AKTUALIZACE ZÁKON O ZAMĚSTNANOSTI Komentář
Legislativa ES ve vztahu k zákonu o zaměstnanosti 1. Od 1. 5. 2004 je Česká republika členem Evropské unie, z čehož pro ni vyplývá mimo jiné i závazek náležité implementace práva Evropského společenství. Některé z právních předpisů ES se týkají problematiky upravené ZoZ a právě tyto předpisy budou předmětem této části. Cílem sice není komplexní uvedení do problematiky evropského práva, jeho vývoje, systematiky a způsobu tvorby či výkladu, nicméně dříve než přistoupíme k jednotlivým evropským právním předpisům souvisejícím se ZoZ, je vhodné zastavit se u některých pojmů, které zde budou použity, konkrétně pojem nařízení a směrnice. 2. Vedle nařízení a směrnic, jež se týkají problematiky zaměstnanosti, je třeba ovšem v prvé řadě uvést Smlouvu o založení Evropského společenství (dále jen SES), která patří mezi tzv. zřizovací smlouvy a představuje primární pramen práva ES. Směrnice a nařízení ES jsou vydávány na základě zřizovacích smluv a spadají pod sekundární prameny práva ES. Hlavní rozdíl mezi nařízením a směrnicí spočívá právě ve způsobu implementace těchto předpisů. Zatímco nařízení má obecnou působnost a je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech, tak směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, ovšem volba formy a prostředků pro dosažení tohoto cíle se ponechává na rozhodnutí vnitrostátních orgánů (viz čl. 249 SES). Nařízení přímo zavazuje jak členské státy, tak jejich vnitrostátní subjekty, aniž by bylo třeba ustanovení nařízení transponovat do vnitrostátních právních norem – Evropský soudní dvůr dokonce vyjádřil názor, že vnitrostátní prováděcí opatření ohledně nařízení nejsou přípustná, pokud jejich nutnost nevyplývá přímo z nařízení (ať už výslovně či implicitně). Z hlediska právní jistoty není ani transpozice nařízení žádoucí, neboť každým dalším zapracováním by mohlo dojít k posunu ve významu textu, nicméně v některých případech státy v praxi přistupují k tomu, že minimálně určité části nařízení alespoň doslovně přejímají do svých vnitrostátních předpisů. Jak však již bylo uvedeno, nařízení je obecně závazné a není nutné ho jakkoliv přejímat do vnitrostátních předpisů k tomu, aby se ho mohly
jednotlivé subjekty práva dovolat. Oproti tomu směrnice nemají obecnou závaznost, tj. zavazují pouze členské státy, které jsou povinny je náležitě transponovat tak, aby bylo dosaženo směrnicí vytýčených cílů – za tím účelem bývá ve směrnici stanovena lhůta, do jejíhož uplynutí jsou státy povinny tak učinit. Zatímco tedy u nařízení je přijetí prováděcího aktu v zásadě vyloučeno, pokud ze samotného nařízení nevyplývá jinak, tak u směrnice se přijetí takového aktu v podstatě předpokládá – aby se cílů směrnicí sledovaných mohly dovolat vnitrostátní subjekty práva, musí být náležitým způsobem transponována do vnitrostátního právního řádu. V určitých případech se lze směrnice dovolat i bez její náležité transpozice, tedy v situaci, kdy stát nesplní svou povinnost a cíl sledovaný směrnicí není dosažen z důvodu nedostatečného či nesprávného promítnutí směrnice do vnitrostátního právního řádu – jde o tzv. zásadu přímého účinku. Literatura: KRÁL, R. Transpozice a implementace směrnic ES v zemích EU a ČR. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2002. 3. Při zmínce o pramenech práva, o nichž bude dále řeč, nelze opomenout činnost Evropského soudního dvora (dále jen „ESD“). ESD totiž v rámci svých pravomocí zajišťuje dodržování práva při výkladu a provádění právních předpisů ES. V řadě případů tak ESD dotváří svým výkladem právní normy, v některých případech pak dokonce jeho rozsudky jdou nad rámec pouhého výkladu a fakticky znamenají vyvození nového pravidla – viz například kapitola věnovaná nařízení 1408/71, část Výpočet dávek. 4. V následujícím výkladu budou nejdůležitější evropské právní předpisy, jejichž předmět úpravy se týká problematiky upravené ZoZ, zpracovány v tomto sledu: I.
Smlouva o založení Evropského společenství a přístupová smlouva
II.
Nařízení 1612/68/ES o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství ve
spojení se směrnicí 2004/38 III.
Nařízení 1408/71/ES, nařízení 574/72/EHS, nařízení 859/2003/ES a nařízení
883/2004/ES IV.
Směrnice transponované do zákona o zaměstnanosti
Případné rozsudky ESD, které významně ovlivnily interpretaci daných předpisů z hlediska problematiky zaměstnanosti, jsou zmíněny přímo u konkrétních předpisů.
Komentář vychází z aktuálního znění daných předpisů, historický vývoj jejich přijetí či změn se zmiňuje jen tam, kde je to nezbytné k bližšímu pochopení současného znění
I. Smlouva o založení Evropského společenství (SES) a přístupová smlouva Základní změnu v legislativě ES představuje přijetí Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, resp. její ratifikace všemi členskými státy, která byla podmínkou pro vstup Lisabonské smlouvy v platnost. Sama Lisabonská smlouva byla podepsána představiteli členských států již 13. prosince 2007 – v Úředním věstníku byla publikována 17. 12. 2007 (2007/C 306/01). Původně se předpokládalo, že Lisabonská smlouva vstoupí v platnost již 1. ledna 2009 (viz čl. 6), nicméně ratifikační proces byl ukončen až v průběhu listopadu 2009 a Lisabonská smlouva tak vstoupila v platnost 1. 12. 2009. Lisabonská smlouva se řadí mezi primární prameny práva EU a je zatím poslední z řady smluv, kterými byly v minulosti změněny tzv. zakládací smlouvy ES. Jednou ze základních změn, kterou Lisabonská smlouva přinesla, bylo výslovné zakotvení právní subjektivity Evropské unie; EU nahradila Evropské společenství a stala se jeho nástupkyní. Proto již nadále bude v textu používáno pouze termínu „ EU“ místo „ES“. V souvislosti s právním nástupnictvím EU byl Lisabonskou smlouvu mimo jiné změněn i název jedné ze zakládacích smluv - název „Smlouva o založení Evropského společenství“ byl nahrazen názvem „Smlouva o fungování Evropské unie“, proto tam, kde je v textu uvedena SES, rozumí se tím nyní SFEU. Zároveň došlo se změnami i k přečíslování článků (viz tabulka – uvedena jsou pouze čísla článků, která jsou v této kapitole zmiňována). Narozdíl od jiných částí SFEU vlastní znění článků, které se týkají práva volného pohybu pracovníků (čl. 45 – 48 SFEU) či otázek strategie a koncepce zaměstnanosti ( čl. 145 - 148 SFEU) nebylo Lisabonskou smlouvou po věcné stránce zásadně změněno. Čísla vybraných článků v SES Čl. 39 Čl. 40 Čl. 41 Čl. 42 Čl. 49 Čl. 125 Čl. 126 Čl. 127 Čl. 128 Čl. 299 odst. 1 Čl. 299 část odst. 2 Čl. 299 část odst. 2 a dále odst. 3 až 6
Čísla odpovídajících článků v SFEU Čl. 45 Čl. 46 Čl. 47 Čl. 48 Čl. 56 Čl. 145 Čl. 146 Čl. 147 Čl. 148 Čl. 52 Smlouvy o EU Čl. 349 Čl. 355
V souvislosti s Lisabonskou smlouvu je nutné zmínit i Listinu základních práv Evropské unie (Úř. věst. C 303, 14.12.2007). Vstupem Lisabonské smlouvy v platnost totiž byla této Listině, která nebyla právně závazná a měla „jen“ povahu politické deklarace, přiznána stejná právní síla jako zakládacím smlouvám EU (viz čl. 6 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii). Listina základních práv EU se tak stala od 1. 12. 2009 pramenem primárního práva EU. Problematiky
upravené ZoZ se týkají čl. 29 a 34 Listiny – čl. 29 stanoví, že každý má právo na bezplatné služby zaměstnanosti, a čl. 34 se týká nároku na přístup k dávkám sociálního zabezpečení, včetně dávek souvisejících se ztrátou zaměstnání. 5. SES patří mezi prameny primárního práva ES, představuje právní základ pro ostatní evropské předpisy upravující problematiku zaměstnanosti, které jsou zahrnuty do našeho přehledu. Volný pohyb pracovníků spadá do volného pohybu osob, jenž je jednou ze čtyř základních svobod (svoboda pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu), které jsou zakotveny v SES a představují základ fungování jednotného vnitřního trhu EU. Původně byl volný pohyb osob chápán zejména ve smyslu volného pohybu pracovních sil, resp. volného pohybu osob ekonomicky činných, kam kromě pracovníků spadaly samozřejmě i osoby podnikající. Postupem doby se však principy volného pohybu rozšířily i na další kategorie osob ekonomicky neaktivních, jako například na důchodce a studenty. Nicméně s ohledem na předmět úpravy ZoZ se zaměříme právě jen a pouze na úpravu volného pohybu pracovníků. 6. Volný pohyb pracovníků je v SES více rozveden v čl. 39 až 42. Dle těchto ustanovení se volným pohybem pracovníků rozumí odstranění jakékoliv diskriminace na základě státní příslušnosti mezi pracovníky členských států, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky. Čl. 39 odst. 3 pak obsahuje výčet práv, která spadají pod právo volného pohybu pracovníků – konkrétně jde o právo: a) ucházet se o skutečně nabízená pracovní místa; b) pohybovat se za tím účelem volně na území členských států; c) pobývat v některém z členských států za účelem výkonu zaměstnání v souladu s právními a správními předpisy, jež upravují zaměstnávání vlastních státních příslušníků; d) zůstat na území členského státu po skončení zaměstnání za podmínek, které jsou předmětem prováděcích nařízení vydaných Komisí. 7. Samotná SES stanoví ovšem i určitá přípustná omezení výkonu práva na volný pohyb pracovníků. Právo na volný pohyb pracovníků lze omezit na základě důvodů spočívajících v ochraně veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a zdraví. Zda v konkrétním případě existují výše uvedené důvody je nutno posuzovat v každém případě zvlášť, s ohledem na konkrétní okolnosti – nelze tedy podat obecný výčet důvodů, pro které by určité osobě mohl být již předem omezen výkon práva na volný pohyb pracovníka. Vodítkem pro výklad pojmů veřejný pořádek, veřejná bezpečnost a zdraví je úprava obsažená ve směrnici 2004/38/ES (nahradila směrnici 64/221/EHS), která sice neobsahuje přesnou definici těchto pojmů, nicméně stanoví alespoň určitý rámec pro výklad důvodů,
