AgendaRehabilitasi Kelembagaan (DalamRangkaPemulihan Stabilitas Ekonomi)
Atantya H. Mulyantox Pendahuluan Hampir seratushari Kabinet Persatuan Nasional memulai kegiatannya.Kendati dipenuhi kerikil tajam dalam perjalanannyamenuju etapeI (seratushari kerja), Kyai Ciganjur danjajarannyaitu harus segeramenyeiesaikanprioritas agendakerjanya yang maha berat:mengembalikansupremasihukum,memulihkan rodaekonomidanmenegakkandemokratisasidi segala bidang. Sebagaimanakita rasakanbersama,akibat badai krisis yang berkeparyangan, Indonesiatidak hanya kembali terpuruk menjadi sebuah negara miskin, namunyangsangatmemprihatinkanadalahmerosotnya kepercayaanmasyarakatterhadaplembaga-lembaga tinggi negaraseperti,Presiden,Dewan Perwakilan Rakyat(DPR), MahkamahAgung (MA), dan Badan PemeriksaKeuangan(BPK). Dalam arasmakro, menumnnya kepercayaaninternasionalakibat banyak kasuscacathukum yang tidak kunjungtuntas,menjadi tantanganberatbagi prosespembangunan,mengingat bantun luar negeri adalah satu-satunyainfus untuk menjagastaminafinansial kita. SebagaimanadisampaikanMenko Ekuin Kwik Kian Gie, saatini bantuan IMF benar-benardibutuhkan karena dana anggaran
1 Atantya H. Mulyanto, SE, Citax adalah Koordinator Riset & Sekletaris Bidang Transformasi Bisnis pada PT. Sucofindo Prima lntemasional Konsultan (red.)
P E R E N C A N M N P E M B A N G U N A N , N o . 1 8 , J a n u a r i / F e b r u a r2i 0 0 0
rutin negarasudahminus,danauntukjaring pengaman sosialdan pengentasan kemiskinansudahmendekati limit. Salahsatupembenahanintemal yangharussegera dilakukan adalah mewujudkanpemerintahanyang bersih dari korupsi, kolusi dan nepotisme(KKN). AmanatMPR ini tentudilatarbelakangiolehmeiuasnya praktik KKN semasaera Orde Baru dan tetap ditradisikanOrdeReformasi. Banyak bukti yang dapat dikemukakanuntuk mengungkapkan sangatparahnyapraktik KKN selama Orde Baru. Salahsatu indikatornyatercerminpada angkaIncrementalCapital Output fialio (ICOR). ICOR menunjukkanjumlah input yang diperlukan untuk menghasilkansatu unit output. Ketika ICOR negara-negara Asia Tenggaratelah mencapai3 dan 3,5,ICOR Indonesiamasihbertahanpada tingkat4,9. Indikator inefisiensi ICOR inilah yang antaralain mendasari"teori kebocoran30 persen" anggaran pembangunansetiaptahunnyaoleh Prof. Sumitro Dj ojohadikusumo.(Republika,20I 1I 1996). Selainitu, KKN juga menyebabkanmelebamya keser4angan ekonomi dalamberbagaibentuknya.Hal ini adakaitannyadenganapayangsayasebutsebagai hukum kesepadanan korupsi (Baswir, 1999). Selama ini banyak pakar beranggapanbahwa KKN terutama disebabkanoleh faktor penghasilanyang kurang memadai.Tapi melalui hukum kesepadanankompsi Baswir dapat membuktikan bahwa bila jabatan dan penghasilanresmibertingkatberdasarkanderethitung, makakorupsijustru bertingkatberdasarkan deretukur. Artinya, semakintinggi jabatandanpendapatanresmr seorangkoruptor, akan semakin besar kelipatan
=PrneKoNoMtANNAStorunL tambahanpenghasilanyang ingin diperolehnyamelalui korupsi. Akibatnya, ketika yang miskin melakukan korupsi untuk mencukupi konsumsi, yang kaya melakukannyauntukmenambahinvestasi.Hal inilah yang menjelaskansangatpesatnyaperkembangankapitalismeperkoncoandanperkroniandi Indonesia.
