9 5 5

önkormányzati önkormányzatok civil szervezetek piaci szervezetek intézmény

közös érdek bizalom feladatmegosztás szakmai kompetencia próba-szerencse

9. ábra A partnerség alapját jelentő tényezők az egyes pályázati partnerek tekintetében (az összes említések száma)

• Az önkormányzati intézmények esetében több tényező, szinte egyforma erősséggel adta a partnerség alapját: a pályázati program által megkövetelt feladatmegosztás, a partnerbe vetett bizalom, illetve a szakmai kompetencia. • Az önkormányzati partnerek esetében két egyforma fontosságú tényező – a közös érdekek a pályázati program megvalósításában, valamint a pályázati program által megkövetelt feladatmegosztás – jelentette a partnerség alapját. • A civil/nonprofit szervezetekkel való partnerség elsősorban a bizalmon alapult, míg másodsorban a partner szakmai kompetenciái, valamint a pályázati program megvalósításának közös érdeke voltak döntőek. • Végezetül a piaci partnerekkel kialakított partnerség ezen szervezetek szakmai kompetenciái nyugodott. A vizsgált civil/nonprofit szervezetek partnerségi motivációinak tehát meg tudtuk különböztetni egy elsődleges szintjét, amelyet a negatív megítélés alá tartozó hiányok határoztak meg, míg a partnerségi motivációk másodlagos szintjén jelentek meg csak az együttműködés igazi értékeiként számon tartott motivációk. Az el139

lentétes jellegű partnerségi motivációknak ilyen magas fokú együttes jelenléte igazolni látszott az ellentmondásos, ambivalens partnerségről felállított teóriánkat a vizsgált civil/nonprofit szervezetek HEFOP projektjeikben megvalósuló partnerség esetében. Az egyes pályázati partnerekkel kapcsolatos motivációk igen jól strukturáltak voltak, azaz a civil/nonprofit szervezetek nagyon is tudatosan építették ki partnerségeiket. Mindezt alátámasztotta a partnerség alapjául szolgáló tényezők vizsgálata is: partnerségeiket a kutatásban résztvevő civil/nonprofit szervezetek elsősorban egy racionális elemre – a projekt megvalósításának közös érdekére – alapozták, valamint a partnerek szakmai kompetenciájára, amivel saját kapacitás hiányukat pórolni tudták, és arra a bizalomra, ami a több éves együttműködések alatt kialakult. A partnerségi kapcsolatok racionalitását erősíti az is, hogy az egyes partnerek esetében más-más tényezőre alapozták együttműködéseiket. 3.3. A partnerség dinamikája és a projektmegvalósítást befolyásoló tényezők a civil/nonprofit szervezetek HEFOP projekt-szintű együttműködéseiben A partnerséggel foglalkozó elemzések – mint fentebb bemutattuk – hangsúlyozzák a partnerség dinamikus szemléletét, amely a partnerség ciklusainak elemzésén alapul. A projekt-szintű partnerség életciklusait általában tervezési, elindítási, fejlesztési, megvalósítási és érési fázisra szokták felosztani. Kutatásunkban a megszokott kvalitatív módszerektől eltérően, egyrészt kvantitatív elemzéssel, másrészt pedig a projektmegvalósítás szakaszaihoz kötve (előkészítés, első szakasz, a megvalósítása folyamán, valamint zárást követően) kíséreltük meg feltárni, hogy miként alakult a partnerség dinamikája a civil/nonprofit szervezetek által megvalósított HEFOP projektekben. A vizsgálat során arra kértük a megkeresett civil/nonprofit szervezeteket, hogy egy hétfokú skálán értékeljék pályázati együttműködésüket az egyes partner szervezetekkel a projektmegvalósítás különböző szakaszaiban. A kapott értékeket a könnyebb értelmezhetőség kedvéért egy 100 fokú skálára transzformáltuk, azaz minél magasabbak az érté140

kek annál problémamentesebb (korrekt és együttműködő) volt az adott partnerrel a partnerségi kapcsolat a projektmegvalósítás adott szakaszában. Így tehát, nem csak az adott partnerekkel való együttműködés, hanem az adott projekt szakaszt értékelését is be tudjuk mutatni. A partnerség egyes projekt szakaszokon átívelő dinamikája – a 10. ábra átlagértékei alapján – a projekt előkészítéstől a megvalósítás folyamáig egy fokozatosan emelkedő, majd beálló tendenciát mutatott a projekt zárás szakaszáig. Ez arra enged következtetni, hogy a partnerségi együttműködések a projekt előkészítés során noha nézséggel indultak (pl. több technikai, szakmai egyeztetésre volt szükség, vagy pedig adminisztratív problémák merültek fel), majd a partnerségi együttműködés a projekt megvalósítás első szakaszától a projekt megvalósítás idejére folyamatosan javult (pl. rugalmas probléma megoldás jellemezte) és ez a szint a projekt záráskor is megmaradt. (Ez azért is meglepő, mert a projekt finanszírozás problémái gyakran a projekt zárás követően hozták nehéz pénzügyi, anyagi helyzetbe a projekt gazdákat.)

100

100 90 80 70 60 50

94

88 77 66 67

75

75

78

83 85 82

93 77

82 83

86

89 79

82 81

86

69

59

40 30 20 10 0

projekt megvalósítás projekt megvalósítás folyamán

állami, költségvetési intézmény önkormányzati intézmény civil szervezet piaci szervezetek

projekt zárásakor

önkormányzat átlag

10. ábra Az egyes partnerekkel való együttműködés értékelése a projektmegvalósítás különböző fázisaiban (százfokú skálán)

141

A részletes elemzés azt mutatta, hogy a vizsgált szervezetek megítélése szerint a projekt előkészítés szakaszában az állami, kormányzati intézményekkel és a civil/nonprofit szervezetekkel sikerült jól előkészített, korrekt együttműködő kapcsolatot kialakítani. Az önkormányzati intézmények és az önkormányzatok estében több technikai, szakmai egyeztetésre volt szükség, míg a piaci szervezetekkel való együttműködés vagy legkörülményesebb volt, vagy pedig pénzügyi problémák merültek fel. Mint a fenti ábrán is látható, a projekt megvalósítás első szakaszában ha különböző mértékben is, de – változott a partnerség dinamikája az egyes szervezetek esetében. Az önkormányzati intézményekkel, a piaci és a civil/nonprofit szervezetekkel való együttműködést korrektnek ítélték meg, és rugalmas problémamegoldás jellemezte. Az önkormányzatokkal és az állami, kormányzati szervezetekkel való együttműködésben döntési, kompetencia vagy pedig adminisztratív problémák merültek fel, amelyek gyengítették ezen szereplőkkel a partnerségi kapcsolatot a projektmegvalósítás ebben a szakaszában. A projektmegvalósítás idején kimagaslóan jóra értékelték az együttműködést az állami, kormányzati szervekkel valamint a piaci szervezetekkel. A civil szervezetekkel és az önkormányzatokkal némiképp, míg a az önkormányzati intézményekkel erőteljesebben gyengült a partnerség, mivel döntési, kompetencia, adminisztratív és pénzügyi problémák merültek fel esetükben. Mindezek hátterében részben a projekt megvalósítással (szolgáltatások nyújtása), részben pedig a projekt finanszírozásával kapcsolatos problémák álltak. A projekt záró szakaszában az állami, kormányzati szervekkel való együttműködés megítélése pozitív volt a vizsgált szervezetek részéről, míg az önkormányzatokkal korrekt együttműködőnek minősítették a partnerséget. Némiképp problémásabban alakult – főként a pénzügyi nehézségek miatt – a civil/nonprofit és a paici szervezetekkel a partneri együttműködés. Az előző projekt szakaszhoz hasonlóan – a felmerült adminisztratív és pénzügyi problémák miatt – az önkormányzati intézményekkel volt a leggyengébb az együttműködés.

142

Összességében megállapítható, hogy a HEFOP projektek megvalósítása során a megkérdezett civil/nonprofit szervezetek az állami, kormányzati intézményeket megjelenítő Munkaügyi Központokkal alakítottak ki a legjobb partnerségi együttműködést. Ennek értékeléséhez, azonban fontos azt megjegyezni, hogy a vizsgált szervezetek alig több mint felének voltak ezen szervezetekkel partnerségi kapcsolata. A civil/nonprofit és a piaci szervezetekkel a partnerség dinamikája – a különböző projekt ciklusokban – némiképp hullámzó volt. Az önkormányzatokkal és az önkormányzati intézményekkel pedig a partnerségi együttműködések – a magas értékek ellenére is – gyengülő dinamikát mutattak. A partnerség dinamikájának fentebb bemutatott változásai csak a projektmegvalósítást befolyásoló tényezők tükrében érthetők meg igazán. A vizsgálat ebben a szakaszában arra kértük a válaszadó civil/nonprofit szervezeteket, hogy ötfokú skálán értékeljék a különböző faktorok mennyiben befolyásolták a pályázati projekt megvalósítását. A felsorolt faktorok egyik csoportját a projektmegvalósítást befolyásoló külső tényezők: projektfinanszírozás módja, a célcsoport sajátosságai, a helyi környezet fogadókészsége a projektet illetően, a projekt monitoring vizsgálatok eredményei, a projekt pénzügyi, gazdálkodási elleőzésének eredményei alkották. A másik csoport a belső, szervezeti tényezőkből állt: a partner szervezetek szakmai felkészültsége, a partner szervezetek együttműködési készsége, a projektben résztvevő különböző partnerek feladatainak öszszehangolása, a partner szervezetek projekt tapasztalatai, a projektben résztvevő partnerek feladatteljesítése, valamint a partner szervezetek erőforrásai. Mint a 11. ábrán is látható, a projektmegvalósítást legerősebben befolyásoló tényezőnek a megkérdezett szervezetek a projektfinanszírozás módját tartották, majd ezt – egy belső, szervezeti tényező – „a partnerek szakmai felkészültsége” követte. A harmadik legerősebbnek tartott befolyásoló tényező a „célcsoportok sajátosságai” volt, ami magasabb átlagértéket kapott, mint a partnerszervezetek együttműködési készsége. Ezt követően a projektmegvalósítást befolyásoló belső tényezők szerepeltek, úgy mint: a feladatok összehangolása, a partnerek projekttapasztalata, 143

feladatteljesítése, erőforrásai. Figyelemre méltó, hogy a külső tényezők közül alacsonyabb átlagértéket kapott a helyi környezet fogadó készsége, a monitoring és a pénzügyi, gazdálkodási ellenőrzések. Mindezek egyben már előrejelzik a partnerségi együttműködések – következő fejezetben tárgyalandó – szervezeti és környezeti hatásait.

szakmai felkészültség 5 együttműködési készség 4

pénzügyi, gazdálkodási ellenőrzések

3 monitoring vizsgálatok

2

feladatok összehangolása

1 0 helyi környezet fogadókészsége

a célcsoportok sajátosságai projektfinanszírozás módja

projekt tapasztalat

feladatteljesítés (határidő, minőség) parner(ek) erőforrásai

11. ábra A projektmegvalósítást befolyásoló tényezők (átlag)

A részletesebb elemzések azt mutatták, hogy az alacsony bevételű szervezetek a partnerek együttműködési készségét fontosabb projektmegvalósító tényezőnek tartották, mint a szervezetek másik két bevételi csoportja. A közepes bevételű csoportok a belső tényezők közül a partner szervezetek feladatainak összehangolását értékelték meghatározónak, míg a magas-nagyon magas bevételű csoportok számára a partnerek szakmai felkészültsége volt a legfontosabb. A projektmegvalósítást befolyásoló belső, szervezeti tényezők fentebb bemutatott sorrendje tovább erősíti azt a már többször leírt tényt, hogy a vizsgált civil/nonprofit szervezetek a HEFOP projektek megvalósítása során leginkább a célracionális és a hatékonysági szempontokat helyezik előtérbe a partnerségi együttműködéseik során. 144

3.4. Minden jó, ha a vége jó? – a projekt-szintű partnerségi együttműködések eredményei és hatásai a civil/nonprofit szervezetek HEFOP projekt-szintű együttműködéseiben Az eddigiekben ambivalens partnerségekként jellemeztük a megkérdezett civil/nonprofit partnerségi együttműködéseit a HEFOP projektekben, mivel a partnerségekben egyszerre érvényesült a pályázati kiírás által diktált „partnerségi kényszer” és a partnerség valódi alapjának tartott cél- és értékracionális, valamint is a hatékonysági szempontok is. Ezek alapján a kutatás meglepő eredménye, hogy a megkérdezett civil/nonprofit szervezetek többsége úgy értékelték a projekt szintű partnerségeik további együttműködési lehetőségeket nyitottak meg, valamint pozítív tapasztalatokat jelentettek számukra, magáról az együttműködésről. egyfajta tanulási folyamat 3,4 3,3 3,2 3,1 3

példa a környezet számára

2,9 2,8 2,7

további együttműködés lehetősége

pozitív tapasztalat az együttműködésről

12. ábra A partnerségi együttműködések eredményei (átlag értékek)

Ugyanakkor a 12. ábra adatai arra is felhívják a figyelmet, hogy a projekt-szintű együttműködések pozítív eredményeit első sorban a szervezetre vonatkoztatva tudták értékelni. Abból, hogy úgy látták, a szűkebb – tágabb környezetük részére a partnerségi együttműködéseik nem szolgálnak példaként, arra lehet következtetni, hogy a 145

partnerségi együttműködések értékelése nem kapott kellő hangsúlyt a projektek eredményességében. Mindez alátámasztja azt a CAPLAN és JONES által is jelzett problémát is, miszerint a partnerségnek a projekt eredményességét befolyásoló szerepe gyakran nem jelenik meg a projekt értékelési szempontok között. A fenti megállapításokat igazoló eredményeket kaptunk akkor is, ha a projekt hatásainak értékelésére kértük a vizsgált szervezeteket. A projekt-szintű partnerségek hatását legmagasabb arányban a szervezet szakmai tudásának és projekt-tapasztalatainak bűvülésében látták. A partnerség előnyeit pedig abban, hogy „szakmailag pótolni tudják a partner szervezetek egymás hiányosságait”, „a szakmai munka jobban érvényesíthető”, „kompetenciák, szakmai kapcsolatok bővülése”.

