Budapesti Gazdasági Főiskola Külkereskedelmi Főiskolai Kar Külgazdasági szak EU kapcsolatok szakirány
Állami támogatási rendszer – különös tekintettel a környezetvédelmi támogatásokra
Készítette: Kovács Eszter
2008. december
Tartalomjegyzék 1.
Bevezetés............................................................................................................................ 5
2.
Az állami támogatás fogalma ............................................................................................. 7 2.1
Bevezetés – Versenyjog az Európai Unióban ............................................................ 7
2.2
Az EK Szerződés 87. cikke ........................................................................................ 8
2.3
A közös piaccal összeegyeztethető intézkedések..................................................... 12
2.3.1
A közös piaccal feltétel nélkül összeegyeztethető támogatások ...................... 12
2.3.2
A Bizottság mérlegelési jogköre alá tartozó támogatások ............................... 13
2.3.3
A másodlagos joganyag alapján a közös piaccal összeegyeztethető
támogatások...................................................................................................................... 15 2.3.4 2.4
További feltételek az összeegyeztethetőséget illetően ..................................... 16 Az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak nem
minősülő intézkedések ......................................................................................................... 18 3.
Az állami támogatásokkal kapcsolatos eljárási szabályok............................................... 23 3.1
Támogatási fogalommeghatározás........................................................................... 24
3.2
Az előzetes bejelentési kötelezettség ....................................................................... 24
3.3
A bejelentési kötelezettség alól mentes állami támogatások ................................... 26
3.4
Az állami támogatásokkal kapcsolatos eljárás Magyarországon, a Támogatásokat
Vizsgáló Iroda feladatai ....................................................................................................... 26 4.
5.
6.
7.
Környezetvédelmi támogatások az Európai Unióban ...................................................... 29 4.1
Bevezetés.................................................................................................................. 29
4.2
A 2001. évi környezetvédelmi állami támogatásról szóló iránymutatás.................. 30
4.3
A 2008. évi környezetvédelmi állami támogatásról szóló iránymutatás.................. 32
4.4
Általános csoportmentességi rendelet ...................................................................... 37
Környezetvédelmi támogatások Magyarországon ........................................................... 40 5.1
Bevezetés.................................................................................................................. 40
5.2
Környezet és Energia Operatív Program.................................................................. 40
Távhőszolgáltatás korszerűsítése ..................................................................................... 44 6.1
Távhőtámogatási modellek ...................................................................................... 44
6.2
Korszerűsítés ............................................................................................................ 46
6.3
Közszolgáltatásért járó ellentételezés....................................................................... 51
6.4
Környezetvédelemmel kapcsolatos joggyakorlat..................................................... 61
Konklúzió ......................................................................................................................... 62
3
8.
Bibliográfia.....................................................................Hiba! A könyvjelző nem létezik.
9.
Jogforrások ....................................................................................................................... 64
10.
Felhasznált irodalom .................................................................................................... 66
4
1. Bevezetés Szakmai gyakorlatomat a Pénzügyminisztérium Támogatásokat Vizsgáló Irodáján töltöttem, ahol megismerkedtem az állami támogatási rendszerrel. Ennek köszönhetően bepillantást nyertem, hogy a pályázati felhívások, támogatási szerződések vagy akár a kormánydöntések milyen vizsgálati és engedélyeztetési eljáráson mennek keresztül. Az uniós szabályok sokszor bonyolult és néha még egymásnak is ellentmondó vagy nem kellően világos rendszerében milyen sok mindenre kell figyelni. Elsősorban a kedvezményezettek érdekében sszükséges az előírások pontos betartása, hiszen egy esetleges bizottsági ellenőrzés alkalmával a támogatási összeg visszafizettetése is bekövetkezhet, amennyiben a Bizottság nem találja indokoltnak az intézkedést. A hazai támogatási rendszer teljes egészében uniós szabályozás alatt áll. Az Európai Unió liberális gazdaságpolitikát folytat, ennek megfelelően a szabad versenyre helyezi a hangsúlyt. Mivel a versenypolitika meghatározása közösségi szinten történik, a tagállamoknak is az uniós vonalat kell követniük. A XXI. század fontos kérdése az Európai Unió számára, hogy működőképesek-e ezek a közösségi elvek. Lehet-e és egyáltalán érdemes-e egy szorosabb integráció megvalósítása. Gondoljunk az Európai Alkotmány elutasítására vagy a Lisszaboni Szerződésre, melynek hatályba lépése szintén kétséges. Nemcsak a tagállamok közti gazdasági különbségek jelentenek problémát, hanem az eltérő nemzeti érdekek, melyeken több, mint 50 éve nem sikerül felülemelkedni. Ezt nem kell feltétlenül kudarcként elkönyvelni, hiszen egyértelmű, hogy minden állampolgár számára elsősorban saját boldogulása és hazájának érvényesülése a legfontosabb. Az európai polgárok helyi szinten, szűkebb környezetükben értékelik a döntéseket. Politikusaikat azért választják, hogy az ő érdekeiket képviseljék és nem egy távoli, megfoghatatlan Közösségért dolgozzanak. Ezért is nehéz elfogadni a versenypolitika és azon belül az állami támogatások célját. Hiába megalapozott közgazdaságtanilag a szabad verseny és hosszútávon a legkedvezőbb feltételeket nyújtja egy modern piacgazdaság számára, ha az emberekben nincs meg a közösségi tudat, melynek szellemében hajlandók átmeneti áldozatokat hozni. A tagállamok keresik a kibúvókat a szigorú szabályok alól, hogy saját vállalataikat részesítsék előnyben, az Unió, azon belül pedig a versenyjog őrének kikiáltott Bizottság elveszik a bürokráciában. Problémát okoz ezen kívül a felemás szabályozás. Esetünkben láthatjuk majd, hogy milyen nehézségeket okoz a közösségi környezetvédelmi politika hiánya. A tagállamok 5
eltérő módon próbálják megvalósítani a bizottsági iránymutatásokat. Bizonyos esetekben sikerrel járnak, más esetekben elmarasztalja őket a Bizottság. Ennek pedig vállalatok, emberek és nem utolsó sorban a környezet látja kárát. Dolgozatomban először azt szeretném bemutatni, hogy az uniós jogszabályok alapján mit tekintünk állami támogatásnak, egy tagállamnak milyen lehetőségei vannak támogatás nyújtására és milyen kötelezettségei a Bizottság felé. Ezt követően az Európai Unió környezetvédelmi célkitűzéseit és a Bizottság által elfogadott környezetvédelmi támogatásokat vázolom fel, vagyis melyek azok a szabályok, amiket a tagállamoknak be kell tartaniuk, hogy intézkedéseik összeegyeztethetők legyenek a közös piaccal. A környezetvédelmi támogatásokat folytatva Magyarország Környezet és Energia Operatív Programját ismertetem, majd részletesebben következnek azok a támogatási lehetőségek, melyek a távhőszolgáltatás korszerűsítésével kapcsolatban szóba jöhetnek és megfelelnek a közösségi irányelveknek. Végül néhány példával szeretném szemléltetni, hogy más tagállamokban milyen próbálkozások történtek környezetvédelmi támogatások területén. Szakdolgozatom során a ma érvényben lévő európai uniós szabályozás bemutatásán keresztül arra keresem a választ, hogy az állami támogatás hatékony és működőképes eszköz-e, hogy a tagállamok segíteni és ösztönözni tudják vállalataik környezetbarát beruházásait.
6
2. Az állami támogatás fogalma 2.1
Bevezetés – Versenyjog az Európai Unióban
Az európai belső piac működése szempontjából a kezdetek óta különösen fontos szerepe van a versenypolitikának. A közös piac érdekében biztosítani kell a szabad versenyt, hiszen ez teszi lehetővé a gazdasági növekedést, ösztönzi az innovációt és a technológiai fejlődést. Ezek által pedig lehetőség nyílik az árak csökkentésére és a fogyasztók a legjobb feltételekkel így juthatnak hozzá a különböző termékekhez és szolgáltatásokhoz. A piacok átjárhatósága, a transznacionális vállalatok elterjedése egyértelművé tette, hogy a versenypolitika csakis uniós szinten lehet kellően hatékony. A tagállami szabályozás nem teszi lehetővé a szabad versenyhez szükséges feltételek megteremtését. A versenypolitika így az Európai Unió közösségi politikái közé tartozik. Az EK-Szerződés 3. része VI. címének 1. fejezete (81-89.cikk) lefektette azokat a szabályokat, melyek által biztosítani kívánják egy modern, jól működő piacgazdaság alapfeltételét: a szabad versenyt. A közösségi versenyt érintő döntések közösségi szintre kerültek, a tagállami hatóságok hatáskörében csak azok a kérdések maradtak meg, melyek kizárólag az adott tagállamban létező versenyt érintik. 1 Az uniós versenyjogot két fő területre oszthatjuk. A rendelkezések első csoportja a vállalkozások magatartásával, megállapodásaival és a vállalkozások összefonódásaival foglalkozik. Az EK-Szerződés 81. cikke kimondja, hogy tilos "minden olyan vállalkozások közötti megállapodás, vállalkozások társulásai által hozott döntés és összehangolt magatartás, amely hatással lehet a tagállamok közti kereskedelemre, és amelynek célja vagy hatása a közös piacon belüli verseny megakadályozása, korlátozása vagy torzítása".2 Csupán anya- és leányvállalat között jöhet létre megegyezés, de mind a horizontális, mind a vertikális megállapodások tiltottak és az úgynevezett "gentlemen's agreement", mely jogilag nem kötelező érvényű, sem megengedett. A gazdasági erőfölénnyel való visszaélésről az EK-Szerződés 82. cikke rendelkezik: „A közös piaccal összeegyeztethetetlen és tilos egy vagy több vállalkozásnak a közös piacon vagy annak jelentős részén meglévő erőfölénnyel való visszaélése, amennyiben ez hatással lehet a tagállamok közötti kereskedelemre.” 3 1
Horváth Zoltán, Ódor Bálint, Az Európai Unió szerződéses reformja. (Budapest: HVG-ORAC, 2008): 203. Római Szerződés 81. cikk (1) bek., Az Európai Közösségek Dokumentumainak magyar nyelvű kiadása 3 Római Szerződés 82. cikk (1) bek., Az Európai Közösségek Dokumentumainak magyar nyelvű kiadása 2
7
Ilyen visszaélésnek minősül különösen: • tisztességtelen beszerzési vagy eladási árak, illetve egyéb tisztességtelen üzleti feltételek közvetett vagy közvetlen kikötése • a termelés az értékesítés vagy a műszaki fejlesztés korlátozása a fogyasztók kárára • egyenértékű ügyletek esetén eltérő feltételek alkalmazása az üzletfelekkel szemben, ami által azok hátrányos versenyhelyzetbe kerülnek • a szerződések megkötésének függővé tétele olyan kiegészítő kötelezettségeknek a másik fél részéről történő vállalásától, amelyek sem természetüknél fogva, sem a kereskedelmi szokások szerint nem tartoznak a szerződés tárgyához A vállalati koncentrációra csak később figyeltek fel a versenyjog kapcsán. Az alapítószerződéseknél még nem merült fel a versenykorlátozásnak ez a lehetősége. A jobban működő piacok érdekében a Tanács egy 1989-ben kiadott rendelettel pótolta ezt a hiányosságot, mely 1997-ben módosításra került. 4 A második csoportba tartozó rendelkezések a tagállamokat és az általuk nyújtott különféle támogatásokat, emellett az állami tulajdonban lévő vagy jelentős tagállami befolyás alatt álló vállalkozásokat érintik.
2.2
Az EK Szerződés 87. cikke
Az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése szerint: "Ha a Szerződés másként nem rendelkezik, összeegyeztethetetlenek a közös piaccal azok a bármilyen formájú tagállami vagy állami forrásokból biztosított támogatások, amelyek meghatározott vállalatoknak vagy egyes áruk termeléséhez nyújtott kedvezményekkel a versenyt torzítják vagy annak torzításával fenyegetnek, ha a tagállamok közötti kereskedelmet befolyásolják".5 Nem minden esetben beszélünk azonban állami támogatásról. Egy tagállami intézkedésről akkor mondhatjuk, hogy állami támogatás és érvényes rá az EK-Szerződás 87.cikk (1) bekezdése, ha az alábbi feltételek mindegyikének megfelel. 1) A támogatás tagállam által nyújtott vagy állami forrásból származik
4 5
Horváth Zoltán, Kézikönyv az Európai Unióról. (Budapest: Magyar Országgyűlés, 2005): 399. Római Szerződés 87. cikk (1) bek., Az Európai Közösségek Dokumentumainak magyar nyelvű kiadása
8
Ennek a szempontnak a vizsgálatánál körültekintően kell eljárnunk, mert az első hallásra egyszerűnek tűnő kritérium sokkal összetettebb, mint gondolnánk. A forrás megállapításánál nemcsak a központi költségvetésre gyakorolt hatást kell figyelembe vennünk, hanem ügyelnünk kell arra is, hogy az államháztartás bármilyen helyi szervének költségvetésében történik-e kifizetés vagy bevételkiesés a támogatás hatására. Gondolunk itt a regionális vagy helyi önkormányzatok költségvetésére. Az állam által közvetlenül nyújtott támogatások mellett figyelembe kell vennünk azt is, ha az állam csak közvetítőként van jelen és egy területi szervezetet használ fel arra, hogy állami pénzeszközöket folyósítson. Ide tartoznak például az állami vállalatok, közhasznú társaságok vagy állami tulajdonú bankok által nyújtott támogatások. 6 2) A támogatás előnyt jelent a kedvezményezett számára. Az intézkedés hatására a vállalkozás olyan előnyhöz jut versenytársaival szemben, mely normál piaci viszonyok között, a támogatás nélkül nem jött volna létre. A kedvezményezett kétféle módon részesülhet támogatásban. A támogatásért cserébe nem tartozik semmivel az adott vállalkozás, de előfordulhat az is, hogy ellenszolgáltatást kell teljesítenie. Az első esetben egyértelmű a gazdasági előny. A második esetben akkor beszélhetünk állami támogatásról, ha a támogatás mértéke meghaladja a cserébe kért ellenszolgáltatás értékét. Lehetőség van arra is, hogy az állam tulajdonosként nyújtson támogatást. Amennyiben profitorientált magánbefektetőként viselkedik, a befektetés nem minősül állami támogatásnak. A piaci befektető elve szerint a beruházás azonos feltételek mellett egy magánbefektető esetén is létrejött volna és nem azért valósult meg, hogy az állam ilyen módon támogasson egy bizonyos vállalkozást. Mivel az üzleti életben a befektetők is eltérő motiváció alapján hozzák meg döntéseiket, az állam magatartását is több dolog indokolhatja. A befektetés mozgatórugója lehet a rövid távú megtérülés, ami legtöbb esetben a hagyományos piaci befektetőket jellemzi. De nem szabad elfelejtenünk, hogy vannak, akik hosszú távú jövedelmezőségben gondolkoznak. Ilyenkor nem az a cél, hogy minél rövidebb idő alatt, minél több pénzt vegyenek ki a vállalkozásból, hanem érdekelté válnak az adott térség, vagy ágazat gazdasági fejlődésében. Hosszútávon érdemes áldozni infrastrukturális fejlesztésekre, képzésre,
kutatásra,
mert
a
későbbiekben
6
ezek
hozzájárulhatnak
a
vállalkozás
dr. Staviczky Péter, „Az állami támogatások általános szabályozása az Európai Unióban”. Az Európai Unió támogatási rendszerének joga és intézményrendszere .Szerk. dr. Perger Éva (Budapest: Közigazgatási Hivatal, 2007) 8.
9
jövedelmezőségéhez, ezáltal a befektető haszonnövekedéséhez. 7 Az állam nemcsak befektetőként, hanem hitelezőként is jelen lehet a piacon: kötelező befizetések halasztása, részletfizetés engedélyezése. A piaci magánbefektető elvének mintájára ezeknél az intézkedéseknél alkalmazhatjuk a piaci magánhitelező elvét. Itt is megállapíthatjuk, hogy ha az adott helyzetben más hitelező is olyan módon járt volna el, ahogy azt az állam tette, nem beszélhetünk állami támogatásról. További kivételként kezelhetjük, amikor egy vállalkozás úgy részesül állami forrásból, hogy nem élvez kivételezett helyzetet a többi piaci szereplővel szemben. Példaként említhetjük az állami árubeszerzéseket vagy szolgáltatás-értékesítést. A vállalkozásokkal szembeni egyenlő bánásmódot ezekben az esetekben úgy lehet érvényre juttatni, hogy az értékesítés nyílt vagy versenyeztetési eljárás útján valósul meg. Ilyen körülmények között a kiválasztott cég megbízását nem tekinthetjük előnynek. Itt szeretném megemlíteni, hogy a támogatásnak közvetlen vagy közvetett előnyt kell eredményeznie, a szabályozási tevékenységből fakadó előnyök nem minősülnek állami támogatásnak. 3) A
támogatás
bizonyos
vállalkozások
vagy
gazdasági
tevékenységek
egy
meghatározható körét kedvezményezi, vagyis az intézkedés szelektív jellegű. Akkor beszélhetünk szelektivitásról, ha egy intézkedés vállalatok vagy termékek egy szűk csoportját juttatja előnyhöz. A kedvezményezés bármilyen szempont alapján megvalósulhat: méret, székhely, tevékenység. Viszont ha az intézkedés valamennyi vállalkozás részére elérhető, nincs szó állami támogatásról. Különbséget kell azonban tennünk állami támogatás és általános intézkedés (general measure) között. Lehetnek olyan rendelkezések, melyek csak bizonyos vállalkozásokat érintenek és akár előnyhöz is juthatnak általuk, de amennyiben ezek kötelező erejűek, tömegeket érintenek, legtöbbször országos hatályú jogszabályokban kerülnek megfogalmazásra, nem minősülnek állami támogatásnak. Például környezetvédelmi, kutatás-fejlesztési vagy képzési tevékenységhez kapcsolódó adókedvezmények. 8 Ha már az adóknál tartunk, egyértelmű, hogy az Európai Unióban máig nem valósult meg a minden tagállamra kiterjedő egységes adórendszer. Kötelező adóharmonizáció hiányában országonként eltérő mértékű a társasági nyereségadó. Az alacsonyabb adókulcs alá eső vállalkozások számára ez a kedvezmény minősülnek állami támogatásnak. A rendszer természetéből fakadó intézkedések tehát nem tartoznak az EK-Szerződés 87. cikk (1) 7
dr. Remetei Filep Zsuzsanna, „Állami támogatások az Európai Unióban és Magyarországon”. Versenyjog. Szerk. Boytha Györgyné (Budapest: Szent István Társulat, 2008) 6.
10
bekezdése szerinti állami támogatásnak.
4) A támogatás befolyásolja a tagállamok közti kereskedelmet. A közös piac lényege, hogy minden vállalkozás azonos feltételek mellett versenyezhessen és azért, mert valaki egy adott országban hazai vállalkozásnak minősül, nem élvezhet előnyt külföldi versenytársaival szemben. Az Európai Bíróság rendkívül szigorúan veszi, hogy a tagállamok ne avatkozzanak bele a Közösség belső piacán folyó versenybe. Nemcsak azok az intézkedések tiltottak, melyekkel megkönnyítik a kivitelt vagy nehezítik a behozatalt. Egyértelmű, hogy ha egy támogatásnak köszönhetően egy vállalat növelni képes hazai termelését, a külföldi vállalatok exportesélyei romlanak. A tilalmat arra az estre is kiterjesztették, ha az exporttevékenység az EU-n kívül valósul meg. A különböző tagállamok vállalatai egy harmadik ország piacán is versenyezhetnek egymással. Ha egyikük külföldi értékesítését támogatják, azáltal a másik hátrányba kerül, ez pedig befolyásolhatja a közösségi kereskedelmet. Csupán az az intézkedés tekinthető kivételnek, mely kizárólag nemzeti szinten érvényesül. 9 5) A támogatás versenytorzító hatású vagy fennáll a versenytorzítás lehetősége. Ezt a hatást a következő szempontok alapján vizsgálják: • a támogatás abszolút vagy mekkora
a támogatás mértéke a finanszírozott
tevékenységhez képest • szelektivitás mértéke • közvetlenül vagy közvetve támogatja a vállalkozás költségeit • egyszeri vagy ismétlődő jellegű Az Európai Bíróság kimondja, hogy amennyiben a támogatás erősíti egy vállalkozás pozícióját versenytársaival szemben, a versenytorzítás megvalósul. Minden esetben a tagállam feladata az, hogy bizonyítsa a támogatás indokoltságát, valamint, hogy általa nem torzul a verseny.
8 9
dr. Remetei Filep: 9. dr. Staviczky: 10.