jež zakládají omezení práva volného pohybu pracovníků. V čl. 27 této směrnice je pak výslovně stanoveno, že opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku musí být založena výlučně na osobním chování dotčeného jednotlivce, které představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, přičemž přijatá opatření musí být v souladu se zásadou přiměřenosti. 8. Další důvod pro omezení práva volného pohybu pracovníků spočívá v povaze zaměstnání – samotná SES stanoví, že ustanovení o volném pohybu pracovníků se nepoužijí pro zaměstnání ve veřejné správě. Co se rozumí zaměstnáním ve veřejné správě je nutno dle judikatury ESD posuzovat nikoliv podle vnitrostátního vymezení tohoto pojmu, ale dle toho, zda výkon dané činnosti představuje přímou, či nepřímou účast na výkonu státní moci či plnění takových úkolů, které jsou spojeny s uskutečňováním obecných zájmů státu, případně jiných právnických osob veřejného práva. Judikatura: viz například rozsudek 149/79 Komise v. Belgie (ASPI ID JUD29921 CZ) 9. Je vhodné zastavit se zde ještě u vlastního pojmu pracovník. Samotná SES tento pojem nedefinuje, pokud by však vymezení tohoto pojmu ve smyslu čl. 39 SES mělo vycházet jen z definic vnitrostátních právních řádů členských států, pak by volný pohyb pracovníků byl přinejmenším značně ztížen, v některých případech dokonce fakticky vyloučen. Bylo proto otázkou času, kdy se obsah tohoto pojmu, tak jak má být chápán při zajištění práv upravených v čl. 39 SES, stane předmětem výkladu ESD. Na základě judikatury ESD je tedy třeba pro účely výkonu práva volného pohybu pracovníka chápat jako pracovníka toho, kdo vykonává svou činnost na základě vztahu charakteristického tím, že po určitou dobu provádí výkony podle pokynů jiné osoby a za to pobírá jako protiplnění plat či odměnu. Výše platu/odměny či rozsah pracovního úvazku nejsou rozhodující. Judikatura: viz například rozsudek 66/85 Deborah Lawrie-Blum v. Land Baden-Württemberg, C- 53/81 Levin v Staatssecretaris van Justitie 10. Čl. 39 SES sice hovoří o právu pracovníků na volný pohyb, aniž by výslovně zmiňoval, že musí jít o státní příslušníky členských států, nicméně s ohledem na to, že v čl. 18 SES je výslovně zakotveno obecné právo na volný pohyb osob jen pro občany EU, lze z toho vyvodit, že občanství členského státu je podmínkou k výkonu práva na volný
pohyb pracovníka, které spadá pod volný pohyb osob obecně. Ovšem skutečnost, že má někdo občanství členského státu EU, nemusí ještě ve všech případech automaticky znamenat, že dotyčný má i právo na volný pohyb pracovníků v rámci EU. Pomineme-li tzv. přechodná období pro volný pohyb pracovníků, jimž bude pozornost věnována níže, souvisí omezení práva na volný pohybu pracovníků s faktem, že některé členské státy (například Velká Británie, Francie, Nizozemí, Dánsko) spravují i zámořská území, jejichž obyvatelé mohou mít sice občanství členského státu, avšak volný pohyb osob, resp. právo ES obecně, se na ně nevztahuje – například obyvatelé Faerských ostrovů sice mají dánské občanství, pokud však mají bydliště pouze na Faerských ostrovech, nemohou uplatňovat kupříkladu právo na volný pohyb pracovníků. Působnost SES ve vztahu k těmto územím je blíže vymezena v čl. 299 SES. 11. Samotné ustanovení čl. 39 SES by k zajištění volného pohybu pracovníků samozřejmě nestačilo, proto v čl. 40 a 42 je zmocnění k přijetí opatření, která odstraní bariéry volného pohybu pracovníků jak z hlediska jejich vlastního přístupu na trhy práce jednotlivých členských států, tak z hlediska uchování sociálních práv při migraci mezi státy EU. Tato opatření byla přijata ve formě nařízení a směrnic, o nichž bude pojednáno níže. 12. Pro úplnost je třeba dodat, že v rámci SES jsou problematice zaměstnanosti věnovány ještě čl. 125 až 128, které se ale spíše zabývají otázkami politického rázu a problematikou koncepce a strategie zaměstnanosti, nevyplývají z nich tedy občanům EU žádná přímá práva. 13. Pro úplnost právní úpravy volného pohybu pracovníků v normách práva primárního je vhodné rovněž zmínit tzv. přístupové smlouvy, konkrétně Akt o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k Evropské unii (publikováno v Úředním věstníku L 236 ze dne 23. září 2003). Z hlediska volného pohybu pracovníků je významná tím, že právě v této smlouvě byla sjednána tzv. přechodná období, během nichž mohou původní členské státy EU uplatňovat omezení volného pohybu pracovníků z ČR (a rovněž tak z ostatních nových členských států, které přistoupily do EU stejně jako ČR k 1. 5. 2004). Recipročně samozřejmě mohou přistoupivší členské státy uplatnit stejná opatření vůči původním členským státům, rovněž tak mají možnost je uplatnit vůči státům, které přistoupily současně s nimi. Toto ustanovení tak vlastně umožňuje, aby jedno ze základních práv občanů EU bylo pro některé z nich dočasně omezeno. Důvodem sjednání těchto ustanovení byla obava části původních členských států z přílišného přílivu levnější pracovní síly na jejich trhy
práce. Maximální délka přechodného období může činit sedm let, přičemž celý tento úsek je rozdělen na tři části v délkách dva roky, tři roky a na poslední část připadají znovu dva roky. Před vypršením prvního dvouletého období byla pro Radu EU zpracována zpráva Komise o dopadu přechodných období, členské státy pak byly povinny oznámit, zda přechodná období budou uplatňovat i nadále. Na konci druhého období opět musely členské státy zhodnotit, zda po skončení pěti let od přistoupení budou z důvodu vážného narušení trhu práce či jeho možného ohrožení i po zbývající dva roky přechodná období uplatňovat. Z omezení přístupu na trh práce z důvodu uplatňování přechodných opatření je učiněna výjimka pro určitou kategorii osob – konkrétně se jedná o pracovníky, kteří ke dni přistoupení nebo po přistoupení legálně pracují v daném členském státě, jenž obecně přechodná období uplatňuje, pokud jim byl umožněn přístup na trh práce daného státu na nepřerušenou dobu 12 měsíců nebo delší. Ovšem pokud by dobrovolně opustili trh práce daného členského státu, ztrácí své oprávnění volného přístup na jeho trh práce. Některé státy toto přechodné období ani neuplatnily, jiné po vyhodnocení situace na trhu práce od něj postupně upustily, ovšem sousední státy Německo a Rakousko toto omezení uplatní pravděpodobně až do roku 2011. Přechodné období omezeného pohybu pracovních sil ve vztahu k ČR bylo těmito státy ukončeno k 1. 5. 2011 – od tohoto data mají občané ČR volný přístup na trh práce ve všech zemích EU. Obdobné smlouvy byly uzavřeny i s Bulharskem a Rumunskem před jejich přistoupením do EU. 14. S ohledem na ukončení přechodného období omezeného pohybu pracovních sil se už neuplatňuje ani výjimka z volného pohybu služeb, která je zde popsána. V případě Německa a Rakouska je nutno ještě zmínit další výjimku sjednanou v přístupové smlouvě, která se týká volného pohybu pracovníků v rámci poskytování služeb. Oproti ostatním státům je omezení volného pohybu pracovníků v těchto státech fakticky širší, neboť se týká i případů, kdy je zaměstnanec do Německa nebo Rakouska vyslán k provedení práce svým zaměstnavatelem z nového členského státu za účelem poskytnutí služeb – jde tedy o výjimku z čl. 49 SES, který zakotvuje právo na volný pohyb služeb. Německo a Rakousko se od tohoto článku mohou odchýlit po dobu, kdy uplatňují přechodná období na volný pohyb pracovníků. Přístupová smlouva vyjmenovává oblasti, kterých se ve vztahu k Německu a Rakousku týká toto omezení práva volného pohybu služeb, jenž je spjato s volným pohybem pracovníků: -
V případě Německa jsou to tato odvětví služeb: stavebnictví včetně souvisejících oborů (výkopové práce, přemísťování zeminy, vlastní stavební práce, montáž a demontáž prefabrikovaných dílců, zařízení nebo vybavení, úpravy, renovace, opravy, demontáž, demolice, údržba, malířské a úklidové
práce v rámci údržby, asanace); čištění budov, zařízení a dopravních prostředků; činnosti v oblasti dekorace interiérů. -
V případě Rakouska jde o následující odvětví služeb: činnosti v rostlinné výrobě; terénní úprava zahrad, parků, sadů a jiných zelených ploch; řezání tvarování a konečná úprava ozdobného a stavebního přírodního kamene; výroba kovových konstrukcí a jejich dílů; stavebnictví včetně souvisejících oborů; pátrací a ochranné činnosti; čištění budov, zařízení a dopravních prostředků; činnosti související se zdravotní péčí (nespadá sem však ústavní zdravotní péče, ambulantní zdravotní péče a zubní péče); mimoústavní sociální péče.
15. Česká republika možnost zavedení přechodných opatření nevyužila, nicméně v případě vážného narušení trhu pracovních sil by tak mohla učinit na základě § 103 ZoZ. 16. Pro přehlednost uvádíme aktuální stav omezení volného pohybu pracovníků v rámci EU. Některé státy, přestože své pracovní trhy otevřely, vydávají i nadále pracovní povolení – toto povolení však má být vydáváno automaticky a nemá být předpokladem pro vstup na trh práce, slouží spíše k evidenci zahraniční pracovní síly. Po roce 2011 by však měly dané státy upustit od požadavku tohoto „evidenčního“ pracovního povolení a pohyb pracovních
sil
evidovat
prostřednictvím
jiných
administrativních
mechanismů.