66%

helyi környezetben az a helyi környezetre szervezet elismertségére szervezet projekttapasztalatára szervezet szakmai tudására szervezet

0%

7%

53%

4% 76% 82%

59% 86% 69%

27%

43% 4% 20% 2% 16% 7% 34% 14% 4% 27%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% inkább pozitív inkább negatív semmilyen

13. ábra A partnerségi együttműködések hatásai (válaszok százalékában)

Az eredmények arra is engednek következtetni, hogy a partnerségben megvalósított uniós projektek mindenképpen növelik a szervezetek elismertségét. Az előzőeknél alacsonyabbra és némiképpen ellentmondásosnak ítélték meg a civil/nonprofit szervezetek a projekt-szintű partnerségek hatásait a helyi környezetben létrejövő együttműködésekre és magára a helyi környezetre is. 146

A válaszadó szervezetek alig több mint két haramada vélte úgy, hogy a partnerségi együttműködéseknek inkább pozitív hatása volt szervezete humán erőforrására. Ennél alacsonyabb volt (53%) azoknak az aránya, akik a szervezet erőforrásainak növekedésében érezte volna a projekt-szintű együttműködés hatásait. Ennek hátterében nyílvánvalóan azok a projekt megvalósítás során jelentkező pénzügyi-gazdálkodási nehézségek álltak, amelyeket az előző tanulmányban már bemutattunk. A projekt-szintű partnerségek tehát mind az eredmények, mint a hatások tekintetében első sorban szervezeti szinten hoztak változást a civil/nonprofit szervezetek véleménye szerint. Véleményük szerint sem az eredmények, sem a hatások tekintetében a projekt-szintű együttműködések példái alig hatottak a helyi környezetben lévő együttműködésekre, illetve a helyi környezetükre. Összegzés Ideáltipikus esetben a partnerségi együtműködések alkímiája abban áll, miként lehet a különböző partnerek által képviselt cél, érték, érdek és kockázat-hatékonysági szempontokat együtt és egyszerre érvényesíteni úgy, hogy ezek egy közös céllá, értékké, érdekké és kockázattá váljanak. Mindez feltételezi azt, hogy a partnerségek önkéntesen jönnek létre, valamint kölcsönös kapcsolatokon, bizalmon alapulnak és végül is a társadalmi tőkét gyarapítják. A civil/nonprofit szervezetek HEFOP projekt-szintű partnerségét speciális módon és helyzetben vizsgáltuk, ugyanis a partnerségi együttműködések „kényszer” – a pályázati kiírásnak való megfelelés kényszere – miatt jöttek létre. Noha ez a kényszer erőteljesen rányomta a bélyegét az együttműködésekre, de az is láthatóvá vált, hogy emellett cél, érték és érdek tényezők is alakították a partnerségeket, hiszen a szervezetek többsége igyekezett többéves együttműködés és bizalom bizalom alapján olyan partnereket választani akikkel meg tudta valósítani a pályázati projektet. Mindezek alapján a HEFOP programok projekt szintű partnerségeit ambivalens partnerségekként tudtuk jellemezni.

147

148

A partnerségi együttműködések eredményeit és hatásait nézve, a vizsgálati eredmények egyértelműen a partnerség pozitív hatásait tükrözték. Felületesen szemlélve úgy tűnik a programok kiírója elérte célját, bár adminisztratíve, de sikerült rászorítani a civil/nonprofit szervezeteket a partnerségre és ez végül is javította a szervezetek partnerséghez való pozitív hozzáállását. A probléma gyökere azonban abban áll, hogy a pályázó civil/nonprofit szervezetek nem vagy kevéssé voltak felkészülve és felkészítve a projektszintű partnerségre, valamint a monitori vizsgálatok szempontjaiba nem került be a partnerség értékelése, illetve a partner szervezetek vizsgálata. Ezek hiányában pedig a partnerségről kialakított tapasztalatok is csak szituáció kötöttek maradnak. Az elemzésben egyfelől azt akartuk megmutatni, hogy miként működtek a vizsgált civil/nonprofit szervezetek projekt-szintű partnerségi együttműködéseikben. Az eredmények azt mutatták, hogy partnerségi együttműködéseiket döntően a pályázati projekt megvalósításának rendelték alá, tehát az együttműködés is a megvalósítás egyik eszköze lett. Ezért partnerségi együttműködéseik alapját célracionális és hatékonysági szepmpontok határozták meg. Partnereik választásában elsősorban nem az volt a döntő szempont, hogy „ők jobban tudják”, hanem az, hogy „mi nem tudjuk, ezért van szükségük rájuk”. Mindezek egyrészt arra utalnak, hogy az uniós projektek megvalósításakor a civil/nonprofit szervezetek olyan mértékben túlvállalják magukat – mind anyagilag, mind szakmailag –, hogy a partnerségi együttműködéseiket kénytelenek saját kapacitás és erőfotrrás hiányaik pótlására, kiegészítésére használni. Másfelől az eredmények alapján arra is lehet következtetni, hogy a civil/nonprofit szervezetek a partnerségi együttműködések terén elindultak egy tanulási úton, de még korántsem értek a végére. Nagyon hasonlít ez a helyzet a kilencvenes évek elejéhez, amikor a szervezetek jó része a szervezeti-menedzsmenti, működtetési ismereteit a „csinálva tanulás” formájában szerezte meg. Úgy tűnik a partnerségi együttműködések alapjait is ezen az úton sajátítják el, megküzdve ennek a tanulási formának minden előnyével és hátrányával. Világosan kell látni, hogy a partnerségi együttműködésekről való ismeretek a szervezet stratégiai működés egyik fontos részét képezik, 149

tehát nagyon fontos lenne, hogy a civil/nonprofit szervezetek fejlesztésére létrejött képzésekben, tréningekben nagyobb hangsúlyt kapjon ennek a területnek az oktatása is. Az eredmények a partnerségi együttműködések elemzése kapcsán azt is megmutatták, hogy a vizsgált civil/nonprofit szervezetek a milyen partnerségi mátrixot alakítanak ki a különböző szervezetekel. Mint ahogy az alábbi, összefoglaló táblázat mutatja, leginkább a civil/nonprofit szervezetekkel való partnerségek uralják ezt a mátrixot. Ezeket a bizalmon, a szakmai kompetenciák értékelésén és közös érdekeken alapuló partnerségeket hatékonysági (kapacitás hiány) és értékracionális (több éves együttműködés) szempontjai mozgatták. A partnerség dinamikájának elemzése azt mutatta, hogy ezek a partnerségek minden bizalom és több éves együttműködés ellenére igen sérülékenyek, ha nem várt, külső – főként finanszírozási – problémák jelentkeznek. A partnerségi mátrix másik két leggyakoribb szerepelője az önkormányzati intézmények és a piaci szervezetek voltak, amelyek a projekt megvalósítás során főként szolgáltatási feladatokat valósítottak meg. Noha az azonos jellegű feladatok több közös partnerségi attitűddel ruházták fel ezeket a szervezetek, de az is jól látszik, hogy – a szervezetek jellegéből fakadóan – milyen eltérő volt a velük kialakított parnerségi kapcsolat (pl. az együttműködés jogi, szervezetei formája, a másodlagos partnerségi motivációk, de legfőképpen a partnerség dinamikája tekintetében). Általánosabb értelemben az eredmények arra utalnak, hogy a civil/nonprofit szervezetek célracionálisan építették ki partnerségi kapcsolataikat a különböző szerktorokat megjelenítő, más tekintetben pedig azonos szolgáltatási terülten verseny társként jelentkező partnereikkel. Az önkormányzatok a civil/nonprofit szervezetek által kialakított partnerségi mátrixban – több tekintetben is – sajátos helyzetű szereplők voltak (akár az együttműködés jogi-szervezeti formáit, akár az elsődleges partnerségi motivációkat nézve). A civil/nonprofit szervezetek velük való partnerségi együttműködése elsősorban érdekalapú volt, amit leginkább a több éves együttműködés motivált. Az eredmények azonban – ha nagyon áttételesen is, 150

de – jelzik az együttműködések hiátusait (lásd partnerségi dinamika), másrészt az önkormányzatok társadalmi szerepvesztését, főként anyagi és presztízs szempontból. Az állami/önkormányzati szervezetek a partnerségi mátrix peremhelyzetű szereplői voltak, hiszen a vizsgált civil/nonprofit szervezetek valamivel több, mint fele alakított velük ki – ambivalens jellegű – partnerségi együttműködést. Az ambivalens kapcsolat ellenére az állami/önkormányzati szervezeteket megjelenítő Munkaügyi Központokkal – a megítélések szerint – jó partnerségi együttműködéseket alakították ki a civil/nonprofit szervezetek, amely főként a pályázati program megvalósításának közös érdekén és bizalmon alapult. Végezetül a kutatás eredményei alapján azt biztosan megállapíthatjuk, hogy a civil/nonprofit szervezetek az uniós pályázati programok projekt-szintű partnerségeiből annyit már megtapasztaltak, hogy egyedül már nem megy, de azt még nem, hogy együtt könynyebb. Felhasznált irodalom BARTAL, A. M. (1998): Gondolatok az Európai Közösség Bizottságának Közleményéről – egy magyar nézőpont. In Az Európai Közösség Bizottságának Közleménye az önkéntes szervezetek és alapítványok szerepének erősítéséről Európában. Budapest: Európa Ház. 5–19. BARTAL, A. M (2005): Nonprofit elméltek, modellek, trendek. Budapest: Századvég. CAPLAN, K.–JONES, D. (2002): Partnership Indicators. Business Partners for Development, July. EVERS, A. (2003): Origins and Implications of Working in Partnership. In Local Partership in Europe (ed. Kjaer, L.) The Copenhagen Centre. NELSON, J.–ZADEK, S. (2000): Partnership Alchemy. New Social Partnership in Europe. The Copenhagen Centre. NOWACKINÉ TÓTH Katalin (2006): A partnerség elve a strukturális Alapok felhasználásában – Továbbképzési program. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet.

