ANALÝZA RIZIK PPP PROJEKTŮ

Masa rykova un iverz it a Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomie

ANALÝZA RIZIK PPP PROJEKTŮ Analysis of PPP Risks Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce:

Autor:

Ing. Markéta ŘEŽUCHOVÁ

Aneta BERNÁTKOVÁ

Brno, červen 2007

J mé no a p ř í j me ní a ut or a: Ná z e v d i pl omové p r á c e : Ná z e v p r ác e v a nglič t i ně: Ka t e dr a: Ve d ou c í di p l omo vé p r á c e: Ro k ob ha j ob y:

Aneta Bernátková Analýza rizik PPP projektů Ana l ys i s of PPP r i s ks Ve ř e j né ekonomie

Ing. Markéta Řežuchová 2007

Anotace Předmětem diplomové práce „Analýza rizik PPP projektů“ je analýza rizik spojených s využitím partnerství veřejného a soukromého sektoru při zajišťování veřejných služeb a zhodnocení dosavadního vývoje uplatňování této metody v ČR. První část je zaměřena na definování základních pojmů a vztahů souvisejících problematikou partnerství veřejného a soukromého sektoru. Druhá část se zabývá analýzou současného stavu realizace a využití PPP projektů. Třetí část se věnuje výhodám a nevýhodám PPP projektů, analýze možných rizik. Ve čtvrté části jsou uvedeny příklady realizovaných PPP projektů v ČR a provedena komparace využití PPP v ČR s EU. Závěrečná část shrnuje získané poznatky a dává doporučení k eliminaci rizik v prostředí České republiky.

Annotation The goal of the submitted thesis: "analysis of ppp risks" is to analyse risks associated with supplying public service to Public Private Projects and assessing development history of using of this method in the Czech Republic. The first part is concentrated on definitions of basic concepts and terms central to PPP problems. The second part is addressed to analysis of the present state of PPP projects’ implementation and explotation. The third part is advantages and disadvantages of PPP projects, and analysis of potential risks. The fourth part introduces examples of real PPP projects in the Czech Republic and makes comparisons between using PPP in the Czech Republic, the EU and non-european countries. The final part summarises the research that has been done and gives recommendation to avoid risks in the Czech republic.

Klíčová slova Partnerství veřejného a soukromého sektoru, PPP projekty, veřejná služba, rizika, Česká republika

Keywords Public-private partnership, PPP projects, public service, risks, the Czech Republic

Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Analýza rizik PPP projektů vypracovala samostatně pod vedením Ing. Markéty Řežuchové a uvedla v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje. V Brně dne 25. června 2007 vlastnoruční podpis autora

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Markétě Řežuchové za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěla k vypracování této diplomové práce.

OBSAH ÚVOD.........................................................................................................................................9 1

DEFINOVÁNÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ A VZTAHŮ ...................................................11 1.1 Definice PPP .............................................................................................................11 1.2 Historie PPP projektů................................................................................................13 1.3 Typologie projektů PPP ............................................................................................14 1.3.1 Charakteristiky typů PPP projektu....................................................................15 1.4 Princip PPP ...............................................................................................................18 1.5 Zaměření PPP ...........................................................................................................18 1.6 Obecné znaky a podmínky PPP projektu..................................................................19

2

VÝHODY A NEVÝHODY PPP PROJEKTU, ANALÝZA MOŽNÝCH RIZIK...........21 2.1 Výhody PPP projektů................................................................................................21 2.1.1 Fiskální výhody.................................................................................................22 2.1.2 Technologické přínosy......................................................................................25 2.1.3 Sociální výhody ................................................................................................26 2.1.4 Politické přínosy ...............................................................................................28 2.2 Rizika a nevýhody projektů ......................................................................................28 2.2.1 Identifikace rizik ...............................................................................................29 2.2.2 Ohodnocení rizik...............................................................................................35 2.2.3 Alokace rizik.....................................................................................................36 2.2.4 Ošetření rizik.....................................................................................................37 2.2.5 Průběžný monitoring a kontrola .......................................................................38 2.3 Fiskální dopady nesystémové aplikace PPP .............................................................38

3

ANALÝZA SOUČASNÉHO STAVU REALIZACE A VYUŽITÍ PPP PROJEKTU....41 3.1 Legislativa.................................................................................................................41 3.1.1 Základní legislativní rámec na úrovni Evropské unie ......................................41 3.1.2 Základní legislativní rámec PPP projektů v České republice ...........................42 3.2 Institucionální rámec konceptu PPP v České republice............................................44 3.3 Implementace PPP ....................................................................................................47 3.4 PPP a územně samosprávné celky ............................................................................50

4

PŘÍKLADY REALIZOVANÝCH PPP PROJEKTŮ V ČR ............................................53 4.1 Neúspěšné PPP projekty v ČR..................................................................................53 4.1.1 Dálnice D5 ........................................................................................................54 4.1.2 Dálnice D47 ......................................................................................................54 4.2 Nové projekty PPP....................................................................................................56 4.2.1 Dopravní infrastruktura.....................................................................................56 4.2.2 Zdravotnictví.....................................................................................................61 4.2.3 Ostatní oblasti ...................................................................................................68

5 ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ PŘI IMPLEMENTACI PPP v ČR VEDOUCÍ K ELIMINACI RIZIK..................................................................................................................70 5.1 Chápání principu PPP ...............................................................................................70 5.2 Legislativní a institucionální zajištění PPP...............................................................71 5.3 Implementace PPP projektů......................................................................................72 5.3.1 Opodstatněnost realizace projektů ....................................................................72 5.3.2 Porovnání možných variant zajištění projektu..................................................73

5.3.3 Transparentnost výběrového řízení...................................................................74 5.3.4 Alokace rizik.....................................................................................................74 5.3.5 Monitoring a kontrola .......................................................................................75 5.4 Fiskální dopady nesystémové implementace PPP ....................................................75 5.5 Shrnutí.......................................................................................................................75 ZÁVĚR .....................................................................................................................................77 Seznam použitých zkratek ........................................................................................................79 Seznam použité a citované literatury ........................................................................................80 Seznam tabulek a grafů.............................................................................................................86 Seznam obrázků........................................................................................................................86 PŘÍLOHA A – Alokace rizik v PPP projektech v závislosti na typu projektu.........................87 PŘÍLOHA B – Specifikace rizik ve Francii .............................................................................88 PŘÍLOHA C – Realizované a připravované projekty ..............................................................89

ÚVOD Česká republika se potýká s problémem nedostatku veřejných financí pro realizaci veřejných projektů stejně jako většina zemí EU. Potřeba vyšší míry a kvality uspokojování základních lidských potřeb má negativní vliv na vývoj veřejných financí. Na vlády zemí je tak vyvíjen tlak činit reformní opatření, bez kterých by nebylo dlouhodobě možné udržet nízký deficit a dluh. Vlády hledají nové způsoby, jak v dostatečné míře a kvalitě garantované veřejné služby zajistit a efektivněji alokovat omezené množství veřejných zdrojů. Jedna z alternativ, která se nabízí, je spolupráce veřejného sektoru se sektorem soukromým, známá jako Public-Private Partnership, nebo-li partnerství veřejného a soukromého sektoru.

Partnerství veřejného a soukromého sektoru je smluvní ujednání mezi subjekty těchto sektorů o zajištění veřejných služeb a veřejné infrastruktury. Nejedná se o jednu univerzální metodu. Existuje mnoho forem partnerství, které vznikají a nadále se vyvíjí dle specifik konkrétních projektů, a které se přizpůsobují daným podmínkách.

Partnerství veřejného a soukromého sektoru s sebou vedle potenciálních výhod nese také značná rizika. Důkazem toho je realizace prvních českých pilotních projektů, které dopadly neúspěšně. Z tohoto důvodu by mohly být země, ve kterých se PPP projekty už realizovaly, cenným zdrojem informací a zkušeností.

Cílem této práce je analýza rizik spojených s využitím partnerství veřejného a soukromého sektoru při zajišťování veřejných služeb a zhodnocení dosavadního vývoje uplatňování této metody v České republice. Při zpracování práce byly využita metoda historická a popisná, při zkoumání problému se pak uplatnila zejména metoda analýzy, syntézy a komparace.

Práce je rozdělena do pěti kapitol, které se zaměřují jak na teoretické vymezení problematiky, tak na praktické poznatky partnerství veřejného a soukromého sektoru.

První kapitola definuje základní pojmy, které jsou potřebné pro pochopení dané problematiky. Z historického hlediska je popsán vývoj koncesí. Dále jsou vymezeny oblasti použití PPP a především rozvoj jednotlivých forem PPP. Druhá kapitola se podrobně zabývá výhodami a riziky, které s sebou partnerství může přinést včetně nesystémové aplikace PPP. Třetí kapitola je věnována legislativě týkající se PPP projektů a analýze současného stavu realizace a 9

využití PPP projektů v České republice. Ve čtvrté kapitole jsou uvedeny příklady pilotních projektů v ČR a následně porovnávány z vybranými zahraničními projekty. Čtvrtá kapitola se věnuje výhodám a nevýhodám PPP projektů, analyzuje možná rizika PPP projektů. Poslední kapitola představuje souhrn poznatků a doporučení pro eliminaci rizik při implementaci PPP projektů v České republice.

10

1 DEFINOVÁNÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ A VZTAHŮ 1.1 Definice PPP Zkratka PPP, původně převzatá z anglického termínu Public Private Partnerships, je obecně užívaný technický termín pro Partnerství veřejného a soukromého sektoru. Dále je možné setkat se s následujícími zkratkami – PFI (Private Finance Initiative), PSP (Private Sector Participation) nebo PPI (Private Participation in Infrastructure). Následně se ještě odvodil poměrně často používaný, v zásadě PPP ekvivalentní termín koncese na základě vystavovaného úředního povolení k založení PPP.

Od samého počátku Partnerství veřejného a soukromého sektoru, vzhledem k jeho relativní novosti, jej doprovází ne zcela ujasněná terminologie. Namísto doposud používaného termínu Partnerství veřejného a soukromého sektoru se postupně vžívá pojem nový, Veřejně – soukromé partnerství. Hlavním důvodem, vedoucí ke změně terminologie, je především to, že se v podstatě nejedná o partnerské vztahy celých hospodářských sektorů, nýbrž jen konkrétních právních subjektů z těchto sektorů. Dále pak tento pojem je přesným a jednoduchým překladem standardně používaných pojmů v Evropské unii (public – private partnership, öffentlich – private Partnerschaft atd.). Autorka bude ve své práci hovořit o PPP jako o veřejně – soukromém partnerství.

Jak již bylo v úvodu kapitoly naznačeno, neexistuje jasná a zřetelná definice PPP projektu. Neexistuje žádný standardní PPP projekt. Každý PPP projekt si definuje to, co je výhodné a přijatelné v daných podmínkách. Tudíž formy PPP se nadále vyvíjejí v návaznosti na daných charakteristikách konkrétního projektu. Existuje tak mnoho forem a užití PPP. Jako příklad lze uvést šest různých užití termínu PPP, které rozlišuje Stephen H. Linder (Ph.D., docent na oddělení Managementu, Politickém a občanském zdravotním oddělení (the Management, Policy and Community Health Division) na univerzitě „The Univerzity of Texas School of Public Health“ ve městě Houston. Šest různých užití termínu PPP uvádí ve své publikaci „Comming To Terms With the Public-Private Partnership (1999)). Ve své práci kriticky poukazuje na několikerý význam termínu „public – private partnership“. Stručná dekonstrukce tohoto termínu neobjasňuje pouze tyto významy, ale též poukazuje na jejich základní předpoklady a ideologické vazby. S.H.Linder identifikoval šest odlišných užití termínu a spojil je s jejich příslušným významem v nekonzervativních a neoliberálních 11

ideologiích. Místo zaměření se na koncepční definici pojmu, pohlíží na partnerství jako na politický symbol a politický nástroj. •

PPP jako reforma managementu – Inovační nástroj, který mění způsob činnosti (výkon) vlády. Partnerství založené na školení, přičemž znalosti, dovednosti směřují primárně od soukromého sektoru k sektoru veřejnému.

•

PPP jako problém „konverze“ (změny) – Určené problémům doprovázející poskytování veřejných služeb. Což přináší komercializaci problémů, aby navnadil trh.

•

PPP jako morální regenerace – Zainteresovat vládní manažery jako účastníky trhu. Partnerství PPP ovlivňuje lidi zahrnuté v něm.

•

PPP jako přesun rizika – Způsob odpovídání na finanční tíseň ze strany vlády a získání soukromých investorů.

•

PPP jako restrukturalizace veřejné správy – Uzpůsobení správního řízení a vypořádání se s požadavky.

•

PPP jako sdílení moci – Rozšíření moci horizontálně. Soukromě – vládní vztahy jsou změněny skrze étos spolupráce a důvěry, oboustranně prospěšné sdílení odpovědnosti, znalostí či risku, nebo kompromisy a vyjednávající odlišnosti.

B. Guy Peters (PhD., Maurice Falk Professor of American Government, ve své publikaci „With a little help our friends: public – private partnerships as institutions and instruments“) popisuje znaky PPP následovně: •

PPP zahrnuje dvě či více stran, přičemž minimálně jednou z nich je veřejnoprávní subjekt.

•

Každý ze zúčastněných je hlavním partnerem a může sám vyjednávat a uzavírat smlouvy.

•

Partnerství znamená trvalý vztah mezi zúčastněnými stranami s jistým pokračujícím vzájemným ovlivňováním.

•

Každý zúčastněný musí být schopný do partnerství vložit hmotný či nehmotný majetek.

•

Všichni partneři sdílí odpovědnost za výstupy svých aktivit.

B.G. Peters klade především důraz na důležitost sociologických a ekonomických aspektů jako jsou důvěra, součinnost, ochota investovat a sdílet odpovědnost. Nadále zdůrazňuje, že PPP je nepřetržitý proces vzájemného spolupůsobení a vyjednávání.

12

PPP zahrnuje „smluvní a finanční spojení veřejného sektoru se sektorem privátním za účelem zajištění poskytování veřejných služeb, nebo vybudování veřejného statku, jejichž poskytnutí nebo vybudování veřejnost od veřejného sektoru očekává nebo která je společensky žádoucí.

Do množiny PPP patří leasing, udělování koncesí a limitovaných licencí, projektové financování spojující veřejné a privátní finance, outsourcing ve státní správě, řízená konkurence, některé typy privatizací ve státem regulovaném prostředí, provozování služeb státu na základě dlouhodobých kontraktů.“ 1

1.2 Historie PPP projektů I když k definování veřejně – soukromého partnerství došlo teprve nedávno, samotná partnerství mají poměrně dlouhou historii. Již ve starém Římě byly monopolně zaměřené koncese využívaným právním nástrojem. Jejich pomocí docházelo i k udělování zvláštních a exkluzivních hospodářských práv, např. práva vařit pivo. Avšak nárůst popularity tento princip zaznamenal především v osmdesátých letech dvacátého století.

Nejdelší tradici má veřejně – soukromé partnerství v USA, kde v padesátých a šedesátých letech dvacátého století federální vláda stanovila PPP jako nástroj pro stimulaci soukromých investic v oblasti infrastruktury a regionálního ekonomického rozvoje. Za vlády prezidenta Cartera se staly explicitním nástrojem. Města byla povzbuzována upouštět od čistě soukromých investic a naopak rozvíjet veřejně – soukromá partnerství. Následník Cartera, prezident Regan se opět vrací k posilování soukromých investic.

Během osmdesátých let, PPP se stále více stávaly používaným nástrojem. Soukromí poskytovatelé byly schopni poskytnout vyšší kvalitu zboží a služeb s nižšími náklady, tím značně redukovaly vládní povinnosti a odpovědnosti. Stejně pak i za vlády prezidenta Clintona, PPP byl propagován jako klíčový prvek „urban policy“2.

Ovšem nebylo to pouze USA, kde PPP zaznamenalo v druhé polovině dvacátého století obrovský význam. První znaky PPP v Evropě pochází ze Španělska, kde do roku 1968 již byly rozpracované silnice s mýtným. V osmdesátých letech se počátky PPP objevují za vlády 1

Ministerstvo financí České republiky. Příloha č. 8 Partnerství veřejného a soukromého sektoru. Str.1. Dostupné z WWW: < http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/P08_doc.doc > 2 Městská výstavba, rekonstrukce

13

M. Thatcher ve Velké Británii, kde jsou preferovanou metodou ekonomické regenerace. Při zvažování konceptu PPP byla Velká Británie značně ovlivněna nejlepšími praktikami ve Spojených státech amerických. V pozdních osmdesátých letech se k užívání PPP přidávají další evropské země, například v Nizozemí v roce 1986 byla idea PPP představena v prohlášení vlády. Dokonce i ve vyspělé zemi jakou je Norsko, byl koncept PPP představen v minulém desetiletí. Po mnoho let se argumentovalo tím, že Norsko, díky svým příjmům z ropy, mělo pouze malý či žádný podnět sdílet rizika se soukromým sektorem. Nicméně v současné době norská vláda spolupracuje se subjekty soukromého sektoru v rozvoji infrastruktury.

Příklady využití PPP ve vyspělých zemích můžeme najít i mimo Evropu a USA. V počátku devadesátých let se koncept PPP objevil i v Austrálii jako reakce na nadměrné náklady a s tím i rizika spojená s pokrytím nákladů v rámci stavby mnoha velkých infrastrukturních projektů. První projekty v počátku devadesátých let byly zaměřeny na silnice s mýtným, nemocnice, v polovině let devadesátých to byly věznice, přístavy a sportovní stadiony, v druhé polovině let devadesátých letiště.

V mnoha zemích po celém světě můžeme sledovat podobný vývoj v angažování se soukromého sektoru a rozvoji veřejně – soukromého partnerství. Na první pohled za celou spoluprací subjektů těchto sektorů je podobné: ve všech zemích narůstá závislost vlád na finančních prostředcích a zkušenostech soukromého sektoru. Ovšem neexistují pouze rozdílné formy PPP, je možno zaznamenat i rozdíly v motivech a pravidlech zprostředkování v jednotlivých zemích. Rozvoj PPP souvisí především s nedostatkem finančních zdrojů veřejného sektoru. Členské státy EU jsou také ovlivněny výdajovými limity veřejného sektoru, které plynou z maastrichtských kriterií. V současné době se každoročně v celém světě realizuje tisíce projektů.

1.3 Typologie projektů PPP Existuje celá řada typů PPP. Rozsáhlost typologie „by neměla být chápána jako důkaz složitosti PPP jakožto fenoménu, nýbrž měla by sloužit jako ukázka toho, jak široké možnosti má zadavatel při výběru schématu PPP a do jaké míry lze takové schéma přizpůsobit jeho

14

konkrétním potřebám.“ 3 Nové typy se tedy vyvíjí s novými a specifickými charakteristikami projektů.

Jedním z charakteristických rysů PPP projektů, jakožto i veřejně – soukromého partnerství, je stupeň kontroly soukromého subjektu nad projektem, jeho spoluodpovědnosti a angažovanosti v projektu, následně pak to, že na soukromý sektor jsou přenášena v určité míře rizika a odpovědnost spojená s projektem. V čím větší míře roste zainteresovanost a participace soukromého subjektu na projektu, tím více jsou rizika na něj přenášena a naopak. Alokace rizik dle angažovanosti obou sektorů je znázorněna v Příloze A.

1.3.1 Charakteristiky typů PPP projektu Smlouvy o poskytování služeb Subjekt veřejného sektoru (zadavatel) uzavírá se subjektem soukromého sektoru (koncesionář) smlouvu na poskytování konkrétních služeb. Zadavatel financuje, vlastní a řídí zařízení, řeší problém znalostí a personálu. Tudíž v jeho kompetenci spadá projektová činnost, výstavba, financování, vlastnictví a provoz řízení. Údržbu zařízení můžou vykonávat subjekty obou sektorů. Poskytování služby je čistě v rukou soukromého sektoru. Výhodou tohoto typu PPP je, že veřejný sektor může těžit ze specializovaných odborných zkušeností soukromého sektoru, zvládat problém potřebného personálu a dosahovat potenciálních úspor nákladů. Na druhé straně nevýhodou je, že celkové řízení i investice zůstávají výlučně na veřejném sektoru.

Tento typ PPP se používá především pro výběr mýtného, instalace, údržba a odečet měřících zařízení ve vodohospodářství, sběr odpadu, zajištění a údržba vozidel nebo jiných technických systémů.

Smlouvy o provozu služeb Veřejný sektor se stará o financování zařízení, které vlastní a řídící kompetence oproti předešlému typu převádí na sektor soukromý. Úkolem soukromého sektoru je tak zajistit provoz řízení a poskytování služby. Údržba dle dohody v kompetenci veřejného či soukromého sektoru.

3

Šip, E.: Projekty PPP v oblasti Fondu soudržnosti. Ministerstvo pro místní rozvoj. 2005. Str.36. Dostupné z WWW:

15

Daný typ smlouvy skýtá několik pozitiv, jimiž podle PPP centra například je přenesení odpovědnosti za konkrétní závod, zařízení nebo službu na soukromý sektor. Dále že motivují ke zlepšené výkonnosti a technologickému pokroku a pomáhají při vytváření důvěry mezi veřejným a soukromým sektorem na trzích s malou zkušeností s PPP projekty. Negativem naopak bude, že státní instituce nese sama odpovědnost za investiční rozhodování.

Pronájem Veřejný sektor zařízení financuje a vlastní, případně plánování stavby zařízení zajišťuje i projektovou činnost a výstavbu. Soukromý sektor, v jehož kompetenci je provoz zařízení, údržba a poskytování služby, nese komerční riziko a podílí se na investičních zlepšeních. Oproti předchozím typům PPP – smlouva o poskytování služeb, smlouva o provozu služeb – se na partnera ze soukromého sektoru převádí obchodní riziko. Zda koncesionář bude dosahovat zisku, závisí na jeho schopnosti snižovat provozní náklady při současném zachování určené kvality služeb. Partnera z veřejného sektoru zůstává odpovědný za investice a rozšiřování sítě.

PPP typu pronájem se hodí na ty infrastrukturní systémy, které generují příjmy od uživatelů. Často se užívá v oblasti veřejné dopravy a vodního hospodářství.

