AFIRMATIVNÍ AKCE: JINÁ DISKRIMINACE, ANEBO CESTA K RŮZNOSTI?

SBORNÍK PRACÍ FAKULTY SOCIÁLNÍCH STUDIÍ BRNĚNSKÉ UNIVERZITY SOCIÁLNÍ STUDIA 10, 2003

AFIRMATIVNÍ AKCE: JINÁ DISKRIMINACE, ANEBO CESTA K RŮZNOSTI? AFFIRMATIVE ACTION: REVERSE DISCRIMINATION OR THE WAY TOWARDS DIVERSITY?

Andrea Baršová a Pavel Barša1 Odbor pro lidská práva, Úřad vlády a Ústav politologie, Filozofická fakulta, Karlova univerzita v Praze The article reflects upon the affirmative action policies pursued in the US and the EU in last decades with the aim to asses whether and to what extent they may help to formulate effective and fair policies to improve the situation of the Roma in the Czech Republic. We suggest that a more thorough study and understanding of the legal, moral and societal constraints of the affirmative action policies developed in these frameworks are necessary. They are essential both for the political analysis of the current situation as well as for the creation of effective and consensual measures that may reverse current trends to societal exclusion and marginalisation of Roma in the Czech Republic.

Zostření problémů českých Romů v posledním desetiletí si vynutilo hledání radikálních kroků nápravy. Diskutovaným tématem se stalo zavedení „afirmativních akcí“ ve prospěch příslušníků romské komunity, jejichž inspiračním zdrojem je především afirmativní akce uskutečňovaná v USA.2 Přestože v posledních pěti letech veřejné orgány zavádějí opatření, která nazývají „vyrovnávacími postupy“, teoretická východiska a rámce pro jejich uskutečňování jsou zatím nevyjasněné. Jaké jsou meze jejich legitimity v rovině morální a právní? Povedou skutečně k žádoucím společenským cílům? Chybí rovněž představa dopadů přistoupení k EU na další možnosti a podmínky uskutečňování těchto opatření. Tento příspěvek se opírá o příklad afirmativních akcí v USA v oblasti vzdělávání a zadávání veřejných zakázek. Na těchto opatřeních a soudních rozhodnutích, které se k nim vztahují, chceme ukázat, že afirmativní akce by měla být opřena o konsensus ohledně legitimity daného cíle a měla by mít jasně stanovené meze a přípustné metody. 1 Korespondenci zasílejte na adresy: Andrea Baršová, odbor pro lidská práva, Úřad vlády, nábř. E. Beneše 4, 118 01 Praha, e-mail: [email protected] a Pavel Barša, Ústav politologie, Filozofická fakulta UK, u kříže 8, 150 00 Praha, e-mail: [email protected].

36 SOCIÁLNÍ STUDIA 10, 2003 Dále naznačujeme přístupy k uskutečňování afirmativních akcí z pohledu práva EU. Na tomto pozadí pak zkoumáme český koncept „vyrovnávacích postupů“ a otevíráme diskusi o některých uskutečňovaných a navrhovaných opatřeních. Neprosazujeme určité řešení, ale snažíme se vyjasnit způsoby, jakým by se mělo o takovýchto opatřeních uvažovat.

Vznik, pojem a formy afirmativní akce v USA Místem zrodu tzv. afirmativní akce, která se později v různých obměnách uskutečnila v řadě zemí, jsou USA. Afirmativní akce USA sahá svými kořeny do poloviny 60. let, kdy masové hnutí za občanská práva vedené Martinem Lutherem Kingem docílilo celospolečenský obrat ve vztahu k problému přetrvávající diskriminace černých Američanů. v této době byly přijaty některé klíčové zákony zakazující segregaci a zajišťující rovná práva černým Američanům.3 Tyto zákony jednoznačně přikazovaly, aby státní orgány respektovaly zásadu, že základní občanská a politická práva náležejí všem bez ohledu na rasu, barvu pleti, náboženství či národní původ. Zatímco pro konzervativní část americké veřejnosti to znamenalo završení boje za zrovnoprávnění „nebílých ras“, v očích liberálů a radikálů se jednalo jen o milník na této cestě. Za ním měla následovat další aktivní podpora doposud znevýhodněných skupin při jejich úsilí o ekonomickou, sociální a politickou integraci. Pod tlakem těchto proudů dochází od poloviny 60. let až do současnosti k uskutečnění zvláštních podpůrných politik a opatření vůči Afro-Američanům a příslušníkům dalších menšin (např. Hispánci, původní Američané, Američané asijského původu) a později i ženám. Široké uskutečňování těchto politik bylo založeno na skutečnosti, že se podařilo na dlouhou dobu vytvořit široký konsensus společnosti založený na zavržení hanebné historie otroctví, segregace a diskriminace černých Američanů a přijetí morální odpovědnosti za tyto činy bílou většinou. To dokládá i skutečnost, že programy afirmativní akce byly prosazovány i republikánskými administrativami.4 Afirmativní akce však zůstala kontroverzním tématem. Přesvědčení o oprávněnosti afirmativních opatření bylo často doprovázeno zásadním nesouhlasem ohledně jejich odůvodnění či konkrétní podoby. Není proto snadné podat její neutrální definici. Jedním z často citovaných vymezení je definice amerického badatele Jamese Jonese. Jones definuje afirmativní akci jako „veřejné nebo soukromé opatření nebo postupy či programy, 2