V následujícím přehledu jsou kromě členských států EU uvedeny i Norsko, Island a Lichtenštejnsko, jež jsou spolu se státy EU součástí tzv. Evropského hospodářského prostoru, a dále Švýcarsko – důvodem je, že s těmito státy byly uzavřeny smlouvy, na jejichž základě se pravidla volného pohybu pracovníků uplatňují i vůči nim –, proto tam, kde se dále mluví o právech občanů EU, vztahují se zpravidla tato práva i na občany těchto čtyř zemí. 17. Přehled přístupnosti jednotlivých trhů práce: -
Od počátku neuplatnily přechodná období tyto státy: Velká Británie, Irsko, Švédsko, Řecko a dále všechny nově přistoupivší státy, tj. Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rumunsko, Slovensko, Slovinsko a Malta (ta uplatňuje systém automaticky vydávaných pracovních povolení).
-
Postupně uvolnily přístup na svůj trh práce tyto státy: Portugalsko (od 1. 5. 2005); Finsko, Island, Španělsko (od 1. 5. 2006); Itálie (od 27. 7. 2006);
Nizozemsko (od 1. 5. 2007); Lucembursko (od 1. 11. 2007); Francie (od 1. 7. 2008); Belgie, Dánsko, Norsko (od 1. 5. 2009) Zbývající státy dosud plně neotevřely své trhy práce, byť některé z nich přístup usnadňují alespoň pracovníkům určitých profesí: Lichtenštejnsko, Německo, Rakousko, Švýcarsko. K 1. 5. 2011 jsou již trhy práce všech zemí EU pro občany ČR plně otevřené.
II. Nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství a Směrnice 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS Nařízení 1612/68 bylo zrušeno nařízením 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie, které vstoupilo v platnost dnem 16. 6. 2011. Právním základem tohoto nařízení je čl 46 SFEU. Z preambule nového nařízení vyplývá, že tvorba nového nařízení byla vedena snahou o vytvoření přehledné a srozumitelné kodifikace původního nařízení, které bylo v minulosti několikrát změněno. Ve vlastní úpravě volného pohybu osob tak nedošlo k žádným zásadním změnám oproti původnímu nařízení – i zde je zakotveno právo státního příslušníka každého členského státu na přístup k zaměstnání a na jeho výkon na území jiného členského státu v souladu s právními a správními předpisy, které upravují zaměstnávání vlastních občanů daného státu. Stejným způsobem jako v původním nařízení jsou upraveny i další zde uváděné oblasti: rovnost zacházení z hlediska státem poskytovaných služeb zaměstnanosti či úprava vyrovnávání nabídky a poptávky pracovních sil v rámci EU; to, co je uvedeno pro nařízení 1612/68 tak platí i nadále v novém nařízení 492/2011. Tam, kde se, v jiných právních předpisech odkazuje na nařízení 1612/68, považují se dle nového nařízení takové odkazy za odkazy na nové nařízení a to v souladu se srovnávací tabulkou, která tvoří přílohu nového nařízení (čl. 1 – 6 původního nařízení odpovídají rovněž čl. 1- 6 nového nařízení). 18. Nařízení č. 1612/68 bylo přijato na základě současného čl. 40 SES (bývalého čl. 49), který tak představuje jeho právní základ. Nařízení podrobněji rozvádí právní úpravu volného pohybu pracovníků a je základem pro vytvoření Evropské sítě služeb zaměstnanosti, tzv. EURES (European Employment Services), jejímž prostřednictvím by se měla usnadňovat mobilita pracovních sil v rámci EHP a Švýcarska. Jak již bylo zmíněno, je nařízení právním aktem, který se do vnitrostátního práva netransponuje, je pro státy přímo závazný. Jeho ustanovení o přístupu občanů EU na trhy práce členských států tedy nejsou do našeho ZoZ výslovně promítnuta, ale je třeba se jimi řídit. Stejně tak by měly postupovat ostatní členské státy, takže i bez bližší znalosti jejich vnitrostátního práva je možné na základě
přímo závazných nařízení odvodit alespoň v základních bodech, jakých práv se v nich lze domáhat. 19. Nařízení č. 1612/68 upravuje jednak otázky přístupu k zaměstnání a vlastního výkonu zaměstnání v jiném členském státě a jednak otázky spolupráce členských států v oblasti zprostředkování zaměstnání a dosahování rovnováhy mezi nabídkou a poptávkou na trhu práce. Do 30. 4. 2006 bylo přímo v nařízení upraveno i právo rodinných příslušníků pracovníka, který je občanem EU, usadit se spolu s ním v členském státě a vykonávat zde zaměstnání, tato ustanovení však byla zrušena směrnicí 2004/38 s účinností od 30. 4. 2006. Jejich zrušením ovšem nedošlo k omezení práv rodinných příslušníků, neboť směrnice sama tato práva upravuje – z hlediska členských států to ovšem znamenalo, že daná ustanovení bylo třeba transponovat do jejich právních řádů. 20. Pokud jde o vlastní právní úpravu přístupu k zaměstnání, je obsažena v článcích 1 až 6 nařízení, což jsou právě ty články, jejichž uplatnění mohou původní členské státy po dobu přechodných období pozastavit a neuplatňovat je. V současné době se ovšem toto týká již jen čtyř států, ostatní státy už uplatňují články 1 až 6 v plné míře. Nařízení zakotvuje právo každého státního příslušníka členského státu, bez ohledu na jeho bydliště, na přístup k zaměstnání a na jeho výkon na území jiného členského státu v souladu s jeho právními a správními předpisy, které upravují zaměstnávání vlastních občanů. Při obsazování volných míst požívá občan EU stejné přednosti, jakou mají vlastní občané daného členského státu – povinnost upřednostnit občana EU před státními příslušníky třetích zemí platí na základě přístupové smlouvy i po dobu, kdy členský stát uplatňuje přechodné období na volný pohyb pracovníků. Členský stát nemůže omezovat nabídku zaměstnání pro občany ostatních členských států EU podmíněním jakýchkoliv požadavků, které by neplatily pro vlastní státní příslušníky. Ospravedlnitelný je však požadavek jazykových znalostí, pokud jejich potřeba vyplývá z povahy pracovního místa, které má být obsazeno. V případě, že stát reguluje počet zahraničních pracovníků určením kvót, ať už v regionech či pracovních oborech, občané EU se do nich nezapočítávají. 21. Rovnost zacházení v přístupu k zaměstnání se ale nevztahuje jen na přístup ke konkrétnímu zaměstnání, ale i na služby zaměstnanosti poskytované státem. Každý občan EU by měl tedy mít v jakémkoliv členském státě nárok na stejné služby zaměstnanosti, jaké jsou poskytovány vlastním státním příslušníkům. Službami zaměstnanosti se rozumí zejména zprostředkovatelské služby, poradenství apod., rozhodně sem však nespadá poskytování podpory v nezaměstnanosti (o ní více v kapitole části věnované nařízení č. 1408/71/ES). Povinnost rovného zacházení se vztahuje i na podmínky vlastního výkonu zaměstnání –
tj. pracovní podmínky, odměňování, propouštění apod. Problematika rovnosti zacházení je pak mnohem podrobněji upravena v dalších směrnicích ES (například Směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. 11. 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání). 22. Nařízení č. 1612/68 dále stanoví povinnost členských států spolupracovat vzájemně a s Komisí na vyrovnávání nabídky a poptávky pracovních sil v rámci EU, a to zejména prostřednictvím předávání informací o volných pracovních místech, sledování mobility pracovníků, informování občanů o pracovních a životních podmínkách v ostatních členských státech. V současné době funguje síť tzv. evropských služeb zaměstnanosti (EURES) zřízená rozhodnutím Komise 93/569/EHS za účelem provádění právě nařízení č. 1612/68. V souvislosti s celkovým vývojem fungování této sítě a s ohledem na rozšíření EU v roce 2004 bylo výše uvedené rozhodnutí zrušeno rozhodnutím 2003/8/ES, které nově definovalo cíle a složení EURES, na jeho základě pak byla přijata i Charta EURES (publikována v Úředním věstníku C 106/03, v českém znění byla publikována v Úředním věstníku C 311/2010), která blíže stanoví například popis činností vykonávaných členy EURES, druh informací, které mají být poskytovány klientům apod. Cílem EURES je tedy zejména rozvíjení evropských trhů práce; nadnárodní, meziregionální a přeshraniční výměna informací o volných pracovních místech a žádostech o zaměstnání; transparentnost a výměna informací o evropských trzích práce, včetně informací o životních podmínkách a o možnostech získání odborné kvalifikace. Jak zájemcům o zaměstnání, tak zaměstnavatelům lze doporučit v případě zájmu o bližší informace o situacích v jednotlivých členských státech webové stránky http://ec.europa.eu/eures/, které jsou zpracovány ve všech jazycích členských států. 23. V souvislosti s nařízením č. 1612/68 je nutné se zmínit o směrnici 2004/38/ES. Práva pracovníků vycházející z nařízení č. 1612/68 byla postupem doby doplňována řadou dalších směrnic – některé z nich se týkaly čistě pracovníků, některé se vztahovaly na volný pohyb osob obecně. Za účelem odstranění této roztříštěné právní úpravy volného pohybu osob byla přijata Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34 EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS. Pro úplnost nutno dodat, že kromě této směrnice bylo přijato i nařízení č. 635/2006/ES, kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 1251/70 o právu pracovníků zůstat na území členského
státu po skončení zaměstnání v tomto státě, neboť právě směrnice 2004/38/ES přebrala podstatnou část jeho obsahu. 24. Jak je již ze samotného názvu směrnice patrno, na rozdíl od nařízení č. 1612/68 je rozsah její osobní působnosti širší, nevztahuje se jen na pracovníky, ale na všechny občany EU bez ohledu na to, zda jsou ekonomicky aktivní či ne, a kromě toho i na jejich rodinné příslušníky. Předmětem její úpravy jsou podmínky výkonu práva volného pohybu a pobytu na území členských států občany EU a jejich rodinnými příslušníky, včetně práva trvalého pobytu, jakož i omezení těchto práv z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnost nebo veřejného zdraví. Z hlediska ZoZ (§ 3 a § 85) je významné zejména ustanovení, které rodinným příslušníkům občana EU bez ohledu na jejich státní příslušnost přiznává kromě jiného i v oblasti přístupu k zaměstnání rovné zacházení jako občanům členského státu – předpokladem samozřejmě je, že v daném státě mají právo pobytu (viz čl. 23 a 24). To znamená, že i občan nečlenského státu EU může mít volný přístup na trh práce členského státu EU, pokud je rodinným příslušníkem občana EU. Právo rodinných příslušníků na rovné zacházení, pokud jde o přístup k zaměstnání, byl zakotven původně už v nařízení (EHS) č. 1612/68, konkrétně v čl. 10 a 11, které byly směrnicí 2004/38/ES zrušeny. Směrnice samozřejmě rovněž vymezuje, kdo se pro účely uplatnění práv vyplývajících z této směrnice považuje za rodinného příslušníka – bez tohoto jednotného vymezení pro všechny členské státy EU by totiž volný pohyb občanů EU a jejich rodinných příslušníků v rámci EU mohl být značně omezen odlišným vymezením kategorie rodinných příslušníků v jednotlivých členských státech. Rodinným příslušníkem se tedy pro účely směrnice 2004/38/ES rozumí manžel nebo manželka; partner, se kterým občan EU uzavřel registrované partnerství dle právních předpisů členského státu, ovšem za předpokladu, že dle právního řádu hostitelského státu se s registrovaným partnerstvím zachází jako s manželstvím; potomci (jak občana EU, tak jeho manžela/manželky či registrovaného partnera/partnerky) v přímé linii, kteří jsou buď mladší 21 let, nebo jsou vyživovanými osobami; předci v přímé linii (opět jak občana EU, tak jeho manžela/manželky či registrovaného partnera/partnerky), kteří jsou vyživovanými osobami. Pokud jde o vymezení rodinného příslušníka v českém právním řádu pro účely naplnění cíle sledovaného směrnicí 2004/38/ES, lze ho nalézt v zákoně č. 326/ 1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů v § 15a (pro účely zaměstnávání konkrétně v § 15a odst. 1) ve spojení s § 180f.
