ARTIKELEN
276
Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in België: getuigenis van een voogd Agnes Delrue Voogd, lid van Gardanto vzw, Vereniging van Nederlandstalige voogden
Walter Reynders Voogd, lid van Gardanto vzw, Vereniging van Nederlandstalige voogden
I. HELP Help! Mijn kind van 15 jaar verdween acht maand geleden zonder geld, zonder bagage, zonder papieren. Vandaag kreeg ik een kaartje uit China, waar hij asiel vroeg na een hachelijke reis en daar niet welkom blijkt te zijn. Geen enkele toestand is ons dramatisch genoeg om zo’n scenario te bedenken. Toch is dat de realiteit van zowat 1.500 niet-begeleide minderjarige vreemdelingen (NBMV) die jaarlijks in België toekomen.
II. VOOGDIJ Wanneer een jongere van buiten de Europese Economische Ruimte zonder begeleiding van een ouder in België komt, krijgt hij of zij een voogd. De rol van de voogd moet worden verstaan vanuit de ruime context van het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind. Deze actor ziet toe op het belang van kinderen als kwetsbare bevolkingsgroep en op hun emotioneel welzijn. De Belgische wetgever geeft aan de voogd de verantwoordelijkheid om een unieke relatie op te bouwen met een jonge vluchteling in al zijn levensdomeinen. Dat is een prachtige verwezenlijking en de absolute motivatie van elke voogd, maar zonder sentimentaliteit: de zelfstandigheid van het kind blijft het einddoel. De voogd staat zijn pupil bij voor het bekomen van wettige verblijfsdocumenten. Hij moet daarbij, in overleg met de andere actoren, de maatschappelijke belangen afwegen tegen het hoogste belang van het kind en zorgen voor een goed evenwicht. Hij moet de persoonlijke situatie van het kind analyseren en vertalen in een individueel, evenwichtig en dynamisch levensproject binnen de beperkingen van de realiteit. De voogd steunt voorts de verwerving door zijn pupil van de vaardigheden die nuttig zijn om als meerderjarige en bij de beëindiging van de voogdij op eigen benen te staan. Ten slotte moet de voogd voorstellen doen met het oog op een duurzame oplossing en die in overeenstemming zijn met het belang van de minderjarige.
III. DE NBMV: EEN KIND, EEN VLUCHTELING, EEN IDENTITEIT
§ 1. HET VERLEDEN Elke NBMV is uniek en heeft een eigen verhaal. Toch zijn er bepaalde stramienen die men kan terugvinden in hun verleden: – ballingen die weggevlucht of gestuurd zijn uit landen met gewapende, etnische of religieuze conflicten; – kinderen die samen met hun ouders emigreerden en elkaar op de vluchtweg zijn kwijtgeraakt; – slachtoffers van mensenhandel, zoals: seksuele uitbuiting, bedelaars, huispersoneel, illegale arbeid, orgaanhandel. Velen kunnen of durven geen klacht indienen; – rondzwervers: ze nemen regelmatig een andere identiteit aan en bewegen zich onder wisselende groepen land- of lotgenoten; – minderjarigen die een familielid hebben in het land van bestemming, maar het niet vinden; – vluchtelingen op doorgang (willen naar Groot-Brittannië); – opdrachtkinderen: kinderen die door hun ouders “uitverkoren” zijn om te gaan naar het land van bestemming, waarover een ideaalbeeld bestaat; – jongere kinderen die gedropt worden in een welvarend land en daar achtergelaten worden; – jongeren die rondtrekken in groep, mensen met dezelfde gemeenschap: Roma-jongeren; – economische vluchtelingen: voor hen is Europa een eldorado en ze zijn bereid om in het zwartcircuit te stappen.
§ 2. IDENTITEIT NBMV zijn kinderen met bijzondere zorg. Ze zijn tegelijkertijd: vluchteling, adolescent, niet begeleid, etnisch geïsoleerd, niet geïntegreerd, onbemiddeld en hulpbehoevend, onervaren.