11
2.3
A közös piaccal összeegyeztethető intézkedések
2.3.1
A közös piaccal feltétel nélkül összeegyeztethető támogatások
A közösségi versenyjog azonban nem zár ki mindenfajta állami támogatást. Az Európai Unió által kitűzött gazdasági- és társadalmi célok megvalósítása érdekében lehetőség nyílik állami támogatások folyósítására. Az EK-Szerződés három esetben teszi lehetővé, hogy a tagállamok automatikusan, a versenyszabályokkal összeegyeztethető módon támogatásokat nyújtsanak (EK-Szerződés 87. cikk (2) bekezdés). 1) A magánszemély fogyasztóknak nyújtott szociális jellegű támogatás. Mivel ezeket a támogatásokat egyéni felhasználóknak és nem vállalkozásoknak nyújtják, nem jelenik meg gazdasági előny. Ügyelni kell azonban arra, hogy a támogatás semmiképpen ne érintse a kereskedelmet és a versenyt. A támogatás nyújtása alkalmával nem történhet megkülönböztetés a termékek eredete alapján sem. A kapott pénzösszeget a magánszemélyek nemcsak bizonyos termékek vagy szolgáltatások vásárlásakor használhatják fel. Vállalatok ebben az esetben úgy kaphatnak támogatást, hogy csak közvetítő szerepet játszanak és szociális intézkedéseket valósítanak meg a támogatás összegéből. Ezáltal a végső kedvezményezettek a munkavállalók. A munkáltató semmiféle gazdasági előnyre nem tehet szert, hiszen az közvetett támogatásnak minősülne. 2) A természeti csapások, vagy más rendkívüli események következtében keletkezett károk elhárítására nyújtott támogatások. A természeti katasztrófák definiálása nem szükséges, ebbe a kategóriába sorolhatók a földrengések, árvizek, tornádók. A rendkívüli esemény fogalmát azáltal lehetne pontosítani, hogy ezeknél a történéseknél az emberi tényező is szerepet kap: háború, sztrájk. 10 A legfontosabb szempont, ami alapján automatikusan összeegyeztethetővé válnak ezek a fajta támogatások, hogy csak a katasztrófa előtti állapot visszaállítása végezhető el általuk. A bekövetkezett károkat megszüntetik, de ezen a jogcímen odaítélt támogatásokat nem használhatják fel a terület vagy gazdasági ágazat fejlesztésére. A támogatásnak olyan mértékűnek kell lennie, hogy abból a negatív következményeket orvosolni tudják úgy, hogy az eredeti állapotot állítják vissza. 3) A Német Szövetségi Köztársaság azon területei számára nyújtott támogatások, melyek Németország egykori megosztottsága miatt bekövetkezett gazdasági hátrányok
12
kompenzálását célozzák. Németország újraegyesítése előtt az NSZK erre a pontra hivatkozva segítette a határterületeket. A berlini fal leomlását követően felvetődött e pont törlésének lehetősége, ugyanakkor a közelmúltban elfogadott EUM-Szerződés újfent megerősítette a kelet-német klauzulát. A kelet-német tartományok különleges helyzetükből adódóan, továbbra is jogosultak speciális állami támogatásokra, melyekkel ellensúlyozhatják az őket ért gazdasági hátrányt. A 2003-2004. évi kormányközi konferencián Lengyelország és Csehország szerette volna kiterjeszteni a rendelkezés hatályát a kelet- és közép-európai tagállamokra is, hiszen ezek az országok hasonló történelmi szituációt éltek meg. Sem a cikk kiterjesztését, sem annak eltörlését nem sikerült elérni. Az egyetlen változás, hogy öt évvel a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően a Tanácsnak minősített többséggel lehetősége nyílik a kelet-német tartományokra vonatkozó pont hatályon kívül helyezésére. 11
2.3.2
A Bizottság mérlegelési jogköre alá tartozó támogatások
A fenti három eseten túl, további mentességeket találunk, melyek kivételt képeznek a főszabály alól. Az EK-Szerződés 87. cikk (3) bekezdése öt kategóriát emel ki, amikor a Bizottság jóváhagyásától függően a nyújtott támogatások mentesülhetnek az általános tilalom alól. 1) A rendkívül alacsony életszínvonalú vagy jelentős alulfoglalkoztatási problémákkal küzdő területek gazdasági fejlődésének elősegítésére nyújtott támogatások. Ezen a jogcímen azok a területek részesülhetnek támogatásban, melyek elmaradottak a közösségi átlaghoz képest. Számszerűleg is meghatározták, mely régiók minősülnek hátrányos helyzetűeknek: az egy főre jutó, vásárlóerő-paritáson mért GDP a közösségi átlag 75%-a alatt van. Az ebbe a kategóriába tartozó területek regionális támogatásokat kaphatnak. Azonban nem minden támogatási forma megengedett. Az adott régió minden vállalkozása számára lehetővé kell tenni, hogy részesüljenek a támogatásból mérettől, gazdasági ágazattól függetlenül. A szelektivitás itt sem lehetséges. 12 2) A közös európai érdekű fontos tervek előmozdítására, vagy egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavarok megszüntetésére nyújtott támogatások. 10 11
dr. Remetei Filep: 12. Horvát, Ódor: 205.
13
Ezalatt a bekezdés alatt két eset kerül említésre. Az előbbinél transznacionális projektekről van szó, melyekben több, vagy akár az összes tagállam érdekelt. A tagállamok közösen valósítják meg, együttes fellépésük szükséges, máskülönben a határokon átnyúló program nem jöhet létre. De nem feltétlenül kell több országban megvalósuló tervre gondolni, mert egy tagállam is részesülhet támogatásban, ha nagyszabású, a közösségi érdek szempontjából fontos projektet valósít meg. A bekezdés második része alapján akkor kaphat egy tagállam támogatást, ha a bekövetkezett kritikus helyzet az egész nemzetgazdaságot fenyegeti.13 Hiszen ha egy tagállam gazdasága súlyos helyzetbe kerül, a piacok összefonódása révén ez a szituáció kihathat a többi tagállam és az egész unió kereskedelmére és versenyképességére. Ennek megelőzése céljából fontos akár csak egy tagállamban létrejött súlyos problémákat orvosolni. 3) Egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatások, amennyiben azok nem befolyásolják kedvezőtlenül a tagállamok közti kereskedelmet oly mértékben, hogy az a közösségi érdekkel ellentétes volna. Ez alapján a pont alapján nem a közösségi szinthez képest elmaradott régiókat támogatják, hanem azokat a területeket, melyek egy tagállamon belül elmaradottabbak, mint a tagállami átlag. Tagállami javaslatra a Bizottság fogadja el az úgynevezett támogatási térképet, mely megmutatja egy országon belül a területenkénti fejlettségi különbségeket és ennek alapján a megengedett támogatási mértékeket. A tagállamok által ez az egyik leggyakrabban használt bekezdés,
ugyanis
erre
hivatkozva
mind
ágazati,
mind
regionális
támogatások
megvalósíthatók. A támogatások felhasználása igen változatos lehet, a vállalkozásösztönző fejlesztéseken keresztül, a munkahelyteremtő beruházásokon át, környezetvédelmi projektek megvalósulása egyaránt lehetséges. A támogatónak arra kell figyelnie, hogy ne cselekedjen a közösségi érdekkel ellentétesen, valamint, hogy a támogatás által létrejött gazdasági fejlődés ne gyakoroljon kedvezőtlen hatást a kereskedelemre. 4) A kultúrát és a nemzeti örökség megőrzését segítő támogatások, amennyiben nem befolyásolják a közösségi érdekkel ellentétes mértékben a tagállamok közti kereskedelmet. A kulturális célú mentesség igen ritka, hiszen csak a tisztán kulturális jellegű tevékenységek sorolhatók ide. Ha gazdasági jellegű tevékenység is megjelenik a kulturális célzat mellett, a támogatás már nem élvez mentességet. 12
Iránymutatás A Regionális Állami Támogatásokról, HL C74, 1998.03.10.
14
5) További támogatások, melyeket a Miniszterek Tanácsa a Bizottság javaslata alapján és a Parlamenttel való konzultáció után minősített többséggel jóváhagy. Ennek a pontnak köszönhetően nem zárult be teljesen a mentességek köre. Nyitva maradt a lehetőség új, az idő haladtával esetleg szükségessé vált további támogatási kategóriák meghatározására.
2.3.3
A másodlagos joganyag alapján a közös piaccal összeegyeztethető támogatások
A tagállamok feladata azonban nem könnyű, mivel a fent említett szabályok sok esetben általánosan fogalmaznak. A versenypolitika és ezen belül az állami támogatások elbírálása az egyik oyan terület, ahol a Bizottság rendelkezik a legjelentősebb döntéshozói, végrehajtói és ellenőrzői jogkörrel.14 A Bizottság kizárólagos jogkörrel rendelkezik, a támogatások engedélyezése az ő mérlegelésétől függ. Azért, hogy álláspontja egyértelműbb legyen több közlemény, iránymutatás és keretszabály került publikálásra a Hivatalos Lapban. Ez a másodlagos szabályozás segíti a tagállamokat, hogyan hajtsák végre a sokkal kevésbé pontos elsődleges szabályokat. Minden támogatást nyújtónak érdekében áll alkalmazni ezeket a szempontokat, még akkor is, ha azok nem kötelező érvényűek. Egy esetleges ellenőrzés során, amennyiben a másodlagos szabályozás alapján jártunk el, a Bizottság sem marasztalhat el bennünket, mert saját szabályainak betartása rá nézve kötelező. A Bizottság által kiadott orientációs szabályok alapján három fő támogatási kategóriát állapíthatunk meg, melyek összeegyeztethetők a közös piaccal. 1) Horizontális támogatások A 87. cikk (3) bekezdés c) pontja képezi a horizontális támogatások jogalapját, vagyis gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését elősegítő támogatások nyújthatók. Olyan országos támogatások sorolhatók ide, melyek ágazat semlegesek. Attól függetlenül, hogy milyen gazdasági tevékenység kapcsán, melyik régióban merült fel a probléma, az alábbi célok elérése érdekében lehetőség van a nehézségek orvoslására. Tehát sem területi, sem ágazati megkötést nem kell figyelembe venniük a tagállamoknak. • kutatás-fejlesztés és innováció • környezetvédelem • kis- és középvállalkozások fejlesztése 13
dr. Staviczky: 22.
15
• foglalkoztatás elősegítése • képzés • kockázati tőkenyújtás kis- és középvállalkozásoknak • megmentési és szerkezetátalakítási támogatások 2) Regionális támogatások A 87. cikk (3) bekezdés a) vagy c) pontja alapján igazolható támogatások tartoznak ide. Az elmaradott régiók felzárkózását igyekeznek elősegíteni. Ezeket a területeket is próbálják vonzóvá tenni a vállalkozások számára, hogy új munkahelyek teremtésével csökkenjen a munkanélküliség. Ugyanakkor segítik a már betelepült vállalatokat is a fejlődésben és modernizációban, ezáltal javítva a régió versenyképességét. • beruházási támogatások • működési támogatás • induló kisvállalkozások segítése 3) Ágazati támogatások A következő ágazatok speciális helyzetük miatt megkülönböztetett figyelmet kapnak és eltérő szabályozás alá tartoznak. A rendkívül erős nemzetközi verseny, a gyors technológiai fejlődés szükségessége teszi az egész Közösség versenyképessége érdekében, hogy ezek a támogatások különleges elbírálásban részesüljenek. • acélipar • szénbányászat • géjárműgyártás • szintetikus szál ipar • közlekedés • hajógyártás • mezőgazdaság, halászat • gépjarműgyártás
2.3.4
További feltételek az összeegyeztethetőséget illetően
Az eddig említett kritériumok azonban még mindig nem elegendőek ahhoz, hogy indokolt 14
Horváth: 397.
16
legyen az állami támogatás. Van néhány további szempont, aminek szintén teljesülnie kell, hogy egy állami beavatkozás a lehető legkisebb mértékben torzítsa a versenyt és ne gyakoroljon kedvezőtlen hatást a közös piacon történő kereskedelemre. 1) Szükségszerűség A Bizottság igyekszik kiszűrni azokat a támogatásokat, melyek nem mozdítják előre az általa meghatározott célokat, amelyek alapján tulajdonképpen a támogatás megengedetté válik. Olyan vállalatok nem juthatnak pénzhez projektjeikhez, akik önerőből is meg tudnák azokat valósítani.15 A támogatásnak ösztönöznie kell a vállalatokat olyan tevékenységre, melyet saját forrásból nem tudnának finanszírozni. A jó helyre került pénzzel azonban sokkal többet tudnak tenni a közösségi kereskedelemért. 2) Arányosság A legtöbb támogatásnál tulajdonképpen elkerülhetetlen, hogy a verseny ne torzuljon. A támogatás mértéke nem haladhatja meg a szükséges minimumot, vagyis arányosnak kell lennie az orvosolni kívánt problémával. Indokolatlanul nagymértékű támogatás hátrányos helyzetbe hozná a többi piaci szereplőt. Két szabály is segít, hogy a kívánt cél a legcsekélyebb versenytorzítás mellett valósuljon meg. A támogatás engedélyezhető mértékének megállapítása a maximális támogatási intenzitás meghatározásával történik. A támogatási intenzitás a támogatástartalom és az elszámolható költségek jelenértékének hányadosa, százalékos formában kifejezve. A támogatástartalom az az előny, amihez a kedvezményezett jut. A másik fontos szabály a kumulációra vonatkozik. Egy projekt több államháztartási forrásból is juthat támogatáshoz azonos jogcímen, ez az úgynevezett támogatáshalmozás. Ügyelni kell arra, hogy a maximális támogatási intenzitást ebben az esetben se lépjük túl. 16 3) Átmeneti, csökkenő mértékű támogatás Az állami pénzeket nem szabad önállóan működésképtelen projektek fenntartására pazarolni. Az állami beavatkozás arra való, hogy a piacon felmerülő problémát rendbe hozza, biztosítsa a megfelelő befektetési környezetet, fejlődésre ösztönözze a vállalkozásokat. Hosszútávon nem lehetséges pusztán állami támogatásokra alapozni egy projekt sikerét, mert annak normális piaci viszonyok mellett is életképesnek kell lennie. Máskülönben a szabad verseny nyújtotta lehetőségek és a fogyasztókra nézve is kedvező feltételek nem jutnak érvényre. Ezt a 15 16
dr. Remetei Filep: 14. dr. Remetei Filep: 16.
17
szempontot különösen a megmentési és szerkezetátalakítási célú támogatásoknál kell szem előtt tartani. A Bizottság ezért közleményben mondta ki, hogy egy vállalkozás tíz évente egyszer vehet igénybe ilyen jogcímen támogatást. 4) Nemzetközi verseny elősegítése Noha a Bizottság elsődleges célja, hogy a közös piacon belül biztosítsa a versenyt, nem hagyhatja figyelmen kívül az európai vállalatok helyzetét a nemzetközi kereskedelemben. A világviszonylatban is versenyképesnek számító európai vállalatok nem kerülhetnek hátrányos helyzetbe vetélytársaikkal szemben az Unió szigorú versenyszabályozása miatt. A Bizottság ennek érdekében jóváhagyott olyan támogatási programokat, melyek elősegítik a nagyvállalatok jó nemzetközi szereplését.
2.4
Az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak nem minősülő intézkedések
Eddig azt taglaltuk részletesen, hogy mi minősül állami támogatásnak a közösségi versenyszabályok értelmében. Fontos azonban annak körülhatárolása is, hogy melyek azok az intézkedések, amik a versenyszempontú ellenőrzés szerint nem minősülnek állami támogatásnak, vagyis az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése szerint nem teljesítik azokat a feltételeket, melyek alapján az állami támogatások közé sorolhatnánk őket. 1) Általános intézkedések A gazdaságpolitika keretein belül lehetőség van olyan intézkedések meghozatalára, melyek az ország egész területére vonatkoznak, és mindazok a vállalkozások, amelyek az előírt feltételeknek megfelelnek, automatikusan részesülhetnek az adott támogatásban. Ezek az általános intézkedések nem tartalmazhatnak korlátozást a kedvezményezett vállalkozások méretére, a beruházás nagyságára vagy a megvalósítás helyére nézve. Ennek fényében az állami támogatás egyik kritériuma, a szelektivitás elve nem érvényesül. Amikor a regionális vagy a helyi önkormányzatoknak önálló, alkotmányban biztosított adókivetési joga van és élnek ezzel a joggal, ezáltal pedig eltérés mutatkozik a kivetett adó mértékében az egyes területek között, szintén nem beszélhetünk állami támogatásról. De ebben az esetben is követelmény, hogy az adott szerv illetékességi területén a kedvezmény mindenki számára elérhető legyen.17 A regionális vagy helyi önkormányzatok természetesen csak indokolt esetben térhetnek el a megszokott szabályozástól.
18
2) Infrastrukturális beruházások Az infrastrukturális fejlesztéseket szintén sorolhatjuk az általános intézkedések közé. Csak abban az esetben nem minősülnek állami támogatásnak, ha az állam vagy helyi szerve olyan infrastrukturális beruházást hajt végre, amely mindenki számára elérhető.18 Szintén nincs szó támogatásról, ha a megvalósult fejlesztésért az általa kedvezményben részesült vállalkozás piaci árat fizet. Amennyiben a jobb infrastrukturális körülmények csak egy vagy néhány vállalkozást hoznak előnyösebb helyzetbe és ezért az állam semmiféle ellentételezésben nem részesül, az intézkedés állami támogatásnak minősül. Így, ha egy önkormányzat ipari parkjának befektetési környezetét javítja, ez később azonban a telekeladási árakban nem jelentkezik, az ipari parkba betelepülő vállalkozásokat állami támogatásban részesíti. Ellenben ha a fejlesztésre fordított kiadásaival növeli a telekárakat, az érintett vállalkozásoknál nem jelenik meg előny, így állami támogatásról sincs szó. 3) Piaci magánbefektető és magánhitelező elve A korábban már taglalt két eset segít eligazodni, hogy vajon az állami szervek tevékenysége támogatásnak minősül-e. Fontos, hogy az állami szervek vagy vállalatok ne használják ki a státuszukból fakadó előnyöket. Az elv alkalmazása nem könnyű, felvetődnek bizonyos gyakorlati problémák, ezért minden esetben a Bizottság egyedi vizsgálata szükséges. Csak abban az esetben bizonyosodhatunk meg az elv alkalmazásának indokoltságáról, ha ténylegesen van olyan magánbefektető, aki ugyanúgy cselekszik, mint az állam. Ez a helyzet a befektetés során nem mindig áll fenn, így különösen nehéz a beavatkozást megalapozottnak tekinteni. További bonyodalmakat okoz az állami vállalatok megmentésénél alkalmazott intézkedések vizsgálata. Az állam természeténél fogva valószínűleg hajlandó tovább áldozatokat hozni, mint egy egyszerű piaci magánbefektető. Ebben az esetben talán segítségünkre lehet az a megfigyelés, miszerint a piaci magánbefektető is könnyebben és több áldozatot hoz a már tulajdonában lévő vállalatért, mint új befektetőként. Ez alapján igazolhatók a megmentés érdekében hozott, a piaci szempontokkal szembemenő állami döntések.19 A másodlagos jogalkotás során megtörtént a piaci magánbefektető elvének kiszélesítése:20 • piaci magánkölcsönző elve: a kölcsön nem minősül állami támogatásnak, ha olyan feltételekkel nyújtják, amelyeket egy piaci alapon működő kölcsönnyújtó is elfogadna. 17
A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény dr. Staviczky: 11. 19 dr. Remetei Filep: 6. 18
19
• piaci magángarantőr elve: amennyiben a kezességvállalásért megfelelő díjat fizetnek, az nem minősül állami támogatásnak. 4) Csekély összegű ("de minimis") támogatások Az egyes tagállamokban nagyon sok olyan kisösszegű támogatás nyújtására került sor, melyek nagyságuk miatt sem nemzeti, sem közösségi szinten nem torzítják jelentősen a versenyt. A Bizottság ezért meghatározta azt az értéket, amely alatt az egy vállalkozásnak, adott időszak alatt nyújtott állami támogatások nem teljesítik a Szerződés 87. cikkének minden feltételét.21 Mivel csekély mértékük miatt ezek a támogatások nem képesek arra, hogy befolyásolják a kereskedelmet, így azokat nemcsak a Bizottság által jóváhagyott jogcímek alapján lehet megítélni. A tagállamok élnek is ezzel a lehetőséggel és igen széles körben, a legkülönfélébb területeken alkalmazzák a "de minimis" támogatásokat. A Szerződés 87. és 88. cikkének a "de minimis" támogatásokra való alkalmazásáról szóló 1998/2006/EK rendelet alapján a következő szabályokat kötelesek a tagállamok betartani. 22 A "de minimis" támogatás jogcímen kapott maximális támogatás vállalkozásonként bármely három egymást követő pénzügyi év összesítésével nem haladhatja meg a 200 000 euró, a közúti szállítási ágazatban a 100 000 euró értékhatárt. A támogatástartalmat bruttó megközelítéssel kell kiszámítani, a több részletben kapott támogatásokat a döntés időpontjára kell diszkontálni. Szigorú eljárási és ellenőrzési szabályokat kell betartani. A támogatást nyújtónak írásban kell tájékoztatni a kedvezményezettet a támogatás típusáról és a támogatástartalomról. A kedvezményezettnek pedig nyilatkoznia kell az adott év és az azt megelőző két pénzügyi évben igénybe vett csekély összegű támogatásokról és, hogy azok nem haladták meg a határértékeket. A tagállam köteles a csekély összegű támogatásokat nyilvántartani és ellenőrizni, így a kedvezményezetteknek külön kell kezelniük a "de minims" támogatásokat és a szükséges iratokat 10 évig meg kell őrizniük. Csekély összegű támogatás minden ágazatban és bármely vállalkozásnak nyújtható az alábbiak kivételével, ugyanis ezekben az esetekben a támogatás diszkriminatív jellegű lenne vagy olyan területekről van szó, ahol már kis összegű támogatás is alkalmas a verseny torzítására. 20
dr. Staviczky: 12. A Tanács 1998. május 7-i 994/98/EK rendelete az Európai Közösséget létrehozó szerződés 92. és 93. cikkének a horizontális állami támogatások bizonyos fajtáira történő alkalmazásárl HL L 142, 1998.05.14. 1-4. o. 22 HL L 379. 2006.12.28. 5.o. 21
20
•
halászathoz és akvakultúrához kapcsolódó tevékenységet végző vállalkozások
•
az EK Szerződés I. mellékletében felsorolt mezőgazdasági termékek elsődleges termelésével foglalkozó vállalkozások
•
az EK Szerződés I. mellékletében felsorolt mezőgazdasági termékek feldolgozásával és forgalmazásával foglalkozó vállalkozások, amennyiben a támogatás összege az elsődleges termelőktől beszerzett vagy az érintett vállalkozások által forgalmazott ilyen termékek ára vagy mennyisége alapján kerül rögzítésre, valamint amennyiben a támogatás az elsődleges termelőknek történő teljes vagy részleges továbbításától függ
•
harmadik országokba vagy tagállamokba irányuló exporttal kapcsolatos tevékenységek
•
hazai termékeket előnyben részesítő támogatások
•
szénágazatban tevékenységet folytató vállalkozások
•
teherszállító járművek megvásárlására nyújtott támogatás a kereskedelmi fuvarozás terén működő vállalkozásoknak
•
nehéz helyzetben lévő vállalkozások támogatása
Noha a "de minimis" támogatások mentesülnek az előzetes bejelentési kötelezettség alól, ez nem jelenti azt, hogy a Bizottság ne ellenőrizné ezeket a támogatásokat. A tagállamoknak adatszolgáltatási kötelezettségük van a Bizottság felé. Ez nemcsak azt jelenti, hogy nyilvántartásba kell venniük a csekély összegű támogatásokat, hanem egy utólagos jelentési kötelezettségnek is eleget kell tenniük. 5) Közszolgáltatások finanszírozása Először két, a közösségi jog által alkalmazott fogalmat kell tisztáznunk: általános érdekű szolgáltatás, általános gazdasági érdekű szolgáltatás. Olyan szolgáltatásokról van szó, amelyek a mindennapi élethez szükségesek. Ezeket a tevékenységeket végezhetik a köz- és a magánszférához tartozók egyaránt. Egy részük nem köthető közvetlenül a gazdasági szektorhoz, ezek az általános érdekű szolgáltatások, míg más részük kimondottan a gazdasági szektorhoz köthető, így a verseny torzulásának lehetősége is felmerül. Az uniós jog nem határozza meg, hogy mely szolgáltatások sorolhatók a két kategóriába, hanem a tagállamokra ruházta azok körülhatárolását. 23 E szolgáltatások ellátása alapvetően az állam feladata, de lehetősége van más, piaci szereplőt 23
dr. Staviczky: 17.