BOT (Bulit – Operate – Transfer/Postav – Provozuj – Převeď) Subjekt soukromého sektoru postaví veřejné zařízení, na základě smlouvy s veřejným subjektem dané zařízení po určenou dobu provozuje a na konci této doby je převede do vlastnictví veřejného subjektu. U projektu typu BOT soukromý subjekt poskytuje částečné či úplné financování výstavby zařízení. Délka doby provozu musí být dostatečně dlouhá, tak aby zajistila soukromému subjektu návratnost investice. Do působnosti soukromého sektoru dále spadá projektová činnost, výstavba a provoz, údržba a poskytování služby. Uspořádání BOT se od DBFO (Navrhni – Postav – Financuj – Provozuj) liší tím, že v sobě nezahrnuje projektovou činnost. Dále také u formy BOT zařízení v průběhu smlouvy zůstává ve veřejném vlastnictví, kdežto v DBFO může být zařízení po dobu smlouvy ve vlastnictví soukromého sektoru. Silnou stránkou tohoto typu PPP je převod projektového, stavebního a provozního rizika a odpovědnosti, což je předpokladem urychlení výstavby, podporuje inovace soukromého sektoru, zlepšenou protihodnotu, kvalitu provozu i údržbu. Převod rizika poskytuje podnět pro přijetí přístupu kalkulace životního cyklu. Ovšem mezi optimalizací projektu a ochranou životního prostředí může nastat konflikt, což je jednou ze slabých 16

stránek. Smlouvy jsou komplikovanější a proces veřejné soutěže tak může trvat déle. Důležité je řízení smluv a monitorování výkonu. Pokud se provozovatel projektu ukáže jako nevhodný a neuspokojivý, znamená to další náklady, na převzetí projektu. V neposlední řadě tento typ nemusí přitahovat dostatečné množství soukromých investic, tím zavazuje veřejný sektor pro zajištění dlouhodobého financování.

Využívá se při výstavbě a provozu velkých infrastrukturních systémů jako jsou čistírny odpadních vod nebo masové tranzitní systémy.

DBFO (Design – Build – Finance – Operate/Navrhni – Postav – Financuj – Provozuj) Vlastnictví zařízení po dobu trvání smlouvy může být jak v kompetenci veřejného tak soukromého sektoru. Zbylé činnosti, projektová činnost, výstavba a provoz zařízení, financování, údržba a poskytování služby zůstávají čistě v rukou soukromého sektoru. Silné a slabé stránky jsou stejné jako u typu BOT, jen k nim přibývají další náležitosti. U silných stránek to jsou lépe předvídatelný a důsledný nákladový profil, větší potenciál urychlení programu výstavby, přitahuje finance soukromého sektoru. Zvýšený převod rizika na soukromý sektor by mohl zajistit, že dodavatelé ze soukromého sektoru při projektování přijmou přístup kalkulace životního cyklu. Na druhou stranu ke slabým stránkám přibývá ještě větší komplikovanost smluv a současně s tím se může oproti BOT prodlužovat proces veřejné soutěže.

Hodí se především pro projekty s výrazným provozním obsahem, jako jsou projekty z oblasti silniční dopravy, vodohospodářství a nakládání s odpady.

Koncese Vlastnictví zařízení je po dobu trvání smlouvy ve vlastnictví soukromého sektoru. Po ukončení smlouvy je převedeno na sektor veřejný. V kompetenci soukromého sektoru jsou projektová činnost, výstavba a provoz zařízení, financování, údržba i poskytování služby. U typu koncesí na rozdíl od DBFO má soukromý investor právo získávat náklady zpět přímo z uživatelských poplatků. Silné a slabé stránky jsou shodné s DBFO, navíc rozšířeny o následující položky. Mezi pozitivy se vyzdvihuje to, že usnadňuje zavedení principu – znečišťovatel platí a zvyšuje stupeň převodu rizika poptávky. Oproti DBFO mezi negativy přibývá to, že nemusí být politicky přijatelné a vyžaduje efektivní řízení alternativ/náhrad, například alternativní dopravní trasy, alternativní možnosti likvidace odpadů. 17

Využívá se zejména pro projekty z oblasti silniční dopravy, zásobování vodou (ne pro domácnosti) a nakládání s odpady.

Shrnutí Výše uvedený výčet typů PPP projektů není komplexní, existují mnohé další variace těchto smluv.4 Hlavním rozdílem mezi jednotlivými typy je alokace jednotlivých rizik mezi subjekty soukromého a veřejného sektoru.

Odborně a úspěšně aplikované varianty PPP zvyšují kvalitu i efektivnost veřejných služeb, a to včetně výkonu státní správy. Urychlují realizaci významných infrastrukturních projektů.

1.4 Princip PPP Princip modelu PPP lze jednoduše charakterizovat tak, že konkrétní veřejnou instituci nebo službu provozuje soukromý subjekt, nikoliv subjekt veřejný – stát či územně samosprávný celek (kraj, obec). Instituce veřejného sektoru jsou partnery soukromých subjektů, u kterých zadávají či nakupují služby pro klienta (občana), nebo zprostředkují nákup těchto služeb.

Veřejný a soukromý subjekt, dle koncesní smlouvy zadavatel a koncesionář, musí být v rovnocenném postavení.

1.5 Zaměření PPP Koncept PPP je možno využít především při: •

rekonstrukci a údržbě stávající infrastruktury

•

realizaci projektu „greenfield“ – zajištění a provozování nové infrastruktury na „zelené louce“

•

realizaci projektu „brownfield“ – obnova opuštěných a znečištěných území

4

Dalšími typy PPP projektů mohou být: DB (Design-Build-Maintane/Projektovat-Postavit-Udržovat), DBO (Design-Build-Operate/Projektovat-Postavit-Udržovat), DBFT (Design-Build-Financovat-Převést/ProjektovatPostavit-Financovat-Převést) a další.

18

Tabulka 1: Využití konceptu PPP v různých sektorech Sektor

Příklady obsahu

Doprava

veřejná dopravní infrastruktura, dálnice, silnice, tunely, okruhy

Zdravotnictví

infrastruktura a podpůrné služby, ubytovací kapacity

Školství

školní areály, ubytovací kapacity

Justice

věznice, soudní budovy, administrativní prostory

Obrana

trenažéry, technika zázemí

Vodohospodářství

úprava a distribuce pitné vody, čističky odpadních vod správa nemovitostí, správa

Nemovitostní a bytová oblast městských bytových domů Brownfield developement

využití znečištěných nebo opuštěných prostor a objektů

Urban developement městská výstavba, rekonstrukce Pramen: Seznamte se s PPP. Zapojení soukromého podnikání a zdrojů do poskytování veřejných. Praha 2005. (Interní materiál PPP Centra), Str. 4.

1.6 Obecné znaky a podmínky PPP projektu PPP projekty jsou specifické svými znaky a dále podmínkami, které by měly splňovat.

Podmínky: •

subjekty veřejného a soukromého sektoru vzájemně spolupracují na základě jasného smluvního vztahu,

•

zodpovědnosti, náklady a rizika jsou jasně rozděleny na základě smluvní dokumentace mezi oba subjekty,

•

naplnění cílů veřejného i komerčního charakteru,

•

dosažení vyšší hodnoty za peníze pro veřejný sektor, díky vzájemné spolupráci a zapojení specifických znalostí a schopností obou zúčastněných stran.

Obecné znaky: •

Rozsah – PPP projekty dosahují hodnoty stovek miliónů korun.

•

Dlouhodobost – PPP projekty představují dlouhodobý smluvní vztah (20-40 let).

19

•

Měřitelné výstupy služeb – U PPP projektů veřejný sektor zadává výstupy/cíle požadované služby, které soukromý sektor zajišťuje (u klasického zadání – veřejné zakázky veřejný sektor stanovuje vstupy).

•

Přenos rizika – PPP projekty jsou strukturovány tak, aby rizika byla optimálně alokována. Podstatná část rizik musí být přenesena na soukromý sektor, aby byla dosažena hodnota za peníze, klíčový ukazatel PPP. Jelikož splácení investovaného privátního kapitálu (investora, bank) závisí na dlouhodobém plnění požadované kvality služby, riziko ztráty investovaného kapitálu nese soukromý sektor.

•

Inovace – Cílem PPP projektu je nejen zajištění financování, ale i využití organizačních a inovačních schopností soukromého sektoru k zajištění a provozování veřejné služby efektivněji, než činí stát.

•

Vedlejší „non – core“ služby – V koncesní smlouvě budou zahrnuty pouze vedlejší „non – core“ služby (např. budování infrastruktury včetně ubytovacích kapacit, výstupů informačních technologií atd.), nikoliv však hlavní veřejné „core“ služby (např. veřejný systém školství, policejní dozor, soudnictví atd.), které jsou nadále vykonávány a kontrolovány veřejnou správou.

•

Rozvoj trhu – PPP představuje skutečnou obchodní příležitost. Subjekty soukromého sektoru budou více motivovány vstoupit na daný trh a investovat na něm. Vytvoří se efektivní a kompetitivní proces.

Souhrnným výsledkem takto dobře připraveného PPP projektu je vzájemná spokojenost, promítající se v rámci dlouhodobé spolupráce subjektů veřejného i soukromého sektoru, ze které plynou oboustranné výhody. Veřejný sektor má možnost za své peníze získat vyšší hodnotu, vyšší kvalitu za stejné náklady, či stejnou kvalitu za nižší náklady. Na druhé straně soukromý sektor těží především z možnosti dlouhodobých příjmů z vhodného projektu. Ekonomická výhodnost pro veřejný sektor je rozhodující podmínkou takového vhodného PPP projektu. I když subjekt soukromého sektoru nemusí zpočátku (v krátkodobém hledisku) realizovat projekt za nižší náklady, avšak právě z dlouhodobého hlediska má tendenci náklady snižovat. Lze předpokládat, že dosáhne nižších nákladů na projekt, než kdyby jej realizovala samotná instituce veřejného sektoru z vlastních zdrojů. Předpoklad splnění dané podmínky je důležitý pro realizaci projektu formou veřejně – soukromého partnerství.

20

2 VÝHODY A NEVÝHODY PPP PROJEKTU, ANALÝZA MOŽNÝCH RIZIK Partnerství veřejného a soukromého sektoru poukazuje na to, že dané partnerství „nabízí četné výhody pro dodávku služeb a zajištění veřejné infrastruktury, za podmínek, že bude pojato komplexně a dlouhodobě.“5

Evropská komise identifikovala čtyři hlavní role soukromého subjektu v partnerství: •

poskytovat dodatečný kapitál

•

poskytovat alternativní management, zkušenosti a dovednosti

•

poskytovat „užitnou hodnotu“ pro konečné uživatele a veřejnosti

•

lépe identifikovat potřeby a zajistit optimální užití zdrojů

Díky těmto rolím lze navýšit hodnotu veřejných služeb. Partnerství veřejného a soukromého sektoru s sebou přináší nejen výhody oproti „tradičnímu zajištění“ veřejnou zakázkou, ale i rizika. Tato rizika je možné redukovat. Klíčovým aspektem tohoto partnerství je rizika rozdělit mezi strany tak, že každá strana ponese ta rizika, která je schopna nejlépe řídit. Soukromý i veřejný sektor vzhledem ke komplexnosti, dlouhodobosti a rozsahu daného partnerství musí věnovat zvýšenou pozornost problematice rizik.

2.1 Výhody PPP projektů Při vhodném strukturování mají PPP projekty potenciál vytvářet pro představitele veřejného sektoru a uživatele veřejných služeb značné výhody/přínosy. Přínosy/výhody jsou uvedeny v Tabulce 2.

5

PIERROT, J.Y., CHATELUSE,G.: Financování infrastruktur a veřejných služeb, Francouzská zkušenost předávaná ve světě. 2001. MD ČR. Str.15. Dostupné z WWW:

21

Tabulka 2: Klasifikace výhod/přínosů Klasifikace výhod/přínosů Fiskální výhody

Technologické přínosy Sociální výhody Politické přínosy

Skupiny výhod/přínosů Užitná hodnota – „Value for money“ Optimální převod rizik Zajištění veřejných služeb s co nejnižšími náklady pro veřejný sektor Dodatečné zdroje Přenos technologií a zkušenosti Vyšší kvalita služeb Rychlejší realizace Dostupnost veřejných služeb Zlepšování životního prostředí Řízení a kontrola ve veřejného sektoru

Autorka

2.1.1 Fiskální výhody Užitná hodnota – „Value for money“ Soukromý sektor je v porovnání s veřejným sektorem spojován s větší hospodárností při využívání prostředků. A to především díky kalkulaci a tendenci minimalizace nákladů v poměru ku příjmům a stanovování cen vedoucí k ziskovosti sektoru. Důsledkem potřeby dosahování zisku v soukromé sféře je tak efektivní vynakládání prostředků. Z této skutečnosti by měl veřejný sektor vycházet i při zvažování realizace PPP projektu.

Partnerství veřejného a soukromého sektoru vyžaduje, aby výsledný ekonomický přínos (užitná hodnota) spolupráce subjektů těchto sektorů byl vyšší než ekonomický přínos při poskytování služby veřejným sektorem. Při výpočtu je třeba výslednou užitnou hodnotu posuzovat komplexně a nikoliv pouze hotovostní náklady veřejného rozpočtu. Porovnávají se celkové – kvantitativní i kvalitativní hodnoty, které veřejný sektor získává nejen vzhledem k vynaloženým nákladům při zajištění služby z vlastních zdrojů, ale přičítá se i hodnota rizik, za kterou soukromý sektor převzal odpovědnost. Tyto odpovědnosti jsou definované tak, aby soukromý subjekt převzal co nejvíce odpovědností a přitom si subjekt veřejného sektoru ponechal dostatečnou míru kontroly a vymezenou flexibilitu řízení vztahu se soukromým subjektem.

K odpovědnostem se ovšem přímo úměrně vážou rizika. Subjekt soukromého sektoru může být kromě jiného odpovědný i za financování projektu, které zajišťuje buď z vlastních zdrojů nebo si půjčí prostřednictvím instrumentů finančních institutů. Poskytovatelé finančních prostředků ocení rozsah rizik a stanoví cenu peněžních zdrojů (úroky, výnos na kapitál). Cenu financování lze vnímat jako náklady financování veřejného sektoru plus dodatečné náklady 22

spojené s riziky převzatými soukromým podnikatelem. Cena financování projektu je tím dražší, čím více rizik je v projektu PPP převedeno na soukromého podnikatele. Veřejný sektor si nechá subjektem soukromého sektoru zajistit službu, kterou sám není schopen zajistit s takovou efektivitou a kontroluje, zda je poskytována v požadované kvalitě, množství a čase. Zajištění služby pak zaplatí.

Projekty, u kterých by se již ve fázi přípravy ukázalo, že danou výhodu vyšší užitné hodnoty nepřinesou, nemá smysl

Obrázek 1: Přenesení rizik na soukromý sektor I.

Pramen: MEREŽKO,P.: „VALUE FOR MONEY“ v projektech PPP...ve škole nás učili „UŽITNÁ HODNOTA“!Technologies & Prosperity. Str.27. Dostupné z WWW: < http://www.tapmag.cz/editorials/pdf/T%26P_07_05_web.pdf >

Obrázek 2: Přenesení rizik na soukromý sektor II.

Pramen: MEREŽKO,P.: „VALUE FOR MONEY“ v projektech PPP...ve škole nás učili „UŽITNÁ HODNOTA“! Technologies & Prosperity. Str.27. Dostupné z WWW:

23

Optimální převod rizik Základním principem PPP projektu je přidělit rizika té straně, která je dokáže nejlépe řídit, a to s nejnižšími možnými náklady. Cílem není přenést co nejvíce rizik, ale spíše riziko rozdělit – optimalizovat tak, aby bylo dosaženo co nejlepší hodnoty. Každá strana tak podstupuje ta rizika, která dokáže lépe řídit. „Provedené výzkumy (ACCA 20056; OFDMFM 20057) ukazují, že správný odhad velikosti rizika a jeho rozdělení ovlivňuje ze 60 % úspěšnost PPP projektu resp. hodnotu dosažených úspor.“ 8

Projekty PPP s sebou často přináší zvýšené riziko spojené s vysokými náklady na realizaci stavby či finančními částkami vloženými do operace a nejistotou návratnosti. Efektivní rozdělení tohoto rizika závisí na rozsahu služby poskytované subjektem soukromého sektoru, nad kterým by měl mít i kontrolu a nést zodpovědnost. Pokud si však veřejný sektor bude chtít ponechat nad vlastnictvím příliš z kontroly a zároveň chtít delegovat co nejvíce rizik na sektor soukromý, odrazí se to v ceně za projekt. Soukromý subjekt zvýší cenu. Mohlo by se stát i to, že se projekt stane časem neuskutečnitelným. Základní princip – přidělit riziko té straně, která je schopná ho nejlépe řídit, vede k lepší kontrole celého rozsahu rizik projektu po celou dobu jeho realizace.

Zajištění veřejných služeb s co nejnižšími náklady pro veřejný sektor Zahraniční zkušenosti poukazují na to, že mnoho činností prováděných veřejným sektorem lze provést s efektivnějším vynaložením nákladů při zapojení soukromého sektoru a aplikaci některých manažerských a organizačních dovedností. V rámci PPP projektů se velmi často požaduje, aby byl soukromý sektor odpovědný nejen za výstavbu, ale i za údržbu a provoz. Pro soukromý sektor to je silná motivace k minimalizaci nákladů po dobu trvání projektu, což v rámci tradičního rozpočtování není veřejného sektoru snáze dosažitelné.

6

ACCA 2005: Evaluating the Operation of PFI in Roads and Hospitals, Research Report no.84, London OFDMFM 2005: Review of Opportunities for Public Private Partnerships in Northern Ireland, Belfast. Ve studii autoři vyhodnotili výsledky projektů PPP ve Velké Británii, pokusili se také poukázat na nejčastější chyby spojené s jejich implementací. Upozorňují především na nesprávné rozdělení rizik spojených s realizací projektů. 8 PAVEL,J.: PPP projekty v ČR - šance nebo riziko? Implementace projektů v České republice a její rizika. Praha 2007. Str.17. Dostupné z WWW: < http://www.transparency.cz/pdf/vz_analyza_ppp_implementace.pdf > 7

24

Dle Velké Británie je až kolem 80 % projektů dokončeno včas, aniž by byl překročen rozpočet a k tomu to, že díky konceptu PPP je možné dosáhnout 10 – 20 % úspor po dobu životnosti infrastruktury. 9

Dodatečné zdroje Subjekt soukromého sektoru dokáže generovat další příjmy z fondů EU a snižovat tak náklady veřejného sektoru na zajištění veřejných služeb. Soukromý subjekt přináší možnost pokračovat v projektech i tehdy, kdy jsou veřejné zdroje omezené. Zrealizují se tak velké investice. Zajištění veřejné služby pomocí kapitálu soukromého sektoru při nedostatku veřejných zdrojů patří k nosným myšlenkám projektu PPP. Využití možnosti soukromého financování projektu umožňuje rozvinutí místního finančního trhu a usnadňuje i přístup na mezinárodní finanční trhy; přiláká zahraniční kapitál.

2.1.2 Technologické přínosy Přenos technologií a zkušeností Technologický přínos je možné vidět na úrovni a kvalitě zkušených mezinárodních expertů – konstruktéři, technici, konzultanti, finančníci, právníci a další specialisté a organizace mezinárodního postavení. Soukromý sektor je vybaven znaleckými posudky na vysoké úrovni. Zároveň je vnitřním poradcem veřejné autority. Přenes technologií a zkušeností se promítá i do místních podniků, které se podílejí na projektech a do řízení. Důležitým krokem bude školení místních zaměstnanců. Výsledkem může být nejen snížení nákladů, zkrácení dodacích lhůt, zlepšení funkčních návrhů a procesů výstavby, ale i lepší management údržby a provozu aktiv.

Vyšší kvalita služeb Další výhodou, kterou by projekty PPP měly přinášet, je dosažení vyšší kvality poskytované služby. Mezinárodní zkušenosti naznačují, že kvalita služby zajištěná v rámci partnerství veřejného a soukromého sektoru je často vyšší než při „tradičním“ zajištění veřejnou zakázkou. Důsledkem může být lepší integrace služeb, vyšší úspory z velkosériové výroby, zavedení inovací v oblasti poskytování služeb či motivace k výkonu, jako i pokut za nedodržení dané kvality, které jsou součástí PPP smluv. Samotná výhoda vyplývá z mechanismu odměňování soukromého subjektu partnerství, pokud je na něj přeneseno 9

Seznamte se s PPP, Zapojení soukromého podnikání a zdrojů do poskytování veřejných. Praha 2005. Str.10

25

riziko dostupnosti služby. Platby soukromému subjektu z veřejných zdrojů přímo závisí na míře plnění smluvních podmínek partnerství, tudíž je motivován zajistit předmět v takové kvalitě, jakou samotný zadavatel vyžaduje. Veřejnému sektoru se tak naskýtá možnost nadefinovat zadání projektu tak, aby byla kvalita požadovaného výstupu vyšší než v případě realizace projektu bez účasti soukromého subjektu.

Rychlejší realizace Přesun rizika spojený s odpovědností za navržení, výstavbu, v kombinaci s platbami za dostupnost služeb, motivuje soukromý sektor k tomu, aby realizace kapitálových projektů proběhla v co nejkratší době. Podle zprávy MF Velké Británie byl v případě realizace projektů PPP dokončen ve stanoveném termínu řádově vyšší počet projektů než v případě realizace projektů veřejnou zakázkou (klasický způsob). 10

Graf 1: Srovnání termínů dokončení staveb ve Velké Británii při zadání veřejné zakázky na základě PPP a klasickým způsobem

Pramen: HROMADA, E.: Partnerství veřejného a soukromého sektoru v České republice. 2005. Risk-management.cz. Dostupné z WWW: < http://www.riskmanagement.cz/index.php?clanek=5&cat2=4&lang= >

2.1.3 Sociální výhody Dostupnost veřejných služeb

10

HROMADA, E.: Partnerství veřejného a soukromého sektoru v České republice. 2005. Risk-management.cz. Dostupné z WWW: < http://www.risk-management.cz/index.php?clanek=5&cat2=4&lang= >

26

Většina infrastrukturních projektů, jejichž implementace je zajištěna prostřednictvím PPP, má okamžitý a přímý sociální rozsah. Nabízí pohodlnější dopravu, nové komunikační systémy a další. Pokud jsou implementovány rychle a efektivně, skutečné přínosy vzrůstají. Zároveň se zvyšuje životní standard. Některé případy poukazují na skutečnost, že partnerství veřejného a soukromého sektoru nabízí nová řešení ve prospěch sociálně slabé populace (voda v La Paz či v Manille; odpadky v Caracasu; apod.).