151

MORTENSEN, I. (2002): Local Partership in Europe, Third Local Report in Hiumaa, Estonia. The Copenhagen Centre PUTNAM, R. D. (2000): Bowling Alone – The Collapse and Revival of American Community. New York: Sinom and Schuster. RAYNARD, P.–COHEN, J. (2003): Dimensions of Partnership Accuntability. In Accuntability Quarterly (AQ20) 4-9. TÓT É.: Az egyeztetési folyamatok szerepe a HEFOP létrehozásában. IFM Humán-erőforrás háttértanulmányok, 2004/1/4.1. www.nfh.hu

152

A strukturális alapok fogadása Magyarországon – a partnerség elvének érvényesülése a monitoring bizottságokban a Nemzeti Fejlesztési Terv időszakában (2004–2006) Arató Krisztina – Kónya Márton

Bevezetés Az Európai Unió strukturális alapjainak célja az Európai Unió tagállamai, illetve régiói közötti fejlettségbeli különbségeinek csökkentése, az elmaradott térségek gazdasági és társadalmi felzárkóztatása. Magyarország szempontjából ezen források fogadásának hatékonysága két szempontból is kiemelt jelentőségű. Egyrészt, az Európai Uniótól jelentős mennyiségű többletforrás érkezik az általunk megfogalmazott (és az Európai Unió fejlesztési célrendszeréhez, a lisszaboni stratégiához kapcsolódó) fejlesztési célok megvalósítására. Másrészt, a tagállami társfinanszírozási kötelezettség következtében a hazai fejlesztési források ennek a célrendszernek rendelődnek alá, hiszen a költségvetésben fejlesztési többletforrások nem állnak rendelkezésre. A strukturális alapok egyik kiemelt működési alapelve a partnerség. A partnerség alapvetően három szinten értelmezhető. Az első értelmezés az Európai Unió [képviseletében az Európai Bizottság, annak is megfelelő Főigazgatósága(i)] és a tagállam megfelelő szerveinek együttműködését tételezi. Ez az együttműködés magától értetődő – mivel az Európai Bizottság a tagállamokkal együtt gyakorolja szakpolitikákkal kapcsolatos végrehajtó funkcióját, ez a strukturális alapok működtetése vonatkozásában sem történhet másként. A második értelmezési szint a tagállamokon belüli kormányzati és regionális intézmények közötti együttműködés. Mivel a támogatások címzettjei hivatalosan a régiók, a központi és a regionális kormányzati szervek kooperációja szintén egyértelmű szükségszerűség. A partnerség elvének harmadik szintje azonban kilép 153

az állami szektorból: a kormányzati szervek és a nem-kormányzati szereplők együttműködését írja elő. A partnerség – különös tekintettel annak a kormányzati és nemkormányzati szereplők közötti együttműködésre vonatkozó elemére – a strukturális alapok fogadásának teljes folyamatában értelmezendő. A fejlesztési programok működésének általános logikája alapján ez jelenti a partnerség érvényesülését az előkészítés, a program végrehajtása, valamint a monitoring és az ellenőrzés folyamatában. Az előkészítés szakasza a strukturális alapok logikája szerint a tervezés-programozás szakaszát jelenti. Ebben a szakaszban kerülnek meghatározásra azok a fejlesztéspolitikai célterületek, az azokhoz rendelt források és a konkrét megvalósítást lehetővé tevő ún. operatív programok, amelyek a beavatkozási területeket az elméleti szinttől szinte a gyakorlati, pályázati szintig meghatározzák. E hosszadalmas tervezési-programozási folyamat során – a tagállamra bízott módszerekkel és eszközökkel – be kell vonni a jogszabályban megjelölt kormányzati és nem-kormányzati szereplőket egyaránt. A partnerség a fejlesztési programok végrehajtásában jelenti egyrészt a folyamatos kapcsolattartást a programokat irányító intézményrendszer és a nem kormányzati szervezetek között (pályázati kiírások folyamatos egyeztetése, pályázat-előkészítő munkacsoportokban), másrészt pedig a projektek szintjén a pályázók és konzorciumi tagjaik közötti együttműködést. A monitoring tevékenység – általános értelmezés szerint – egy program vagy egy projekt (esetünkben az NFT) végrehajtásának folyamatos nyomon követését jelenti. A monitoring tevékenység magában foglalja a folyamat koordinációjáért felelős kormányzati szervezet folyamatos és rendszerezett adatgyűjtését a programok megvalósításának különböző vonatkozásairól az előre meghatározott indikátorok alapján. Emellett a monitoring hozzájárul a fejlesztési programok hatékony végrehajtásához, időben jelzi a hiányosságokat és azonosítja a hibákat, így lehetőséget ad a problémák gyors kezelésére. A strukturális alapok esetében a monitoring tevékenység intézményesen a monitoring bizottságok felállításának kötelezettségében is megjelenik. A strukturális alapok szabályozása alapján a monitoring bizottságok is a partnerség elve alapján szerveződnek, vagyis nemcsak a végrehajtó intézményrendszer szereplői, ha154

nem nem-kormányzati szervezeteket is kötelező meghívni ezen bizottságok tagjainak sorába. Jelen tanulmány a partnerség elvének érvényesülését vizsgálja a monitoring bizottságok működésében Magyarországon a 2004– 2006-os programozási időszakban (Nemzeti Fejlesztési Terv), amely az N+2 szabály figyelembevétel 2008. december 31-én ér véget. Bár már a 2007–2013-as tervezési-programozási időszakban (az Új Magyarország Fejlesztési Terv, ÚMFT végrehajtásának első fázisában) járunk, a tanulmány mégsem tér ki részletesen a jelenlegi monitoring bizottságok működésére, két okból. Egyrészt, a jelenlegi operatív programokhoz kapcsolódó monitoring bizottságok munkájuk elején tartanak, így véleményünk szerint korai még ezeknek a testületeknek az értékelése. Másrészt, a nyilvános információ a jelenlegi, ÚMFT-hez kapcsolódó monitoring bizottságok tevékenységéről az ezt megelőző időszakhoz képest meglehetősen csekély. Ezért alapvetően a Nemzeti Fejlesztési Tervhez (NFT) kapcsolódó monitoring bizottságok tevékenységét vizsgáljuk a partnerség érvényesülése szempontjából. Az ÚMFT időszakára annyiban térünk ki, amennyiben a két időszak monitoring bizottságainak tevékenysége a szabályozás vonatkozásában összekapcsolódik. Mindezek alapján a tanulmány három részre tagolódik. Az első részben áttekintjük a monitoring bizottságok működésének közösségi és hazai jogi szabályozásának elemeit, különös tekintettel a partnerség elemeinek érvényesülésére. A második részben feltárjuk a monitoring bizottságok működésének sajátosságait, felállításuk körülményeit, összetételüket és működési rendjüket. A harmadik részben megkíséreljük értékelni a monitoring bizottságok működésének hatásait, hatékonyságukat, hatásosságukat, transzparenciájukat. A tanulmány kutatási módszerei közül kiemelendő a jogszabályok és vonatkozó dokumentumok (partnerségi dokumentum, jegyzőkönyvek, stb.) elemzése, valamint az érintett szereplőkkel folyatott mélyinterjú. A tanulmány tehát nem tér ki a monitoring bizottságok szakmai munkájának értékelésére, csak amennyiben ez a partnerség elemének érvényesülését érinti. A tanulmány nem tér ki továbbá a 155

strukturális alapokkal kapcsolatos általános és magyarországi vonatkozású általános információk ismertetésére, úgymint a strukturális alapok általános működése, jogi szabályozása, közgazdasági és egyéb szakpolitikai vonatkozásai, a nemzeti fejlesztési tervek felépítése, stb. kérdésire sem. 1. A monitoring bizottságok szabályozása 1.1. Európai uniós szabályozás A 2004–2006-os hazai tervezési-programozási időszak az Európai Unió 2000–2006-os költségvetési ciklusához kapcsolódik, esetünkben az EU tagsággal együtt kezdődött. Számunkra tehát 2004-ben vált közvetlenül hatályossá az 1260/1999-es rendelet1, mely a teljes időszak vonatkozásában tartalmaz általános rendelkezéseket a strukturális alapok végrehajtásáról, természetesen a monitoring bizottságok vonatkozásában is. A rendelet 35. cikke a következőképpen határozza meg a monitoring bizottságok működésének alapjait: (1)”Minden közösségi támogatási kerettervet, egységes programozási dokumentumot és operatív programot egy monitoring bizottság felügyel. A monitoring bizottságot a partnerekkel folytatott konzultációt követően, az irányító hatósággal egyetértésben a tagállam állítja fel. A partnereknek elő kell segíteniük a nemek kiegyensúlyozott részvételét. A monitoring bizottságot az alapokból történő hozzájárulásról szóló határozatot követően legkésőbb három hónapon belül kell felállítani. A monitoring bizottságok a tagállam felhatalmazása alapján és joghatósága alatt járnak el.

1

Lásd a TANÁCS 1999. június 21-i 1260/1999/EK RENDELETE a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról. OJL 161. szám 06.26. 1999.

156

(2) A Bizottságnak egy képviselője és szükség szerint az EBB-nek egy képviselője tanácsadói minőségben részt vesz a monitoring bizottság munkájában. A monitoring bizottság az érintett tagállam intézményi, jogi és pénzügyi rendszerének keretein belül elkészíti, és az irányító hatósággal egyetértésben elfogadja saját eljárási szabályzatát. A monitoring bizottságban főszabály szerint a tagállam képviselője vagy az irányító hatóság képviselője elnököl. (3) A monitoring bizottság meggyőződik a támogatás végrehajtásának hatékonyságáról és minőségéről. E célból: a) a 15. cikk alapján megerősíti vagy kiigazítja a programkiegészítő dokumentumot, beleértve a támogatás monitoringja során használatos fizikai és pénzügyi mutatókat. Jóváhagyását minden további kiigazítás előtt be kell szerezni; b) a támogatás jóváhagyásától számított hat hónapon belül megvizsgálja és jóváhagyja az egyes intézkedések keretében finanszírozott műveletek kiválasztására vonatkozó kritériumokat; c) rendszeres időközönként megvizsgálja a támogatás meghatározott célkitűzéseinek megvalósításában elért eredményeket; d) megvizsgálja a végrehajtás eredményeit, különösen a különböző intézkedésekkel kapcsolatban kitűzött célok elérését, és a 42. cikkben említett félidős értékelést; e) a Bizottságnak történő megküldésük előtt megvizsgálja és jóváhagyja a végrehajtásról szóló éves és záró beszámolókat; f) megvizsgálja és jóváhagyja az alapokból történő hozzájárulásról szóló bizottsági határozat tartalmának módosításával kapcsolatban tett javaslatokat; g) bármely esetben javasolhatja az irányító hatóságnak a támogatás olyan kiigazítását vagy felülvizsgálatát, amely valószínűsíthetően lehetővé teszi az 1. cikkben említett célok elérését, vagy a támogatás irányításának javítását, beleértve pénzügyi irányítását is. A támogatást a 34. cikk (3) bekezdésével összhangban kell kiigazítani”. A partnerség elvének kifejtésénél ugyanezen rendelet 8. cikke megfogalmazza, hogy a partnerség kiterjed a támogatások „előkészítésére, finanszírozására, monitoringjára és értékelésére”. A tag157

államok biztosítják a megfelelő partnerek társulását a programozás különböző szakaszaiban, figyelembe véve az egyes szakaszokra vonatkozóan rögzített határidőt.” A partnerség elvének nemkormányzati eleme tehát úgy kell, hogy érvényesüljön a monitoring bizottságok esetében, hogy a tagok közé a végrehajtó intézmények delegáltja mellett nem-kormányzati szervezetek képviselőit is meghívják. Így a partnerek hatni tudnak a monitoring bizottságok döntésein keresztül a strukturális alapok végrehajtásának folyamataira. A hazai szabályozás – a továbbiakban kifejtett – inkonzisztenciája megköveteli, hogy röviden kitérjünk a jelenlegi (2007–2013) programozási időszak közösségi szabályozására, azon belül a strukturális alapok monitoring bizottságainak partnerségi elemére. A 1083/2006-os rendelet2 63-66. cikke alapján az előző szabályozáshoz képest a partnerség szempontjából és a monitoring bizottságok döntési kompetenciája vonatkozásában lényeges visszalépés történt. A következőkben idézzük a 1083/2006-os EK rendelet releváns cikkeit: „VI. CÍM IRÁNYÍTÁS, MONITORING ÉS ELLENŐRZÉS II. FEJEZET Monitoring 63. cikk A monitoring bizottság (1) A tagállamok az irányító hatósággal egyetértésben minden operatív program számára az operatív programot jóváhagyó határozatról szóló, a tagállamnak megküldött értesítés időpontjától számított három hónapon belül monitoring bizottságot hoznak létre. Több operatív program számára egyetlen monitoring bizottság is felállítható. (2) Minden egyes monitoring bizottság az érintett tagállam intézményi, jogi és pénzügyi keretein belül elkészíti eljárási sza2

A TANÁCS 1083/2006/EK RENDELETE (2006. július 11.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. OJL 210. szám, 2006.7.31.