276 – TJK 2011/5
this jurisquare copy is licenced to eschaerlaekens [
[email protected]] d0c101a50930141f0109b69440430302
LARCIER
NIET-BEGELEIDE MINDERJARIGE VREEMDELINGEN IN BELGIË: GETUIGENIS VAN EEN VOOGD
§ 3. EMOTIONEEL WELZIJN Jonge kinderen verlaten hun land, ouders, cultuur, vrienden... niet uit eigen wil. Emigratie is voor hen een traumatische ervaring. Onze huid is een grens die ons beschermt tegen indringers. Emigratie is een huidziekte waarbij geen bescherming meer is tegen agressoren. Een NBMV heeft pijn. Het is een zeer uiteenlopende groep die je niet onder één noemer kan krijgen: een 3jarig jongetje dat vluchtte met moeder, die daarna overleed; een 15-jarig zwanger meisje; een 16-jarige analfabeet die getraumatiseerd werd gedurende de maandenlange vlucht en een zwaar rugletsel heeft… Men onderkent bij deze jongeren: – loyauteitsconflicten; – niet kunnen/durven vertellen aan het thuisfront dat ze hier ongelukkig/arm zijn; – gemis van thuis; – machteloosheid; – scheiding van ouders, familie, vrienden; – verlies (rouwproces); – onrust en onzekerheid over de toekomst; – eenzaamheid: geen vertrouwenspersoon die kan raad geven; – trauma van het verleden (oorlog, agressie, ...); – aangeleerde hulpeloosheid door lang verblijf in centra; – verlies van waarden en waardeconflicten (luisteren naar vrouwelijke begeleidster); – racisme, onrecht; – eerste kennismaking met armoede en onmacht (voor begoede vluchtelingen). Vele NBMV lijden vaak aan psychosomatische klachten omdat zij te jong zijn om hun zorgen alleen te dragen.
IV. PIJNPUNTEN Kind of vluchteling? – De voogd ontmoet een gekwetst en onbeschermd kind en slechts in de tweede plaats een vluchteling. De publieke opinie maakt geen onderscheid tussen een volwassene en een kind en ziet de voogd enkel als een helper om een verblijfsvergunning te verkrijgen. Dit misverstand creëert een artificieel spanningsveld: men ziet niet het kind, men ziet enkel de vluchteling, een niet-persoon zonder papieren. De voogd (tuteur, guardian) is op de eerste plaats de beschermer van een minderjarige, en wordt pas na verloop van tijd en uit noodzaak een technicus van het vreemdelingenrecht. Hij wordt wel bijgestaan door een advocaat, maar draagt de eindzorg voor de verblijfsprocedure. Hij moet meteen na zijn aanstelling – veel te snel – een beslissing nemen over de meest gunstige procedure. De voogd staat naast het kind gedurende de hele fase van begeleiding en staat garant voor de ontwikkeling van de vaardigheden van zijn pupil en de competenties,
nodig om zelfstandig te worden en verantwoordelijkheid op te nemen als actief lid van de gemeenschap. Een verhaal of een mens? – Kinderen hebben rechten, gebaseerd op de vier basisprincipes van het Verdrag van de rechten van het kind: 1) het belang van het kind; 2) het recht op overleven, leven en ontwikkeling; 3) non-discriminatie; 4) respect voor en rekening houden met de opvattingen en levensovertuiging van het kind. In tegenstelling tot volwassenen nemen minderjarigen maar zelden zelf de beslissing om hun land te verlaten. Hun ouders of verwanten sturen ze weg of dramatische omstandigheden verjagen ze naar veiliger oorden. Zoals wij niet al onze problemen vertellen aan onze kinderen, zo ook werden vele jonge vluchtelingen afgeschermd van de harde realiteit en vertellen hun ouders niet steeds de reden waarom ze moeten vluchten. Het kind vertrekt met heel wat goedbedoelde richtlijnen, een hoop misopvattingen over het land van aankomst of ondergaat de omerta van mensenhandelaars. Het doet zijn verhaal zoals het hem is voorgezegd om zijn familie en vrienden niet in gevaar te brengen. De jongeren hebben nog geen inzicht in hun leefomgeving, maar worden wel geresponsabiliseerd voor de keuze van volwassenen. Ziekmakende procedure – NBMV zijn op de eerste plaats onbeschermde kinderen, pas dan vluchtelingen. In de hiërarchie van de taken en van de normen primeert het belang van het kind boven