21
megbízni, akik kiválasztása általában pályázat útján történik. Amennyiben az állam egy vállalkozásnak adja át a feladatot és ezért fizet is, kettejük megállapodása kapcsán felmerül az állami támogatás lehetősége, hiszen a pénz állami forrásból származik és csupán egy vállalkozás juthat hozzá. Éppen az általános gazdasági érdekű szolgáltatások speciális helyzete miatt ennek megítélése korántsem egyszerű, ezért két megközelítés is érvényben van, amiket mind az Európai Bíróság, mind a Bizottság igyekeznek pontosítani, hogy segítsék a tagállamokat. Az egyik megközelítés szerint a kifizetett kompenzáció állami támogatásnak minősül, de az EK Szerződés 86. cikk (2) bekezdése alapján összeegyeztethető a közös piaccal. "A Szerződés rendelkezései, különösen a versenyre vonatkozó szabályok vonatkoznak azokra a vállalatokra, amelyek általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat látnak el, illetve pénzügyi monopólium jellegűek, ha ezeknek a szabályoknak az alkalmazása a rájuk ruházott feladatok teljesítését jogilag vagy ténylegesen nem akadályozza. A szabályok alkalmazása a kereskedelem fejlődését nem befolyásolhatja olyan mértékben, hogy az a Közösség érdekeivel ellentétes legyen." 24 A másik vonal úgy értelmezi a közszolgáltatásért járó ellentételezést, hogy az nem minősül állami támogatásnak, ha a juttatás nem haladja meg a tényleges költségeket. Ez az úgynevezett kompenzációs elv. A 2003-ban befejeződött Altmark Trans25 ügy fordulópont volt a közszolgáltatások szabályozását illetően. Az ítélet fényében az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért nyújtott kompenzáció nem minősül állami támogatásnak, amennyiben az alábbi négy kritérium teljesül. •
a kedvezményezett vállalkozást szerződésben vagy jogszabályban egyértelműen fel kell hatalmazni a szolgáltatás elvégzésére
•
a kompenzációt előre, objektíven és átlátható módon kell meghatározni
•
a kompenzáció nem haladhatja meg a szolgáltatás elvégzéséhez szükséges költségeket, valamint az ésszerű nyereséget, vagyis túlkompenzációra nincs lehetőség
•
amennyiben a vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás alapján történik, a kompenzáció mértékét egy tipikus, hatékonyan vezetett vállalkozás költségei alapján kell meghatározni
Mind a négy feltétel azonban nagyon ritkán teljesül, ezért a tagállamok további két formában 24
Római Szerződés 86.cikk (2) bek., Az Európai Közösségek Dokumentumainak magyar nyelvű kiadása
22
kezelhetik közszolgáltatási megbízásaikat. A közszolgáltatásért járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösség keretszabály alapján a közszolgáltatásért járó kompenzáció állami támogatásnak minősül, de összeegyeztethető a versenyszabályokkal, ha teljesülnek a keretszabályban megfogalmazott feltételek. A tagállamoknak viszont ebben az esetben is előzetes bejelentési kötelezettségük van. Szintén egy másodlagos jogforrás az EK Szerződés 86. cikk (2) bekezdésének az általános gazdasági
érdekű
szolgáltatások
közszolgáltatásért járó ellentételezés
működtetésével
megbízott
vállalkozásoknak
formájában nyújtott állami támogatásokra történő
alkalmazásáról szóló 2005/842/EK határozat26 kimondja azokat a szabályokat, melyek alapján a kompenzáció szintén állami támogatásnak minősül és összeegyeztethető a Szerződéssel, de a csekély összegre való tekintettel, nem szükséges a Bizottság előzetes engedélye az ügylet lebonyolításához. Ezek alapján a kedvezményezett vállalkozás adózás előtti forgalma a megbízást megelőző két pénzügyi évben nem haladta meg a 100 millió eurót, az ellentételezés összege pedig kevesebb, mint 30 millió euró. Szociális lakásépítéssel foglalkozó vállalkozások, valamint kórházak esetén a tevékenység speciális jellegéből adódóan, nem állapítottak meg összeghatárt. A közszolgáltatást végző vállalkozást minden esetben hivatalos aktussal kell megbízni, emellett ügyelni kell, hogy a kompenzáció olyan mértékű legyen, ami elegendő a szolgáltatás hatékony teljesítéséhez, de a versenyt nem befolyásolja a közösségi érdekekkel ellentétesen. Fontos megjegyezni, hogy a szárazföldi szállítást illetően más szabályozás van érvényben.
3. Az állami támogatásokkal kapcsolatos eljárási szabályok Az EK Szerződés 88. cikke a Bizottság kizárólagos hatáskörébe utalja a támogatási intézkedések elbírálását, azok közös piaccal való összeegyeztethetőségének megállapítását és engedélyezését. A Bizottság munkájának pontosítása és átláthatósága érdekében megszületett az EK Szerződés 88. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet27, valamint az ennek végrehajtásáról szóló 794/2004/EK bizottsági rendelet28.
25
C-280/00. számú, 2003.07.24-i ítélet (Altmark Trans GmbH und Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrgeselschaft Altmark GmbH) 26 HL L 312., 2005.11.29., 67-73. o. 27 HL L 83 1999.3.27. 1-10.o. 28 HL L 140 2004.4.30. 1. o.
23
3.1
Támogatási fogalommeghatározás
Először is különbséget kell tennünk új és létező támogatás között.29 Létező támogatásnak minősülnek a már az Európai Unió létrehozása vagy a csatlakozás előtt működtetett támogatások, a Bizottság vagy a Tanács által jóváhagyott támogatások és szintén létező támogatássá válik az a bejelentett támogatás, melyről a Bizottság két hónapig nem hoz határozatot és ide tartoznak az olyan jogellenes támogatások is, melyeknél lejár a 10 éves elévülési idő. Szintén itt említhetjük a támogatási szabályok változása miatt időközben állami támogatássá vált intézkedéseket. Ezzel szemben új támogatás minden új támogatási program, egyedi támogatás, a bejelentett támogatási programból nyújtott egyedi támogatások, valamint a létező támogatások módosításai. Fontos még tisztáznunk az egyedi támogatás és a támogatási program fogalmát, mivel az engedélyeztetési eljárás különbözik a két kategóriát illetően. Az eljárási rendelet alapján egyedi támogatás az a támogatás, amelyet nem egy bejelentett programból, hanem attól függetlenül nyújtanak. A támogatási program a legtöbb esetben jogszabályban, általánosan megfogalmazva kerül meghirdetésre, a konkrét kedvezményezettek nem ismertek. Támogatási program esetén a Bizottságnak csak magát a programot kell jóvá hagynia, az abból nyújtott egyedi támogatások bejelentése nem szükséges. Az egyedi támogatásoknál viszont minden egyes tervezetet egyeztetni kell a Bizottsággal.
3.2
Az előzetes bejelentési kötelezettség
Az állami támogatások közösségi felügyelete az előzetes engedélyezés rendszerén alapul. Az előzetes bejelentési kötelezettségről az EK Szerződés 88. cikke rendelkezik: "A Bizottságot az észrevételeihez szükséges időben tájékoztatni kell minden támogatás nyújtására és módosítására irányuló szándékról. Ha a Bizottság úgy ítéli meg, hogy ez a szándék a 87. cikk értelmében nem egyeztethető össze a közös piaccal, haladéktalanul megindítja a (2) bekezdés szerinti eljárást. Amíg ebben az eljárásban végső határozat nem születik, az érintett tagállam a tervezett intézkedéseket nem hajthatja végre. "30 A tagállamoknak tehát minden új támogatás nyújtásával vagy létező támogatások
29 30
dr. Remetei Filep: 19. Római Szerződés 88. cikk (1) bek., Az Európai Közösségek Dokumentumainak magyar nyelvű kiadása
24
módosításával kapcsolatos tervet be kell jelenteniük a Bizottság részére, a bizottsági határozat meghozataláig a támogatás pedig nem folyósítható. A Bizottság engedélye előtt hatályba léptetett támogatási intézkedés tiltott támogatásnak minősül, csakúgy, mint a be nem jelentett támogatások vagy a bizottsági határozattól eltérően nyújtott támogatások. Minden szükséges információt a Bizottság rendelkezésére kell bocsátani, ekkor történik meg a teljes körű bejelentés, melytől fogva a Bizottságnak két hónapja van álláspontja kialakítására. Ez a határidő azonban kiegészítő információk bekérésével minden alkalommal újraindul. Az átvizsgálás után a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedés nem minősül állami támogatásnak, annak minősül, de összeegyeztethető a közös piaccal, de a harmadik esetben, amikor kétségei támadnak az összeegyeztethetőséget illetően, megindítja az úgynevezett formális vizsgálati eljárást. Az érintett felek erről értesítést kapnak és lehetőségük van észrevételeiket megtenni, akár szóbeli meghallgatás keretében is. A Bizottság végleges döntésként az alábbi határozatokat hozhatja:31 • a bejelentett támogatás nem minősül az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése alapján állami támogatásnak • pozitív határozat: a közös piaccal összeegyeztethetőnek minősíti a tervezetet • feltételes határozat esetén csak az előírt kritériumok teljesítése után lehet a támogatási intézkedést végrehajtani • negatív határozat: a támogatási bejelentés elutasítását jelenti A tagállamnak lehetősége van az Európai Bírósághoz fordulni, ha nem ért egyet a Bizottság döntésével. A Bizottság időről időre hivatalból is ellenőrzéseket végez, de hozzá beérkezett panasz alapján is eljárást indíthat. A vizsgálat idejére a Bizottság felfüggesztő határozatot hozhat, vagyis nincs lehetőség a támogatás további folyósítására. Ha a Bizottság mindent rendben talál, az intézkedés folytatódhat. Viszont negatív határozat esetén a Bizottság betiltja a támogatást és a tagállam kötelezettsége a már kifizetett támogatások kamattal terhelt visszafizettetése. Erre abban az esetben is sort kell keríteni, ha a kedvezményezett ezáltal lehetetlen helyzetbe kerül. A visszatérítéstől egyetlen esetben lehet eltekinteni, ha az érintett vállalkozás teljes egészében, jogutód nélkül megszűnt. A negatív és visszafizettetést elrendelő határozat természetesen ebben az esetben is megtámadható a közösségi Bíróságok előtt.
31
dr. Remetei Filep: 21.
25
3.3
A bejelentési kötelezettség alól mentes állami támogatások
Időközben azonban szükségessé vált az állami támogatási rendszer egyszerűsítése, így jöttek létre azok a kivételek, melyek mentesülnek az előzetes bejelentési kötelezettség alól. A Bizottság munkaterhének csökkentése érdekében mind a csekély összegű támogatások, mind az úgynevezett csoportmentességi rendelet hatálya alá tartozó és annak mindenben megfelelő támogatások esetén a tagállamoknak utólagos tájékoztatási kötelezettsége van a Bizottság felé, azaz a hatályba lépést követően, 20 napon belül egy formanyomtatványon, elektronikus úton kell értesíteniük a Bizottságot. A 994/98/EK rendelet32 alapján alkotta meg a Bizottság az úgynevezett csoportmentességi rendeleteket. A Bizottság összegezte tapasztalatait és általános összeegyeztethetőségi feltételeket határozott meg, ezáltal bizonyos területeken lemondott a támogatások előzetes ellenőrzésének és jóváhagyásának kizárólagos jogáról és azt a tagállamokra ruházta át. Először a képzési, valamint a kis- és középvállalkozások támogatása kapcsán fogadtak el csoportmentességi rendeletet, ezt a foglalkoztatási támogatásokról szóló követte, majd a nemzeti regionális beruházási támogatások terén adott ki a Bizottság csoportmentességi rendeletet. Végül a támogatási rendszer további egyszerűsítése végett 2008 nyarán elfogadták a Szerződés 87. és 88. cikke alkalmazásában a támogatások bizonyos fajtáinak a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánításáról szóló 800/2008/EK bizottsági rendeletet (általános csoportmentességi rendelet)33, mely nemcsak összegzi az eddig megjelent csoportmentességi rendeleteket, hanem kibővíti az ilyen módon nyújtható támogatási kategóriákat: női vállalkozóknak nyújtott támogatás, környezetvédelmi támogatások, kutatási és fejlesztési és innovációs támogatások, hogy csak néhányat emeljek ki.
3.4
Az állami támogatásokkal kapcsolatos eljárás Magyarországon, a Támogatásokat Vizsgáló Iroda feladatai
Magyarország amióta az Európai Unióhoz szeretne csatlakozni, igyekszik követni az Unió politikáját és a közösségi szabályokat átültetni a hazai joganyagba. Ezért már az Európai Megállapodásban megjelentek a közösségi állami támogatási szabályok, a csatlakozási tárgyalások ideje alatt pedig számos nemzeti jogszabály kihirdetésre került, melyek szintén ezt a területet szabályozzák, természetesen az uniós szemléletet követve. 1999-ben a Pénzügyminisztérium szervezetén belül megalakult a Támogatásokat Vizsgáló Iroda (TVI), 32 33
HL L 142, 1998.05.14. 1-4. o. HL L 214, 2008.8.9. 3-47. o.
26
mely a csatlakozásig tulajdonképpen a Bizottság feladatait látta el. A csatlakozásig történő felkészülésnek köszönhetően a hazai jogszabályok és támogatási intézkedések nagyrészt összhangban voltak a közösségi szabályokkal. 2004. május 1 után a TVI szerepét és feladatát az EK Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről szóló 85/2004 (IV. 19.) Kormány rendelet határozza meg, mely szerint minden állami támogatási tervezetet be kell jelenteni a TVI - hez. A bejelentésnek tartalmaznia kell a támogatást nyújtó szerv nevét, a támogatás célját, valamint támogatási kategóriánként a támogatás formáját, maximális mértékét (támogatástartalom, támogatásintenzitás), a kedvezményezettek körét, saját forrás mértékét, az elszámolható költségeket, egyedi támogatás vagy támogatási program hatályát, támogatásnyújtást kizáró feltételeket. A közösségi szabályokkal összhangban a bejelentett intézkedések egy részét a TVI saját hatáskörben bírálja el, másik részét az Európai Bizottság felé továbbítja jóváhagyásra. A támogatási programból nyújtott pályázati felhívások és az általános csoportmentességi rendelet hatálya alá tartozó támogatások, valamint a csekély összegű (de minimis) támogatások esetében a TVI saját hatáskörben nyilatkozik a tervezet közösségi állami támogatási szabályokkal való összeegyeztethetőségéről, illetve az előzetes bejelentésre való alkalmasságról. A többi támogatási tervezetet a az állami támogatások bejelentésére szolgáló interaktív felületen keresztül (State Aid Notifications Interactive, SANI) az Európai Bizottsághoz kell megküldeni előzetes engedélyezés céljából. Az általános csoportmentességi rendelet (beleértve a de minimis támogatásokra vonatkozó bizottsági rendeletet) hatálya alá tartozó támogatások esetében tehát az érintett tagállamnak nem kell a Bizottság előzetes jóváhagyását kérni, ilyen esetekben a TVI engedélye szükséges a támogatás nyújtásához. Ez esetben a TVI megvizsgálja a bejelentett támogatási tervezeteket, hogy valóban az általános csoportmentességi rendelet hatálya alá tartoznak-e. Amennyiben mindent rendben talál, a megítéléséhez szükséges összes információ rendelkezésre állásától számított 30 napon belül végleges állásfoglalást ad ki. A „de minimis” támogatások kivételével a TVI tervezet hatályba lépésétől számított 20 munkanapon belül egy összefoglaló táblázat kitöltésével tájékoztatja a Bizottságot a támogatási intézkedésről. Amennyiben olyan támogatásokról van szó, amelyek esetén szükséges az Európai Bizottság engedélye, a TVI a kézhezvételtől számított 30 napon belül előzetes véleményben nyilatkozik az intézkedés Bizottság részére történő bejelenthetőségéről, azaz arról, hogy a támogatási tervezetet a Bizottság várhatóan jóváhagyja-e vagy sem. Ha a tervezet a TVI szerint bejelenthető, akkor egyidejűleg megküldi azt a Bizottságnak. Ha a TVI előzetes 27
véleményében azt állapítja meg, hogy a támogatási tervezet nem összeegyeztethető a közösségi állami támogatási szabályokkal, és ezért nem alkalmas a Bizottságnak történő bejelentésre, a bejelentés kézhezvételétől számított 30 napon belül javaslatot tesz az összeegyeztethetőség megteremtésére. Az előzetes véleményben foglalt javaslatok átvétele után a támogatást nyújtó szerv ismételten megküldi a támogatási tervezetet a TVI – nek, amelyről az újabb előzetes véleményben nyilatkozik. Amennyiben a tervezet bejelentésre alkalmas, a TVI – a támogatást nyújtó szerv egyidejű értesítése mellett – a kézhezvételtől számított 30 napon belül megküldi azt a Bizottságnak. Ha az átalakított támogatási tervezetet a TVI bejelentésre alkalmatlannak minősíti, erről 30 napon belül értesíti a támogatást nyújtó szervet, valamint tájékoztatja arról, hogy a tervezetet a Bizottságnak nem továbbítja. Ha ezzel a támogatást nyújtó szerv nem ért egyet, 15 napon belül a Magyar Köztársaság Kormányához fordulhat. Ebben az esetben a Kormány dönt a támogatási tervezet Bizottság részére történő bejelentéséről. A bizottsági jóváhagyási eljárás 2-18 hónapot vehet igénybe, attól függően, hogy a Bizottság kér-e a támogatással kapcsolatos kiegészítő információt vagy hiánypótlást.34 A Bizottság engedélye nélkül nem lehet a támogatást meghirdetni, folyósítani, sőt a Bizottság a nem engedélyezett, de kifizetett támogatás kamatokkal növelt értékének visszafizetését is kezdeményezheti. Támogatási programból nyújtott támogatást nem kell előzetesen bejelenteni. Egy támogatási program alapján több pályázat is meghirdetésre kerül a támogatási programban való részvételre. A pályázati felhívás nem más, mint a támogatási program végrehajtása érdekében megjelentetett felhívás.35 A pályázati felhívások kapcsán a TVI egyrészt a közösségi állami támogatási szabályoknak, valamint a hazai támogatási jogszabálynak (az ún. támogatási programoknak) való megfelelést vizsgálja. Amennyiben a pályázati felhívás nem felel meg az alapjául szolgáló jogszabály feltételeinek, vagy a vonatkozó közösségi szabályoknak, a pályázati felhívások kézhezvételétől számított 20 napon belül, felhívja a támogatást nyújtó szervet a pályázati felhívás módosítására. Ami a támogatások előzetes bejelentésének formai követelményeit illeti, az általános csoportmentességi rendelet hatálya alá tartozó támogatások, illetve a de minimis támogatásokra vonatkozó bizottsági rendelet hatálya alá tartozó támogatások vonatkozásában a bejelentés a támogatási tervezetek egy példányából áll. Az Európai Bizottság engedélyéhez kötődő támogatások esetében, illetve létező támogatási programokból nyújtott egyedi 34 35
dr. Staviczky: 36.o. 85/2004. Korm. Rendelet 1. § 19.
