Analýza současného stavu institucionálního zajištění péče o ohrožené děti Úvod Současná podoba systému péče o ohrožené děti v České republice je předmětem široké debaty na odborné, veřejné i politické úrovni. K tématům spojeným s ochranou dětí jsou zpracovávány studie a koncepční materiály ze strany odpovědných orgánů státní správy a odborné studie nestátních organizací. Je zřejmé, že ochrana dětí v České republice nedosahuje úrovně odpovídající úrovni vyspělých evropských států, a to zejména s přihlédnutím k vysokému počtu dětí v ústavní péči a nedostatečné nabídce alternativních forem práce s ohroženým dítětem a jeho rodinou. Za výchozí nedostatek je přitom považována roztříštěnost agendy péče o ohrožené děti, a to na úrovni vertikální i horizontální. Péčí o ohrožené děti se tak zabývá minimálně pět rezortů, je nerovnoměrně rozdělena mezi státní správu a samosprávu a mezi státní a nestátní sektor. Rozdíly spočívají zejména v rozsahu kompetencí, míře odpovědnosti, legislativní úpravě, personálním zajištění této agendy a podílu financí ze státního rozpočtu. Doposud nebyla dostatečně vymezena ani role jednoho koordinujícího orgánu odpovědného za propojování rezortních aktivit. Zároveň nelze nepříznivý stav klást za vinu některému z rezortů. Opakující se kritika směřuje spíše než k dílčím problémům k celkovému systému péče o ohrožené děti. Nejde tedy o nedostatky, které by bylo možné konkretizovat a řešit v rámci jednoho rezortu, ale o selhání systému jako celku – tedy především o selhání koordinace, spolupráce a slaďování činností odpovědných rezortů. Aktivity směřující tak například ke snižování počtu dětí v ústavní péči nelze realizovat bez zajištění kvalitní a trvalé práce s rodinou garantující bezpečí dětí a kvalitativní i kvantitativní rozvoj náhradní rodinné péče, popřípadě dalších alternativ ústavní péče. Vzhledem k výše uvedené roztříštěnosti odpovědnosti neexistuje záruka návaznosti realizace jednotlivých opatření. Teoretická základna ochrany ohrožených dětí v České republice je přitom kvalitní. Studie prof. Langmeiera a Matějčka o psychické deprivaci dětí provedené v 60. letech definovaly dostatečně otázku základních potřeb dětí a jejich naplňování, včetně významu rodinného prostředí. Přesto se stále nedaří přenášet teoretické poznatky do praxe, i když je jejich nezbytnost prokazována opakovaně. Základní cíle analýzy Analýza současného stavu institucionálního zajištění péče o ohrožené děti je zpracována v rámci naplňování jednoho z cílů vlády, jímž je deklarována preference péče o děti v rodinném prostředí před ústavní péčí a zároveň záměr sjednotit agendu ohrožených dětí do gesce jednoho koordinujícího orgánu. Tento záměr plně odpovídá opakovaně vyjadřovanému požadavku odborné veřejnosti v rámci České republiky, stejně jako závěrům hodnocení České republiky navenek (např. 2. periodická zpráva o plnění Úmluvy o právech dítěte, Výbor
1
pro práva dítěte OSN). Řada aktuálních koncepčních a analytických materiálů1 zpracovaných státními i nestátními institucemi konstatuje neuspokojivý stav systému péče o ohrožené děti, přičemž všechny materiály shodně zdůrazňují zásadní problém roztříštěnosti tohoto systému. Pro řešení otázky roztříštěnosti systému byly opakovaně navrhovány tři základní varianty: vytvoření nezávislého nadrezortního orgánu, vytvoření nového ústředního orgánu státní správy (ministerstva) nebo převedení agendy pod jeden ze stávajících rezortů. Dosavadní aktivity směřující k nápravě nevyhovujícího stavu ale prozatím nevedly k žádoucímu výsledku. Existence nadrezortního orgánu v podobě mezirezortního orgánu přímo podléhajícího vládě nesplnila svůj účel, zejména z důvodu nedostatku výkonné moci. Vytvoření nového ústředního orgánu státní správy není v souladu s dlouhodobým záměrem snižování administrativní zátěže a počtu pracovníků státní správy. Třetí varianta, převedení agendy péče o ohrožené děti pod jedno ze stávajících ministerstev, naráží opakovaně na nevůli klíčových rezortů připustit převod části vlastní agendy pod jiný rezort. Předkládaná analýza se proto zaměřuje na hledání společných oblastí a vymezení společného rámce priorit, který by mohl být závazný pro všechny zodpovědné rezorty. Pokud opakovaně selhávají pokusy o nalezení účinných řešení problematických oblastí péče o ohrožené děti, je třeba hledat zdroje pomoci tam, kde se aktivity jednotlivých rezortů překrývají a kde lze vytvořit stabilní základ pro transformaci současné nevyhovující struktury. Definice základních pojmů Jedním z průvodních jevů roztříštěnosti agendy péče o ohrožené děti je nesoulad terminologie a používaných pojmů. Vyplývá zejména z odlišné rezortní legislativy a souvisejících metodik. Pro účely předkládaného materiálu je třeba základní používané pojmy v minimálním rozsahu vymezit. o Cílová skupina