het asiel- en migratiebeleid (art. 22bis Gw., art. 3 IVRK, EVRM). De huidige procedures zijn niet gericht op bescherming van de minderjarige maar volgen resoluut een uitwijzingspolitiek. Elke procedure heeft haar systeem van ontmoediging, afwijzing en destabilisering van het kind. De afloop van elke procedure is onzeker en onvoorspelbaar. Deze onzekerheid is, zeker voor alleenstaande jongeren, ziekmakend. Asiel – Het CGVS moet nagaan of de vrees van de asielzoeker voor vervolging gegrond is (asiel) en of er een reëel risico bestaat op ernstige schade (subsidiaire bescherming). NBMV moeten in deze procedure met een bijzondere zorg behandeld worden vanuit het oogpunt van de kinderrechten. Het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS) is zeer gevoelig voor de waarachtigheid van het asielverhaal van de NBMV. Eén leugen of hiaat volstaat om het asielverzoek af te wijzen. Wat een gehoor zou moeten zijn, is in werkelijkheid een bij wijlen hard verhoor. Wat is de relevantie van zo’n vluchtverhaal? Draagt het kind een plaatsvervangende verantwoordelijkheid voor de vermeende onjuistheden van of hiaten in het meegegeven verhaal?
LARCIER
this jurisquare copy is licenced to eschaerlaekens [
[email protected]] d0c101a50930141f0109b69440430302
TJK 2011/5 – 277
277
ARTIKELEN
278
De profilering vanuit de persoonlijkheidskenmerken, aangevuld met het vluchtverhaal, is een veel positiever onderzoeksmiddel om de hoedanigheid van vluchteling te beoordelen dan een oubollig verhoor met kruisvragen om het kind te destabiliseren en de pakkans op tegenstrijdigheden of hiaten te vergroten. Wanneer het interview bij het CGVS volgens de Free Narrative Methode gebeurt, houdt de jongere meer controle over zijn verhaal en beleeft hij zijn asiel minder traumatisch. De asielprocedure moet een bijzondere zorg besteden aan bescherming van het kind en mag het niet verantwoordelijk stellen voor de problemen van de volwassenen. Bijzonder statuut slachtoffer van mensenhandel – De wet op de mensenhandel is een prachtige wet maar met zo’n strenge toepassingscriteria dat ze voor de meeste slachtoffers onhaalbaar zijn. Welk kind, slachtoffer van mensenhandel, kan zijn belager identificeren om klacht in te dienen, zonder vrees voor represailles? Wie kan bewijzen dat hij door een onbekende derde werd uitgebuit? Welk kind kan zijn reisweg (‘s nachts, in de laadruimte van een vrachtwagen, met zwijgende begeleiders, onleesbare verkeersborden, uitgehongerd, oververmoeid, geterroriseerd) navertellen? Regularisatieaanvraag – Regularisatie is geen recht maar een gunst. Ook wanneer alle criteria vervuld zijn (paspoort hebben, landstaal spreken, geïntegreerd zijn, goede schooluitslagen, opleiding in knelberoep...) kan de aanvraag geweigerd worden. De beslissing duurt zeer lang en ondertussen blijft de aanvrager een illegaal, die niettemin gemotiveerd moet blijven om zich aan te passen aan een cultuur die hem morgen misschien wegstuurt. Omzendbrief van 2005 – De medewerkers van de DVZ zijn beschikbare en behulpzame personen die alle lof verdienen. Daarentegen zijn de gestelde voorwaarden (opzoeken van familie, bekomen van een paspoort…) zeer frustrerend. De bevoegde instanties moeten een duurzame oplossing inzake verblijf vinden en de voogd moet met betrekking tot het zoeken naar een dergelijke oplossing voorstellen uitwerken. In principe wordt een aankomstverklaring afgeleverd zolang er nog geen duurzame oplossing gevonden is, zodat het kind kan worden ingeschreven in het gemeenteregister en als persoon erkend wordt. In de praktijk levert de DVZ nog maar zelden verblijfsdocumenten af (aankomstverklaring en vervolgens BIVR-kaart) en maakt hij een oneigenlijk gebruik van het “bevel tot terugbrenging” (bijlage 38) om de volledige verantwoordelijkheid voor het vinden van een duurzame oplossing te leggen bij de voogd. De voogd is echter een individu zonder enig afdwingbaar gezag om een oplossing uit te werken.