Pro americký termín „affirmative action“ se používá celá řada výrazů, např. „afirmativní akce“, „vyrovnávací akce“, „pozitivní akce“ nebo, jak uvedeno dále, i vládní „vyrovnávací postupy“. Použití té které alternativy často naznačuje i postoj autora. Problémem českého překladu se zabývá T. Kamín (2000).

3

Jednalo se o The Civil Rights Act z roku 1964 (zákon o občanských právech) a The Voting Rights Act z roku 1965 (zákon o volebním právu).

4

Bývalý americký prezident Bill Clinton v jednom ze svých hodnocení afirmativní akce uvedl: „Je svým způsobem ironické, že nás dnes tato otázka rozděluje. Vždyť afirmativní akce začala před 25 lety za vlády republikánského prezidenta, za podpory obou stran. Začala jednoduše jako prostředek k dosažení stálého národního úkolu: vytvoření rovných příležitostí pro všechny Američany.“ (Viz Curry, G. E. 1996: 258.)

ANDREA BARŠOVÁ, PAVEL BARŠA: AFIRMATIVNÍ AKCE: JINÁ DISKRIMINACE, ANEBO CESTA K RŮZNOSTI? 37

které poskytují nebo hodlají poskytnout příležitosti nebo jiné výhody či statky osobám mimo jiné na základě jejich příslušnosti ke zvláštní skupině nebo skupinám“.5 Vyhodnocení afirmativní akce, které nechal vypracovat v roce 1995 prezident Bill Clinton, použilo ještě širší definici. Za afirmativní akci označuje každé úsilí o rozšíření příležitostí pro ženy nebo rasové, etnické nebo národnostní menšiny, které užívá členství v těch skupinách, jež byly v minulosti vystaveny diskriminaci, jako jedno z hledisek. (Affirmative Action Review: pozn. 1). Argumenty, kterými jsou afirmativní opatření v USA odůvodněna, lze pro jejich snadnější uchopení rozdělit do čtyř kategorií:6 (1) Argumenty na základě spravedlnosti, které obhajují afirmativní opatření jako kompenzaci nebo nápravu minulých i přetrvávajících rasistických a diskriminačních přístupů, (2) argumenty odvozené ze společenské užitečnosti, které odůvodňují afirmativní opatření jako nezbytná pro dosažení společenských cílů, jako je např. lepší poskytování veřejných služeb znevýhodněným skupinám, (3) argumenty na základě demokracie, které tvrdí, že za určitých podmínek je zastoupení určitých skupin, např. ve výkonných složkách veřejné moci, nezbytné pro řádné fungování demokratické společnosti a (4) zvláštní argumenty na základě svobody slova (rozuměj akademické svobody) a užitečnosti různosti, jimiž jsou odůvodňovány afirmativní opatření vedoucí k vytvoření různorodého okruhu účastníků ve vyšším vzdělání, vědě a výzkumu. (Kategorii „různosti“ lze ovšem chápat i jako konkretizaci argumentů společenské užitečnosti pro konkrétní oblast univerzitního a akademického života.) Argumenty proti afirmativním opatřením lze rozdělit do dvou kategorií. (1) argumenty, které odmítají afirmativní opatření na základě jejich nespravedlnosti a (2) argumenty, které poukazují na jejich špatné důsledky či neúčinnost. Afirmativní akci odstartovalo vládní nařízení č. 11246 vydané prezidentem Lyndonem Johnsonem v roce 1965, které podmiňovalo příjem peněz z federálních zdrojů tím, že příjemce – dodavatel realizující veřejnou zakázku – nebude diskriminovat zaměstnance na základě rasy a zavede afirmativní akce k zabránění diskriminaci při zaměstnávání. Původní koncept afirmativní akce uplatněný v tomto nařízení znamená vědomé úsilí zaměstnavatele, aby mezi jeho zaměstnanci byli přiměřeně zastoupeni příslušníci menšin, později také žen. Prostředky k dosažení cíle nebyly původně striktně stanoveny. Mohly být mírné, např. zveřejňování volných míst v menšinovém tisku či školení personálních pracovníků. Použití přímějších, a tím i spornějších metod, např. stanovení kvót či později „cílů“ a „časových harmonogramů“ k zajištění určitého podílu příslušníků menšin na daném programu či mezi zaměstnanci, však na sebe nenechalo dlouho čekat. Přijetí afirmativních plánů bylo přitom po mnohých subjektech přímo vyžadováno, např. po federálních institucích a příjemcích 5 Jones, J, (1998). The Origins of Affirmative Action, 21 University of California in Davis Law Review, 383, 385 (Cit. podle Turner, R. 1990: 1.) 6