ohrožených dětí je vymezena tak, aby pokrývala všechny skupiny dětí, na něž se vztahují aktivity jednotlivých zainteresovaných rezortů. Ohrožené děti jsou tak všechny děti, jejichž potřeby nejsou naplňovány v dostatečné míře. Tato míra je posuzována zásadně individuálně a v souladu se základními principy Úmluvy o právech dítěte. o Ohrožená rodina je rodina, které hrozí selhání v některé z jejích základních funkcí. Míra ohrožení je přitom posuzována s ohledem na dopad takového selhání na dítě. o Péčí o ohrožené děti je definována aktivita směřující k zajištění potřeb ohrožených dětí. Termín péče nemá přitom pasivní rozměr, ale zahrnuje i aktivní zapojení samotného dítěte do řešení vlastní nepříznivé situace. Sociálně-právní ochrana dětí je v tomto pojetí pouze jedním z nástrojů péče o ohrožené dítě. o Rodinné prostředí je definováno jako prostředí, v němž nejsou přítomny žádné „cizí prvky“, které se v běžné rodině nevyskytují 1
Jedná se například o následující materiály: Koncepce péče o ohrožené děti a děti žijící mimo vlastní rodinu (MPSV, 2006), Analýza stavu a dalšího vývoje mladých lidí po opuštění zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy za období 1995 – 2004 (MV, 2007), Zpráva z návštěv zařízení, v nichž se vykonává ústavní a ochranná výchova (Kancelář veřejného ochránce práv, 2007)
2
o Zájem dítěte není možné definovat jednoznačně. Může vyjadřovat výsledek analýzy aktuální situace konkrétního dítěte v míře, do níž jsou naplněny základní potřeby dítěte. Tento pojem lze zároveň vnímat v kolizi s pojmem obsaženým v Úmluvě o právech dítěte, podle nějž veškeré aktivity ve prospěch dítěte směřují k zajištění tzv. blaha dítěte, což je pojem podstatně širší, obsahující veškeré potřeby dítěte. o Právo dítěte na život ve vlastní rodině je vymezeno vůči postavení státu jako garanta péče o ohrožené děti. Rodina nesmí zásadně být o toto právo ochuzena, tedy stát má být především garantem podpory a pomoci rodině jako celku. V případě selhání rodiny je potom stát zodpovědný za kvalitu opatření přijímaných ve prospěch dítěte. Východiska analýzy současného stavu institucionálního zajištění péče o děti Předkládaný materiál vznikl v souvislosti s Programovým prohlášením vlády, z něhož byly definovány konkrétní úkoly (Cíle vlády). Ministerstvo práce a sociálních věcí se tak aktivně přihlásilo k převzetí odpovědnosti za hledání řešení problémů péče o ohrožené děti. Požadavek transformace ústavního charakteru péče o ohrožené děti na péči rodinného typu je součástí systémových změn, jejichž realizaci tento dokument nastiňuje. Stejně tak je východiskem nutných změn sjednocení systému péče o ohrožené děti, ať už v podobě gesce jednoho z ústředních orgánů státní správy nebo nadrezortního koordinačního orgánu. Nicméně jak se ukázalo, roztříštěnost agendy je natolik hluboká a mezirezortní spolupráce je natolik narušena, že tento cíl nemůže být řešen primárně, ale pouze jako sekundární cíl po splnění určitých přesně definovaných opatření, které by připravily podmínky pro samotné sjednocení dotčené agendy. Dosavadní způsoby řešení mezirezortní spolupráce V minulosti byly činěny opakované pokusy o sloučení agendy ohrožených dětí. Existence nadrezortního orgánu v podobě vládního výboru selhala v souvislosti s nedostatkem výkonné moci. Pro realizaci významných změn koncepčního charakteru je nutné disponovat dostatečnou mocí k řízení a kontrole aktivit všech zainteresovaných rezortů. Z toho vyplývá i dosavadní neúspěch ve snaze převodu agendy ohrožených dětí pod jedno z ministerstev. Mezirezortní konkurence a rozdíly v prioritách, filozofii, metodikách, legislativě a finančním zajištění agendy péče o ohrožené děti dlouhodobě vedou k nevyjasněným sporům ohledně odpovědnosti a pravomocí při zajišťování dílčích aktivit. To i přes to, že za základ společného přístupu k ochraně ohrožených dětí lze považovat Úmluvu o právech dítěte. Podkladem pro vznik analýzy situace institucionálního zajištění péče o ohrožené děti je tak opakovaná kritika systému pomoci ohroženým dětem, a to ze strany českých i zahraničních odborníků. Situace v České republice je negativně vnímána i ze strany nadnárodních organizací (Rada Evropy, Výbor pro práva dítěte OSN). Mezi další východiska analýzy patří současné koncepční materiály zpracované v gesci jednotlivých rezortů (Ministerstva práce a sociálních věcí, Ministerstva vnitra, analytické materiály nestátních neziskových organizací). Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je pro dosažení změn a účinných opatření nutné nejprve nastolit funkční spolupráci v rámci stávajících podmínek, zejména
3