De bijlage 38 vermeldt zonder enige motivatie dat de duurzame oplossing ligt in de terugkeer naar het land van herkomst en gaat niet na of er ter plaatse voorzien is in een opvang- of begeleidingsmaatregel. De voogd moet zich vastberaden tegen zo’n terugkeer verzetten maar beroep bij de RVV is een klucht, een rechtsstaat onwaardig. De omzendbrief was oorspronkelijk bedoeld als een beschermingsmaatregel voor minderjarige vreemdelingen, maar volgt in de praktijk een zeer strak en kil gedoogbeleid. Zonder aankomstverklaring kan de jongere niet ingeschreven worden in het gemeenteregister. Tijdens de zo gevoelige periode van zijn persoonlijkheidsvorming wordt hij behandeld als een niet-persoon, die niet aan het gemeenschapsleven kan deelnemen, die niet mag integreren en die geen levensproject kan opstarten. Dit is ziekmakend. De huidige omzendbrief werd eindelijk in een nieuwe wet verankerd. De nieuwe regeling zal hopelijk snel operationeel worden bij het aantreden van de nieuwe regering. Vrijwillige terugkeer – De terugkeer naar het land van herkomst kan de duurzame oplossing zijn voor de jongere. Het is evenwel moeilijk om het kind te overtuigen om terug te keren naar de toestand die hij onder zware druk en soms op gevaar van zijn leven ontvlucht is. Vaak is hij ook niet meer welkom in zijn thuisland en is een terugkeer een traumatische ervaring. Jongeren moeten middelen en mogelijkheden krijgen om, na hun vlucht en de daarmee gepaarde opofferingen, een opleiding te volgen en te vervoleindigen. Dat geeft hun een meerwaarde, waardoor ze niet met lege handen maar met opgeheven hoofd kunnen terugkeren naar hun land, hun familie, hun verleden.
§ 1. LEEFTIJDSBEPALING Er kan terecht twijfel zijn omtrent de leeftijd van de minderjarige. De Dienst Voogdij kan dan een leeftijdstest opleggen (botscan). Er bestaat heel wat wetenschappelijke kritiek op de methode: het blijft een hulpmiddel bij gebrek aan beter. Bij twijfel speelt de foutenmarge in het voordeel van de jongere. Zolang de leeftijd van de jongere niet vaststaat, wordt geen voogd aangesteld. De test en het daarbij behorend interview bij de DVZ gebeurt dus zonder voogd. Daardoor missen de jongeren bescherming en worden andere criteria niet in rekening gebracht. Een NBMV die niet zijn juiste geboortedatum kent, krijgt een bisnummer dat begint met ..-12-31. Alle overheden gebruiken dit rijksnummer onterecht als geboortedatum. Het rijksnummer is een identificatienummer en niet een geboortedatum. Wanneer een NBMV zijn geboortedatum niet kent en een leeftijdstest onderging, is de uitslag van deze medische leeftijdsbepaling de enige datum waarop hulpver-
278 – TJK 2011/5
this jurisquare copy is licenced to eschaerlaekens [
[email protected]] d0c101a50930141f0109b69440430302
LARCIER
NIET-BEGELEIDE MINDERJARIGE VREEMDELINGEN IN BELGIË: GETUIGENIS VAN EEN VOOGD
leners zich mogen baseren bij de toekenning van hun dienstverlening. Opvang – Voor de opvang van NBMV kunnen de asielzoekers opgevangen worden in de federale opvangcentra van FEDASIL. Niet-asielzoekers worden verwezen naar de opvang van Bijzondere Jeugdzorg. Wat met de erkende vluchtelingen, de subsidiair beschermden of geregulariseerde minderjarigen? Het gebrek aan opvang haalt vaak de pers door zijn dramatisch karakter, zeker bij minderjarigen. Plaatsing op hotel is een noodoplossing met vele nadelen. De jongeren hebben er geen levensruimte. Ze blijven onwetend over het verloop van hun dossier. Ze overleven met een ontbijt en één maaltijdcheque van 6 EUR per dag. Geen onderwijs, geen