Voda byla často pokládána za bezplatný zdroj. V minulosti uplatňovaly mnohé země politiku velmi nízkých cen, což vedlo k plýtvání vodou. V mnoha případech nebyly veřejné organizace schopny ani zajistit požadované investice k uskutečnění nejnutnějších oprav. To především znevýhodňuje nejchudší vrstvy, jež jsou bez přístupu ke zdroji vody a musí platit až stonásobně vyšší cenu, k tomu za zvýšených hygienických rizik. Přibližně 25 % světové populace trpí nedostatkem vody a v roce 2025 by to mohlo být až 65 %, přičemž globální spotřeba vody se zvyšuje o 2,5 % (dvakrát rychleji než celkový růst populace). 25 milionů osob ročně umírá či jsou vážně poškozeny v důsledku nemocí přenášených infikovanou vodou. Nedostatek vody zabraňuje ekonomickému rozvoji. V mnoha zemích je tak prioritou racionální řízení systému vodních zdrojů. Multilaterální společnosti jako například Světová banka, či regionální rozvojové banky začaly investovat v oblasti vodohospodářství. Avšak tyto investice se ukazovaly jako průměrně efektivní. Chyběla koncepce a řízení jako takové.

Od počátku devadesátých let se Světová banka spolu s Mezinárodním měnovým fondem snaží motivovat vlády, aby přešly na soukromou správu těchto zdrojů, převážně v oblasti distribuce vody a jejího čistění. K rozvoji soukromého sektoru v oblasti vodohospodářství došlo koncesí správy vody a jejího čištění v roce 1993 v Buenos Aires. Koncesní smlouva byla udělena mezinárodnímu konsorciu na 30 let na základě mezinárodního tendru pod záštitou Světové banky. Projekt zahrnuje 12 milionů obyvatel. Investice ve výši 4 miliardy dolarů během udělené koncese umožní napojit 100 % populace na pitnou vodu a 100 % na čističky. Údaje z roku 1999 ukazují, že soukromé společnosti celosvětově poskytují pitnou a upravovanou vodu 400 milionům obyvatel.11

Zlepšování životního prostředí

11

PIERROT, J.Y., CHATELUSE,G.: Financování infrastruktur a veřejných služeb, Francouzská zkušenost předávaná ve světě. 2001. MD ČR. Str.89-92. Dostupné z WWW:

27

Veřejně.soukromá partnerství je ve většině případů schopno lépe zajistit služby související s životním prostředím jako jsou čištění vody, likvidace odpadů a další. Sektor služeb související s životním prostředím podléhá neustálému rozvoji. Velké mezinárodní společnosti se čím dál více zaměřují na ochranu životního prostředí. Přizpůsobují se přísným nařízením, jsou schopny adaptovat svou nabídku na měnící se požadavky. K zajištění funkčnosti daného typu služeb je zapotřebí velkých investic. Partnerství nabízí ta řešení, která jsou s ohledem na kvalitu služeb, ekonomické možnosti subjektu veřejné sféry a uživatele a na požadavky v oblasti ochrany životního prostředí nejsnáze aplikovatelná.

2.1.4 Politické přínosy Řízení a kontrola ve veřejném sektoru V rámci PPP projektu si veřejný sektor zachovává kontrolu nad daným projektem pomocí definování standardů dodávaných služeb a kontroly výkonu. Na soukromý sektor je přenesena působnost poskytování veřejných služeb. Veřejný sektor plní funkci kontrolora a regulátora. Zaměřuje se na plánovaní služby a monitorování výkonu.

Díky veřejně-soukromému partnerství vzniká ve veřejných službách konkurence, jež vede k realizaci veřejné infrastruktury za co nejlepších podmínek a co nejnižších nákladů. Povaha a rozsah možných přínosů z PPP závisí nejen na míře implikace obou partnerů – druhu realizovaného projektu, na samotné kvalitě projektu, ale i na místních podmínkách a omezeních a na konkrétních podmínkách smlouvy, kterou se řídí vztahy obou partnerů.

2.2 Rizika a nevýhody projektů Rizika jsou významným faktorem, který může významně ovlivnit jak průběh projektu, tak i jeho očekávaný výsledek, a to z hlediska nákladů, kvality nebo času.

Existují různé definice rizika: •

pravděpodobnost či možnost ztráty, obecně nezdaru,

•

variabilita možných výsledků nebo nejistota jejich dosažení,

•

odchýlení skutečných a očekávaných výsledků,

•

pravděpodobnost jakéhokoliv výsledku odlišného od výsledku očekávaného,

•

nebezpečí chybného rozhodnutí atd. 28

Rizika je nezbytné identifikovat, vyhodnotit možný důsledek při jejich výskytu, alokovat je mezi veřejný a soukromý sektor. Jak již bylo zmíněno výše, přidělení rizik tomu subjektu, který je nejlépe schopen je zvládat, patří mezi výhody partnerství veřejného a soukromého sektoru.

Princip řízení rizik v rámci PPP projektů zahrnuje následující kroky: •

Identifikace rizik

•

Ohodnocení rizik

•

Alokace rizik mezi veřejný a soukromý sektor

•

Ošetření rizik

•

Průběžný monitoring a kontrola

2.2.1 Identifikace rizik Identifikace všech relevantních rizik, která mohou konkrétní projekt ohrozit, je prvním krokem analýzy rizik. Žádné riziko či riziková událost nesmí být opomenuta, či naopak započítána dvakrát. Jelikož se riziko může vyskytnout kdykoli v průběhu projektu, nejedná se o jednorázový proces prováděný v přípravné fázi projektu, ale o aktivitu prováděnou průběžně během životního cyklu PPP projektu s cílem odhalit nová možná rizika a včas na ně zareagovat.

Metodika kategorizace jednotlivých rizik PPP projektů se může lišit především v souvislosti s odlišným přístupem jednotlivých zemí. Příkladem může být klasifikace rizik ve Francii na rizika obecná, rizika specifická pro soukromý sektor a rizika specifická pro veřejný sektor. Hlavní kategorii rizik tvoří technická rizika (koncepce, stavba), finanční rizika, rizika poptávky, příjmová rizika a rizika vyšší moci (Příloha B). V České republice vydalo PPP Centrum společně s Ministerstvem financí ČR materiál12, který se podrobně zabývá vymezením různých typů rizik. Tabulka 3 uvádí základní kategorizaci rizik.

12

Příloha I – Katalog rizik PPP projektů, PPP Centrum

29

Tabulka 3: Kategorizace rizik Kategorie rizik

Skupiny rizik

Stavební a projekční rizika

Stavebně technologická a projekční rizika Rizika lokality

Rizika chybných technologií, sítí a souvisejících služeb

Riziko projektové dokumentace Riziko konstrukce / stavby Riziko překročení stavebních nákladů Riziko znečištění lokality/okolí během realizace projektu I., II. Riziko vlivu projektu na ŽP během životnosti projektu I., II. Riziko stávajícího objektu Riziko dostupnosti lokality Riziko vlastnictví lokality Riziko stavu lokality Riziko sítí (utilit) nacházejících se na lokalitě (v místě stavby) Riziko územního plánu Riziko stavebního povolení Riziko kulturního /archeologického dědictví Riziko chráněné krajinné oblasti Riziko vady v průběhu realizace projektu Riziko vady v průběhu životnosti projektu Riziko chybné technologie Riziko technologické nedostatečnosti Riziko neočekávaného přerušení dodávky energie, výpadku utilit a podpůrných systémů I., II.

Riziko likvidity

Kreditní rizika Rizika nesplnění závazků / riziko dostupnosti

Riziko dostupnosti (nedodržení závazků soukromým sektorem) Riziko nedodržení závazků veřejným sektorem Selhání protistrany I., II. Riziko koncentrace Riziko zamítnutí partnerství

Riziko poptávky I., II.

Tržní rizika

Riziko zvýhodnění konkurence

Ostatní tržní rizika Politická rizika

Vnější rizika

Rizika vyšší moci

Ostatní vnější rizika

Operační rizika Rizika související se zařízením

Rizika související s lidmi Bezpečnostní rizika

Měnové riziko Inflační riziko Úrokové riziko Riziko defaultu (selhání) vlády Nadnárodní politické riziko Riziko přírodní katastrofy Riziko terorismu Riziko válečného konfliktu Legislativní riziko / daňové riziko obecného charakteru Legislativní riziko / daňové riziko specifického charakteru Riziko dodatečných povolení Riziko situace v odvětví / stávky Riziko vstupů (materiálu) Riziko údržby, oprav, modifikace a adaptace Riziko nízké zůstatkové hodnoty Riziko neodpovídajících pracovních sil / riziko nezastupitelnosti Riziko nedostatku lidských zdrojů Riziko pracovně právních sporů Riziko selhání lidského faktoru Riziko podvodu, nelegálního jednání

30

Strategická rizika

Smluvní rizika Ostatní strategická rizika

Riziko bezpečnosti technologických systémů Riziko poškození, krádeže Riziko odpovědnosti třetím stranám Riziko změny smlouvy Riziko porušení obecně závazných předpisů Riziko strategického rozhodnutí Reputační riziko

Autorka, pramen: Přístup k řízení rizik v oblasti PPP příloha I.: Katalog rizik PPP projektů, PPP Centrum.

Stavebně – technologická a projekční rizika přímo souvisí s pracemi na konkrétním projektu, realizací i provozem dané infrastruktury. Rizika se týkají lokality konkrétního projektu, projekčních a stavebních prací, výstavby, konstrukce a dodávek technologií. Daná rizika zahrnují: •

Stavební a projekční rizika, která mohou negativně ovlivnit realizaci projektu, nebo dodávání služby v důsledku vzniku problémů při stavbě, konstrukci, či projekčních pracích. Tato rizika byla definována Eurostatem13. Ve většině případů jsou alokována na soukromý sektor. Výjimky tvoří Riziko znečištění lokality/okolí během realizace projektu I. a Riziko vlivu projektu na životní prostředí během životnosti projektu I.

•

Rizika lokality se odvíjí od stavu lokality, ve které má být konkrétní projekt (stavba, konstrukce) realizován. Nepříznivý stav lokality (poloha, kontaminace, podmínky půdního položí atd.) má negativní vliv především na realizaci projektu. Po ukončení realizační fáze a přechodu do fáze životnosti se obvykle výskyt těchto rizik snižuje. Část rizik bývá alokována na soukromý sektor a část na veřejný. Mezi rizika převáděná na veřejný subjekt se řadí rizika, se kterými se soukromý sektor neumí vypořádat – riziko územního plánu, riziko sítí (utilit) nacházejících se na dané lokalitě (riziko je sdílené), riziko kulturního/archeologického dědictví, riziko chráněné krajinné oblasti.

•

Rizika chybných technologií, sítí a souvisejících služeb se mohou odvíjet od technologické nedostatečnosti aktiv předávaných veřejnému sektoru, či vyplývat z vad a výpadku sítí a podpůrných služeb. S výjimkou rizika neočekávaného přerušení dodávky energie (utilit) a podpůrných systémů II jsou rizika alokována na soukromý sektor.

Kreditní rizika souvisí s finanční stránkou projektů. Důsledkem jejich výskytu bude zvýšená cena nebo zpoždění a tím prodražení ceny projektu a ztráta ekonomické rentability. Do této kategorie spadají: •

Riziko likvidity, které plyne z momentální nesolventnosti soukromého sektoru, dočasné nedostupnosti zdrojů. Soukromý subjekt není schopen dostát své závazky

13

Evropský statistický úřad

31

vůči subdodavatelům, nebo veřejnému sektoru a dochází k opoždění realizace projektu. Riziko likvidity nese soukromý sektor. •

Riziko nesplnění závazků/riziko dostupnosti se pojí k subjektům veřejného i soukromého sektoru. Špatný odhad finanční kapacity stavitele či subdodavatelů může mít za následek stavitelovu neschopnost dostát svým závazkům. „Veřejné“ riziko plyne z toho, že tento veřejný orgán neplní specifické závazky. Riziko dostupnosti je riziko, že nebudou výstupy dodány v množství nebo kvalitě, která byla dohodnuta. Eurostat doporučil alokovat riziko dostupnosti na soukromý sektor.

Tržní rizika mohou nastat z důvodu neexistence zaručené a spolehlivě kvantifikovatelné míry poptávky po veřejných službách. Vznik tržních rizik ovlivňují i makroekonomické ukazatele jako úroková míra, míra inflace, měna a další. Dělí se na: •

Riziko poptávky I. (II.) vzniká při nedostatečné poptávce po produktu či službě, jehož dodavatelem (provozovatelem) je soukromý (veřejný) sektor. Riziko poptávky, jinak řečeno riziko návštěvnosti je charakteristické u projektů v oblasti infrastruktury, zejména u zcela nových dopravních staveb. V tomto případě je riziko mnohem větší, než kdyby šlo o pouhou modernizaci existující infrastruktury. A to zejména v případě, kdy tomuto novému dílu konkuruje bezplatné dílo či dílo, jehož používání je považováno ze méně nákladné (například nová dálnice s mýtným a alternativní bezplatné dopravní spojení). Poptávka se hned na začátku těžko zjišťuje; chyby v jejím odhadu mohou vést k selhání projektu, ať už je požadovaná cena jakákoli.

•

Riziko zvýhodnění konkurence nastává v případě podpory projektu konkurenčního charakteru veřejným sektorem. Následně se snižuje poptávka po službě dodávané a provozované veřejným sektorem. Riziko je alokováno na veřejný sektor.

•

Ostatní tržní rizika jsou ovlivněna vývojem makroekonomických identifikátorů, patří sem měnové, úrokové a inflační riziko. Tato rizika jsou tím vyšší, čím delší je doba trvání smlouvy a doba návratnosti. S výjimkou inflačního rizika jsou alokována na soukromý sektor.

Vnější rizika nejsou způsobena samotnými aktéry projektu, nýbrž vznikají vlivem vnějšího prostředí. Jejich řízení je problematické. Rizika mohou mít finanční a obchodní dopad na soukromé partnery, jakož i na výkon veřejné služby a na projektové náklady veřejného orgánu. Rizika jsou obvykle sdílena oběma partnery. Mezi tato rizika patří například:

32

•

Politická rizika vyplývají z národní či mezinárodní situace. Může se jednat o události jako je embargo na dodávku surovin, odmítnutí pracovního povolení pro zahraniční experty atd. K vyšším politickým rizikům přispívá i nezkušenost jak veřejného i soukromého sektoru s PPP projekty.

•

Rizika vyšší moci jsou rizika, která vyplývají z přírodních katastrof, válečného konfliktu či terorismu.

•

Ostatní vnější rizika. Mezi ně lze zahrnout např. legislativní riziko. Veřejně-soukromá partnerství se vyznačují dlouhodobým smluvním vztahem. V tomto období může docházet k legislativním změnám, které pak mohou být příčinou legislativních rizik. Otázkou je způsob legislativního vymezení. V každé zemi může být PPP diferencovaně legislativně vymezeno, tak aby vyhovovalo místním podmínkám. V některých zemích jako je třeba Irsko a Portugalsko existuje speciální zákon, v jiných je ošetřen na základě několika obecných zákonů. V České republice je PPP upraveno jak speciálními zákony – Koncesní zákon č. 139/2006 Sb. (Zákon o veřejně soukromých partnerstvích), Zákon o veřejných zakázkách č.137/2006, které vešly v platnost až k 1.1.2006, tak dalšími obecnými předpisy jako jsou například Stavební zákon č. 183/2006 Sb., Obchodní zákoník č. 513/1991 Sb., Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů č. 250/2000 Sb. a další. Mimo jiné národní legislativa musí obecně respektovat základní zásady14 vyplývající ze Smlouvy o založení Evropského společenství.

Operační rizika jsou spojena s fází provozu a údržby. Rizika jsou alokována převážně na soukromý sektor. Do této skupiny rizik spadá: •

Rizika související se zařízením. Příčinou mohou být problémy týkající se zařízení, materiálových vstupů nezbytných pro projekt či nezbytné údržby a opravy během životnosti projektu.

•

Rizika související s lidmi vyplývají ze špatné dostupnosti, neodpovídající kvalifikaci lidských zdrojů nebo z pracovně právních sporů.

•

Bezpečnostní rizika mohou vznikat díky nedostatečnému zabezpečení. Jeho důsledek může negativně ovlivnit projekt.

14

Podrobné informace dostupné z WWW:

33

Strategická rizika se mohou objevit jak v průběhu projektu, tak i po jeho dokončení. Nejčastěji plynou z chybných či nekoncepčních rozhodnutí instituce veřejného sektoru. Dělí se na: •

Smluvní rizika, jejichž příčinou mohou být nekvalitně připravené smlouvy, porušení smlouvy či obecně platných předpisů.

•

Ostatní strategická rizika. Těmto rizikům často předchází špatná rozhodnutí veřejného sektoru.

Následující rizika nebyla zahrnuta v Katalogu rizik PPP projektů, přesto by neměla být opomenuta. Je dobré na ně upozornit.

Etická rizika Etická rizika vyplývají v případě porušení etických, morálních hodnot (například korupce). Účelem dokumentu PPP Centra „Etický kodex pro PPP projekty“ je podporovat žádoucí standardy všech zúčastněných – ze strany veřejného i soukromého sektoru, kteří se podílí na přípravě i realizaci PPP projektu. Mezi základní hodnoty pro vybudování a udržení důvěry veřejnosti patří zákonnost a nestrannost při rozhodování a rovný přístup ke všem fyzickým i právnickým osobám. Etický kodex upravuje: •

Obecné zásady – Subjekty, které jsou zainteresovány na projektu PPP, vykonávají svou práci v souladu s Ústavou České republiky, zákony a dalšími platnými právními předpisy. Zároveň činí vše nezbytné pro to, aby jednaly v souladu s ustanoveními tohoto Kodexu.

•

Základní principy zachování transparentnosti PPP projektů a vzájemných vztahů členů pracovních skupin PPP projektů – Jasně definované role a odpovědnosti všech členů PPP týmu, veřejná dostupnost informací a transparentnost informací, čestné a bezúhonné jednání.

•

Poskytování informací (komunikační strategie) – Na základě schválené komunikační strategie projektu jsou poskytovány informace o projektu. O vývoji projektu veřejnost informuje komunikátor, zástupce veřejného sektoru.

•

Případný střet zájmů soukromého a veřejného sektoru

•

Chování v případě podezření z porušení Etického kodexu – V případě zjištění újmy či ztráty na veřejném majetku díky nedbalému, podvodnému nebo korupčnímu jednání, oznámení nadřízenému orgánu, jež informuje orgán činný v trestním řízení.

34

•

Způsob implementace Etického kodexu – Subjekty participující se na PPP projektu nejsou povinny přijmout tento Kodex. Jeho dobrovolná implementace však posiluje důvěryhodnost a zvyšuje transparentnost při procesu realizace projektu.

2.2.2 Ohodnocení rizik Každý PPP projekt je specifický a nese s sebou jiná rizika, která se liší jak svou povahou, tak možnými důsledky a pravděpodobností výskytu. Pro kvantifikaci rizik jsou rozhodující dva parametry. Jedná se o výši potenciálního dopadu (potenciální ztráty způsobené rizikem) a pravděpodobnost, že k této ztrátě dojde. Tyto veličiny nelze přesně změřit a k určení jejich hodnot se využívají expertní odhady, historická data, metody vícekriteriálního hodnocení a další postupy. Závažnost daného rizika lze stanovit na základě pravděpodobnosti jeho vzniku a velikosti dopadu.

Vzhledem k velikosti projektových nákladů je pro hodnocení výše dopadu rizika častěji jednodušší užití škály „velký, střední, malý dopad“ než expertní analýzy, či historická data. Velký dopad (> 50 %) znamená, že v případě výskytu rizika je pokračování projektu kritické. Střední dopad (5 % - 50 %) znamená, že se výskyt rizika na pokračování projektu projeví a finanční důsledky jsou značné, malý dopad (< 5 %) v případě výskytu rizika se na pokračování projektu téměř neprojeví. Velikost pravděpodobnosti výskytu ztráty se dá určit pomocí subjektivních odhadů s pomocí hodnotící škály. Ta kvantifikuje pravděpodobnost vzniku rizika jako vysokou, střední či nízkou. Při vysoké pravděpodobnosti se riziko objeví nejspíše, při střední pravděpodobnosti příležitostně a u nízké pravděpodobnosti je výskyt nepravděpodobný, avšak možný. % projektových

Ve většině případů se riziko nevyskytuje izolovaně, ale v kombinaci s dalšími riziky, které mohou narušit průběh projektu. Vzhledem k množství rizik je třeba určit klíčové rizikové oblasti na základě výše dopadu rizika a pravděpodobnosti výskytu. Celkový význam rizika pro projekt lze vyhodnotit dvěma způsoby: •

Pomocí matice kombinující pravděpodobnost výskytu rizika a výši jeho potenciálního dopadu (Tabulka 4 ).

Tabulka 4: Vyhodnocení celkového významu rizik PPP projektů Pravděpodobnost Vysoká Střední Dopad

Malá

Velký 35

Kritický význam Vysoký význam Střední význam

Střední Malý

Malý význam Zanedbatelný význam

Pramen: Přístup k řízení rizik v oblasti PPP, Projektová, právní a finanční rizika, Identifikace, ohodnocení, alokace, ošetření, kontrola, Praha: PPP Centrum, 2005

Rizika, která mají v kontextu daného projektu malý či zanedbatelný význam, je možné akceptovat. Rizika se středním až kritickým významem je dobré rozdělit do dalších kategorií dle možnosti alokace na další subjekt, a to úplně či částečně. •

Pomocí očekávané ztráty, nebo-li pravděpodobnosti ztráty vynásobené velikostí této ztráty. Stanoví se intervaly hodnot očekávané ztráty jako kritické, vysoké, střední, malé a zanedbatelné. Na velikost rizika má vliv i proměnná veličina - čas. V průběhu času se hodnota potenciální ztráty i její pravděpodobnosti mění.

2.2.3 Alokace rizik Optimální alokace rizik patří mezi hlavní výhody PPP projektů. Představuje transfer odpovědnosti za následky rizik na jednu ze stran, veřejný či soukromý sektor dle toho, která strana je schopna dané riziko lépe řídit. Alokace rizik tedy nemůže být samoúčelná, jelikož snaha převést rizika na partnera, jež není schopen daná rizika efektivně řídit, navyšuje náklady nad výši, kdy by byl veřejný sektor schopen dané riziko řídit sám. Alokace rizik je především závislá na konkrétním typu projektu a způsobu a struktuře jeho financování. S vyšší mírou participace soukromého subjektu v projektu obvykle roste míra alokovaného rizika na něj.