bak dasarpolitiknya,baik untukberserikat,berkumpul, maupun untuk menyatakanpendapat.Hanya dengan kelembagaanpolitik yang demokratikitulah pemerintahanyang bersih dari KKN akan benar-benardapat diwujudkan. KKN selama Dilihat dari sudutitu, merajalelanya eraOrdeBarudansemakinmeruyakdi OrdeReformasi tidak dapatdipisahkandari dilembagaPembangunan, kannya praktik kenegaraanyang bersifat sentralistis dan sakralistisoleh pemerintahanSoehartodan dikernukakanoleh Chaliners Habibie. Sebagaimana oleh yangdiselenggarakan (1996),praktikkenegaraan Orde Baru secarakeseluruhandapat dikategorikan negarakorporatis.Dalampraktik sebagaipelembagaan
KKN dan Kendala Kelembagaan Pertanyaannya,untuk menindaklanjutiamanat MPR yang dituangkandalam Tap MPR No )VMPR/ 1998 tentangpemberantasankorupsi, kolusi dan nepotismedan UU No 2811999tentangpemerintahan yang bersih dan bebas KKN, tindakan operasional apakahyangdibutuhkandalamkerangkamewujudkan pemerintahanyang bersih dan berwibawa?Untuk menjawabpertanyaan itu kita perlu menelusurikendalamenelasuri kendalakelembagaanyang menghaKKN selamaera langi pemberantasan kendala-kendslct Orde Baru. Tulisan ini bermaksud kelembagaunyang membedahkendala-kendalatersebut. Secaraempirik, kita bisa menelusuri menghalangi y ang dapat an kelembaga empatkendala pemberantasan menghadanglaju pemulihan stabilitas KKN selamu era ekonomi,yaitu:
kenegaraan seperti itu, peranan pemerintah sebagaipenyelenggara negara cenderung sangat dominar.r.Sedangkan partisipasi masyarakat dalam kehidupan bernegara cenderung berubah menjadi sekedar pengerahan atau mobilisasi. Selain itu, keterlibatanangkatan bersenjata dalarn penyelenggaraan fungsi-fungsi sipil cenderungterlalu jauh. Sedangkankehadiran partai oposisi cenderung diharamkan. Sehingga mekanisme check and balance antar Orde Baru. s e s a m al e r n b a g a t i n g g i n e g a r a s u l i t KendalaPolitik dikembangkan. Untuk mewujudkanpemerintahan kekuasaan negara di terkonsentrasinya Dengan pengembangan dipisahkan dari dapat yangbersihtidak (baca: maka lembagaPresiden), pemerintahan dalam adalah diketahui,demokrasi demokrasi.Sebagaimana mandul fungnegara iainnya menjadi lembaga tinggi suatumekanismekelembagaanyang berfungsimehampir sekali enam Pelita misalnya, selama lembagakanpartisipasipolitik masyarakatdalam sinya. DPR kehidupanbernegara.Dengan di- pun tidakpemah menolak atau mengkoreksi rancangan penyelenggaraan partisipasipolitik masyarakatmelalui anggaran yang diajukan oleh pemerintah. Selain itu lembagakannya sebuahmekanismeyangdemokratik,makakemampuan juga tidak pernah terdengar-terjadinya perdebatan masyarakatdalam turut mengendalikannegara di- sengit antara DPR dengan pemerintah mengenai harapkanakandapatditingkatkan.Hal itu tidak hanya p ertan g gungj aw aban p elaks anaan anggaran ne gara berlakudalammengendalikanberbagaikebijakanyang setiap tahunnya. Bahkan, pada penghujung era Orde akan ditempuh pemerintah, pelaksanaankebijakan- Baru, keterlibatan beberapa anggota DPR dalam awaban praktik KKN semakin sering terdengar. Akan halnya kebijakanitu, tetapij ugaterhadappertanggungj kebijakantersebutpadasetiapakhir fungsi pemeriksaankeuangan BPK, nasibnya tidak jauh hasil pelaksanaan berbeda.Sebagailembaga tinggi negarayang memiliki periode. kedudukan sederajat dengan DPR dan pemerintah, konsenbentuk Untuk mencapaitujuan itu, segala trasi dan sentralisasidalam menatakehidupanber- BPK