medische hulp, geen begeleiding. Dit gebrek aan professionalisme is schrijnend. Voogden die een maand na de plaatsing van het kind in een hotel eindelijk worden aangesteld, kunnen meestal maar vaststellen dat hun pupil verdwenen is. Geen opvang betekent steeds improvisatie en behelpen. De voogd wordt soms geconfronteerd met pareltjes van goede praktijken, vaak ook met menselijke drama’s met getraumatiseerde kinderen, zeer jonge kinderen, jonge moeders, .... Het opvangen van minderjarige vluchtelingen vereist een minimum aan deskundigheid. De voogden kennen de noden van de jongeren en moeten worden betrokken bij de gesprekken omtrent het ontwikkelen van nieuwe opvanginitiatieven en kwaliteitscriteria. Een verblijfsprocedure mag niet bepalend zijn voor de keuze van een opvanginitiatief. Bij gebrek aan opvang roepen de dienstverleners overmacht in en verwijzen ze naar een andere dienstverlener. De voogd is hier de laatsterangshelper. Hij moet uiteindelijk het kind vertellen dat er geen plaats meer is voor hem. Hij ziet het kind in de zwarte nacht verdwijnen. Hij is ook de persoon met de zwakste schouders en zonder middelen om een oplossing te zoeken. Dit kan echt niet. Onderwijs – Bij aankomst krijgen de jongere vluchtelingen een taalbad via de OKAN-klassen, goed om technisch de Nederlandse taal te verwerven. Eenmaal terug in het centrum missen ze de gelegenheid om dagdagelijks te oefenen en Nederlands te praten. Men moet zoeken naar een kortere aansluiting op het regulier onderwijs volgens de leermogelijkheden van de jongere. OKAN in deeltijds onderwijs is hiervan een prachtig voorbeeld, naast leercontracten, huiswerkscholen, initiatieven om tijdens de vakantie Nederlands te praten, remediërende projecten, … Gezondheid – We juichen de mogelijkheid toe dat de jongeren na drie maand onderwijs kunnen aansluiten bij een mutualiteit. Stilaan wordt deze regeling verfijnd. Jonge vluchtelingen krijgen hiermee de mogelijkheid om toegang te krijgen tot een volwaardige gezondheidszorg.
Vluchtelingen hebben specifieke fysieke en psychische noden na hun soms lange vlucht. Best worden ze bij hun aankomst in België, mits hun akkoord, grondig onderzocht en gescreend. Het uitstekend initiatief van Solentra verdient een bredere, regionale navolging bij de algemene geestelijke gezondheidszorg voor jongeren. Deelname aan het gemeenschapsleven – De minderjarige is hier alleen, alles gebeurt boven zijn hoofd, hij verliest elke controle over zijn leven. Deelname aan het gemeenschapsleven, voornamelijk sport, kan een manier zijn om terug aan te knopen met het eigen leven: training, inspanning, match winnen, zich concentreren, plaats zoeken in de sportclub. Het is een basisbehoefte: zorgende relaties, participeren, erbij horen, het scheppen van verwachtingen, ... Vele activiteiten zijn opgelegd. De jongere moét naar school, moét huisregels volgen, heeft weinig bewegingsvrijheid. Met sport en vrijetijdsbesteding krijgt het kind terug een stuk verantwoordelijkheid aangereikt. Uitbreiding van het sociaal netwerk is echt noodzakelijk om zelfstandig te leren worden. Een teleurstelling: de bestaande scoutsgroeperingen dragen participatie, gelijkheid, kansen geven hoog in het vaandel. Op het terrein bestaat veel goodwill om een NBMV op te nemen in de groep. Bij de leiding echter is er geen draagvlak om na te denken over een integratieplan voor kansarme kinderen. Dit is een verarming voor onze samenleving. Negatieve en positieve immigratiepolitiek – Wij hebben het humanistisch voorrecht om te leven in een