Při klasickém způsobu zadání veřejné zakázky nese veřejný sektor maximum rizik. Zhotovitel stavby není dostatečně motivován k tomu, aby se snažil předcházet rizikům. Při realizaci projektu formou PPP je většina rizik alokována na sektor soukromý. Následující tabulka zobrazuje alokaci rizik mezi subjekty soukromého a veřejného sektoru, která je běžně užívána v zemích EU, jež mají s projekty PPP dlouholeté zkušenosti..15

15

HROMADA, E.: Partnerství veřejného a soukromého sektoru v České republice. 2005. Risk-management.cz. Dostupné z WWW: < http://www.risk-management.cz/index.php?clanek=5&cat2=4&lang= >

36

Tabulka 5: Alokace rizik mezi soukromý sektor (SS) a veřejný sektor (VS) při různých typech PPP projektů Rizika Plánovací riziko Projekční riziko Stavební riziko Provozní riziko Poptávkové riziko Finanční riziko Legislativní riziko

DB VS SS SS VS VS VS VS

Typ projektu DBO DBFO VS VS SS SS SS SS SS SS VS SS VS VS VS VS

Koncese VS SS SS SS SS SS VS

Autorka, pramen: HROMADA, E.: Partnerství veřejného a soukromého sektoru v České republice. 2005. Riskmanagement.cz. Dostupné z WWW: < http://www.risk-management.cz/index.php?clanek=5&cat2=4&lang= >

Jak již bylo zmíněno výše, cílem není maximalizace převedení rizik projektu na druhou smluvní stranu. Přesto se o to veřejný subjekt může snažit. Přičemž právě subjekt veřejného sektoru má ze dvou důvodů slabší pozici. Prvním problémem, resp. nevýhodou je daná motivace zástupců státu dosáhnout pro ně pokud možno co nejlepších podmínek. Daní zástupci nenesou sjednané závazky přímo, nejsou ani přímo zainteresováni na daném úspěchu/neúspěchu smluv, protože se jejich plat odvíjí od tabulkového principu. To může mít jisté dopady na jejich jednání, včetně možnosti korupce. Druhým možným problémem optimálního rozdělení rizik je otázka reakce státu v případě, že se objeví problémy v souvislosti s poskytováním služby v daném rozsahu a kvalitě. Stát nese za poskytování řady služeb přímou odpovědnost, tudíž nesmí připustit jakýkoliv výpadek v jejich poskytování. V této souvislosti bude stát pravděpodobně muset podpořit poskytovatele, či alespoň jistá zařízení odkoupit. Takovéto riziko hrozí především u služeb jako jsou provoz věznic, řízení leteckého provozu či záchranné hasičské sbory.

Cílem alokace je minimalizace dlouhodobých nákladů projektu, stimulace partnera k dodržení nákladů, kvality i termínů, efektivního provozování investice s cílem maximalizovat užitek pro zadavatele i konečné uživatele.

37

2.2.4 Ošetření rizik K ošetření rizik je možné využít dvě strategie a to tzv. 2R strategii (Retention, Reduction), která se prolíná s podrobnějším přístupem 4T (Take, Treat, Transfer, Terminace): •

Zadržení rizik (Retention) – Rizika jsou ve většině případů rozpoznána, ale není použit žádný nástroj k řízení rizik. Tento přístup je typický pro rizika s nízkou pravděpodobností výskytu a relativně nízkým možným dopadem. Zadržení rizik se shoduje se strategií Take – akceptovat (ponechat si).

•

Aktivní řízení rizik (Reduction) – Příčiny vzniku nebo nepříznivé důsledky rizik jsou odstraněny či redukovány. Tento nástroj je charakteristický pro rizika se spíše vysokou pravděpodobností výskytu a významnějšími následky. Rizika lze aktivně řídit následujícím způsobem: Treat – ošetřit, riziko aktivně řídit; Transfer – převést riziko na jinou stranu (finanční ústav); Terminate – eliminovat, riziko úplně vyloučit (nepodstupovat).

2.2.5 Průběžný monitoring a kontrola Rizika mohou vzniknout kdykoliv v průběhu projektu. Proto je třeba sledovat jakoukoliv i drobnou změnu projektu. Mohl by se tak měnit soubor rizik hrozící projektu i smluvním stranám a frekvence výskytu či dopad rizik. Veškerá potenciální rizika související s konkrétním projektem je nutno průběžně monitorovat, kontrolovat a vyhodnocovat.

Monitoring rizik zahrnuje průběžnou identifikaci nových rizik včetně dopadů a frekvence výskytu, průběžné přehodnocování a vyhodnocování nových rizik na základě minulého kroku, dohled nad implementací nástrojů na řízení rizik v praxi, včetně případné relokace rizik v průběhu projektu, kontrolu dodržování stanovených postupů nakládání s riziky a pravidelný reporting o vývoji rizik pro vedoucí projektu a projektový tým.

2.3 Fiskální dopady nesystémové aplikace PPP „Neutěšená situace veřejných financí není problémem pouze České republiky; potýká se s ní i většina zemí EU.“16 Neúměrně rostoucí veřejné výdaje mají podíl na velikosti státního deficitu. Snížení veřejných výdajů je klíčovým problémem.

16

HYÁNEK,V., ŘEŽUCHOVÁ, M.: Veřejně-soukromá partnerství-Šance nebo hrozba? Národohospodářský obzor. 2006. Str. 29

38

Nesystémová aplikace PPP může mít negativní dopady na veřejný rozpočet. I když se projekt tohoto typu zdá být velmi atraktivní, přesto se může změnit v hrozbu, výhody v nevýhody a plánované úspory v neočekávané náklady. Jedním ze závažných aspektů využití PPP projektů je možnost skrytého zadlužování veřejného sektoru. Někteří političtí představitelé presentují výhody PPP projektů poněkud zavádějícím a nebezpečným způsobem: „Vzhledem k nedostatku veřejných prostředků představují PPP projekty možnost realizace významných projektů ze soukromých zdrojů, aniž by tak došlo k přímému zvýšení veřejného zadlužení“17. Ovšem projekty realizované formou PPP nemusí být z hlediska financování výhodnější než financování prostřednictvím veřejného dluhu z následujících důvodů 18: •

Soukromé subjekty, které na počátku projekt financují, byť kapitálovou nebo dluhovou formou, v budoucnosti očekávají vrácení svých investic a navíc ziskové marže (z veřejných rozpočtů nebo přímými platbami od veřejnosti);

•

Úrokové náklady na financování soukromých subjektů jsou vyšší, než úrokové náklady na financování veřejného sektoru;

•

Transakční náklady zajištění financování PPP projektů jsou vyšší, než náklady na získání veřejného dluhu.

Česká republika má závazky k dosažení a udržení Maastrichtských konvergenčních kritérií19. Deficit veřejných rozpočtů nesmí ročně přesahovat 3 % a veřejný dluh převýšit 60 % HDP. Státní rozpočet a jeho střednědobý výhled předpokládá v roce 2007 překročení podílu deficitu veřejných rozpočtů na HDP – stanoven na 3,3 %. Cílem vlády je snižování veřejných výdajů, snižování deficitu i veřejného dluhu. Pro Českou republiku je tedy významné, jakým způsobem se projekt realizovaný formou PPP promítne do vykazované výše veřejného dluhu a deficitu. V některých případech nemusí budoucí závazky veřejného sektoru znamenat navýšení veřejného dluhu. V takových případech je nutné vycházet z metodiky20 vypracované evropským úřadem Eurostat. Zásadní rozhodnutí Eurostatu spočívá v tom, že doporučuje PPP klasifikovat jako neveřejné aktivum a to v případě současného přenesení některých rizik na soukromý sektor, a to stavebního rizika, rizika dostupnosti, nebo poptávky, podrobněji viz. 17

PAVEL, J.: PPP Projekty v České rePublice — šance nebo riziko? Implementace projektů v České republice a její rizika. 2007. Dostupné z: 18 Právní analýza proveditelnosti PPP v České republice. Dostupné z: < http://www.pppcentrum.cz/res/data/000043.pdf > 19 Maastrichtská konvergenční kriteria jsou souborem pěti ekonomických ukazatelů, která musí splnit stát usilující o zavedení jednotné evropské měny Euro. Mezi kriteria patří: Kriterium cenové stability, kriterium dlouhodobých úrokových sazeb, kriterium veřejného deficitu, kriterium hrubého veřejného dluhu, kriterium stability kurzu měny 20 Manuál ESA 95, kapitola 4.2 Dlouhodobé smlouvy mezi veřejnými a neveřejnými subjekty, 30. srpna 2004 39

projektová rizika. Tím se stává položkou stojící mimo vládní bilanci a nepodléhá limitům Maastrichtských kritérií.

Zda se PPP promítne do veřejného dluhu ihned a v plné výši, nebo naopak zatíží budoucí rozpočty mandatorními výdaji a ovlivní jejich deficit, je možno posuzovat mimo jiného i na základě následujících kritérií stanovených Ministerstvem financí ČR v dokumentu „Právní analýza proveditelnosti PPP v České republice 21: •

Typ poskytované služby a míra rizika nesená jednotlivými stranami;

•

Způsob, jakým se vypočítávají platby soukromému subjektu a do jaké míry má projekt "neveřejné" zdroje peněžních toků buď přímo od uživatelů služby (např. mýtné či školné) nebo ze souvisejících činností (např. pronájem čerpacích stanic);

•

Vlastnictví příslušných aktiv po dobu kontraktu poskytovatelem služby a kdo získá vlastnictví po jeho skončení;

•

Existence ručení veřejného sektoru za financování soukromého sektoru.

Podle Maastrichtských kriterií se do veřejného dluhu započítává nejen státní dluh, ale i dluh územních samosprávných celků. Tudíž PPP projekt, který je realizován obcí či krajem, má nepřímý, ale zásadní dopad na zbylé oblasti veřejného sektoru. Omezuje se tím jejich možnost čerpání veřejného dluhu. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby stát měl možnost ovlivnit, popřípadě i zastavit realizaci projektů s nepříznivým dopadem na veřejný dluh nebo deficit.

21

Právní analýza proveditelnosti PPP v České republice. PPP Centrum. Str.7. Dostupné z WWW: < http://www.pppcentrum.cz/res/data/000043.pdf >

40

3 ANALÝZA SOUČASNÉHO STAVU REALIZACE A VYUŽITÍ PPP PROJEKTU Politika vlády České republiky se snaží využít kvalifikace a výkonnosti soukromého sektoru ve veřejných službách. Vláda České republiky svým Usnesením č. 7/2004 ze dne 7. ledna 2004 schválila strategii PPP v České republice a zavedla partnerství veřejně-soukromé partnerství jako standardizovaný nástroj při zajišťování veřejných služeb a veřejné infrastruktury. Hlavními kroky v souvislosti s PPP byly zřízení Samostatného oddělení metodiky a regulace PPP projektů Ministerstvem financí a zřízení PPP Centra, a.s. jakožto centra podpory a poradenství v oblasti PPP projektů. Rovněž byla provedena analýza proveditelnosti PPP projektů v České republice a na jejím základě navržena legislativní opatření. Především jde

o novelu zákona o veřejných zakázkách – Zákon o veřejných

zakázkách č.137/2006 a Koncesní zákon č. 139/2006 Sb.

Politika vlády České republiky deklaruje podporu profesionálně řízené realizaci projektů partnerství. Politika vlády řeší úlohu regulace a regulátora. Cílem vlády v této oblasti je monitoring a regulace budoucích závazků, které vzniknou jednotlivým segmentům veřejných rozpočtů ze smluv o partnerství. Vládní politika podporuje zavedení a používání projektů partnerství tam, kde je to pro veřejný sektor výhodné – jak na úrovni centrální státní správy, tak na úrovni samosprávných územních celků.

3.1 Legislativa 3.1.1 Základní legislativní rámec na úrovni Evropské unie Na úrovni Evropské unie základní legislativu tvoří Zelená kniha Evropské komise o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu společenství o veřejných zakázkách a koncesích, Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2004/18/ES ze dne 31.března 2004, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, ve znění pozdějších předpisů a č. 2004/17/ES ze dne 31.března 2004, o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, ve znění pozdějších předpisů s účinností ke dni 30. dubna 2004.

41

3.1.2 Základní legislativní rámec PPP projektů v České republice „Vnitrostátní právní úprava musí obecně respektovat základní zásady vyplývající ze Smlouvy o založení Evropského společenství, zejména zásadu transparentnosti, nediskriminace, rovného zacházení a vzájemného uznávání, a to i pro ty vztahy, které nejsou právními akty ES přímo upraveny (například podlimitní zakázky).“ 22

Základní legislativní rámec pro oblast PPP projektů v České republice tvoří Koncesní zákon č. 139/2006 Sb. (Zákon o koncesních smlouvách a koncesním řízení), s účinností ke dni 1. dubna 2006 a Zákon o veřejných zakázkách č.137/2006, s účinností ke dni 1. dubna 2006. Koncesní zákon „upravuje podmínky a postup veřejného zadavatele při uzavírání koncesních smluv v rámci spolupráce mezi veřejnými zadavateli a jinými subjekty, pokud tyto podmínky a postup neupravuje zvláštní právní předpis.“23 Takovýmto právním předpisem je např. zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, který upravuje koncesní smlouvy v rámci výstavby dálnic v České republice. Na základě koncesního zákona se realizují nejen koncesní smlouvy, ale i nadlimitní veřejné zakázky24. Přestože nadlimitní veřejné zakázky splňují základní znak veřejné zakázky (úplata ze strany veřejného zadavatele v plné výši), přesto se některými dalšími znaky (uzavření smlouvy o veřejné zakázce na dobu určitou minimálně na 5 let; dodavatel nese některá ekonomická rizika spojená s realizací veřejné zakázky, která obvykle nese veřejný zadavatel (např. riziko dostupnosti, riziko poptávky nebo stavební riziko)) podobají koncesním smlouvám, resp. se jedná o projekty ve formě PPP. Zákon definuje pojmy veřejný zadavatel25 a koncesní smlouva26. Zákon o veřejných zakázkách upravuje postupy při zadávání veřejných zakázek, soutěž o návrh, dohled nad dodržováním tohoto zákona a podmínky vedení a funkce seznamu kvalifikovaných dodavatelů a systému certifikovaných dodavatelů.

22

Portál o veřejných zakázkách a koncesích. Národní legislativa. Dostupné z WWW: < http://www.portalvz.cz/narodni-legislativa > 23 Koncesní zákon č.139/2006 Sb., Obecná ustanovení 24 Nadlimitní veřejnou zakázkou se rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota odpovídá nejméně finančním limitům uvedeným v § 12 odst. 2, 3 nebo 4 Zákona o veřejných zakázkách [online]. Dostupné z WWW: 25 Dle koncesního zákona veřejným zadavatelem jsou Česká republika, Státní příspěvková organizace, Územní samosprávní celek, Příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávní celek, Jiná právnická osoba, pokud byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, jiná právnická osoba, pokud je financována převážně státem nebo jiným zadavatelem nebo je státem nebo jiným zadavatelem ovládána nebo stát nebo jiný zadavatel jmenuje nebo volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím nebo kontrolním orgánu 26 Koncesní smlouva je v § 16 odst. 1 koncesního zákona definována takto: „Koncesní smlouvou se koncesionář zavazuje poskytovat služby nebo i provést dílo a zadavatel se zavazuje umožnit koncesionáři brát užitky vyplývající z poskytování služeb nebo s využíváním provedeného díla, popřípadě spolu s poskytnutím části plnění v penězích."

42

Projekt bude realizován podle koncesní smlouvy, pokud splňuje konkrétní charakteristiky PPP projektu, a to: •

platební mechanismus smlouvy tj. forma, okamžik a výše úplaty veřejného zadavatele za plnění předmětu smlouvy,

•

hodnota zakázky vyplývající z koncesního zákona tzv. nadlimitní veřejné zakázky,

•

doba trvání smlouvy a

•

převod rizik.

Hlavní rozdíl mezi veřejnou zakázkou a koncesní smlouvou spočívá v: •

délce kontraktu

•

platebním mechanismu, tj. ve formě a výši úplaty veřejného zadavatele za plnění předmětu smlouvy a okamžiku splacení úplaty dodavateli

•

rozdělení rizik.

Veřejná zakázka je záležitost především jednorázová s dobou plnění většinou nepřesahující jeden rok, naopak koncesní smlouva je uzavírána až na několik desítek let.

U veřejné zakázky je platba ze strany veřejného zadavatele v plné výši v peněžní formě v okamžiku dodání infrastruktury. „Koncesní smlouvou se koncesionář zavazuje poskytnout služby nebo realizovat dílo pro zadavatele a zadavatel se zavazuje umožnit koncesionáři, namísto úhrady v penězích jako u veřejné zakázky, brát užitky z poskytovaných služeb nebo využívat dílo, případně může zadavatel poskytnout koncesionáři i část plnění v penězích.“27

Významným rozdílem je i to, že v koncesní smlouvě jsou smluvně rozdělena rizika a určitou část rizik nese koncesionář (soukromý sektor). U veřejné zakázky nese všechna rizika zadavatel (veřejný sektor). Další legislativa vztahující se k PPP projektům je: Stavební zákon – č.183/2006, Zákon o vyvlastnění – č.184/2006, Zákon, kterým se mění zákon č.13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, Zákon č. 513/1991 Sb. – Obchodní zákoník, Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, Novela zákona o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích. 27

Ministerstvo pro místní rozvoj. Koncesní zákon prošel ve sněmovně prvním čtením. Dostupné z WWW:

43

3.2 Institucionální rámec konceptu PPP v České republice Institucionální rámec PPP v České republice tvoří zejména Ministerstvo financí, Ministerstvo pro místní rozvoj a PPP Centrum.

Ministerstvo financí Ministerstvo financí plní funkci regulátora PPP projektů od května 2004, kdy bylo zřízeno Samostatné oddělení pro metodiku a regulaci projektů PPP28. Úkolem tohoto pracoviště je zejména vytvářet a udržovat podmínky pro regulaci rozpočtových dopadů PPP projektů, aby nedocházelo k nekontrolovatelnému zadlužování. Samostatné oddělení vytváří a aplikuje metodiku pro monitorování a regulaci vzniku budoucích závazků veřejných rozpočtů v souvislosti s projekty PPP a koordinuje zpracování a aplikaci metodiky pro přípravu, posuzování a schvalování projektů.

Hlavní oblasti činnosti Ministerstva financí jako regulátora jsou rozděleny následovně: •

Fiskální disciplína – Vytváření a aplikace pravidel a postupů pro zachycování PPP projektů ve vládní statistice29, navržení okruhu projektů podléhajících regulaci, metodiky monitorování a regulace tvorby budoucích závazků veřejných rozpočtů vyvolaných PPP projekty.

•

Procesy přípravy a realizace projektů – Spolupracuje s ostatními ministerstvy a ústředními orgány při zpracování metodiky pro přípravu, posuzování a schvalování projektů. Dále analyzuje dopad metodiky na příslušné právní předpisy.

•

Využití finančních prostředků fondů Evropské unie v projektech PPP – Spolupráce národních i nadnárodních orgánů (EU) při analýze, formulaci a aplikaci postupů pro využití finančních prostředků fondů Evropské unie v projektech partnerství.

•

Legislativní iniciativa – regulátor předloží návrhy úprav právních předpisů v kompetenci ministerstva financí i ostatních ústředních orgánů pro usnadnění procesů přípravy a realizace projektů a k regulaci.

28

Ministr financí Bohuslav Sobotka zřídil Samostatné oddělení pro metodiku a regulaci projektů PPP od 1. května 2004 29 MFČR spolupracuje s Českým statistickým úřadem a s Eurostatem

44

Ministerstvo pro místní rozvoj Ministerstvo pro místní rozvoj jako ústřední orgán státní správy ve věcech investiční politiky má v oblasti PPP následující kompetence30: •

spoluúčast na tvorbě celostátní koncepce PPP,

•

odpovědnost za tvorbu celostátní koncepce veřejného zadávání – veřejné zakázky, koncese,

•

sleduje a vyhodnocuje změny v právních předpisech ES a rozhodnutí Soudního dvora ES v oblasti veřejného zadávání,

•

připravuje návrhy nových právních předpisů v oblasti veřejného zadávání a zabezpečuje jejich harmonizaci s předpisy ES,

•

zabezpečuje celostátní metodické usměrňování veřejného zadávání,

•

zabezpečuje metodickou a konzultační činnost vůči zadavatelům a dodavatelům při zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí,

•

koordinace činnosti ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při čerpání prostředků ze strukturálních fondů.

PPP Centrum PPP Centrum je akciovou společností, o jehož vzniku rozhodl bývalý Fond národního majetku31 k 1. 7. 2004 a podal návrh na zápis obchodního rejstříku. PPP Centrum je tzv. společností s veřejnou misí32 a šíří osvědčené znalosti v řízení a realizace projektů PPP na straně veřejného sektoru. PPP Centrum se jako znalostní centrum aktivně podílí na vytváření příležitostí k těmto projektům, vyhledávání investičních partnerů, zastřešování a realizaci projektů a poskytování poradenského servisu. Primárním úkolem Centra je podpora regulátora, podpora pilotních projektů a konceptu PPP a v neposlední řadě vybavení PPP Centra odborníky z privátního sektoru. PPP Centrum ve vztahu k PPP projektům je výhradně financováno Ministerstvem financí a zadavateli projektů na straně veřejného sektoru. Posláním PPP Centra je: •

úspěšně implementovat PPP projekty v ČR,

•

zavést a zajistit aplikaci nejlepší praxe při řízení a hodnocení PPP projektů

•

zajistit výměnu informací a zkušeností získaných při realizaci jednotlivých PPP projektů,

30

Portál o veřejných zakázkách a koncesích. Public Private Partnership. Dostupné z WWW: < http://www.portal-vz.cz/public-private-partnership-1 > 31 Fond národního majetku České republiky ukončil svoji činnost v roce 2005 32 Společnost, která vykonává svoji hlavní činnosti pouze ve prospěch veřejného sektoru a není oprávněna v oblasti PPP poskytovat úplatné poradenství soukromému sektoru.

45

•

minimalizovat rizika plynoucí z realizace projektů pro veřejný sektor,

•

odborně asistovat všem složkám veřejného sektoru v celém procesu přípravy PPP projektů,

•

zajistit transparentnost a zavedení etických standardů do realizace PPP projektů,

•

rozvíjet svou profesní kapacitu a dlouhodobě sloužit jako centrum odborných znalostí pro oblast PPP v ČR,

•

spolupracovat s oddělením metodiky a regulace PPP na Ministerstvu financí ČR, které je zodpovědné za monitorování a regulaci vzniku dlouhodobých budoucích závazků veřejných rozpočtů z titulu PPP projektů,

•

jednat čestně, nestranně a transparentně .

Zastupován či podporován je nejen veřejný, ale i soukromý sektor. V rámci partnerství v České republice soukromý sektor zastupuje a jeho zájmy chrání Asociace pro podporu projektů partnerství veřejného a soukromého sektoru (dále Asociace PPP). Postupně vznikají nová konzultační a poradenská centra zaměřující se na oblast Partnerství veřejného a soukromého sektoru.

Asociace PPP Asociace PPP byla založena v souladu se záměry vlády a podstatou projektů PPP v roce 2004, za podmínek stanovených zákonem č. 83/1990 Sb. o sdružování občanů, v platném znění, a to jako sdružení fyzických a právnických osob, které působí v oblasti investic a služeb poskytovaných veřejnému sektoru. Mezi tyto subjekty patří finanční instituce, významné české stavební firmy, ale také právní a poradenské kanceláře. Dané subjekty mají zkušenosti s projektovým financováním, mnohé z nich se významně podílely i na realizace obdobných projektů v zahraničí, což může přispět k úspěšné realizaci PPP projektů v ČR. Asociace PPP úzce spolupracuje s PPP Centrem. Spolupráce však probíhá výhradně na metodické bázi.

Asociace PPP zajišťuje zejména následující činnosti: •

poskytuje aktuální informace z oblasti legislativy a metodiky PPP,

•

propaguje formu PPP ve sdělovacích prostředcích,

•

v oblasti PPP spolupracuje s ústředními orgány státní správy a s parlamentem ČR,

•

aktivně se účastní na přípravě, rozpracování a vyhodnocení návrhů pilotních projektů,

•

metodická a koordinační pomoc při přípravě regionálních a municipálních strategií v oblasti PPP,

46

•

podporuje společné zájmy členů Asociace PPP ve vztahu k národním, zahraničním a mezinárodním orgánům, institucím a asociacím,

•

soustřeďování informačních, studijních a statistických podkladů z oblasti PPP včetně případových studií a vzorových smluv.

3.3 Implementace PPP Dne 25. srpna 2004 Vláda vydala usnesení č. 791, kterým vzala na vědomí Informaci o stavu systémové implementace Partnerství veřejného a soukromého sektoru v České republice a uložila v této oblasti úkoly, které směřují k realizace projektů PPP dle schváleného usnesení a časového harmonogramu. Dané usnesení ukládalo ministrům předložit ministerstvu financí návrhy projektů za jejich resorty. V letech 2004 – 2006 v České republice proběhly dvě vlny pilotních projektů.

V první vlně ke dni 30. září 2004 bylo Ministerstvu financí a PPP Centru oficiálně předloženo 9 návrhů

33

od následujících institucí – Ministerstvo dopravy, Ministerstvo obrany a ÚVN

Praha, Masarykova univerzita Brno, Magistrát města Brna a Akademie věd ČR. V druhé vlně ke dni 30. dubna 2005 Ministerstvo dopravy a Ministerstvo spravedlnosti oficiálně předložilo 5 projektů.34

Vhodnost jednotlivých návrhů pilotních PPP projektů byla hodnocena dle následujících kritérií, stanovených v usnesení vlády č.791: •

Rozpočtový dopad – projekty, jejichž financování bude v budoucnosti reálně zajištěno zejména úhradami příjemců služeb, z veřejných rozpočtů, či kombinací zdrojů

33

Modernizace, provoz a údržba trati v úseku Praha Masarykovo nádraží - žel. stanice Praha Ruzyně a výstavba nového úseku včetně provozu a údržby v úseku žel. stanice, Praha Ruzyně - Letiště Ruzyně, Ubytovna hotelového typu a parkoviště v Ústřední vojenské nemocnici Praha ve Střešovicích, Vysokoškolské koleje Masarykovy Univerzity v Brně, Interaktivní vzdělávací a zábavné centrum Explorer Vaňkovka v Brně či Regiotram NISA - projekt RTN-1, Čisté pracoviště pro výzkum a produkci kmenových buněk pro terapeutické použití v humánní medicíně v areálu biomedicínských ústavů AV ČR v Praze-Krči, Vzdělávací centrum v Uherském Hradišti, Zpoplatnění vjezdu do památkové rezervace Prahy, Část městského okruhu města Prahy 34 Výstavba, financování, údržba a provozování komunikace VMO Brno, Výstavba, financování, údržba a provozování dálnice D3 Tábor Bošilec, Vybudování nové soudní budovy v Ústí nad Labem, Vybudování pobočky Krajského soudu Plzeň v Karlových Varech, Vybudování věznice typu s ostrahou pro výkon trestu odsouzených osob

47

•

Přenos rizik – existuje reálná možnost přenosu alokace některých rizik na soukromého partnera, předpokladem je optimální rozložení sdílených rizik mezi veřejný a soukromý sektor

•

Snadno definovatelné výstupy – dobře definovatelné parametry požadovaných služeb, vysoké předpoklady dosažení příznivých parametrů „hodnoty za peníze“

•

Soulad s prioritami vládního programového prohlášení

•

Typová vhodnost – typy a obory projektů, u kterých se v zahraničí osvědčila realizace formou PPP (převážně projekty výstavby, rekonstrukce a provozování dálnic, rychlodrah – speciálních železnic, ubytovacích kapacit typu studentských kolejí/ubytoven/hotelů, věznic

•

Strategická vhodnost – hodnotí se dlouhodobá strategie předkladatele, existence jasné představy o potřebě projektu, komplexnost a finanční náročnost

•

Definovatelnost cílů – cíle by měly být jasně definovatelné, měřitelné dosažitelné, realistické a časově zvládnutelné

•

Hodnota za peníze - "Value for money" – předpoklad projektu dosáhnout „hodnotu za peníze“

•

Proveditelnost – míra připravenosti projektu, kvalita podkladových materiálů, existence studií proveditelnosti, finanční, právní a technické analýzy, míra shody a podpory v rámci zainteresovaných stran, časová náročnost projektu

•

Transparentnost a soutěž – předpoklady zajištění transparentnosti v průběhu celého procesu přípravy i realizace PPP projektu

•

Finanční dostupnost – dostupnost finančních zdrojů pro předkladatele v krátkém období na zaplacení poradenských nákladů, schopnost předkladatele dostát svých závazků v rámci dlouhodobého výhledu velikosti rozpočtu a předpokládané finanční náročnosti projektu

Cílem hodnocení jednotlivých projektů bylo rozhodnout o doporučení vhodnosti zařazení navrženého projektu mezi pilotní projekty PPP první či druhé vlny. Do první vlny byly jako vhodné doporučeny projekty Modernizace, provoz a údržba trati v úseku Praha Masarykovo nádraží - žel. stanice Praha Ruzyně a výstavba nového úseku včetně provozu a údržby v úseku žel. stanice Praha Ruzyně - Letiště Ruzyně a Ubytovna hotelového typu a parkoviště v Ústřední vojenské nemocnici Praha ve Střešovicích, ve druhé vlně neuspěl pouze návrh Výstavba, financování, údržba a provozování komunikace VMO Brno MD.

48

Rozhodnutí o zařazení mezi pilotní projekty PPP explicitně neznamená, že tento projekt bude realizován a dokončen. Nemá ani přednost před ostatními investičními projekty. Jedná se především o situaci, kdy se v přípravné fázi rozpracování projektu mohou objevit takové skutečnosti, které hodnotící komisi, resp. meziresortnímu týmu nebyly známy a které by výrazným způsobem mohly ovlivnit dokončení projektu (např. změna kvality, ceny).

V současné době PPP Centrum testuje využití metody PPP na – vypracování koncesního projektu.

Tabulka 6: Projekty ve fázi iniciace Název projektu

Detail projektu Zadavatel

Sektor

Forma PPP projektu

Investiční Délka náklady projektu

Kampus UJEP

Navržení, vybudování, financování a údržba nového vysokoškolského areálu, včetně infrastruktury pro výuku, ubytování stravování přibližně 10 tisíc studentů a zázemí pro 600 akademických pracovníků. Součástí jsou dále rektorát spolu s centrální knihovnou a ICT centrem, kongresové prostory a sportovní/ volnočasové zázemí studentů. Navržení, vybudování, financování a údržba nové sedmipodlažní budovy pro poskytování zdravotní péče a nového objektu garáží pro 300 parkovacích míst.

Univerzita Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem (za podpory MŠMT)

Školství

DBFO

2,5 mld.

25 - 30 let

Nemocnice Na Homolce, Praha příspěvková organizace MZČR

Zdravotnictví

DBFO

625 mil.

15 - 20 let

Modernizace železniční trati Praha–Kladno s výstavbou připojení na Letiště Ruzyně, včetně provozu a údržby

Ministerstvo dopravy

Doprava železnice

kombinace BOT/DBFO

15 - 18 mld.

30 - 40 let

Nemocnice Na Homolce

AirCon

Pramen: Zpracováno podle informací dostupných na PPP Centru, www.pppcentrum.cz

49

Tabulka 7: Projekty v 1. fázi přípravy – vypracování koncesního projektu Název projektu

Detail projektu

Dálnice D3 Tábor – Bošilec

Sektor

Typ projektu

Investiční náklady

Délka projektu

Výstavba, financování a Ministerstvo údržba úseku dálnice dopravy D3 Tábor - Bošilec v délce 30 km.

Doprava silnice

BOT

11 mld.

30 let (+ 6 let výstavba)

Modernizace Krajské nemocnice Pardubice

Komplexní modernizaci Krajská KNP včetně návrhu, nemocnice výstavby nové a Pardubice reonstrukce stávající infrastruktury, financování, údržby, částečného provozu areálu KNP a zajištění vybraných podpůrných služeb.

Zdravotnictví

DBFO

2,2 mld.

30 let

Sportovní centrum Ponava v Brně

Sportovní a kulturní centrum - plán vybudovat moderní sportovně - kulturní, odpočinkové a relaxační centrum na území statutárního města Brna prioritně regenerací brownfieldu Ponava formou PPP

Statutární město Brno

Sportovní infrastruktura

Bude rozhodnuto na základě výstupů studie proveditelnosti (současný předpoklad DBFO)

Bude rozhodnuto na základě výstupů studie proveditelnosti (současný předpoklad 2 mld. Kč)

Bude rozhodnuto na základě výstupů studie proveditelnosti

Ústřední vojenská nemocnice Praha Věznice typu s ostrahou

Vybudování, údržba a provoz ubytovny hotelového typu a parkoviště v areálu ÚVN Navržení, vybudování, financování, údržba a provoz nové věznice typu s ostrahou poskytování zdravotní péče a nového objektu garáží pro 300 parkovacích míst. Výstavba, údržba a provoz pobočky Krajského soudu Plzeň v Karlových Varech a soudní budovy v Ústí nad Labem.

Ústřední vojenská Ubytovací nemocnice Praha kapacity ve Střešovicích

DBFO

440 mil.

20 - 30 let

Ministerstvo spravedlnosti, Vězeňská služba

Ubytovací kapacity

DBFO/BOT

Justiční areály

Ubytovací kapacity

DBFO/BOT

Justiční areály

Zadavatel

Pramen: Zpracováno podle informací dostupných na www.pppcentrum.cz

Pozn.: Změny v pilotních projektech. Projekty Nemocnice Na Homolce, Kampus Ujep již nebude probíhat realizace formou PPP. Projekty MS (věznice a soudní areál) a MO (ÚVN) mají již zpracován návrh koncesního projektu dle koncesního zákona.

3.4 PPP a územně samosprávné celky Zavedení a využití PPP tam, kde je to výhodné při zajištění veřejných služeb a infrastruktury, podporuje vládní politika nejen na úrovni centrální správy, ale i na úrovni samosprávných 50

územních celků. Tvorba PPP projektů je v současné době legislativně ošetřena v podstatě jen zákonem o veřejných zakázkách a koncesním zákonem. Tato úprava je ovšem pro zadavatele na nižších úrovních veřejné správy nedostačující.35

Určitou metodickou pomůckou pro územně samosprávné celky je „Vzorová koncesní smlouva“, která byla vypracována spolu s dokumentem „Manuál PPP“ jako výchozí materiál pro připravované pilotní PPP projekty. Vzorová koncesní smlouva byla zpracována pro projekty typu "ubytovacích kapacit"36, které jsou založené na poplatku za dostupnost, u nichž lze očekávat nejrozšířenější používání metody PPP v ČR. Tyto metodické materiály, určené odborné veřejnosti k širší konzultaci, budou průběžně upravovány dle připomínek a dle zkušeností z pilotních projektů.

Další podporu má představovat projekt „PPP – příležitost pro připravené“ realizovaný Asociací PPP, spolufinancovaný Evropským sociálním fondem a státním rozpočtem České republiky. Tento projekt poběží do konce roku 2007. Předpokládá se, že je v jeho rámci budou zahraniční experti mimo jiné zpracovávat metodické materiály o problematice partnerství veřejného a soukromého sektoru a pomáhat tak obcím a krajům při přípravě projektů. Na druhou stranu informace o projektu zveřejněné PPP Centrem jsou poněkud odlišné. „Cílem projektu je přispět ke konkurenceschopnosti pražských podnikatelských subjektů prostřednictvím rozvoje příležitostí pro vznik a implementaci nových PPP projektů.“ 37

Metodický materiál, jež zahrnuje tři části, zpracovává případové studie ze zahraničí a

dosavadní zkušenosti s PPP projekty ovšem se zaměřením na podmínky hlavního města Prahy. Součástí tohoto materiálu bude též překlad zahraničních školících materiálů.

Jistou „oporou“ krajům a obcím může být PPP Centrum, které při realizaci PPP projektů poskytuje odbornou pomoc. Tato pomoc se však vztahuje na významnější projekty, a ty, které zásadním způsobem ovlivní budoucí rozpočty. Jelikož výdaje územně samosprávných celků ovlivňují celkové výdaje státního rozpočtu, projekty PPP na místní úrovni budou schvalovány a monitorovány Ministerstvem financí, které zároveň zajišťuje regulaci v souvislosti dopadů na veřejné rozpočty.

35

HYÁNEK,V., ŘEŽUCHOVÁ, M.: Veřejně-soukromá partnerství-šance nebo hrozba? Národohospodářský obzor. Str.38 36 Ubytovací kapacity mohou být např. školy, nemocnice, úřady, věznice 37 PPP Centrum, Projekt „PPP“ – Příležitost pro připravené“ http://www.pppcentrum.cz/index.php?cmd=page&lang=cs&id=1212

51

Příkladem projektů realizovaných formou PPP na komunální úrovni je výstavba bytů pro Prahu. Výstavba dvou čtyřpodlažních bytů v Praze – Bělochovicích je prvním projektem v hlavním městě České republiky. Pod záštitou Magistrátu hlavního města Prahy se na něm podílejí městská část Praha-Běchovice (veřejný sektor) a developerská společnost B. D. S. spol. s r. o., firma Hochtief VSB a. s., společnosti Ratus Sum s.r.o. (soukromý sektor). Financování projektu zajišťuje Raiffeisen stavební spořitelna a. s. Tito partneři se dohodli, že městská část vloží do projektu zdarma své pozemky, jelikož koupě pozemků developerem by celý projekt finančně značně zatížila. Odměnou pro městskou část Praha-Běchovice je deset bytů zdarma z celkového počtu 86 dokončených bytů.

Starosta městské části Praha-Běchovice Jiří Santolík považuje výstavbu bytových domů formou PPP projektu v obci za velmi výhodnou. „Domy vyrůstají na místě bývalého rozpadajícího se statku, pro městskou část by bylo finančně náročné zajistit prostředky, byť jen na demolici. Tím, že se podařilo získat investora, získá MČ nejen deset nových bytů, ale zlepší se i infrastruktura, v okolí domů se postupně zrodí nové centrum Běchovic.“38 V dané části Běchovic se nachází základní i mateřská škola, velké nákupní středisko, nové dětské hřiště, park, zastávka autobusů i železniční stanice.

Dalším PPP projektem na komunální úrovni je Krajská nemocnice v Pardubicích. Jedná se o rozsáhlou rekonstrukci a rozšíření stávajícího objektu v hodnotě 2,2 mld. Kč. Dle předběžných představ zadavatele by výstupem projektu mělo být vybudování nového areálu nemocnice pro nezdravotní obslužné provozy KNP formou regenerace přilehlého nevyužívaného průmyslového areálu Kyjevská 37, modernizace formou přestavby stávajícího areálu KNP, dlouhodobá správa a údržba nemovitého majetku KNP, provoz nemedicínské části KNP a obslužných služeb a zajištění nových potřebných lékařských technologií (podrobně viz. kapitola 4).

38

Stavební fórum, Praha začíná s projekty v Bělochovicích.. Dostupné z WWW: http://www.stavebniforum.cz/detail.php?id=7247

52

4 PŘÍKLADY REALIZOVANÝCH PPP PROJEKTŮ V ČR Každý PPP projekt lze rozdělit do tří základních fází, kterými při realizaci prochází. Na počátku každého projektu je fáze identifikační (iniciační), dále následuje fáze výběrová (přípravná) a posledním stádiem je samotná realizace a provoz. Fáze PPP projektu39: •

Identifikační (Iniciační) fáze – Veřejný sektor zajišťuje identifikaci záměru a využívá spolupráce se soukromým sektorem, definuje požadavky a poptávky na

investice

či

služby.

V součinnosti s poradcem

40

Privátní

subjekt

podává

předběžné

nabídky.

a podněty ze soukromého sektoru veřejný sektor ručí

za vypracování projektové studie – tzv. identifikační studie. •

Výběrová (Přípravná) fáze – Veřejný sektor v součinnosti s poradcem (případně metodickým centrem) zajistí organizaci výběrového řízení, definuje zadávací podmínky, vybere partnera.

•

Realizační a provozní fáze – Realizaci projektu zajišťuje soukromý sektor. Veřejný sektor v součinnosti s poradcem (metodickým centrem) projekt kontroluje a monitoruje a vyhodnocuje funkčnost projektu, v kontradikci se soukromým sektorem upravuje kontrakty.

4.1 Neúspěšné PPP projekty v ČR I když byl koncesní zákon, který upravuje problematiku PPP projektů, schválen až v roce 2006, neznamená to, že by Česká republika neměla s tímto typem financování určité zkušenosti. Jednalo se však o nepříliš pozitivní zkušenosti, které ukazují na problematické využití veřejně-soukromého partnerství v existujícím institucionálním prostředí.

40

Hlavní odborní poradci pro PPP projekty mohou být rozděleni na finanční, právní a technické poradce. Ve většině činností na projektech je jejich role nezastupitelná a vzájemně se doplňující. V ČR jsou finančními poradci fyzické či právnické osoby s odpovídajícím živnostenským oprávněním dle zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů. Právním poradcem je advokátní kancelář, sdružení nebo samostatný advokát zapsaný v advokátní komoře, která má živnostenské oprávnění na některý předmětů podnikání. V ČR techničtí poradci jsou fyzické či právnické osoby s odpovídajícím živnostenským oprávněním dle zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů Využívají se i další poradenské služby na zajištění za dílčích odborných znalostí v oblastech jakými jsou například public-relation, životní prostředí, pojištění, personalistika, zadávání veřejných zakázek apod.

53

4.1.1 Dálnice D5 Ministerstvo dopravy ČR se již v první polovině devadesátých let minulého století začalo zabývat možností využití soukromého kapitálu pro dostavbu dálnice D5; obchvat města Plzeň. Celá akce se nakonec nerealizovala. Důvodem nezdaru prvního pilotního projektu byla obecná nepřipravenost technického řešení, příliš vysoké finanční nároky ve formě mýtného a především obecné nepochopení principu PPP projektů. Varianta realizace formou PPP byla zvažována především s fiskálních důvodů. PPP ovšem neznamená nahrazení veřejných financí, nýbrž jejich efektivnější využití. Varianta byla opuštěna naštěstí bez větších finančních dopadů na veřejné rozpočty a dále byla sledována klasická forma výstavby. Velikost finančního dopadu se nepodařila zjistit. V PPP Centru nebyli o tomto projektu informováni a Ministerstvo financí se odvolalo na Ministerstvo dopravy jako kompetentní instituci, se kterým autorka nenavázala kontakt.

4.1.2 Dálnice D47 Druhým daleko více medializovaným případem je kauza D47; dálnice - úsek Lipník nad Bečvou – Ostrava. Jednalo se o první ucelený pokus o PPP projekt (forma BOT41) v České republice. Jako v předchozím případě byl hlavním motivem této varianty nedostatek finančních zdrojů ve veřejných rozpočtech. Postup při realizaci projektu D47 je ukázkou toho, jak by se při implementaci projektů nemělo postupovat.

Podmínky, které musí být v případě realizace formou PPP splněny: •

Identifikace společenských výnosů – Na základě této identifikace se posuzuje výhodnost projektu PPP pro stát a zda náklady mají dostatečnou společenskou návratnost oproti realizaci klasickou veřejnou zakázkou. Ministerstvo dopravy před zahájením projektu D47 neidentifikovalo společensko – ekonomické výnosy ze stavby dálnice, nevymezilo ani horní hranici tzv. šedého mýtného42.

•

Výběr partnera transparentní soutěží (výběrovým řízením) – Konkurence při výběrovém řízení zpravidla přinese snížení ceny nebo zvýšení kvality. V tomto případě vláda vybrala partnera a uzavřela smlouvu bez výběrového řízení s českou obchodní společností (dále jen ČSPOL) založenou zahraničním konsorciem Housing

41

BOT nebo-li Build – Operate – Transfer (Postav – spravuj – převeď) nejvíce užívaná forma v dopravní infrastruktuře. Podrobněji viz kapitola 1. 42 Šedé mýto – částka, kterou stát platí soukromé osobě za pořízení, opravy a provozování části dopravní infrastruktury; může být přepočtena na km ujetý vozidlem po dálnici nebo na jeden průjezd dálnice vozidlem.

54

& Construction. Hned od počátku se ukazovalo, že vyjednávající pozice státu je velmi slabá. „Výsledkem byla i cena, která se ve formě tzv. stínového mýtného vyšplhala na 125 mld. Kč za období 2008-2030.“43 •

stavební připravenost – V době výběrového řízení partnera projektu nebyla k dispozici potřebná dokumentace pro stavební povolení. Ředitelství silnic a dálnic nevlastnilo území potřebné pro výstavbu dálnice, nemělo k dispozici pravomocná územní rozhodnutí na její významné části. V důsledku toho nemohlo Ministerstvo dopravy vyhlásit soutěž na partnera. Z hlediska stavebně – technického nebylo schopné řádně připravit zadávací dokumentaci zakázky.

•

Riziko selhání protistrany

Přestože podmínky pro realizaci PPP projektu nebyly splněny, stejně tak zahraniční expertní analýza vyhodnotila formu PPP pro realizaci tohoto projektu jako nevýhodnou, vláda se rozhodla pro realizaci.

V případě nesplnění podmínek a současném rozhodnutí o realizaci projektu formou PPP, „je nanejvýš žádoucí vytvořit smluvní podmínky projektu, které by zajistily rovnoprávné postavení ČR a privátního partnera. Ministerstvo dopravy se nepokusilo samo navrhnout komplex smluvních vztahů tak, aby byla zaručena výhodnost projektu BOT pro Českou republiku.“44 Zástupci státu však nezajistili rovnocennou vyjednávací pozici, nechali ČSPOL připravit vlastní návrh. Tento návrh byl přijat. MD nevzalo v úvahu výsledky odborné studie zpracované na zakázku v roce 1996 k problematice urychlení pořízení D47. Stanoviska expertů se začala respektovat až v době, kdy státu hrozily vysoké sankce. V roce 2003 vláda vypověděla smlouvu s ČSPOL a projekt realizuje nadále sama.

Realizací projektu formou PPP se zabývala i Policie ČR s podezřením na trestné činnosti úplatkářství nebo porušování povinnosti při správě cizího majetku. Policie vyčíslila minimální případnou škodu na 650 milionů korun.45 ČR uhradila ČSPOL jako kompenzaci za vynaložené náklady 20 milionů €. Ekvivalentní částka 635 260 tisíc Kč byla uhrazena 9.7.2003 z vládní rozpočtové rezervy.

43

Implementace PPP projektů v České republice a její rizika. Dostupné z WWW: < http://www.transparency.cz/pdf/vz_analyza_ppp_implementace.pdf > 44 Rozvoj dopravní infrastruktury v regionech soudržnosti Střední Morava a Ostravsko. Dostupné z WWW: 45 Podrobné informace dostupné z WWW:

55

4.2 Nové projekty PPP 4.2.1 Dopravní infrastruktura Jednou z hlavních priorit členských států EU je zajistit a realizovat projekty v oblasti dopravní infrastruktury s cílem zabezpečit integrovanou Panevropskou dopravní síť a umožnit tak vytvoření jednotného vnitřního trhu s volným pohybem zboží a služeb. S rostoucí potřebou investic jednotlivé státy a municipality čelí problému, jak zajistit financování těchto projektů a jak řešit nesoulad mezi stále rostoucími potřebami investic ve veřejném sektoru a pokračujícím růstem zadlužení veřejného sektoru. 46 Jednou z možných řešení je spolupráce se soukromým sektorem; formou partnerství veřejného a soukromého sektoru.

Projekty PPP jsou v oblasti dopravní infrastruktury úspěšně realizovány i v mimoevropských státech, např. v Kanadě, Austrálii a dalších zemích.

V České republice, jak bylo zmíněno výše, proběhly již dva neúspěšné pokusy o realizaci PPP projektu v oblasti dopravní infrastruktury. Nyní vláda ČR hodlá realizovat v pořadí třetí projekt – Výstavba, údržba a provozování úseku dálnice D3 Tábor – Bošilec v délce 30 km. Projekt ukončil identifikační (iniciační) fázi a přešel do fáze přípravy, momentálně se vypracovává koncesní smlouva.

Podrobnější informace o projektu a časový harmonogram projektu jsou uvedeny v Tabulce 8 a Tabulce 9.

46

Vlastní překlad. ŠÍP,E.: European and Czech Background of Public Private Partnerships in Transport Infrastructure. Dostupné z WWW: < http://www.casopisstavebnictvi.cz/clanek.php?detail=249 >

56

Tabulka 8: Informace o projektu dálnice D3 Projekt Zadavatel Poradce Forma PPP* Délka projektu* Investiční náklady

Výstavba, údržba a provozování úseku dálnice D3 Tábor - Bošilec v délce 30 km. Ministerstvo dopravy ČR MOTT MACDONALD, ING BANK N.V. a AHURST. BOT (postav, provozuj, převeď) 36 let (6 let výstavba, 30 let provozování)

11 mld. Kč (€ 367 mil.) Platební mechanismus s poplatkem za dostupnost nebo kombinace se Financování* stínovým mýtem. Soukromý sektor ponese stavební riziko a riziko dostupnosti, veřejný Převod rizik* sektor převezme veškerá rizika projektové přípravy a riziko poptávky. Zlepšit dopravní obslužnost regionu Jižních Čech – novou dálnicí D3 propojit hlavní město Prahu s oblastí Tábora a Českých Budějovic (ČB) na republikovou síť dálnic a dálniční síť Rakouska. Strategie Na prvním nejvíce připraveném úseku ověřit možnost spolupráce se zadavatele soukromým sektorem formou PPP v oblasti výstavby a údržby dálniční sítě jako standardní nástroj pro zajištění potřeb veřejné infrastruktury v oblasti dopravy. Formou PPP zajistit výstavbu, financování, údržbu a provozování části dálnice D3 v úseku Tábor – Bošilec. Dálnice D3 zlepší spojení Prahy s Cíl projektu oblastí Jižních Čech, zajistí propojení na celorepublikovou síť dálnic a rakouskou dálniční síť (S10, A7) Novostavba dvou úseků (D307 a D308) čtyřpruhové dálnice kategorie D27,5/120 o celkové délce 30,6 km na území Jihočeského kraje, které začínají na 79,2 km a končí na 109,8 km plánované dálnice D3. Úsek D307 má celkovou délku 16,3 km a zahrnuje stavbu tří MÚK (mimoúrovňové křížení) a pěti velkých mostů. Úsek D308 činí 14,3 km a projekt obsahuje 3 MÚK (1 již v provozu) a 1 velký most přes řeku Lužnici. Popis projektu Navržená trasa D3 leží na hlavním mezinárodním silničním tahu E55, který vede ze Skandinávie přes Německo, Česko, Rakousko a Itálii do Řecka. Dálnice D3 je rovněž zařazena do doplňkové sítě TINA evropských dopravních koridorů. Plánovaná délka celé dálnice D3 je 171,4 km, z toho 8,3 km je v provozu v plném profilu, 17,7 km v provozu v polovičním profilu a výstavba 145,5 km se připravuje. (*) Předběžný předpoklad zadavatele. Konečné údaje budou specifikovány až při spolupráci s poradci. Autorka, pramen: PPP Centrum, www.pppcentrum.cz

57

Tabulka 9: Harmonogram projektu Dálnice D3 2006

2007

2008

1 2 3 4 5 6 7 8 91 0 1 1 1 2 1 2 3 4 5 6 7 8 91 0 1 1 1 2 1 2 3 4 5 6 7 8 91 0 Iniciace projektu* Výkup pozemků Výběr poradců** Příprava projektu Výběr partnera*** (*) řídící výbor, projektový manažer, rozpočet přípravy, zadávací dokumentace (**) zadávací řízení dle zákona č. 40/2004 Sb. o veřejných zakázkách (***) zadávací řízení dle zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách nebo koncesní řízení dle zákona č. 139/2006 Sb. o koncesních smlouvách

Autorka, pramen: PPP Centrum, www.pppcentrum.cz

Na základě informací o projektu Dálnice D3, předchozích zkušeností s PPP v oblasti dopravní infrastruktury v ČR (Dálnice D5, Dálnice D47) a dostupných informacích o vybraném zahraničním PPP projektu (Dálnice M1/M15 Maďarsko) budou analyzována možná rizika tohoto projektu.

Zahraniční PPP projekt byl zvolen na základě následujících výběrových kriterií: •

Sektor: Dopravní infrastruktura

•

Typ: Dálnice

•

Forma PPP: BOT

Dálnice M1/M15 Maďarsko Dálnice M1/M15 byla prvním projektem v oblasti dopravní infrastruktury v Maďarsku. Jednalo se o projekt Výstavba a provoz cca 57 km dálnice spojující tři metropole centrální Evropy – Budapešť, Vídeň, Bratislava. Zadavatelem byla vláda Maďarské republiky zastoupená Ministerstvem dopravy, skrze agenturu Bureau for Motorway Development and Concessions (BMDC). Hlavním cílem projektu byla výstavba dálnice, pomocí níž by došlo k propojení komunikací tří států centrální Evropy – Slovenska, Maďarska a Rakouska. Forma projektu zvolena BOT. Příprava a výstavba projektu proběhla v letech 1992 -1998. Partnerská smlouva sepsána na 35 let s možností prodloužení smlouvy na dalších 17 let. Projektové

58

náklady (280 mil. EUR) uhradil v plné výši koncesionář – kapitál EUR 50 mil. ( 20%) a úvěr EUR 230 mil. (80%) na 14 - 15 let.

Koncesionář se zavázal postavit a provozovat dálnici po dobu trvání koncesní smlouvy. Soukromý sektor tak převzal vedle rizik stavebních i rizika finanční a marketingová a operační rizika. Soukromý sektor tedy nese odpovědnost za podrobný návrh, konstrukci, financování, výběr poplatků (mýtného) a za provoz a údržbu dálnice.

Výstavba dálnice M1/M15 byla zahájena v lednu 1994. Oba úseky byly dokončeny v termínu, dálnice M1 v lednu 1995 a dálnice M15 v červenci 1998, a bez překročení rozpočtových nákladů. Avšak poté, co byla dálnice M1 v roce 1995 zprovozněna, se ukázalo, že intenzita dopravy nesplňuje optimistické předpovědi, na kterých bylo založeno financování projektu. V roce 1996 nedosahoval počet vozidel využívajících dálnici ani poloviny předpokládaných hodnot, což nevyhnutelně vedlo ke ztrátě schopnosti koncesionáře splácet úvěry. Motoristé odmítli platit vysoké mýto za využívání dálnice a raději používali alternativní dopravní trasy. V roce 1998 se dostala k moci opozic. Následoval převod dálnice M1 do vlastnictví veřejného sektoru.47

Identifikovaná možná rizika projektu dálnice D3: •

Stavební riziko – Dle harmonogramu projektu v červnu 2007 má být hotový výkup pozemků. Problém by mohl nastat, pokud se nepodaří vykoupit všechny pozemky jako v případě dálnice D3. Pak by bylo obtížné získat stavební povolení, realizace projektu by se oddalovala.

•

Legislativní riziko – Koncesní zákon vedl k transparentnosti koncesního řízení – vymezil podmínky řízení. Problém by však mohlo způsobit ustanovení § 12 odst. 3 písm. c) koncesního zákona, ve kterém se uvádí, že zadavatel může vybrat dodavatele v rozporu s doporučením hodnotící komise. Přičemž v § 12 odst.1 se píše, že zadavatel vybere dodavatele, se kterým uzavře koncesní smlouvu na základě výsledků koncesního řízení, jehož nabídka byla vyhodnocena jako ekonomicky nejvýhodnější. Tudíž zadavatel má možnost smlouvu uzavřít s jinou osobou, než tou, která byla hodnotící komisí vybrána jako nejlepší – ekonomicky nejvýhodnější.

47

Podrobné informace dostupné z WWW: < http://stavitel.ihned.cz/c4-10003020-17625520-G00000_d-dalnicniprojekty-ve-stredni-evrope >

59

•

Riziko poptávky (výnosové riziko) – Nově rekonstruované silnice/dálnice, kde bylo zavedeno mýtné, nevyužívá tolik řidičů, jak předpokládaly studie. To může být důvodem pro ukončení spolupráce soukromého a veřejného sektoru v oblasti silniční dopravy.

•

Etické riziko – Možnost výskytu korupce.

Následující graf zobrazuje výši stavebních nákladů na výstavbu jednoho kilometru dálnice v milionech eur formou PPP v různých zemích Evropy.

Graf 2: Stavební náklady na dálnice v mil. Eur na km

Stave bní náklady na dálnice (mil.e ur/km) 12 10 8 6 4 2

Fi ns ko Po rtu ga ls ko D án sk o Šp an ěl sk o B ul ha rs ko

Ir sk o

Ř ec ko

Po lsk o N ěm ec ko Fr an ci e

Č R

0

Autorka, pramen: Regional Workshop on Public Regional Workshop on Public-Private Private Partnership in Transport Partnership in Transport, Cesar Queiroz Cesar Queiroz. Dostupné z WWW:

Jak je z grafu vidět, Česká republika, v porovnání s ostatními zeměmi, dosáhla nejvyšších nákladů na jeden kilometr dálnice. Jeden kilometr dálnice v ČR je třikrát až čtyřikrát dražší než kolik činí Evropský průměr.48 Země jako Finsko či Portugalsko stavěly s polovičními náklady, Dánsko a Španělsko dokonce o dvě třetiny levněji. Nadměrná nákladovost je problémem, který by mohl vést k ukončení realizace projektu formou PPP.

Srovnávací studie připravená v roce 2003 Ministerstvem dopravy Slovenské republiky poukazuje na to, že české a slovenské dálnice mohou být nejdražší v Evropě. Je možné 48

Podrobné informace dostupné z WWW: < http://www.autorevue.cz/default.aspx?textart=1&article=10963 >

60

porovnat kilometr české dálnice D8 (z Ústí nad Labem k německým hranicím) a jeden kilometr nejdražšího německého dálničního úseku A71 (Erfurt-Schweinfurt). V Německu stál jeden kilometr 420 mil. Kč, v ČR to bylo o 300 mil. více, přičemž náročnost stavby byla obdobná. Příčinou předražených českých dálnic je špatná příprava stavby, netransparentnost zadávání veřejných zakázek, běžné překračování smluvených nákladů. Neprůhlednost výběrového řízení může odradit potenciální konkurenty. S poklesem konkurentů roste pravděpodobnost kartelizace odvětví a vysoké ceny výstavby.49

S ohledem na životní prostředí se v Německu zpoplatňují těžká nákladní vozidla na základě jejich výkonového zpoplatnění, které předpoklává ekologický přesun nákladní dopravy na železnici a vodní cesty. Cílem je taktéž soulad s evropskou dopravní politikou, kdy se uživatelé dopravní infrastruktury budou více podílet na nákladech této infrastruktury. Provozovatel (subjekt soukromého sektoru) mýto nevybírá, ale dostává ho od veřejného sektoru v závislosti na skutečně realizovaném dopravním výkonu nákladních vozidel a kompenzaci za nevybrané mýto za osobní automobily. První pilotní projekty tohoto charakteru byly vyhlášeny v roce 2005, a to dálnice A8 (Augsburg – Münschen), dálnice A4 (Walterhausen – Herleshausen), dálnice A4/A1 (Düren – Kıln), dálnice A5 (Baden-Baden – Offenburg) a dálnice A1 (Buchholtz – Bremer Kreuz). Zahájení stavby je plánováno v průběhu roku 2007.

4.2.2 Zdravotnictví Vlády mnoha zemí po celém světě se potýkají s problémem neustále rostoucích výdajů na zdravotní péči, jak je možné vidět i z grafu.

49

Informace získány na základě reportáže F. Černého–Nejdražší dálnice v Evropě. Reportéři ČT. Dostupné z WWW: < http://www.ceskatelevize.cz/vysilani/1142743803-reporteri-ct/34741.html >

61

Graf 3: Celkové výdaje na zdravotní péči ve vybraných zemích (v % HDP)

Pramen: Angry Bear. Ddostupné z WWW: < http://angrybear.blogspot.com/TotalPctGDP.gif >

Je zapotřebí velkých investic do zdravotní péče. Mnoho nemocnic a dalších zdravotnických zařízení je technicky nevhodných pro nová moderní vybavení. Z toho důvodu se uvažuje o veřejně-soukromém partnerství, jež by při výstavbě a řízení zdravotnických zařízení mohlo vést ke snížení nákladů, zlepšení kvality a efektivnosti při poskytování služeb. Veřejně soukromá partnerství se v sektoru zdravotnictví již v zahraničí osvědčila. Velká Británie, která patří mezi země s největším počtem PPP projektů ve zdravotnictví na světě, dokončila během posledních deseti let 33 projektů v hodnotě 3,5 mld. liber. V různých fázích přípravy je dalších 45 záměrů v hodnotě 1,8 miliardy liber.50 Na zkušenosti Velké Británie poukazuje kanadská vláda: •

Velká Británie má největší zkušenosti s výstavbou a řízením nemocnic pomocí PPP

•

Většina projektů je realizována PPP formou – DBFO

•

Nemocnice ve VB po dobu životnosti projektu dosáhly v průměru úspor 4 - 14%. V mnoha případech byly tyto projekty v kvalitě a designu stavby lepší oproti tradičním standardům veřejného sektoru (realizace veřejnou zakázkou) 51

50

BOŘÍKOVÁ,H. Případ první pardubický. PPP Centrum. Dostupné z WWW: < http://www.pppcentrum.cz/index.php?cmd=article&lang=cs&id=248 > 51 Public Needs Facts On Hospital Public-Private Partnerships, The Canadian Council For Public-Private Partnership, http://www.pppcouncil.ca/pdf/hosppr.pdf

62

České zdravotnictví v posledních letech prochází krizí; rovněž se potýká s nedostatkem financí. Řešením pravděpodobně není opětovné navyšování peněz vyčleňovaných ze státního rozpočtu do zdravotnictví, ale řada reforem vedoucích k ozdravění systému. Jako jednu z možných cest ozdravení systému vidí Ing. Luděk Pfeifer, který má za sebou šestnáct manažerských auditů českých zdravotnických zařízení, v partnerství veřejného a soukromého sektoru.

Realizace PPP v České republice byla zvažována u dvou nemocnic – Krajská nemocnice Pardubice a Nemocnice na Homolce. Pilotní projekt Ministerstva zdravotnictví ČR, Nemocnice na Homolce, se formou PPP nakonec realizovat nebude. Realizace původních záměrů – Rozšíření zdravotnických provozů a zvýšení kapacity parkování – bude zabezpečena z vlastních zdrojů nemocnice. Pilotní projekt Modernizace Krajské nemocnice Pardubice se nyní nachází ve druhé fázi – vypracování koncesního projektu.

Podrobnější informace o projektu a časový harmonogram projektu jsou uvedeny v Tabulce 10.

63

Tabulka 10: Informace o projektu Modernizace Krajské nemocnice Pardubice Projekt Zadavatel

Poradce

Forma PPP* Délka projektu* Investiční náklady Financování* Převod rizik*

Cíl projektu

Popis projektu

Modernizace Krajské nemocnice Pardubice Pardubický kraj – zřizovatel příspěvkové organizace KNP Sdružení Erste Corporate Finance, a.s., „Health Care Company“ KRANKENHAUS BETRIEBSFUHRUNGS AKTIENGESELLSCHAFT, Sdružení advokátů Dáňa, Pergl & Partneři, PURO-KLIMA, a.s. a Česká zdravotní, a.s., s omezeným mandátem pouze na přípravu koncesního projektu DBFO52 30 let 2,2 mld. Kč X Koncesionář (subjekt soukromého sektoru) ponese klíčová rizika, zejména projekční a stavební riziko, riziko dostupnosti služby a riziko provozní. Formou PPP zajistit komplexní modernizaci KNP včetně návrhu, výstavby nové a rekonstrukce stávající infrastruktury, financování, údržby, částečného provozu areálu KNP a zajištění vybraných podpůrných služeb. Součástí projektu je předpoklad regenerace přilehlého průmyslově nevyužívaného areálu bývalé Tesly. Koncesionář by měl převzít kompletní správu majetku PK dosud svěřeného KNP, zajistit vlastními zdroji jeho modernizaci a po dobu trvání Projektu by měl tento majetek spravovat včetně jeho údržby. Současně by měl zajišťovat maximum služeb nemedicínského charakteru a vytvářet optimální podmínky pro poskytování lékařské péče KNP. Jednalo by se o činnosti, které mají v současnosti charakter hospodářské činnosti, tj. zabezpečení bezproblémového provozu a plné funkčnosti spravovaných nemovitostí, servis nákupu a provozu zdravotnické techniky a přístrojů, komplexní logistiku materiálu, SZM a léků, energií a služeb nezbytných pro chod nemocnice a dalších subjektů, užívajících infrastrukturu spravovaného majetku KNP pro lékařské nebo komerční účely. Dle zadavatele by výstupem projektu mohlo být – vybudování nového areálu nemocnice pro nezdravotní obslužné provozy KNP formou regenerace přilehlého nevyužívaného průmyslového areálu Kyjevská 37, modernizace formou přestavby stávajícího areálu KNP, dlouhodobá správa a údržba nemovitého majetku KNP, provoz nemedicínské části KNP a obslužných služeb zajištění nových potřebných lékařských technologií.

(*) Předběžný předpoklad zadavatele. Konečné údaje budou specifikovány až při spolupráci s poradci. 52

DBFO znamená Design, Build, Finance, Operate (navrhni, postav, financuj, provozuj), více viz kapitola 1

64

Autorka, pramen:PPP Centrum, www.pppcentrum.cz

Tabulka 11: Harmonogram projektu Modernizace Krajské nemocnice Pardubice 2006 6 7

8

9

2007 1 0

2008

1 1 1 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9

1 0

1 1 1 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9

2009 1 0

1 1 1 2 1 2 3

Iniciace projektu* Výběr poradců** Koncesní projekt Rozhodnutí o realizaci Výběr poradců** Příprava projektu Výběr partnera (*) řídící výbor, projektový manažer, rozpočet přípravy, zadávací dokumentace (**) zadávací řízení dle zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách

Autorka, pramen: PPP Centrum, www.pppcentrum.cz

Krajská nemocnice Pardubice s 1.700 zaměstnanci a spádovou oblastí půl milionu obyvatel ročně vykazuje 33 tisíc hospitalizovaných pacientů a 23 tisíc operací. V pardubickém kraji připadá 4,3 lůžka na 1.000 obyvatel, což je srovnatelné s Evropou53. Nemocnice ale nutně potřebuje rekonstrukci a technologický „upgrade“. „Kdyby více než miliardovou investici hradil kraj, trvala by modernizace šedesát let. Formou spolupráce s privátním sektorem by však mohla být hotova během deseti let a splacena za třicet.“ 54

Jak již bylo zmíněno dříve, Velká Británie má s PPP projekty letité zkušenosti, a to i v sektoru zdravotnictví. V roce 2002 předseda vlády VB oznámil, že koncese by měli mít hlavní roli při modernizaci infrastruktury Státní zdravotní péče (National Health Service, dále NHS). Ovšem koncese nebyla brána jako jedna z variant, nýbrž dle NHS byla často zvažována jako jediná 53

V roce 2004 připadalo na 1000 obyvatel v zemích EU 5,9 lůžka. Podrobněji na WWW: 54 BOŘÍKOVÁ,H. Případ první pardubický. PPP Centrum. Dostupné z WWW: < http://www.pppcentrum.cz/index.php?cmd=article&lang=cs&id=248 >

65

možnost. Aby NHS odůvodnilo použití koncese, resorty příliš závisely na komparátoru veřejného sektoru (Public Sector Comparator, dále PSC ) 55, který byl často užit nesprávně. Výsledky PSC byly nepřesné navzdory mnoha nejasnostem obsažených v předpovědích budoucího vývoje ve zdravotnictví.56 V počátcích PPP několik medicínských projektů ve VB zkrachovalo. Studie Johna Listera „The PFI experience – Voices from the frontline“ z roku 2003 poukazuje na neúspěšnou realizaci 9 nemocnic v Anglii, Skotsku a Walesu formou PFI57. John Lister důrazně vyzdvihuje nedostatek postelí, snižující se úroveň zdravotní péče o pacienty, chabý design a kvalita budov a finanční problémy. Zdravotnický personál je pod tlakem, jelikož skrze nedostatek postelí musí pacienty propouštět z nemocnic mnohem dříve. Podkladem této studie byla osobní návštěva všech devíti nemocnic.