Viz také vynikající webovou stránku „Race, Gender, and Affirmative Action. Resourse Page for Teaching, Elisabeth S. Andreson z Department for Philosophy na Univerzitě v Michiganu. Http: //www-perosnal.umich.edu/~eandersn/biblio.htm V realitě se ovšem setkáváme s komplexními argumenty, které překračují toto didaktické schéma..

38 SOCIÁLNÍ STUDIA 10, 2003 federálních peněz. Opatření na federální úrovni se stala modelem pro formulování obdobných programů ve veřejném sektoru na státní a místní úrovni; dobrovolně byla podobná opatření zaváděna i v soukromém sektoru. Vedle zaměstnávání a veřejných zakázek se rozšířila i do jiných oblastí, např. přijímacího řízení na univerzity. Afirmativní akce byla spojena jednou myšlenkou, nikoli však jedním zákonem či plánem. Nebyla nikdy uzákoněna Kongresem, ale vytvořena administrativou a soudy. Jednalo se o mnohovrstevný soubor politik uskutečňovaných na základě prezidentských nařízení a vládních programů směřující do širokého spektra oblastí, např. obchodu, obrany a vzdělávání, ale také energetiky, životního prostředí, vesmírného výzkumu či bankovnictví. Například „Soupis a přehled federálních zákonů a předpisů, které stanovují cíle afirmativní akce nebo jiné preference na základě rasy, pohlaví nebo etnické příslušnosti“, který vypracovala Výzkumná služba Kongresu USA v únoru roku 1995 na požádání republikánského senátora Roberta Dolea, uvádí 171 federálních předpisů a programů. Do soupisu byly zahrnuty i předpisy napomáhající „sociálně a ekonomicky znevýhodněným“ osobám a institucím. v některých případech bylo totiž stanoveno, že za sociálně či ekonomicky znevýhodněné se považují automaticky příslušníci některých menšin či ženy. Zatímco „znevýhodnění bankéři“, na něž pamatovalo 19 předpisů, se stali snadným terčem kritiky odpůrců afirmativní akce, i její příznivci připouštějí, že jako celek postrádá afirmativní akce koherenci a transparentnost. Pro ilustraci různých mechanismů působení afirmativní akce uvedeme dvě z nejdůležitějších federálních opatření, jedno ve sféře zaměstnávání a druhé ve sféře veřejných zakázek. Prvním jsou směrnice k afirmativní akci (Affirmative Action Guidelines) z roku 1979 vydané Komisí pro rovné příležitosti v zaměstnání (Equal Employment Opportunity Commission) ustavené podle hlavy VII Zákona o občanských právech z roku 1964 (Civil Rights Act), která zakazuje diskriminaci zaměstnanců ze strany zaměstnavatelů a zaměstnavatelských agentur na základě rasy, barvy pleti, náboženství, pohlaví nebo národního původu. Směrnice je návodem pro dobrovolné uskutečnění afirmativní akce zaměstnavatelem. Podle ní je uskutečnění afirmativní akce přiměřené za těchto okolností: (1) existující praxe zaměstnávání má negativní dopad na rasové menšiny, (2) afirmativní akce má odstranit přetrvávající následky minulé diskriminace a (3) nabídka pracovníků určitého etnika (rasy) v určité profesi je malá v důsledku historických omezení ze strany zaměstnavatelů a jiných osob. Ve sféře veřejných zakázek byl klíčovým opatřením Zákon o veřejných pracích (Public Works Employment Act) z roku 1977. Tento zákon vyčlenil určité finanční prostředky z federálních fondů pro státní a místní projekty veřejných prací a stanovil, že 10% z prostředků poskytnutých na tyto programy bude použito na objednání dodáve k zboží nebo služeb od tzv. „menšinových firem“, tj. firem vlastněných nebo řízených občany USA, kteří jsou „černoši, španělsky mluvící, orientálci, Indiáni, Eskymáci nebo Aleutové“. Podle vzoru této federální normy pak zaváděly obdobné modely zajišťující tzv. „menšinovým firmám“ určitý vyčleněný podíl na veřejných zakázkách státy a města.7 7