seharusnya dapat memainkan peran politiknya negaraharus disingkirkan jauh-jauh. Pada tingkat secaraindependen.Namun selama era Orde Baru, BPK tinggi negara,harus cenderung tampak lebih akrab dengan pemerintah hubunganantaralembaga-lembaga danpembagianfungsiyangjelas antara daripada dengan DPR. Selain dipengaruhi oleh duadakesetaraan eksekutif,legislatif dan yudikatif. Sedangkanpada duknya mantan pejabat pemerintah atau pumawirawan tingkat pelembagaanpartisipasipolitik masyarakat, ABRI sebagai anggota lernbaga ini, hal itu tidak dapat harusadajaminan bahwa setiapwarga negarabenar- dipisahkan dari mekanisme pemilihan anggota BPK benarmemiliki keleluasaanuntuk menggunakanhak- yang sangat tergantung pada intervensi dan otorisasi
"'i;;;;;"
30
PEMBANGUNAN. No 1B.JanuariiFebruari 2000 PERENCANAAN
PrnrrcoNoMrAN runsrorunl Harus ada kesetaraan dan pembagian fungsi yangjelas antare legislatif, eksekutif dan yudikatif
pemerintah. Sebagaimanadiketahui, walaupun dipililih dan diusulkan oleh DPR, penentuan anggota BPK diputuskan berdasarkan ketetapan pemerintah. D'ampak hegemoni pemerintah yang cenderung berlebihan itu terhadap hubungan antara pemerintah dengan rakyat adalah pada berkembangnya pola pemerintahan yang bersifat paternalistik. Walaupun Indonesia secara tesmi menganut paham kerakyatan (demokrasi), tapi maknanya terlalu ditekankan pada sila "Yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaandalam perrnusyawaratan perwakilan". Dengan paham kerakyatan seperti itu, kuatnya kecenderungan pemerintah untuk menempatkan diri sebagai orang tua, dengan menjadikan rakyat sebagai anak-anaknya menjadi sulit dielakkan. b ar atnya, up aya mewuj udkan pemerintah yang bersih sepanjang era Orde Baru bagaikan sebuah keniscayaan.
KendalaEkonomi Selain mensyaratkandemokrasipolitik, upaya mewujudkanpemerintahanyang bersih juga mensyaratkan demokrasi ekonomi. Bila pelembagaan demokrasipolitik padatingkat penataankelembagaan negaradilakukan denganmembagi kekuasaansecara merata antara cabangeksekutif, legislatif, dan yudikatif, maka pelembagaandemokrasiekonomi pada tingkatpengelolaankeuangannegaradilakukandengan pengumpulansumber-sumber mendesentralisasikan penerimaannegarakepadapemerintahdaerahtingkat I dan pemerintahdaerah tingkat II. Sedangkanbila pelembagaan demokrasipolitik padatingkatpartisipasi 2000 No. 18,Januari/Februari PEMBANGUNAN, PERENCANAAN
politik masyarakatdilakukandenganmenjaminpenggunaanhak-hak dasar politik masyarakat,maka pelembagaandemokrasiekonomi pada tingkat partisipasi ekonomi masyarakatdilakukan denganrnembuka dan mendorongkeikutsertaanmasyarakatdalam penguasaan faktor-faktorproduksi(Baswir,1998b). Dilihat dari sudutitu, merajalelanyapraktik KKN sepanjangera Orde Baru tidak dapat dipisahkandari sentralisasipengumpulansumberdilembagakannya sumberpenerimaannegaradi tanganpemerintahpusat. - 199311994, dari seluruh Dalarnperiode 198911990 negarayangmencapaiRp. 221,15 sumberpenerimaan triliun, yang dikumpulkanoleh pemerintahpusat meliputi Rp.209,60triliun (94,8 persen).Dengan demikian,yangtersisabagi pemerintahdaerah,tingkat I dan II hanyasekitarRp. 1i,55 triliun (5,2 perserr). Dari jumlah itu, Rp. 8,02triliun (69 persen)dikumpulkan oleh pemerintahdaerahtingkat I, sedangkan Rp3,52triliun (31. persen)dikumpulkanolehpemerintah daerahtingkat IL Padahal,di luar sumber-sumberpenefinaanyang berasaldari dalam negeri, pemerintahpusatjuga memiliki kewenanganuntuk membuat utang luar - 1993/l994,jumlah negeri.Untuk periode198911990 utang luar negeri yang dibuat oleh pemerintahpusat secarakeseluruhanmencapaiRp50,826triliun. Bila jumlah ini turut' diperhitungkansebagaisumber penerimaann egaray angdikendalikanolehpemerintah pusat,berarti dari selunrhsumberpenerimaannegara yang mencapaiRp271,91triliun, yang dikendalikan olehpemerintahpusatmeliputi95,7persen(Rp260,42 31