Na základě dostupných informací o projektu PPP Modernizace Krajské nemocnice Pardubice a případové studii Johna Listera jsem identifikovala následující rizika: •

Legislativní riziko – Transparentnost výběrového řízení (podrobněji viz rizika identifikovaná u dálnice D3). Loňského roku Všeobecná zdravotní pojišťovna vypsala výběrové řízení na kardiologickou péči v Pardubickém kraji. O zakázku se ucházely dvě společnosti Kardio Troll s.r.o. a Artur Koblitz s.r.o., která již dva roky s Krajskou nemocnicí Pardubice spolupracovala. Je to velice drahá záležitost, pohybující se okolo sto milionu českých korun. Tohle výběrové řízení doprovází nejasnosti. Společnost Artur Koblic s.r.o. má speciální akreditace pro kardiologickou péči, naopak Kardio Troll s.r.o. nemá. Přesto zakázku získala společnost Kardio Troll s.r.o. Kriteria výběrového řízení nejsou zcela zřejmá.58

•

Stavební riziko – Kvalita stavby a design stavby.

•

Operační rizika – rizika související se zařízením – problematické, avšak velmi důležité je stanovení, resp. odhadnutí počtu postelí, výběr zdravotnického zařízení, technického vybavení, jelikož nemocnice je v porovnání např. s dálnicí velice dynamický subjekt. „Akutní medicína se velmi rychle vyvíjí. Není možné predikovat,

55

Public Sector Comparator slouží k posuzování výhodnosti PPP projektů pro veřejný sektor. PSC určuje, zda je projekt v raném stádiu dostupný veřejnému sektoru z hlediska veřejného rozpočtu po celý životní cyklus projektu. Užívá se jako střední hodnota testování uskutečnitelnosti PPP a ověření hodnoty za peníze. V neposlední řadě slouží i jako manažerský nástroj během realizace projektu ke komunikaci s partnery o takových klíčových aspektech, jako jsou objemové parametry výstupů (poskytovaných veřejných služeb) a alokace rizik a jako střední hodnota podporující konkurenci mezi subjekty soukromého sektoru. 56 Vlastní překlad. BULT-SPIERING,M.,DEWULF, G.: Strategic issues in Public-Private Partnerships – An international perspective. Str. 126 57 Private finance initiative, viz 1. kapitola 58 Informace získané z reportáže D. Macháčka. Který lékař bude operovat mé srdce? Reportéři ČT. Dostupné z WWW: < http://www.ceskatelevize.cz/program/207452801240022.html >

66

jaké přístroje, jejichž nákup a obnova má být také součástí smlouvy s účelovou společností, budou za pár let potřeba. •

Operační rizika – rizika související s lidmi – Rizikem by mohlo být případné snížení kvality zdravotní péče.

•

Etické riziko – Korupce.

West Middlesex University Hospital v Londýně I když zpočátku bylo ve Velké Británii několik projektů PFI ve zdravotnictví neúspěšných, mnoho jiných nemocnic bylo formou PFI realizováno úspěšně. Názorným příkladem může být West Middlesex University Hospital v Londýně. Nemocnice má 1.200 zaměstnanců, 424 postelí, 10 operačních sálů, 2 sály pro denní ošetření, 155.000 ambulantních pacientů. V roce 2001 byla podepsána smlouva s konsorciem ByWest na 35 let v hodnotě 125 miliónů liber. ByWest na základě smlouvy měl zrekonstruovat budovu, převzít údržbu budovy, k tomu údržbu i opravy zařízení. Subjekt soukromého sektoru převzal odpovědnost za stavbu a správu budovy. Nemovitost zůstala ve vlastnictví NHS, lékaři, zdravotníci a terapeuti měli poskytovat zdravotní péči beze změn v personální politice..

Po evaluaci této dohody v roce 2002 National Audit Office (Národní kontrolní úřad) dospěla k následujícím závěrům: •

Rekonstrukce budovy nemocnice West Middlesex byla základem splnění místních potřeb moderní a vysoce kvalitní zdravotní péče. Hlavním problémem při dojednávání smlouvy (koncese), bylo to, že dlouhodobé plánování ve zdravotnictví je velice náročné vzhledem k neustálým změnám v čase, k technologickému a demografickému vývoji. Především bylo těžké plánovat počet postelí. Nemocnice se tak vystavuje riziku, že uzavře dlouhodobou smlouvu na budovu a zařízení, které později nebude potřebovat. NAO zdůrazňuje, že ukončení smlouvy pravděpodobně projekt prodraží. Nemocnice však oponuje tím, že smlouva umožňuje s dostatečnou mírou flexibility např. měnit počet postelí dle poptávky.

•

Důležitým prvkem při sjednávání koncese bylo kratší výběrové řízení (proběhlo méně výběrových kol), což ušetřilo čas i náklady oběma stranám. ByWest nabídl o něco nižší cenu než jeho konkurence.

•

I když při finančním porovnání nebyl jednoznačný rozdíl mezi realizací pomocí PPP a klasickou

veřejnou

zakázkou,

nemocnice

spatřovala

v PPP

jiné

výhody,

především hodnotu za peníze. Obrovským přínosem pro nemocnici byla rychlá

67

rekonstrukce budovy a její dobrá údržba. Nová nemocnice byla postavena za 18 měsíců. Dalším přínosem byla alokace rizik na soukromý sektor a cena projektu.

„Vláda VB používá metodu PPP ve financování, výstavbě a v řízení nemocnic velmi často. V rámci těchto partnerství „místní zdravotní oblast“ (regional health district) zadává veřejnou zakázku na financování, vystavení nové nemocnice a ke spravování celého zařízení včetně poskytování nemedicínských služeb (stravování, prádelna, ochrana objektu, atp.). “59

Nemocnice St.Goran’s ve Stockholmu Švédské zdravotnictví prochází řadou reforem, jejichž cílem je zavádění konkurence, zvyšování kvality a snižování nákladů. V rámci těchto reforem město Stockholm pronajalo v roce 1999 nemocnici St. Goran´s soukromému provozovateli Capio. Tato společnost byla oslovena i Ministerstvem zdravotnictví v Anglii, aby otevřela 5 nových diagnostických a léčebných center. Město uzavřelo se soukromým partnerem finanční smlouvu, ve které je specifikována cena a množství poskytovaných služeb. Především díky využití manažerských technik a zkušeností je nemocnice provozována s nižšími náklady a poskytuje vyšší standard. Jednotkové náklady nemocnice byly sníženy o 30% a se stejnými finančními prostředky je v ní ročně ošetřeno o 100 000 pacientů více.

Projekty PPP se ve zdravotnictví uplatnily taktéž v Austrálii, či Brazílii, postupně se rozšiřují např. v Itálii či ve Španělsku, úspěšné jsou i v Chille.

4.2.3 Ostatní oblasti PPP se již dnes realizuje v mnoha zemích i oblastech. Rozmach zapojování soukromého sektoru do poskytování veřejných služeb nastal ke konci osmdesátých let minulého století. Velká Británie je první zemí, kde se tento způsob začal uplatňovat ve větším měřítku. Projekty PPP se mimo jiné osvědčily i v Irsku, Nizozemí, Francii, Portugalsku, Španělsku, Japonsku a Austrálii, USA, Kanadě a v řadě rozvíjejících se zemí, mezi prvními bylo Chile a Jihoafrická republika. Mimo výše uvedených oblastí dopravy a zdravotnictví realizace PPP probíhá i ve školství, justici, obraně, vodohospodářství a jiné.

59

Darmopilová, Z., Pavlik,M.: Veřejně soukromá partnerství:možná cesta ke zefektivnění zdravotního systému. Sborník příspěvků. Partnerství veřejného a soukromého sektoru.

68

Velká Británie měla velký dopad v dané oblasti na Irsko. Docházelo i k přenosu určitých institucionálních rámců. Na rozdíl od Velké Británie se Irsko ihned od počátku zaměřilo i na fiskální dopady PPP projektů a jejich správnou evidenci. PPP projekty v Irsku zahrnují např. most West-link na dálnici D50 západně od Dublinu, dopravní projekt N4 KilcockKinnegad na hlavní spojnici mezi východem a západem země, provozování dráhy Luas Line v Dubinu, projekt výroby energie z odpadků v Dublinu, či vybudování dvou sídlišť sociálně dostupného bydlení.

Nizozemí stejně jako Velká Británie a Irsko stojí v čele rozvoje PPP projektů v Evropě. PPP projekty se úspěšně realizují v dopravním sektoru, postupně se přenášejí i do zdravotnictví, školství či oblasti umístění a stavění budov pro veřejnou správu. Zajímavé zkušenosti mohou přinést nejen „průkopníci“ PPP, ale i rozvojové země, ve kterých spolupráce veřejného a soukromého sektoru úspěšně funguje.

69

5 ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ PŘI IMPLEMENTACI PPP V ČR VEDOUCÍ K ELIMINACI RIZIK Intenzivnější zapojování soukromého sektoru do činností dříve vykonávaných pouze veřejným sektorem začalo v západních státech přibližně v polovině 80.let minulého století. Snahy v České republice se objevují o celé desetiletí později. První pilotní projekty skončily neúspěchem. Legislativně byla problematika PPP ošetřena až v roce 2006 zákonem č. 39/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení, který navazuje na zákon 37/2006 Sb., o veřejných zakázkách. V České republice bylo ve dvou vlnách doporučeno jako vhodných k realizaci devět pilotních projektů, z nichž dva byly již zrušeny.60 V současné době se projekt Aircon nachází ve fázi iniciační, tři pilotní projekty – Dálnice D3, Modernizace KNP, Sportovní centrum Ponava v Brně – jsou ve fázi vypracování koncesního projektu a další tři projekty – ÚVN Praha, Věznice typu s ostrahou a Justiční areály – již mají koncesní projekt zpracován. Pilotní projekty jsou zaměřeny na výstavbu, případně rozvoj infrastruktury. U většiny se předpokládá způsob realizace formou DBFO, menší část pak formou BOT. Doba kontraktu se pohybuje okolo 30 let. Efektivní využití PPP projektů je vázáno na celou řadu předpokladů. Mezi nejdůležitější z nich patří samotné pochopení principu PPP, transparentnost politického rozhodování, legislativní ošetření PPP a schopnost veřejného sektoru zajistit správnou alokaci rizik mezi veřejný a soukromý subjekt. Tyto předpoklady závisí na profesních schopnostech pracovníků veřejné správy, či na kvalitě institucionálního prostředí. Česká republika má s pilotními projekty doposud negativní zkušenosti (viz kapitola 4). Realizace pilotního projektu D47 byla příkladem chybné implementace a zdůraznila důležitost předpokladů efektivního využití PPP projektů.

5.1 Chápání principu PPP Veřejně-soukromé partnerství bývá považováno jako nástroj, který vyřeší problém nedostatečných finančních zdrojů ve veřejných rozpočtech, nízký rozsah a kvalitu infrastruktury. Právě z důvodu nedostatečných finančních zdrojů se i Česká vláda rozhodla realizovat první dva pilotní projekty v oblasti dopravní infrastruktury, dálnici D5 a dálnici 60

Nemocnice Na Homolce, Kampus UJEP. Podrobnější informace na Ministerstvu financí. Analýza pilotních projektů Partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP), dostupné z WWW: < http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/pub_priv_part_32629.html?year=PRESENT >

70

D47. Realizace formou PPP byla považována jako nejlepší řešení, aniž by byly přezkoumány jiné alternativy. Celkově to značí o nepochopení principu PPP projektů, jejichž realizace v důsledku může mít negativní dopad na veřejné rozpočty. PPP nemají nahrazovat nedostatečné finanční zdroje. PPP jsou nástrojem zvyšování efektivnosti veřejných zdrojů.

5.2 Legislativní a institucionální zajištění PPP Legislativní a institucionální zajištění PPP se postupně vyvíjí a přizpůsobuje podmínkám realizace PPP projektů v České republice. V současné době problematiku PPP projektů upravuje Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách a Zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon). Přestože koncesní zákon vznikl nedávno, už se uvažuje o jeho novelizaci. Současná podoba koncesního zákona má své nedostatky. První okruh představuje velké množství výjimek ze zákona vyjmenovaných v § 3. Jedná se například o vyjmutí problematiky zhotovení veřejných telekomunikačních sítí z navrhovaného koncesního zákona. Daleko závažnější problém představuje možnost nevybrat partnera přes výběrové řízení. V § 13 koncesního zákona se uvádí, že zadavatel může uzavřít koncesní smlouvu místo s vybraným dodavatelem s osobou, která se koncesního řízení nezúčastnila a splňuje zákonem předepsané náležitosti. Přestože koncesní zákon měl zajistit vyšší transparentnost při zadávání veřejných zakázek, daná výjimka transparentnost naopak snižuje. Z pohledu autorky průhledné výběrové řízení může přilákat více uchazečů a to i ze zahraničí. Zvyšující konkurence by tlačila na snížení ceny a zvýšení kvality. Transparentnost výběrového řízení je jedním z klíčových předpokladů úspěšné realizace projektu PPP. Důsledek této výjimky se projevil v celkové výši ceny tzv. stínového mýtného projektu dálnice D47. Institucionální rámec PPP projektů v České republice tvoří zejména Ministerstvo financí, Ministerstvo pro místní rozvoj a PPP Centrum. Tyto instituce zajišťují PPP projekty na národní úrovni. Na úrovni krajů neexistuje institucionální zajištění. To by se mohlo promítnout při realizaci PPP projektů na krajské úrovni – Krajská nemocnice Pardubice a Sportovní centrum Ponava v Brně.

71

5.3 Implementace PPP projektů Pilotní projekt dálnice D47 byl ukázkovým příkladem nejen netransparentnosti v politickém rozhodování, ale i toho, jak implementace PPP nemá probíhat. Všechny předpoklady pro efektivní realizaci byly porušeny.

5.3.1 Opodstatněnost realizace projektů Podmínkou realizace PPP projektů je opodstatněnost jejich realizace. V případě regionů Střední Morava a Moravskoslezsko dle územních plánů bylo pro dopravní obslužnost regionů nezbytné pořídit dvě komunikace – dálnici D47 a rychlostní silnici R48. Opodstatněnost vychází z potřeby napojení regionů Střední Morava a Moravskoslezsko na dálniční síť ČR a transevropskou dopravní síť. Vzhledem k finančním možnostem bylo nezbytné rozhodnout o pořadí výstavby obou komunikací. Rychlostní silnice R48 byla lépe územně připravená a i když MD v polovině devadesátých let upřednostňovalo její výstavbu, později dostala bezdůvodně přednost dálnice D47. Jediným výběrovým kriteriem byla potřeba dálnice, nebyla však připravena žádná studie o tom, která z komunikací dostane prioritu a z jakého důvodu.

Opodstatněnost a efektivnost projektů zařazených do pilotních projektů PPP prověřili jednotliví zadavatelé na základě úkolů z usnesení vlády č. 88 ze dne 29. ledna 2007. Bylo nastaveno více kriterií měření. Zadavatelé se zaměřili na: •

posouzení a vyhodnocení potřeb, které mají projekty naplnit,

•

cíle projektů,

•

požadované výstupy,

•

zhodnocení nezbytnosti projektů,

•

zhodnocení možných důsledků nerealizování projektu bez ohledu na jeho formu

Provedená analýza verifikovala opodstatněnost a nezbytnost realizace pilotních projektů na státní úrovni61. .

61

Pilotní projekty, kde jsou zadavateli územní samosprávné celky (Sportovní centrum Ponava v Brně, Krajská nemocnice Pardubice) nebyly vyhodnocovány.

72

5.3.2 Porovnání možných variant zajištění projektu Po odůvodnění nezbytnosti projektu následuje porovnání možných alternativ projektu. Veřejný sektor se rozhoduje, zda je pro něj výhodnější službu poskytovat v rámci svých organizací nebo ji raději přenechat soukromému sektoru za určitou platbu62. „Tento rozhodovací problém je v obecné ekonomické teorii označován jako „make or buy“.“ 63

Přestože by realizace projektu veřejnou zakázkou či jinou formou (vlastní režie) by mohla být levnější, díky chybnému pochopení principu PPP vlády tento krok vypouští. Vláda se nepoučila z případu dálnice D5 a stejnou chybu zopakovala u pilotního projektu dálnice D47.

Současné pilotní projekty mají do budoucna větší naději na úspěch. Byly zpracovány studie proveditelnosti pilotních projektů, jež jsou součástí tzv. koncesního projektu. Koncesní projekt verifikuje vhodnost realizace daného projektu formou PPP. Pro porovnání mezi PPP projektem a veřejnou zakázkou slouží tzv. komparátor veřejného sektoru (PSC). V České republice studie proveditelnosti u tří ze čtyř pilotních projektů prokázaly, že realizace formou PPP může být efektivní (viz. Tabulka 12). Pokud ale rozhodnutí o výhodnosti formou PPP závisí na jediné veličině, je potřeba klást důraz na správnost jejího výpočtu. Důležitost správného výpočtu dokazuje příklad Velké Británie, kde vláda užila PSC nesprávně, jen aby potvrdila výhodnost varianty PPP.64

Tabulka 12: Výsledky koncesních projektů Hodnota Hodnota za peníze za peníze (tis. Kč) (%) 258 702 30,40% 401 213 8,40% 377 765 12,57% 50 949 2,70%

Délka trvání: výstaba/ provoz II.25 II.23 III.24 II.23

PSC** PPP* (tis. Kč) (tis. Kč) ÚVN 850 707 592 005 Justiční areál ÚnL 4 764 791 4 363 578 Věznice s ostrahou 3 041 667 2 663 902 Justiční areál Karlovy Vary 1 870 612 1 819 664 * Rozpočet projektu realizovaný formou PPP ** Rozpočet projektu je upraven o rizika (zohledňuje ocenění podstupovaných rizik veřejným sektorem) Pramen: Ministerstvo financí. Analýza pilotních PPP projektů. Dostupné z WWW:

62

Platba může probíhat ve formě pravidelných plateb z veřejných rozpočtů nebo formou poskytnutí oprávnění na výběr určitých poplatků od veřejnosti. 63 PAVEL,J.: PPP projekty v ČR - šance nebo riziko? Implementace projektů v České republice a její rizika. Str.10. Dostupné z WWW: < http://www.transparency.cz/pdf/vz_analyza_ppp_implementace.pdf > 64 Vlastní překlad. BULT-SPIERING, M.,DEWULF, G.: Strategic issues in Public-Private Partnerships – An international perspective, Str. 128.

73

5.3.3 Transparentnost výběrového řízení Dalším důležitým krokem k úspěšné realizaci projektů PPP je transparentní výběrové řízení. V případě realizace projektu veřejnou zakázkou vypisuje zadavatel výběrové řízení na partnera projektu. Realizace projektu formou PPP je natolik složitá záležitost, že zadavatel vypisuje výběrové řízení včetně na partnera projektu taktéž na svého poradce. Výběrovým řízením je zajištěna soutěž, jež by mohla zvýšit kvalitu služeb a snížit jejich cenu. To u dřívějších pilotních projektů nebylo. V případě dálnice D47 poradce i partner byli vybráni bez výběrového řízení, výsledná cena služeb byla drahá.

Přestože je vypsáno i výběrové řízení na poradce, nemusí být zaručena vždy efektivní implementace PPP projektu. U soukromého subjektu, jako uchazeče o veřejnou zakázku, se může objevit jev vyhledávání renty, tzv. rent seeking. V mnoha případech je pro soukromý subjekt získání veřejné zakázky lukrativní záležitostí. Soukromý subjekt inkasuje rentu65, avšak pro získání zakázky (získání postavení) je ochoten vzdát se části renty, která může být použita jak na lobbing66, tak i nelegální podplácení. To v důsledku snižuje pravděpodobnost rozhodnutí o realizaci projektu pouze na základě jeho efektivnosti.

5.3.4 Alokace rizik Alokace rizik představuje transfer rizik na soukromý či veřejný sektor dle toho, která strana je schopna dané riziko lépe řídit. Alokace tedy nemůže být samoúčelná, snaha zadavatele převést maximum rizik na partnera může náklady projektu navýšit nad částku, za kterou je schopen projekt realizovat sám. Problémy při alokaci rizik mohou nastat v případě, kdy subjekt veřejného sektoru bude chtít převést maximum rizik na subjekt soukromý. Nezainteresovanost zástupců státu na úspěchu či neúspěchu smluv může mít dopad na jejich jednání, včetně možnosti výskytu korupce. V tomto případě by měla být legislativně ošetřen postih (sankciování) osob, u kterých se prokázala korupce. Další problém nastává v případě, kdy subjekt soukromého sektoru neposkytne služby v daném rozsahu a kvalitě. Stát nese za poskytování řady služeb přímou odpovědnost a musí zabránit jakýmkoliv výpadkům v jejich poskytování. Stát bude pravděpodobně muset podpořit poskytovatele, či alespoň jistá zařízení odkoupit. Tímto projekt může znamenat ztrátu. 65 66

Rentu lze označit jako výši , o kterou inkasovaný zisk přesahuje zisk normální. Lobováním se rozumí přesvědčování vlivných lidí ve svůj prospěch všemi možnými legálními prostředky.