28
támogatások esetén a bejelentés a pályázati felhívás tervezetének egy példányából áll. A támogatás kifizetése előtt minden finanszírozó szerv, különösen a minisztériumok számláit vezető Magyar Államkincstár ellenőrzi a TVI támogatást jóváhagyó véleményének meglétét. Ha a szabályok betartása nem valósult meg, a pénzügyminiszter kezdeményezi a támogatások kifizetésének felfüggesztését, illetve a már kifizetett támogatások visszafizettetését. A tagállamoknak éves jelentéstételi kötelezettségük is van a Bizottság számára az általuk működtetett támogatási programokról. Ha egy tagállam ennek nem tesz eleget, a Bizottság vizsgálatot indít az érintett támogatásokkal kapcsolatban. Magyarország ezt a feladatát szintén a TVI - n keresztül látja el. A Támogatásokat Vizsgáló Iroda tehát fontos szerepet tölt be az állami támogatási rendszerben mind a hazai, mind a nemzetközi színtéren. Együttműködik a Bizottsággal, uniós szinten képviseli a magyar álláspontot, valamint kapcsolattartó szerepet tölt be a Bizottság, a támogatást nyújtók és a kedvezményezettek között.
4. Környezetvédelmi támogatások az Európai Unióban 4.1
Bevezetés
Az 1970-es és 1980-as években a Közösség környezetvédelmi politikáját a helyreállító megközelítés jellemezte. Elsősorban olyan környezetvédelmi célú állami támogatások folyósítására került sor, melyek csupán a legszükségesebb beruházásokat támogatták, amelyekkel a minimális környezetvédelmi normák teljesítése lehetséges. A Bizottság 1994ben fogadta el azt a környezetvédelmi állami támogatásról szóló iránymutatást, mely szakít a korábbi szemlélettel és elsődleges célként fogalmazza meg az európai versenyképesség és a környezetvédelem összehangolásának fontosságát. Az EK Szerződésnek az Amszterdami Szerződéssel módosított 6. cikke a következőt mondja ki: "A környezetvédelmi követelményeket - különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel - be kell illeszteni a 3. cikkben említett közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába.”
36
2001-ben került sor egy újabb iránymutatás közzétételére, mely
figyelembe vette az újabb környezetpolitikai változásokat és az addigi tapasztalatokat. Hosszútávon tehát elképzelhetetlen a fenntartató fejlődés megvalósítása a környezetvédelmi követelmények versenypolitikába való beillesztése nélkül. A másik fontos szempont, hogy az EK Szerződés 174. cikkében meghatározott "szennyező fizet" elv az állami támogatások 36
Római Szerződés 6. cikk, Az Európai Közösségek Dokumentumainak magyar nyelvű kiadása
29
kapcsán is érvényesüljön, valamint szükséges, hogy a vállalkozások környezetvédelemmel kapcsolatos költségeiket internalizálják és úgy kezeljék őket, mint a termelési költségeket. A siker érdekében elengedhetetlen a társadalmi szemléletváltás, hogy az európai polgárok felelősségteljesen viselkedjenek és tudatosan óvják környezetüket, mivel a környezeti károk megfizetése hosszútávon az egész társadalmat terheli. Ügyelni kell arra, hogy a környezetvédelemmel kapcsolatos költségek internalizálása és a "szennyező fizet" elv hatékonyan érvényesüljön az állami támogatások tekintetében, vagyis a vállalkozásoknak ne legyen lehetőségük ilyen módon költségeik mesterséges csökkentésére.
4.2
A 2001. évi környezetvédelmi állami támogatásról szóló iránymutatás37
A Bizottság meghatározta azokat az állami támogatásokat, melyek összeegyeztethetők a közös piaccal, azaz nem befolyásolják aránytalanul a versenyt és a gazdasági növekedést, ugyanakkor szükségesek a környezetvédelem és a fenntartható fejlődés biztosítása érdekében. Az állami támogatás két esetben válik indokolttá. A támogatás az ideiglenes második legjobb megoldás, mert a vállalkozások még nem tudják az összes költséget internalizálni. A másik lehetőség, hogy a támogatás ösztönző erőként hat, ami a szabványok túlteljesítése vagy környezetszennyezést csökkentő beruházások formájában nyilvánul meg. Ennek keretében a közösségi állami támogatási jog pozitívan értékeli azokat a tagállami kezdeményezéseket, melyek a közösségi szintnél szigorúbb nemzeti szabályozást írnak elő, így azok teljesítésére nyújtott támogatások szintén engedélyezettek. Az 1994-es iránymutatáshoz képest a Bizottság többé nem támogatja azokat a beruházásokat, melyek pusztán a közösségi előírások teljesítését szolgálják, hiszen azok betartása kötelező a vállalkozások számára és az ösztönző hatás itt nem érvényesül. Kivételt képeznek speciális helyzetük miatt a kis- és középvállalatok. A környezetvédelmi politika erősödése a tagállamok adópolitikáját is befolyásolja. Az elmúlt időszakban a legtöbb tagállamban környezetvédelmi adók bevezetésére került sor. Bizonyos vállalatok mentesülhetnek megfizetésük alól vagy adócsökkentésben részesülhetnek. A Bizottság ezeket a könnyítéseket állami támogatásként tartja számon, ám az adók környezetre gyakorolt pozitív hatása miatt, az ilyen fajta intézkedéseket bizonyos feltételek mellett szintén a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánította. Ugyanez mondható el a megújuló energiaforrások, valamint a hő- és villamos energia kapcsolt termelésének előmozdítását
30
szolgáló intézkedéseket illetően azok kedvező környezeti hatása miatt. Engedélyezett környezetvédelmi támogatások a 2001. évi iránymutatás alapján 1. Beruházási támogatás • a kkv-knak az új közösségi szabványokhoz való alkalmazkodását elősegítő átmeneti beruházási támogatás (elszámolható költségek 15 %-áig) • a közösségi szabványokat túlteljesítő vállalkozásoknak szánt beruházási támogatás (elszámolható költségek 30 %-áig) • energetikai beruházások (elszámolható költségek 40 %-áig) • szennyezett ipari területek kármentesítése • vállalkozások környezetvédelmi alapon történő áthelyezése • kkv-knak a környezetvédelemmel kapcsolatos tanácsadási/konzultatív szolgáltatások igénybevételére nyújtott támogatás 2. Működési támogatás • hulladékgazdálkodást és energiatakarékosságot elősegítő támogatás • adócsökkentés és adómentesség formájában nyújtott támogatás • megújuló energiaforrások használatára nyújtott támogatás • hő- és villamos energia kapcsolt termeléséhez nyújtott támogatás Az iránymutatásban természetesen a Kiotói Jegyzőkönyvről is szó esik, bár szabályok megfogalmazására nem került sor. A Kiotói Jegyzőkönyv aláírásával a Közösség vállalta az üvegházhatást kiváltó gázok kibocsátásának 8 %-os csökkentését az 1990-es időszakhoz képest. Mivel a cél megvalósítása érdekében közösségi intézkedések nem születtek, az egyes tagállamoknak kell megalkotniuk azokat a szabályokat, melyekkel a vállalt érték teljesíthető. A célkitűzés megvalósítása érdekében hozott intézkedések a Bizottság szerint állami támogatásnak minősülhetnek. Az eltérő tagállami végrehajtás miatt azonban egyelőre nem sikerült egységes engedélyeztetési feltételeket kialakítani. Az iránymutatás alapján nyújtott környezetvédelmi támogatások az EK Szerződés 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján "az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás” összhangban állnak a közösségi versenyszabályokkal. Ugyanezen cikk b) pontja "valamely közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására" alapján lehetőség van környezeti szempontból kiemelkedő jelentőséggel bíró, akár határokon átnyúló közös európai érdekű programok végrehajtására is. 37
HL C 37., 2001.2.3., 3. o.
31
4.3
A 2008. évi környezetvédelmi állami támogatásról szóló iránymutatás38
Ha környezetvédelemről beszélünk, nem szabad megfeledkeznünk az éghajlatváltozásról és az energiatermelésről sem. Az utóbbi időben felmerült egy közösségi szintű, integrált energiapolitika megalkotása, amely kialakításánál természetesen figyelembe kell venni az uniós környezetvédelmi célkitűzéseket és követelményeket. Az európai energiapolitika prioritásainak meghatározása között ezért is találjuk meg a környezeti fenntarthatóság előmozdítását és az éghajlatváltozás elleni küzdelmet, az ellátás biztonság növelését, valamint az európai gazdaságok versenyképességének és a megfizethető energia rendelkezésre állásának biztosítása mellett. A 2001-ben kiadott környezetvédelmi iránymutatás újragondolását több tényező is szükségessé tette. Egyrészt az Európai Tanács által is támogatott 2007-2009-es időszakra vonatkozó energiaügyi cselekvési terv, melyben az Európai Tanács vállalta az üvegházhatású gázok kibocsátásának 20 %-os csökkentését, 20 %-os energia megtakarítást, illetve a megújuló
energiaforrások
részarányának
20
%-ra
való
növelését
az
EU
teljes
energiafogyasztásában és végül a bioüzemanyagok 10 %-ra való növekedését az EU teljes közlekedési benzin- és dízelüzemanyag-fogyasztásában. Másrészt a 2005-ben elfogadott állami támogatási cselekvési terv, mely megerősítette azt az álláspontot, hogy az állami támogatások bizonyos feltételek mellett alkalmasak a piaci hiányosságok orvoslására, a közös európai célkitűzések megvalósításának előmozdítására a Közösség versenyképességének fokozása érdekében. Ehhez azonban célzottabb támogatások, magasabb szintű gazdasági elemzések és hatékonyabb eljárás szükséges. A környezetvédelmi területen nyújtott, jól irányzott állami támogatások hozzájárulhatnak a fenntartható fejlődéshez, környezetvédelmi beruházásokkal új piacok nyílhatnak meg, új munkahelyek születhetnek. A környezetvédelmi támogatás akkor lesz hatékony, ha magasabb környezetvédelmi szintet eredményez és a vállalkozások nem arra használják fel a kapott pénzt, hogy helyrehozzák a tevékenységükből fakadó környezeti károkat, hiszen az ellentétes lenne a "szennyező fizet" elvvel és a társadalom egésze viselné az általuk okozott szennyezések anyagi következményeit. Annak érdekében, hogy valóban olyan támogatási intézkedések szülessenek, melyek elősegítik a lisszaboni stratégia célkitűzéseit, a Bizottság bevezette az úgynevezett mérlegelési teszt alkalmazását. A mérlegelési gyakorlat három fázisból áll. Első lépésben megvizsgálják, hogy a támogatás célja megfelel-e a közösségi célkitűzések
32
valamelyikének. A második lépésben a támogatás kidolgozottságát ellenőrzik: van-e ösztönző hatás, arányos-e...stb. Az utolsó pont a támogatás okozta negatív hatásokkal foglalkozik. A verseny torzulása és a kereskedelemre gyakorolt negatív hatás nem lehet jelentősebb, mint a megoldott probléma pozitív következményei. Korlátozni kell tehát a negatív hatásokat, hogy a támogatás következményeként ne fordulhasson elő, hogy gazdaságtalan vállalkozások maradnak fenn, torzulnak a vállalkozások dinamikus ösztönzői, piaci befolyás vagy kirekesztő gyakorlat jön létre, valamint a kereskedelmi forgalom vagy a termelés helye mesterséges módon változik meg. Azokat az üzemeket kell megcélozni, akik környezetbarát termelést folytatnak, és ha a támogatás segítségével piaci pozíciójukat meg tudják erősíteni, az az egész Közösség javára válik. Az EK Szerződés 174. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy a környezetvédelmi politikának az elővigyázatosságon és a megelőzésen kell alapulnia, valamint megállapítja, hogy a környezeti károkat a forrásuknál kell elhárítani és a "szennyező fizet" elvnek kell érvényesülni. Az iránymutatás ennek értelmében a piaci hiányosságok kezelését célzó állami támogatásokat részesíti előnyben, illetve azok ösztönzőként való nyújtását egy magasabb környezeti szint elérése érdekében. Továbbra is fenntartja a Bizottság azt a véleményét, hogy az állami beavatkozás csupán a második legjobb eszköz környezetvédelmi területen, ugyanis ha a "szennyező fizet" elv megfelelően érvényesülne a gyakorlatban, nem lenne szükség állami támogatásokra. A szennyezőnek meg kellene fizetni az általa okozott szennyezés összes költségét, beleértve a társadalmat terhelő összes költségeket. Az elv végrehajtása azonban több akadályba is ütközik. Nehéz megállapítani a szennyezés pontos költségét, ezen kívül tartani kell attól, hogy ha a vállalkozások internalizálják a szennyezés költségeit, az jelentős áremelkedéssel fog járni, ami gazdasági nehézségeket okozhat. Így továbbra is az állami támogatásokat kell segítségül hívni, hogy a váltakozásokat környezettudatosabb magatartásra ösztönözzék. Az ösztönző hatás minden esetben szükséges a támogatás indokoltságának igazolásához, azaz bizonyítani kell, hogy az adott vállalkozás állami támogatás nélkül nem kezdett volna bele a beruházásba. Téves az a hozzáállás, hogy a környezetvédelmi beruházások csak hátrányba hozzák a vállalkozásokat, hiszen általuk költségcsökkentésre vagy bevétel növekedésre is szert lehet tenni, tehát gazdaságilag vonzó is lehet egy ilyen beruházás. Emellett a támogatásnak arányosnak kell lennie, vagyis a támogatási összegnél nemcsak a beruházás költségeit kell figyelembe venni, hanem a beruházásból származó gazdasági előnyöket is,
38
HL C 82., 2008.4.1., 1. o.
33
ezeket le kell vonni. Az új iránymutatás tartalmazza a korábban már engedélyezett támogatási kategóriákat, de azokat kiegészítette néhány további támogatható tevékenységgel. A közösségi szabványokat meghaladó vagy közösségi szabványok hiányában a környezetvédelem szintjét emelő beruházások támogatását kiterjesztette a szállítási ágazatra is. Külön támogatási kategória keretében nyújtható állami forrás a környezetbarát szállítójárműveket beszerző vállalkozások számára. A hatályban lévő közösségi szabályokhoz alkalmazkodó tevékenységeket már az előző iránymutatás sem engedélyezte, de a továbbiakban lehetőség nyílt a jövőbeni közösségi szabványokhoz
való
idő
előtti
alkalmazkodás
támogatására.
Elősegítve
ezzel
a
környezetkárosító magatartás gyorsabb megszűnését. A környezetvédelmi tanulmányok finanszírozása is összeegyeztethető ezentúl a közös piaccal. Így próbálják megismertetni a vállalkozásokkal a környezetvédelmi beruházások kínálta előnyöket és lehetőségeket. Az energia hatékony távfűtéshez nyújtott támogatással pedig az energiatakarékosság terén kitűzött környezetvédelmi célok jobb teljesítését kívánják biztosítani. A támogatások továbbra is a 87. cikk (3) bekezdésének b) és c) pontja alapján igazolhatók. A b) pont esetében a Bizottság megállapíthat magasabb támogatási intenzitást. Az iránymutatás kimondja, hogy a környezetvédelmi állami támogatások akkor válnak összeegyeztethetővé a közös piaccal, ha a mérlegelési teszt alapján fokozott környezetvédelmi tevékenységet eredményeznek. Továbbra is ügyelni kell, hogy a támogatások hatására a szabad versenyt biztosító feltételek ne torzuljanak, és ne befolyásolják a kersekedelmet a közösségi érdekkel ellentétesen. Mivel a továbbiakban a Magyarországon jelenleg folyó távhőszolgáltatási támogatások problémái kerülnek bemutatásra, szeretném részletesebben bemutatni az iránymutatásban engedélyezett támogatási tevékenységeket és a rájuk vonatkozó szabályokat, melyek fontosak lehetnek a távhőkorszerűsítés céljából és melyeket egy támogatási program esetleges bizottsági bejelentése alkalmával figyelembe kell venni. Ezek közé tartoznak az energiatakarékossághoz, a megújuló energiaforrásokhoz, a kapcsolt energiatermeléshez, valamint a hagyományos energiaforrásokat felhasználó távfűtéshez nyújtott támogatások. Egy energia-megtakarítási beruházás csak abban az esetben indokolt, ha a közösségi szabványok azt nem teszik kötelezővé, hiszen az iránymutatás a közösségi előírásokhoz való alkalmazkodást már nem segíti, csak azok túlteljesítését vagy az idő elötti alkalmazkodást. Továbbá, a kapcsolódó gazdasági haszon nem lehet nagyobb az energiamegtakarítás költségénél. Kis- és középvállalkozásokat illetően van mód könnyítésre, mivel az ő lehetőségeik
korlátozottabbak
és
kevésbé 34
engedhetnek
meg
maguknak
költséges
környezetvédelmi beruházásokat. A megújuló energiaforrások felhasználásának növelése fontos uniós célkitűzés, de ezen a területen is csak akkor van lehetőség állami támogatásra, ha a megújuló energia előállítása többe kerül egy vállalkozásnak, mint egy hagyományos, kevésbé környezetbarát energiatermelés költsége. A megújuló energiaforrások alkalmazása szinte minden esetben költségesebb, a vállalkozásoknak ezért van szükségük támogatásra, máskülönben a költségtakarékosabb,
de
környezetszennyezőbb
megoldásokat
választanák,
nehogy
versenyképességük csökkenjen. A kapcsoltenergia-termelés és a távfűtés támogatással szintén ösztönözni szeretnék a vállalkozásokat az energiatakarékosságra. A távhőrendszerek fejlesztése különösen indokolt környezetvédelmi szempontból, mivel kevésbé szennyező, mint az egyedi fűtés. Károsanyag kibocsátás csak egy helyen jön létre, ennek köszönhetően a városi levegő minősége jelentősen javulhat. A távfűtés üzemeltetése viszont rendkívül költséges feladat, ami a működésben lévő rendszerek elavultságából is fakad. Sok önkormányzat inkább megszűntette a távfűtést és az érintett lakásokban bevezette az egyedi fűtést, mert a költségek elviselhetetlen mértékűek voltak, amiket sem a szolgáltató, sem az önkormányzat nem tudott finanszírozni és a lakókra sem lehetett áthárítani. Fontos a távhőrendszerek felújításának támogatása, ezáltal költségmegtakarítás érhető el és csökken a környezetszennyezés mértéke is. Mindhárom támogatási intézkedés esetén beruházási és működési költségek elszámolására is van lehetőség. A magyarországi távhőkorszerűsítésre kiírni szándékozott pályázatok kapcsán beruházási támogatásokat szeretnének nyújtani, az iránymutatás alapján elszámolható költségek kiszámítása viszont rendkívül bonyolult. Ahhoz, hogy a támogatás arányos legyen, a környezetvédelmi beruházás támogatható költségeinek azok a többletköltségek minősülnek, melyek egy magasabb környezetvédelmi szint eléréséhez szükségesek. Ez azt jelenti, hogy a vállalkozásnál a többletberuházás hatására megjelenő gazdasági előnyöket azonosítani kell, vagyis a működési előnyöket le kell vonni, a működési költségeket pedig hozzá lehet adni a beruházási többletköltségekhez. Ez a számítási mód elvben pontos és világos képet adna, hogy a támogatás mekkora előnyt jelent a vállalkozásnak és megakadályozható lenne, hogy magasabb összeget kapjon egy vállalkozás, mint amire szükség van, holott kevesebb pénzből is megvalósítható lenne egy ugyanolyan környezeti szint eléréséhez szükséges beruházás. Arról azonban nem szabad megfeledkeznünk, hogy különosen a környezetvédelem területén ezek a gazdasági előnyök sok esetben nagyon nehezen meghatározhatók meg. A legtöbb esetben nem mérhetők pénzben. Gondoljunk például arra, hogy az adott vállalkozás versenyelőnyre tehet szert manapság egyre népszerűbb környezetbarát arculat kialakításával. 35
A Bizottság ezért alacsonyabb, jellemzően nem a többletköltségek 100%-át fedő támogatási intenzitást hagy jóvá, éppen a nem számszerűsíthető előnyök miatt. Az iránymutatás alapján adható támogatási intenzitások azonban magasak a pontos költségszámítási módszer alkalmazásának köszönhetően. Ráadásul a támogatási intenzitás elérheti a 100%-ot is, ha nyílt, hátrányos megkülönböztetéstől mentes pályázati eljárás mellett választják ki a kedvezményezetteket, hiszen eláltal biztosítható, hogy a támogatási összeg a szükséges minimumra korlátozódik. Kisvállalkozás
Középvállalkozás
Nagyvállalkozás
A közösségi szabványok
70 %
60 %
50%
túlteljesítéséhez, illetve közösségi
80%
70 % ökoinnováció
60% ökoinnováció
ökoinnováció
esetén
esetén
esetén
100% közbeszerzési
100% közbeszerzési
100%
eljárás esetén
eljárás esetén
70 %
60%
50%
25%
20%
15%
20%
15%
10%
70%
60%
50%
Megújuló energiaforrásokhoz
80%
70%
60%
nyújtott támogatás
100%
100% közbeszerzési
100% közbeszerzési
közbeszerzési
eljárás esetén
eljárás esetén
szabványok hiányában a környezetvédelem fejlesztéséhez nyújtott támogatás
közbeszerzési eljárás esetén
Környezetvédelmi tanulmányokhoz nyújtott támogatás A jövőbeni közösségi szabványokhoz idő előtt történő alkalmazkodáshoz nyújtott támogatás több mint három évvel a hatálybalépés előtt A jövőbeni közösségi szabványokhoz idő előtt történő alkalmazkodáshoz nyújtott támogatás 1 és 3 év között Hulladékgazdálkodáshoz nyújtott támogatás
eljárás esetén
Energiatakarékossághoz nyújtott
80%
70%
60%
támogatás
100%
100% közbeszerzési
100% közbeszerzési
közbeszerzési
eljárás esetén
eljárás esetén
70%
60%
50%
100%
100% közbeszerzési
100% közbeszerzési
Kapcsolt energiatermeléshez nyújtott támogatás Hagyományos energiaforrásokat
eljárás esetén
36
felhasználó távfűtéshez nyújtott
közbeszerzési
támogatás
eljárás esetén
A szennyezett területek
eljárás esetén
eljárás esetén
100%
100%
100%
70%
60%
50%
szennyeződésmentesítéséhez nyújtott támogatás Vállalkozások áthelyezéséhez nyújtott támogatás A 2008. évi, a környezetvédelem állami támogatásáról szóló közösségi iránymutatás melléklete a beruházási támogatásra vonatkozó, a támogatható költségek részét képező támogatási intenzitásokat szemléltető táblázat
Nagy összegű támogatásoknál sokkal inkább fennáll a versenytorzítás lehetősége, ezért a Bizottság meghatározott olyan értékeket, melyek átlépés esetén a támogatást akkor is be kell jelenteni, ha a Bizottság már jóvá hagyta azt a programot, amiből a támogatást nyújtani szeretnék. Tehát amennyiben Magyarország a távhőkorszerűsítés kapcsán támogatási programot jelentene be a Bizottsághoz és az életbe is lépne, mert a Bizottság mindent rendben talált, az előzetes bejelentési kötelezettség akkor sem elkerülhető a következő esetekben. A környezetvédelmi beruházási támogatás meghaladja a 7,5 millió eurót egy vállalkozás vonatkozásában.
Energiamegtakarítási
intézkedés
során
a
támogatás
összege
vállalkozásonként meghaladja az 5 millió eurót 5 év vonatkozásában. Megújuló villamosenergia termelésnél a villamosenergia-termelési kapacitást kell figyelembe venni, ami nem lehet nagyobb 125 MW-nál, kapcsoltenergia termelés esetén ez a teljesítményhatár 200 MW. A környezetbarát beruházás olyan termelést tesz lehetővé, mely által elkerülhetők bizonyos környezeti károk, amelyek költsége más esetben a társadalmat terhelné. Ha a megújuló energiát termelő vállalkozások számára nyújtott működési támogatást az ilyen elkerült külső költségek alapján számítják ki, mindenképpen szükséges az előzetes bejelentés. A következő táblázat összefoglalja az iránymutatás alapján nyújtható összes beruházási támogatást és a hozzájuk tartozó támogatási intenzitásokat.
4.4
Általános csoportmentességi rendelet39
Amint már korábban említettem 2008 augusztusában az Európai Unió Hivatalos Lapjában kihirdetésre
került
az
általános
csoportmentességi
rendelet,
mely
általános
összeegyeztethetőségi kritériumokat határozott meg az öt legfontosabb állami támogatási terület vonatkozásában. A kis- és középvállalkozásoknak nyújtott támogatások, a kutatás és
37
fejlesztési támogatások, a környezetvédelmi, foglalkoztatási, képzési, valamint regionális támogatások engedélyeztetése során a Bizottság elegendő tapasztalatra tett szert. Ennek köszönhetően olyan szabályok kerültek megfogalmazásra a rendeletben, melyek betartása egyértelművé teszi, hogy a nyújtott támogatások összhangban álljanak a Szerződés 87. cikkével. Emellett a több csoportmentességi rendelet egy rendelettel való felváltásával a Bizottság nem titkolt szándéka volt a hatékonyabb ellenőrzés megvalósítása. A környezetvédelmi támogatások egyre növekvő fontosságát is mutatja, hogy ez a terület is bekerült az általános csoportmentességi rendelet szabályozási körébe. A fent taglalt iránymutatás alapján a Bizottság azt a következtetést vonta le, hogy a következő támogatásfajták mentesülnek a bejelentési kötelezettség alól: • vállalkozások számára a közösségi környezetvédelmi szabványok túlteljesítéséhez nyújtott
beruházási
támogatás,
illetve
közösségi
szabványok
hiányában
a
környezetvédelem szintjének emelését lehetővé tevő beruházási támogatás • a közösségi szabványok túlteljesítését, illetve közösségi szabványok hiányában a környezetvédelem szintjének emelését lehetővé tevő, új szállítóeszközök beszerzéséhez nyújtott támogatás • a kkv-k jövőbeni közösségi szabványokhoz idő előtt történő alkalmazkodásához nyújtott támogatás • az energia megtakarítási intézkedésekhez nyújtott környezetvédelmi, beruházási támogatás • a
nagy
hatásfokú
kapcsolt
energiatermelésbe
történő
beruházáshoz
nyújtott
környezetvédelmi támogatás • a
megújuló
energiaforrásokból
származó
energia
előmozdítására
irányuló
környezetvédelmi beruházási támogatás • környezetvédelmi tanulmányokra nyújtott támogatás • környezeti adók csökkentése formájában nyújtott támogatás Jól láthatjuk, hogy az iránymutatásban már összeegyeztethetőnek minősített tevékenységek közül választotta ki a Bizottság az általa legfontosabbnak tartottakat. A csoportmentesség szabályai összhangban vannak a korábbi iránymutatással. A támogatási intenzitások tekintetében viszont történtek változások. Az iránymutatásban foglaltak szerint a támogatható költségek
a
magasabb
szintű
környezetvédelem
eléréséhez
szükséges
beruházási
többletköltségek. Mint látható volt e költségek kiszámítása azonban rendkívül nehéz, ezért 39
HL L 214, 2008.8.9., 3-47. o.
38
egy egyszerűsített számítási módszer került kidolgozásra. A továbbiakban a költségeket a működési előnyök, a költségmegtakarítások vagy a kiegészítő termelés, valamint a beruházás során keletkezett működési költségek figyelembevétele nélkül kell kiszámítani. Ennek fényében a közösségi iránymutatásban előírt maximális támogatási intenzitási értékek a csoportmentességi rendeletben alacsonyabbak. Az energia megtakarítási intézkedések kapcsán a tagállamoknak viszont lehetőségük van, hogy válasszanak az egyszerűsített számítási módszer és az iránymutatásban rögzített teljesköltség-kalkuláció között. Amennyiben az utóbbira esik a választásuk, a számítást külső könyvvizsgálóval kell hitelesíttetniük. Vannak azonban bizonyos határértékek, melyek túllépése a csoportmentesség alapján nyújtott támogatások esetében is bejelentési kötelezettséget vonnak maguk után, függetlenül attól, hogy az intézkedés megfelel a csoportmentességi rendeletben lefektetett szabályoknak. A környezetvédelmi támogatások esetén vállalkozásonként és beruházási projektenként ez az összeg nem haladhatja meg a 7,5 millió eurót, legyen szó kis- és középvállalkozásokról, a határ nem változik. A támogatáshalmozódás kapcsán a rendelet kiköti, hogy a környezetvédelmi beruházási támogatások maximális támogatási intenzitása nem növelhető regionális többlettámogatással. Mivel a környezetvédelmi támogatások között adócsökkentés formájában nyújtott támogatás is szerepel, ügyelni kell a támogatás átláthatóságára. A rendelet kimondja, hogy az adópolitikai intézkedések átlátható támogatási fajtának tekinthetők, amennyiben az intézkedés felső korlátot rögzít, ami biztosítja, hogy az alkalmazandó küszöbérték nem kerül túllépésre. Az adócsökkentés kedvezményezettjének viszont meg kell fizetnie legalább a 2003/96/EK irányelvben meghatározott közösségi minimumot, az adócsökkentés pedig legfeljebb 10 évre adható. A
csoportmentességi
rendeletnek
köszönhetően
jelentősen
leegyszerűsödött
a
környezetvédelmi támogatások alkalmazása, hiszen a tagállamnak csupán a támogatás hatálybalépését követő 20 munkanapon belül elektronikus úton összefoglalót kell küldenie a Bizottságnak az intézkedés részleteiről, melyek megjelennek a Hivatalos Lapban. A tagállamoknak részletes nyilvántartást kell vezetniük a rendelet alapján mentesített támogatásokról, amit 10 évig meg kell őrizniük. A tagállamok harmadik kötelezettsége a Bizottság felé az éves jelentéstétel a rendelet alkalmazásáról.
39
5. Környezetvédelmi támogatások Magyarországon 5.1
Bevezetés
A környezetvédelem az EU horizontális célkitűzéseinek egyike, ezért hazánk az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében létrehozta a 2007-2013-as költségvetési időszakra vonatkozó Környezet és Energia Operatív Programot. A környezetvédelem fejlesztése több szempontból is fontos. A környezet minősége közvetlenül hat az emberek mindennapjaira, gondoljunk a levegő vagy vizeink tisztaságára, a bennünket elöntő szemétmennyiségre vagy a már reklámokban is hangoztatott energiatakarékosságra. A környezet nemcsak az emberek életét befolyásolja, hanem kihat a gazdasági szektorra is. Mára már bebizonyosodott, hogy környezetvédelmi beruházásokkal nemcsak környezetünk megóvása lehetséges, hanem a vállalkozások költségeket takaríthatnak meg, új piacokhoz juthatnak vagy új munkahelyeket hozhatnak létre. Valljuk be, hogy az utóbbi szempontok még mindig sokkal inkább vonzóak egy mai profitorientált vállalkozás számára, mint környezetvédelmi aktivistának lenni. Lényegében teljesen mindegy, hogy vállalatok vagy magánemberek milyen ösztönző hatására áldoznak pénzt a környezet megóvására, a végeredmény ugyanaz.
5.2
Környezet és Energia Operatív Program40
A fentieket figyelembe véve a KEOP két fő irányra alapozta a kitűzött fejlesztéseket. Az egyik cél a társadalom életminőségének javítása, a másik pedig
Magyarország
versenyképességének fokozása, melynek elengedhetetlen feltétele, hogy a környezetvédelem nagyobb hangsúlyt kapjon. A kormány Környezet és Energia Operatív Program segítségével szeretné mérsékelni a környezeti problémákat, a fenntartható fejlődés érdekében pedig szükséges a természeti erőforrások hatékonyabb és takarékosabb kihasználása és megfelelő környezeti infrastruktúra létrehozása. Mindezt úgy kell megvalósítani, hogy a hátrányos helyzetű régiókra fokozottabb figyelem összpontosuljon. Az alábbi táblázat a KEOP által kitűzött prioritási tengelyeket és a rendelkezésre álló forrásösszegeket foglalja össze. Prioritási Tengely Egészséges, tiszta
40
Forrás KA
Európai Uniós
Hazai
Összes
finanszírozás
finanszírozás
finanszírozás
2.217.569.580
391.335.808
2.608.905.388
Környezet és Energia Operatív Program (2007). http://www.kvvm.hu/cimg/documents/KEOP_070628_Hu.pdf
40
települések KA
1.199.328.900
211.646.276
1.410.975.176
ERFA
114.989.621
20.292.286
135.281.907
ERFA
215.113.165
37.961.147
253.074.312
KA
131.215.775
23.155.725
154.371.500
ERFA
65.928.350
11.634.415
77.562.765
Projekt előkészítés
KA
167.571.738
29.571.483
197.143.221
Technikai segítségnyújtás
KA
67.129.212
11.846.332
78.975.544
4.178.846.341
737.443.472
4.916.289.813
Vizeink jó kezelése Természeti értékeink jó kezelése A megújuló energiaforrásfelhasználás növelése Hatékonyabb energiafelhasználás Fenntartható életmód és fogyasztás
Összesen
Magyarország jelenlegi környezetpolitikája a 2003-2008-as időszakra vonatkozó Nemzeti Környezetvédelmi Programban (NKP-II.) került kialakításra. Az NKP-II.-ben meghatározott környezetvédelmi célokat ezért figyelembe kellett venni az Új Magyarország Fejlesztési Terv megalkotásánál és fokozottan kellett érvényesíteni a KEOP prioritási tengelyeknél. Az NKPII. a következő kilenc tematikus akcióprogramra helyezi a hangsúlyt: •
Környezettudatosság növelése akcióprogram
•
Éghajlatváltozási akcióprogram
•
Környezet-egészségügyi és élelmiszerbiztonsági akcióprogram
•
Városi környezetminőség akcióprogram
•
Biológiai sokféleség védelme és tájvédelem akcióprogram
•
Vidéki környezetminőség, terület- és földhasználat akcióprogram
•
Vizeink védelme és fenntartható használata akcióprogram
•
Hulladékgazdálkodási akcióprogram
•
Környezetbiztonság akcióprogram
A hazai jogszabályokon kívül, EU-s előírásoknak is eleget kell tennünk. Nem feledkezhetünk meg arról, hogy Magyarországot a Csatlakozási Szerződés is köti. A csatlakozási dokumentum környezetvédelmi része a Közösségi Stratégiai Iránymutatás alapján született,
41
mely szerint a környezetvédelem és a növekedés közötti együttműködés erősítésével és a hagyományos energiaforrások kevésbé intenzív felhasználásával kell Európát és régióit a beruházások és a munka szempontjából vonzóbbá tenni. Tehát környezetvédelmi feladatok teljesítését vállaltuk, amelyeket szintén nem szabadott szem elől tévesztenünk a KEOP fejlesztések megalkotásánál. Mivel a környezetügyre vonatkozó iránymutatás a megelőző típusú fejlesztéseket részesíti előnyben, így a KEOP stratégia is ezt az elvet követi. A fentieket összegezve a KEOP célrendszere tehát követi az uniós környezetvédelmi politikát, vagyis az EU 2001-2010-es időszakra vonatkozó Környezetvédelmi Akcióprogramját, hazai szinten eleget tesz a Nemzeti Környezetvédelmi Programban foglaltaknak és végül ismét közösségi szintre térve segíti, hogy Magyarország teljesíteni tudja a Csatlakozási Szerződésben meghatározott környezetvédelmi vállalásait. Mivel a uniós szemlélet arra törekszik, hogy a környezetvédelmet érvényre juttassa a közösségi politikák tekintetében, számos egyéb, nem kifejezetten a környezetvédelemmel foglalkozó uniós iránymutatást és akcióprogramot vettek figyelembe a KEOP létrehozásánál, így például Iránymutatások a Növekedésért és Foglalkoztatásért (CSG) 2007-2013. Ennek fényében nyolc prioritási tengely került kialakításra: 1) Egészséges, tiszta települések A fenntartható településfejlődés nem gazdasági szempontokra, hanem a lakosság egészségvédelmére koncentrál, vagyis a településeken élők életkörülményeit hivatott javítani. Ennek keretében hulladékkezelési, szennyvíztisztítási és ivóvízminőség javítási fejlesztések támogatása lehetséges. A hulladékgazdálkodást illetően fontos a hulladékmennyiség visszaszorítása és annak szelektív kezelése, valamint a veszélyes hulladék biztonságos tárolása. A szennyvízkezelés vonatkozásában a szennyvízgyűjtő- és kezelő rendszerek korszerűsítése és bővítése a cél. Az ivóvízhálózat és vízellátó rendszerek javítása által csökkenteni kell a régiók közti különbséget, hogy a lakosság az ország minden pontján jó minőségű ivóvízhez jusson. 2) Vizeink jó kezelése A 2000-ben elfogadott Víz Keretirányelvnek megfelelően olyan vízgyűjtő-gazdálkodást kell kialakítani, mely biztosítja a felszíni és felszín alatti vizek jó állapotát, ügyelve a megfelelő hulladéklerakók kialakítására, megakadályozza ezzel a vizek további szennyezését, továbbá lehetőséget teremt a szennyezett területek kármentesítésére. Az Árvíz Irányelvet követve olyan árvízvédelmi rendszer létrehozását támogatja, mely csökkenti az árvízi kockázatokat. Mindez megvalósítását egy átfogó Vízgyűjtő-gazdálkodási terv segíti. 42
3) Természeti értékeink jó kezelése A természeti értékek és területek védelmére, természetes állapotuk megőrzésére és helyreállítására fordít figyelmet ez a prioritás. Emellett a természetvédelmileg kiemelkedően fontos területeken szükség van olyan természet közeli beruházásokra, melyek lehetővé teszik ezeken a speciális igényű területeken a megfelelő gazdálkodási módok kialakítását. Az erdei iskola hálózat fejlesztésével pedig nagyobb lehetőség nyílik a gyerekek környezettudatos nevelésére. 4) A megújuló energiaforrás felhasználás növelése A megújuló energiahordozók felhasználásának növelésével lehetőség lenne Magyarország importfüggőségének csökkentésére, ezáltal fokozva az ellátásbiztonságot. A támogatott alternatív energiaforrások között találjuk a biológiai hulladék alapú biogázt, a geotermikus és napenergiát, víz- és szélerőművek építését. A jövőben pedig szükséges a megújuló energiaforrások integrálása a hagyományos energiarendszerbe. 5) Hatékonyabb energia-felhasználás Magyarország energiaigényessége magasabb a fejlett EU tagállamokhoz képest, ez valószínűleg a rosszul felépített, korszerűtlen ellátási rendszerből is fakad. Mindenképpen szükség van energiatakarékossági tevékenységek kialakítására mind a termelési, mind a fogyasztói
szektorban.
A
KEOP
elsősorban
a
kommunális
(önkormányzatok,
távhőszolgáltatók), valamint a kis- és középvállalatok technológiai, energiahatékonyságra irányuló fejlesztéseit támogatja. 6) Fenntartható életmód és fogyasztás A megelőző környezetvédelemmel a társadalom szemléletformálást kívánják előmozdítani. Olyan kampányok és mintaprojektek megvalósulását finanszírozzák, melyek megismertetik a lakossággal és a gazdasági szférával a fenntartható fogyasztási alternatívákat, azok előnyeit. A környezeti információk terjesztésében pedig nagy szerepe van az internetnek, ezért az ekörnyezetvédelem olyan informatikai hálózatfejlesztést tesz lehetővé, mely elektronikus környezeti tartalmak széles körben való hozzáférését biztosítja. 7) Projekt előkészítés Az eddigi tapasztalatok alapján a pályázók nem tudtak kellő mértékben az előkészítési feladatokra koncentrálni. Ennek egyrészt anyagi oka van, mert a projekt előkészítés rendkívül költségesnek bizonyult a környezetvédelmi programok esetén. Másrész nem rendelkeztek
43
megfelelő szakmai háttérrel, ugyanis a dokumentáció összeállításához komoly szakértői ismeretekre van szükség. Ezt a problémát küszöböli ki a kétfordulós pályáztatás bevezetése, mely kiszűri az életképtelen ötleteket. Ez a prioritási tengely segíti a projektek teljes körű előkészítését, hogy a második lépésben a ténylegesen megvalósítható, szakmailag megalapozott projektjavaslatokról lehessen dönteni. 8) Az operatív program lebonyolításának finanszírozása Az operatív program eredményes lebonyolításához szükséges tevékenységek fedezetét biztosítja. A Környezet és Energia Operatív Program keretében természetesen nagyprojektek megvalósítására is lehetőség van.
6. Távhőszolgáltatás korszerűsítése 6.1
Távhőtámogatási modellek
A gáz és a távhő magas ára miatt a kormány jelenleg egy szociális alapon működő támogatási rendszert működtet, hogy enyhítse a lakosság terheit. Csak az a fogyasztó részesülhet támogatásban, aki háztartási célra használja fel a gázt vagy távhőt. A támogatás összege az alapján kerül kiszámításra, hogy egy családban mekkora az egy fogyasztási egységre jutó jövedelem. Az igénylők az év végéig jogosultak a támogatásra, utána újra be kell nyújtani a kérelmet. Az előző évi juttatás nem jelenti azt, hogy a következő évben automatikusan megkapják a támogatást. A szolgáltató a támogatást mind a gáz, mind a távhő esetében a számlában érvényesíti. Tehát a támogatás összegét a szolgáltatók kapják, de a végső kedvezményezettek a fogyasztók. A szolgáltató csak a közvetítő szerepét tölti be. A távfűtéses lakásokban élő családok mindenképpen kapnak egy havi fix távhődíj-juttatást, még akkor is, ha ezt szociális helyzetük nem indokolja. A 2009. évi kérelmek benyújtása előtt felmerült a támogatási rendszer átalakítása, de az Országgyűlés végül nem változtatta meg a kompenzációs mechanizmust, csak a támogatásra szánt összeg lett kevesebb. A végleges döntéstől függetlenül, a következő támogatási modellek kerültek szóba. 41 1) Lakásonkénti fix összegű támogatás
41
Csizmár Gábor, Leposa Martina, Távhőszolgáltatással kapcsolatos problémák kezelése. (PM-TVI belső tanulmány, 2008)
44
A lakásban lakó vagy annak tulajdonosa kapná a támogatást, vagyis az a személy, aki a távhőszámlát kifizeti. A támogatási rendszer előnye, hogy egyszerűen működtethető és a kisebb lakásokban élők fajlagosan nagyobb támogatást kapnak. Hátrányként említhetjük viszont, hogy nem ösztönzi a távhőszolgáltatás korszerűsítését. Ezen kívül nem veszi figyelembe a szociális különbségeket. Nem történik szelektálás a jövedelem alapján és a fűtés típusára sincs tekintettel. Akár korszerű fűtéssel rendelkezők is hozzájuthatnak a támogatáshoz. Továbbá ez a típus állandósítja a magas távhőárakat, éppen a fejlesztések ösztönzésének elmaradása miatt. Állami támogatási szempontból is kivitelezhető lenne ez a felvetés, mivel magánszemélyek lennének a támogatás végső kedvezményezettjei, így az intézkedés az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése szerint nem minősülne állami támogatásnak. Azt azonban ki kellene kötni, hogy egyéni vállalkozók ne részesüljenek ilyen támogatásban, hiszen őket már vállalkozásként kell tekinteni és nem magánszemélyként. 2) Támogatás a lakásokat ellátó távhőszolgáltató részére A támogatást távhőkorszerűsítésre kellene felhasználni, tehát fejlesztésre ösztönözné a távhőszolgáltatókat, amit egyértelműen pozitívumként lehet elkönyvelni. Mivel a támogatható tevékenység kötött, annak ellenőrzése is megoldható. Az állami támogatási közösségi szabályozás azonban nehézségeket okoz. A távhőszolgáltatók regionális beruházási támogatást vagy közszolgáltatással járó ellentételezést kaphatnak erre a célra. Regionális beruházási támogatás korszerűsítéshez való folyósítása csak abban az esetben lehetséges, ha az megfelel az induló beruházás fogalmának.42 A közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott támogatás pedig bonyolult problémákat vet fel, melyeket a későbbiekben fejtek ki. A Bizottsági bejelentés a támogatás mértéke és a távhőszolgáltatók magas éves forgalma miatt valószínűleg elkerülhetetlen. A Támogatásokat Vizsgáló Iroda felé történő előzetes bejelentés természetesen mindkét esetben szükséges, máskülönben a támogatás jogellenesnek minősül, az összeget pedig a kedvezményezettek kötelesek kamatostul visszafizetni. 3) Szociális alapú ártámogatás és korszerűsítési forrásbővítés Ez a támogatási rendszer egyrészt továbbvinné a ma is hatályos kompenzációs mechanizmust, melyre a rendelkezésekre álló források 60 %-át használnánk fel. A távhőkompenzáció 42
Induló beruházásnak minősül tárgyi eszközökbe vagy immateriális javakba történő beruházás, amely új létesítmény felállításával, meglévő létesítmény bővítésével, egy létesítmény termelésének további, új termékkel
45
összegét a távhőáremelés arányában több alkalommal, szakaszosan emelnék. Mivel itt ismételten magánszemélyek lennének a kedvezményezettek, állami támogatási szempontból engedélyezhető a dolog. A források másik részét fűtéskorszerűsítésre fordítanánk. Amennyiben a fűtéskorszerűsítést magánszemélyek hajtják végre, a támogatás náluk jelenik meg, ami továbbra sem jelent problémát. Viszont, ha a távhőszolgáltató végzi a korszerűsítést a fent már említett két lehetőség jöhet szóba: regionális támogatás vagy közszolgáltatásért járó ellentételezés. Létrehozható olyan konstrukció, hogy a távhőszolgáltatók kapják az összeget, de azt továbbközvetítik a lakossági felhasználók felé, akkor a végső kedvezményezettek ismételten magánszemélyek és a támogatás nem minősül állami támogatásnak. Ennél a lehetőségnél azonban nem szabad megkülönböztetést tenni az egyes távhőszolgáltatók között, mert azt szelektív intézkedésnek kellene tekinteni. Mivel egy ismert, már működő rendszer továbbfejlesztéséről lenne szó, a kivitelezése nem okozna túl sok nehézséget. Az ártámogatás szociális alapon történne, így csak a leginkább rászorulók jutnának hozzá. Emellett a fűtéskorszerűsítést is ösztönözné. 6.2
Korszerűsítés
Jelenleg folyik az egyeztetés a Környezet és Energia Operatív Program prioritásaira rendelt források felhasználásáról és a támogatási jogcímekről a 2009-ben kiírni szándékozott pályázati felhívások kapcsán. A KEOP 5-ös prioritása, azaz a hatékony energiafelhasználás keretében a távhő-szektor energetikai korszerűsítése céljából kívánnak konstrukciót létrehozni. A következő tevékenységek támogatását tűzték ki célul: • kapcsolt hő- és villamosenergia-termelés, trigeneráció, hőtárolók kiépítése • új fogyasztók távhő-rendszerbe kapcsolása, azok meleg- és/vagy hidegenergiaigényének kielégítése érdekében • megújuló energiaforrások alkalmazása a távhő-termelésben • hulladékhő hasznosítás, egyéb, energia-megtakarítást eredményező beruházások (hőtávvezeték szigetelés, vagy csere, szolgáltatói hőközpontok szétválasztása, változó tömegáramú rendszer kialakítása) A Környezet és Energia Operatív Program prioritásaira rendelt források felhasználásának részletes szabályairól és egyes támogatási jogcímeiről szóló 23/2007.(VIII.29.) MeHVM
történő diverzifikációjával, egy meglévő létesítmény teljes termelési folyamatának alapvető megváltoztatásával kapcsolatos, illetve a létesítmény felvásárlása.
46
rendelet meghatározza azokat a részletes szabályokat, melyeket az egyes pályázati felhívásokban érvényre kell juttatni. Jelen esetben a KEOP források felhasználása a 3 § a) pontjában meghatározott távfűtő rendszerek kialakítása és korszerűsítése jogcímen történhet. A rendelet felsorolja azokat az állami támogatási kategóriákat, melyek a KEOP fejlesztésekre nyújthatók. Csekély összegű támogatást, regionális beruházási támogatást, tanácsadási, valamint
közszolgáltatások
ellentételezésére
nyújtott
támogatást
kaphatnak
a
kedvezményezettek. A környezetvédelmi támogatásokról általában elmondható, hogy rendkívül drágák, így a távhőszolgáltatók esetében sem valószínű, hogy egy költséges környezetvédelmi beruházás összege ne haladná meg a csekély összegű támogatási szabályokban meghatározott 200.000 eurós határt három év vonatkozásában. Emiatt a „de minimis” támogatási kategória nem jöhet szóba. A regionális beruházási támogatás alkalmas lehet a távhőszektor korszerűsítésére. A KEOP rendelet még a nemzeti regionális beruházási támogatások alkalmazásáról szóló 1628/2006/EK bizottsági rendeletre43 hivatkozik, ami a csoportmentességi rendelet megjelenésével hatályát vesztette. Ezért azóta a csoportmentességi rendelet regionális támogatásokra vonatkozó részét kell figyelembe venni, azonban a meglévő regionális támogatási programok lejártukig működtethetőek, feltéve hogy nem módosulnak. A csoportmentességi rendelet kimondja, hogy regionális beruházási támogatást a 2007-2013as időszakra jóváhagyott regionális támogatási térkép alapján lehet nyújtani a támogatásra jogosult régiókban. Magyarországon ezek alapján a távhőszolgáltatók a legjobb esetben is csak 50%-os támogatási intenzitással juthatnának támogatáshoz, mivel ez a legmagasabb érték hazánk tekintetében. Középvállalkozásoknál 10 százalékponttal, kisvállalkozásoknál 20 százalékponttal növelhető ez az érték. Mivel a távhőszolgáltatók jellemzően nem tartoznak bele ebbe a kategóriába, ilyen fajta határértéknövelésre nincs mód.
43
HL L 302., 2006.11.1., 29. o.
47
Magyarország regionális támogatási térképe:44
Ha egy vállalkozás két különböző intézkedést szeretne megvalósítani és mindkettőnél támogatást vesz igénybe, vagyis támogatáshalmozódás jön létre, ez csak akkor engedélyezett, ha a különböző projektekhez tartozó elszámolható költségek pedig világosan elkülöníthetők. Egy befektetés viszont nem juthat pénzhez több támogatási kategória alapján, akkor sem, ha a támogatási kategóriák mindegyike a csoportmentességi rendelet hatálya alá tartozik. Ennek értelmében egy távhőszolgáltató például támogatásban részesülhet kapcsolt hő- és villamosenergia-termelést megvalósító beruházásához és olyan fejlesztéshez is, melynek köszönhetően megújuló energiát alkalmaz a termelésben. Továbbá, a beruházást, annak befejezése után a kedvezményezett köteles 5 évig fenntartani, kkv-k esetén pedig 3 évig. Környezetvédelmi beruházások általában hosszútávra jönnek létre, így ezzel a kritériummal nem lehet gond. Ha pedig a technológiai változások következtében elavulnak a berendezések, úgy nem kell ezt a fenntartási időszakot betartani, hanem lehetőség van a cserére. Ezen kívül regionális beruházási támogatás, csak induló beruházásra adható. Megkezdett vagy szinten tartó beruházásra nem folyósítható támogatás. Induló beruházásnak minősül tárgyi eszközökbe vagy immateriális javakba történő beruházás, amely új létesítmény felállításával, meglévő létesítmény bővítésével, egy létesítmény termelésének további, új termékkel történő diverzifikációjával, egy meglévő létesítmény teljes termelési folyamatának alapvető megváltoztatásával kapcsolatos, illetve a létesítmény felvásárlása. Az induló beruházás fogalma valószínűleg teljesíthető a fent említett támogatási tevékenységek kapcsán. A
harmadik
lehetőség
a
közszolgáltatások
finanszírozására
nyújtott
támogatás.
Értelemszerűen kizárólag a közszolgáltatás ellátásával megbízott vállalkozások vehetik
44
dr. Staviczky: 52.
48
igénybe ezt a támogatási kategóriát. Mivel a távhőszolgáltatás alapvetően önkormányzati feladat, amit a legtöbb esetben nem az önkormányzat végez, hanem egy magán- vagy közvállalkozást megbíz annak ellátásával. A távhőszektor támogatását illetően csak ilyen típusú vállalkozások érdekeltek. A rendelet kimondja, hogy a támogatás mértéke nem haladhatja meg a közszolgáltatás ellátásának nettó költségét, azaz a közszolgáltatás működtetésével kapcsolatban felmerült költségek és az ezzel összefüggésben keletkezett bevételek különbségét, figyelembe véve egy, a közszolgáltatás ellátásához kapcsolódó sajáttőke-rész alapján várható ésszerű profitot is. A távhőszolgáltatás működtetése igen költséges, ezt azonban nem lehet teljes egészében a fogyasztókra hárítani. Az önkormányzat árhatósági jogkörénél fogva olyan hatósági árat állapít meg, mely elviselhető a fogyasztók számára. A távhőszolgáltatás zavartalan működéséhez ez azonban nem elegendő, így közszolgáltatások ellentételezésére nyújtott támogatás formájában biztosítják, hogy a távhőszolgáltató eleget tudjon tenni kötelezettségének. Ez a támogatási kategória tehát a távhőszolgáltatók alapvető működését segíti és nem a korszerűsítést. Nem szabad megfeledkeznünk a korábban már említett környezetvédelmi iránymutatásról és a csoportmentességi rendelet környezetvédelemmel foglalkozó részéről sem. Az iránymutatás csak arról rendelkezik, hogy a Bizottság milyen környezetvédelmi támogatásokat fogad el és milyen szabályok alapján nyilvánítja azokat a közös piaccal összeegyeztethetőnek. Ezért a tagállamoknak az iránymutatás alapján kialakított támogatási programjaikat be kell jelenteniük a Bizottság felé előzetes engedélyeztetés céljából. Amennyiben követik az iránymutatásban foglaltakat, a Bizottság minden bizonnyal jóváhagyja a programot. Az estünkben vizsgált távhőszektor energiahatékony fejlesztése kapcsán az iránymutatás lehetőséget
biztosít
energiatakarékossághoz
nyújtott
támogatások,
megújuló
energiaforrásokhoz nyújtott támogatások, valamint kapcsoltenergia-termeléshez nyújtott támogatások folyósítására. A KEOP rendelet ezeket a támogatható tevékenységeket a távfűtő rendszerek kialakítása és korszerűsítése jogcím alatt foglalta össze. Tehát a rendelet összhangban van az iránymutatás szabályaival. A csoportmentességi rendelet a közös piaccal összeegyeztethetőnek találta és mentesítette az előzetes bejelentési kötelezettség alól környezetvédelmi témában többek közt az energiamegtakarítási intézkedésekhez nyújtott beruházási támogatásokat, a nagy hatásfokú kapcsolt energiatermelésbe történő beruházáshoz nyújtott környezetvédelmi támogatásokat, valamint a megújuló energia előmozdítására irányuló környezetvédelmi beruházási támogatásokat. Esetünkben a fentiek kapcsolódnak a távhőszektor korszerűsítéséhez. Itt szeretném
megemlíteni,
hogy
a
2008-ban 49
kihírdetett
csoportmentességi
rendelet
mindenképpen szükségessé teszi a KEOP rendelet módosítását. Amennyiben ez nem történik meg, 2009. január 1-től nem lehet pályázatokat kiírni a jelenleg érvényben lévő rendelet alapján. A csoportmentességi rendelettel összhangban lévő KEOP rendelet viszont mentesülne a Bizottság felé történő bejelentés alól. A bejelentési kötelezettség elkerülése érdekében természetesen a csoportmeneteségi rendelet esetén is bizonyos szabályokat teljesíteni kell. Környezetvédelmi és regionális beruházási támogatásoknál is eleget kell tenni az induló beruházás fogalmának. A támogatható költségek is meghatározásra kerültek. A közösségi iránymutatás alapján a magasabb szintű környezetvédelem eléréséhez szükséges beruházási többletköltségeket lehetett elszámolni. Az ilyen fajta többletköltségek meghatározása azonban, ahogy azt már említettem, egyáltalán nem egyszerű. Nagyon nehéz megmondani, hogy egy vállalkozás mekkora haszonra tehet szert a környezetvédelmi beruházásnak köszönhetően. Ezt a többletbevételt ugyanis az iránymutatás értelmében le kell vonni az elszámolható költségekből. Ezért került sor az egyszerűsített vonatkozásában
számítási nem
módszer kell
bevezetésére,
figyelembe
így
venni
a a
csoportmentességi beruházásnak
rendelet
köszönhető
költségmegtakarításokat, működési előnyöket és költségeket vagy kiegészítő termelést. A vállalkozások dolgát jelentősen megkönnyítették az új költségszámítással, ennek viszont az lett a hátránya, hogy a maximális támogatási intenzitások jóval alacsonyabbak lettek. Az alábbi táblázat összefoglalja a távhőkorszerűsítés esetén szóba jöhető támogatásfajtákat és a hozzájuk tartozó támogatási intenzitásokat. Nagyvállalkozás Középvállalkozás Kisvállalkozás Energiamegtakarítási intézkedésekhez nyújtott
60%
70%
80%
45%
55%
65%
45%
55%
65%
beruházási támogatás Nagy hatásfokú kapcsolt energiatermelésbe történő beruházáshoz nyújtott környezetvédelmi támogatás Megújuló energia előmozdítására irányuló környezetvédelmi beruházási támogatás Az általános csoportmentességi rendelet által meghaározott beruházási támogatásra vonatkozó, a támogatható költségek részét képező támogatási intenzitásokat szemléltető táblázat
50
Fontos még megjegyeznünk, hogy 7,5 millió eurós támogatási összeg felett a csoportmentességi rendelet alapján nyújtott támogatásokat is be kell jelenteni a Bizottságnak.
6.3
Közszolgáltatásért járó ellentételezés
A távhő szektor korszerűsítése uniós célkitűzés. Sokszor azonban ezeknek a szolgáltatóknak, fennmaradni is nehéz, nemhogy berendezéseiket környezetbarát módon fejleszteni. A tagállamoknak lehetőségük van segíteni ezeket a vállalkozásokat közszolgáltatásért járó ellentételezés formájában. Bizonyos szabályoknak természetesen itt is érvényesülni kell, hogy az intézkedések összeegyeztethetők legyenek a közös piaccal. A tagállamok széles diszkrecionális jogkörrel rendelkeznek az ügyben, hogy milyen szolgáltatásokat minősítenek általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak (közszolgáltatás). A távfűtés esetén egyértelmű, hogy ilyen jellegű szolgáltatástípusról van szó, hiszen az önkormányzat törvényben meghatározott feladatai közé tartozik annak biztosítása. A legtöbb esetben az önkormányzatok nem maguk gondoskodnak a távhőellátásról, hanem magán- vagy közvállalatokra átruházzák ezt a feladatot. Ezek a vállalkozások viszont nagyon nehéz helyzetben
vannak,
mert
a
távhőtermelés
költségei
igen
magasak.