triliun). Sedangkanyang dikendalikan oleh pemerintah daerah tingkat I dan II hanya melipr,rti sekitar 4,3 persen. Dengan sangat tersentralisasinya per-rgelolaan surber-sutnber penerimaan negara. maka peluang aparatur pemeriutah pusat i-rntukmenyelewengkan penggunaanuang negaraterbuka dengan lebar. Dalam kenyataannya,walaupun sebagianbesar proyek pembar-rgunandilaksanakan di |,rar Jakarra, pembagian proyek-proyek itu pada tlmumnya diiakukan di Jakarta melalui proses pengisian Daftar Isian Proyek (DIP) tahunan.Kegiatan ini tentu tidak akan dilewatkan oleh para aparatllrpemerintah pusat untuk turut rnengambil bagiannya. Sebagaimana telah disinggung di rnuka, proses itulah antara lain yang menyebabkan sangat pesatnya perkembangan kapitalisme perkoricoandi Iudonesia.
volumeAPBN telah turnbuh dengan rata-rata26,44per tahun (Anwar dkk, l9B9). padahal, dalam tahLrn anggaran1991/1998volume APBN meningkat hampir tiga kali jumlah APBN tahunterakhirPelitaIV, volume APBN 199111998mencapaiRp 101 triliun. Tapi bila disir,rak metoda pengelolaan ApBN selamaharnpir 30 tahun tersebut,selainpenyusunannya tidak didasarkanpada strategi dan program kerja yang jelas, metoda pengelolaan APBN masih meneruskar1 metoda pengelolaan zaman Belanda. Hal itu tidak hanya tampak pada wujud metoda yang dipakai, tapi juga dapat ditelusuri secara langsung pada aturanaturan yang mendasari penggunaan metoda tersebut. Dengan perkecualianbeberapaperbaikan parsial yang dilakukan belakangan,kebiljakan ptngelolaan APBN secara keseluruhan masih didasarkan pada aturan-aturan yang terangkum aaaaaaaaaaoaao A K t O a IS e l a n l u l l t v ad a n s e n t r a l r s a s l dalam lndische Comptabel Wet (ICW). Dengan sangat perrgelolaansumber-sumberpeneriSalah satu bukti bahwa pengelolanraaniregaraitLradalahterbatasnyapetersentralisasinya an APBN masih didasarkan pada melLrauganggotamasyarakatuntuk tunrt toda warisan Belanda, tarnpak pada pengeloluan sumberberpartisipasiaaarnpeffi#;-;*penggunaan metoda tatabuku tunggal faktor produksi. Dengan terbatasnya sumber penerimsan sebagaimetoda pernbr-rkuanbendaharapartistpasimasyarakatdalam penguawan. Metoda ini sangat banyak kele,xegara, maka saaufbktor-faktorproduksi,makabaik mahannya.Sebagaimisal, metoda penpeluattg aparatur kenrampua' masyarakatuntuk turut catatan yang didasarkan atas metoda mengendalikanperekonomianmaupun Pemerintahpusat pembukuan funggal menyebabkantimuntuk menggunakanhak-hak dasar bulnya kesuiitan dalarn melakukan unfuk politiknya,menjadisangatsulit ditir-rgpemeriksaan. menyelewengkun KarKan. Ne'Ka Kurangoarl sarlrDersen Yang lebih memprihatinkan adalah penggunilan uang perusahaan-per,-rsahaln kouglomerasi dampak kelemahan metoda ini terhadap telalr rnenguasailebih dari 60 persen penyusLlnan Perhitungan Anggaran negara terbuka Prodr"rk DomestikBmto (PDB),peningNegara (PAN). Sifatnya yang sekedar dengun lebar katan kemarnpuanmasyarakatuntuk sebagai catatan uang keluar-masuk tttrtttmengendalikan perekonomian " " " " " " o' bendaharawan,menyebabkan dipermenladimustahildilakukan.Hal itr.r Iukannya suatu prosedur tersendiri