158

bályzatát, és az irányító hatósággal egyetértésben elfogadja azt annak érdekében, hogy feladatait e rendeletnek megfelelően lássa el. 64. cikk Összetétele (1) A monitoring bizottság elnöki tisztségét a tagállam vagy az irányító hatóság egy képviselője tölti be. A monitoring bizottság összetételét az irányító hatósággal egyetértésben a tagállam határozza meg. (2) A Bizottság egy képviselője saját kezdeményezésére vagy a monitoring bizottság kérésére tanácsadói minőségben részt vesz a monitoring bizottság munkájában. Az EBB és az EBA egy képviselője tanácsadói minőségben részt vehet a monitoring bizottságban azon operatív programok esetében, amelyekhez az EBB vagy az EBA hozzájárul. 65. cikk Feladatok A monitoring bizottság meggyőződik az operatív programok végrehajtásának eredményességéről és minőségéről a következő rendelkezések szerint: a) az operatív program jóváhagyásától számított hat hónapon belül megvizsgálja és jóváhagyja a finanszírozott műveletek kiválasztási kritériumait, és jóváhagyja ezen kritériumoknak a programozási igények szerinti bármely felülvizsgálatát; b) az irányító hatóság által benyújtott dokumentumok alapján rendszeres időközönként felülvizsgálja az operatív program konkrét céljainak megvalósítása felé tett előrelépést; c) megvizsgálja a végrehajtás eredményeit, különösen az egyes prioritási tengelyek mentén kitűzött célok elérését, valamint a 48. cikk (3) bekezdésében említett értékeléseket; d) megvizsgálja és jóváhagyja a 67. cikkben említett éves és záró végrehajtási jelentéseket; e) tájékoztatást kap az éves ellenőrzési jelentésről vagy a jelentésnek az érintett operatív programra vonatkozó részéről, valamint a jelentés vizsgálatát követően vagy a jelentés említett részére vonatkozóan a Bizottság által tett esetleges észrevételekről; f) az irányító hatóságnak javasolhatja az operatív program bármely olyan felülvizsgálatát vagy vizsgálatát, amely elősegít159

hetné az alapok 3. cikkben említett célkitűzéseinek elérését, illetve a program irányításának javítását, a pénzügyi ellenőrzést is beleértve; g) megvizsgálja és jóváhagyja az alapokból származó hozzájárulásról szóló bizottsági határozat tartalmának módosítását célzó javaslatokat.” A partnerség elvének vonatkozásában míg az előző jogszabály nevesíti a partnerek bevonásának szükségességét, az új jogszabály összetételével kapcsolatban csak azt említi, hogy ki az elnök, hogy az Európai Bizottság képviselője tanácsadói minőségben vesz részt, és hogy a tagállam és az irányító hatóság határozza meg az összetételt. A partnerek bevonásáról konkrét rendelkezés a monitoring bizottságokról szóló paragrafusokban nincs, a 11. cikkben rögzített partnerségi elv kifejtésénél azonban nevesítésre került, hogy – a korábbi szabályozással összhangban – a partnerség kiterjed a monitoring folyamatra is. A monitoring bizottságok kompetenciáiban bekövetkezett változásokra az 1.3. részben visszatérünk. 1.2. A 2004–2006-os időszakra vonatkozó hazai szabályozás A szubszidiaritás alapján a tagállamok az 1260/1999 EK rendelet által előírt elveknek és rendelkezéseknek megfelelően maguk alakítják ki a strukturális alapok hazai szabályozását, intézményeit és működési mechanizmusait. A törvényi előírások természetesen külön szabályozták a 2004–2006-os és a 2007–2013-as időszak vonatkozó intézményeit és folyamatait. A monitoring bizottságok működése szempontjából jelentős a 124/2003 (VIII.15.) kormányrendelet3, az ezt hatályon kívül helyező 102/2006. (IV. 28.) Kormányrendelet4, valamint az ezt felváltó 255/2006 (XII. 8.) Kormányren3 4

Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló programok monitoring rendszerének kialakításáról. Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről.

160

delet5. A jogszabályi háttér a monitoring bizottságok vonatkozásában – és így az ezekben érvényesülő partnerségi elv vonatkozásában is – rendkívül inkonzisztens. A 124/2003 Kormányrendelet átfogóan szabályozza ugyanis – más folyamatban lévő közösségi programokkal együtt – a strukturális alapok monitoring intézményrendszerét. Ezt azonban hatályon kívül helyezi a 102/2006-os kormányrendelet, amely szintén a sokféle Európai Unió által nyújtott támogatás monitoring rendszerét szabályozza újra. A probléma ezzel a strukturális alapok keretében működő monitoring bizottságok vonatkozásában azonban az, hogy ezen kormányrendelet 3.§ a következőképpen rendelkezik: „A strukturális alapok, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés, az INTERREG Közösségi Kezdeményezés és a Kohéziós Alap Monitoring Bizottságáról, illetve azok tevékenységéről a 25. §-ban meghatározott jogszabályok rendelkeznek.” A 25. §-ban azonban pusztán közösségi jogszabályokra való hivatkozásokat találunk, úgy mint a Tanács 1999. június 21-i, 1260/1999/EK rendelete a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról, valamint a Tanács 1999. június 21-i, 1264/1999. és 1265/1999. számú rendeleteivel módosított 1994. május 16-i, 1164/1994/EK rendelete a Kohéziós Alap létrehozásáról. A magyar szabályozás a strukturális alapok monitoring bizottságainak vonatkozásában tehát hatályon kívül helyeződött, és új nem váltotta fel. A 255/2006. kormányrendelet sajátossága, hogy a 2007–13-as időszakra vonatkozó hazai strukturális alapok intézményrendszert szabályozza hatályba lépésétől kezdve (2007. január 1.). Ez a kormányrendelet tartalmazza az új programozási időszakra érvényes rendelkezéseket a monitoring bizottságok vonatkozásában (tagok köre, hatáskörök, stb.), és a 2004–2006-os időszak vonatkozásában

5

A 2007–2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának alapvető szabályairól és felelős intézményeiről.

161

megállapítja, hogy ezek esetében az 1/2004 (I.5.)6 Kormányrendeletben foglaltakat kell alkalmazni. Ez a hivatkozott kormányrendelet ugyanakkor a monitoring bizottságokra vonatkozó rendelkezéseket a 124/2003 Kormányrendelet kompetenciájába utalja. Mivel ez a Kormányrendelet hatályon kívül helyeződött, úgy, tűnik, jogilag a 2004–2006-os időszak vonatkozásában működő monitoring bizottságok, illetve ezekben a partnerség elve hazai jogszabály nélkül maradt. Mindazonáltal interjúink során úgy értesültünk, hogy a 2004– 2006-os időszakban működő „régi” monitoring bizottságok közül a GVOP Monitoring Bizottságot összevonták a GOP-ot felügyelő monitoring bizottsággal. A I. NFT monitoring bizottságai esetében 2006 után a jegyzőkönyvek tanúsága szerint érvényesülnek a 2007– 2013-as időszakra vonatkozó szabályozások. Ezért – bár a jelen tanulmány elsődleges témája a 2004–2006-os időszak monitoring bizottságainak partnerségi vizsgálata – érdemes áttekinteni a 2007– 2013-as időszak közösségi és hazai szabályozását is. A 1. táblázatban összefoglaltuk az I. NFT monitoring bizottságainak jelenlegi működéséről elérhető információkat: A 124/2003 (VIII.15.) Kormányrendelet – mely nemcsak a strukturális alapokhoz kapcsolódó monitoring szabályokat fekteti le, hanem az előcsatlakozási alapokhoz kapcsolódó monitoring rendszert is bevezeti – meghatározza a monitoring bizottság fogalmát. A rendelet 1.§ 3. d) pontja szerint: „a monitoring bizottság: a program végrehajtásának hatékonyságát és minőségét felügyelő, a program megvalósításában részt vevő partnerek képviselőiből álló szervezet. Partnerek az irányító hatóság, a támogatást nyújtó állami szervek képviselői, valamint a program megvalósításában részt vevő nem kormányzati (társadalmi, szakmai, érdekképviseleti) szervezetek; (…)”

6

Az Európai unió strukturális alapjaiból és kohéziós alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről.

162

1. táblázat Az I. NFT monitoring bizottságai 2006 után Monitoring Bizottság AVOP HEFOP

KIOP

GVOP

ROP

Az I. NFT monitoring bizottságainak működése 2006 után Továbbra is működik az AVOP Monitoring Bizottság (utolsó elérhető információ a 2007. június 21-i ülésről áll rendelkezésre). Továbbra is működik a HEFOP Monitoring Bizottság. Nem került összevonásra sem a TÁMOP, sem a TIOP Monitoring Bizottsággal. Legutóbb 2008. június 18-án volt ülés. A korábbi kiop-gkm.gov.hu oldalon, sem az NFÜ oldalán nem található információ a KIOP Monitoring Bizottság 2006. május utáni működéséről. Sajnos sem az NFÜ, sem más GVOP-hoz, vagy GOP-hoz köthető oldalon nincsen elérhető információ a monitoring bizottság jelenlegi működéséről. Feltehetően egyesítésre került Gazdaságfejlesztési Programok Monitoring Bizottság néven a korábbi és a jelenlegi időszak ellenőrzési szervezete.7 A ROP monitoring bizottság működéséről nincsen elérhető információ.

A rendelet szerint a teljes fejlesztési program, az ún. Közösségi Támogatási Keret (KTK), valamint az operatív programokhoz kapcsolódó monitoring bizottságokat az Európai Bizottsággal való megállapodást követő 90 napon belül fel kell állítani. A 2004–2006-os időszakban a strukturális alapok fogadását hat monitoring bizottság felügyelte: a Közösségi Támogatási Keret (KTK) Monitoring Bizottság, valamint az öt operatív programot 7

Az NFÜ oldalán megtalálhatók az ÚMFT egyes operatív programjaihoz kapcsolódó egyes pályázati kiírások partnerségi egyeztetési dokumentumai. Egy ilyen véleményeket tartalmazó Excel táblázatban az egyik véleményező (Dr. Üveges László, AFEOSZ delegált) a „GFP Monitoring Bizottság tagja”. www.nfu.hu/ download/8122/Tervezői%20válaszok.xls Letöltés időpontja: 2008. augusztus 4.

163

(OP) felügyelő monitoring bizottság.8 A monitoring bizottságok tagjai a 124/2003-as kormányrendelet 9.§ értelmében: a végrehajtásért felelős hatóságok, a regionális, a helyi közigazgatási szervek és a területpolitika kormányzati koordinációjáért felelős politikai államtitkár képviselője, valamint a gazdasági és a szociális partnerek. A tagok körét a monitoring bizottság ügyrendje rögzíti. Az Európai Bizottság és – szükség esetén – az Európai Beruházási Bank képviselője tanácskozási joggal részt vesz a monitoring bizottság munkájában. A tagok pontos körét a bizottságok ügyrendje rögzíti, melyet a monitoring bizottság maga alakít ki. A KTK Monitoring Bizottság és az OP monitoring bizottságok feladatait a kormányrendelet külön határozza meg. A KTK Monitoring Bizottság feladatai a 10. § 2. szerint:
a támogatás célkitűzései elérése érdekében történt előrehaladás áttekintése;
a végrehajtás eredményeinek vizsgálata, különös tekintettel az egyes intézkedésekkel kapcsolatos célkitűzések megvalósulására;
az éves végrehajtási beszámolókat és a programot lezáró jelentéseket vizsgálata és jóváhagyása, mielőtt azokat az irányító hatóság az Európai Unió Bizottsága elé terjeszti;
az alapokból történő hozzájárulásra vonatkozó bizottsági határozat tartalmának módosításával kapcsolatban tett javaslatok megtárgyalása és jóváhagyása;
a támogatás olyan módosításnak vagy felülvizsgálatának kezdeményezési az irányító hatóság felé, amely lehetővé tenné a célok hatékonyabb elérését vagy a támogatás kezelésének javítását;
a Központi Monitoring Bizottság tájékoztatása a döntésekről.9 8

Az OP monitoring bizottságok: Humán Erőforrás Fejlesztés OP Monitoring Bizottság; Gazdasági Versenyképesség OP Monitoring Bizottság; Környezetvédelem és Infrastruktúra OP Monitoring Bizottság; Agrár- és Vidékfejlesztés OP Monitoring Bizottság; Regionális OP Monitoring Bizottság. 9 A Központi Monitoring Bizottság (KMB) a nemzetközi segélyek és támogatások, valamint a nemzeti támogatások felhasználásának nyomon követése, értékelése, illetve az összehangolt, eredményes végrehajtás biztosítása érdekében teendő in-

164

Az operatív programokat felügyelő monitoring bizottságok a következő feladatkörrel rendelkeztek a rendelet alapján (11. § 2.):
a programkiegészítő dokumentum megerősítése vagy módosítása, beleértve a támogatás megfigyeléséhez, illetve ellenőrzéséhez használatos fizikai és pénzügyi mutatókat (indikátorokat);
minden OP jóváhagyásáról született döntéstől számított hat hónapon belül az egyes intézkedések keretében finanszírozott projektek kiválasztási kritériumainak értékelése és jóváhagyása;
a támogatás célkitűzései elérése érdekében történt előrehaladás áttekintése;
a végrehajtás eredményeinek vizsgálata, különös tekintettel az egyes intézkedésekkel kapcsolatos célkitűzések megvalósulására;
az éves végrehajtási beszámolók és a programot lezáró jelentések vizsgálata és jóváhagyása, mielőtt azokat az irányító hatóság az Európai Unió Bizottsága elé terjeszti;
az alapokból történő hozzájárulásra vonatkozó bizottsági határozat tartalmának módosításával kapcsolatban tett javaslatok megtárgyalása és jóváhagyása;
az irányító hatóság felé a támogatás olyan módosításának vagy felülvizsgálatának olyan irányú kezdeményezés, amely lehetővé tenné a célok hatékonyabb elérését vagy a támogatás kezelésének javítását;
az érintett minisztériumi monitoring egység tájékoztatása döntéseiről, határozatairól. Az operatív programok működtetéséért a strukturális alapok intézményrendszerében az irányító hatóságok (IH-k) felelősek. Ugyanezen szervezeti egységek felelősek a monitoring bizottságok tézkedések kezdeményezése érdekében működött a 124/2003-as kormányrendelet alapján. A KMB működési körében nem rendelkezett döntéshozatali jogkörrel a Strukturális Alapok és Kohéziós Alap által támogatott programok és intézkedések végrehajtása vonatkozásában, beleértve a KTK és az operatív program (OP) irányító hatóságok és monitoring bizottságai hatáskörébe tartozó ügyeket.