V USA se používá pro vyčlenění určitého podílu na realizaci veřejné zakázky výrazu „set-asides“


Afirmativní akce v USA ve světle soudních rozhodnutí

Afirmativní akce byla od počátku žhavě diskutována a napadána z hlediska slučitelnosti s 14. dodatkem k Ústavě USA, který zaručuje všem rovnou ochranu zákona. Váže se k ní řada zásadních rozhodnutí Nejvyššího soudu USA i nižších soudů.8 Tato soudní rozhodnutí afirmativní akci jako celek nepotvrdila ani nevyvrátila. Vzhledem k různosti forem afirmativní akce i k principům amerického soudnictví to ani nebylo možné. Soudní rozhodnutí však precizovala podmínky a meze konkrétních modelů, mechanismů a metod jejího uskutečňování. Z celkového pohledu tato rozhodnutí odrážejí trend od benevolentnějšího k přísnějšímu posuzování jednotlivých afirmativních programů. Jak však ukazují i poslední rozhodnutí Nejvyššího soudu z 23. června 2003, k němuž se dostaneme níže, přesně zacílené a dobře odůvodněné afirmativní programy zůstávají v USA použitelnými nástroji při budování rozmanité a spravedlivé americké společnosti. Všimněme si nyní dvou kategorií soudních rozhodnutí. Jsou to rozhodnutí vztahující se k použití rasového kritéria při přijímání na vyšší vzdělávací instituce a soudní rozhodnutí ve věci zvýhodnění menšinových firem. (Třetí významná skupina rozhodnutí se týká zaměstnávání a povyšování.)9 Nejde nám zde o úplný právní rozbor těchto rozhodnutí, ale o vystižení základních myšlenkových rámců a postupů uvažování, které mohou být podnětné bez ohledu na specifický právní řád. Shodou okolností se problémem afirmativní akce ve vzdělávání zabývá jedno z nejstarších rozhodnutí Nejvyššího soudu USA i jeho poslední rozhodnutí na tomto poli. Ve slavném případu Regents of University of California v. Bakke (1978) byl Nejvyšší soud konfrontován se systémem kvót používaných při přijímacím řízení na lékařskou fakultu University of California v Davisu. Soud těsnou většinou 5:4 hlasům rozhodl, že postup, který vyčleňoval 16 ze 100 obsazovaných míst pro „znevýhodněné“ studenty náležící k menšinám, byl nezákonný a nařídil univerzitě, aby přijala bělocha Alana Bakkeho na lékařskou fakultu. Bakke, veterán z vietnamské války, nebyl přijat ke studiu, ač výsledky, kterých dosáhl v řádném přijímacím řízení, kterého se účastnil dvakrát, byly objektivně lepší nežli výsledky některých žadatelů, kteří byli přijati ke studiu v rámci menšinové kvóty. Soud sice jednoznačně rozhodl o zamítnutí kvót, problematickou však byla skutečnost, že z něj nevzešlo většinové odůvodnění tohoto rozhodnutí. Čtyři další soudci podpořili názor soudce Powella, který oznámil rozhodnutí soudu, že program je nezákonný. Nepodpořili však tu část jeho rozhodnutí, v níž vyjádřil názor, že z hlediska zajištění různorodého složení studentů na univerzitě je použití rasového kritéria legitimní (argument „různosti“), že pouze systém kvót není legitimním způsobem zohlednění rasy. Tuto

8

Velmi užitečný a aktualizovaný přehled nejvýznamnějších rozhodnutí s odkazy na vlastní texty judikátů lze nalézt na již výše citované webové stránce Elisabeth S. Anderson. Viz výše, pozn. 6.

9

Tuto skupinu rozhodnutí nezmiňuji jak vzhledem k rozsahu textu, tak proto, že pro naše domácím prostředí, kde zatím chybí vůbec základní postupy spravedlivého náboru pracovníků či jejich povýšení, je zatím méně podnětná.