v podobě obnovení dialogu mezi odpovědnými rezorty. Navrhované rámcové kroky, vycházející z analýzy současného stavu, jsou uvedeny v závěrečné části tohoto materiálu. Cíl sjednocení agendy péče o ohrožené děti tedy není a priori odmítán, avšak tento cíl nelze sám o sobě pokládat za výchozí krok k systémovým změnám. Charakteristika současné situace Nedostatky současného systému péče o ohrožené děti byly opakovaně definovány v rámci studií a odborných materiálů (viz výše) zpracovaných jako východiska pro přijímání dílčích opatření. Není tedy nutné kritiku opakovat, ale vzhledem k částečnému přehodnocení současných cílů v této oblast je žádoucí uvést příčiny vedoucí k nežádoucímu stavu. Cílovou skupinou nemůže přitom být pouze ohrožené dítě a jeho rodina. Pokud má docházet k systémovým změnám, musí být v rámci všech kroků zohledněn celý systém podpory a služeb pro rodinu a děti, a to na všech úrovních státní správy i samosprávy. Péče o děti přesahuje i do dalších oblastí jednotlivých rezortů, které se primárně dětské problematiky nedotýkají. Rezortní systém péče o ohrožené děti Agenda péče o ohrožené děti spadá většinově do gesce pěti základních rezortů (Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti). Svými aktivitami dále tuto oblast ovlivňuje Ministerstvo pro místní rozvoj a Ministerstvo financí. Současná situace přitom může být definována prohlubováním a zdokonalováním rezortních aktivit na úkor posilování mezirezortní spolupráce. Činnosti jednotlivých rezortů se optimalizují a přibližují se postupně evropským normám. Nicméně neexistuje téměř žádná koordinace těchto aktivit, ani systém garantující kontrolu souladu těchto činností. Níže uvedené aktivity jednotlivých rezortů jsou výsledkem podkladů poskytnutých těmito rezorty v rámci spolupráce koordinované Ministerstvem práce a sociálních věcí v roce 2006. Kompetence rezortů působících v oblasti péče o ohrožené děti Z hlediska kompetencí orgánů státní správy jde zejména o výkon následující agendy spadající nebo určitým způsobem související s problematikou péče o ohrožené děti: o Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) V současné době vykonává největší podíl činností spadajících do problematiky péče o ohrožené děti. Tyto činnosti jsou realizovány v rámci sociálně-právní ochrany dětí (jedná se zejména o právní, metodickou a kontrolní činnost v oblasti sociálně-právní ochrany dětí, včetně přezkumu pravomocných rozhodnutí krajských úřadů v odvolacím a přezkumném řízení; metodickou, konzultační, koncepční činnost v oblasti sociální práce, včetně činnosti v rámci pověřování nestátních subjektů k výkonu sociálně-právní ochrany dětí; analytickou a statistickou činnost v rámci sociálně-právní ochrany dětí; spolupráci na mezinárodní úrovni a monitoring v oblasti práv dítěte; koordinaci implementace Úmluvy o právech dítěte; finanční zajištění
4
výkonu sociálně-právní ochrany dětí na úrovni obcí a krajů, zajišťování finančních prostředků na výplatu státního příspěvku pro zřizovatele zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc; agendu náhradní rodinné péče, tj. vedení evidence dětí a žadatelů, výkon správního řízení, rozhodování o zařazení nebo vyřazení žadatelů z evidence, zprostředkování náhradní rodinné péče; odborné posuzování dětí a žadatelů, vedení spisové dokumentace, řízení a koordinace poradního sboru pro zprostředkování náhradní rodinné péče při MPSV, konzultační, metodickou a kontrolní činnost, zprostředkování osvojení a pěstounské péče; statistické sledování, zpracovávání statistik a prognóz, analytickou a lektorskou činnost v oblasti náhradní rodinné péče; atd.) o Související problematika v gesci Ministerstva práce a sociálních věcí: o Rodinná politika (sociální politika, zaměstnanost) o Rovnost žen a mužů (agenda boje proti domácímu násilí, problematika sladění pracovního a rodinného života, rovné postavení žen a mužů v rodině, včetně péče o rodinu a domácnost) o Sociální politika (komplexní zabezpečení financování a výplaty dávek rodinám s dětmi; koncepční, metodická a řídící činnost v oblasti dávek státní sociální podpory, dávek pomoci v hmotné nouzi a dávek sociální péče, včetně rozhodování ve správním řízení, spolupráce na řešení otázek sociálních a životních podmínek rodin s nezaopatřenými dětmi) o Sociální služby (koncepce systému sociálních služeb) o Příjmová politika (koncepce v oblasti příjmové politiky a analýzy vývoje příjmové situace obyvatelstva ve vztahu k celkové hospodářské a sociální politice, věcná příprava podkladů pro návrhy zákonů a dalších právních předpisů upravujících otázky životního minima, podíl na tvorbě a uplatňování bytové politiky z hlediska působnosti resortu) o Sociální pojištění (koncepce důchodového a nemocenského pojištění a věcné záměry právních předpisů) o Úřad pro mezinárodně-právní ochranu dětí Agenda sociálně-právní ochrany dětí ve vztahu k cizině (dle zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů). Role Úřadu jako ústředního orgánu tak spočívá