165

működtetéséért, sőt, az elnöki és a titkársági teendők ellátásáért is. A 124/2003-as kormányrendelet 12. § értelmében az irányító hatóság az OP monitoring bizottságok működtetése során felelősek:
olyan rendszer felállításáért, amely a végrehajtásról megbízható pénzügyi és statisztikai információt gyűjt a monitoring jelzőszámokhoz, ezeknek az adatoknak a továbbításáért;
a programkiegészítő dokumentum módosításáért;
az éves végrehajtási beszámoló kidolgozásáért és – az OP monitoring bizottság jóváhagyásának megszerzése után – az Európai Unió Bizottsága elé terjesztéséért;
a tájékoztatással és nyilvánossággal kapcsolatos kötelezettségek teljesítéséért;
az Európai Unió Bizottságának ajánlásai alapján a monitoring vagy irányítási rendszer fejlesztésére tett lépéseinek bemutatásáért vagy annak megindokolásáért, hogy az ajánlások ellenére miért nem tett ilyen lépéseket. Ugyanezen rendelet szabályozza a 2000-2006-os időszakban a strukturális alapoktól elkülönítetten működő Kohéziós Alap monitoring bizottságának működését is. A rendelet – és a közösségi szabályozás szerint – a Kohéziós Alap Monitoring Bizottságban nem vesznek részt a gazdasági és szociális partnerek (124/2003 Kormányrendelet, 13.§ 5.), így a partnerség a Kohéziós Alap esetében ebben az időszakban nem vizsgálható. A strukturális alapok kormányrendelet szintű szabályozásán túl a témáért felelős Fejlesztéspolitikai Koordinációs Tárcaközi Bizottság (FKTB) is alakította a hazai szabályozást. A 15/2003 (VI. 5.) FKTB. határozat meg ajánlásokat fogalmazott meg az irányító hatóságok felé a partnerség elvének érvényesítése érdekében a monitoring bizottságokban a 2004–2006-os időszakban az alábbiak szerint:
nők és férfiak megfelelő arányát szolgáló kettős jelölés alkalmazása (a monitoring bizottságok összeállításakor fontos szempont a nemek közti esélyegyenlőség arányos – vagyis 40-60%-os – képviseletének biztosítása, e törekvés érvényesítése érdekében a kettős női-férfi jelölés alkalmazandó); 166


a központi kormányzati szervek és a regionális, gazdasági, szociális, civil és egyéb partnerek 50-50%-os arányának ajánlott biztosítása (annak érdekében, hogy a kormányzati és nem-kormányzati érdekek azonos mértékben érvényesüljenek a döntéshozatal terén);
a jelöléssel együtt a partnerek kapcsolattartási módszerei leírásának bekérése és mérlegelése (mivel a monitoring bizottságok működésében résztvevő nem-kormányzati partnerek nemcsak saját szervezetüket, hanem a szakmai tevékenységükhöz tartozó többi szervezetet is képviselik, a delegált partnerek bemutatják, milyen módon kívánják a saját ágazatuk összes szakmai szervezetei érdekeit képviselni);
a munkaadói szervezetek, szakszervezetek, nőket képviselő szervezetek, roma szervezetek, fogyatékosokat képviselő szervezetek, környezetvédő szervezetek, regionális partnerek bevonása az összes monitoring bizottság tevékenységébe (az EU strukturális alapok vonatkozásában érvényesülő uniós gyakorlatnak, illetve a nemzeti szabályozásnak megfelelően kijelölt partnerek köre). 1.3. A 2007–2013-as időszakra vonatkozó hazai szabályozás A 255/2006 (XII.8) Kormányrendelet átfogóan szabályozza a 2007–2013-as programozási időszak vonatkozásában a strukturális alapok hazai intézményrendszerét és felhasználásuk alapvető szabályait. Ennek keretében jelennek meg a monitoring bizottságok is. Mint korábban is említettük, bár a kormányrendelet a 2007–13-as időszak intézményrendszerének kialakítását szabályozza, a 124/2003-as kormányrendelet hatályon kívül helyezésével megszűnt a 2004–2006-os időszak operatív programjait vizsgáló monitoring bizottságok hazai jogszabályi alapja. A gyakorlatban azonban az látható, hogy – az NFT és az ÚMFT által felállított operatív programok közötti nagyarányú átfedés következtében – az új szabályozás egyes elemei a korábban felállított monitoring bizottságokra is alkalmazzák az irányító hatóságok. A GVOP Monitoring Bizott167

ság beolvadt a GVOP és a GOP megvalósítását felügyelő Gazdaságfejlesztési Programok (GFP) Monitoring Bizottságba. Egy másik jellemző példa, hogy a FIT (Fejlesztéspolitikai Irányító Testület) megalakulást követően, a FIT szakterületileg illetékes tagjai lettek egy időre a monitoring bizottságok elnökei: a HEFOP esetében Magyar Bálint töltötte be ezt a tisztséget. Ezért tekintjük át az alapvetően a jelenlegi programozási időszakra vonatkozó hazai szabályozást is, mivel úgy tűnik, az intézményrendszer vezetői számára összemosódik a két programozási periódus. A 255/2006-os kormányrendelet részletesen meghatározza a monitoring bizottságok tagjainak körét és a bizottság feladatait. Nem tesz különbséget a monitoring bizottságok között (az előző időszakban külön szabályozták a KTK és az OP monitoring bizottságok feladatait). Mivel az irányító hatóságokat a rendelet a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségbe integrálta, azok monitoring bizottsággal kapcsolatos feladatait (titkársági feladatok ellátása, stb.), az NFÜ feladatainál sorolja fel. A rendelet részletesen meghatározza a monitoring bizottságok tagjait. A monitoring bizottság létszámának maximuma 35 fő, melynek legalább felét nem-kormányzati szervezetek delegálják. A tagok általános meghatározás szerint a következők:








az érintett miniszterek, a közreműködő szervezetek, az államháztartásért felelős miniszter, az érintett regionális fejlesztési tanácsok, az önkormányzati szövetségek közösen jelölt egy képviselője, legalább egy környezetvédelmi civil szervezet, a romákat, a fogyatékossággal élő embereket és a nők és férfiak esélyegyenlőségét képviselő legalább egy-egy civil szervezet,
az Országos Érdekegyeztető Tanács munkavállalói és munkáltatói oldala,
szakmai szervezetek.

168

A nem-kormányzati szervezetek 50%-os aránya úgy értelmezhető, ha a regionális fejlesztési tanácsok delegáltjait is hozzájuk soroljuk. Bár a RFT-k formailag a kormányzattól elkülönülő szervezetek, azonban Magyarországon a jelenlegi szabályozás szerint a Kormány meglehetősen szoros ellenőrzést gyakorol a regionális intézmények felett. A monitoring bizottságoknak számos, tanácskozási joggal rendelkező tagja van, úgy mint az Európai Bizottság és – amennyiben az adott operatív program finanszírozásához hozzájárul – az Európai Beruházási Bank (EBB), valamint az Európai Beruházási Alap (EBA) képviselője, az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap és az Európai Halászati Alap felhasználásáért felelős szervezet képviselője, valamint az igazoló hatóság, az ellenőrzési hatóság és a központi harmonizációs egység képviselője. A monitoring bizottság elnöke a Fejlesztéspolitikai Irányító Testületnek (FIT) az adott programért felelős tagja volt. A 104/2008 (IV. 29.) kormányrendelet, amely a FIT megszűnéséből adódó jogszabályváltozásokat vezette át, a 2. §. (3) bekezdésében megváltoztatta a 255/2006-os kormányrendelet által megállapított szabályokat. A változtatás szerint a monitoring bizottság elnökét a továbbiakban a miniszterelnök nevezi ki. A HEFOP monitoring bizottság például – 2008. június 18-i ülésén – elfogadta, hogy Magyar Bálint helyett Köpeczi Bócz Tamás IH főigazgató lett az elnök10. A bizottság elnöki tisztsége így visszakerült az irányító hatóság vezetőjéhez, ami a 2003–2004-es kiinduló állapoltnak felel meg. A monitoring bizottságok feladatai vonatkozásában a hazai rendelet szűkszavú, és visszautal a 1083/2006-os tanácsi rendelet szabályozására. A magyar kormányrendelet szerint tehát a 2007–2013as időszakra felállított monitoring bizottságok megtárgyalják az ak-

10

A HEFOP Monitoring Bizottság 2008. június 18-i ülésének jegyzőkönyve Letöltés ideje: 2008. augusztus 4. http://www.hefop.hu/page.php?PageID=303&OpenClose=jegyzokonyvek/jk_08 0618[1].pdf

169

cióterveket és ellátják az 1083/2006/EK rendelet 65. cikkében meghatározott feladatokat, amelyek a következők:
az operatív program jóváhagyásától számított hat hónapon belül megvizsgálja és jóváhagyja a finanszírozott műveletek kiválasztási kritériumait, és jóváhagyja ezen kritériumoknak a programozási igények szerinti bármely felülvizsgálatát;
az irányító hatóság által benyújtott dokumentumok alapján rendszeres időközönként felülvizsgálja az operatív program konkrét céljainak megvalósítása felé tett előrelépést;
megvizsgálja a végrehajtás eredményeit, különösen az egyes prioritási tengelyek mentén kitűzött célok elérését, valamint a köztes értékeléseket;
megvizsgálja és jóváhagyja az éves és záró végrehajtási jelentéseket;
tájékoztatást kap az éves ellenőrzési jelentésről vagy a jelentésnek az érintett operatív programra vonatkozó részéről, valamint a jelentés vizsgálatát követően vagy a jelentés említett részére vonatkozóan a Bizottság által tett esetleges észrevételekről;
az irányító hatóságnak javasolhatja az operatív program bármely olyan felülvizsgálatát vagy vizsgálatát, amely elősegíthetné az alapok célkitűzéseinek elérését, illetve a program irányításának javítását, a pénzügyi ellenőrzést is beleértve;
megvizsgálja és jóváhagyja az alapokból származó hozzájárulásról szóló bizottsági határozat tartalmának módosítását célzó javaslatokat. A korábbi időszakban a monitoring bizottságok döntéshozatali vonatkozásait a kormányrendelet nem szabályozta. A 255/2006 (XII. 8) korm. rendelet 14. § (7) bekezdése egységesíteni próbálta a monitoring bizottságok döntéshozatali rendjét. A 2003-ben megalakult előzetes monitoring bizottságok, és a 2004-ben megalakult I. NFT monitoring bizottságai által megteremtett jogszokást vitte tovább, oly módon, hogy a konszenzusra törekvést kiegészítette a szavazás intézményével:

170

„A monitoring bizottság határozatai meghozatalakor konszenzusra törekszik. Amennyiben egy adott kérdésben konszenzus kialakítására nincs lehetőség, a tagok többségének támogatása szükséges a határozat meghozatalához. Szavazategyenlőség esetén az elnök dönt.” A jogalkotó azonban a 105/2007 (V. 9.) korm. rendelettel a 255/2006-os kormányrendelet konszenzusra törekvést előíró bekezdését kivette a rendeletből 2007. május 27-től, anélkül, hogy bármilyen más döntéshozatali eljárást, útmutatást előírt volna. Ebből következően a monitoring bizottságok a saját belátásuk szerint határozhatják meg az ügyrendjüket a hatályos jogszabályok szerint. Mindezek alapján a partnerség elvének szabályozása tehát a monitoring bizottságok esetében két szinten értékelhető: egyrészt a tagok, másrészt pedig a döntési kompetenciák szintjén. A 124/2003as kormányrendelet a tagok körét szűkszavúan szabályozza, és nem határozza meg a kormányzati és nem-kormányzati delegáltak arányát. A 255/2006-os rendelet ebben a vonatkozásban erősíti a partnerség elvét, részletesen felsorolja a meghívandó szervezetek körét és arányát. A döntéshozatali kompetenciák vonatkozásában ugyanakkor (és ez érinti a partnerszervezetek befolyásolási lehetőségét is) egyértelmű visszalépés történt. A monitoring bizottságok legerősebb jogosítványa a 2004–2006-os időszakban az operatív programok gyakorlati megvalósulását szabályozó és a pályázati kiírásokat meghatározó ún. programkiegészítő dokumentumok jóváhagyása volt. A 2007–2013-as időszakban ugyanakkor a programkiegészítők helyébe lépő akciótervek vonatkozásában a monitoring bizottságoknak csupán tárgyalási joguk van. A következőkben a monitoring bizottságok gyakorlati működésének tükrében mutatjuk be a partnerség elvének érvényesülését. Vizsgálatunk tárgya tehát az, hogy a partnerek képesek-e élni a monitoring bizottságok adta lehetőséggel a nem-kormányzati érdekek érvényesítésével, valamint a kormányzati munka civil kontrolljával a monitoring folyamatban.