40 SOCIÁLNÍ STUDIA 10, 2003 část jeho rozhodnutí ovšem nepodpořili ani ti soudci, kteří s názorem, že systém kvót je nezákonný, nesouhlasili. Podle jejich náhledu totiž univerzity mohou použít afirmativní akci, aby napomohly k odstranění „společenské diskriminace“.10 Věnujme však chvíli pozornost stanovisku soudce Powella. Přestože nižší soudy se rozcházely v názoru, zda jeho odůvodnění považovat za závazný precedent,11 veřejné i soukromé univerzity v USA, které se rozhodly afirmativní programy zavést, je po čtvrtstoletí přizpůsobovaly kritériím a požadavkům, které uvedl. Podle názoru soudce Powella mohou univerzity praktikovat přijímací řízení, které pozitivně zohlední rasu uchazeče jako jedno z kritérií. Tyto programy však musejí splnit tyto podmínky: (1) rasové kvóty jsou zakázány, (2) všichni žadatelé musí být posuzováni podle stejných kritérií a stejným tělesem, (3) rasa nesmí fungovat jako určující faktor, ale pouze jako „plus“ spolu s řadou jiných faktorů, které mohou univerzity náležitě zohlednit k dosažení cíle, jímž je různorodé složení studentů. Jinými slovy etnická příslušnost může být jedním z kritérií, nikoliv však kritériem jediným či určujícím. (Podle Powella není přesvědčivým státním zájmem, a tedy legitimním cílem náprava dopadů celospolečenské diskriminace; nápravné afirmativní opatření by muselo reagovat na zákonné porušení rovnosti či zákazu diskriminace tím, kdo toto opatření přijímá.) Po 25 letech se Nejvyšší soud USA opět zabýval dvěma případy, které se týkaly přijímacího řízení na Univerzitu v Michiganu. V případě Grutter v. Bollinger et. al. (2003) posuzoval přijímací řízení na Právnickou fakultu této univerzity, jež patří k nejprestižnějším právnickým školám v USA. Postup, který fakulta používala, byl modelován v souladu s rozhodnutím v případu Bakke (resp. s náhledem soudce Powella). Jednalo se o poměrně komplexní stanovení kritérií, které mj. zahrnovaly i posouzení eseje uchazečů na téma, jak přispějí k životě na fakultě a k její „různosti“. Podle vnitřního předpisu fakulty měli ti, kdo rozhodovali o přijetí, přihlížet nejen k testům a předchozím studijním výsledkům, ale i k tzv. měkkým proměnným, mimo jiné i ke zmíněnému eseji. Tento předpis nedefinoval žádoucí „různost“ výlučně jako rasovou různost. Nicméně odkazoval na podporu, kterou univerzita hodlá poskytnout Afro-Američanům, Hispáncům a původním Američanům, kteří by jinak nebyli zastoupeni mezi studenty v náležitém počtu. Tím, že škola přijala ke studiu „podstatnou množinu“ studentů z těchto skupin, chtěla docílit, aby příslušníci menšin byli schopni přispět k charakteru 10 Použitý termín societal discrimination označuje obecné společenské znevýhodnění, které je za-

příčiněno komplexními historickými a ekonomickými okolnostmi, na rozdíl od prokazatelného znevýhodnění určitých osob či skupin na základě konkrétních, identifikovatelných diskriminačních postupů a praktik uplatňovaných veřejnými či soukromými institucemi. v evropském kontextu se nabízí překlad „strukturální diskriminace“, který je používán v dokumentech Rady Evropy.

11 Legitimnost použití rasového (etnického) hlediska, byť i jako jednoho z mnoha kritérií, odmítl

v případě „Hopwood v. State of Texas“ (84 F3d 720, 5th Circ. 1996) Federální odvolací soud pro pátý obvod s tím, že názor soudce Powella není závazným precedentem. Nejvyšší soud se odmítl případem zabývat, a ponechal tak rozhodnutí v platnosti a nižší soudy v nejistotě, která přetrvávala až do nejnovějšího rozhodnutí soudu.


školy i právní profese. Spor iniciovala zamítnutá žadatelka běloška Barbara Grutter s relativně vysokými měřitelnými výsledky v testech, která však přesto nebyla přijata. Soud její stížnost zamítl. Většinou 5:4 hlasů rozhodl, že není nezákonné použít kritéria rasy v přijímacím řízení za účelem zvýšení různorodosti studentského tělesa, která zvýší kvalitu vzdělání. Jinak však soud rozhodl v paralelním případu Gratz et. al v. Bollinger et al. (2003). V tomto případě většinou 6:3 hlasů zamítl postup, který tatáž univerzita aplikovala při přijímacím řízení na jednu z univerzitních škol pro pregraduální studium.12 Zde byla otázka rasového zvýhodnění vzhledem k velkému počtu uchazečů řešena jednoduše tak, že uchazečům z těchto skupin bylo automaticky připsáno 20 z celkového počtu 100 potřebných bodů pro přijetí. Takovýto postup neumožnil požadované individualizované posouzení každé žádosti a automaticky zvýhodnil každého, jakkoli málo kvalifikovaného uchazeče, jen kvůli jeho barvě pleti. V obou případech se soud plně opřel o názor soudce Powella v případu Bakke. Tím posvětil „různost“ jako legitimní důvod afirmativní akce ve vyšším vzdělávání a výzkumu. v případě Grutter soud navíc zdůraznil, že opatření beroucí v úvahu rasu musí být časově omezená. Přitom vyjádřil přesvědčení, že za dalších 25 let jich již k dosažení diskutovaných cílů nebude zapotřebí, čímž fakticky omezil časovou platnost svého rozhodnutí. Soud tedy nevycházel z argumentu spravedlnosti, nýbrž z argumentu užitečnosti či prospěšnosti různorodého složení studentského tělesa. V rozhodnutí soudu přitom hrálo podstatnou roli, že univerzita byla schopna doložit a konkretizovat tvrzení, že různost je prospěšná pro naplnění poslání univerzit, a zvláště pak právnických fakult. Univerzita svá tvrzení podložila empirickými studiemi předních expertů a uhájila tak před soudem tezi, že vzdělávání, které se uskutečňuje v rasově pestrém kontextu, je kvalitativně odlišné a lepší než vzdělání, které se uskutečňuje v homogenním prostředí.13 Případ Bakke zviditelnil problém tzv. „nevinného třetího“, tedy osoby, která utrpí použitím afirmativních postupů prokazatelnou újmu, ač se sama žádné diskriminace 12 Studie univerzita vydala ve svazku The Compelling Need for Diversity in Higher Education. Expert

Testimony of Witnesses for Defendants in Gratz v. Bolinger, Grutter v. Bolinger (1999).

13 Podle závěrů jedné z těchto empirických studií studenti, kteří přicházejí na školu v kritické době

dospívání, se lépe učí a uvažují hlouběji a komplexněji, pokud jsou konfrontováni se studenty z různých prostředí. Tito studenti jsou rovněž lépe motivováni a připraveni k účasti na životě v heterogenní, komplexní a multikulturní demokracii v USA. Podle jiných argumentů rasová diverzita ve vyšším vzdělání působí tím, že boří vzory rasové separace, na které jsou studenti zvyklí z prostředí svých rasově oddělených škol a čtvrtí, jež jsou v USA stále tvrdou realitou. Českého čtenáře úvodu ke studiím, který shrnuje všechny podstatné argumenty, možná překvapí tvrzení, že americká společnost je stejně rasově separovaná nejen jako před zahájením afirmativních akcí, ale i před oficiálním odmítnutím segregace, a že všechna statistická data ukazují, že Američané různých ras žijí odděleně jedni od druhých. Žijí v rozdílných komunitách, chodí do oddělených základních a středních škol a málokdy mají stálý, smysluplný vzájemný kontakt. Jiné empirické studie ovšem prospěšnost rasové různosti zpochybňují. Poukazují např. na spornou metodologii některých průzkumů, které respondenty směřují k dávání politicky korektních odpovědí. (Rotham, S., Lipset, S.M. a Nevitte, N, 2003).

42 SOCIÁLNÍ STUDIA 10, 2003 nedopouštěla. Zůstává však otázkou, zda meze a podmínky navržené soudcem Powellem a uplatněné v případě Grutter skutečně tento problém odstranily, anebo zda více méně znemožnily, aby znevýhodnění bylo prokazatelné. Argumenty i situace úspěšného Bakkeho, i neúspěšné stěžovatelky Grutter byly ve své podstatě stejné. Oba měli měřitelné výsledky dobré. Rozhodly však jiné, z pohledu žadatelů neovlivnitelné okolnosti, především jejich rasová příslušnost. Jak bylo uvedeno, vzorem pro zvýhodnění tzv. menšinových firem při získávání zakázek financovaných z veřejných fondů byl Public Works Employment Act z roku 1977. Přestože ústavnost samotného federálního zákona byla v roce 1980 potvrzena Nejvyšším soudem USA rozhodnutím v případu Fullilove v. Klutznick,14 mnohé ze státních a místních programů pro zvýhodnění minoritních firem, které z principů tohoto programu vycházely, byly později prohlášeny nižšími americkými soudy na nezákonné. Stalo se tak ve světle jiného soudního případu rozhodnutého Nejvyšším soudem USA v roce 1986 – Wygant v. Jackson Board of Education (1986).15 v něm se většina soudu přiklonila k názoru, že zákony znevýhodňující příslušníky většiny musejí být posuzovány podle stejných kritérií jako zákony poškozující menšiny. Soud také potvrdil, že společenská diskriminace sama o sobě nepostačuje k ospravedlnění použití rasových kritérií. Použití rasové klasifikace musí být podloženo prokázáním konkrétní dřívější diskriminace ze strany vládní organizace uskutečňující afirmativní akci. Tento názor Nejvyšší soud stvrdil a rozvinul v dalších rozhodnutích.16 V případu Adarand Constructors, Inc. v. Pena z roku 1995, který byl mnohými považován za zlomové omezení afirmativní akce, pak rozhodl, že federální opatření musejí být posuzována stejně přísně jako opatření přijímaná na nižší úrovni. Musejí tedy splnit požadavky tzv. „přísného testu“: daný program nebo opatření musí směřovat k naplnění „přesvědčivého vládního zájmu“ a musí být „přesně modelován“, aby tento cíl splnil.17 14 Soud vyslovil názor, že federální vláda může vyčlenit určité procento z fondů určených na veřej-

né zakázky pro tzv. menšinové firmy, aby zajistila, že federální fondy nebudou použity tak, aby podporovaly dopady předchozí diskriminace proti menšinovým firmám. Stanovil však rovněž podmínky pro takovéto opatření: (1) vyčlenění nesmí trvat díle než dopady diskriminace, (2) od vyčlenění může být upuštěno, pokud na trhu neoperují dostatečně kvalifikované menšinové firmy nebo požadují neodůvodněně vyšší cenu, (3) existuje postup, který vyloučí, aby se o výhody ucházely firmy, které nebyly diskriminovány, (4) vyčlenění neklade příliš velké břemeno na nevinné ne-minoritní firmy. Rozhodl rovněž, že po prvotní kontrahentech může být požadováno, aby uzavřely subkontrakty na 10 procent subdodávek s minoritními firmami, ač samy tyto firmy se diskriminace nedopouštěly.

15 Případ se týkal zvýhodnění příslušníků menšin, v daném případě učitelů, při propouštění z práce.

Případ je zajímavý i z hlediska „nevinného třetího“. Soudce Powell argumentoval mimo jiné tím, že zatímco záměry při přijímaní nových pracovníků kladou na společnost rozptýlené nároky, uplatněný systém propouštění přenášel celou tíži úsilí o dosažení rasové rovnosti na bedra několika konkrétních jednotlivců.

16 Např. City of Richmond v. J. A. Croson Company z roku 1989. v těchto rozhodnutích hrála pod-

statnou roli také argumentace Nejvyššího soudu, podle které jsou zákonodárci na státní úrovni více omezeni nežli Kongres.


Konkrétně se v případu Adarand jednalo o ústavnost programu ministerstva dopravy, podle něhož dostávaly určité kompenzace firmy, které jako primární smluvní partneři (dodavatelé) státu najaly k realizaci subkontraktů tzv. menšinové firmy. Společnost Adarand, která nebyla menšinovou firmou, podala cenově výhodnou nabídku jednomu primárnímu dodavateli; tento však vybral minoritní firmu, a tak získal dodatečnou finanční kompenzaci od ministerstva. Adarand poté podala žalobu na ministerstvo s argumentem, že jí kontrakt nebyl přidělen na základě rasové klasifikace. Rozhodnutí v případu Adarand, požadující nejpřísnější test pro všechny afirmativní programy, pak vedlo k rozsáhlému přehodnocování federálních programů, které nařídil Bílý dům.18 Ani případ Adarand však neznamenal konec afirmativní akce. Ukázalo se totiž, že existují i programy, které takto přísně nastavené podmínky splňují. Ostatně samotný případ Adarand, který byl vrácen nižším soudům k rozhodnutí s příkazem aplikovat „přísný test“, byl nakonec rozhodnut v roce 2000 tak, že státní pobídky pro kontrahování minoritních firem jako subdodavatelů ve stavebním průmyslu, založené na federálním programu, byly i z hlediska aplikování tohoto testu zákonné. Ačkoli rozhodnutí ve věci veřejných zakázek jsou více než spletitá,19 lze z nich shrnout obecnější kritéria pro posuzování afirmativních programů zaměřených na pomoc menšinovým firmám následovně: (1) zvýhodnění menšinových firem je nápravným opatřením, jehož účelem je odstranit důsledky diskriminace těchto firem při získávání veřejných zakázek v minulosti, (2) podmínkou uplatnění afirmativního programu je však věrohodné doložení existence dřívější diskriminace konkrétní menšiny v konkrétním státu, regionu či městě a v konkrétním oboru podnikání, (3) rozsah zvýhodnění musí být úměrný jak síle diskriminace, tak procentu zastoupení kvalifikovaných menšinových firem v daném oboru, (4) žádné zvýhodnění nemůže být poskytnuto uchazečům bez náležité kvalifikace a (5) pokud program uspěl, musí být změněn nebo ukončen. Ve věci veřejných zakázek je tedy posuzování založeno na jiných východiscích než v případě přijímacích řízení a z těchto premis jsou odvozena i jiná kritéria. Zatímco afirmativní akce při zadávání veřejných zakázek je definována jako akce „nápravná“ a má sloužit odstranění důsledků konkrétní diskriminace a pomyslnému „návratu“ do stavu volné soutěže, afirmativní akce ve školství je definována jako akce „nenápravná“, směřující k dosažení jiného cíle, a sice různosti. Argument „různosti“ je fakticky konglomerátem různých odůvodnění, od morálního přes účelové až po, v jistém smyslu,