masih diperparaholeh terkonsentrasinya sumber- daiampenyusunan PAN. Prosedurberjenlangyang sumberpajakdiwilayahDKIJakarlasebesarlebihdari meliputipertanggungjawaban PengunisKhususdan 6-5perserr(BisnisIndonesia,0310211999). PengurusUmum itu, selainmendorongdilakukan'ya juga menyebabkan manipulasibukti transaksi, sangat Kendala Akuntansi panjangnyawaktu yang dibutuhkandalammenyusun Terkaitdenganpersoalansentraiisasipengumpulan PAN. Rata-rataPAN baru dapatdiselesaikan, sekitar penerimaannegarcyang sangatberlebihan tersebut, duatahunsetelahberakhimyatahunanggaran.AkibatperanallAPBNsebagaipenggerakrodaperekonomian nya, PAN menjadi kurang relevan untuk dipakai Indor-resia memang tidak dapat diabaikan. Sejalan sebagaialat evaluasikinerja keuanganpemerintah denganperkembangan perekonomianIndonesia,vo- (Baswir,i995). lumeAPBN dari tahunke tahunterusmeningkat.Bila Menyadaripersoalantersebut,pemerintahOrde padaawal Pelita1 (196911970), APBN barubejumlah Baru sebenarnya telah menyusunsuatusistemakunRP334,7milyar, pada akhir PelitaIV (1988/ 1989) tansipemerintahanbaruyanglebihkompreirensifsejak angkaitr,rtelahmembengkakrneryadiRp 36,5triliun. tahun 1982.Setelahcetakbirunya selesaipahatabun Dengandemikian,untuk periodePelitaI - PelitaIV, 7987,padatahun 1988-1990ia segeradiu.licobakan 'l PERENCANAAN PEMBANGUNAN, No B,Januari/Februari 2000
PrnrxoNoMlAN NASIoNAL = padabeberapadepartemendi beberapadaerah,sedang- pengawasan eksternal birokrasi. Bila pengawasan kan penerapannyasecaraparsial dimulai sejak tahun intemal birokrasi terdiri dari pengawasanmelekat dan
r99t.
Beberapacatatanyang perlu dikemukakansehubungandengansistemakuntansipemerintahanbaruitu adalahsebagaiberikut: Pertama,dilihat dari sudut anggapanyang dipakai dalam penyusunansistem akuntansipemerintahanbaru tersebut,struktur pemerintahanIndonesiadi masa depan diprediksikan akan tetapbersifatsentralistik.Hal itu tampakpada unit-unit kelembagaanyang perlu dibentuk untuk pengoperasiannya sepertiKantorPusatAkuntansi,Unit Akuntansi DepartemenlLembaga,Unit Akuntansi EselonI, Unit AkuntansiKantorDaerahsatuanKeria. danUnit AkuntansiProyek. Kedua, dilihat dari sudut rancangansistemnya, sistemakuntansipemerintahanbaru ini lebih merupakanadaptasisistemakuntansipemsahaan terhadap lembagapemerintahan.Hal itu tidak hanya tampak pada bentuk laporan ker-rangan maupun klasifikasi rekeningnya, tetapijuga padakonsepkesatuanusahanya.Yang menjadisatuanusaha(entie) dalarnsistern akuntansipemerintahanbaru ini adalahpemerintah Republik Indonesiasecarakeseluruhan.Dengan demikian,dilihat dari sudut akuntansidana, sistern akuntansipemerintahanbaru ini hanyamengenalsatr-t .;enisdana(Kosasih,1989,1989,dan 1989). Dengandisusunnyasistemakuntausipemerintahan baru tersebut.pemerintahanOrde Baru tarnpakberusahamemperbaikimutu pengelolaankeuangannegara di Indonesia.Masalahnya,selain didasarkanpada anggapanbahwa sistempemerintahanIndonesiamasih akan bersifat sentralistik,sangatpanjangnyawaktu yang dibutuhkan sejak tahap penyusunannyahingga kejatuhanSoeharto(lebihdari i5 tahun),mengundang timbulnya tanda tanya mengenaipenyebabketerlambatan tersebut(Sajihartana,1992). Di sinilah peran MenkeuBambangSudibyo,yangpenuliskenalsebagai pakarakuntansicredible,akansangatsignifikan .
KendalaPengawasan Untuk memperkecilpeluangKKN, setiaporganisasi wajib mengembangkan struktur pengawasan. Semakinefektif strukturpengawasan sebuahorganisasi,semakinkecil peluangterjadinyaKKN di dalam organisasiitu. Sebaliknya,sejalandenganmelemahnya struktur pengawasan,peluang KKN akan cenderung membesar. Sehubungan denganitu, strukturpengawasan yang dikembangkanoleh pemerintahanOrde Baru dapat dibagi menjadi pengawasaninternal birokrasi dan PEMBANGUNAN, PERENCANAAN No 1B,Januari/Februari 2000
pengawasan fungsional, pengawasan ekstemal birokrasi dapat dibedakanrnenjadi pengawasanpolitik dan pengawasanmasyarakat( Sr,4amto, 19 89). Pengawasan melekat adalah unsrlr utanta sistem pengawasan internal birokrasi yang dikenal sebagai pengawasan atasan bawahan. Komponen utamanya adalah komitmen pimpinan, pemisahan fungsi dalarn struktr,rr. organisasi, prosedur pembukuan, kualitas SDM. dan kultur organisasi. Sedangkanpengawasan fungsional dilakukan dengan membentuk lembaga pengawasan pada semua tingkat organisasi pemerintahan. Pada tingkat pemerintah pusat terdapat BPKP, Inspektorat Jenderal Pembangunan (Irjenbang) dan Inspektorat Jenderal Depafiemen (l4endep). Pada tingkat Daerah terdapat Inspektorat Wilayah Propinsr (Itwilprop) dan InspektoratWilayah Kotamadya/Kabupaten(ltwilkot/ k a b ) .( B a s w i r . 1 9 9 5 ) . Adapr,rnpengawasanpolitik, sebagai mana telah disinggung sebelumnya, adalah pengawasan yang dilakukan oleh DPR, BPK, dan Mahkamah Agung. Bila DPR berlugas membahasdan menyetr-rjLri APBN, sertamembahaspertanggungawabanpelaksanaarmya, maka BPK bertugasmelakukan peneriksaan terhadap kesepadananrealisasi APBN dengan anggarannya (Koenarto,1996). Akh irnya. perlgawasanmasyarakat bisa dilakr,rkandengan pengawasan langsung oleh w a r g a m a s y a r a k a t m a u p u l - ]y a n g d i l a k u k a n o l e h berbagailembagakemasyarakatanlainnya sepertipers, perguruan tinggi, dan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM). Secara garis besar, lima faktor yang berpotensi menghambat efektivitas pelaksanaan pengawasan adalah: Pertama, jumlah akuntan pernerintah secara keseluruhan jauh dari memadai. Menumt data yang tersediadi BAKN, jumlah pegawai BPKP pada tahun 1996 hanya tercatat sekitar 8000 orang, sedangkan pegawai BPK hanya seldtar 2000 orang. Dari jumlah itu, hanya sebagiankecil yang merniliki latar belakang pendidikan akuntansi. Dengan jumlah yang sangat minim tersebut,kemampuan akuntan pemenntah dalam mengawasi seluruh komponen keuangan negara menjadi sangat terbatas Kedua, kedudukan akuntan dalam struktur organisasi lembaga-lembaga pengawasan internal cenderung sangat lemah. Sebagaimana diketahui, lingkup pengawasan lembaga-lembaga pengawasan intemal seperti BPKP, Itwilprop, Itwilkot dan Itwilkab juga meliputi bidang pemerintahan dan bidang sosial-politik (ltjen Depdagri, 1993). Dengan demikian, duduknya mantan
JJ
runsrorunl PrnrxoNoMrAN camat, mantan bupati, atau perwira ABRI sebagai pimpinan lembaga-lembaga tersebut sulit dihindari (Basmirdkk.,1997). Ketiga, kedudukan BPK terhadap pemerintah cenderung kurang seimbang. Walaupun BPK secara formal memiliki kedudukan setara dengan pemerintah, namun dalam implementasinya hal itu sulit dilakukan. Selain disebabkan penempatan mantan pejabat dan purnawirawan TNI sebagai anggota BPK, hal ini diperparah lagi oleh terbatasnyajumlah anggaranyang dialokasikan kepada lembaga ini. Volume anggarun BPK rata-ratahanya sekitar 0,043 persen dari volume APBN setiap tahunnya. Akibatnya, BPK hanya mampu memeriksa limapersen dari seluruh volume APBN. Keempat, koordinasi antar sesama lembaga pengawasancenderungmasih lemah (Bake,1996). Hal itu tidak hanya tampak pada lemahnya koordinasi antar4 lembagaJembaga pengawasan intemal dengan lembaga pengawasan eksternal, tetapi juga antara sesama lembaga internal sendiri. Akibatnya, selain praktik pengawasan internal menjadi tumpang tindih, temuan lembaga internal itu tidak sejalan dengan temuan lembaga ekstemal. Muaranya, lembaga pengawasan intemal memiliki citra negatif. Kelima, pengawasan masyarakat atas anggaran negara selama berpuluh tahun cenderung tersesat di jalan buntu. Pengawasan langsung masyarakat melalui lembaga resmi Tromol Pos 5000, sangat mudah ditelikung dan dimanipulasi aparatur birokrasi yang telanjur bermental ABS. Peran dan kontrol pers yang senng disebut pilar keempat demokrasi, terkendala oleh dilembagakannya budaya pencabutan SIUPP dan sadap telpon. Sedangkan ekspresi pengawasan lembagalembaga kemasyarakatan lairnya sangat mudah dibenturkan pada tembok subversi. Jadi, seperti pengawasan lainnya, pengawasan masyarakat juga mandul dan kehilangan fungsinya.
AgendaRehabilitasi/Penutup Upaya mewujudkanpemerintahanyang bersih, secarateoritik dapat diklasifikasikan berdasarkan tingkat perkembangandemokrasiyang dialami suatu negara.Padasuatunegarayang secararelatif sudah dapatdikategorikansebagainegarademokratik,upaya mewujudkanpemerintahanyang bersih umumnya berkisar pada masalahpenataankelembagaanakuntansi dan kelembagaanpengawasan.Dalam konteks Indonesiayang baru saja memulai kehidupandemokrasiriil, upayaperwujudanpemerintahanyangbersih masih berkutat pada tingkat penataankelembagaan ekonomi. politik dankelembagaan
Dengan pengertian itu, maka upaya penataan kelembagaan di Indonesia harus dilakukan secara paralel antara kelembagaan akuntansi dan kelembagaanpengawasandengan kelembagaan ekonomi dan kelernbagaanpolitik. Agenda rehabilitasikelembagaan yang harus dilaksanakan Presiden Abdurrahman Wahid (Gus Dur)'bersamajajarannya dengan demikian harus mengakomodasipaling tidak empat lTal: Pertama, pada sisi kelembagaanpolitik, Indonesia harus segera mewujudkan negara demokratik permanen. Kesetaraandan pembagian fungsi yang jelas antara bidang eksekutif, legislatif dan yudikatif harus segera dilaksanakan. Perlindungan hak-hak dasar politik masyarakat harus diamalkan secara sungguhsungguh. Untuk itu, Jaksa Agung harus segeramembuka kembali kasus-kasus"peti es" dari kelompok l/re untouchables selama Orde Baru dan Orde Refbrmasi untuk diselesaikan secara terbuka, transparan dan sesuai aturan yang berlaku. Demikian pula netralitas TNI/POLRI di MPR