III. Nařízení Rady (ES) č. 1408/71 o aplikaci soustav sociálního zabezpečení na osoby zaměstnané, samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství a předpisy související a) Základní principy právní úpravy Již v prvním vydání publikace bylo uvedeno, že nařízení č. 1408/71 bude v budoucnu nahrazeno nařízením č. 883/2004. Nařízení č. 883/2004 sice vstoupilo v platnost již v květnu 2004, ovšem dle svého čl. 91 mělo být použito až ode dne, kdy vstoupí v platnost i jeho prováděcí nařízení. Tímto prováděcím nařízením je nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 ze dne 16. září 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení. Obě nařízení vstoupila v platnost dnem 1. 5. 2010. Ve stejný den vstoupilo v platnost i nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 988/2009 ze dne 16. září 2009, kterým se mění nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a kterým se stanovuje obsah jeho příloh. Dnem 1. 1. 2011 pak vstoupilo v platnost ještě nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1231/2010 ze dne 24. listopadu 2010, kterým se rozšiřuje působnost nařízení (ES) č. 883/2004 a nařízení (ES) č. 987/2009 na státní příslušníky třetích zemí, na které se tato nařízení dosud nevztahují pouze z důvodu jejich státní příslušnosti. Toto nařízení je vlastně obdobou nařízení č. 859/2003, které se vztahuje k nařízením č. 1408/71 a 574/72. Vstupem nových nařízení v platnost však nebyla zcela ukončena aplikace původních nařízení č. 1408/71 a 574/72, která se zatím stále uplatňují na omezený okruh případů. Nová nařízení se dnes použijí v těch případech, kdy občan EU migruje mezi státy EU. Na základě nařízení č. 1231/2010 se nová nařízení od 1.1. 2011 použijí i na státní příslušníky třetích zemí, kteří migrují mezi státy EU. (V období 1. 5. 2010 až 1. 1. 2011 se na občany třetích zemí vztahovala původní nařízení 1408/71/ a 574/72.) Nařízení 1408/71 a 574/72 se zatím stále použijí v těch případech, které se týkají občanů Norska, Islandu, Lichtenštejnska a Švýcarska, a v případech, kdy se migrace týká některého z těchto států (bez ohledu na občanství migrující osoby). Jde o dočasný stav – jakmile v uvedených státech proběhnou příslušné schvalovací procesy, budou se již nová nařízení aplikovat v plné míře. Nařízení č. 883/2004 je postaveno na stejných základních principech jako nařízení 1408/71 – princip aplikace jednoho právního řádu, princip rovného zacházení (který je ještě posílen zakotvením principu asimilace v čl. 5), princip sčítání dob pojištění a princip zachování nabytých práv. V následujícím textu je s ohledem na zaměření této publikace věnována pozornost jen těm změnám v novém nařízení, které se týkají úpravy koordinace dávek v nezaměstnanosti. Pokud jde o určení státu příslušného pro výplatu dávek v nezaměstnanosti, je obecná úprava obsažena v čl. 11 odst. 3 písm. e) – na nezaměstnanou osobu se obecně vztahují právní předpisy členského státu bydliště. V čl. 65 jsou pak obsažena speciální pravidla pro určení státu příslušného k výplatě dávek v nezaměstnanosti u migrujících osob, které vykonávají činnost v jiném členském státě než ve státě svého bydliště. Úprava v podstatě odpovídá tomu, co je obsaženo v původním nařízení 1408/71 v čl. 71 (viz body 35 – 40) – i zde je pro určení příslušného státu rozhodující, zda se jedná o příhraničního pracovníka (definován stejně jako v původním nařízení – viz definice v čl. 1 písm. f) ) a zda je osoba částečně nebo přerušovaně nezaměstnaná (ani v novém nařízení ovšem není částečná či přerušovaná nezaměstnanost definována). Určení státu příslušného dle čl. 65 lze stručně shrnout následovně: Pro osobu
částečně či přerušovaně nezaměstnanou je příslušný stát zaměstnání. Pro osobu zcela nezaměstnanou, která byla příhraničním pracovníkem, je příslušný stát bydliště. A osoba zcela nezaměstnaná, která nebyla příhraničním pracovníkem, si může zvolit, zda zůstane ve státě svého posledního zaměstnání, který by tak byl příslušným státem pro výplatu dávek v nezaměstnanosti, nebo zda se vrátí do státu bydliště a tím pádem bude pro ni příslušný tento stát. Stejně jako v nařízení 1408/71 není ani podle nového nařízení vyloučena možnost, že nejprve si posledně uvedená zcela nezaměstnaná osoba zvolí stát posledního zaměstnání a následně se vrátí do státu bydliště – a stejně jako v původní úpravě by stát bydliště při výplatě dávek v nezaměstnanosti bral v potaz již vyplacené dávky státem posledního zaměstnání. Novým prvkem je, že nařízení č. 883/2004 výslovně umožňuje, aby zcela nezaměstnaná osoba, pro kterou je k výplatě dávek příslušný stát bydliště, doplňkově využívala k hledání zaměstnání i služeb zaměstnanosti v členském státě svého posledního zaměstnání. Převratnou změnu z pohledu členských států, která se ovšem samotných migrujících osob přímo nedotýká, představují v čl. 65 odst. 6 a 7 – na jejich základě totiž zcela nově stát posledního zaměstnání hradí státu bydliště částku, která byla státem bydliště vyplacena na dávkách v nezaměstnanosti během prvních tří (příp. pěti) měsíců nezaměstnané osobě. V úpravě sčítání dob pojištění (čl. 61) došlo pouze k jedné ale, z hlediska nezaměstnaných osob, významné změně – nově se totiž na základě nařízení č. 883/2004 přihlíží i k dobám samostatné výdělečné činnosti, resp. k dobám pojištění takovouto činností získaných (samozřejmě za předpokladu, že dle národní legislativy příslušného státu se samostatná výdělečná činnost vůbec zohledňuje při rozhodování o dávkách v nezaměstnanosti – v ČR se na základě § 39 odst. 1 písm. a) ZoZ k době pojištění získané samostatnou výdělečnou činnosti při rozhodování o nároku na podporu v nezaměstnanosti přihlíží). Kromě této novinky je sčítání dob pojištění v novém nařízení upraveno stejně jako v nařízení původním. Z toho vyplývá mimo jiné i to, že s výjimkou případů uvedených v čl. 65 odst. 5 písm. a) nařízení č. 883/2004, které se týkají osob, jež naposledy vykonávaly činnost v jiném členském státě, ale bydliště si po celou dobu udržely v ČR, se k dobám pojištění získaným v jiném členském státě přihlédne v ČR jen tehdy, pokud poslední doba pojištění byla získána v ČR. Skutečnost, že se při posuzování splnění podmínek pro vznik nároku na dávky v nezaměstnanosti nově přihlíží i k dobám samostatné výdělečné činnosti, resp. k době pojištění získané touto činností, se promítla i do ustanovení upravujícího výpočet dávek (čl. 62). Pravidla pro výpočet dávek v nezaměstnanosti se v novém nařízení liší od původní úpravy i v dalších směrech. Základní pravidlo, že stát rozhodující o dávce vychází zásadně z příjmu dosaženého v rámci poslední činnosti (zaměstnání nebo samostatná výdělečná činnost) vykonávané na jeho území, zůstává sice stejné, ale nově se již nepožaduje, aby poslední zaměstnání nebo samostatná výdělečná činnost byly vykonávány po dobu alespoň čtyř týdnů. Zásadní změna je pak obsažena v čl. 62 odst. 3 nařízení č. 883/2004, dle kterého se u osob, jež naposledy vykonávaly činnost v jiném členském státě, ale bydliště si po celou dobu udržely v ČR, vychází z výdělku dosaženém na základě jejich poslední činnosti ve státě zaměstnání/samostatné výdělečné činnosti. Původně byla v článku 62 odst. 3 zapracována judikatura ESD týkající se pouze příhraničních pracovníků, která byla fakticky uplatňována již za účinnosti nařízení č. 1408/71 (viz bod 48). Pravidlo obsažené v čl. 62 odst. 3 se tedy mělo vztahovat pouze na příhraniční pracovníky, ale ještě před tím, než se nařízení č. 883/2004 začalo uplatňovat, vstoupilo v platnost jeho pozměňující nařízení č. 988/2009, kterým se v daném ustanovení slova „příhraniční pracovníci“ nahradila slovy „nezaměstnané osoby“ a tím pádem se toto pravidlo rozšířilo i na ostatní pracovníky, kteří si během svého zaměstnání v jednom členském státě udržují bydliště v jiném členském státě. Dle nové úpravy by se tak při výpočtu dávek již nemělo v žádném případě vycházet z fiktivního výdělku, tj. z výdělku,
jakého by bylo dosaženo na území státu rozhodujícího o dávce v obdobném zaměstnání, jako bylo poslední zaměstnání v jiném členském státě. Pokud jde o export dávek v nezaměstnanosti (čl. 64) do jiného členského státu, spočívá hlavní změna v tom, že dávka již není vyplácena zprostředkovaně zahraniční institucí, u níž se nezaměstnaný zaregistruje, ale vyplácí ji i nadále instituce toho státu, který dávku poskytuje – zahraniční instituce ovšem kompetentní instituci i nadále informuje o tom, zda nezaměstnaná osoba řádně plní své povinnosti při hledání zaměstnání, což je jednou z podmínek pro výplatu dávek. Dobu exportu může nově kompetentní instituce prodloužit až na šest měsíců. Vlastní podmínky pro povolení exportu dávek v nezaměstnanosti jsou upraveny stejně jako v původním nařízení č. 1408/71. Potřebné informace pro aplikaci nových nařízení by se mezi institucemi měly výhledově vyměňovat pouze elektronicky prostřednictvím tzv. standardizovaných elektronických dokumentů, prozatím se ale nové formuláře, které nahrazují formuláře řady E300, používají v papírové podobě. 25. Čl. 42 SES ukládá Radě EU, aby přijala v oblasti sociálního zabezpečení taková opatření, která jsou nezbytná k zajištění volného pohybu pracovníků, a zavazuje Radu k vytvoření systému, jenž migrujícím pracovníkům a jejich oprávněným rodinným příslušníkům zajistí jednak započtení všech dob získaných podle právních předpisů členských států pro účely vzniku a zachování nároků na dávky, jednak vyplácení dávek oprávněným osobám s bydlištěm na území členských států. Výsledkem těchto opatření je v současné době výše uvedené nařízení a nařízení s ním související, která jsou uvedena v úvodu, přičemž nařízení č. 883/2004 nahradí v budoucnu zatím ještě účinné nařízení č. 1408/71. Dříve než se tak stane, je ovšem třeba ještě schválit tzv. prováděcí nařízení, které nahradí současné nařízení 574/72. Proto je následující výklad zaměřen na aplikaci dosud účinných nařízení 1408/71 a 574/72 s tím, že je doplněn o relevantní informace o změnách, které přinese nařízení 883/2004. 26. Nařízení č. 1408/71 na rozdíl od většiny ostatních právních předpisů ES nevede k harmonizaci práva členských států EU v oblasti sociálního zabezpečení, směřuje „pouze“ ke koordinaci různých systémů sociálního zabezpečení. Systémy sociálního zabezpečení jsou v členských státech natolik různé a postavené na odlišných principech financování, že jejich harmonizace je přinejmenším v současné době nereálná. Pokud by však nedošlo alespoň ke koordinaci těchto systémů, byli by občané EU a jejich rodinní příslušníci fakticky omezeni v možnosti výkonu práva na volný pohyb pracovníků, neboť v oblasti sociálního zabezpečení by mohli být v konečném důsledku znevýhodněni právě z důvodu jejich pracovní migrace. Cílem koordinačního nařízení je, aby k takovému znevýhodnění či nerovnému zacházení v sociálním zabezpečení na základě pracovní migrace nedocházelo.