v zastupování České republiky navenek v rámci mezinárodních úmluv. Specifická činnost Úřadu zahrnuje vymáhání výživného do a z ciziny, zajišťování aktivit spojených s mezinárodním osvojením a občanskoprávními aspekty mezinárodních únosů dětí. Agenda Úřadu je úzce propojena s činností MPSV a dalších orgánů sociálně-právní ochrany dětí: v oblasti mezinárodního osvojení jsou Úřadu postupovány MPSV spisy dětí a žadatelů vhodných pro mezinárodní zprostředkování osvojení, v rámci mezinárodních únosů dětí je opatrovníkem dítěte v některých případech ustanoven orgán sociálně-právní ochrany dětí na úrovni obecního úřadu obce s rozšířenou působností. o Ministerstvo zdravotnictví (MZ) V rámci MZ je agenda péče o ohrožené děti řešena zejména v souvislosti s činností odboru zdravotních služeb, odboru zdravotně sociálních služeb, odboru strategie a řízení ochrany a podpory veřejného zdraví a odboru ochrany veřejného zdraví. Jedná se zejména o problematiky 5
následujících oblastí v mezích působnosti MZ: praktické lékařství pro děti a dorost a sociální pediatrie, péče poskytovaná v jeslích, kojeneckých ústavech a dětských domovech pro děti do 3 let, práva dětí, prevence násilí na dětech, rizikové chování mladistvých, užívání návykových látek u dětí a mládeže, prevence kriminality dětí a mladistvých, zdravé a bezpečné životní prostředí pro děti, odstranění nejhorších forem dětské práce, podpora rodin se zdravotně postiženými dětmi apod. o Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) V rámci MŠMT se jedná zejména o následující činnosti související s agendou dětských domovů, dětských domovů se školou, diagnostických ústavů a výchovných ústavů: spolupráce na přípravě právních norem a metodických materiálů k náhradní péči; spolupráce na řešení problematiky útěků dětí ze školských zařízení ústavní a ochranné výchovy; spolupráce na metodice a proškolování pracovníků sociálně-právní ochrany dětí k problematice ústavní a ochranné výchovy; spolupráce na přípravě koncepce náhradní rodinné péče; preventivní péče před nařízením ústavní výchovy – střediska výchovné péče; spolupráce s rodinami dětí umístěných v zařízeních a se zařízeními; pravidelné kontroly dodržování práv dětí umístěných v zařízeních; pomoc dětem v zařízeních před jejich propuštěním, příprava na vstup do života, e spolupráci se zařízeními zajištění ubytování, zaměstnání; spolupráce se zařízeními při vyhledávání dětí vhodných pro náhradní rodinnou péči; mezirezortní koordinace v oblasti primární prevence; systém péče a vzdělávání dětí se speciálními vzdělávacími potřebami, atp. o Ministerstvo vnitra (MV) V rámci MV je agenda péče o ohrožené děti řešena v souvislosti s činností odboru prevence kriminality, odboru rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě, Policejního prezídia ČR, odboru bezpečnostní politiky, v malé míře odboru personálního a odboru vzdělávání a správy policejního školství, a to převážně v souvislosti s prevencí sociálně-patologických jevů mládeže a v rodině. Činnost MV je dále významná z hlediska personálního zajištění sociálně-právní ochrany dětí – výkon sociálně-právní ochrany dětí je zajištěn v přenesené působnosti obecními a krajskými úřady, jejichž zaměstnanci jsou součástí veřejné správy ČR. Resort vnitra se v rámci své působnosti zaměřuje na problematiku odhalování, vyšetřování a objasňování trestné činnosti dětí a páchané na dětech, na koncepční a metodickou činnost v oblasti prevence trestné činnosti dětí a páchané na dětech, na vytváření informačních systémů v oblasti prevence kriminality a problematiku dětí - cizinců bez doprovodu. Problematikou ohrožených dětí se zabývá několik úseků Ministerstva vnitra. Systémově je ošetřeno komerční sexuální zneužívání dětí, obchodování s lidmi (i dětmi), počítačová kriminalita, děti - azylanti (a komplex problémů s nimi spojených) včetně dětí - cizinců bez doprovodu dospělé osoby, prevence kriminality dětí a na dětech. Ministerstvo vnitra se řadu let věnuje uvedeným jevům a podpoře stávajících a nových, efektivních aktivit a projektů včetně přípravy koncepčních materiálů. V gesci minstra vnitra je zřízen Republikový výbor pro prevenci kriminality (jeho členy jsou zástupci všech
6