harus dielaborasikan dengan pengurangankursi mereka di lembaga wakil rakyat itu seca.rasignifikan. Kedua, pada sisi kelembagaan ekonomi, Menko Ekuin besertamenteri-menten bidang ekonorri iainnya, harus secara bersungguh-sungguh rlengr.rpayakan terselenggaranyademokrasi ekonomi dan demokrasi kerakyatan.SejalandengannapasUU Otonomi Daerah (UUOD) dan UU Perimbangau Keuangan PusatDaerah (UUPKPD), pengelolaan sumber-sumber penerimaan negara harus didesentralisasikan kepada pemerintah daerah.Sedangkanpartisipasi masyarakat dalam penguasaan faktor-faktor produksi harus segera ditingkatkan. Untuk itu implementasikan UUPKPD dan UUOD harus segeradilakukan denganpetunjuk pelaksanaandan petunjuk teknis yang aplikatif. Sebaliknya, Menteri Hukum dan Perundang-undanganharus segera merehabilitasisejumlahUU perekonomian sepertiUU Anti Korupsi, UU PerseroanTerbatas,UU Ketenagakerjaan, UU Agraria dan UU Koperasi, yang sudah usang. Rehabilitasi UU No 111992menjadi UU No10/ 1998 tentangperbankan,dan ditetapkannyaUU No 8/ 1999 tentang perlindungan konsumen harus ditindaklanjuti dengan penyempllmaan UU ekonomi lainnya. Ketiga, pada sisi kelembagaanakuntansi, sejalan dengan agenda nomor dua di atas, Indonesia harus segera memperbaharui sistem akuntansi pemerintahannya secarakomprehensif. Berbeda dengan penyempumaan yang pemah dilakukan Orde Baru, penyempumaan sistem akuntansi pemerintahan Indonesia di masa datang harus meliputi semua tingkat pemerintahan. Tugas ini tampaknya sesuai dengan latar belakang
2000 No.18.Januari/Februari PEMBANGUNAN, PERENCANAAN
PenEroNoMrAN NASIONAL= Menteri KeuanganBambangSudibyoyangmerupakan satu dari sedikit Doktor Akuntansi di Indonesia. Memrruthematpenulissesegeramungkinharusdibuat sistem akuntansi yang setara antara 26 pemerintah daerahtingkat I dan sekitar 300 pemerintahdaerah tingkat II, dengansistemakuntansipemerintahpusat. Keempat, pada sisi kelembagaanpengawasan, Indonesiaharussegeramengakhiriterjadinyatumpang tindih pelaksanaan fungsi pengawasan fungsionalyang terbukti rawan distorsi. Dengandijadikannya semua tingkat pemerintahansebagaisatu kesatuanakuntansi yang sederajat, maka pelaksanaanpengawasanfungsional harus diserahkansecaralangsungsebagai
kewenanganmasing-masingkesatuanakultansi tersebut.Untuk itu pembubaran(atau peleburan)BPKP danatauBPK adalahagendayangmendesak.Dualisme tugas antara kedua lembagatersebuttelah menimbulkan kebocoran anggarantak terhingga dan tak terlacak yang demkianbesarnyaselamaOrde Baru. Disamping pembenahaninfrastruktur organisasi, pembenahan mentaldanmoralpara akuntanpemeriksa adalahhal yang tak kalah penting. Salah satu tugas utama dari Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara yang baru bersama-samaKetua BPK/BPKP untuk memberitauladandalam penegakkanaturan disiplin kepegawaiansecarategastanpadiskriminasi.l
Segenap Anggota Redaksi dan Staf Pengelola Maj alah P er encanaan Pernb angffran Mengucapkaar Selamat dan Sukses Kqrada
Dr. Djunaedi Hadisurrrarto sebagai Kepala
Badarr Per encanaan Pemtrangunan l\asional
PERENCANAAN PEMBANGUNAN, No. 18,Januarr/Februari 2000