Bylo tedy třeba zajistit, aby: -
nedocházelo ke konfliktu právních řádů, ať už pozitivnímu či negativnímu;
-
bylo odstraněno nerovné zacházení na základě státní příslušnosti;
-
aby oproti tomu, kdo získá celou dobu pojištění jen v jednom členském státě, nebyl znevýhodněn ten, kdo by získal sice stejnou dobu pojištění, ovšem v několika členských státech;
-
v důsledku migrace do jiného členského státu neztratila daná osoba své již nabyté nároky v jiném členském státě.
Z těchto potřeb bylo nutno vyjít při přípravě koordinačního nařízení a tyto potřeby v podstatě zformovaly čtyři základní principy současné koordinace, které obecně platí pro všechny oblasti sociálního zabezpečení, na něž se nařízení vztahuje, není-li samotným nařízením stanoveno jinak, je to princip: -
aplikace jednoho právního řádu,
-
rovného zacházení,
-
sčítání dob pojištění,
-
zachování nabytých práv (tzv. export dávek).
27. Princip aplikace jednoho právního řádu má zabezpečit, že na osobu podléhající nařízení se bude ve věcech sociálního zabezpečení vztahovat právní řád vždy pouze jednoho členského státu. Nemělo by tak dojít ani k negativnímu konfliktu právních řádů (tj. případ, kdy by se na danou osobu nevztahoval právní řád žádného státu), ani k pozitivnímu konfliktu právních řádů (tj. případ, kdy by daná osoba podléhala právním řádům více států, takže by například odváděla pojistné z výdělečné činnosti do těchto států současně). K negativnímu konfliktu právních řádů by mohlo dojít například v případě migrující osoby, která by měla bydliště ve státě, v němž pojištění podléhají ti, co jsou na jeho území výdělečně činní, ovšem pracovala by ve státě, kde pojistné povinnosti podléhají ti, co v něm mají bydliště. Pozitivní konflikt právních řádů by naopak nastal v případě, že migrující osoba by bydlela ve státě, který pojištění váže na bydliště, a zároveň by pracovala v jiném státě, kde by rovněž podléhala povinnosti odvádět pojistné právě z titulu svého zaměstnání. 28. Princip rovného zacházení je zakotven v čl. 3 nařízení a jeho cílem je, aby osoby, které využijí práva volného pohybu a migrují mezi státy, nebyly v důsledku své migrace poškozeni na svých právech. Proto je stanoveno, že ti, na které se vztahuje toto nařízení, mají stejná práva a povinnosti podle právních předpisů kteréhokoli členského státu jako státní příslušníci daného státu. Nařízení 883/2004 pak tento princip rovného zacházení
ještě více prohlubuje ustanovením v čl. 5, podle nějž členský stát, jehož právní předpisy připisují právní účinky existenci určitých událostí nebo skutečností, bude muset zohlednit podobné skutečnosti nebo události, které nastaly v kterémkoliv jiném členském státě, jako by k nim došlo na jeho území. 29. Princip sčítání dob pojištění vychází z toho, že vznik nároku na dávky sociálního zabezpečení je ve většině členských států spojen s podmínkou splnění určité minimální doby pojištění. V případě migrujícího pracovníka by mohlo dojít k tomu, že by sice požadovanou minimální celkovou dobu pojištění měl splněnou, ovšem v různých státech. Pokud by se princip sčítání dob pojištění neuplatňoval, pak by mu nárok na dávky sociálního zabezpečení zpravidla nevznikl – jeho postavení by tak bylo zhoršené oproti pracovníkovi, který nemigroval a splnil stejnou dobu pojištění, avšak jen v jednom členském státě. 30. Princip zachování nabytých práv má zajistit, aby osoba, které vznikl nárok na dávky sociálního zabezpečení, o tento nárok později nepřišla jen z toho důvodu, že uplatní své právo na volný pohyb osob a migruje do jiného členského státu. Řada členských států dle svých právních předpisů totiž trvání nároku na dávky sociálního zabezpečení spojuje s tím, že příjemce dávky bydlí na jeho území. Princip exportu dávek je upraven v čl. 10 nařízení, který stanoví, jakých dávek se možnost exportu týká, nařízení 883/2004 už toto vymezení postrádá a princip exportu dávek vztahuje obecně na peněžité dávky. V případě dávek v nezaměstnanosti platí zvláštní úprava ohledně možnosti exportu dávek, o níž je pojednáno níže. b) Věcný a osobní rozsah nařízení č. 1408/71 31. Nařízení pokrývá několik oblastí sociálního zabezpečení: dávky v nemoci a mateřství; dávky v invaliditě; dávky ve stáří; dávky pozůstalým; dávky při pracovních úrazech a nemocech z povolání; pohřebné; dávky v nezaměstnanosti a rodinné dávky. S ohledem na zaměření této publikace, která je věnována ZoZ se dále zaměříme pouze na koordinaci dávek v nezaměstnanosti. Je třeba ještě jednou v souvislosti s koordinací zdůraznit dvě věci: 1. Jde o právní úpravu obsaženou v nařízení, která je přímo závazná, tzn. že nebyla zapracována do vnitrostátní právní normy, tj. ZoZ, ale je třeba z ní vycházet, pokud se na konkrétní situaci nařízení vztahuje. 2. Nařízení pouze koordinuje sociální systémy členských států, nezasahuje už do právní úpravy samotných podmínek pro vznik nároku na určitou dávku sociálního zabezpečení – určení těchto podmínek je čistě věcí každého členského státu (například délka požadované doby pojištění, povinnosti žadatele apod.). Dávky v nezaměstnanosti jsou z hlediska svého zaměření obecně považovány za dávky
sociálního zabezpečení, ale v našem právním řádu jsou co do nároku a podmínek pro poskytování upraveny v ZoZ (§ 39 až 57). 32. Pokud jde o osobní rozsah nařízení, je vymezen poměrně široce v čl. 2, neboť toto nařízení se vztahuje na : -
zaměstnané osoby nebo osoby samostatně výdělečně činné a studenty, kteří podléhají nebo podléhali právním předpisům jednoho nebo více členských států a kteří jsou státními příslušníky jednoho z členských státu nebo kteří jsou osobami bez státní příslušnosti nebo uprchlíky s bydlištěm na území jednoho z členských států, jakož i na jejich rodinné příslušníky nebo pozůstalé po nich;
-
pozůstalé po zaměstnaných osobách nebo osobách samostatně výdělečně činných a studentech, kteří podléhali právním předpisům jednoho nebo více členských států, bez ohledu na státní příslušnost těchto osob, pokud jsou pozůstalí po nich státními příslušníky jednoho z členských států nebo osobami bez státní příslušnosti nebo uprchlíky s bydlištěm na území jednoho z členských států.
Z pohledu dávek v nezaměstnanosti lze však vymezení osobního rozsahu, i s ohledem na dosavadní judikaturu Evropského soudního dvora, stručně shrnout tak, že čl. 67 až 71, které upravují dávky v nezaměstnanosti, se vztahují na zaměstnané osoby, které jsou státními příslušníky členského státu nebo osobami bez státní příslušnosti či uprchlíky bydlícími na území jednoho z členských států, pokud jejich situace není omezena pouze na jeden členský stát
Judikatura: C – 95/99 Mervett Khalil v. Bundesanstalt für Arbeit 33. Na základě nařízení 859/2003, které rozšířilo osobní rozsah nařízení 1408/71 a nařízení 574/72, se čl. 67 až 71 nařízení 1408/71 vztahují také na zaměstnané státní příslušníky třetích zemí, na které se tato nařízení dosud nevztahovala pouze z důvodu jejich státního občanství, pokud oprávněně bydlí na území členského státu a jsou v situaci, která se neomezuje ve všech ohledech na jediný členský stát. Přijetí tohoto nařízení mimo jiné umožnilo, aby i rodinní příslušníci občana EU, kteří sami neměli občanství členského státu, mohli v případě migrace mezi státy uplatnit práva vyplývající z čl. 67 až 71 nařízení 1408/71. Do té doby tak činit nemohli, byť je v čl. 2 koordinačního nařízení stanoveno, že se osobní působnost nařízení vztahuje i na rodinné příslušníky občanů EU. ESD totiž ve svých
rozsudcích zaujal stanovisko, dle kterého rodinní příslušníci občanů EU, přestože spadají pod osobní rozsah nařízení, nemůžou uplatňovat práva na všechny dávky v nařízení upravené, ale pouze na ty, které se svou podstatou přímo týkají rodinných příslušníků – například rodinné dávky či dávky pro pozůstalé.