74

Tyto problémy lze částečně předcházet, či eliminovat sankciováním osob, u nichž se prokáže korupce. Nedodržení kvality a kvantity definovaných služeb by mělo být upraveno ve smlouvě, postihem by byla předem stanovená výše sankce..

5.3.5 Monitoring a kontrola Monitoring průběhu realizace PPP projektů poslouží jako nástroj řízení rizik. Včasná identifikace potenciálních rizik projektu a jejich optimální alokace snižuje celkový význam rizika na projekt. Jak již bylo zmíněno výše, je potřeba kontrolovat i předem definované výstupy, zda odpovídají předem smluvené kvantitě a kvalitě veřejných služeb.

5.4 Fiskální dopady nesystémové implementace PPP Cílem Vlády ČR je snižování veřejných výdajů, snižování deficitu i veřejného dluhu v souladu s Maastrichtskými konvergenčními kritérii. Pro Českou republiku je tedy významné, jakým způsobem se projekt realizovaný formou PPP promítne do vykazované výše veřejného dluhu a deficitu. V některých případech nemusí budoucí závazky veřejného sektoru znamenat navýšení veřejného dluhu. Eurostat doporučuje PPP projekty účtovat jako mimobilanční položky, pokud na subjekt soukromého sektoru bude převedeno riziko stavební a alespoň jedno ze dvou následujících rizik – riziko dostupnosti a riziko poptávky.

Alokace rizik mezi subjekty veřejného a soukromého sektoru má klíčový vliv na to, jaký dopad realizace PPP bude mít na veřejné rozpočty. Důsledkem toho může nastat nesystémová implementace PPP projektu. Zadavatel zvolí formu PPP projektu, jehož investice kapitálu nebude považována za veřejný dluh. Tím může být ovlivněn výběr vhodného typu PPP projektu.

5.5 Shrnutí Realizace PPP projektu je doprovázena řadou problémů. Avšak nelze usuzovat, že by koncept PPP měl být v podmínkách ČR zcela opuštěn. Jak ukazují zahraniční zkušenosti, při správném použití a dodržení předpokladů úspěšné realizace se jedná o efektivní nástroj pro zvyšování kvality státem garantovaných služeb.

75

Předpokladem pro úspěšnou implementaci PPP projektů v České republice je tedy: •

Pochopení principu PPP

•

Legislativní úprava67

•

Verifikace nezbytnosti realizace projektu

•

„Make or buy“ proces

•

Definice požadované kvality a kvantity výstupu

•

Transparentnost výběrového řízení

•

Alokace rizik

•

Průběžná kontrola a monitoring

67

V některých zemích PPP projekty nejsou legislativně ošetřeny. V případě, že legislativa tuto problematiku upravuje, neměla by realizaci PPP omezovat.

76

ZÁVĚR Cílem diplomové práce bylo analyzovat rizika spojená s využitím partnerství veřejného a soukromého sektoru při zajišťování veřejných služeb a zhodnotit dosavadní vývoj uplatňování této metody v České republice. K naplnění cíle práce autorka čerpala z dostupných českých i zahraničních zdrojů. Při zpracování tématu byla nejprve uplatněna metoda historická a popisná, následně pak metoda analýzy, syntézy a komparace.

V úvodní kapitole této diplomové práce autorka definovala základní pojmy a vztahy týkající se oblasti PPP projektů. Zapojování soukromého sektoru do poskytování veřejných služeb má ve světě poměrně dlouhou historii. Avšak nárůst popularity spolupráce veřejného a soukromého sektoru zaznamenal především v osmdesátých letech dvacátého století. Přestože samotné partnerství doprovází dlouhá historie, neexistuje jednotně používaná definice. Existuje mnoho užití pojmu PPP, stejně tak mnoho typů PPP projektů. Hlavní rozdíl mezi jednotlivými typy spočívá v alokaci rizik mezi subjekty veřejného a soukromého sektoru.

V druhé kapitole autorka věnovala pozornost výhodám a nevýhodám PPP projektů. Stěžejní část tvoří analýza možných rizik PPP projektů. Proces analýzy rizik zahrnuje identifikaci všech rizik, které by mohly ohrozit projekt, ohodnocení jejich významnosti, následnou alokaci rizik mezi subjekty veřejného a soukromého sektoru, ošetření v případě výskytu rizika a průběžný monitoring a kontrola. Optimální alokace rizik je klíčovým prvkem úspěchu PPP projektu. Evropský statistický úřad doporučil účtovat PPP jako mimobilanční položku v případě současného převedení stavebního rizika a alespoň jednoho rizika ze dvou – riziko dostupnosti a riziko poptávky na soukromý sektor. V tomto případě finanční náklady projektu nebudou navyšovat mandatorní výdaje a nebudou podléhat limitům Maastrichtských kriterií. Důsledkem toho může být nesystémová aplikace PPP projektů – vláda nemusí vybrat nejvhodnější typ PPP projektu z důvodu nenavyšování mandatorních výdajů.

Ve třetí kapitole se autorka zabývala analýzou současného stavu realizace a využití PPP projektů. V České republice bylo ve dvou vlnách vládou schváleno devět pilotních projektů. V současné době jich je sedm, u dvou pilotních projektů Nemocnice na Homolce a Kampusu Univerzity J.E.Purkyně v Ústí nad Labem byla realizace formou PPP zrušena. O zrušení rozhodli zadavatelé. Pilotní projekty v České republice se nachází převážně ve fázi přípravy vypracování koncesního návrhu. 77

Ve čtvrté kapitole autorka analyzuje neúspěšné české pilotní projekty a analyzuje vybrané současné pilotní projekty na základě dostupných informací a metodou komparace porovnává na základě stanovených kriterií s vybranými zahraničními projekty. Pro Českou republiku byly vyhodnoceny při realizaci PPP projektů problémové oblasti – pochopení principu PPP, transparentnost výběrového řízení, technická připravenost infrastrukturních projektů.

V závěrečné kapitole jsou shrnuty závěry a dána doporučení pro úspěšnou realizaci pilotních projektů v České republice. Důležitou roli mají pochopení principu PPP, verifikace nezbytnosti realizace projektu, porovnání variant realizace projektu – formou PPP či veřejnou zakázkou, definování požadované kvality a kvantity výstupu, transparentní výběrové řízení, alokace rizik a průběžný monitoring a kontrola projektu.

Tato diplomová práce sumarizuje teoretické i praktické poznatky související s problematikou implementace pilotních projektů v České republice. Práce analyzuje rizika pilotních PPP projektů, vyhodnocuje rizikovost pilotních projektů v České republice. Cíl práce se tedy podařilo naplnit. Práce může posloužit potenciálním zájemcům – zadavatelé PPP projektů jako stručná příručka, stejně tak odborné i široké veřejnosti k rozšíření povědomí o dané problematice.

78

SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK BOT

Bulit-Operate-Transfer (Postav-provozuj-převeď)

ČR

Česká republika

ČSPOL

česká obchodní společnost

DBFO

Design-Build-Finance-Operate (Navrhni-postav-financuj-provozuj)

EU

Evropská Unie

EUROSTAT Evropský statistický úřad H&C

Housing&Construction

HDP

Hrubý domácí produkt

KNP

Krajská nemocnice Pardubice

MD

Ministerstvo dopravy

MF

Ministerstvo financí

MMR

Ministerstvo pro místní rozvoj

NAO

National Audit Office

NHS

National Health System

PFI

Private Finance Initiative

PPI

Private Participation in Infrastructure

PPP

Public-private partnership

PSC

Public Sector Comparator

PSP

Private Sector Participation

SS

Soukromý sektor

USA

Spojené státy americké

VS

Veřejný sektor

UJEP

Univerzita Jana Evangelisty Purkyně

ÚVN

Ústřední vojenská nemocnice

2R

Retention, reduction

4T

Take, Treat, Transfer, Terminace

79

SEZNAM POUŽITÉ A CITOVANÉ LITERATURY Monografie: [1] BULT-SPIERING, M.,DEWULF, G.: Strategic issues in Public-Private Partnerships – An international perspective, Oxford: BLACKWELL Publishing, 2006. ISBN 1-4051-3475-5 [2] MEDVĚD,J.,NĚMEC,J.,ORVINSKÁ,M.,ZIMKOVÁ.,E.:Verejné financie, Bratislava: SPRINT, 2005. ISBN 80-89085-32-2 [3] MECH, J.: Partnerství a konkurence veřejného a soukromého sektoru: Sborník referátů z teoretického semináře pořádaného katedrou veřejné ekonomie, ESF MU v Brně, Masarykova univerzita, 2005. ISBN 80-210-3764-4

Periodika:

HYÁNEK, V., ŘEŽUCHOVÁ, M.: Veřejně-soukromá partnerství – Šance nebo hrozba? Národohospodářský obzor. 2006, roč. 6, č. 3, s. 29-41.

Elektronické zdroje:

[1]

Asociace PPP. Účetní a daňové postupy při realizaci projektů PPP v České republice [online]. 2006. Praha: Euro-Trend. [cit. 2007-2-1]. Dostupné z WWW:

[2]

Business.Info.cz, Oficiální portál pro podnikání a export. Zahraniční zkušenosti v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru [online]. 28.6.2004. [cit. 2007-2-19]. Dostupné z WWW:

[3]

DRAPÁK, F.: PPP-předávání kompetencí, nebo přenášení rizik? [online]. 16.2.2006. [cit. 2007-2-21]. Dostupné z WWW: 80

[4]

DRAPÁK F.: Status Quo v přípravě prostředí pro PPP [online]. 17.3.2004. [cit. 2007-2-11]. Dostupné z WWW: < http://www.stavebni-forum.cz/ppp2004/img/Filip_Drapak.pdf >

[5]

Evropská komise. Guidelines for successful Public-Private Partnerships [online]. Březen 2003. [cit. 2007-1-23]. Dostupné z WWW:

[6]

Fontes Rerum. Seminář Public Private Partnership (Aneb jak stavět dálnice a mnoho jiného, když erár nemá peníze?) [online]. 30.1.2003. [cit. 2007-5-18]. Dostupné z WWW: < http://www.fontes-rerum.cz/index.php?id=6&pg=seminarppp>

[7]

HELIKAROVÁ, K.: Proč „Partnerství veřejného a soukromého sektoru“ jsou součást reformy veřejných rozpočtů [online]. 27.4.2004 Svaz měst a obcí. Komise informačních systémů měst a obcí. [cit. 2007-3-1].

Dostupné z WWW: <

http://www.munet.cz/ismoppp/isss2004/syst%C3%A9mov%C3%A1_aplikace.htm> [8]

HORKEL, V., ZÁMEČNÍK, M.: Úvod do metodiky řešení PPP projektů v České republice. Partnerství veřejného a soukromého sektoru [online]. ELTODO, Praha, říjen 2003. [cit.2007-1-28]. Dostupné z WWW: < http://www.asociaceppp.cz/content/o_ppp/dokumenty_ppp/ostatni_dok/files/uvod.p df >

[9]

HROMADA, E.: Partnerství veřejného a soukromého sektoru v České republice [online]. 2005. Risk-management.cz. [cit.2007-2-16]. Dostupné z WWW: < http://www.risk-management.cz/index.php?clanek=5&cat2=4&lang= >

[10] JANDA,P.: Proč se v česku staví nejdražší dálnice v EU? [online]. 21.1.2007. [cit. 2007-5-22]. Dostupné z WWW: < http://www.autorevue.cz/default.aspx?textart=1&article=10963 > [11] JÍLEK, J.: Projekty PPP jsou nevýhodné [online]. 16.2.2006. Centrum pro ekonomiku a politiku. [cit. 2007-2-7]. Dostupné z WWW: < http://cepin.cz/cze/prednaska.php?ID=672&PHPSESSID=81606d0c0949347161613 42a0a7a3f5a > [12] KOŇÁKOVÁ, J., HROMADA, E.: Dálniční projekty ve střední Evropě [online]. 20.1.2006. Stavitel. [cit. 2007-5-7]. Dostupné z WWW: < http://stavitel.ihned.cz/c4-10003020-17625520-G00000_d-dalnicni-projekty-vestredni-evrope [13] MATALÍK, I., SLAVÍK, M.: Přísnost je na místě [online]. Česká národní banka. 26.4.2004. [cit.2007-2-29]. Dostupné z WWW: 81

[14] Ministerstvo financí České republiky. Příloha č. 8, Partnerství veřejného a soukromého sektoru [online]. [cit. 2007-2-3]. Dostupné z WWW: [15] Ministerstvo financí České republiky. Partnerství veřejného a soukromého sektoru – Právní analýza proveditelnosti PPP v ČR. Říjen 2003. [cit. 2007-2-5]. Dostupné z WWW: [16] Ministerstvo financí České republiky, PPP Centrum České republiky. Manuál PPP [online]. 2006. [cit.2007-2-17]. Dostupné z WWW: [17] Ministerstvo financí České republiky. Analýza pilotních projektů partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) [online]. [cit. 2007-5-29]. Dostupné z WWW: [18] PAVEL, J.: PPP projekty v ČR - šance nebo riziko? Implementace projektů v České republice a její rizika [online]. 2007. Transparency International – Česká republika. [cit.2007-3-9]. Dostupné z WWW: [19] PIERROT, J.Y., CHATELUSE, G.: Financování infrastruktur a veřejných služeb, Francouzská zkušenost předávaná ve světě [online]. 2001. Ministerstvo dopravy ČR. [cit.2007-2-12]. Dostupné z WWW: [20] Portál o veřejných zakázkách. Public Private Partnership [online]. [cit. 2007-1-25]. Dostupné z WWW: [21] Právní zpravodaj. Česká republika připravila mezinárodní fórum k partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem [online]. 1.3.2004. [cit. 2007-4-11]. Dostupné z WWW: [22] QUEIROZ, C.: International Experience with Transport PPP projects [online]. Březen 2007. Regional Workshop on Public-Private Partnership in Transport. Transport and Telecommunication Institute. [cit. 2007-4-14]. Dostupné z WWW: 82

[23] Stavební fórum. Co vede ke krachu projektů PPP? [online]. 13.1.2004. [cit. 2007-2-6]. Dostupné z WWW: < http://www.stavebni-forum.cz/detail.php?id=4356&t=1181506897 > [24] Stavební fórum. Koncesní zákon schválen, ale už se bojuje o novelu [online]. [cit. 2007-]. Dostupné z WWW: [25] Stavební fórum. Praha začíná s PPP bytovkami v Běchovicích [online]. 5.4.2006. [cit. 2007-3-28]. Dostupné z WWW: [26] Stavitel. Dálniční projekty ve střední Evropě [online]. 20.1.2006. [cit.2007-4-25]. Dostupné z WWW:

< http://stavitel.ihned.cz/c4-10003020-17625520-G00000_d-

dalnicni-projekty-ve-stredni-evrope > [27] Svaz podnikatelů ve stavebnictví v České republice. Otazníky kolem projektů PPP [online]. 13.1.2004. [cit.2007-3-13]. Dostupné z WWW: [28] Svaz podnikatelů ve stavebnictví v České republice. Za rozhodování o D47 nebude nikdo stíhán, policie kauzu odložila [online]. 5.8.2004. [cit.2007-4-19]. Dostupné z WWW: < http://www.sps.cz/obecne_11/dal1.asp > [29] ŠEVČÍK, M.: PPP – lék či infekce veřejných rozpočtů? [online]. 16.2.2006. Centrum pro ekonomiku a politiku. [cit.2007-2-11]. Dostupné z WWW: [30] ŠÍP, E: Projekty PPP v oblasti Fondu soudržnosti [online]. Ministerstvo pro místní rozvoj České republiky, 2005 . [cit.2007-2-1]. Dostupné z WWW: < http://www.strukturalni-fondy.cz/uploads/old/1134724731.bro-ura-ppp_-p.pdf> [31] ŠÍP, E.: K čerpání jsou unijní peníze, jejichž rekordní výše už asi nebude překonána [online]. Euroskop.cz Vše o Evropské unii. [cit.2007-6-9]. Dostupné z WWW: < http://www.euroskop.cz/21304820/5722/clanek-zpravodajstvi/emanuel-sip-kcerpani-jsou-unijni-penize-jejichz-rekordni-vyse-nebude-uz-asi-prekonana/ > [32] ŠÍP, E.: PPP Potential in the Czech Infrastructural Transportation Projects [online]. 2007. [cit.2007-4-29]. Dostupné z WWW: < http://www.casopisstavebnictvi.cz/clanek.php?detail=249 > 83

[33] The Canadian Council for Public-Private Partnerships. Responsible PPP Procurement for British Columbia [online]. [cit.2007-5-26]. Dostupné z WWW: < http://www.pppcouncil.ca/pdf/bc_procure.pdf > [34] Toolkit for Public Private Partnership in Highways [online]. [cit.2007-4-13]. Dostupné z WWW: [35] Transparency International-Česká republika. Veřejné zakázky v České republice: Korupce nebo transparentnost? [online]. 2005. [cit.2007-5-8]. Dostupné z WWW: [36] Věstník Nejvyššího kontrolního úřadu 2005. Rozvoj dopravní infrastruktury v regionech soudržnosti Střední Morava a Ostravsko, 04/25 [online]. Nejvyšší kontrolní úřad. [cit.2007-5-12]. Dostupné z WWW:

Interní materiály PPP Centra:

[1] Etický kodex pro PPP projekty, Praha: PPP Centrum, 2005 [2] Možnosti uplatnění PPP projektů, Praha: PPP Centrum, 2005 [3] Příloha I., Katalog rizik PPP projektů, Praha: PPP Centrum, 2005. [4] Přístup k řízení rizik v oblasti PPP, Projektová, právní a finanční rizika, Identifikace, ohodnocení, alokace, ošetření, kontrola, Praha: PPP Centrum, 2005 [5] Příručka pro výběr a řízení poradců pro PPP projekty, Praha: PPP Centrum, 2005 [6] Public Private Partnerships: Lessons Learned, PPP Centrum of the Czech Republic, 2005 [7] Seznamte se s PPP, Zapojení soukromého podnikání a zdrojů do poskytování veřejných služeb, Praha: PPP Centrum, 2005 [8] Vzorová koncesní smlouva, Praha: PPP Centrum, 2006

Legislativa:

[1] Usnesení vlády č. 7 ze dne 7.1.2004 o Partnerství veřejného a soukromého sektoru v České republice [2] Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách 84

[3] Zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon) [4] Zelená kniha o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu společenství o veřejných zakázek a koncesích ze dne 30.4.2004

85

SEZNAM TABULEK A GRAFŮ Tabulka 1: Využití konceptu PPP v různých sektorech............................................................19 Tabulka 2: Klasifikace výhod/přínosů......................................................................................22 Tabulka 3: Kategorizace rizik...................................................................................................30 Tabulka 4: Vyhodnocení celkového významu rizik PPP projektů ...........................................35 Tabulka 5: Alokace rizik mezi soukromý sektor (SS) a veřejný sektor (VS) při různých typech PPP projektů .............................................................................................................................37 Tabulka 6: Projekty ve fázi iniciace .........................................................................................49 Tabulka 7: Projekty v 1. fázi přípravy – vypracování koncesního projektu.............................50 Tabulka 8: Informace o projektu dálnice D3 ............................................................................57 Tabulka 9: Harmonogram projektu Dálnice D3 .......................................................................58 Tabulka 10: Informace o projektu Modernizace Krajské nemocnice Pardubice......................64 Tabulka 11: Harmonogram projektu Modernizace Krajské nemocnice Pardubice..................65 Tabulka 12: Výsledky koncesních projektů..............................................................................73

Graf 1: Srovnání termínů dokončení staveb ve Velké Británii při zadání veřejné zakázky na základě PPP a klasickým způsobem .........................................................................................26 Graf 2: Stavební náklady na dálnice v mil. Eur na km .............................................................60 Graf 3: Celkové výdaje na zdravotní péči ve vybraných zemích (v % HDP) ..........................62

SEZNAM OBRÁZKŮ Obrázek 1: Přenesení rizik na soukromý sektor I. ....................................................................23 Obrázek 2: Přenesení rizik na soukromý sektor II....................................................................23

86

PŘÍLOHA A – Alokace rizik v PPP projektech v závislosti na typu projektu

Pramen: PPP Centrum, Seznamte se s PPP, www.pppcentrum.cz

87

PŘÍLOHA B – Specifikace rizik ve Francii 1. Fáze koncepce a stavby technická rizika

Rizika koncepčně stavební

ekonomicko - finanční rizika

Obecná rizika

rizika zvýšených nákladů a zpoždění rizikové faktory v koncepci rizikový faktor při kvalitním provedení rizika spojená s finančně referenčními parametry smlouvy: - riziko indexace - riziko úrokových sazeb - riziko proměnlivých sazeb dodržování závazků a refinancování: - riziko refinancování - riziko protistrany

2. Fáze provozní Výnosové riziko

riziko návštěvnosti cenové riziko

Riziko zvýšených provozních nákladů Finanční rizika

3. Rizika spojená s prostředím Riziko vyšší moci Makroekonomická rizika

Rizika specifická pro soukromý sektor Rizika specifická pro veřejný sektor

Politická rizika

Riziko přerušení prací a služeb Rizika zvýšených nákladů Rizika politická vůči občanům a uživatelům Rizika odkoupení projektu Rizika nevýkonnosti Rizika nemožnosti nahradit koncesionáře Riziko, že se zmrazí možnost udílet v budoucnu zakázky na vnitřní zařízení a výstavbu

Autorka, pramen: PIERROT, J.Y., CHATELUSE, G.: Financování infrastruktur a veřejných služeb, Francouzská zkušenost předávaná ve světě [online]. 2001. Ministerstvo dopravy ČR. [cit.1-1-2005]. Dostupné z WWW:

88

PŘÍLOHA C - Realizované a připravované projekty

UK Irsko Nizozemí Portugalsko Španělsko Francie Itálie Řecko Belgie Dánsko Německo Finsko Švédsko Maďarsko Slovensko Polsko Rakousko Chorvatsko Rumunsko Chille JAR Austrálie USA Kanada

Doprava x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Zdravotnictví x P P x x x x P x P x

Školství x x x

x P P x x P x

x

Věznice Obrana Ekologie x x x P x P x P x

x

Úřady x P x x x x

P

P

P

P

P

x

P x x

x

P

x x x x

Brownfields x x P

x x P x x

x x

x P P

x x x x

x

x x x

x

Pramen: National audit office (UK) In Drapák, F.: PPP – úvod do PPP projektů, PPP Centrum, 2007

89