multiculturele wereld. Natuurlijk wil elk land zijn grenzen beschermen tegen een ongecontroleerde instroom van vreemdelingen (negatieve immigratiepolitiek). Anderzijds is het heilzaam om de landsgrenzen open te stellen voor vreemdelingen die onze samenleving kunnen verrijken (positieve immigratiepolitiek). In België is de negatieve uitwijzingspolitiek totaal gescheiden van de actieve instroompolitiek. Wanneer een asielzoeker niet beantwoordt aan de criteria van een vluchteling, wordt hij uitgewezen, zonder na te gaan of hij, die toch al aanwezig is op het Belgisch grondgebied, misschien wél beantwoordt aan de criteria van de positieve immigratiepolitiek. Nochtans zijn jonge vluchtelingen, wat ook hun drijfveer is en wie mogelijk de persoon is die hen drijft, enorm moedig; ze hebben een groot potentieel en een grote levenslust. Hun inzet in de Belgische maatschappij is een win-winsituatie, die nu onderbenut wordt. Dit is een grote frustratie voor de jongere maar ook voor de voogd. Jeugdhulpverlening en Bijzondere Jeugdzorg – Voor vele voogden is het niet zo duidelijk wanneer het Comité Bijzondere Jeugdzorg bevoegd is. Vooral de verschillende invullingen van het begrip “problematische
LARCIER
this jurisquare copy is licenced to eschaerlaekens [
[email protected]] d0c101a50930141f0109b69440430302
TJK 2011/5 – 279
279
ARTIKELEN
280
opvoedingssituatie” (POS) door de verschillende gewestelijke comités creëert verwarring. Voor de voogden is de hoedanigheid van alleenstaand kind per definitie en evident een problematische opvoedingssituatie. Dis is niet zo voor sommige CBJ.
§ 2. NBMV MET VERBLIJFSRECHT Hier is er een aantal knelpunten. Bij asiel of subsidiaire bescherming moeten de jongeren na twee maanden hun centrum verlaten. Lang niet alle minderjarigen zijn dan bekwaam om zelfstandig te wonen. Er bestaat geen kader waar die jongeren terechtkunnen. De voogd wordt dagelijks geconfronteerd met huisvestingsproblemen, lange wachtlijsten en geplande intakes... De voogdij voor NBMV met verblijfsrecht zou moeten behouden blijven tot 18 jaar. Dienst Voogdij – De DVZ is bezet door schitterende en gemotiveerde mensen. Ze zijn echter overbevraagd. Gelet op de menselijke inzet en de ingewikkeldheid van de materie zou deze dienst een sterke ondersteuningscel moeten aanbieden aan voogden.
280 – TJK 2011/5
V. PARTNERS De voogdij komt op kruissnelheid. Er groeide sinds 2006 een groeiende professionalisering en profilering en een nood aan evenwaardig partnerschap. Een voogd is te vaak geïsoleerd en beperkt in zijn zoektocht naar een duurzame oplossing voor het kind. De overheid maakt geen onderscheid tussen een meerderjarige immigrant die kiest voor emigratie en een kind dat uitgestuurd wordt naar een land van belofte. De voogden, verenigd in Gardanto, hebben heel wat good practice-ervaring opgedaan. Gardanto wil op alle domeinen van jongerenhulpverlening en vluchtelingenzorg een bevoorrechte partner zijn van de overheid en andere deskundigen om verfijningen te verwezenlijken, zoals: – uitgaan van de kinderrechten en altijd een perspectief bieden voor een dynamisch levensproject; – meer samenwerking in het zoeken naar een duurzame oplossing voor het kind; – erkennen van het bestaan van een kind in de gemeente, ook al heeft het geen geldig paspoort of kan het zijn ouders niet onmiddellijk opsporen; – toelaten van arbeid; – verblijfsvergunning voor minderjarigen die succesvol een opleiding volgen in knelpuntenberoepen; – huisvesting voor de minderjarige die nog niet zelfstandig kan functioneren.
LARCIER