Judikatura: například C – 40/76 Slavica Kermaschek v. Bundesanstalt für Arbeit c) Určení státu příslušného pro výplatu dávek v nezaměstnanosti 34. Základní pravidla pro určení příslušného státu jsou obsažena v čl. 13 nařízení 1408/71. Ten zprvu vymezoval určení příslušného státu jen v případě osob ekonomicky aktivních, ustanovení čl. 13 odst. 2 písm. f), které určuje příslušnost státu v případě nezaměstnaných osob bylo do nařízení doplněné až v roce 1991 nařízením Rady č. 2195/91. Zprvu se vycházelo z interpretace ESD, že na nezaměstnanou osobu se vztahují právní předpisy státu posledního zaměstnání (viz například C – 302/84 Ten Holder v. Bestuur van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging ). Od této interpretace se však ESD později odklonil, když v případě C – 245/88 Daalmeijer v. Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank konstatoval, že ustanovení čl. 13 nařízení 1408/71 se týkají vymezení příslušnosti pouze v případě ekonomicky aktivních osob a nelze je vztahovat na nezaměstnané osoby. Na základě toho bylo tedy navrženo současné znění čl. 13 odst. 2 písm. f), dle kterého je pro nezaměstnanou osobu příslušný stát bydliště. Toto pravidlo vychází z toho, že osoba, která migruje, se zpravidla usadí v tom státě, kde má zaměstnání – pokud by tedy občan EU nejdříve bydlel a pracoval v jednom členském státě a následně se přestěhoval do dalšího členského státu a vykonával zde zaměstnání, pak by v případě následné nezaměstnanosti byl pro výplatu dávek v nezaměstnanosti příslušný pouze druhý členský stát, který by v danou dobu byl státem bydliště. Judikatura: viz například C – 302/84 Ten Holder v. Bestuur van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging; C – 245/88 Daalmeijer v. Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank 35. Kromě obecného určení příslušnosti v čl. 13 odst. 2 písm. f) pro nezaměstnané osoby, je ovšem třeba věnovat pozornost čl. 71, který obsahuje speciální ustanovení, pokud jde o určení příslušného státu v případě dávek v nezaměstnanosti. Tento článek se vztahuje na situace, kdy nezaměstnaná osoba byla zaměstnána v jednom členském státě
a po dobu tohoto zaměstnání měla bydliště v jiném členském státě, což je v současné době nejčastější forma pracovní migrace. Čl. 71 stanoví: 1) Nezaměstnaná osoba, která byla dříve zaměstnaná a která měla během svého posledního zaměstnání bydliště na území jiného členského státu, než je příslušný stát ( příslušným státem se zde rozumí stát zaměstnání ), obdrží dávky podle těchto ustanovení: a) i) příhraniční pracovník, který je částečně nebo přerušovaně nezaměstnaný v podniku, který jej zaměstnává, obdrží dávky podle právních předpisů příslušného státu, jako by měl bydliště na území uvedeného státu; tyto dávky mu poskytuje příslušná instituce; ii) příhraniční pracovník, který je zcela nezaměstnaný, obdrží dávky podle právních předpisů členského státu, na jehož území má bydliště, jako by podléhal uvedeným právním předpisům v době, kdy byl naposled zaměstnán; tyto dávky poskytuje instituce místa bydliště na vlastní účet; b) i) zaměstnaná osoba jiná než příhraniční pracovník, která je částečně, přerušovaně nebo zcela nezaměstnaná a zůstává k dispozici svému zaměstnavateli nebo službám zaměstnanosti na území příslušného státu, obdrží dávky podle právních předpisů uvedeného státu, jako by měla bydliště na jeho území; tyto dávky poskytuje příslušná instituce; ii) zaměstnaná osoba jiná než příhraniční pracovník, která je zcela nezaměstnaná a která je k dispozici službám zaměstnanosti na území členského státu, ve kterém má bydliště, nebo která se vrátí na toto území, obdrží dávky podle právních předpisů uvedeného státu, jako by tam byla naposled zaměstnána; tyto dávky poskytuje instituce místa bydliště na vlastní účet. Získala-li však taková zaměstnaná osoba nárok na dávky na účet příslušné instituce členského státu, jehož právním předpisům naposled podléhala, obdrží dávky podle článku 69. Výplata dávek podle právních předpisů státu, ve kterém má nezaměstnaná osoba bydliště, je pozastavena pro všechny doby, za které může podle článku 69 uplatnit nárok na dávky podle právních předpisů, kterým naposled podléhala. 2) Nezaměstnaná osoba nemůže uplatňovat nárok na dávky podle právních předpisů členského státu, na jehož území má bydliště, pokud má nárok na dávky na základě odst. 1 písm. a) bodu i) nebo písm. b) bodu i). 36. Pro určení toho, který stát je v tomto případě příslušný k výplatě dávek v nezaměstnanosti, je tedy v prvé řadě rozhodující, zda dotčená osoba byla příhraničním pracovníkem, či nikoliv. Definice příhraničního pracovníka je obsažena v čl. 1 písm. b) nařízení 1408/71 – rozumí se jím pracovník, který je zaměstnán na území jednoho členského státu, ovšem bydliště má na území druhého členského státu a do tohoto státu se
vrací zpravidla každý den nebo alespoň jednou za týden. V oficiálním překladu nařízení do českého jazyka se sice používá pojem „příhraniční“ pracovník, ovšem jak je patrné z definice, vhodnějším termínem by byl pojem „přeshraniční“ pracovník. 37. Dalšími pojmy důležitými pro vymezení příslušnosti jsou tzv. částečná a přerušovaná nezaměstnanost. Nařízení samo tyto pojmy nedefinuje a judikatura ESD zatím také neposkytuje dostatečný výklad pro jednoznačné rozlišení toho, kdy lze nezaměstnanost považovat za částečnou či přerušovanou. Vzhledem k tomu, že přístup členských států k výkladu těchto pojmů také není jednotný, není vyloučeno, že by mohlo dojít ke sporu o určení příslušnosti – například v případě, kdy stát bydliště by nezaměstnaného příhraničního pracovníka považoval za přerušovaně nezaměstnaného, ovšem stát posledního zaměstnání by ho považoval za zcela nezaměstnaného. 38. Jak vyplývá ze znění čl. 71, může být v jím upravených případech státem příslušným k výplatě dávek v nezaměstnanosti buď stát bydliště, nebo stát posledního zaměstnání. V případě přeshraničního pracovníka je stanoveno, že stát posledního zaměstnání je příslušným jen tehdy, pokud je dotčená osoba částečně či přerušovaně nezaměstnaná, zatímco stát bydliště je příslušný jen tehdy, je-li zcela nezaměstnaná. Nařízení vychází z toho, že zcela nezaměstnaná osoba bude mít lepší vyhlídky na nalezení nového zaměstnání ve státě bydliště, kam se pravidelně, nejméně jednou týdně, po dobu svého posledního zaměstnání vracela, a proto jako příslušný stát pro výplatu dávek v nezaměstnanosti určuje stát bydliště. ESD toto pravidlo do určité míry prolomil v jednom ze svých rozsudků (viz C – 1/85 Horst Miethe v. Bundesanstalt für Arbeit ), když vyslovil názor, že v případě, kdy zcela nezaměstnaná osoba si ke státu posledního zaměstnání udržela osobní či pracovní vazby takové povahy, že jí dávají větší šance na nalezení zaměstnání právě v tomto státě, než-li ve státě bydliště, je třeba ji považovat za jiného než přeshraničního pracovníka, a to i navzdory tomu, že by jinak splňovala kritéria pro to, aby byla považována za přeshraničního pracovníka. V důsledku toho by se na danou osobu neaplikoval čl. 71 odst. 1 písm. a) ale čl. 71 odst. 1 písm. b), který nezaměstnané osobě dává možnost volby, kde uplatní svůj nárok na dávky v nezaměstnanosti. Posouzení toho, zda se daná osoba nachází v takové situaci, je dle ESD záležitostí národního soudu.
Judikatura: C – 1/85 Horst Miethe v. Bundesanstalt für Arbeit
39. Zcela nezaměstnanému pracovníkovi vymezenému v čl. 71 odst. 1 písm. b), který bývá označován jako „atypický přeshraniční pracovník“, umožňuje nařízení (na rozdíl od přeshraničního pracovníka) právo zvolit si, zda nárok na dávky v nezaměstnanosti uplatní ve státě svého posledního zaměstnání nebo ve státě bydliště – záleží na jeho volbě, ve kterém státě bude spolupracovat s veřejnými službami zaměstnanosti. Pro přerušovaně či částečně nezaměstnaného atypického přeshraničního pracovníka je příslušným stát posledního zaměstnání. 40. V případě zcela nezaměstnaného atypického pracovníka je možné, že si nejprve zvolí stát posledního zaměstnání, ovšem po čase se rozhodne vrátit do svého bydliště a uplatnit nárok na dávky v tomto státě. Nařízení samo sice výslovně nestanoví, že daná osoba může učinit takovouto změnu volby státu příslušného pro výplatu dávek, ale na druhou stranu obsahuje úpravu, dle níž se dávky poskytované státem bydliště zastavují po dobu exportu dávek ze státu posledního zaměstnání, z čehož lze vyvodit, že nevylučuje, aby místo státu zaměstnání byl následně jako příslušný zvolen stát bydliště. Možností této změny volby se zabýval i ESD (viz C – 102/91 Doris Knoch v. Bundesanstalt für Arbeit), který dospěl k závěru, že nezaměstnaná osoba sice může změnit svou volbu ze státu posledního zaměstnání na stát bydliště, stát bydliště však v takovém případě dobu, po kterou by normálně poskytoval dávky v nezaměstnanosti, zkrátí o dobu, po kterou již byly dávky poskytovány státem posledního zaměstnání.