Amennyiben
környezetvédelmi támogatást nyernek el és környezetbarát módon átalakítják termelésüket, működési költségeik a legtöbb esetben még magasabbak lesznek. Különösen a megújuló energia előállítási költsége nagyobb, mint a kevésbé környezetbarát forrásokon alapuló termelés költségei. Így a környezetbarát távhőszolgáltatók még inkább rászorulnak a további állami segítségre, mivel nagyobb a különbség a szolgáltatás működtetési költsége és az ebből származó bevételek között. Ezek a termelési költségek azonban nem jelenhetnek meg a távhőszolgáltatás árában. Nem a vállalkozások, hanem árhatósági jogkörükkel élve az önkormányzatok határozzák meg a díjakat. Az önkormányzatok pedig szociális okoknál fogva csak olyan mértékű díjakat tudnak kiszabni, melyek teljesítése a lakosság részéről lehetséges. Annak érdekében, hogy a távhőellátás zavartalanul működjön, az önkormányzatok vagy az állam közszolgáltatásért járó ellentételezés formájában támogatást nyújt a távhőszolgáltatóknak. A közösségi jog alapján ez lehetséges, ugyanis az EK Szerződés 86. cikkének (2) bekezdése szerint, az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő, monopóliumjellegű vállalkozások a Szerződés szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá tartoznak. A 86. cikk (2) bekezdése azonban bizonyos feltételek teljesülése esetén engedélyezi a Szerződésben foglalt szabályoktól való eltérést. E feltételek:
51
•
megbízólevélre van szükség, amellyel az állam a vállalkozásra ruházza az adott feladat elvégzésével kapcsolatos felelősséget
•
a megbízólevélnek általános gazdasági érdekű szolgáltatásra kell vonatkoznia
•
a kivételnek szükségesnek kell lennie a feladat elvégzéséhez és azzal arányban kell állnia
•
a kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes a Közösség érdekeivel
A Bizottság a közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló 2005/842/EK határozatában45, illetve közösségi keretszabályban pontosította azokat a feltételeket, amelyeket az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésére vonatkozó megbízással kapcsolatban teljesíteni kell. A KEOP rendeletben már láthattuk, hogy a támogatási kategóriák között szerepel a közszolgáltatások ellentételezésére nyújtott támogatás is. Az ilyen fajta támogatásokkal kapcsolatos pályázati felhívások keretében az előbb említett határozat vagy keretszabály rendelkezései az irányadóak. Az általános gazdaság érdekű szolgáltatások vonatkozásában viszont született egy megatározó ítélet, ugyanis az Európai Közösségek Bírósága a C-280/00. számú, úgynevezett „Altmark” ügyben meghatározott bizonyos kritériumokat, melyek teljesülése esetén a közszolgáltatással járó ellentételezés nem minősül a Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése szerint állami támogatásnak. A továbbiakban arra keressük a választ, hogy a távhőszolgáltatók ilyen jellegű támogatása a határozat vagy a keretszabály hatálya alá tartozik-e, esetleg teljesül mind a négy „Altmark” kritérium. Annak eldöntése érdekében, hogy az adott intézkedésre a határozat vagy a keretszabály rendelkezései vonatkoznak a közszolgáltató éves forgalmát, valamint a támogatási összeget kell meghatároznunk. Jelenleg vita folyik arról, hogy a távhőszolgáltatók díjbevételét milyen minőségben kell kezelni. Azt kell megvizsgálnunk, hogy a közszolgáltatást igénybe vevők (főként a lakossági fogyasztók, felhasználók) által fizetett szolgáltatási díj, amely jellemzően árbevételként jelenik meg a távhőszolgáltatónál, már az maga közszolgáltatásért járó ellentételezésnek minősül-e vagy csak a díjak kiegészítésül szolgáló összeg, mely szükséges a megfelelő működéshez. Kérdéses tehát, hogy a távhőszolgáltatók bevétele tekinthető-e állami forrásnak vagy sem. Ennek tisztázása a támogatás összegének megállapítása miatt fontos, mert ettől
45
HL L 312., 2005.11.29., 67. o.
52
függhet a határozat vagy a keretszabály rendelkezéseinek alkalmazása. Két lehetséges válasz is elképzelhető. A közszolgáltatás ellenértékeként a szolgáltatást igénybe vevőktől (elsősorban a lakosságtól) beszedett díjbevétel átengedett állami vagy önkormányzati bevétel, s ezáltal az állam vagy önkormányzat által nyújtott ellentételezésnek számít. Tekintettel arra, hogy a közszolgáltatások biztosítása állami, vagy helyi önkormányzati feladat, a közszolgáltatás díja lehetne állami vagy önkormányzati bevétel. Abban az esetben az államot vagy önkormányzatot illetné meg, ha a szolgáltatást maguk látnák el, így a lakosságtól beszedett díjak az ő bevételeiket növelnék. Ők azonban lemondanak erről a bevételről az általuk megbízott közszolgáltató javára, azáltal, hogy átruházzák a feladat teljesítését és azzal egy magán- vagy közvállalkozást bíznak meg. Az átengedett bevétel által a közszolgáltató közvetett módon állami forráshoz jut. Ez pedig nem más, mint közszolgáltatásért járó ellentételezés. A közszolgáltatásért járó ellentételezés tehát már a távhőszolgáltatók díjbevételnél megjelenik. Erre a következtetésre juthatunk akkor is, ha az állami támogatás meghatározásásból indulunk ki és azt a közszolgáltatásokkal kapcsolatos tevékenységekre alkalmazzuk, mivel az állami támogatás fogalma szándékosan nem zárt definíció. Ezek alapján a Támogatásokat Vizsgáló Iroda szerint az alábbiak állami támogatásnak tekinthetők: •
ténylegesen
az
önkormányzattól
származó
források
–
egy
meghatározott
közszolgáltatási feladat megrendelése, és annak ellenértékének kifizetése •
az önkormányzat átengedett bevételei, mivel a tőkén és az eszközökön túl az állam, illetve az önkormányzat oly módon is előnyben, ellentételezésben részesíthet egy vállalkozást, hogy annak a kizárólagosság útján piacot biztosít vagy olyan különleges jogokhoz juttatja, melyek folytán ki tudja terjeszteni piaci részesedését. Az Európai Bíróság joggyakorlata kimondja, hogy támogatásnak minősül valamely állami bevételről, díjról való lemondás is.
•
az önkormányzati vagyon kezelése, az azzal kapcsolatos gazdálkodással foglalkozó, kizárólagos joggal rendelkező társaságok bevétele
Ennek értelmében nemcsak a megfelelő működést biztosító vagy fejlesztési célú díjbevételek feletti támogatást kell vizsgálni, hanem maga a díjbevétel is támogatási elemnek minősül és a kettő összege együttesen adja a teljes támogatást. Tehát a határozat, vagy a keretszabály hatálya alá tartozás megállapításánál elsődlegesen azt kell megállapítani, hogy az ellentételezés, vagyis jelen esetben a távhőszolgáltatásból
53
származó összes éves bevétel és az állami vagy önkormányzati forrásból nyújtott egyéb ellentételezés éves összege milyen mértékű. Továbbá mekkora volt a távhőközszolgáltató adózás előtti átlagos éves forgalma az általános gazdasági érdekű szolgáltatással való megbízást megelőző két pénzügyi évben. Ha már a közszolgáltatásból származó éves bevétel összege önállóan eléri, vagy meghaladja a 30 millió eurót, akkor a Keretszabály rendelkezései alkalmazandók, és az előzetes bejelentési kötelezettség beáll. Elképzelhető az is, hogy a közszolgáltatási díjakból származó bevétel nem éri el a 30 millió eurót, de a közszolgáltató egyéb támogatásban részesül. Ebben az esetben a díjbevétel és az egyéb – távhőszolgáltatáshoz kapcsolódó - támogatás együttes összegét kell vizsgálnunk, hiszen mindkettő állami támogatás. Ha a két összeg együtt meghaladja a 30 millió eurós határt, akkor szintén kötelező az előzetes bejelentés. Nem szabad külön kezelni a kétféle támogatást annak érdekében, hogy ne kelljen végrehajtani a keretszabályban foglalt Bizottság felé történő bejelentést. Abban az esetben, ha a közszolgáltató adózás előtti átlagos éves forgalma az általános gazdasági érdekű szolgáltatással való megbízást megelőző két pénzügyi évben 100 millió eurónál kevesebb volt, a közszolgáltatásért járó ellentételezés összege pedig nem haladta meg a 30 millió eurót a határozat rendelkezéseit kell követni, vagyis nincs szükség előzetes bejelentésre a Bizottság felé. A távhőszolgáltatók díjbevétele igen magas, a legtöbb esetben valószínüleg eléri a 30 millió eurós bejelentési határt. Ez alól csak abban az esetben lehetne mentesülni, ha a távhőszolgáltatók esetében teljesülnének az „Altmark” ügyben hozott ítélet kritériumai és nem a határozat, illetve a keretszabály rendelkezéseit kellene alkalmaznunk. Az „Altmark” kritériumok teljesítése talán úgy a legbiztosabb, ha a közszolgáltató közbeszerzési vagy nyílt pályázaton nyeri el a feladat teljesítésének jogát. Ez a fajta pályáztatási eljárás biztosítja a Közösség számára, hogy a legmegfelelőbb szolgáltatáshoz a legjobb áron jusson hozzá. Amennyiben a pályázati felhívás kiírása érvényre juttatja a másik három „Altmark” kritériumot, vagyis világosan meghatározzák a közszolgáltatási kötelezettséget és az ellentételezés módját olyan módon, hogy nincs lehetőség túlkompenzációra, így mind a négy szabály teljesítettnek tekinthető és nincs szükség további elemzésre. Tehát ha a távhőszolgáltató kiválasztása ilyen közbeszerzési vagy nyílt pályáztatási eljárásban történik, teljesül mind a négy „Altmark” ítéletben meghatározott kritérium, így a távhőszolgáltató által a közszolgáltatás díjaként beszedhető bevétel tekintetében sem
54
beszélhetünk az EK szerződés 87. cikke értelmében vett állami támogatásról, tehát sem a határozat, sem a keretszabály alkalmazására nincs szükség. Ezzel szemben, ha kijelöléses működtetésre kerül sor, ami a távhőszolgáltatók esetén is fennáll, mivel egy helyen csak egy szolgáltató működik, így nincs lehetőség pályáztatásra, másképp kell vizsgálnunk az „Altmark” kritériumok teljesülését. Nézzük meg részletesen az Európai Bíróság által meghatározott négy kritériumot és azokat az intézkedéseket, melyek szükségesek megvalósításukhoz, amennyiben KEOP pályázat keretében közszolgáltatások ellentételezésére nyújtott támogatásra kerülne sor.46 •
a
kedvezményezett
vállalkozás
világosan
meghatározott
közszolgáltatási
kötelezettséggel rendelkezik •
az ellentételezés kiszámításához alapul vett paramétereket objektív és átlátható módon előre meghatározták
•
az ellentételezés nem haladja meg a közszolgáltatási kötelezettségek biztosításához szükséges költség egy része vagy egésze fedezéséhez szükséges összeget, figyelembe véve a kapcsolódó elismervényeket és az ésszerű nyereséget
•
ha a közszolgáltatási kötelezettséget biztosító vállalkozást nem olyan közbeszerzési eljáráson választották ki, amely lehetővé tenné a közösség számára a legkisebb költséget
jelentő
szolgáltatást
nyújtani
képes
ajánlattevő
kiválasztását,
az
ellentételezés mértékét azon költségek elemzése alapján kell meghatározni, amelyek fejében egy átlagos, jól vezetett és közlekedési eszközökkel rendelkező vállalkozás biztosította volna e kötelezettségeket A közszolgáltatási kötelezettség pontos definiálása megvalósul. A távhőszolgáltatásról szóló 2005.
évi
XVIII.
törvény
és
annak
végrehajtásáról
szóló
157/2005.
(VIII.15.)
Kormányrendelet részletesen szabályozza a távhőszolgáltatás és távhőtermelés végzésének feltételeit, a távhőszolgáltató és távhőtermelő jogait és kötelezettségeit, a felhasználók és a távhőszolgáltató közötti jogviszonyt, valamint a díjmegállapítás és a díjérvényesítés általános szabályait. Emellett a távhőszolgáltató működési engedélye további pontos adatokat tartalmaz az ellátási területet vagy a működés időtartamát tekintve. Tehát a működési engedéllyel rendelkező távhőszolgáltató esetén teljesülni látszik az első kritérium. Ezért a működési engedély adatainak támogatási szerződésben való rögzítése mindenképpen szükséges. Problémát okozhat, hogy a működési engedélyt határozatlan időre adják. Ennek
46
dr. Medovárszki Éva, A közszolgáltatással járó ellentételezés fogalmának értelmezése. (Budapest: PM TVI részére készített tanulmány, 2008)
55
kiküszöbölése úgy lenne lehetséges, hogy a támogatást nyújtó szervezet által a támogatási szerződésben előírt, 5 éves fenntartási és ellenőrzéstűrési időszakot tekintjük határozott időtartamnak. A támogatás célja, felhasználási módja, a támogatás mértékének kiszámítási szabályai a pályázati felhívásban és a támogatási szerződésben objektív, minden távhőszolgáltató számára azonos feltételek biztosításával kerülnek meghatározásra. Az ésszerű nyereség mértékének kiszámításához szakembereket hívnak segítségül, mind a tárgyi eszközök értékét, mind a saját tőkét figyelembe véve állapítják meg annak mértékét. Ilyen feltételekkel megvalósítható az ellentételezés kiszámításáról szóló követelmény. Amennyiben a díjbevételek is támogatásnak minősülnek, az önkormányzat és a távhőszolgáltató között egy olyan megállapodást kell létrehozni, mely egy olyan díjképletet vagy díjkalkulációs sémát rögzít, mely figyelembe veszi a közszolgáltatás időtartamát, a díjmegállapítást befolyásoló tényezőket és az ésszerű nyereségtartalmat egyaránt. Az önkormányzatnak pedig írásos nyilatkozatot kellene tennie arra vonatkozóan, hogy a díjmegállapítás ezen megállapodás szerint történik és megfelel az „Altmark” ítéletben meghatározottaknak. Így érvényesülhet, hogy az ellentételezés kiszámítása átlátható módon történik. Egy ilyen szerződés megkötése azonban jogszabályi akadályokba ütközhet. Egyrészt a jegyző feladatkörébe tartozik annak ellenőrzése, hogy a távhőszolgáltató által meghatározott költségek és az árképzésben résztvevő tényezők valós tényeken alapulnak-e. Másrészt az önkormányzat ezáltal arra kötelezné magát, hogy mindenképpen a megállapodás szerinti képlet alapján állapítsa meg a hatósági árat. Emiatt a későbbiekben nem vehet figyelembe pédául aktuális társadalmmi vagy szociális helyzetet. Pedig éppen azért rendelkezik árhatósági jogkörével, hogy ne piaci alapon történjen a díjak meghatározása. A támogatás elnyerését célzó pályázat része lenne a pénzügyi költséghaszon-elemzés, melyben bemutatásra kerülnek a közszolgáltatás ellátásával összefüggő, a projekt nélkül és a projekt megvalósításával tervezett bevételek és költségek, ideértve az ésszerű nyereséget is. A költséghaszon-elemzésnek köszönhetően előre meghatározhatjuk a közszolgáltatás jövőbeni díját és a várható bevételeket. A pályázati kiírás előírja, hogy a támogatás csak azokra a költségekre nyújtható, melyeket a bevételek nem fedeznek, ugyanakkor a közszolgáltatás ellátásával kapcsolatban merültek fel. Szigorú szakértői ellenőrzés mellet a harmadik „Altmark” kritérium teljesítése is lehetséges. A távhőszolgáltatás végzésére jogosító hatósági engedély kiadása nem versenyeztetéssel történik. Így távhőszolgáltatók esetében, ahogy azt már korábban említettem, nincs mód 56
közbeszerzési eljárás lebonyolítására. Annak érdekében, hogy a pályázó a közösség számára a legkisebb költségek mellett biztosítsa a szolgáltatást, a pályázati felhívásban előírják egy összehasonlító költségelemzés elkészítését is, melyet a pályázóéval azonos vagy hasonló földrajzi, műszaki és fogyasztói közegben működő távhőszolgáltató által közzétett adatok alapján kell elvégezni. Ezen kívül a kedvezményezett köteles a beruházás befejezését követő öt éves időszakban a költségek és bevételek alakulásáról éves jelentést benyújtani annak érdekében, hogy ne történjen túlkompenzáció. Az összehasonlító költségelemzésnek és az éves jelentéstételi kötelezettségnek köszönhetően a negyedik „Altmark” szabály is érvényesülhet. Ha a fentiek megvalósításával teljesül az „Altmark” ügyben hozott kritériumok mindegyike, így sem a bevétel, sem az állam vagy önkormányzat által nyújtott egyéb ellentételezés nem minősül az EK Szerződés 87. cikke értelmében vett állami támogatásnak, és sem a Támogatásokat Vizsgáló Iroda sem a Bizottság felé nem kell bejelentést tenni. A másik lehetséges válasz arra, hogy a távhőszolgáltatók díjbevételét állami forrásnak kell-e tekinteni. 1) A közszolgáltatás ellenértékeként a szolgáltatást igénybe vevőktől (elsősorban a lakosságtól) beszedett díjbevétel nem minősül az állam vagy önkormányzatok által átengedett bevételnek, így közszolgáltatással járó ellentételezésnek sem. A helyi önkormányzatok közszolgáltatásokkal kapcsolatos általános feladatairól a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény kimondja, hogy a helyi önkormányzatok és az állam egyik alapvető feladata gondoskodni a közszolgáltatásokról. Ezt a kötelezettséget azonban nem tekinthetjük az önkormányzatok vagy az állam számára jövedelemtermelő tevékenységnek. Éppen ellenkezőleg az önkormányzatok és az állam abban az esetben is kötelesek biztosítani egyes közszolgáltatásokat, ha azokért jellegükből kifolyólag nem tesznek szert bevételre, mivel a lakosság nem minden esetben köteles ezekért az állam által nyújtott szolgáltatásokért fizetni. Az Országgyűlés a költségvetés elfogadásakor dönt arról, hogy az önkormányzatok mekkora összeget kapnak, hogy képesek legyenek közfeladataikat ellátni. 47 Bizonyos közszolgáltatási tevékenységeknél törvény írja elő, hogy a fogyasztók kötelesek díjat fizetni a szolgáltatásért cserébe. Értelmezhetjük a törvény célját úgy, hogy ezzel a díjfizetési kötelezettséggel szeretné elérni, hogy a fogyasztók közvetlenül is járuljanak hozzá
47
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 1§ (5) bek.
57
a közszolgáltatások költségeihez és nem az önkormányzatok bevételeit akarja növelni ilyen módon. 48 A közszolgáltatások viszont éppen azért kerültek állami hatáskörbe, mert olyan tevékenységekről van szó, melyek ellátása piaci alapon nem lenne lehetséges. A vállalkozások hagyományos piaci körülmények között nem vállalnák ezeket a feladatokat, mert nem lenne számukra kifizetődő. A legtöbb esetben olyan magas működési költségekről van szó, hogy azt a lakossági befizetések nem tudják fedezni. Piaci alapon nem lehet a díjtételeket megállapítani, mert a felhasználóknak nem áll módukban ilyen mértékben hozzájárulni az adott szolgáltatások biztosításához. Éppen ezért a közszolgáltató által alkalmazható legmagasabb díjakat általában hatósági árként állapítják meg. A hatósági ár alkalmazását azonban nem gazdasági előnynek, hanem gazdasági kényszernek tekinthetjük, hiszen a közszolgáltató nem maga határozza meg a díjtételeket, hanem el kell fogadni azt az összeget, amit az állam vagy az önkormányzat kiszab. Akkor sem mehet a hatósági ár fölé, ha a költségei azt indokolják. Így az önkormányzat vagy az állam kénytelen a közszolgáltatót anyagilag segíteni, hogy a közszolgáltatás biztosítása zavartalan maradhasson. A fentiek tekintetében közszolgáltatásért járó ellentételezésre azért van szükség, mert a szolgáltató kénytelen olyan díjakat alkalmazni, melyeket nem ő állapít meg és melyek nem fedezik a közszolgáltatás költségeit, a szükséges fejlesztéseket is figyelebe véve. Annak érdekében, hogy a rá ruházott feladatot megfelelően ellássa,
muszáj
támogatáshoz
jutnia.