171

2. A monitoring bizottságok működése rendje Az I. NFT időszakában összesen hét monitoring bizottság kezdte meg működését. Felállításra került hat ágazati/tematikus monitoring bizottság az öt operatív program és egy a Kohéziós Alap mellett. Emellett az I. NFT időszakában működött a Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának egészét felügyelő KTK Monitoring Bizottság is. A monitoring bizottságok többsége jelenleg is működik, a rendelkezésre álló információk szerint kizárólag a GVOP Monitoring Bizottság olvadt bele a 2007-2013-as időszakra vonatkozó Gazdaságfejlesztési Programok Monitoring Bizottságba, amely egyaránt felügyeli a GVOP és a GOP tevékenységét is. A 2. táblázatban öszszefoglaltuk az I. NFT és az ÚMFT monitoring bizottságait: 2. táblázat Monitoring bizottságok az I. NFT és az ÚMFT idején11 Monitoring Bizottságok az I. NFT és az ÚMFT esetében Fejlesztési terület I. NFT ÚMFT Átfogó szint KTK MB Nincsen Agrár- és vidékAVOP MB Nem az ÚMFT része fejlesztés Gazdaságfejlesztés GVOP MB GFP MB (Gazdaságfejlesztési Programok MB) Humánerőforrás HEFOP MB TÁMOP MB fejlesztés TIOP MB KIOP MB Környezetvédelem KEOP MB és energia KA MB Közlekedés KÖZOP MB Regionális fejlesztés ROP MB ROP MB (1 MB a 7 OP-ra) Államreform Nem volt ilyen OP. ÁROP-EKOP MB Végrehajtás Nem volt ilyen OP. VOP MB

11

A táblázat az NFÜ oldalán található Működési Kézikönyv alapján készítettük. Forrás: http://imk.nfu.hu/step.php?StepID=921 Letöltés időpontja: 2008. augusztus 4.

172

Ebben a fejezetben az I. NFT monitoring bizottságainak ügyrendjeit tekintjük át. Előrebocsájtjuk, hogy olyan forrásokból dolgoztunk, amelyek a NFÜ, az irányító hatóságok, vagy a közreműködő szervezetek internetes oldalain megtalálhatóak, így előfordulhat, hogy nem az ügyrend jelenleg hatályos változatát mutatjuk be. Az ügyrendek többsége a 2004-es elfogadásuk óta módosításra került, azonban változásokkal egységes szerkezetbe foglalt változatot egyetlen monitoring bizottság esetében sem találtunk. A módosítások csak ülésekről készített jegyzőkönyvekben, emlékeztetőkben találhatók meg. 2.1. A monitoring bizottságok felállításának körülményei A strukturális alapok fogadása érdekében a NFT tervezésével és egyeztetésével párhuzamosan 2003 folyamán megkezdődött a monitoring bizottságok felállítása. A legelső monitoring bizottság a készülő Regionális-fejlesztés Operatív Program mellett jött létre. 2003 nyarán, még az elején tartott az I. NFT tervezése, így ekkor még nem dőlt el, hogy a források súlypontja a regionális vagy az ágazati operatív programokhoz kerül. Mind az regionalizációban érdekelt kormányzati szervezetek, mind a regionális szervezetek, civilek lehetőséget láthattak a monitoring bizottságban, hogy az NFT regionális allokációja valósuljon meg. A strukturális alapok magyarországi végrehajtási intézményrendszere végül újra a központosított modellben épültek ki, amelyek cáfolták a 2002 utáni magyar kormányok regionalizációs retorikáját (Pálné, 2007). Az előzetes ROP Monitoring Bizottság megalakulását követte 2003 szeptemberében az AVOP és a KTK előzetes monitoring bizottság. A Nemzeti Fejlesztési és EU Támogatások Hivatala nagyon aktívan támogatta már az előzetes monitoring bizottságok felállítását, habár sem az európai uniós jogszabályok, sem pedig a hazai jogszabályok nem írták ezt kötelezően elő. Mindennek okát, így utólag az állami intézmények, illetve a vezető szinteket betöltő politikai tisztségviselők, illetve köztisztviselők körében tapasztalható az ország EU-csatlakozását megelőző és követő eufóriában találhatjuk meg. Még ugyanebben az évben november végén megalakult az el173

ső NFT legnagyobb operatív programjának a HEFOP-nak a monitoring bizottsága, amit decemberben a KIOP követett. Minden valószínűség szerint a GVOP esetében is sor került az előzetes monitoring bizottság megalakulására, de mivel erről írásos dokumentum nem állt rendelkezésünkre, ezt csak feltételezhetjük. A 3. táblázatban bemutatjuk, az előzetes monitoring bizottságok megalakulásának időrendjét. 3. táblázat Előzetes monitoring bizottságok megalakulása 2003-ban Alakuló ülés időpontja 2003. július 18. 2003. szeptember18. 2003. szeptember 19 2003. november 24. 2003. december. 8. Nincs adat

Előzetes Monitoring Bizottság ROP AVOP Közösségi Támogatási Keret HEFOP KIOP GVOP

Az előzetes monitoring bizottságok Magyarország 2004. május elsejei EU tagságáig működtek. 2004 májusát követő üléseken mindegyikük átalakult az 1260/1999 EK rendelet által előírt formában működő monitoring bizottsággá. Mivel a bizottságok tagsága, ügyrendje eddigre már kialakult, így a gyakorlatban ez csupán anynyit jelentett, hogy lekerült az „előzetes” megnevezés a névből. 2.2. A monitoring bizottságok összetétele A monitoring bizottságok vagy ügyrendjükben, vagy annak mellékletében határozták meg tagjaikat. Sajnos nem minden esetben állt rendelkezésünkre e taglista, illetve a honlapokon nem történt meg a kormányszerkezet, illetve az állami intézmények átalakulásából származó névváltozások átvezetése. A továbbiakban egy korábbi kutatás eredményei alapján összeállított táblázat segítségével (Dönsz 2008) mutatjuk be az I. NFT monitoring bizottságainak öszszetételét, amelyen kisebb módosításokat tettünk (4. táblázat). 174

4. táblázat A monitoring bizottságok tagsága az I. NFT idején Delegáltak

KTK

AVOP

GVOP

HEFOP

KIOP

ROP

Európai Unió Központi kormányzat Irányító Hatóság Minisztériumok Egyéb kormányzat Érdekképviseletek OÉT (munkaadói és munkavállalói oldal 1-1) Szakmai szövetségek Kamarák Horizontális célokat képviselő civil szervezetek Romaügyi Tanács civil oldala Nőképviseleti Tanács civil oldala Fogyatékosügyi Tanács civil oldala Természet és környezetvédelmi, állatvédelmi szervezetek Egyéb civil szervezetek

2

1

2

1

2

2

17+4 7 10+4

14+6 3+3 10+1

10+1 1 9+1

18+2 4 10+2

14+2 4 8+2

15 4 11

0

1+2

0

4

2

0

2

14

10

4

4

3

2

2

2

2

2

2

1 0

10 2

7 1

1 1

2 0

0 1

4

4

4

4

4

4

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

0

0

0

2

0

0

175

Delegáltak

Területi Érdekeket megjelenítő szervezetek Önkormányzati szövetségek Regionális Fejlesztési Tanácsok Regionális Fejlesztési Ügynökség Egyéb szervezetek ÁSZ, MÁK, KEHI Egyetemek, MTA Országos hatóság/ kormányzati háttérintézmény Teljes tagság

KTK

AVOP

GVOP

HEFOP

KIOP

ROP

8

8

8

7

8

17

1

1

1

0

1

2

7

7

7

7

7

7+1

0

0

0

0

0

0+7

3

2+3

1+2

1

2

1

2

1

1+2

1

1

1

1

1+1

0

0

1

0

0 34+8

1+1 42+10

0 33+5

0 37+3

0 31+4

0 42

A 4. táblázatban + jellel jelöltük a csak tanácskozási joggal rendelkező tagokat. A monitoring bizottságok összeállítása megfelel a vonatkozó jogszabályokban előírtaknak, a kisebb-nagyobb eltérések az operatív programok témájából adódott. Az AVOP és a GVOP esetében lényegesen több szakmai szervezet képviseletét oldották meg. A ROP MB esetében a nem csak a hét Regionális Fejlesztési Tanács egy-egy képviselője, hanem a hét Regionális Fejlesztési Ügynökség delegáltja és a Balaton Fejlesztési Tanács egy küldötte is részt vesz az üléseken tanácsadói minőségben. A horizontális célokat képviselő civil szervezetek közül a természet és környezetvédelmi, állat-védelmi szervezetek kezdték meg leghamarabb a felkészülést a strukturális alapokhoz kapcso176

lódó monitoring tevékenységekre. A Magyar Természetvédők Szövetsége (MTVSZ) 2002 körül kezdte meg a felkészülést az EU csatlakozással járó új feladatokra, amelyek illeszkedtek korábbi programjaik közé. Az első időszak az alapvető információk összegyűjtésével telt a strukturális alapokról és a programozási logikáról. Az MTVSZ hamar felismerte a horizontális szempontok közül a környezetvédelem területén a magyarországi zöld mozgalomnak képviseltetnie kell magát. A magyarországi környezet- és természetvédő szervezetek évente megrendezik az Országos Találkozót (OT), amely egyrészt egy szakmai információs csere lehetőség, másrészt itt lehetőség nyílik különböző konkrét projektek tervek szervezetek közötti egyeztetetésére. Az OT-n kerül sor legitim választások során azoknak a delegáltaknak a kiválasztására, akik képviselik a zöld mozgalmat a különböző állami intézmények mellett működő mintegy 50 bizottságba. A választásokon részt vehet minden olyan bejegyzett szervezet amelynek alapszabályában szerepel a környezetvédelem. Mellettük részt vehetnek azok a szervezetek is, amelyek ugyan nincsenek bejegyezve, de legalább 2 tagszervezet ajánlja a részvételüket. Az MTVSZ javaslatára a monitoring bizottságok ügye is az OT elé került 2003 márciusában, ahol az OT úgy határozott, hogy a strukturális alapok magyarországi monitoring bizottságaiba be kell juttatni a zöldek képviselőit, majd megválasztották a leendő delegáltakat. Mire a Nemzeti Fejlesztési Hivataltól megérkezett a felkérő levél a zöld szervezetekhez, hogy javasoljanak személyeket a zöld oldalról a bizottságokba, addigra már teljesen felkészültek voltak a szervezetek. 2.3. A monitoring bizottságok működési szabályai A bizottsági ülések helyszíne A monitoring bizottságok évente legalább két alkalommal tartanak ülést. Az ügyrendekben nem található információ arról, hogy hol kell az üléseket megrendezni. Az AVOP MB és HEFOP MB ülései jellemzően a minisztérium épületében zajlottak, bár két alkalommal volt kihelyezett HEFOP MB ülés egyszer Szolnokon, egy177

szer pedig Nyíregyházán. A KTK MB amíg csak az előzetes monitoring bizottság volt addig a Nemzeti Fejlesztési Hivatal épületében, vagy a parlamentben tartotta üléseit, majd 2004 és 2006 között a KIOP MB-hez hasonlóan Budapest elegáns szállodásit látogatta sorra (Hilton Westend, Corinthia Grand Hotel, Benzúr Hotel, Art’Otel stb.) A ROP vagy az MTRFH/OTH Hattyúházban található tárgyalójában, vagy valamelyik vidéki városban tartotta az üléseit. Döntéshozatali eljárások Az I. NFT monitoring bizottságai hasonlóan, ám kisebb nagyobb eltérésekkel szabályozták a döntéshozatali eljárásaikat. Minden bizottság csak abban az esetben határozatképes, ha a tagoknak legalább a fele részt vesz az ülésen. Amennyiben az elnök az ülés kezdetén határozatképtelenséget állapít meg, akkor a meghirdetett kezdési időponttól fél vagy egy órával később újra összehívható és akkor már a jelenlevő tagok számától függetlenül is határozatképes. Az 5. táblázatban összefoglaltuk az I. NFT monitoring bizottságainak jellemző döntéshozatali eljárásainak jellemzőit: (Az 5. táblázatot lásd a következő oldalon.) Mindegyik monitoring bizottság a határozatai során a konszenzusra törekszik. Az AVOP, a KIOP, és a GVOP monitoring bizottságok ügyrendje megelégszik azzal, hogy alapelvként bevezetik a konszenzusra törekvést, viszont magán az ülésen szükséges esetben a tagok 50%-a (AVOP), vagy 60%-a (GVOP, KIOP) hozhat döntést. A HEFOP és a ROP monitoring biztosságai szigorúbban veszik a konszenzusra törekvést, ebben a két bizottságban nincsen szavazás, ha nem sikerül konszenzust kialakítani, akkor a bizottság elnöke további egyeztetést folytat az Irányító Hatóság és az adott kérdés által közvetlenül érintett felek bevonásával. A legtömörebb megfogalmazással a KTK Monitoring Bizottság ügyrendjében találkozhatunk mely szerint „a bizottság konszenzussal hozza meg döntéseit.” A lakonikus megfogalmazás nem ír azonban arról, hogy mi a teendő abban az esetben, ha mégsem sikerülne elérni az áhított konszenzust.

178

179

A konszenzuskényszer megkerülésére majdnem mindegyik ügyrend tartalmaz egy könnyen kivitelezhető megoldást. Ez pedig az írásos döntéshozatali eljárás. Természetesen ilyet csak akkor lehet kezdeményezni, ha „a körülmények szükségessé teszik”(ROP MB), vagy „amikor nincsen lehetőség összehívni az ülést”(AVOP MB). Ez esetben az elnök a határozati javaslatot postai úton küldi el a bizottság minden tagjának, akiknek elektronikus úton vagy faxon, de mindenképpen írásban válaszolniuk kell a bizottság ügyrendjében meghatározott 10-15 munkanapon belül. Az írásos döntéshozatali eljárás esetén, ha a tagok nem reagálnak a megadott időkereten belül, akkor azt elfogadottnak kell tekinteni. A bizottsági tagok leterheltségére alapozva az intézményrendszer megkerülheti a konszenzuskényszert. A konszenzus-orientált döntéshozatal hátránya lehet, hogy nem a MB ülésen, hanem azt megelőzően születnek meg a kompromisszumok, így az átláthatóság és a nyilvánosság értékei sérülhetnek. A szavazás esetében jobban meg jelenhetnek az eltérő vélemények, vita tud kialakulni az MB ülésén. A szavazás esetében fontos a szavazati jogok rögzítése, hogy „ne fordulhasson elő, hogy segítőként, tanácsadóként jelen lévő tag beszavazzon egy-egy kérdésbe12”. A monitoring bizottságok ügyrendje a – HEFOP és a ROP kivételével – lehetővé teszi, hogy a tagok megfogalmazhassanak kisebbségi véleményt is. A kisebbségi véleményeket minden esetben rögzíteni kell a bizottsági ülésről készült emlékeztetőben is. A kisebbségi vélemények megfogalmazására néhány alkalommal sor került. Ilyen történt például a KTK Monitoring Bizottság 2004. június 22-én tartott ülésen, ahol módosításra került a bizottság ügyrendje is. Az Irányító Hatóság a részben az Európai Bizottság javaslatára a korábban csak tanácsadói jogokkal rendelkező tagok számára is szavazati jogot kíván biztosítani. A bizottság létszáma így több mint 10 fővel nőtt meg. A ülésen hosszas vita kerekedett az ügyből, ahol a következő döntés született: A KTK MB létszáma megemelkedett 10 fővel, viszont a konszenzusképességhez mind a 12

A monitoring bizottságokban folyó munka tapasztalatai in. Dönsz Teodóra (szerk): Partnerség a monitoringban, MTVSZ, Budapest (2008)

180

kormányzati – mind a nem-kormányzati oldalról legalább 50%-nak részt kell vennie. Ekkor került sor először kisebbségi vélemény megfogalmazására, amelyet a jegyzőkönyv is tartalmaz: „Hanti Erzsébet kisebbségi véleménye szerint: nem ért egyet a bizottság létszámának közel 1/3-dal való megnövelésével,mert a hatékonyságot ronthatja, illetve ezáltal a bizottság civil tagjainak aránya tovább csökken.” 3. A monitoring bizottságok működésnek hatásai 3.1. A monitoring bizottságok hatékonysága, hatásossága A monitoring bizottságok ülései minden egyes operatív program esetében eltérő gyakorisággal zajlanak. Az MB üléseken minden esetben megszületnek azok a döntések, amelyek az operatív program szabályos végrehajtásához szükségesek. Az Európai Bizottság delegáltjai részt vesznek az üléseken és kirívó szabálytalanságokat nem állapítottak meg. Ezek alapján állíthatjuk, hogy a monitoring bizottságok működő testületek. A működés azonban nem jelenti azt, hogy a monitoring bizottságok képesek betölteni azt az ellenőrző és nyilvánosságot biztosító szerepet, ami miatt az Európai Unió előírta felállításukat. A monitoring bizottságok legitimálják az IH döntéseit, anélkül, hogy érdemi befolyása lenne a napirendjükön szereplő kérdések többségében. A monitoring bizottságokban a végrehajtásért felelős intézményrendszer képviselői jelentős mennyiségű információt és tudást birtokolnak a strukturális alapokkal kapcsolatban, valamint minden nap ezekkel foglalkoznak. A monitoring bizottságok civil oldala azonban még csak tanulja a strukturális alapok működését. A környezetvédő szervezetek által delegált civil delegáltak arról számoltak be, hogy a „az ülés előtt nem sokkal, későn érkezik az anyag, az előre kiosztott anyag helyett az ülésen osztanak frisset, módosítottat, vagy az anyagok kiküldése esetleges amiatt, hogy nem a legfrissebb címlistával dolgozik az IH”(Dönsz, 2008, 32. o.). Az IH-k 181

azonban nyitottak arra, hogy ha egy civil delegált részletesebben meg kívánja ismerni a napirendet, akkor lehetőséget biztosítottak arra, hogy a monitoring bizottság ülését megelőzően előzetesen konzultáljanak az IH szakértőivel. Dönsz Teodóra, a KTK MB zöld szervezetek delegáltjaként elmondta, hogy kezdetben nagy volt a lelkesedés a civilek részéről ezeken az előzetes megbeszéléseken, de az ülések előrehaladtával mind kevesebben vettek részt. A civilek érdektelensége talán azzal magyarázható, hogy nagyon nehéz a monitoring bizottságok döntéseit a végrehajtó intézményrendszert, vagy a kormányzat álláspontjával ellentétes irányba befolyásolni. A civilek a szűkös kapacitásaikat nem a végrehajtás ellenőrzésére, hanem az 2007-2013-as időszak tervezési dokumentumainak, az ÚMFT és operatív programjai, akcióterveinek véleményezésre fordították. 3.2.Transzparencia Elmélet Minden bizottsági ülésről jegyzőkönyv és emlékeztető készül, ezek az ügyrendek alapján könnyen hozzáférhető dokumentumok. A monitoring bizottságoknak a sajtó felé közös álláspontja létezik, amelyet a bizottság elnöke képvisel a sajtó felé. A bizottság többi tagja csak magánvéleményét mondhatja el. Minden egyes monitoring bizottság ügyrendje hangsúlyozza a monitoring bizottság átláthatóságának fontosságát. Tanulmányunkban a GVOP MB Ügyrendjének 13. pontját idézzük: • „A sajtóval való kapcsolattartásért az elnök felelős. Az elnök a Bizottság üléseinek befejeztével sajtóközleményt jelentethet meg, amely összefoglaló jelleggel tartalmazza a meghozott döntések főbb tartalmi elemeit.” • Annak érdekében, hogy a Bizottság munkája megfelelő nyilvánosságot kapjon, az ülésekről készült a hitelesített jegyzőkönyvek alapján készített emlékeztetőket és egyéb dokumentációt a Titkárság közzéteszi az GVOP honlapján.”

182

Gyakorlat Sajnos átláthatóság és nyilvánosság kritériumának nem minden monitoring bizottság felel meg. A ROP MB és a GVOP MB tevékenységéről, munkájáról szinte semmilyen információ nem érhető el az interneten. A ROP esetében az információknak www.rop.hu oldalon kellene lennie, illetve a 2006-ban megszűnt Országos Területfejlesztési Hivatal honlapján, azonban szinte alig található az ülésekről szóló jegyzőkönyv. A GVOP MB esetében NFÜ honlapján kizárólag a bizottság 2004-ben elfogadott ügyrendje és a taglistája szerepel, igaz magyarul és angolul is. 6. táblázat A I. NFT monitoring bizottságairól elérhető információk az interneten Monitoring Bizottság

Ügyrend

Összetétel

Jegyzőkönyvek

Jelenléti ívek

KTK MB

Elérhető

Nincs adat

Elérhető: 2006.01.26-ig

Hiányzik: 2003.11.28. 2003.02.22 2006.01.26ot követő MB ülésekről

AVOP MB

Elérhető

Nincs adat

Elérhető 2007.06.21-ig

Nincs adat

HEFOP MB

Nincs adat

Nincs adat

Nincs adat

GVOP MB

Elérhető

Elérhető

Jegyzőkönyv kivonatok 2008.06.18-ig Nincs adat

KIOP MB

Elérhető

Elérhető

Elérhető 2006.05.11-ig

ROP MB

Elérhető

Nincs adat

Elérhető: 1 db 2003, 1 db 2004

Nincs adat Jegyzőkönyvekben benne vannak (csak a szervezetek) Mindegyik hiányzik

183

A dokumentumok elérhetősége 2006 nyarát követően, amikor megtörtént az Irányító Hatóságok integrálása a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség szervezetébe, jelentős mértékben lecsökkent. Az intézményrendszer átszervezését követően egyrészt eltűntek olyan honlapok, ahol vélhetően elérhetőek voltak egyes operatív programok információi, másrészt ahol megmaradtak a honlapok, ott a frissítések gyakorisága szűnt meg. Az 6. táblázatban egyetlen kivétel a HEFOP MB dokumentációja, a www.hefop.hu oldalon elérhető a legutóbbi monitoring bizottsági ülés (2008.június 18.) jegyzőkönyve is. A frissítés azonban itt sem volt folyamatos, 2008 tavaszán, még a HEFOP MB dokumentumai is csak 2006 közepéig voltak elérhetők, hasonlóan a többi I.NFT monitoring bizottsághoz. Mivel monitoring bizottságok jelenleg is működnek, valamint a bizottságok civil delegáltjaival folytatott interjúkból kiderült, hogy hozzájuk eljutnak az üléseket követően a jegyzőkönyvek, így nem látjuk az okát, hogy szélesebb nyilvánosság miért ne ismerhetné meg a bizottságok tevékenységét. Az internetes megjelenést tekintve a HEFOP Monitoring Bizottság tesz eleget legnagyobb mértékben a nyilvánosság követelményének. A www.hefop.hu oldalon, megtalálható a monitoring bizottság ügyrendje, taglistája, valamint az egyes ülésekről készült jegyzőkönyvek is, mindezt ráadásul jó áttekinthető, egyszerű és mindenki számára hozzáférhető formában. A környezet- és természetvédő szervezetek így összegezték a tapasztalataikat a monitoring bizottság kommunikációjáról: „Megdöbbentő volt, hogy a környezet- és természetvédő delegáltak egyikének sincsen rálátása annak a bizottságnak a külső kommunikációjára, amelyben dolgozik. (…) Van olyan bizottság, ahol sejtésekből, egy-egy jelből következtetünk arra, hogy az üléseket rendszerint sajtótájékoztató követi. (Dönsz 2008, 33 o.)

184

3.3. A monitoring bizottságok működésének eredményei A tagság hatása a civil szervezetekre A zöld szervezetek már a strukturális alapok megérkezése előtt jól szervezett mozgalmat alkottak, azonban a monitoring bizottsági tagság lehetőséget biztosított arra, hogy belelássanak az I. NFT megvalósításának folyamatába. A MB tagság erősítette a szervezetek közötti együttműködést is. A zöld szervezetek esetében az MTVSZ koordináló szerepet játszik. Létrejött a Zöld Fejlesztéspolitikai Munkacsoport, amelyben közel húsz zöld szervezet (MTVSZ, Levegő Munkacsoport, Reflex, Csemete, stb.) tevékenykedik. A zöld szervezetek által delegáltak között folyamatos az információcsere levelezőlista és negyedévente történő megbeszélések segítségével. A más horizontális szempontokat képviselő nem-kormányzati szervezek, mint a Romaügyi Tanács civil oldala, Nőképviseleti Tanács civil oldala és a Fogyatékosügyi Tanács civil oldalának tevékenységéről sajnos nagyon kevés információval rendelkezünk. Feltételezzük, hogy az általuk képviselt szektorokhoz csak áttételesen jutnak el a monitoring bizottságok tevékenységéről szóló beszámolók. A civil szervezetek által elért eredmények A civil szervezetek kezdeményezésére a megalakultak a Horizontális Albizottságok, illetve munkacsoportok. A KTK MB, a GVOP MB és KIOP esetében az esélyegyelőség és a fenntarthatósággal kapcsolatban egy közös horizontális albizottság jött létre. A HEFOP MB esetében nem albizottság, hanem „munkacsoport” alakult, azonban hasonló jogokkal. Az albizottságok véleményezték a horizontális útmutatókat, illetve képzési tematikákat állítottak össze az irányító hatóságok, és a közreműködő szervezetek számára. A civil szervezetek számára a monitoring bizottságokban való részvétel lehetőséget biztosított arra, hogy beletanuljanak a strukturális alapok működésébe, oly módon, hogy az intézményrendszer ebben képzésekkel, tanulmányutakkal illetve folyamatos együttműködés során átadta a szükséges információkat. A civilek számára ta185

lán a legjelentősebb eredmény a kapcsolatépítés volt, a monitoring bizottságokban részt vevő szervezetek most már élő kapcsolatokkal rendelkeznek az irányító hatóságoknál és közreműködő szervezeteknél. A civil szervezetek monitoring bizottságbeli tagsága hasznos volt abból a szempontból, hogy az általuk képviselt horizontális témák nagyobb figyelmet kaptak. Mind az irányító hatóságok, mind a közreműködő szervezetek szemléletében megjelentek, beépültek a horizontális szempontok, amelyeket a civil szervezetek közvetítettek számukra. Talán ez lehet a legnagyobb sikere a civilek részvételének a monitoring bizottságokban. A civil szervezetek megbízható szövetségesre találtak az Európai Bizottság delegáltjaiban. A Európai Bizottság képviselői minden esetben felkarolták a civil kezdeményezéseket, felhívták a figyelmet a MB jelentőségére. Az EU képviselői a 2004 óta eltel időben egyre inkább a szabályok pontos betartását felügyelik. 4. Következtetések A monitoring bizottságok 2004-es létrehozásakor európai uniós és hazai jogszabályok rendezték működésük alapvető szabályait. A 2007–2013-as időszakra vonatkozó jogszabályok hatályba lépésével, egyidejűleg azonban a 124/2003-as kormányrendeletet hatályon kívül helyezték, így megszűnt a 2004–2006-os időszak operatív programjait vizsgáló monitoring bizottságok hazai jogszabályi alapja. A I. NFT lezárására az N+2 szabály értelmében, 2008. december 31-ig feltétlenül működniük kell, mivel még jelenleg is folyik az öt operatív program végrehajtása. A 255/2006 (XII.8) Kormányrendelet átfogóan szabályozza a 2007–2013-as programozási időszak vonatkozásában a strukturális alapok hazai intézményrendszerét és felhasználásuk alapvető szabályait. Ez a rendelet szabályozza a monitoring bizottságok működését is. A gyakorlatban azonban az látható, hogy – az NFT és az ÚMFT által felállított operatív programok közötti nagyarányú átfedés következtében – az új szabályozás egyes elemei a korábban felállított monitoring bizottságokra is alkalmazzák az irányító hatóságok. 186

A monitoring bizottságokban az 1260/1999 EK rendeletben meghatározott EU előírásoknak megfelelően biztosított a nemkormányzati szereplők részvétele. A monitoring bizottságok összetétele lényegesen a 2007–2013-as időszakban sem változott, annak ellenére, hogy strukturális alapokról szóló rendeletben az EU kevésbé részletesen határozta meg a bevonandó partnerek körét. A nem-kormányzati szereplők részvétele így biztosított a monitoring bizottságokban, azonban nem feltétlenül tekinthetjük hatékonynak. Mindegyik bizottságban az strukturális alapok végrehajtását irányító intézményrendszer (IH, KSZ, minisztériumok) alkot többséget. A központi kormányzat jelentős befolyást gyakorol a monitoring bizottságok területi érdekeket képviselő szereplőire is, így a Regionális Fejlesztési Tanácsok is inkább a kormányzati, mint a civil oldalt erősítik. A horizontális érdekeket megjelenítő civil delegáltak egyrészt kevesen vannak (összesen 4 fő) valamint nem áll mögöttük az napi tudás, és információ amellyel az irányító hatóság rendelkezik. Az operatív programok végrehajtásának ellenőrzése a professzionális háttér hiányában nem teljesíthető és elvárható feladat a civil delegáltaktól véleményünk szerint. Problémának látjuk, hogy a monitoring bizottságok jogállását, mivel a bizottságok üléseinek előkészítését, titkársági feladatokat illetve a napirendet az irányító hatóság határozza meg. A FIT működési időszakától eltekintve a monitoring bizottság elnök az irányító hatóság vezetője is egyben. A monitoring bizottság így lényegében egy olyan fórum, amelynek keretében végrehajtásért felelős intézményrendszer önmagát monitorozza a meghívott nem-kormányzati szereplők részvételével. Ez azonban nem magyar sajátosság, az EU szabályozásból következik. A monitoring bizottságok működése nem minden esetben érvényesül kizárólag az intézményrendszer előzetes akarata vannak példák arra is, hogy a nem-kormányzati szereplők befolyásolják a döntéseket, bár az esetek többségében nem ez a jellemző. A nemkormányzati szereplők a monitoring bizottsági ülések során felmérték, hogy az MB nem az a fórum, ahol a döntéseket érdemes befolyásolni. A monitoring bizottsági tagság előnye a nem-kormányzati szervezetek számára, hogy a strukturális alapokról naprakész tudást szerezhetnek, illetve kapcsolatokat építhetnek az intézményrendszer 187

képviselőivel. A nem-kormányzati szervezetek nem a végrehajtás ellenőrzésére, hanem inkább a tervezésre fókuszáltak a 2004–2006os időszakban, mivel az I. NFT megvalósítása jelentősen összefonódott a 2007–2013-as időszak programozásával. A nem-kormányzati szereplők az általuk képviselt horizontális témák esetében jelentősen több és más minőségű információt birtokolnak, mint az állami intézmények. A monitoring bizottságok jó lehetőséget nyújtottak arra, hogy az állami szereplők megismerjék a nem-kormányzati szereplőket, és az általuk képviselt horizontális témákat. A monitoring bizottságok működésének egyik áttételes hatása a szemléletformálás volt. A partnerségnek véleményünk nem a végrehajtás ellenőrzésében, hanem tervezési folyamatban célszerű nagyobb teret biztosítani. A részvételi tervezés sokszereplős folyamat, amelyet a hatékonyság szempontjából sok esetben a kormányzat utasít el, vagy olyan formában végzi, amely csak a partnerség illúzióját kelti. Az Európai Unió kohéziós forrásait a jövőben csak abban az esetben tudjuk az ország javára fordítani, komolyan vesszük a stratégia tervezés és programozás fokozatait, illetve lehetőséget biztosítunk a nem-kormányzati, ágazati és regionális szereplőknek, hogy érdemben és a véleményüket beépítve készüljenek a tervezési dokumentumok. Felhasznált irodalom DÖNSZ TEODÓRA (szerk): Partnerség a monitoringban – Környezetvédő civilek tapasztalatai az európai uniós alapok monitoring bizottságaiban MTVSZ, Budapest, 2008. PÁLNÉ KOVÁCS ILONA (2007): Magyar területi reform s az uniós fejlesztéspolitika in Magyar Tudomány, 2007. október. http://www.matud.iif.hu/07okt/09.html Letöltés ideje: 2008. augusztus 4. Interjú: Dönsz Teodórával 2008. július 25-én. Jogszabályok 1260/1999/EK Rendelet 1083/2006/EK Rendelet

188

1264/1999.EK/Rendelet 1265/1999 EK/Rendelet 1164/1994/EK Rendelet 124/2003 (VIII.15.) Kormányrendelet 102/2006. (IV. 28.) Kormányrendelet 255/2006 (XII. 8.) Kormányrendelet 1/2004 (I.5.) Kormányrendeletben 105/2007 (V.9.) Korm. rendelet Dokumentumok KTK Monitoring Bizottság: (Jegyzőkönyvek, prezentációk) http://www.nfu.hu/kozossegi_tamogatasi_keret_monitoring_bizottsag AVOP MB (Jegyzőkönyvek, ügyrend) http://www.fvm.hu/main.php?folderID=2133 HEFOP MB (Jegyzőkönyvek, taglista, ügyrend) http://www.hefop.hu/page.php?MenuID=136 (Dokumentumtár) GVOP MB (Ügyrend, taglista) http://www.nfu.hu/doc/437 KIOP MB (Ügyrend, emlékeztetők) http://www.kiop-gkm.gov.hu/document/monitoring_committee/ ROP MB (emlékeztetők) http://www.google.hu/search?hl=hu&q=site%3Aoth.gov.hu++monitoring +bizotts%C3%A1g&meta=

189

190

Melléklet 63 kérdés a partnerségről összeállította: Bartal Anna Mária

A kötetet zárásaként a projekt-szintű partnerséggel foglalkozó tanulmány eredményeire támaszkodva, tematikusan összegyűjtöttük azt a legfontosabb 63 kérdést amelyeket – úgy véljük – minden partnerségi együttműködés során érdemes és hasznos feltenni. Célunk az volt, hogy legalább ezzel is elősegítsük hatékony partnerségek létrejöttét és működését. Általános kérdések a partnerségről? 1. Mit jelent az Ön és/ vagy szervezete számára a partnerség? 2. Milyen előnyei és hátrányai vannak Ön és/vagy szervezete szerint a partnerségnek? 3. Mi a szerepe a partnerségnek az Ön és/vagy szervezete életében? 4. Érdekelt-e Ön és/vagy szervezete a partnerség létrejöttében? 5. Mennyire erős ez érdekeltség? A partnerségi együttműködés előkészítése 6. Szükséges-e a partnerségi együttműködés? 7. Mi lesz a haszna, hozzáadott értéke a partnerségnek és ez konkrétan miben mutatkozik meg? 8. Milyen többletet jelent az Ön és/vagy szervezete számára az adott partnerségi együttműködés? 9. Kik legyenek a partnerek/vagy miért lépjen be egy partnerségi együttműködésbe?

191

10. Milyen szempontok határozzák meg a partnerek kiválasztását, illetve mi alapján választották partnernek? 11. Miként értelmezik a partnerséget a résztvevők? 12. Mi a partnerség közös értelmezése? 13. Mik a közös érdekeik a partnereknek a partnerségben? 14. Miért érdekelt a partnerségben? 15. Van-e elég ideje, energiája arra, hogy részt vegyen a partnerségben? 16. Milyen képességeket és forrásokat visz a partnerségbe? 17. Milyen személyes és foglalkoztatási előnyöket nyújt az Ön számára a partnerség? 18. Milyen fenntartásai, bizonytalanságai vannak a partnerséggel kapcsolatosan? 19. Megfelelő módon és formában tud-e kommunikálni a partnerekkel? 20. Kik jelenítik meg a partnerséget? 21. Ki definiálja partnerséget? 22. Kinek van autoritása a partnerségben? 23. Mit jelent szervezete számára a partnerség? 24. Vannak-e tapasztalatai partnerségi együttműködés(ek)ben? 25. Ismer-e a partnerségi együttműködésre pozitív példákat és ezekből milyen tanulságokat tud levonni? 26. A helyi, szakmai környezete mennyiben támogatja a partnerség létrejöttét? 27. A szervezet működési céljai, értékei és érdekei összeegyeztethetők-e azzal, amit a partnerségben csinálni kell? 28. Milyen szervezeti erőforrásokat (idő, pénz, anyag, tér, felszerelés) kell a partnerséghez mozgósítani? 29. Kit lehet delegálni a szervezet részéről a partnerségbe? 30. Milyen haszonnal, hozzáadott értékkel jár a szervezet számára a partnerség? 31. Milyen megterheléssel jár a szervezet számára a partnerség? 32. Hogyan érintik a partnerséggel járó kötelezettségek a szervezet működését? 33. Milyen formában tud a szervezet a partnerségben kommunikálni?

192

A partnerség folyamata 34. Milyen szakaszai lesznek a partnerségnek? 35. Mi a partnerség közös víziója és célja? 36. Hogyan lehet a partnerség közös vízióját, céljait kidolgozni a partnerekkel? 37. Minden partner megértette, támogatja és egyetért-e ezekkel a közös célokat? 38. Milyen konkrét lépesekkel érhető el a partnerség közös célja? 39. Milyen erőforrások szükségesek a partnerség fenntartásához? 40. Megvannak-e ezek az erőforrások vagy pótolni kell őket? 41. Világosak és érthetőek-e a partnerségben betöltött szerepek és felelősségek minden résztvevő számára? 42. Van-e olyan kimondatlan elvárás ami szétfeszítheti a partnerséget? 43. Van-e elég kapacitás a partnerségben arra, hogy jó döntéseket hozzon? 44. Van-e elég kapacitás a partnerségben arra, hogy a konfliktusokat kezelni tudják? 45. Hogyan és milyen rendszerességgel monitorozzák, értékelik a partnerséget? 46. Hogyan tartható fenn a résztvevők érdekeltsége a partnerségben? 47. Hogyan és milyen rendszerességgel kommunikálnak a partnerek? 48. Miként kommunikálják és ismertetik a partnerséget a helyi, szakmai környezetben? A partnerség lezárása és értékelése 49. 50. 51. 52. 53. 54.

Mi volt a partnerség története? Mennyiben és miként érte el a partnerség a célját? Következetes volt-e céljaiban a partnerségi együttműködés? Mennyire volt hatékony a partnerség? A partnerség során milyen problémák merültek fel? Mennyire volt proaktív a partnerség a problémák kezelésében?

193

55. Hogyan alakult az együttműködés során a feladat- és felelősségmegosztás? 56. Voltak-e attitűd, hozzáállásbeli problémák a partnerek között? 57. Hogyan kezelték ezt a partnerség során? 58. Miként működött a kommunikáció a partnerek között? 59. Mi(k) volt(ak) a partnerség sikere(i)? 60. Hogyan és miben mérhető, illetve értékelhető ez? 61. Milyen tanulságokkal járt a partnerség az Ön és/vagy szervezete számára? 62. Miben és mennyiben hatott a partnerség a szűkebb helyi és szakmai környezetükre? 63. A partnerségi együttműködés példa lehet-e helyi és szakmai környezetük számára?

194