ústředních subjektů státní správy, které se danou problematikou zabývají). Problematika trestné činnosti dětí a páchané na dětech je jednou z priorit Výboru. Hlavním nástrojem praktické podpory předcházení (prevence) delikventního a závadového jednání dětí je přímá metodická a dotační podpora konkrétních aktivit ve městech, obcích a krajích ČR, a to prostřednictvím Programu prevence kriminality na místní úrovni Ministerstvo rovněž zpracovává resortní „Program v oblasti prevence kriminality“, který obsahuje řadu dílčích úkolů, které směřují do Policie ČR a k jednotlivým útvarům MV. Klíčovým materiálem pro oblast prevence kriminality je Strategii prevence kriminality, která je vládou schválena na léta 2008 – 2011. Jednou z priorit strategie je prevence trestné činnosti dětí a zavádění projektu „Systém včasné intervence a tým pro mládež“ (SVI). Tento projekt vznikl z iniciativy odboru prevence kriminality Ministerstva vnitra ve spolupráci s Probační a mediační službou ČR Projekt je odzkoušen, metodicky zpracován a připraven pro celoplošné zavedení v rámci České republiky. Projekt reaguje na popsané nedostatky v analytické části materiálu: řeší problém roztříštěnosti a resortismu, vytváří platformu koncepční spolupráce zapojených institucí, včetně informačního propojení, posiluje význam terénní sociální práce s dítětem a jeho rodinou s cílem eliminovat vliv sociálně-patologických jevů na jeho vývoj. V souvislosti s projektem SVI je připravován rozsáhlý celorepublikový vzdělávací program financovaný z ESF, jehož cílem je poskytnout vzdělání a výcvik všem partnerům v rámci systému, a to specifické pro jednotlivé profesní odbornosti a společné, které by měli sdílet všichni partneři (SPOD, policisté, PMS, NNO, školy, atd.). o Ministerstvo spravedlnosti (MS) Agenda rodinné legislativy a činnosti soudů spočívá zejména v oblasti opatrovnických řízení a soudnictví ve věcech mládeže, dále agenda zákonné úpravy trestněprávní ochrany dětí a mládeže, probační a mediační služby, věznic pro mladistvé. Výkon péče o ohrožené děti v rámci státní správy a samosprávy V sociální oblasti je výkon péče o ohrožené děti zajišťován kombinací aktivit státní správy a samosprávy, která působí jednak samostatně, jednak v přenesené působnosti. Obecně je výkon péče o ohrožené děti zajišťován na úrovni místní, regionální a celostátní. Místní úroveň (obce, obce s rozšířenou působností) je primárně zaměřena na přímý výkon sociální práce a terénní práci. Regionální úroveň (kraje) působí jako koordinační, metodický a odvolací orgán a zároveň pokrývá vymezený podíl samostatných aktivit. Celostátní aktivity jsou realizovány na úrovni jednotlivých ministerstev. Odpovědnost státu za ochranu ohrožených dětí je ve své nejdůležitější části – terénní sociální práci – přenesena na obecní úřady obcí s rozšířenou působností a obecní úřady. Takové pojetí odpovídá požadavku adresnosti a přiblížení pomoci klientovi (rodině). Ne všechny obecní úřady jsou ale schopny zajišťovat ochranu 7
ohrožených dětí na dostatečné úrovni, protože nejsou dostatečně personálně nebo odborně vybaveny. Výkon přenesené působnosti je ze státního rozpočtu financován formou příspěvku na výkon státní správy a formou dotace na činnosti spojené s výkonem sociálně-právní ochrany dětí, přičemž výše těchto transferů neodpovídá požadavkům praxe, například ve vztahu k nárůstu počtu klientů. Nejedná se přitom o pouze o otázku nedostatku finančních prostředků, ale o také způsob jejich účelného vynakládání. Počet pracovníků rovněž není možné stanovit závazným normativem, neboť zaměstnavatelem pracovníků sociálně-právní ochrany dětí a další sociální agendy jsou územní samosprávné celky. Na druhé straně, odpovídající počet pracovníků v oblasti ochrany ohrožených dětí je obtížné stanovit také z důvodu rozmanitosti a rozsahu aktivit v rámci ochrany dětí a práce s rodinou. Řadu aktivit není možné přesně kvantifikovat vzhledem k jejich nejasnému vymezení, například rozsah aktivit zahrnutých v preventivní práci s rodinou. Dalším problémem je nedostatek odborníků, tj. dostatečně kvalifikovaných zaměstnanců – sociálních pracovníků pro sociální práci s rodinou a ohroženými dětmi – prioritou zde není řešit průlom v předpokladech pro výkon povolání sociálního pracovníka, za optimální řešení lze považovat nastolení minimálních kvalifikačních předpokladů, standardů pro výkon profese sociálního pracovníka s rodinou a v oblasti péče o ohrožené děti, což již dnes nabízejí některá pracoviště univerzit v rámci celoživotního vzdělávání sociálních pracovníků; Z metodického hlediska jsou aktivity v rámci ochrany ohrožených dětí upraveny zákonem (především zákonem č.359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů), popřípadě směrnicemi ústředních správních úřadů publikovanými ve Věstníku vlády. Metodické materiály ve formě metodických pokynů ale nejsou pro orgány sociálně-právní ochrany dětí závazné. Pokud tak místní úřad zaujme vlastní právní názor v souladu se zákonem, není stanovisko MPSV nebo krajského úřadu vynutitelné. Dalším efektem je potom rozdílná úroveň ochrany ohrožených dětí v rámci ČR a velký prostor pro individuální rozhodování a subjektivitu pracovníků působících v sociální oblasti. Lze shrnout, že základní nedostatky současného kombinovaného systému sociálně-právní ochrany dětí na úrovni samosprávy jsou nedostatek řízení, nedostatek financí, nedostatek koordinace a nedostatek