Judikatura: C – 102/91 Doris Knoch v. Bundesanstalt für Arbeit 41.
Nařízení
883/2004
v určování
státu
příslušného
pro
výplatu
dávek
v nezaměstnanosti v podstatě přebírá současnou úpravu. Z hlediska pracovníků tedy k zásadním změnám nedojde, z hlediska členských států se však změní to, že stát posledního zaměstnání bude státu bydliště výplatu dávek alespoň částečně refundovat. d) Sčítání dob pojištění 42. Jak už bylo řečeno, je princip sčítání jedním ze základních principů koordinace. Jeho podstata je vysvětlena výše, ovšem v případě dávek v nezaměstnanosti platí poměrně zásadní výjimka – pro účely dávek v nezaměstnanosti se zohledňuje jen doba zaměstnání (resp. doba pojištění zaměstnáním získaná). Doba samostatné výdělečné činnosti splněná v jiném členském státě se v současné době podle nařízení při posuzování splnění podmínek pro vznik nároku na dávky v nezaměstnanosti nebere v úvahu. Budoucí nařízení
883/2004 v tomto směru přinese významnou změnu, neboť dle něj se již bude zohledňovat i doba samostatné výdělečné činnosti (resp. doba pojištění získaná na základě této činnosti). 43. Sčítání dob pojištění pro účely dávek v nezaměstnanosti je upraveno v čl. 67, který stanoví: 1) Příslušná instituce členského státu, jehož právní předpisy podmiňují získání, zachování nebo opětné nabytí nároků na dávky získáním dob pojištění, přihlíží v nezbytné míře k dobám pojištění nebo zaměstnání, které dotyčná osoba získala jako zaměstnaná osoba podle právních předpisů kteréhokoli jiného členského státu, jako by to byly doby pojištění získané podle jí uplatňovaných právních předpisů, avšak za podmínky, že by se doby zaměstnání započítávaly jako doby pojištění, kdyby byly získány podle uvedených právních předpisů. 2) Příslušná instituce členského státu, jehož právní předpisy podmiňují získání, zachování nebo opětné nabytí nároků na dávky získáním dob zaměstnání, přihlíží v nezbytné míře k dobám pojištění nebo zaměstnání, které dotyčná osoba získala jako zaměstnaná osoba podle právních předpisů kteréhokoli jiného členského státu, jako by to byly doby zaměstnání získané podle jí uplatňovaných právních předpisů. 3) S výjimkou případů uvedených v čl. 71 odst. 1 písm. a) bodě ii) a písm. b) bodě ii) se odstavce 1 a 2 použijí pod podmínkou, že dotyčná osoba naposled získala - v případě odstavce 1 doby pojištění, - v případě odstavce 2 doby zaměstnání; v souladu s právními předpisy, na jejichž základě jsou dávky požadovány. 4) Pokud délka dob, po kterou mohou být dávky poskytovány, závisí na délce dob pojištění nebo zaměstnání, použije se odstavec 1 nebo 2. 44. Nařízení respektuje to, že některé státy při stanovení podmínek pro získání nároku na dávky v nezaměstnanosti vychází z dob pojištění, jiné vychází z dob zaměstnání. V případě, že se dle národních předpisů vyžaduje splnění určité doby pojištění, pak členský stát, který rozhoduje o dávce v nezaměstnanosti, vezme v úvahu i doby pojištění splněné v jiném členském státě a rovněž tak zohlední doby zaměstnání, pokud by byly považovány za doby pojištění, kdyby byly splněny podle jeho právních předpisů. Pokud tedy například ve státě zaměstnání nepodléhá výkon zaměstnání pojistné povinnosti jen proto, že výdělek nedosahuje určitého minima, ale stát rozhodující o dávce takové minimum neaplikuje a doba zaměstnání by u něj byla dobou pojištění, vezme danou dobu v úvahu. V případě těch států, které vychází z doby zaměstnání, je situace jednodušší v tom, že nemusí posuzovat, zda
by u nich zaměstnání bylo dobou pojištění a při posuzování splnění podmínek pro vznik nároku na dávku v nezaměstnanosti zohlední jak dobu pojištění, tak dobu zaměstnání. 45. Česká právní úprava vyžaduje jako jednu z podmínek pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti získání doby pojištění na základě zaměstnání či samostatné výdělečné činnosti (§ 39 odst. 1 ZoZ), proto se při aplikaci nařízení v našem případě použije čl. 67 odst. 1. 46. Podmínkou toho, aby instituce rozhodující o dávce mohla vzít v úvahu doby pojištění splněné v jiném členském státě, je, aby poslední doba pojištění (příp. zaměstnání), byla splněna dle právních předpisů, kterým sama podléhá (jde o výkon zaměstnání na území státu, jenž rozhoduje o dávce v nezaměstnanosti). Výjimkou je pouze případ zcela nezaměstnaného přeshraničního pracovníka, pro něhož je příslušným k výplatě dávek v nezaměstnanosti stát bydliště, a atypického přeshraničního pracovníka, který si zvolil pro uplatnění nároku na dávky v nezaměstnanosti stát bydliště. V těchto dvou případech sice poslední zaměstnání nepodléhalo právním předpisům státu, jenž o dávce v nezaměstnanosti bude rozhodovat, přesto daný stát vezme v úvahu doby pojištění (zaměstnání) splněné v jiných členských státech. Toto pravidlo je vlastně v souladu s pravidly pro určení příslušného členského státu – tím je buď stát bydliště (jak pro ty, kteří naposledy bydleli a pracovali v jednom státě, ovšem předtím migrovali, tak pro zcela nezaměstnané přeshraniční pracovníky a atypické přeshraniční pracovníky, kteří si stát bydliště zvolí k výplatě dávky), nebo stát posledního zaměstnání (přerušovaně a částečně nezaměstnaní přeshraniční pracovníci a atypičtí přeshraniční pracovníci na základě své volby). e) Výpočet dávek 47. Vzhledem k tomu, že nařízení směřuje pouze ke koordinaci systémů sociálního zabezpečení, nemůže pochopitelně upravovat, v jaké výši mají být dávky v nezaměstnanosti poskytovány, ovšem koordinuje, z jakého základu mají státy vycházet, pokud při přiznání dávek v nezaměstnanosti aplikují nařízení (tj. v případech, kdy byla brána v úvahu doba pojištění v jiných členských státech). Čl. 68 nařízení stanoví: 1) Příslušná instituce členského státu, jehož právní předpisy stanoví, že se výpočet dávek zakládá na výši dřívější mzdy nebo platu, bere v úvahu výhradně mzdu nebo plat, které dotyčná osoba pobírala v posledním zaměstnání na území uvedeného státu. Pokud však byla dotyčná osoba ve svém posledním zaměstnání méně než čtyři týdny, vypočítají se
dávky na základě obvyklé mzdy nebo platu odpovídajícího v místě, kde má nezaměstnaná osoba bydliště nebo kde pobývá, stejnému nebo podobnému zaměstnání, jako bylo její poslední zaměstnání na území jiného členského státu. 2) Příslušná instituce členského státu, jehož právní předpisy stanoví, že výše dávek závisí na počtu rodinných příslušníků, bere v úvahu též rodinné příslušníky dotyčné osoby, kteří mají bydliště na území jiného členského státu, jako by měli bydliště na území příslušného státu. Toto ustanovení se nepoužije, jestliže v zemi bydliště rodinných příslušníků má jiná osoba nárok na dávky v nezaměstnanosti, při jejichž výpočtu se přihlíží k rodinným příslušníkům. Toto ustanovení bývá v praxi často interpretováno různě, bylo předmětem i několika případů projednávaných před ESD, jehož rozsudky jsou hlavním vodítkem pro interpretaci toho, z jakého výdělku se má vycházet. Pokud jde o odstavec 2., není z hlediska české právní úpravy ohledně poskytování dávek v nezaměstnanosti významný, neboť výše samotné podpory v nezaměstnanosti není závislá na počtu rodinných příslušníků. 48. Podstata ustanovení (odst. 1.) spočívá v tom, že stát rozhodující o dávce zásadně vychází z výdělku v posledním zaměstnání za předpokladu, že poslední zaměstnání bylo vykonáváno na jeho území a že trvalo déle než čtyři týdny. Pokud některá z těchto podmínek není splněna, pak se při výpočtu výše dávky vychází z výdělku, kterého by nezaměstnaný dosáhl na území státu rozhodujícího o dávce v obdobném zaměstnání, jako bylo jeho poslední zaměstnání v jiném členském státě (z čl. 81 nařízení 574/72 vyplývá, že toto zaměstnání v jiném členském státě by mělo rovněž trvat minimálně čtyři týdny). Pokud tedy nezaměstnaný naposledy pracoval déle jak čtyři týdny ve státě rozhodujícím o dávce, vyjde stát z výdělku v posledním zaměstnání. Jestliže nezaměstnaný naposledy sice pracoval na území státu rozhodujícím o dávce, ale toto zaměstnání bylo kratší než čtyři týdny, musí stát vyjít z výdělku předchozího zaměstnání trvajícího alespoň čtyři týdny – pokud by takové zaměstnání bylo vykonáváno na území jiného členského státu, potom musí vyjít z výdělku, jakého by bylo dosaženo na jeho území v obdobném zaměstnání. V případě atypického přeshraničního pracovníka, který naposledy pracoval na území jiného státu, by měl stát rozhodující o dávce rovněž vyjít z výdělku, jakého by bylo dosaženo na jeho území v obdobném zaměstnání, jako bylo poslední zaměstnání v jiném členském státě (zejména v tomto případě dochází občas k mylné interpretaci nařízení ve smyslu, že je třeba vyjít z výdělku v zaměstnání, které bylo na území příslušného státu vykonáváno před tím, než pracovník odešel do ciziny, ovšem tento výklad není v souladu s interpretací ESD). V případě přeshraničních pracovníků by se dle nařízení mělo teoreticky
postupovat stejně jako v případě atypických přeshraničních pracovníků (tj. vycházet z výdělku v obdobném zaměstnání), ovšem na základě rozsudku ESD ve věci Waldemar Fellinger v. Bundesanstalt für Arbeit (C – 67/79) se v případě přeshraničních pracovníků vychází ze skutečného výdělku dosaženého v jejich posledním zaměstnání v jiném členském státě. ESD zde vycházel z toho, že při striktní aplikaci nařízení by se přeshraničnímu pracovníkovi vždy dávka v nezaměstnanosti vypočítávala pouze z fiktivního výdělku vzhledem k tomu, že zcela nezaměstnaný přeshraniční pracovník na rozdíl od atypického přeshraničního
pracovníka
nemá
možnost
volby,
kde
uplatní
nárok
na
dávky
v nezaměstnanosti, což by mohlo být v konečném důsledku chápáno jako překážka volného pohybu pracovníků. Tento rozsudek je příkladem toho, jak judikatura ESD může svou interpretací vést fakticky k vytvoření nového pravidla.