Csupán
ez
a
plusz
támogatás
minősülhet
közszolgáltatásért járó ellentételezésnek. Ha ismét csak az állami támogatás fogalmából indulunk ki, és szorosan értelmezzük azt, bebizonyíthatjuk azt is, hogy a közszolgáltatásért szedett díjbevétel tekintetében nincs szó állami támogatásról, mivel nem teljesül az az öt kritérium (előny nyújtása, az előny tagállami forrásból eredő jellege, az előny szelektivitása, az előny versenytorzító hatása vagy annak veszélye és a tagállamok közötti kereskedelem érintettsége), ami alapján egy intézkedés állami támogatásnak minősül. Az állam által nyújtott és az állami forrásból eredő támogatás elengedhetetlen feltétele az állam közpénzeinek valamiféle megterhelése: kiadások növekedése vagy bevételek elmaradása. A tagállam által nyújtott mindenféle társadalompolitikai, szociális vagy egyéb előnyt nem tekinthetünk minden esetben állami támogatásnak, mert ezt a tág értelmezést
48
dr. Medovárszki Éva, A közszolgáltatással járó ellentételezés fogalmának értelmezése. (Budapest: PM TVI részére készített tanulmány, 2008)
58
elfogadva a tagállami politika teljes egészét az EK Szerződés állami támogatási szabályainak ellenőrzése alá lehetne vonni. 49 Például az Európai Bíróság a „Viscido” ügyben50 kimondta, hogy az olasz állam azon intézkedése, mellyel mentesített egy vállalkozást bizonyos törvényben rögzített munkaügyi szerződési feltételek kötelező alkalmazása alól, annak ellenére, hogy pénzben kifejezhető előnyt biztosított a vállalatnak, nem minősül állami támogatásnak az állami közpénzek érintettségének hiánya miatt. Az Európai Bíróság ezek alapján kifejtette azon véleményét, hogy amennyiben egy vállalkozást egy tagállami intézkedés ugyan versenyelőnyhöz juttat, ez viszont nem jár az állami források, a közpénzek megterhelésével, akkor az nem minősülhet állami támogatásnak. Mindezek alapján arra a következtetésre is juthatunk, hogy az érintett közszolgáltatók az általuk nyújtott tevékenységért nem részesülnek állami támogatásban, hiszen hiányzik a támogatás egyik legfontosabb kritériuma az állami forrás. A közüzemi szolgáltatás ellenértékét a közszolgáltatást ténylegesen igénybe vevők fizetik meg. Noha a hatósági ár és a kizárólagos jog alapján végzett tevékenység előnyt jelent számukra, ez az előny nem állami forrásból
ered,
nem
jár
közpénzek,
költségvetési
vagy
önkormányzati
források
megterhelésével, ezen kívül olyan tevékenységekről van szó, melyeknél a kizárólagosság biztosítását jogszabályok írják elő. Ahhoz pedig, hogy egy intézkedést állami támogatásnak tekintsük, mind az öt kritériumnak egyszerre kell teljesülnie. Ennek fényében az állami támogatás mértékének kiszámításakor nem szabadna figyelembe venni azokat a bevételeket, amelyet az adott vállalkozás az általános gazdasági érdekű szolgáltatás elvégzéséért kap. Tehát ennél a változatnál csak egy támogatási elemet: a tényleges, állami vagy önkormányzati forrásból származó, közszolgáltatás ellátásával kapcsolatos ellentételezést kell figyelembe venni. Ehhez a díjbevételek felett jut a közszolgáltató, a lakossági befizetések nem képezik a támogatás részét. Csak az előbb meghatározott támogatás tekintetében kell megvizsgálni, hogy az intézkedésre érvényesek-e az „Altmark” ítélet kritériumai. Amennyiben az „Altmark” kritériumok mindegyike fennáll, az állami vagy önkormányzati forrásból származó működési, vagy fejlesztési célú ellentételezés nem minősül az EK Szerződés 87. cikke értelmében vett állami támogatásnak, így nem szükséges a határozat, vagy a keretszabály alkalmazása. Ahogy az előző esetben már láthattuk, ha a kritériumok nem teljesülnek, a Határozat, vagy a Keretszabály rendelkezései lépnek életbe. Azt kell megállapítani, hogy a megbízást megelőző 49
dr. Légrádi Gergely, dr. Marosi Zoltán, A közszolgáltatások felülvizsgálata kapcsán egyes jogi kérdésekről. (Budapest: Memorandum a Fővárosi Önkormányzat részére, 2008)
59
két pénzügyi évben a közszolgáltató átlagos éves árbevétele, azaz adózás előtti átlagos forgalma elérte-e a 100 millió eurót, valamint hogy az ellentételezés éves összege eléri-e a 30 millió eurót, annak érdekében, hogy a határozat vagy a keretszabály szerint járjunk el. Ha az éves átlagos árbevétel összege a megbízást megelőző két pénzügyi évben elérte, vagy meghaladta a 100 millió eurót, vagy az ellentételezés éves összege eléri a 30 millió eurót, akkor a keretszabály rendelkezései alkalmazandók, és az előzetes bejelentési kötelezettség beáll. Ha az éves átlagos árbevétel összege a megbízást megelőző két pénzügyi évben kevesebb, mint 100 millió euró és az éves ellentételezés összege nem éri el a 30 millió eurót, az ellentételezés a határozat hatálya alá tartozik, és nem kell a Bizottság előzetes engedélyéért folyamodni. Ennél a változatnál tehát a 30 millió eurós keretösszeget csak a közszolgáltató számára nyújtott egyéb, állami forrásból származó támogatások tekintetében kell vizsgálni és nem kell megnövelni a közszolgáltatásból származó bevétellel. Jóval nagyobb az esély, hogy az intézkedés a Határozat hatálya alá tartozik, mert ebben az esetben sokkal kisebb a támogatás összege. A 2009-es év során a KEOP keretében kiírni szándékozott pályázati felhívások szempontjából, azért lenne fontos, hogy a közszolgáltatás ellenértékeként beszedett díjak ne közszolgáltatással járó ellentételezésnek minősüljenek, ugyanis ebben az esetben a közszolgáltató díjbevétele nem minősülne állami támogatásnak. Csak azt az összeget kellene figyelembe venni a támogatástartalom kiszámításánál, amit a díjak felett állami forrásból kap a közszolgáltató. Mivel a KEOP pályázati felhívásokban érintett közszolgáltatók rendkívül nagy árbevétellel rendelkeznek (távhőszolgáltató, víziközmű-vállalat, hulladékkezelő), a támogatás mértéke, vagyis a közszolgáltatásért kapott ellenszolgáltatás biztosan meghaladná a 30 millió eurót. Így nem tartozna a Bizottsági határozat hatálya alá, hanem a keretszabály rendelkezéseit kellene alkalmazni, ami előzetes bejelentést jelent a Bizottság felé és csak a Bizottság jóváhagyása után lenne folyósítható a támogatás. Egy Bizottsági bejelentés rendkívül hosszú időbe telik és az is lehet, hogy a Bizottság nem engedélyezi a támogatásokat. A hosszú várakozás és az esetleges elutasítás kockázata miatt is kedvezőbb lenne, ha a támogatott tevékenységekért szedett díjakat nem közszolgáltatásért járó ellentételezésként lehetne kezelni. A kérdés eldöntéséről a Bizottság megkeresése szükséges, hogy a továbbiakban annak megfelelően lehessen kialakítani a támogatási rendszert. 50
C-52/97., C-53/97. és C-54/97. számú egyesített ügyek, 1998.5.7. ítélete (Epifanio Viscido, Mauro Scandella és társai, Massimiliano Terragnolo és társai kontra Ente Poste Italiane)
60
6.4
Környezetvédelemmel kapcsolatos joggyakorlat
Az Európai Bíróság esetjogában találjuk a „PreussenElektra” ügyet51, melyben a megújuló energiaforrások termelését ösztönző rendszerrel kapcsolatban vizsgálták az állami támogatási szabályokat. A német áramszolgáltatási törvény kötelezte a közüzemi villamosenergiaszolgáltatókat,
hogy
szolgáltatási
területükön
kötelesek
átvenni
a
megújuló
energiaforrásokból származó elektromos áramot. A német jogalkotó a megújuló energiaforrások támogatása érdekében a regionális áramszolgáltatók számára az úgynevezett „zöld energia” minimális beszerzési árát a piaci ár felett határozta meg. Ebből a kötelezettségből eredő pénzügyi terhet megosztotta az említett villamosenergia-szolgáltató vállalkozások és a villamosenergia-alaphálózatot üzemeltető magánvállakozások között. Az állami támogatási szabályoknak megfelelően támogatásnak minősül az, amit közvetve vagy közvetlenül állami forrásból nyújtanak. A forrás megállapításánál ennek megfelelően vizsgálni kell az állam által létrehozott vagy általa kijelölt szervezeteket is. Fontos megjegyeznünk, hogy a legtöbb esetben a német áramtermelők és az átvételi hálózatot üzemeltető nagyvállalatok többségi tulajdona magánkézben van. Tehát jelen esetben nem beszélhetünk állami források átruházásáról. Annak ellenére, hogy az átvételi kötelezettséget törvény írja elő és a megújuló energiaforrásokat termelő vállalkozásoknak előnyt biztosít, mégsincs szó állami támogatásról, mert ebből a kötelezettségből származó anyagi terheket a villamos energia előállítója és a szolgáltatója viselik, vagyis a kompenzáció magántársaságok között megy végbe. Az állami pénzek érintettségének megléte azzal sem magyarázható, hogy az intézkedés által hátrányba került vállalkozásoktól rosszabb gazdasági eredmény következtében, kevesebb adóbevételt könyvelhet el a költségvetés. A bizottsági joggyakorlatban találunk egy szlovén példát52, melyben szintén az állami támogatás meglétét vizsgálták, környezetvédelmi támogatásokkal és közszolgáltatásért járó ellentételezéssel kapcsolatban. A Bizottság viszont a „PreussenElektra” üggyel ellentétben állami támogatásnak minősítette az intézkedést. A szlovén állam a minősített energiaszolgáltatókat részesítette támogatásban egy olyan alapból, mely a villamosenergia-használatra kiszabott adóhoz hasonló járulékból hoztak létre. 51
C-379/98. számú, 2001.3.13. ítélet (PreussenElektra AG kontra Schleswag AG)
61
Szlovéniában kötelezővé tették a megújuló energiaforrásból származó energia átvételét a hálózatkezelők számára, melynek ára a piaci árnál magasabb volt. Egyrészt támogatták a hálózatok kezelőit a kötelező felvásárlás miatti veszteségekért, másrészt, ha a minősített termelők közvetlenül maguk értékesítették a megújuló energiaforrásból származó villamos energiát a piacon, támogatást kaptak az ebből származó bevétel és a piaci áron történt értékesítésből származó bevétel közti különbségnek megfelelően. Az Európai Bizottság az intézkedést állami támogatásnak minősítette, mivel egyértelmű a szelektivitás, ugyanis csak bizonyos erőműveket céloz meg, ezen kívül nincs kétség az állami forrás meglétéről sem, hiszen a rendszer finanszírozása adóhoz hasonló díjakból történik. A Bizottság gyakorlata szerint az ilyen adókból származó bevételeket állami forrásnak kell tekinteni. Tehát jelen esetben bizonyos társaságoknak az állam által kirótt adókból táplálkozó alapból nyújtottak előnyt. A Bizottság megállapította, hogy a támogatási rendszer összhangban van a környezetvédelmi iránymutatással , mivel a kompenzáció a környezetbarát villamos energia és a hagyományos energiaforrásokból történő villamos energia termelési költségei
közti különbségre
korlátozódik. A Bizottság ezen kívül megvizsgálta a támogatáshalmozódást. Ennek tekintetében sem talált problémát, mivel a szlovén állam a folyamatos gazdálkodási támogatás mértékének meghatározásakor figyelembe veszi az összes befektetési támogatást, amit a kedvezményezettek további környezetvédelmi beruházás céljából kaphatnak. A fentiek tekintetében a Bizottság a szlovén támogatási rendszert a közös piaccal összeegyeztethetőnek találta a Szerződés 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján.
7. Konklúzió A dolgozat során láthattuk, hogy már annak meghatározása sem könnyű, hogy mely intézkedés minősül állami támogatásnak. Ezen kívül rendkívül sok kritériumra kell figyelni és teljesíteni azokat, hogy egy tagállam megfeleljen a Bizottság elvárásainak. Az adminisztráció pedig a támogatást nyújtókat, a kedvezményezetteket és a tagállamokat is sújtja, ami szintén lelassítja az engedélyeztetési folyamatot. A Bizottság a szabad verseny védelme érdekében alkalmazza a szigorú szabályozást, de a sokszor merev szabályok nem feltétlenül vezetnek a legjobb megoldáshoz. Azon a területen, mint például a környezetvédelem, ahol nincs a tagállamokra nézve kötelező érvényű uniós 52
2007/580/EK: A Bizottsági határozata ( 2007. április 24. ) a Szlovénia által a minősített energiatermelőkről szóló törvény értelmében alkalmazott állami támogatási rendszerről, ügyszám: C 7/2005
62
politika, nehéz az iránymutatásoknak eleget tenni. A tagállami intézkedések eltérőek és indokoltságuk megállapítása talán helyi szinten könnyeb lenne, mint közösségi szinten lefektetett kritériumok alapján. A versenypolitika, azon belül az állami támogatások közösségi szabályozása az integráció érdekében elengedhetetlen. Az EK Szerződés 87. cikke alapvetően tiltja az állami támogatásokat, de jól körülhatárolt célok érdekében megengedhető alkalmazásuk. Nem szabad megfeledkeznünk arról, hogy a környezetvédelem egy ilyen uniós prioritás és támogatása sokkal inkább társadalmi, mint gazdasági érdek. A mai bonyolult szabályozás keretében az állami támogatás nem tud kellően hatékony lenni, a tagállamok és a vállalkozások pedig nem tudják kihasználni azokat a pézforrásokat, melyeket mind állami, mind uniós szinten környezetvédelmi fejlesztésekre különítenek el. Az a társadalmi hozzáállás és vállalati kultúra pedig egyelőre hiányzik, hogy a környezet érdekében sok adminisztrációval és bonyolult számításokkal járó, magas önrészt igénylő beruházások valósuljanak meg. A jövőben fontos lenne a közösségi környezetvédelmi politika kialakítása, addig is a tagállamok felelőssége, hogy a szabályok adta lehetőségeket a legjobban kihasználják. Esetünkben a környezetvédelmi támogatásokkal kapcsolatban először is szükség van a KEOP rendelet módosítására a 2008-ban meghirdetett csoportmentességi rendeletnek megfelelően. Amennyiben ez nem történik meg, 2009 január 1-től nincs mód pályázatok kiírására a régi KEOP rendelet alapján. A közszolgáltatásért járó ellentételezéssel kapcsolatban a Bizottság válaszától függetlenül, vagyis hogy a közszolgáltatásért járó díjbevételt állami támogatásnak minősíti vagy sem, olyan támogatási rendszert kell kialakítani mind a távhőszolgáltatók, mind más környezetvédelmi
támogatásban
részesülő
közszolgáltatók
számára,
mely
a
hazai
viszonyoknak megfelelő és valóban hatékony környezetvédelmi beruházásokat tesz lehetővé. Mivel környezetvédelmi területen hosszútávra kell gondolnunk, hiszen egy beruházás nem ma fog megtérülni és jótékony hatása nem érzékelhető rögtön. Ennek fényében sokkal inkább érdemes egy a környezetvédelmi iránymutatásoknak megfelelő, alaposan kidolgozott támogatási programot létrehozni és azt benyújtani a Bizottságnak engedélyeztetés céljából. Ahelyett, hogy a 30 millió eurós határ miatt folyamatosan kompromisszumokat kelljen kötni és esetleg egy kevésbé hatékony támogatási rendszert kialakítani, csak azért, hogy a bizottsági bejelentést elkerüljük. Érdemes a fél vagy akár egy éves engedélyeztetési eljárást is vállalni, ha utána hosszútávon egy valóban jó környezetvédelmi programból lehet támogatást nyújtani. A szlovén eset kiváló példaként szolgálhat, mivel ők jelenleg már egy Bizottság által 63
jóváhagyott rendszerből nyújthatnak támogatást. Remélhetőleg ez Magyarország tekintetében is hamarosan megvalósul nemcsak a távhő szektorral kapcsolatban, hanem más területen is. A környezetvédelmi támogatások eredményessége nemcsak a tagállamokon múlik, hanem a Bizottságon is. A Bizottság hangoztatja a környezetvédelem fontosságát, elengedhetetlen szerepét a fenntartható fejlődésben, szeretné elérni, hogy a környezetvédelmi politika célkitűzései a többi közösségi politika szerves részeivé váljanak. Ezen kívül az Európai Unió nemzetközi szinten is vállalásokat tett a környezet javítása érdekében. A kötelezettségek teljesítésének módját viszont a tagállamokra bízta. Éppen ezért a Bizottságnak minden segítséget meg kell adnia a tagállamoknak, ha környezetvédelmi célok elérése érdekében, támogatási rendszereket dolgoznak ki. A csoportmentességi rendelet környezetvédelmi része jelentősen csökkentette mind az adminisztrációs feladatokat, mind a támogatás nyújtásának feltételeit, de ezzel szemben a támogatási intenzitások már csökkentek. Lehet, hogy az állami támogatási szabályok értelmében egy környezetbarát beruházás által gazdasági előnyhöz jut egy vállalkozás, de hosszú távon az egész társadalom profitálhat ezekből a befektetésekből. A jövőben mind a tagállamoknak és vállalkozásaiknak, mind a Bizottságnak támogatni kell a hatékony környezetvédelmi intézkedések megvalósulását.
8. Jogforrások •
Római SZerződés 81-89. cikk, Az Európai Közösségek Dokumentumainak magyar nyelvű kiadása
•
A Szerződés 87. és 88. cikkének a de minimis támogatásokra való alkalmazásáról szóló 1998/2006/EK számú bizottsági rendeletben HL L 379, 2006.12.28.
•
A Tanács 1998. május 7-i 994/98/EK rendelete az Európai Közösséget létrehozó szerződés 92. és 93. cikkének a horizontális állami támogatások bizonyos fajtáira történő alkalmazásáról HL l142, 1998.05.14.
•
A Szerződés 87. és 88. cikke alkalmazásában a támogatások bizonyos fajtáinak a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánításáról szóló 800/2008/EK számú bizottsági rendeletet HL L 214, 2008.8.9.
•
A Szerződés 87. és 88. cikkének a nemzeti regionális beruházási támogatásokra való alkalmazásáról szóló 1628/2006/EK számú bizottsági rendelet HL L 302, 2006.10.24.
64
•
Az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről 85/2004. Korm. rendelet
•
A 2001.évi, a környezetvédelem állami támogatásáról szóló közösségi iránymutatás HL C 37., 2001.2.3.,
•
A 2008. évi, a környezetvédelem állami támogatásáról szóló közösségi iránymutatás HL C 82., 2008.4.1.
•
Iránymutatás A Regionális Állami Támogatásokról, HL C74, 1998.03.10.
•
A nemzeti regionális támogatásról szóló közösségi iránymutatás HL C 54/13, 2006.03.04.
•
Az Európai Parlament és a Tanács 2004/8/EK irányelve a hasznos hőigényen alapuló kapcsolt energiatermelés belső energiapiacon való támogatásáról és a 92/42/EGK irányelv módosításáról HL L 52., 2004.2.21.
•
A Bizottság 2005/842/EK határozat az EK Szerződés 86. cikke (2) bekezdésének az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vállalkozásoknak közszolgáltatással járó ellentételezés formájában megítélt állami támogatásokra történő alkalmazásáról HL L 312., 2005.11.29.
•
Az új Magyarország Fejlesztési Tervben szereplő Regionális Fejlesztés Operatív Programokra meghatározott előirányzatok felhasználásának állami támogatási szempontú szabályairól 19/2007. (VII.30.) MeHVM rendelet
•
A Környezet és Energia Operatív Program prioritásaira rendelt források felhasználásának részletes szabályairól és egyes támogatási jogcímeiről szóló 23/2007. (VIII.29.) MeHVM rendelet
•
Az EK Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet HL L 83 1999.3.27.
•
Az EK Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló 794/2004/EK bizottsági rendelet HL L 140 2004.4.30.
•
A távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény és annak végrehajtásáról szóló 157/2005. (VIII.15.) Kormányrendelet
•
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. Törvény 65
•
A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény
•
C-280/00. számú, 2003.07.24-i ítélet (Altmark Trans GmbH und Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrgeselschaft Altmark GmbH)
•
C-52/97., C-53/97. és C-54/97. számú egyesített ügyek, 1998.5.7. ítélete (Epifanio Viscido, Mauro Scandella és társai, Massimiliano Terragnolo és társai kontra Ente Poste Italiane)
•
C-379/98. számú, 2001.3.13. ítélet (PreussenElektra AG kontra Schleswag AG)
•
2007/580/EK: A Bizottsági határozata ( 2007. április 24. ) a Szlovénia által a minősített energiatermelőkről szóló törvény értelmében alkalmazott állami támogatási rendszerről, ügyszám: C 7/2005
9. Felhasznált irodalom •
Horváth Zoltán, Ódor Bálint, Az Európai Unió szerződéses reformja. (Budapest: HVG-ORAC, 2008)
•
Horváth Zoltán, Kézikönyv az Európai Unióról. (Budapest: Magyar Országgyűlés, 2005)
•
dr. Staviczky Péter, „Az állami támogatások általános szabályozása az Európai Unióban”. Az Európai Unió támogatási rendszerének joga és intézményrendszere. Szerk. dr. Perger Éva (Budapest: Közigazgatási Hivatal, 2007)
•
dr. Remetei Filep Zsuzsanna, „Állami támogatások az Európai Unióban és Magyarországon”. Versenyjog. Szerk. Boytha Györgyné (Budapest: Szent István Társulat, 2008)
•
Környezet és Energia Operatív Program (2007). http://www.kvvm.hu/cimg/documents/KEOP_070628_Hu.pdf
•
Csizmár Gábor, Leposa Martina, Távhőszolgáltatással kapcsolatos problémák kezelése. (PM-TVI belső tanulmány, 2008)
•
dr. Medovárszki Éva, A közszolgáltatással járó ellentételezés fogalmának értelmezése. (Budapest: PM TVI részére készített tanulmány, 2008)
66
•
dr. Légrádi Gergely, dr. Marosi Zoltán, A közszolgáltatások felülvizsgálata kapcsán egyes jogi kérdésekről. (Budapest: Memorandum a Fővárosi Önkormányzat részére, 2008)
•
Staite Aid for Environmental Protection, Documentation of Seminar Maastricht, 25-26 September 2008, European Institute of Public Administration
67