kontroly. Jednou z variant řešení nevyhovujícího rozdělení kompetencí mezi orgány státní správy a samosprávy je připravované zřízení Národního úřadu pro zaměstnanost a sociální správu. V rámci tohoto úřadu by měla být podstatná část sociální agendy soustředěna pod přímé řízení státu. Výkon péče o ohrožené děti v rámci státního a nestátního sektoru Činnost nestátních organizací je řízena zákonem1 v závislosti na míře, v níž zasahují do kompetencí státu. Cílem je zapojení nestátních organizací do systému péče o ohrožené dětí. Vzhledem k tomu, že tato oblast je kontrolována státem, musí být garance v přeneseném významu zajišťována i nepřímo, v rámci činnosti nestátních organizací. Nestátní organizace svou činnost soustředí zejména na oblasti, které stát není sám o sobě schopen zajistit (z důvodů systémových a personálních). 1
Především zákon č.359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů
8
Funkční spolupráce mezi státním a nestátním sektorem ale nebyla doposud nastolena. Důvodem je vzájemná nedůvěra a omezená schopnost sdílení odpovědnosti a spolupráce při řešení konkrétních situací. Nestátní organizace často vnímají své postavení jako omezené a neztotožňují se se zodpovědností vůči státu. Na druhé straně, z praxe vyplývají také negativní zkušenosti s činností nestátních organizací, které plně nerespektují legislativní a metodický rámec sociálně-právní ochrany dětí. Takové chování budí nedůvěru státních organizací, což zpětně maří vzájemnou spolupráci. Vymezení role Ministerstva práce a sociálních věcí Ministerstvo práce a sociálních věcí pokrývá v rámci své gesce největší část agendy ochrany ohrožených dětí (viz výše). Systém sociálně-právní ochrany dětí je průřezový a vztahuje se k ochraně dětí ve všech situacích jejich ohrožení. Bez ohledu na to, zda je dítě ve vlastní nebo náhradní rodině, v ústavní péči nebo v jejích alternativách, popřípadě když dítě náhradní péči opouští, neustále je mu zaručena pomoc v rámci sociálně-právní ochrany dětí. Ministerstvo práce a sociálních věcí vystupuje jako garant pomoci rodiny a ohroženým dětem i navenek, zejména aktivním podílem na zpracování mezinárodních srovnávacích studií a analýz a aktivní účastí v mezirezortních pracovních skupinách. Ministerstvo práce a sociálních věcí tedy disponuje značným rozsahem odpovědnosti za fungování systému péče o ohrožené děti. Na druhé straně, stejně jako ostatní rezorty, nedisponuje dostatečnými pravomocemi pro realizaci a zajištění opatření potřebných pro nutnou transformaci tohoto systému. Ministerstvo práce a sociálních věcí se své odpovědnosti nijak nezříká, avšak rozvoj vlastních aktivit, popřípadě aktivit koordinačních, je omezen kompetencemi ostatních rezortů. Za současné situace není možné ukládat vzájemně opatření napříč rezorty. Jak je uvedeno výše, aktuálně není reálné vytvoření nadrezortního orgánu. Postavení Ministerstva práce a sociálních věcí tak spočívá především v aktivní účasti na společných aktivitách a v zajišťování mezirezortní konzultace aplikace přijímaných opatření. Specifikace základních problémů v oblasti péče o ohrožené děti Za předpokladu, že základním nedostatkem systému péče o ohrožené děti zůstává jeho roztříštěnost, je možné definovat konkrétní projevy této roztříštěnosti následovně: o odlišná rezortní filozofie a přístup k práci s ohroženými dětmi - přestože filozofické základy pro všechny rezorty vychází ze společného základu definovaného Úmluvou o právech dítěte a dalšími lidskoprávními dokumenty, nebyl doposud vytvořen jednotný základ společný pro všechny zodpovědné rezorty o vlastní legislativní úprava - neexistuje jediná společná legislativní norma, která by obsahovala zákonný rámec péče o ohrožené děti. Současná legislativní úprava činnosti jednotlivých rezortů je na vysoké úrovni a dále se optimalizuje, ale nesměřuje k úpravě společné. o odlišné principy péče o děti - aktivity všech rezortů se odvíjejí od vlastních dílčích principů určujících priority pro danou oblast. Z hlediska sociálně-právní ochrany dětí se jedná o preferenci udržení integrity vlastní rodiny dítěte
9
o
o
o
o
a udržitelnosti bezpečného života dítěte v rodině. Dalším rozměrem je náhradní rodinná péče, kdy se základním principem stává zajištění rodinného prostředí dítěte, ale navázání kvalitního vztahu s dítětem se v praxi často dostává do konfliktu s podporou a rozvojem vztahu dítěte k vlastním (biologickým) rodičům. V rámci ústavní péče je základním principem zajištění kvalitního výchovného prostředí pro děti, kdy aktivity směřující k podpoře kontaktu s rodinou mohou být v přímém rozporu se systematickou prací s dítětem v ústavu. Zdravotnická ústavní zařízení pro kojence a děti do tří let věku zajišťují dětem všestrannou komplexní péči s prioritním poskytováním zdravotní péče ohroženým dětem. Má-li se koncepčně řešit situace ohroženého dítěte, musíme na něj pohlížet, jako na součást celého systému, nejen na biologickou jednotku, jejíž primární respektive biologické potřeby je nutné naplnit a další již jen mimoděk, nebo vůbec. Nebo například jen naplňovat potřeby vzdělávací a nechat stranou sociální učení a emoční rozvoj. Dítě, a o to více dítě ohrožené, potřebuje naplnit různé potřeby a nejsou-li zde rodiče, nebo jiní primární vychovatelé, pak má-li tuto péči nahrazovat stát, měl by být zastoupen mulitidisciplinárně složeným týmem. Resortismus, v tomto případě neznepříjemňuje pouze práci, ale ohrožuje vlastní vývoj dítěte ve všech složkách. odlišná kritéria pro personální zajištění – v rámci jednotlivých rezortů se jedná o různé požadavky na personální zajištění péče o děti, ať už z hlediska kvality nebo kvantity. Počty pracovníků v ústavní péči se postupně zvyšují, v souladu s principem vytváření rodinného prostředí. Na druhé straně, počty terénních pracovníků působících v oblasti preventivní práce s rodinou se dlouhodobě nezvyšují, a to navzdory narůstajícímu počtu klientů. odlišné požadavky na vzdělávání pracovníků – požadavky na vzdělávání pracovníků jednotlivých rezortů se postupně zvyšují v souladu s požadavkem profesionalizace péče o děti. Na druhé straně, nadále chybí jednotný systém průřezového minimálního vzdělávání, které by měli absolvovat všichni odborníci podílející se na péči o ohrožené děti. Odborné kompetence pracovníků se tak pohybují v oblasti zdravotní, pedagogické a sociální a je pouze vlastní volbou pracovníků, jakým způsobem si doplní komplexní kvalifikaci. nesoulad metodických materiálů jednotlivých rezortů – existující metodické materiály upravující aktivity jednotlivých rezortů se soustředí výhradně na postupy směřující k naplňování rezortních priorit, popřípadě částečně přesahují směrem k úpravě vzájemné spolupráce. Neexistuje ale sjednocující metodický materiál závazný pro všechny pracovníky podílející se na péči o konkrétní ohrožené dítě a jeho rodinu. rozdílné finanční zajištění aktivit jednotlivých rezortů – podíl finančních prostředků plynoucích ze státního rozpočtu do jednotlivých oblastí péče o děti je nerovnoměrný. V přepočtu na dítě je ve srovnání s ostatními aktivitami v oblasti péče o děti nejnákladnější financování ústavní péče, zejména z hlediska financování provozu velkých ústavních zařízení (školského i zdravotního rezortu) a z hlediska jeho personálního zajištění. Podstatně menší podíl financí je směřován na fungování zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc a dalších alternativ ústavní péče. Náhradní rodinná péče je finančně téměř podhodnocena, přičemž k určitému rozvoji dochází částečně pouze ve výši odměny pěstouna. Nestátní organizace poskytující pomoc
10
a podporu náhradním rodinám systematicky financovány nejsou. Zcela nezajištěna je potom terénní práce s rodinou v podobě prevence selhání rodiny a doprovázení ohrožené rodiny. o naprostá absence koordinace aktivit jednotlivých rezortů – jednotlivé rezorty své aktivity nadále prohlubují a zdokonalují za účelem naplnění potřeb dětí v co nejvyšší možné míře. Tyto aktivity ale nejsou nijak koordinovány a kromě běžných mechanizmů legislativního procesu (mezirezortní připomínkové řízení) není nijak zajištěna. o konkrétní práce s rodinou je ovlivněna situací, v níž se dítě v rámci systému péče aktuálně nachází. Systém péče o dítě funguje z výše uvedených důvodů ve formě kruhu, kdy se ohrožené dítě jednou dostává mimo svou rodinu a velmi často putuje tímto systémem neúměrně dlouhou dobu a pravděpodobnost návratu do rodiny se snižuje. Péče o dítě by přitom měla být realizována ve formě hvězdice, kdy by byl v každém okamžiku návrat dítěte do rodiny reálně zvažován. Rámcové kroky za účelem nastavení účinné mezirezortní spolupráce mohou být následující: 1. vytvoření meziresortní koordinační skupiny složené ze zástupců všech odpovědných rezortů, skupina bude sestavena na základě usnesení vlády a bude ze své činnosti odpovědna ministrovi práce a sociálních věcí; nezbytnost vytvoření mezirezortní koordinační skupiny přitom vyplývá z nedostatečné koordinační a výkonné moci kteréhokoliv jednotlivého rezortu, skupina musí být zaměřena na vymezení a realizaci konkrétních opatření; 2. vytvoření akčních pracovních skupin za účasti zástupců všech rezortů, tyto skupiny budou zaměřeny na řešení jednotlivých dílčích úkolů (viz níže) a budou koordinovány meziresortní koordinační skupinou; 3. bude zpracován Návrh opatření k transformaci a sjednocení systému péče o ohrožené děti, který bude předložen v termínu do 31.12.2008 vládě ke schválení, na základě tohoto návrhu bude vypracován věcný záměr zákona ke sjednocení a transformaci systému péče o ohrožené děti a následně bude vypracováno paragrafové znění.
Návrhy řešení Navrhovaná řešení v rámci tohoto materiálu jsou rámcová. Jak bylo řečeno výše, materiál analytické povahy si neklade za cíl definovat konkrétní opatření pro transformaci systému, tato opatření by v současnosti ani nebyla vymahatelná. Přesto, vzhledem k výše deklarovaným skutečnostem, je možné vymezit některá opatření jako určující pro veškeré rezortní aktivity. Výchozím krokem je definice společných priorit péče o ohrožené děti. Tyto priority musí být výsledkem mezirezortní dohody a musí jednoznačně vymezit: o právo dítěte na život ve vlastní rodině – jako východisko jednoznačně zohledňované v rámci veškerého rozhodování o dítěti (rozhodování na úrovni orgánu sociálně-právní ochrany dětí a na úrovni soudů, ale také dílčí rozhodování v rámci ústavní péče o děti, v rámci náhradní rodinné péče a následné péče o děti a mladé lidi). Z hlediska rodiny je potom nutné zajištění
11
o
o
o
o
o
o
o
posilování rodičovských dovedností a rodičovské odpovědnosti za výchovu dětí. právo dítěte na kontakt s rodiči – v případě, kdy není možné zajistit stabilní a bezpečný život dítěte ve vlastní rodině, je třeba bezpodmínečně garantovat jeho právo na pravidelný kontakt s rodiči v důstojných podmínkách. Toto právo může být omezeno jen ze závažných důvodů (ohrožení bezpečí dítěte), přesto jsou v praxi naopak často vyhledávány spíše důvody, které kontaktu dítěte s rodiči brání. Zároveň je třeba v rámci mezirezortní spolupráce zajistit doprovázení dítěte i rodiny v situaci, kdy probíhá jejich vzájemný kontakt i v mezidobí. dočasnost umístění dítěte mimo rodinu - základním kritériem umístění dítěte mimo rodinu musí být perspektiva zajištění další péče o dítě, s prioritou rychlého návratu dítěte do rodiny. V rámci individuálního plánu péče o dítě je nutné pracovat s variantou ukončení jeho pobytu mimo rodinu a perspektiv, které se dále nabízejí. Pokud je soudu předkládán návrh na přemístění dítěte z rodiny, měl by soud zároveň obdržet plán další péče o dítě s předběžným časovým určením jednotlivých opatření. Rozhodnutí o umístění dítěte mimo rodinu tak může být přímo časově vymezeno. pro případy umístění dítěte mimo rodinu je třeba volit tu variantu, která v co největší míře naplní aktuální potřeby dítěte. Stávající alternativy mimorodinné péče o ohrožené děti nejsou dostatečné, systém zařízení péče o děti je nepružný a neprůchodný2 právo dítěte na život v rodinném prostředí – dítě žijící mimo rodinu musí být v nejvyšší možné míře uchráněno od další traumatizace. Jeho potřeby musí být naplňovány v nejvyšší možné míře s ohledem na deklarovaný požadavek rodinného prostředí. Jak je uvedeno výše, neexistuje doposud jednotná definice rodinného prostředí, což se odráží zejména v kvalitě ústavní péče o děti. objektivizace vyhodnocení situace ohrožení dítěte – za účelem zkvalitnění a objektivizace rozhodování o dítěti nedostačuje ve všech případech garance soudního rozhodování, přestože je na něj v řadě případů odkazováno jako na nenapadnutelné rozhodnutí. Pokud bude například nadále zachována existence rozhodování v rámci tzv. rychlých předběžných opatření (§76a zákona č.99/1963, občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů), je třeba zajistit garanci objektivity takových rozhodnutí, například formou vymezení minimálního požadavku na obsah podkladů pro odůvodnění takového návrhu. zpracování individuálního plánu dítěte – v rámci rozhodování o dítěti a péče o něj není zajištěna kontinuita jednotlivých kroků, mimo jiné i z důvodu přechodu kompetencí jednotlivých rezortů. Individuální plán dítěte je vytvářen v rámci případové konference o dítěti a zahrnuje přehled aktivit všech zúčastněných subjektů, včetně časového rozvrhu těchto aktivit. zajištění názoru dítěte – zajištění názoru dítěte na rozhodování o něm samotném je sice deklarováno zákonem, avšak v praxi je jeho realizace sporadická. Názor dítěte není brán v potaz například v situacích, kdy je dítě považováno za manipulované jedním z rodičů. Dalším protiargumentem
2
V rezortu MŠMT se jedná o dva základní typy pobytových zařízení péče o děti (dětský domov, výchovný ústav), v rezortu MZ o jeden typ s odlišením podle věku (kojenecký ústav, dětský domov pro děti do tří let) a v rezortu MPSV o jednak o ústavy sociální péče, jednak o zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc.
12
je domněnka, že názor dítěte může relevantně zjišťovat pouze odborník, například psycholog. Dítě ale své požadavky a potřeby deklaruje různým způsobem a zjištění při hovoru s dítětem například ve škole nebo se sociální pracovnicí mohou poskytnout další náhled na celkovou situaci dítěte. Konkrétními výstupy budou především: o definice společné filozofie, priorit, metodik, jednotné úrovně personálního zajištění a požadavku na vzdělání pracovníků o postupná transformace a slaďování legislativy o definice společných standardů péče o ohrožené děti, včetně standardů kvality o zapojení a revize odborníků a odborných zdrojů ve formě studií, výzkumů a příkladů dobré praxe o nastavení systému sebehodnocení a zpětné vazby (studie proveditelnosti) o zajištění realizace navrhovaných opatření – odborná a politická garance aplikovatelnosti navržených změn. Priority péče o ohrožené děti je zásadně třeba implementovat do veškerých aktivit všech rezortů o zajištění rozšíření přijímaných změn do povědomí široké veřejnosti, odborníků a představitelů zákonodárné a výkonné moci.
13