Judikatura: C – 67/79 Waldemar Fellinger v Bundesanstalt für Arbeit 49. V novém nařízení č. 883/2004 je již výše uvedený rozsudek zapracován a samo nařízení tak stanoví, že v případě příhraničních pracovníků se vychází ze skutečného výdělku v jejich posledním zaměstnání. Zároveň s tím se otevřela otázka, zda skutečný výdělek by neměl být základem pro výpočet dávek i u atypických přeshraničních pracovníků, – následně byl v tomto smyslu přijat návrh na změnu nového nařízení č. 883/2004. Kromě toho zbývá ještě upravit, z čeho se bude při výpočtu dávek v nezaměstnanosti vycházet v případě, kdy nezaměstnaný naposledy vykonával samostatnou výdělečnou činnost. f) Export dávek v nezaměstnanosti 50.
V duchu
jednoho
ze
základních
principů
nařízení
je
export
dávek
v nezaměstnanosti do jiného členského státu sice umožněn, nicméně vzhledem k charakteru těchto dávek platí pro tento princip v jejich případě značná omezení. Ve většině států je totiž trvání nároku na tyto dávky podmíněno aktivním hledáním zaměstnání – pobývá-li však nezaměstnaný v cizině, je pro instituci poskytující dávky obtížně kontrolovatelné, zda nezaměstnaný plní své povinnosti. Z toho důvodu je export dávek v nezaměstnanosti časově omezen, a to lhůtou 3 měsíců. Podmínky exportu dávky v nezaměstnanosti a omezení pro zachování nároku na dávky jsou upraveny v čl. 69 nařízení:
1) Zaměstnaná osoba nebo osoba samostatně výdělečně činná, která je nezaměstnaná a která splňuje podmínky právních předpisů některého členského státu pro vznik nároku na dávky a která odchází do jednoho nebo více jiných členských států s cílem hledat zaměstnání, si zachovává nárok na tyto dávky za těchto podmínek a s těmito omezeními: a) před odjezdem musí být zapsána do evidence uchazečů o zaměstnání a musí zůstat k dispozici službám zaměstnanosti příslušného státu po dobu nejméně čtyř týdnů poté, co se stane nezaměstnanou. Příslušné služby nebo instituce však mohou povolit její odjezd před uplynutím této doby; b) musí být zapsána do evidence uchazečů o zaměstnání služeb zaměstnanosti každého členského státu, do kterého přijede, a podřídit se tam kontrole. Tato podmínka se považuje za splněnou, pokud jde o dobu před zapsáním, jestliže se dotyčná osoba zapíše sedm dnů po dni, kdy přestane být k dispozici službám zaměstnanosti ve státu, který opustí. Ve výjimečných případech mohou příslušné služby nebo instituce tuto lhůtu prodloužit; c) nárok na dávky je zachován po dobu nejvýše tří měsíců ode dne, kdy dotyčná osoba přestane být k dispozici službám zaměstnanosti státu, který opustí, za předpokladu, že celkové trvání pobírání dávek nepřekročí trvání, po které měla nárok na dávky podle právních předpisů uvedeného státu. V případě sezónního pracovníka je toto trvání navíc omezeno dobou zbývající do konce sezóny, na kterou byl najat. 2) Jestliže se dotyčná osoba vrátí do příslušného státu před uplynutím doby, po kterou má nárok na dávky podle odst. 1 písm. c), trvá její nárok na dávky podle právních předpisů uvedeného státu dál; nevrátí-li se tam před uplynutím uvedené doby, ztrácí veškeré nároky na dávky podle právních předpisů příslušného státu. Ve výjimečných případech mohou příslušné služby nebo instituce tuto lhůtu prodloužit. 3) Odstavce 1 se lze dovolat jen jednou mezi dvěma dobami zaměstnání. 51. Účelem exportu dávek je umožnit nezaměstnané osobě hledat nové zaměstnání v jiném členském státě, pokud to není možné ve státě vyplácejícím dávky – proto se vyžaduje, aby nezaměstnaná osoba byla registrována jako uchazeč o zaměstnání u veřejných služeb zaměstnanosti státu vyplácejícího dávku alespoň po dobu čtyř týdnů, než odejde hledat zaměstnání do jiného státu. Služby zaměstnanosti mohou tuto lhůtu v odůvodněných případech zkrátit (zpravidla jde o situaci, kdy nezaměstnaná osoba následuje svého manžela/manželku), ovšem nejsou povinny tak učinit. Nezaměstnaná osoba by měla o svém záměru hledat práci v jiném členském státě informovat služby zaměstnanosti, u nichž je registrována, a požádat o vystavení potvrzení pro účely exportu dávek v nezaměstnanosti
(viz čl. 83 nařízení 574/72). Ve státě, do něhož odejde hledat zaměstnání, je povinna se zaregistrovat u místních služeb zaměstnanosti – zahraniční úřad práce pak této osobě vyplácí dávky v nezaměstnanosti v místní měně, přepočtené v kurzu, který je pro tyto účely vyhlašován pro všechny členské státy pravidelně pro každé čtvrtletí, a dále vůči této osobě vykonává veškeré kontrolní činnosti, jako by šlo o jeho vlastního uchazeče o zaměstnání. O skutečnostech, které by mohly mít vliv na výplatu dávky, informuje instituci, která dávky poskytuje a s výplatou vyčká jejího rozhodnutí. Exportované dávky v nezaměstnanosti si pak státy vzájemně refundují, což je obsahem čl. 70 nařízení. Z hlediska nezaměstnané osoby je však důležité, že její dávka může být exportována maximálně po dobu 3 měsíců, pokud samozřejmě dle národních předpisů nemá nárok na dávky po kratší dobu – pak by se dávky exportovaly jen po tuto kratší dobu. Jestliže má však dle národních předpisů nárok na dávky po dobu delší než tři měsíce a chce si tento nárok udržet, pak se musí do státu vyplácejícího dávky vrátit a nahlásit se příslušnému úřadu práce před uplynutím doby, po kterou jsou dávky exportovány. Vrátí-li se později, její nárok na dávky v nezaměstnanosti dle nařízení zaniká. 52. Nové nařízení 883/2004 přinese změnu v tom, že se již výplata dávky v nezaměstnanosti nebude poskytovat zprostředkovaně přes zahraniční úřad práce, ale příslušná instituce ji bude vyplácet přímo uchazeči. Ovšem povinnost registrace u zahraničního úřadu práce, jakož i povinnost podrobit se jeho kontrolním postupům zůstane zachována. Kromě toho dobu exportu dávek bude moci kompetentní instituce prodloužit až na šest měsíců. 53. Pro účely aplikace nařízení, ať už jde o sčítání dob pojištění, nebo o export dávek v nezaměstnanosti, potřebují úřady práce informace o skutečnostech, které nastaly v jiném členském státě. Za tím účelem kompetentní instituce vystavují potvrzení na formulářích sloužících ke koordinaci sociálního zabezpečené v rámci EU – konkrétně v případě dávek v nezaměstnanosti jde o formuláře řady E 300. Údaje na těchto formulářích potvrzují vždy jen státní orgány, nikoliv zaměstnavatelé.
V.
Směrnice transponované do zákona o zaměstnanosti 54. Již v úvodu bylo uvedeno, že směrnice jsou právním předpisem, který stanoví cíl,
jehož má být dosaženo a je věcí členského státu, jakou formu pro naplnění tohoto cíle zvolí. V českém právním řádu jsou relevantní ustanovení směrnic zapracována do zákonů, přičemž v řadě případů je charakter směrnice natolik průřezový, že je prakticky
implementována do více právních předpisů. Nejinak je tomu i v případě ZoZ, v němž je sice implementováno několik směrnic, některé z nich se však vlastního předmětu jeho úpravy týkají jen okrajově a z větší části jsou zapracovány do jiných zákonů. Níže je uveden přehled směrnic, které se významněji týkají buď problematiky rovného zacházení, nebo otázky volného pohybu pracovníků, a které jsou promítnuty do zákona o zaměstnanosti: směrnice upravující rovné zacházení: Směrnice EP a Rady 2006/54/ES ze dne 5. července 2006 o zavedení zásady rovných příležitostí a rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání; 32006L0054 Směrnice EP a Rady 2002/73/ES ze dne 23. září 2002, kterou se mění směrnice Rady 76/207/EHS o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky; 32002L0073 Směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání; 32000L0078 Směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ; 32000L0043 Směrnice Rady 79/7/EHS ze dne 19. prosince 1978 o postupném zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti sociálního zabezpečení; 31979L0007 směrnice související s volným pohybem osob, resp. pracovníků: Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES ze dne 18. června 2009 o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí1 Směrnice Rady 2009/50/ES ze dne 25. května 2009 o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci Směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby;32004L0114 Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat
1
Transpozice této směrnice je teprve projednávána v Parlamentu.
o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany; 32004L0083 Směrnice Rady 2004/81/ES ze dne 29. dubna 2004 o povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oběťmi obchodování s lidmi nebo obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví a kteří spolupracují s příslušnými orgány; 32004L0081 Směrnice EP a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS; 32004L0038 Směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty; 32003L0109 Směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl; 32003L0009
Přehled nově zmiňovaných právních předpisů a jejich používaných zkratek Lisabonská smlouva - Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství Listina základních práv Evropské unie SFEU – Smlouva o fungování Evropské unie Nařízení č. 987/2009 - Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 ze dne 16. září 2009 , kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení Nařízení č. 988/2009 – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 988/2009 ze dne 16. září 2009, kterým se mění nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a kterým se stanovuje obsah jeho příloh Nařízení č. 1231/2010 - Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1231/2010 ze dne 24. listopadu 2010 , kterým se rozšiřuje působnost nařízení (ES) č. 883/2004 a nařízení (ES) č. 987/2009 na státní příslušníky třetích zemí, na které se tato nařízení dosud nevztahují pouze z důvodu jejich státní příslušnosti Směrnice Rady 2009/50/ES ze dne 25. května 2009 o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci Nařízení 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie
