Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Európajogi és Nemzetközi Magánjogi Tanszék
Szakdolgozat
Szubszidiaritás elve az Európai Unió jogában
Készítette: Raska Nikoletta
Konzulens: Dr. Angyal Zoltán egyetemi docens
Miskolc 2013.
University of Miskolc Faculty of Law Department of European Law and International Private Law
Dissertation
Subsidiarity Principle in the European Union Law
Author: Raska Nikoletta
Consultant: Dr. Angyal Zoltán associate professor
Miskolc 2013. 2
3
Tartalomjegyzék 1. Bevezetés ..................................................................................................................5 2. A szubszidiaritás elvének meghatározása ...................................................................7 3. Jogalap ......................................................................................................................8 4. Megosztott hatáskörök vizsgálata ..............................................................................9 5. A jogi aktusok megalkotására irányuló döntéshozatali-jogalkotási eljárások............. 18 6. A szubszidiaritás elvének címzettjei, alkalmazása és ellenőrzése .............................. 21 7. Az Európai Bizottság szerepe a jogalkotási eljárásban ............................................. 22 8. Az indokolási kötelezettség...................................................................................... 24 9. A szubszidiaritás tiszteletben tartásának nemzeti parlamentek általi ellenőrzése ....... 25 10. A Régiók Bizottságának közreműködése a jogalkotási eljárásban ........................... 28 11. Az Európai Bíróság részvétele a jogalkotási eljárás ellenőrzésében ........................ 30 12. A szubszidiaritás elvének megjelenése az Európai Bíróság jogeseteiben................. 32 12.1. A British American Tobacco ügy .................................................................. 32 12.2. Cinesello-Balsamo ügy ................................................................................. 35 13. Összegzés .............................................................................................................. 37 14. Jegyzékek .............................................................................................................. 38 14.1. Irodalomjegyzék ............................................................................................. 38 14.2. Jogszabályjegyzék ........................................................................................... 38 14.3. Hivatkozott jegyzőkönyvek ............................................................................. 39 14.4. Hivatkozott jogestek jegyzéke ......................................................................... 39 14.5. Internet címek ................................................................................................. 39
4
1. Bevezetés A szakdolgozatom választott témája a szubszidiaritás, mint az európai uniós jogrendszer általános elveinek egyike. Az uniós jog területén kialakult általános elvek meghatározóak a jogalkotásban és a jogalkalmazásban egyaránt, az uniós jogrend jogforrásai közé sorolhatóak. Gyakorlati érvényesülésük szempontjából a jogértelmezés támpontjait jelentik más uniós jogszabályok alkalmazásánál, olykor perdöntő jelentőségük van, illetve megsértésük a jogi aktusok felülvizsgálatánál érvénytelenségi okot jelent. Az uniós jogelveknek nincs taxatív felsorolása, főként az Unió joggyakorlatából állapíthatóak meg. Besorolásukat tekintve nincs teljes egyetértés, sokféle szempont alapján csoportosíthatóak: hatókör alapján, jogalkotásra vagy jogalkalmazásra vonatkoznak, illetve, hogy uniós vagy tagállami szinten alkalmazandók stb. Szakdolgozatom témája azért is keltette fel az érdeklődésemet, mert a szubszidiaritás elvét, mint az uniós és tagállami hatáskörök felosztását alapvetően befolyásoló, az uniós jogalkotás valamennyi területén alkalmazandó elvet a Maastrichti Szerződés határozta meg az Európai Közösségről szóló szerződés 5. cikkében. Az elv tehát azon kevés uniós jogelv közé tartozik, amely nem az Európai Bíróság jogfejlesztő tevékenysége, hanem az államok előrelátása folytán került be 1992-ben a Szerződésbe azzal a céllal, hogy a hatáskörök gyakorlása a hatékonyság figyelembevételével az uniós polgárokhoz legközelebbi szinten történjen és a Közösség ne gyakoroljon indokolatlanul több hatáskört annál, mint ami a Szerződésekben foglalt célok teljesítése érdekében szükséges.1 A szubszidiaritás elve széles hatókörrel rendelkezik és a jogalkotás egyik feltételéül szolgál, illetve az uniós jogalkotás egészére kiterjeszthető. Kiemelt szerepe van az európai szintű döntéshozatalban, mivel lehetővé teszi többek között annak meghatározását, így szemügyre veszem, hogy mikor tartozik az Unió hatáskörébe a jogalkotás. A dolgozatom középpontjában szerepel a szubszidiaritás elvének megjelenése, kialakulása és alkalmazásának beépülése az uniós jogrendbe, különös tekintettel az uniós jogalkotásban betöltött szerepére és az Európai Bíróság jogalkalmazására.
1
Osztovits András (szerk.): EU-jog – A szubszidiaritás elve 206. old. 5
Az integráció fejlődése során egyre nagyobb hatást gyakorolt az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztásra, a döntéshozatali eljárásukra. Jelentősége és az érdekessége abban rejlik, hogy a hatásköri viták során az Európai Unió korlátját vagy adott esetben az uniós döntéshozást ösztönzi.
6
2. A szubszidiaritás elvének meghatározása A szubszidiaritás fogalma a latin subsidum szóból ered, amelynek jelentése: „tartalék”, átvitt értelemben „segítség”, „támogatás”. A szubszidiaritás elvének (a kisegítés elve) általános értelme és célja egy bizonyos mértékű függetlenség biztosítása egy alacsonyabb szintű hatóság számára egy magasabb szintű szervvel szemben. Legegyszerűbben úgy fogalmazható meg, hogy a hatalom különböző szintjei közötti hatáskörmegosztásról van szó. Ezen elv a szövetségi rendszerű államok intézményi alapjául szolgál. Egy magasabb szintű közösség nem avatkozhat be egy alacsonyabb szintű közösség belső életébe, sőt ha szükség úgy kívánja, támogatnia kell abban, hogy összehangolja tevékenységét a társadalmat alkotó más tényezőkkel a közjó érdekében. A szubszidiaritás elve értelmében a döntések a polgárokhoz legközelebb eső szinten kell meghozni, ez biztosítja a döntések demokratikus legitimációját. Ezen elv hatással van a helyi önkormányzatokra is, mivel a helyi önkormányzatoknak is át kell gondolniuk, hogy melyek azok a területek, ahol feltétlenül szükséges a rendeleti szabályozás, és nem elegendő-e a célok megvalósítását lakossági szerveződések, civil szervezetek útján megoldaniuk. A szubszidiaritás elve az uniós jogalkotás és hatáskörgyakorlás lényeges, és általános korlátja, így az Európai Közösség (a továbbiakban: Közösség) keretében alkalmazva a szubszidiaritás elve az Európai Unió (a továbbiakban: Unió) jogi és politikai szerkezetének egyik alappillére, ez az elv szabályozza a nem kizárólagosan uniós hatáskörök gyakorlását, az Európai Uniót, valamint a tagállamok központi hatóságait, illetve regionális és helyi önkormányzatait magába foglaló többszintű kormányzás rendszerében. Az elv azt hivatott biztosítani, hogy az Unióban a döntéseket a legmegfelelőbb szinten hozzák meg, ahol a tervezet célkitűzések a leghatékonyabban valósíthatók meg. 2 Ugyanakkor még a szubszidiaritás elvére tekintettel sincs visszaút azon jogalkotási hatáskörök tekintetében, melyeket a Közösség már megkapott. A Közösség és a tagállamok közötti megosztott hatáskörök vonatkozásában a szubszidiaritás, Európai Közösségét létrehozó szerződésben (a továbbiakban: EKSz) foglalt elv meghatározza azokat a feltételeket, amelyek mellett a Közösség rendelkezik a cselekvés elsőbbségével a tagállamokhoz képest.
http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/hu/FTU_1.2.2.pdf – Szubszidiaritás elve
2
7
3. Jogalap Magának a szubszidiaritás elvének az alapgondolata elsőként 1957-ben jelent meg az Európai Gazdasági Közösségről szóló Szerződésben (a továbbiakban: EGK), amelynek 2. cikke létrehozta az Európai Közösség hatásköreinek felosztására vonatkozó általános elvet.3 Mindazonáltal már felfedezhetjük nyomait az ESZAK-Szerződés (1951) 5. cikkében foglalt elvben, amelynek értelmében a Közösség „csak akkor gyakorolhat közvetlen befolyást a termelésre és a piacra, amikor azt a körülmények megkövetelik”. A szubszidiaritás gondolata kifejezettebb formában az 1970-es évek közepén kezdődött vitákban jelent meg, amelyek a Közösségek jövőbeli felépítésével voltak összefüggésben. A szubszidiaritás elvének körvonalai konkrétabban abban a jelentésben tűntek elő, amelyet az Európai Bizottság 1975. június 26-án nyújtott be az Európai Tanácsnak az Európai Unióval kapcsolatos elképzelésekről. Ezt követően, 1984-ben Altiero Spinelli - európai parlamenti képviselő vezetésével benyújtott szerződéstervezet vette fel a szubszidiaritás kérdését az Európai Parlament előtt. A kezdeményezés a nemzeti parlamentek előtt elbukott, azonban a szerződés tervezete megerősítette a szubszidiaritás gondolatát azáltal, hogy kiemelte az Unió fellépésének szükségességét a nemzeti határokat túllépő, de a nemzetek által megvalósítandó feladatok méretéből adódóan. Altiero Spinelli fogalmi rendszerében a jogalkotási hatásköröknek az Európai Közösség és a tagállamok közötti megosztásában az egyensúly fő biztosítéka volt a szubszidiaritás. Az 1987. évi Egységes Európai Okmány konkrétan, új politikaként nevesíti a közösségi politikák között a regionális politikát, illetve kiegészíti a Római Szerződést, amelyben a gazdasági és társadalmi kohézió immáron Közösségi célként került megfogalmazásra. Az
Egységes
Európai
Okmány
bevezette
a
szubszidiaritás
elvét
a
4
környezetvédelem területén (EKSz. 130r. cikk). A Közösség Elsőfokú Bírósága 1995. február 21-én hozott ítéletében5 pedig kimondta, hogy az Európai Unióról szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSz) hatálybalépése előtt a szubszidiaritás elve nem volt 3
EGK 2. cikk EKSz 130r. cikk 5 EBHT 1995., II-289. o., 331. pont 4
8
olyan általános jogi elv, amelynek fényében a közösségi fellépés jogszerűségét vizsgálni kellett volna. A szubszidiaritás elve az Európai Közösség dokumentumai közül először az EUSzerződéssel (1992) került be a Közösség jogalkotásába. A Maastrichti Szerződéssel (1992) a Közösség egyértelműen túllépett a kezdeti gazdasági célkitűzésein, azaz egy közös piac létrehozásán, így előtérbe kerültek más politikai szándékai: az intézmények demokratikus legitimitásának megerősítése, az intézmények hatékony működésének javítása, a gazdasági és monetáris unió létrehozása, a Közösség szociális dimenziójának tovább fejlesztése, és egy közös kül- és biztonságpolitika kidolgozása. A szubszidiaritás elvét formálisan a Maastrichti Szerződés vezette be az Unió jogába, az EKSz 5. cikkének második bekezdésébe iktatta be. Új szempontokat és korlátokat határozott meg, amelyek bekerültek az uniós alapelvek közé. A szupranacionális szint fokozatos emelésével a tagállamok fokozatosan veszítenek a szuverenitásukból. Mégis a szubszidiaritás elvének köszönhetően az Uniónak tiszteletben kell tartania a tagállamok belső politikai és igazgatási struktúráit. Az elv beiktatása az Uniós jogalkotásba azok sikerének látszott, akik szerették volna, ha a Közösség megmarad a tagállamok által nyújtott határok között. Ezen elv azonban egyike azon alapelveknek, amelyek egyaránt ösztönzik a közösségi politikák döntéshozói és végrehajtói aspektusait.
4. Megosztott hatáskörök vizsgálata Az Európai Uniót megalapító Maastrichti Szerződésben a Közösség és a tagállamok hatásköreinek elválasztására a szubszidiaritás elvét alkalmazták. A megosztott hatáskörök kritériumát foglalja magába az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikkének (3) bekezdése, amely jelenleg a következő formában jelenik meg: „A szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme és hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók.”6 6
Európai Unióról szóló szerződés (EUSz) 5. cikk (3) bekezdés 9
A szubszidiaritás elve kifejezett megfogalmazása tükrözte azokat az aggályokat, amelyek szerint a nemzeti feletti szervezet hatásköre bővül a tagállami hatáskörök rovására. Ezért is volt fontos, hogy az elv a tagállami döntéshozatal, a tagállami szuverén hatáskörök gátjait kívánja erősíteni, korlátozva az uniós hatáskörök kiterjesztését. Az EUSz 5. cikkében foglalt rendelkezések az uniós jogalkotás elé hármas korlátot emelnek: o az intézkedés célját a tagállamok nem tudják kielégítően egyenként megvalósítani; o az intézkedés célját az uniós szinten jobban el lehet érni; o az intézkedés nem lépheti túl a szerződés céljainak eléréséhez szükséges mértéket (arányosság elve).7 A hármas korlátnak úgy kell érvényesülnie, hogy nem csak a jogalkotás szintjének, de az uniós szinten belül az uniós jogi aktus választott formájának is összhangban kell állnia az arányosság és a szubszidiaritás elvével. Az uniós jogalkotást mintegy keretjogszabályként kell megvalósítani, így biztosítva, hogy a lehető legnagyobb tér legyen a tagállami döntéshozatal során, oly módon, hogy az még megfeleljen az intézkedés céljának és minél több lehetőséget nyújt a tagállamok számára az intézkedések céljainak megvalósítására.8 Az Unió tagállamai 1996-ban kormányközi konferenciát hívtak össze a Maastrichti Szerződés felülvizsgálatára, mivel szükségessé vált az intézményrendszer hatékonyságának és demokratikus működésének újragondolása. Az Amszterdami Szerződés 1997-ben pontosan leírja azt a jogkört, amelyben az Uniónak Közösségi rendelkezési joga van, ezek az úgynevezett közös politikák, például a mezőgazdaság, kereskedelem, szállítás, versenyjog területén stb, 9 ami azt jelenti, hogy a tagállamok közösen elfogadott iránymutatások mentén összehangolják nemzeti politikáik irányát és célkitűzéseit. Ezeken a területeken a közösségi intézmények hozzák a közös, európai szintű döntést, melyben a tagországok képviselőik szavazatával vesznek részt.
7
EUSz 5. cikk Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban 186-187. old. 9 Amszterdami Szerződés 1. cikk 10. pont, 1. cikk 11. pont 8
10
Az Unió a tagállamokkal megosztott hatáskörökkel rendelkezik az úgynevezett közösségi politikák vonatkozásában: regionális politika (a társadalmi-gazdasági kohézió), a környezetvédelem, fogyasztóvédelem, energiaügy, a szociálpolitikának bizonyos vonatkozásai, transzeurópai hálózatok, a kutatás- és technológiafejlesztés stb. Az oktatás, a szakképzés, az egészségügy, a kultúra, ipar terén minden tagország megőrzi autonómiáját és nemzeti jellegét, az Unió csak támogató, kiegészítő, összehangoló intézkedéseket hozhat. Az Unió ezeken a területeken akkor avatkozik be, amikor a közös fellépés hatékonyabb, mint egy-két ország elszigetelt akciója. Például szociális téren az Unió minimális garanciákat követel a nyugdíjak összegére, a szülési szabadságra és a munkahely biztonságára vonatkozóan. A kutatás terén a tagországok új termékek kifejlesztését célzó laboratóriumi programjait finanszírozza, kutatási keretprogramokat hirdet meg. Az oktatás terén arra biztatja a tagországok iskoláit és egyetemeit, hogy olyan oktatási programot dolgozzanak ki, amely lehetővé teszi, hogy a fiatalok tanulmányaik egy részét egy másik európai országban végezzék, kulturális téren történelmi jelentőségű műemlékek helyreállítását finanszírozza, ösztönzi az európai audiovizuális műalkotások terjesztését stb. Az Amszterdami Szerződés a közösségi foglalkoztatáspolitika megteremtésével, egyes - korábban a bel- és igazságügyi együttműködés területéhez tartozó - kérdések közösségi szintre emelésével, az Unió polgárközelibbé tételét célzó intézkedésekkel, valamint az egyes tagállamok közötti szorosabb, megerősített együttműködés lehetőségével tovább növelte az Unió hatáskörét. Az Unió célkitűzései ma már a társadalom életének számos területét érinti. Egyes területeken az Unió elé kitűzött törekvések – a tagállamok szándékaihoz képest – csak kiegészítő szerepet kapnak, míg egyes területeken az Unió céljai behatárolják a tagállamok intézkedési lehetőségeit. Ha az európai integráció történetét áttekintjük, kezdetben a hatáskör-átruházás elve – miszerint az Unió csak a saját hatáskörén belül járhat el, a tagállamok által rábízott hatáskörökön belül – egyértelműnek tűnt. Sokkal bonyolultabb azonban a hatáskör meghatározása, hiszen mára az Unió komoly mértékben tett szert önállóságra szervezeti, jogi, politikai, gazdasági téren magukkal a tagállamokkal szemben is. Ugyanakkor nem feledkezhetünk meg arról sem, hogy az Unió továbbra is megmarad a tagállamok által jogosított szervezetnek.
11
2009. december 1-jén lépett hatályba a Lisszaboni Szerződés, melynek egyik legjelentősebb változtatása az Unió három pilléren nyugvó felépítésének felszámolása. Emlékeztetőül ezek a pillérek a következők voltak:
az Európai Közösség;
a közös kül- és biztonságpolitika, és
a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés.
E szerkezet keretében többféle hatáskör között is voltak átfedések. Az első pillér keretében az Unió jogalkotási eljárásaival összhangban fogadták el a jogi aktusokat, míg a két másik pillér a tagállamok közötti kormányközi együttműködésen alapult. A Lisszaboni Szerződés véget vetett ennek a bonyolult felépítésnek. Az Európai Közösség megszűnt, helyébe az Európai Unió lépett, amely rendelkezik olyan jogalkotási eljárásokkal,
amelyek
segítségével
teljes
körűen gyakorolhatja
a
ráruházott
hatásköröket. Az Unió ráadásul szintén jogi személyiséget kapott, amivel eddig csak a régi Közösség rendelkezett. Ettől kezdve az Unió szerződéseket köthet a hatáskörébe tartozó területek vonatkozásában. Nem szabad arról sem megfeledkezni, hogy a hatáskör-átruházás elve továbbra is biztosítja, hogy a tagállamok megmaradjanak a Szerződések urainak, az állami szuverenitásnak a jövőben is ők a birtokosai, az Unió csak közös célok eléréséhez felhasznált eszköz. Azokon a területeken, amelyeken a Szerződés a tagállamokkal megosztott hatáskört ruház a Közösségre, a szubszidiaritás elve alapján dönthető el, mely szerv gyakorolja a hatáskört, ezt jelenti a hatáskörök gyakorlásának korlátozása. Azokon a területeken pedig, ahol a Szerződés nem ruházza fel semmilyen hatáskörrel az Európai Közösséget, az elv nem keletkeztet további hatáskört, tehát nincs hatáskörátadás.10 Az EUSz 3. cikkének (6) bekezdése 11 rögzíti, hogy az Unió a célkitűzéseit a Szerződésekben ráruházott hatáskörök keretein belül valósítja meg. A 4. cikk ezt úgy folytatja, hogy „minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháznak az Unióra, a tagállamoknál marad”. Az Európai Unió működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSz) 2. cikk (2) bekezdése értelmében, ha egy meghatározott területen a Szerződések a tagállamokkal megosztott hatáskört ruháznak az Unióra, e területen mind az Unió, mind 10 11
EUSz 5. cikk (4) bekezdés EUSz 3. cikk (6) bekezdés 12
pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok e hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolja. A tagállamok olyan mértékben gyakorolhatják újra hatáskörüket, amilyen mértékben az Unió úgy határoz, hogy lemond a hatáskörének gyakorlásáról. 12 Általában az ilyen hatáskörmegosztások nem véglegesek. Amint a Lisszaboni Szerződést elfogadó kormányközi konferencia zárónyilatkozatához csatolt 18. nyilatkozatban a tagállamok képviselői megállapították, hogy az eset, amikor az Unió átengedi hatáskörének gyakorlását: „akkor áll fenn, ha a megfelelő uniós intézmények egy jogalkotási aktus hatályon kívül helyezéséről határoznak, különösen a szubszidiaritás és az arányosság elve állandó betartásának biztosítása érdekében.” Az EUSz 5. cikk explicit módon fogalmaz: „(1) Az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör-átruházás elve az irányadó. Az uniós hatáskörök gyakorlására a szubszidiaritás és az arányosság elve az irányadó. (2) A hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháznak át az Unióra, a tagállamoknál marad.”13 A szubszidiaritás elve csak a Közösség és tagállamok által megosztott területekre vonatkozik. Nem alkalmazható ennél fogva azokra a területekre, amelyek a Közösség kizárólagos hatáskörébe vagy kizárólagos nemzeti hatáskörbe tartoznak. A határvonal azonban elmosódik, mert pl. az EUMSz 352. cikk (1) bekezdése (EKSz 308. cikke) kiterjesztheti a közösségi hatáskörbe tartozó területeket akkor, ha a Szerződés célkitűzéseinek elérése érdekében a közösségi fellépés szükségesnek bizonyul.
12 13
EUMSz 2. cikk (2) bekezdés EUSz 5. cikk 13
A kizárólagos hatáskörbe tartozó területek elhatárolása továbbra is problémát jelent, különösen azért, mert azokat a Szerződésekben nem konkrét tevékenységi területekre való hivatkozással, hanem a funkciók leírásával állapították meg. A hatásköröket a hatályos Alapszerződések az egyes területeken a célok részletes rögzítésével és az adott terület igénybe vehető eszköztárának megjelölésével határozzák meg. Az EUMSz a hatásköröket az Unió számára biztosított fellépési lehetőség mélysége, illetve azok kiterjedése szerint csoportosítja. A hatásköri csoportok a tagállamok intézkedési lehetőségeit is behatárolják, így értelemszerűen az Uniónak biztosított hatáskörök a tagállami hatáskörök szűkítésével jár. Az EUMSz az Unió hatásköreit három típusba sorolja: kizárólagos hatáskörök,14 megosztott hatáskörök,15 és támogató-összehangoló-kiegészítő hatáskörök.16 Ugyanakkor a fenti hatáskörökön kívül számos, a Szerződésekből eredő határozatban például a Bíróság bizonyos, a Szerződésekben ilyenként kifejezetten nem szabályozott hatásköröket kizárólagosként határozott meg és ismert el, nem állapította meg azonban e hatáskörök kimerítő listáját. Az EUMSz 3. cikke: „a) vámunió, b) a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítása c) monetáris politika azon tagállamok tekintetében, amelyek kizárólagos pénzneme az euro, d) tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika keretében, e) közös kereskedelempolitika.” Amint azt az EUMSz (2) cikke kimondja, a fentiekben felsorolt kizárólagos hatáskörökkel kapcsolatban, hogy ezen a területeken csak az Unió fogadhat el kötelező erejű jogi aktust, a tagállamok pedig csak akkor gyakorolják hatáskörüket, ha az Unió
14
EUMSz 3. cikk EUMSz 4. cikk 16 EUMSz 6. cikk 15
14
arra felhatalmazást ad, vagyis ha a tagállami jogi aktus célja az Unió által elfogadott aktus végrehajtása. Az EUMSz 4. cikke alapján az Unió a tagállamokkal megosztott hatáskörökkel rendelkezik azokban az esetekben, amelyek nem tartoznak a kizárólagos, illetve a támogató-összehangoló-kiegészítő hatáskörök körébe. Ezeket a hatásköröket a cikk mint ezen hatáskörök „fő területeit” sorolja fel: „a) belső piac b) a szociálpolitikának az e szerződésben meghatározott vonatkozásai, c) gazdasági, társadalmi és területi kohézió, d) mezőgazdaság és halászat, kivéve a tengeri biológiai erőforrások megőrzését, e) környezetvédelem, f) fogyasztóvédelem, g) közlekedés, h) transzeurópai hálózatok, i) energiaügy, j) szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség, k) a közegészségügy terén jelentkező közös biztonsági kockázatoknak e szerződésben meghatározott vonatkozásai.” Az EUMSz 6.cikk: „a) az emberi egészség védelme és javítása, b) ipar, c) kultúra, d) idegenforgalom, e) oktatás, szakképzés, ifjúság és sport, f) polgári védelem, g) igazgatási együttműködés.” Amennyiben az uniós szerveknek kifejezetten és konkrétan biztosított hatáskörök nem elégségesek a Szerződések által meghatározott feladatok teljesítéséhez, ezen esetben az EUMSz 352. cikk (1) bekezdésére hagyatkozhatunk, amely a lehetséges eltéréseket hivatott áthidalni: 15
„Ha a Szerződésekben meghatározott politikák keretében az Unió fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a Szerződésekben foglalt célkitűzések valamelyike megvalósuljon, és a Szerződések nem biztosítják a szükséges hatáskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján az Európai Parlament egyetértését követően, egyhangúlag elfogadja a megfelelő rendelkezéseket. Amennyiben a szóban forgó rendelkezéseket különleges jogalkotási eljárás keretében a Tanács fogadja el, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követően szintén egyhangúlag határoz.” Ez az általános felhatalmazást tartalmazó rendelkezés célhoz kötött. Az Európai Bíróság (a továbbiakban: Bíróság) elismerte, hogy a 352. cikk alapján hozott döntések bizonyos értelemben kiegészítik a Szerződést17, így a rendelkezés viszonylag nagy hatásköri szabadságot enged a jogalkotó uniós intézményeknek. Ez a speciális hatásköri szabály egyfajta kisegítő hatáskört jelent az uniós intézmények számára az intézkedések,
köztük
a
jogharmonizációs
célú
intézkedések
meghozatalára.
Ugyanakkor, ahogy azt az EUMSz 352. cikkéről szóló 42. számú nyilatkozatban meghatározták, a 352. cikk nem alkalmazható olyan rendelkezések elfogadására, amelyek hatása túlmutat a Szerződések célkitűzésein, és a Szerződések módosítását eredményezné az adott célt szolgáló eljárások tiszteletben tartása nélkül. 18 A Bíróság egy konkrét ügy esetében hozott döntése során azonban kiemelte a rendelkezés szubszidiárius jellegét is a 45/86 Bizottság v Tanács (Általános vámpreferencia) [1987] EBHT 1493, 11. és 13. pontjaiban: „11 Meg kell jegyezni, hogy a Közösség hatásköri rendszerében valamely jogi aktus jogalapjának megválasztása nem függhet kizárólag egy intézmény meggyőződésétől az elérendő célt illetően, hanem bírósági felülvizsgálatra alkalmas, objektív elemeken alapulnia. 13 A 235. cikk megfogalmazásából az következik, hogy csak abban az esetben igazolható egy jogi aktus jogalapjaként e cikk alkalmazása, ha a Szerződés egyetlen másik rendelkezése sem biztosít
a közösségi
intézményeknek e jogi aktus meghozatalára vonatkozó hatáskört.” 19 38/69 Bizottság v Olaszország (Gyorsítási határozat) [1790] EBHT 0047 Osztovits András (szerk.): EU-jog 206.old. 19 Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban 179. old. 17 18
16
Az Unió számára bizonyos értelemben általános felhatalmazást adó 352. cikk alkalmazási köre, értelmezése alapvető fontosságú a rendelkezés támadhatósága vonatkozásában, hiszen vannak olyan vélekedések, amelyek szerint ez az Unió számára teljesen szabad kezet ad az intézkedésre, esetlegesen általános hatáskört biztosít. Ez azonban nem állja meg a helyét, hiszen a hivatkozott rendelkezés végrehajtása szigorú eljáráshoz kötött, és alkalmazása bizonyos tekintetben korlátozott, erre példa a 352. cikk (4) bekezdése, amely megkötéseket tartalmaz: „Ez a cikk nem szolgálhat a közös kül- és biztonságpolitikával kapcsolatos célkitűzések megvalósításának alapjául, és az e cikk alapján elfogadott valamennyi jogi aktusnak tiszteletben kell tartania az Európai Unióról szóló szerződés 40. cikkének második bekezdésében meghatározott határokat.” Az Európai Bíróság egy Görögország kontra Tanács 20 esetben kimondta, hogy a 352. cikkre (a döntés meghozatalakor 308. cikk) mint valamennyi intézkedés jogi alapjára hivatkozás „csak abban az esetben szükséges, ha a Szerződés egyetlen más rendelkezése sem ruházza a közösségi intézményekre a szükséges hatáskört”. A konfliktusok elkerülése végett, a korábbi szabályozáshoz képest számos garanciális jellegű intézkedés került be a rendelkezésbe, így többek között a tagállamok szuverenitásának tiszteletben tartását erősítő új elemként a tagállami parlamentek szubszidiaritás-kontrolljával kapcsolatos
kötelezettség,
illetve
az
is,
hogy a
jogharmonizációs törekvések meghozatalára csak korlátozottan vehető igénybe a felhatalmazás. Az EUMSz. 2. cikk (5) bekezdése értelmében az Unió támogató-összehangolókiegészítő hatásköreinek területein az Unió a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések megtételére jogosult, elkerülve a tagállamoktól való hatáskörelvonást. Ezen területeken elfogadott kötelező erejű aktusok nem képezhetik a tagállamok jogának harmonizációját.
20
C-62/88., Görögország kontra Tanács (EBHT 1990.) 17
5. A jogi aktusok megalkotására irányuló döntéshozatali-jogalkotási eljárások Az Unióban a jog kiemelt szerepe miatt, az uniós döntések igen sokszor általános hatályú vagy egyedi kérdéseket rendező jogi aktusok formájában jelenik meg. A jogi aktusok megalkotása során általában nem egy intézmény vagy szerv jár el, ha a döntés több intézmény közös munkájának eredménye, ezért is olyan bonyolultak az eljárási feltételek. Annak ellenére, hogy a Lisszaboni Szerződés határozott célkitűzése volt a döntéshozatali-jogalkotási eljárások egyszerűsítése, illetve hiába vezette be főszabályként az ún. rendes jogalkotási eljárást, 21 az Unióban még mindig számos döntéshozatali eljárás létezik, nem alakult ki egységes döntéshozatali és jogalkotási eljárás. Megállapítható, hogy általában a szabályozni kívánt terület és az adott aktus jellege határozza meg, hogy milyen döntéshozatali eljárás fog érvényesülni, illetve milyen eljárásban kell a döntéshozó szervnek eljárnia. Ezen választható eljárásokat a konkrét területtel kapcsolatos Szerződések szabályozzák, melyekben számos esetben szétszórva jelennek meg az erre vonatkozó rendelkezések. A klasszikus jogalkotásra irányuló eljárások állandó szereplői: a Tanács, a Bizottság és a Parlament. A Bizottság általában a kezdeményező, a Parlament a társalkodó szerv, a Tanács pedig általában a jogalkotóként vesz részt a jogalkotásban, mivel a Szerződések eredetileg a Tanácshoz koncentrálja a döntési jogokat. A Tanács tehát a Bizottság javaslatára, illetve a Parlament véleményének figyelembevételével dönt. A Szerződések az uniós jogi aktusok megalkotására irányuló eljárásoknak két nagy csoportját különböztetik meg: ez a „jogalkotási eljárás”, melyben a „jogalkotási aktusok” keletkeznek, és a „nem jogalkotási eljárás”, melyben „nem jogalkotási aktusok” születnek. A két eljárás között formai különbség alakult ki: a jogalkotási eljárásban, mely a magasabb szintű jogalkotásnak minősül, az uniós jogi aktusok elfogadása mindig a Parlament és a Tanács részvételével történik. 22
21 22
EUMSz 294. cikk Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban142-143. old. 18
A korábban együttműködési eljárásnak nevezett eljárási forma helyébe lépett a Lisszaboni Szerződésben megújított döntéshozatali-jogalkotási eljárás, mely a rendes jogalkotási eljárás megnevezést kapta. Demokratikus szempontból ez az eljárás a leginkább legitim, ez lett főszabály szerinti eljárás, melyben szabályozási területek kibővültek. Az eljárás kifejezetten bonyolult menetét az EUMSz 294. cikke tartalmazza. Röviden leírva az eljárás lényege, hogy a Bizottság javaslatára induló eljárásban, a tervezet – az esetlegesen fellépő intézmények közötti véleménykülönbségek esetén -, három olvasatban kerülhet a Parlament elé. A Parlament egyet nem értése esetén a Tanácsnak nincs lehetősége megalkotni a jogszabályt, a tervezet elfogadásához, a végleges szöveg megalkotásához a Parlament hozzájárulása is szükséges. Ezt támasztja alá az EUMSz 297. cikk (1) bekezdése is, amely kiköti, hogy az elfogadott jogszabályt a Parlament elnöke is aláírja. A rendes jogalkotási eljárást kell alkalmazni többek között a mezőgazdasági politika terén (EUMSz 43. cikk (2) bekezdés), a letelepedés szabadsága körében, valamely meghatározott tevékenység tekintetében történő megvalósítás érdekében (EUMSz 50. cikk (1) bekezdés), valamely meghatározott szolgáltatás liberilazációjának elérése érdekében irányelvek kibocsátására (EUMSz 59. cikk (1) bekezdés), a közös európai menekültügyi rendszer létrehozása céljából hozandó intézkedések elfogadására (EUMSz 78. cikk (2) bekezdés), az igazságügyi együttműködés terén (EUMSz 81. cikk (2) bekezdés), a rendőrségi együttműködés egyes területein (EUMSz 87. cikk (2) bekezdés), a közlekedési politika egyes kérdéseiben (EUMSz 91. cikk (1) bekezdés), a belső
piaci jogharmonizációt
szolgáló,
a
jogszabályok közelítésére
irányuló
intézkedések meghozatalánál (EUMSz 114. cikk (1) bekezdés), a fogyasztóvédelem (EUMSz 169. cikk (3) bekezdés), a fejlesztési együttműködés terén (EUMSz 209. cikk (1) bekezdés).23 Különleges jogalkotási eljárásokban szintén a Parlamentre, a Tanácsra és a Bizottságra bízták a központi szerepet, azonban más hatáskört birtokolnak az eljárások folyamán. A különleges eljárások megnevezései elsősorban a Parlament szerepére utalnak: amikor a Parlamentnek csak véleményezési joga van, konzultációs eljárásnak, illetve amikor egyetértési joga van, akkor egyetértési eljárásnak nevezzük. 23
Várnay Ernő – Papp Mónika: Az Európai Unió joga 259. old. 19
Kivételes esete az eljárásnak, amikor a Parlament hozza a jogszabályt, és a Tanács a közreműködő, egyetértési joggal. A különleges eljárások közé tartozik az EUMSz 314. cikkében értelmében az Unió éves költségvetésének elfogadására előírt eljárás is. A konzultációs és egyetértési eljárásokat, mint a különleges jogalkotási eljárásokat, két szempont alapján lehet elkülöníteni. Egyrészt nincs olyan jogalkotási eljárás, amelyben a jogi aktusok meghozatalában ne venne a Parlament és a Tanács közösen részt. Az eljárás, amelyben egyikük nem vállal szerepet, nem tartozik a különleges jogalkotási eljárásokhoz az EUMSz 289. cikk (2) bekezdésében adott meghatározás értelmében. Másrészt, a Szerződések egyes rendelkezéseinél, elvileg vitatott lehet, hogy ahol a Tanács, a Parlament véleményezési vagy egyetértési jogának gyakorlása nyomán hoz jogi aktust, az mindig különleges jogalkotás eljárás-e, tehet a Parlamentnek ez a joga más, nem jogalkotási eljárásban is felmerülhet-e. A Szerződések meghatározzák, hogy amikor a Tanács a Parlamenttel való közreműködésben hoz jogi aktust, az nem feltétlenül és nem általánosítható, hogy mindig jogalkotási eljárás. Erre kiváló példa, amikor az EUMSz 286. cikke (2) bekezdése, a Számvevőszék tagjainak kinevezésekor, az eljárás konzultációt igényét határozza meg a Parlamenttel, mivel ez egyedi határozathozatal – nem nevezhető különleges jogalkotási eljárásnak. A gyakorlat bizonyítja, hogy ugyanakkor egyedi ügyben hozott döntés is keletkezhet jogalkotási eljárásban, így rendes jogalkotási eljárásban. Az EUMSz 289. cikk (2) bekezdése alapján bátran beszélhetünk különleges jogalkotási eljárásról, amennyiben a Parlament a Tanács közreműködésével vagy fordítva Szerződések által meghatározott esetekben rendeletet, irányelvet vagy határozatot hoz. Ez arra enged következtetni, hogy a Parlament egyetértése vagy véleményezési joga egy adott eset során még nem kizárólagosan utal különleges jogalkotási eljárásra. A rendelkezés ugyanakkor a „Szerződésekben meghatározott esetekről” szól, vagyis a Szerződéseknek mindenképpen utalni kell az ilyen eljárás követelményére. Sokszor konkrét kitételként említi, hogy az intézmények különleges jogalkotási eljárásban döntenek, ebből következik, hogy ahol ilyen kikötés nem szerepel, akkor nem sok esély van rá, hogy különleges eljárásról legyen szó, még abban az esetben sem, ha a Tanács és a Parlament együttműködésével megy végbe a jogi aktus elfogadása.
20
A következtetés az, hogy a Parlament nemcsak különleges jogalkotási eljárásban érvényesítheti jogait, véleményét, hanem további, nem jogalkotási eljárásokban is. 6. A szubszidiaritás elvének címzettjei, alkalmazása és ellenőrzése Ahogyan az már a fentiekben hivatkozásra került, az EUSz 5. cikk (1) és (2) bekezdése az uniós hatáskör létét kívánja meg egy uniós intézkedés meghozatalához, továbbá a (3) és (4) bekezdés – a hatáskör meglétét feltételezve – az uniós hatáskörök gyakorlását korlátozza, köti további feltételekhez. A szubszidiaritás elvének túl általános megfogalmazása és tartalma az 5. cikkel együtt nehezen megfogható, ennek következtében jogosan merült fel a kérdés, hogy a szubszidiaritás elve csupán politikai célként, iránymutatásként jelent-e meg, vagy mint valóban kikényszeríthető jogi normaként került-e be a Szerződésbe.24 A szubszidiaritás elve alkalmazási hatályának egyértelmű körülhatárolása hiányában az elv továbbra is különböző értelmezésekre ad lehetőséget. Ugyanakkor azonban a Közösség célja egyértelműen az, hogy a közösségi fellépést a Szerződés célkitűzéseire korlátozza, valamint annak biztosítása, hogy az új fellépésről szóló döntéseket az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg. Mindenesetre, a szubszidiaritás elve és az állampolgárokhoz való közelség közötti összefüggés különös hangsúlyt kap az EUSz preambulumában: „Azzal az elhatározással, hogy tovább viszik az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatát, ahol a szubszidiaritás elvének megfelelően a döntéseket az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg.”25 A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése véget vetett a szubszidiaritás elvének alkalmazási területével kapcsolatos értelmezési vitáknak, ugyanis meghatározza az Unió kizárólagos és megosztott hatásköreibe tartozó területeket. Az EUMSz egységes szerkezetbe foglalt változata 4. cikkének (2) bekezdése 26 a megosztott hatáskörök következő felsorolását tartalmazza: belső piac; szociális politika; gazdasági, szociális és Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban 187. old. EUSz preambulum 26 EUMSz 4. cikk (2) bekezdés 24 25
21
területi kohézió; mezőgazdaság és halászat, a tenger biológiai élőforrásainak megőrzése kivételével; környezetvédelem; fogyasztóvédelem; közlekedés; transzeurópai hálózatok; energia; a szabadság, a biztonság és a jog térsége; közös biztonsági kihívások a közegészségügy területén. 27 A Lisszaboni Szerződéshez csatolt jegyzőkönyvek kiszélesítik a két elv, a szubszidiaritás és az arányosság elvét, oly módon, hogy azokat minden intézményre, minden közösségi intézményrendszerre alkalmazni kell, és különösen az Európai Tanács (a továbbiakban: Tanács), az Európai Parlament (a továbbiakban: Parlament) és a Bizottság esetében van gyakorlati jelentősége. A Lisszaboni Szerződés megerősíti a nemzeti parlamentek és a Bíróság szerepét a szubszidiaritás elve tiszteletben tartásának ellenőrzésében. Az EUSz-hez és az EUMSz-hez csatolt jegyzőkönyv28 szerint valamennyi intézmény biztosítja a szubszidiaritás és az arányosság elvének folyamatos tiszteletben tartását. 7. Az Európai Bizottság szerepe a jogalkotási eljárásban Mielőtt az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) új kezdeményezésekre tenne javaslatot, felméri azok lehetséges gazdasági, társadalmi és környezeti, illetve a magán- és közszférára háruló szabályozási teherrel kapcsolatos következményeit. A hatásvizsgálat több logikus lépésből áll, és segítséget nyújt a Bizottságnak e törekvésében. A hatásvizsgálat olyan folyamat, amely információkat biztosít a politikai döntéshozók számára a szakpolitikai lehetőségek előnyeiről és hátrányairól azok lehetséges hatásainak elemzésével. Ez a folyamat része a Bizottság jobb szabályozás melletti elkötelezettségének. A hatásvizsgálat célja az új politikák által érintett szervezetek és érdekelt felek meghallgatása, ezért az rendkívül fontos a helyi és regionális önkormányzatok számára. A Lisszabon Szerződéshez fűzött 2. számú Jegyzőkönyv a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról (a továbbiakban: 2. számú Jegyzőkönyv) konkretizálja a szubszidiaritás és arányosság elvét, az uniós jogalkotással szemben indoklási, igazolási követelményeket fogalmaz meg a jogalkotási folyamat előkészítése tekintetében. 27 28
http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/hu/FTU_1.2.2.pdf Jegyzőkönyv – A szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról 22
2. számú Jegyzőkönyv 5. cikk: „A jogalkotási aktusok tervezeteit a szubszidiaritás és az arányosság elve tekintetében külön indokolni kell. Minden jogalkotási aktus tervezetének egy külön feljegyzésben részletesen tartalmaznia kell azokat az adatokat, amelyek a szubszidiaritás és az arányosság elvével való összhang megítéléséhez szükségesek…” A jegyzőkönyvbe foglalt pontosításoknak azért van jelentősége, mert ezzel egy korábban kialakult és tiszteletben tartott, de norma rangra nem emelt szabály kapott processzuális jelentést, ugyanis a jegyzőkönyv arra is kifejezetten felhívja a Bíróságot, hogy az uniós normák érvényességét e két elv alapján is vizsgálja. Az Európai Unió Bíróság hatáskörrel rendelkezik a szubszidiaritás elvét megsértő jogalkotási aktus megtámadására irányuló, valamely tagállam általi eljárás 29 szerint benyújtott, illetve a saját jogrendje szerint nemzeti parlamentje, illetve a nemzeti parlamenti kamarája nevében hozzá továbbított keresetek elbírálására.30 A 2. Jegyzőkönyv kimondja, hogy a „jogalkotási aktusokra irányuló javaslatok előterjesztése előtt a Bizottság széles körű konzultációt folytat”, 31 egy-egy jogalkotási aktusra zöld könyvet kell kidolgoznia. A zöld könyvek széles körű konzultációkat tartalmaznak, lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy összegyűjtse a nemzeti és helyi intézmények, valamint a civil társadalom véleményét egy-egy jogalkotási javaslat lehetőségéről, különösen a szubszidiaritás elvére való tekintettel. Tehát ennek során, adott esetben, a tervezett intézkedés regionális és helyi vonatkozásait is figyelembe kell venni. Különösen sürgős esetekben a Bizottság nem folytat ilyen konzultációt, az erre vonatkozó döntését azonban a javaslatban meg kell indokolnia. A jegyzőkönyv alkalmazásában „jogalkotási aktus tervezete”32 a Bizottság azon javaslata, a tagállamok egy csoportja vagy a Parlament azon kezdeményezése, a Bíróság azon kérelme, az Európai Központi Bank (továbbiakban: EKB) azon ajánlása, illetve az Európai Beruházási Bank azon kérelme, amely jogalkotási aktus elfogadására irányul.
EUMSz 263. cikkében megállapított eljárás Gombos Katalin: Bírói jogvédelem az Európai Unióban – Lisszabon után 73-74. old. 31 A szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló 2. számú Jegyzőkönyv 2. cikke, továbbiakban: 2. számú Jegyzőkönyv 32 2. számú Jegyzőkönyv 5. cikke 29 30
23
8. Az indokolási kötelezettség A jogalkotási aktusok tervezeteit a szubszidiaritás és az arányosság elve tekintetében külön indokolni kell, a jogalkotási aktusok indokolásának „utalni kell minden olyan javaslatra, kezdeményezésre, ajánlásra, kérésre vagy véleményre, amelyet a Szerződések előírnak.”33 Ezt nevezzük indokolási körülménynek, ami azt jelenti, hogy a jogalkotási tervezetet indokolni kell a szubszidiaritásnak való megfelelés szempontjából. Az indoklásnak tartalmaznia kell azt az uniós jogi aktust, amelyen az adott aktus alapul és minden jogalkotási aktus tervezetének egy külön feljegyzésben részletesen tartalmaznia kell azokat az adatokat, amelyek a szubszidiaritás és az arányosság elvével való összhang megítéléséhez szükségesek. Ennek a feljegyzésnek adatokat kell tartalmaznia a tervezet előrelátható pénzügyi hatásairól, továbbá – irányelv esetében – a tagállamok, illetve adott esetben a régiók által annak végrehajtására elfogadandó jogszabályokra vonatkozó hatásairól. Az annak megállapításához vezető okokat, hogy egy uniós cél az Unió szintjén jobban megvalósítható, minőségi és – ahol csak lehetséges – mennyiségi mutatókkal kell alátámasztani. A jogalkotási aktus tervezetének figyelembe kell vennie annak szükségességét, hogy az Unióra, a nemzeti kormányokra, a regionális vagy helyi hatóságokra, a gazdasági szereplőkre és a polgárokra háruló pénzügyi vagy igazgatási terheket a lehető legkisebbre csökkentsék, és hogy azok arányban álljanak az elérendő célkitűzésekkel. 34 Egy általános jellegű aktus esetében be kell mutatni az általános helyzetet, amelyben az intézkedés kibocsátásra kerül, és általános jelleggel rögzíteni azokat a célokat, amelyek elérésére az intézkedés irányul. Ugyanakkor nem szükséges minden részletet kimerítően tárgyalni, 35 az aktus meghozatalával összefüggő valamennyi tényt felsorolni. 36 Elegendőnek tekinthető, ha az indoklás más aktusból egyértelműen megérthető.37 Az indoklási kötelezettséghez tartozik, de nem az uniós jogalkotók, hanem a tagállami szervek feladata, hogy amennyiben olyan intézkedést hoznak, amely érinti a 33
EUMSz 296. cikk Jegyzőkönyv 5. cikk 35 C-5/67. sz. Beus GmbH & Co. Kontra Hauptzollant München (EBHT 1968.) 36 C-819/79. sz., Németország kontra Bizottság (EBHT 1981.) 37 Osztovits András (szerk.): EU-jog 207. old. 34
24
rendelkezés címzettje uniós jogban foglalt jogát, az illető tagállam köteles azt indokolni. 38 Az uniós jogban az indoklási kötelezettség nem csak az egyedi aktusokra, hanem a norma jellegűekre is vonatkozik. Ezt a követelményt azonban több tagállam jogában nem állapították még meg, így az uniós jog átláthatóságának és érthetőségének hiánya miatti bírálatokkal óvatosan kell élni. 39 A jogalkotási aktus tervezetének az Unió hivatalos nyelvein való továbbításától számított – főszabály szerint - nyolc héten belül bármely nemzeti parlament, illetve bármely nemzeti parlamenti kamara indokolt véleményt küldhet a Parlament, a Tanács, illetve a Bizottság elnökének, amelyben ismerteti azokat az okokat, amelyek alapján az adott tervezetet nem tartja összeegyeztethetőnek a szubszidiaritás elvével. A nemzeti parlamentekre, illetve nemzeti parlamenti kamarákra tartozik, hogy – adott esetben – a jogalkotói
hatáskörökkel
rendelkező
regionális
parlamentekkel
egyeztessenek.
Amennyiben a jogalkotási aktus tervezete a tagállamok egy csoportjától származik, a Tanács elnöke a véleményt továbbítja e tagállamok kormányainak. Amennyiben a jogalkotási aktus tervezete a Bíróságtól, az EKB-tól, illetőleg az Európai Beruházási Banktól származik, a Tanács elnöke a véleményt továbbítja az érintett intézménynek vagy szervnek. A Parlament, a Tanács és a Bizottság, illetve adott esetben – amennyiben a jogalkotási aktus tervezete tőlük származik – a tagállamok csoportja, a Bíróság, az EKB, illetőleg az Európai Beruházási Bank figyelembe veszi a nemzeti parlamentek, illetve a nemzeti parlamenti kamarák indokolt véleményét. 40 9. A szubszidiaritás tiszteletben tartásának nemzeti parlamentek általi ellenőrzése A Parlament, a Tanács és a Bizottság – attól függően, hogy hol indult az eljárás – a jogalkotási aktusok tervezeteit a nemzeti parlamenteknek köteles elküldeni, de ez vonatkozik a jogalkotás során megfogalmazott állásfoglalásaikra és álláspontjaikra is. A gyakorlatban ez úgy valósul meg, hogy a Bizottság a hozzá benyújtott jogalkotási aktusok tervezeteit és módosított tervezeteit az uniós jogalkotóknak történő
38
C-222/86. sz. UNECTEF kontra Heylens (EBHT 1987.) Várnay Ernő – Papp Mónika: Az Európai Unió joga 204. old. 40 Jegyzőkönyv 6. cikk 39
25
továbbítással egyidejűleg továbbítja a nemzeti parlamenteknek. 41 A nemzeti parlamentek valójában ettől kezdve kettős ellenőrzést gyakorolnak: o
a jogszabálytervezetek kidolgozása során kifogásolási joggal rendelkeznek. Ily módon arra is megvan a lehetőségük, hogy egy jogalkotási javaslatot visszautaljanak a Bizottság elé, amennyiben úgy ítélik meg, hogy az nem vette figyelembe a szubszidiaritás elvét, ez a „nemzeti parlamentek” lap;
o
tagállamuk közvetítésével megtámadhatnak egy jogalkotási aktust, amennyiben úgy ítélik meg, hogy a szubszidiaritás elvét nem vették figyelembe. Az ún. korai figyelmeztetési eljárásban a nemzeti parlamentek az uniós
jogalkotási aktus tervezetéről véleményt küldhetnek, amelyben összegyűjtik azokat az okokat, amelyek alapján a jogalkotási javaslatot nem tartják összeegyeztethetőnek a szubszidiaritás elvével. 42 A Lisszaboni Jegyzőkönyv ezáltal biztosítja a tagállamok nemzeti parlamentek számára, hogy a szubszidiaritás sérelme miatt lassítsák a jogalkotási aktus elfogadását. A folyamat során lehetővé válik a jogalkotó nemzeti parlamentek, illetve a nemzeti parlamenti kamarák indokolt véleményének figyelembe vétele. Amennyiben az indokolt véleményekben a nemzeti parlamentek legalább egyharmadát képviselő része azt állapítja meg, hogy a jogalkotási aktus tervezete nincs összhangban a szubszidiaritás elvével, a tervezetet felül kell vizsgálni. Ennek eredményeképpen az előterjesztő feladata a felülvizsgálat, majd a felülvizsgálat nyomán megállapíthatja határozatában, hogy a tervezetet továbbra is fenntartja, módosítja vagy visszavonja. 43 A Parlament jogalkotási aktusokra vonatkozó tervezeteit és módosított tervezeteit továbbítja a nemzeti parlamenteknek. 44 A tagállamok egy csoportjától, a Bíróságtól, az EKB-tól, illetőleg az Európai Beruházási Banktól származó, jogalkotási aktusokra vonatkozó tervezeteket és módosított tervezeteket a Tanács továbbítja a tagállamok nemzeti parlamentjeinek. A Parlament a jogalkotási állásfoglalásait, a Tanács pedig az álláspontjait azok elfogadását követően továbbítja a nemzeti parlamenteknek.
Jegyzőkönyv 4. cikk Osztovits András (szerk.): EU-jog 208. old. 43 Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban 188. old. 44 2. számú Jegyzőkönyv 6. és 7. cikke 41 42
26
A szubszidiaritás és az arányosság elvéről szóló jegyzőkönyv 7. cikkének (1) bekezdése értelmében: „ Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság, illetve adott esetben – amennyiben a jogalkotási aktus tervezete tőlük származik – a tagállamok csoportja, a Bíróság, az Európai Központi Bank, illetőleg az Európai Beruházási Bank figyelembe veszi a nemzeti parlamentek, illetve a nemzeti parlamenti kamarák indokolt véleményét.” Minden egyes nemzeti parlamentnek – a nemzeti parlamenti rendszernek megfelelően elosztva – két szavazata van. Kétkamarás nemzeti parlament esetén mindkét
kamara
egy-egy
szavazattal
rendelkezik.
Amennyiben
az
indokolt
véleményeknek a nemzeti parlamentek részére a biztosított szavazatok együttes összegének legalább egyharmadát képviselő része azt állapítja meg, hogy a jogalkotási aktus tervezete nincs összhangban a szubszidiaritás elvével, a tervezetet felül kell vizsgálni. 45 Ez a szavazatküszöb az EUMSz 69. cikke alapján előterjesztett, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó jogalkotási aktusok tervezete esetén az összes szavazat egynegyede. 46 Ezen felülvizsgálatot követően a Bizottság, illetve adott esetben – amennyiben a jogalkotási aktus tervezete tőlük származik – a tagállamok csoportja, a Parlament, a Bíróság, az EKB vagy az Európai Beruházási Bank a tervezetet fenntarthatja, módosíthatja vagy visszavonhatja. Ezt a döntést indokolni kell. 47 Ezen felül a rendes jogalkotási eljárás keretében, amennyiben az indokolt véleményeknek a nemzeti parlamentek részére a biztosított szavazatoknak legalább az egyszerű többségét képviselő része azt állapítja meg, hogy a jogalkotási aktusra vonatkozó javaslat nincs összhangban a szubszidiaritás elvével, a javaslatot felül kell vizsgálni. A felülvizsgálatot követően a Bizottság a javaslatot fenntarthatja, módosíthatja vagy visszavonhatja. Amennyiben a Bizottság úgy határoz, hogy fenntartja a javaslatot, indokolt véleményben alá kell támasztania, hogy álláspontja szerint miért felel meg a javaslat a szubszidiaritás elvének. Ezt az indokolt véleményt a nemzeti parlamentek indokolt Jegyzőkönyv 7. cikk (2) bekezdés EUMSz 69. cikk 47 Jegyzőkönyv 7. cikk (2) bekezdés 45 46
27
véleményével együtt az uniós jogalkotó elé kell terjeszteni, hogy azt az eljárásban figyelembe vegye. Az első olvasat lezárását megelőzően a jogalkotó - a Parlament és a Tanács - megvizsgálja a jogalkotási javaslatnak a szubszidiaritás elvével való összeegyeztethetőségét, különös figyelmet fordítva a nemzeti parlamentek többsége által kifejezett és osztott véleményt tükröző indokolásra. Valamint a Bizottság indokolt véleményére; amennyiben a jogalkotó véleménye szerint – a Tanács tagjainak 55 %-át képező többség vagy a Parlamentben leadott szavazatok többsége alapján – a javaslat a szubszidiaritás elvével nem összeegyeztethető, a jogalkotási javaslat a továbbiakban nem tárgyalható.48 Szerkesztési nehézségekre utal, hogy az EUMSz 69. cikke külön rögzíti, hogy a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségről szóló V. cím keretei között helyet foglaló igazságügyi együttműködés és rendőrségi együttműködés tekintetében a nemzeti parlamentek gondoskodnak arról, hogy az itt születő jogalkotási javaslatok és kezdeményezések összhangban legyenek a szubszidiaritás és az arányosság elvével. Erre azért kerülhetett sor, mert a korábban az Unió harmadik pillérébe tartozó területeken
a
tagállami
szuverenitás
csorbulásának
ellensúlyozását
tartották
szükségesnek a tagállamok. 49 10. A Régiók Bizottságának közreműködése a jogalkotási eljárásban A Régiók Bizottságát (továbbiakban: RB) a Maastrichti Szerződés iktatta be az EK Szerződésbe50, jogállása az EUSz alapján51 azonos a Gazdasági és Szociális Bizottsággal – tanácsadó szerv, illetve döntést nem hoz. Az RB nemcsak régiók, hanem az európai uniós helyi és regionális hatóságokat képviselő tanácsadó szerv, az a feladata, hogy az uniós jogszabályokkal kapcsolatos helyi és regionális álláspontokat érvényesítse. Ezt olyan módon teszi, hogy a bizottsági javaslatokat illetően jelentéseket, illetve véleményeket ad ki. A Lisszaboni Szerződésben az RB formális jogkört kapott a szubszidiaritás ellenőrzése terén, a szubszidiaritás és az arányosság elvéről szóló jegyzőkönyv 8. cikke (2) bekezdése értelmében: Jegyzőkönyv 7. cikk (3) bekezdés Várnay Ernő – Papp Mónika: Az Európai Unió joga 201. old. 50 EKSz 7. cikk (2) bekezdés 51 EUSz 13. cikk (4) bekezdés 48 49
28
„A hivatkozott cikkben (az EUMSz 263. cikke az Európai Unió Bírósága előtti megsemmisítési eljárásról rendelkezik) előírt jogszabályok szerint a Régiók Bizottsága szintén keresetindítási joggal rendelkezik az olyan jogalkotási aktusok tekintetében, amelyek elfogadásához az Európai Unió működéséről szóló szerződés rendelkezései szerint vele konzultálni kell.” A helyi
és
a
regionális
önkormányzatokat
érintő
kérdésekben
(pl.
foglalkoztatáspolitika, környezet, oktatás, közegészségügy) mielőtt uniós szintű döntéshozatalra kerülne sor, a Bizottság, a Tanács és a Parlament köteles konzultálni az RB-vel. Az RB szerepének fontosságát erősíti, hogy a jegyzőkönyv kötelezi a Bizottságot, hogy az EUSz 5. cikkének 52 alkalmazásáról szóló jelentését az RB részére is el kell küldenie. A Bizottság és az RB közötti együttműködésről szóló jegyzőkönyvnek 53 köszönhetően az RB ezek után fokozottabban részt vesz a hatásvizsgálatokban, lehetővé téve,
hogy
már
a
jogalkotást
megelőző
szakaszban
észrevételt
fűzzön
a
szubszidiaritással kapcsolatos szempontokhoz. A Bizottsággal e mechanizmus keretében folytatott együttműködést tovább kell mélyíteni annak érdekében, hogy a szubszidiaritás elvével való összeegyeztethetőséggel kapcsolatos konfliktusok már igen korai szakaszban elkerülhetők legyenek a RB számára fontos területeken. Az uniós jogszabályok lehetséges hatásainak vizsgálata nemcsak a jogalkotást megelőző folyamatban fontos, hanem a jogalkotási javaslat előterjesztése után is. Ennek fényében a Parlamentnek a jogalkotási javaslatok általa kezdeményezett módosításaival összefüggő hatásvizsgálatait az RB feladata is nyomon követni, ennek érdekében kapcsolatot kell létesíteni a Parlament illetékes igazgatóságával. Továbbá uniós kezdeményezésekre vonatkozó hatásvizsgálatokat a tagállamok is végeznek, ezek következtetéseit szintén tekintetbe kell venni. Mindent összevetve azonban ki kell emelni, hogy a szubszidiaritás ellenőrzése csak egy része a hatásvizsgálatnak, amely a jobb szabályozás eszközeként más aspektusokra és területekre is kiterjed, mint például az uniós intézkedések területi hatásainak értékelése. 54 52
EUSz 5. cikk Az Európai Bizottság és RB közötti együttműködésről szóló jegyzőkönyv 23. pontja 54 A Régiók Bizottsága Elnökségének 137. ülése 7. a) Pont: Szubszidiaritásfigyelés: A Régiók Bizottságának 53
29
A szubszidiaritás elvének ellenőrzési mechanizmusait a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv szabályozza. A jegyzőkönyv, amelyet az Amszterdami Szerződés vezetett be, rendelkezik bizonyos kötelezettségek betartásáról a jogszabálytervezetek kidolgozása során is, továbbá kimondta, hogy a szubszidiaritás elvének megsértése miatt az uniós jogok érvénytelenné válhatnak. A Lisszaboni Szerződés a szóban forgó ellenőrzés javítása és megerősítése érdekében megreformálta ezt a jegyzőkönyvet. A Lisszaboni Jegyzőkönyv eljárási oldalról tovább erősíti, és a semmiségi perben55 külön perindítási lehetőséget biztosít a tagállamoknak, a tagállamok nemzeti parlamentjeinek, valamint bizonyos feltételek esetén az RB számára, hogy szubszidiaritás sérelme miatt támadjanak jogalkotási aktusokat. A Bizottság minden évben jelentést köteles benyújtani a Tanácsnak, a Parlamentnek és a nemzeti parlamenteknek az EUSz 5. cikkének alkalmazásáról. Ezt az éves jelentést a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának is meg kell küldeni. 11. Az Európai Bíróság részvétele a jogalkotási eljárás ellenőrzésében A Szerződések intézményi felsorolásában szereplő „Európai Unió Bírósa” az EUSz 19. cikke értelmében magába foglalja a Bíróságot, a Törvényszéket és a különös hatáskörű törvényszékeket. Az Európai Bíróság tulajdonképpen a bírói hatalmi ágba tartozó bíróságok átfogó megnevezése. Ezen
bíróságok
megnevezésével,
hatásköreivel,
összetételükkel
és
az
eljárásaikkal kapcsolatos szabályokkal a Szerződésekben, főként az EUMSz az Európai Unió Bíróságáról szóló cikkeiben56, továbbá az Alapszerződésekhez csatolt, az Európai Unió Bíróságának alapokmányáról szóló (3.) jegyzőkönyvben, és a Bíróság által a Tanács jóváhagyásával elfogadott eljárási szabályzatban találkozhatunk. Az EUSz 19. cikke értelmében: „Az Európai Unió Bírósága biztosítja a jog tiszteletben tartását a Szerződések értelmezése és alkalmazása során.” 57
55
EUMSz 264. cikk EUMSz 251-281. cikk 57 EUSz 19. cikk 56
30
A Lisszaboni Szerződés bővítette a Bíróság hatásköreit, de a korlátjait nem bontotta le teljesen, hatásköreit az EUMSz 258-279. cikkei tartalmazzák. A Bíróság megállapítja a Bizottság által benyújtott kereset alapján vagy egy másik tagállam kérelmére az uniós jog megsértését. A Bíróság vizsgálja az uniós intézmények és szervek aktusait is, illetve aktusai elmaradásának jogszerűségét az uniós jog alapján. 58 A vizsgálat hatásköri megállapításában az EUMSz 273. cikke az irányadó, amely alapján: „A Bíróság hatáskörrel rendelkezik a tagállamok között felmerülő, a Szerződések tárgyával összefüggő vitás ügyekben, ha az ilyen ügyeket a felek egy külön megállapodás alapján elé terjesztik.”59 A fent hivatkozott cikket a gyakorlatban az EUMSz 344. cikkével együtt alkalmazzák, amely arra hívja fel a tagállamokat, hogy a Szerződések értelmezésével és végrehajtásával kapcsolatos jogvitáikat kizárólag magában a Szerződésben rögzített eljárásoknak vessék alá. 60 A Lisszaboni Szerződéshez csatolt a szubszidiaritás és az arányosság elvéről szóló jegyzőkönyv 8. cikke meghatározza az eljárás módját: „Az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik a szubszidiaritás elvét megsértő jogalkotási aktus megtámadására irányuló, valamely tagállam által az EUMSz 263. cikkében megállapított eljárás szerint benyújtott, illetve egy tagállam által a saját jogrendje szerint nemzeti parlamentje, illetve a nemzeti parlamenti kamarája nevében hozzá továbbított keresetek elbírálására.”61 A jegyzőkönyv
világosan kimondottá teszi
a
Bíróság
hatáskörét
a
szubszidiaritás vizsgálatára. A hivatkozott EUMSz 263. cikk a másodlagos uniós jogi aktusok – az unió szerveinek kötelező erejű jogi aktusai – elleni jogérvényesítést, megsemmisítési eljárást tekinti irányadónak, amennyiben azok ellentétesek az Unió elsődleges jogával, azaz a Szerződéssel, vagy megsértik azt a döntéshozatal során. A Bíróság megvizsgálja a jogalkotási aktusok jogszerűségét, valamint a Tanács, a 58
EUMSz 258-279. cikk EUMSz 273. cikk 60 Várnay Ernő – Papp Mónika: Az Európai Unió joga 126-127. old. 61 A szubszidiaritás és az arányosság elvéről szóló jegyzőkönyv 8. cikke 59
31
Bizottság és az EKB jogi aktusait, kivéve az ajánlásokat és a véleményeket, továbbá a Parlament és a Tanács harmadik személyekre joghatással járó aktusait. A Bírósága megvizsgálja továbbá az Unió szervei vagy hivatalai által elfogadott, harmadik személyekre joghatással járó jogi aktusok jogszerűségét.62 Mégsem vált könnyebbé a vizsgálat a Bíróság számára, mivel az EUSz 5. cikk 63 értelmében az Unió fellépése nem feltétlenül indokolt, csak ahol és amennyiben fellépése hatékonyabb, mint a tagállamok által vagy más, alacsonyabb szinten megtehető intézkedéseké. A Bíróságnak a szubszidiaritás elve tekintetében döntéshozatali-jogalkotási eljárásban az előzetes döntéshozatalban van szerepe. Az előzetes döntéshozatali eljárás alapja az EK Szerződés 220. cikke, amely szerint a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság, a saját hatáskörükön belül, biztosítják a jog tiszteletben tartását a Szerződés értelmezése és alkalmazása során. A fentebb hivatkozott EUMSz 273. cikke alapján a Bíróság az Alapító Szerződések értelmezésére egyedül hivatott intézményként lép fel, ezáltal is biztosítva a szerződések rendelkezéseinek érvényesülését, az uniós jog egységét. 64 12. A szubszidiaritás elvének megjelenése az Európai Bíróság jogeseteiben 12.1. A British American Tobacco ügy 65 A szubszidiaritás tartalmilag eléggé meghatározatlan, hiszen hiányoznak az elv konkrét esetekre történő alkalmazásának megfelelő kritériumai. Ezért sem egyszerű egy jogszabály tartalmi érvényességének vizsgálatakor alkalmazni a szubszidiaritás elvét. A jogalkotás érvényességi szempontjaként a szubszidiaritás elvének van egy tartalmi és egy eljárási oldala. A tartalmi oldalra az érdemi vizsgálat utal, hogy a vizsgált uniós norma valóban megfelelő szinten és formában szabályoz-e egy kérdést. Az eljárási, formai oldal azt veti fel, hogy a szubszidiaritás elve, a Lisszaboni Jegyzőkönyv rendelkezéseinek megfelelően,
62
EUMSz 263. cikk EUSz 5. cikk 64 http://www.euvonal.hu/index.php?id=298&op=tenyek_hatteranyagok&ha=1 65 C-491/01 The Queen v Secretary of State for Health, ex parte British American Tobacco (Investments) Ltd and Imperial Tobacco Ltd. [2002] EBHT 1-11453 63
32
megjelenik-e a jogi aktus indokolásában és az egyéb jogalkotási eljárási lépésekben, jelezve, hogy figyelembe vették a jogalkotásnál. Ugyanakkor az Európai Bíróság a szubszidiaritás és az arányosság eljárási, formai oldala vonatkozásában azt a szabályt követi, hogy a két elvet nem kell kifejezetten megnevezni a jogszabály indoklásában. Az indoklási kötelezettséget teljesítik az uniós jogalkotók, ha az indokolás tartalmilag utal arra, miért kell uniós szintű szabályozás anélkül, hogy megnevezné a két elvet. A British American Tobacco ügyben a szubszidiaritás elvére, mint érvényességi feltételre hivatkoznak – sikertelenül. Azonban a Bíróság tett néhány jelentős megállapítást az elv érvényesülésével kapcsolatosan. Az Európai Parlament és a Tanács 2001. június 5-én fogadta el a 2001/37/EK számú irányelvet a tagállamoknak a dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási intézkedései megközelítéséről. A brit dohánygyártók angol bíróságokon pert indítottak az irányelv belső jogban történő végrehajtása ellen, és indokaik között szerepelt az irányelv érvénytelensége is. Az angol bíróság előzetes döntés iránti előterjesztést tett az Európai Bíróságon. A Bíróság az érvénytelenség körében vizsgálta, hogy a szubszidiaritás elvét tiszteletben tartották-e. A Bíróság első lépésben megvizsgálta, hogy kizárólagos vagy nem kizárólagos közösségi kompetenciákról van-e szó. Ezután megvizsgálta, hogy a közösségi intézkedéssel elérni kíván cél elérhető-e a tagállamok szintjén, illetve, hogy
a tervezett közösségi intézkedés a célt jobban eléri-e. Végül még az
arányossági tesztnek is megfeleltette az irányelvet. A vizsgálat többnyire jog szintjén
maradt,
gazdaságossági
számításokra,
szoros
értelemben
vett
hatékonyságszámításokra nem került sor. Az Európai Bíróság ítéletében így érvelt: „178
Az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerződéshez csatolt, a
szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 3. pontjában pontosítja, hogy a szubszidiaritás elve nem kérdőjelezi meg a Szerződés által az Európai Közösségre ruházott hatásköröket, ahogyan azokat a Bíróság értelmezi.
33
179
Előzetesen meg kell jegyezni, hogy a szubszidiaritás elve alkalmazandó
akkor, amikor a közösségi jogalkotó az EK 95. cikkhez folyamodik, mivel ez a rendelkezés nem a belső piacon folytatott gazdasági tevékenység szabályozására biztosít kizárólagos hatáskört számára, hanem csak arra, hogy az áruk szabad mozgása, illetve a szolgáltatásnyújtás szabadsága akadályainak felszámolásával vagy a
versenytorzító hatások megszüntetésével javítsa a
belső
piac
létrehozásának és működésének feltételeit (ebben az értelemben lásd a dohányreklámról szóló ítélet 83. és 95. pontját). 180
Ami azon kérdést illeti, hogy az irányelvet a szubszidiaritás elvének
megfelelően fogadták-e el, először is meg kell vizsgálni, hogy a tervezett intézkedés célja közösségi szinten jobban megvalósítható-e. 181
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság a jelen ítélet
124. pontjában
megállapította,
hogy
az
irányelv
célja
felszámolni
a
dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó tagállami rendelkezések között még mindig fennálló eltérésekből eredő akadályokat az EK 95. cikk (3) bekezdésével összhangban magas szintű egészségvédelem biztosításával. 182
Az ilyen célkitűzés nem valósítható meg kielégítően a csak a
tagállamok szintjén hozott intézkedésekkel, hanem közösségi szintű intézkedést követel meg, amint azt a jelen esetben a nemzeti törvényhozások heterogén fejlődése mutatja (lásd a jelen ítélet 61. pontját). 183
Ebből következik, hogy az irányelv esetében a tervezett intézkedés célja
közösségi szinten jobban megvalósítható volt. 184
Másodszor meg kell állapítani, hogy a Közösség által a jelen esetben
hozott intézkedés intenzitása a szubszidiaritás elvének követelményeit is tiszteletben tartotta,
amennyiben
– amint
kitűnik
a
jelen
ítélet
122–
141. pontjából – nem lépte túl az ezen intézkedés által megvalósítani kívánt cél eléréséhez szükséges mértéket. 185
Az első kérdés e) pontjára vonatkozó előző megfontolásokból
következik, hogy az irányelv nem érvénytelen a szubszidiaritás elvének megsértése miatt.”66
66
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47582&pageIndex=0&doclang=HU&mo de=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1150513 34
A szubszidiaritás elvének tartalmával kapcsolatban az EUSz 5. cikkéből 67 kiderül, hogy csak ott alkalmazható, ahol versengő-megosztott hatáskör van az Unió és a tagállamok között egy adott kérdés intézkedésével összefüggésben. Ha bármely oldalon kizárólagosság áll fent, akkor nem is merülhet fel a hatáskör kérdése. A megosztott, szomszédos hatásköröknél szintén nem jelenthet problémát, hiszen az uniós és tagállami hatáskor egy szabályozási területen belül elhatároltan van szabályozva. További
kérdéseket
vett
fel,
hogy a
Bíróság
mennyire
hajlandó
felülvizsgálni, egy adott téma szempontjából, az uniós jogi normák érvényességét, a szubszidiaritás követelményeit. Ez érthetően annak tudható be, hogy eléggé meghatározatlan volt a szubszidiaritás tartalma, így nem tudott hatni az uniós jogi normák érvényességét befolyásoló tényezőként. Az Amszterdami Jegyzőkönyv változtatott a megítélésén, így a pontosabb megfogalmazásnak köszönhetően alkalmasabb eszközzé vált a szubszid iaritás elve, hogy az uniós normák érvényességének alapjául szolgáljon. Bár a Bíróság előtt gyakran említik a szubszidiaritás elvének sérelmét, eddig nem született olyan döntés a Bíróság gyakorlatában, amely megállapította volna, hogy a szubszidiaritás elvének sérelme miatt egy uniós jogi norma érvénytelennek bizonyult volna. A Brisith American Tobacco-ügyben is, a Bíróság általános megfontolásokkal intézi el a szubszidiaritás kérdését, láthatóan nagy teret biztosítva az uniós jogalkotó szerveknek. 68 12.2. Cinesello-Balsamo ügy69 A szubszidiaritás elvének a Bíróság általi értelmezésére - egy olasz közigazgatási bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett – ún. CineselloBalsamo-ügyben került sor. A lényegi kérdés az volt, hogy közösségi jogra hivatkozva akár önkormányzat is hozzon végrehajtási szabályt, amennyiben ez összhangban áll a belső alkotmányos renddel. A közösségi jog szerint az általános kötelezettségeket a tagállamok is tovább bővíthetik,
illetve ezek mellett
közvetlenebb kötelezettségeket
is
67
EUSz 5. cikk Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban 189-191. old. 69 380/87 Enichem Base and others v. Comune di Cinisello Balsamo [1989] 68
35
elfogadhatnak. Az ügy környezetvédelmi tárgya több hulladékos irányelv együttes értelmezése volt: a 75/442/EGK hulladék irányelv; a 76/403/EGK PCB és PCT ártalmatlanítási irányelv; a mérgező és veszélyes hulladékokról szóló 78/319/EGK irányelv. A Comune Polgármestere megtiltotta, hogy a területen biológiailag le nem bomló táskákat vagy hasonló csomagolásokat alkalmazzanak arra a célra, hogy a fogyasztók abban vigyék haza a bevásárolt árut. Ugyancsak megtiltotta a műanyag zacskó forgalmazását, a hulladékgyűjtésre használható zacskók kivételével. Az ilyen termékeket termelő Cégek a Tribunale előtt támadták a rendeletet, arra hivatkozva, hogy ellentétes a Közösségi joggal. A jogi probléma lényege annak megítélése volt, hogy mennyiben lehet piackorlátozó intézkedéseket tenni környezetvédelmi szempontból és arra az önkormányzatoknak mennyire van joguk. Erre a kérdéskörre vonatkozóan a Bíróság e válaszokat fogalmazta meg: A hulladék keretirányelv 70 a Bíróság értelmezése szerint a hulladék keletkezésének megelőzését is célul tűzte ki, tehát egyes termékek forgalmának korlátozása vagy betiltása megfelelhet az irányelv céljainak. Ennek meghatározására valójában úgy került sor, hogy a Bíróság szerint nincs alanyi joga senkinek arra, hogy biológiailag le nem bomló táskákat vagy hasonló csomagolásokat forgalmazzon vagy használjon. Külön kérdés, hogy a fent jelzett szabályt akár helyi önkormányzat is elfogadhatja. Ennek megfelelően a helyi önkormányzatok széles körű jogokkal rendelkeznek szűkebb környezetük megvédése érdekében: tiltásokat vezethetnek be, feltételeket határozhatnak meg, korlátozhatják a közlekedést zajvédelmi szempontból. Ezen lehetőségek alkalmazása tehát nem áll ellentétben az Unió követelményrendszerével. A rendelet azért esik a hulladék keretirányelv ilyen értelmű rendelkezései alá, mert ugyan nem hulladékot, hanem a terméket szabályozza, de a hulladék megelőzésének céljával. Az ilyen információ csak formalitás ugyan, de annak meg kell történnie. Azt is el kell ismerni, hogy az adott kérdéssel kapcso latos bármely hatóság vagy jogalkotó döntéseinek tervezetéről a Bizottságot tájékoztatni kell, tehát akkor is, ha önkormányzatokról van szó. 70
75/442/EGK hulladék keretirányelv 36
13. Összegzés A szubszidiaritás elvének fokozatos fejlődése, bővülése és változásai könnyedén végig követhetőek az európai integráció elmélyülésének folyamatában, megléte vitathatatlan. Az elv igényként való felmerülésétől kezdve a Szerződésekbe iktatott változatáig több változáson ment át, és terjedt szét az uniós jogban. A Maastrichti Szerződésben a szubszidiaritás és arányosság elve a jogalkotás tekintetében nagyrészt deklaratív maradt, és főleg politikai elvként érvényesült. Az Amszterdami Szerződés jegyzőkönyvet csatolt az EK alapító szerződéshez a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról, amelynek jelentősége abban nyilvánul meg, hogy ez által jogi keretbe helyezte és az uniós jogi aktusok érvényességi feltételévé változtatta a két elvet, így vált elérhetővé az alkalmazásuk az uniós jogban. A Lisszaboni Szerződéssel ez a jegyzőkönyv több vonatkozásban megújult. Kiterjesztette a szubszidiaritás elvét az egész uniós jogalkotásra, létrehozta annak eljárási oldalát elsősorban - a nemzeti parlamentek „szubszidiaritás-kontrolljának” beépítésével, és az uniós bíróságok szerepének, hatáskörének növelésével. A garanciákat az tette teljessé, amennyiben a szubszidiaritás elvét sértő jogalkotási aktust fogadnak el, akkor az aktus a Bíróság előtt támadható. A szubszidiaritás elvének Szerződéseken túllépő érvényességét a Bíróság jogeseteiben való megjelenése támasztja alá. Összességében arra a következtetésre jutottam, hogy a szubszidiaritás elve valóban azon közös érdekek megvalósításának irányító elve, mely az elérni kívánt célok teljesüléséhez szükséges hatalom részvételét szabályozza. Teret enged a szabad kezdeményezésnek a társadalomban, a döntéshozatalban, és védelmet nyújt az alacsonyobb szint jogainak ebben a bonyolult felépítésű, hierarchikus rendszerben. Támogatja az alulról felfelé épülő társadalom kiépítését, amely fontos alapot jelent egy olyan közösség létrehozásában, amely elégedett a közösség által megteremtett eredményekkel.
37
14. Jegyzékek 14.1. Irodalomjegyzék 1. Gombos Katalin: Bírói jogvédelem az Európai Unióban – Lisszabon után Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. (2011) 2. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest (2007) 3. Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest (2010) 4. Várnay Ernő – Papp Mónika: Az Európai Unió joga Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. (2010) 5. Angyal Zoltán dr., Asztalos Zsófia dr., Fazekas Judit dr., Gyeney Laura dr., Metzinger Péter dr., Milassin László dr., Osztovits András, Szabó Marcel dr., Szerkesztő Osztovits András: EU-jog HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest (2012)
14.2. Jogszabályjegyzék 1. Egységes Európai Okmány (1986) 2. Maastrichti szerződés (1992) 3. Amszterdami szerződés (1997) 4. Európai Unió Alapjogi Chartája (2000) 5. Nizzai szerződés (2001) 6. Lisszaboni szerződés (2007)
38
14.3. Hivatkozott jegyzőkönyvek 1. Jegyzőkönyv – A szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról 2. 2. számú Jegyzőkönyv – A szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról 14.4. Hivatkozott jogestek jegyzéke
1. C-491/01 The Queen v Secretary of State for Health, ex parte British American Tobacco (Investments) Ltd and Imperial Tobacco Ltd. [2002] EBHT 1-11453 2. 380/87 Enichem Base and others v. Comune di Cinisello Balsamo [1989] 3. EBHT 1995., II-289. o., 331. pont 4. 38/69 Bizottság v Olaszország (Gyorsítási határozat) [1790] EBHT 0047 5. C-62/88., Görögország kontra Tanács (EBHT 1990.) 6. C-819/79. sz., Németország kontra Bizottság (EBHT 1981.) 7. C-222/86. sz. UNECTEF kontra Heylens (EBHT 1987.) 8. C-5/67. sz. Beus GmbH & Co. Kontra Hauptzollant München (EBHT 1968.)
14.5. Internet címek
1. http://europa.eu 2. http://www.europarl.europa.eu 3. http://www.eurovonal.hu 4. http://eur-lex.europa.eu/hu 5. http://www.curia.europa.eu
39