17 V evropských podmínkách lze tento postup přiblížit odkazem na test „nezbytnosti v demokratic-

ké společnosti“, který používá Evropský soud pro lidská práva.

18 Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies. White House. July 19,

1995. Tímto prezidentským pokynem měly být mj. zrušeny nebo reformovány všechny programy, které (a) vytvářejí kvóty, (b) vytvářejí preference pro nekvalifikované osoby, (c) vytvářejí obrácenou diskriminaci, (d) pokračují poté, co byl splněn jejich cíl – vytvoření rovných příležitostí.

19

Nepřehlednost je dána mj. i tím, že v USA bylo nutné řešit otázku, zda se na federální a státní, případně místní veřejné kontrakty vztahuje stejně přísný test posuzování.

44 SOCIÁLNÍ STUDIA 10, 2003 estetické. Jistá amorfnost a mnohoznačnost pojmu „různosti“ byla i důvodem, proč Nejvyšší soud stanovil pro dosahování různosti pomocí rasové preference předem časové omezení. Přesto však lze v obou kategoriích případů nalézt společné prvky, jež můžeme v obecnější rovině shrnout do několika tezí. (1) Konkrétní afirmativní opatření nemůže být odůvodněno pouze obecnou společenskou diskriminací existující v minulosti či jejími současnými důsledky, jako je např. celkově špatné postavení určité menšiny, (2) opatření, které jakýmkoli způsobem přihlíží k rase, resp. etnicitě, musí mít přesně stanovený cíl, který je dostatečně přesvědčivý a konkrétní, (3) stanoveného cíle nelze dosáhnout účinně alternativními, „barvoslepými“ opatřeními, (4) opatření musí být navrženo tak, aby minimalizovalo dopady na nevinné strany, (5) opatření musí být flexibilní a komplexní, aby naplnilo stanovený cíl, a (6) musí být časově omezeno nebo podrobeno revizi, aby nepokračovalo poté, co byl cíl naplněn. Tyto základní teze pak platí pro všechny kategorie opatření, bez ohledu na to, zda se opírají o argumenty spravedlnosti nebo užitečnosti.

Hledání alternativ Afirmativní akce a její výsledky byly podrobovány vážné analýze a kritice nejen na rovině morální, ale také na rovině sociální. Zatímco argumenty vycházející z morálky, zůstávají na obou stranách „barikády“ po desetiletí v zásadě stejné, argumenty zohledňující sociální prospěšnost se v čase mění. Kritikové poukázali na celou řadu domnělých či empirickými studiemi dokládaných negativních společenských dopadů: stigmatizaci těch, co z afirmativních akcí profitovali, nebo malou úspěšnost menšinových studentů na vysoce prestižních školách, kteří by na průměrnějších školách mohli lépe uspět. Objevily se i studie dokazující, že přijímání méně kvalifikovaných policistů z řad menšin má negativní dopad na hladinu kriminality. K hledání alternativ přispěl také jeden ze závažných závěrů těchto kritik, a sice zjištění, že afirmativní akce pomáhá spíše středním vrstvám a elitám nežli těm skutečně znevýhodněným. Ačkoli se od počátku 60. let v USA díky afirmativní akci zvýšil podíl černých občanů USA mezi „profesionály“, tedy kvalifikovanými a dobře placenými zaměstnanci, manažery a podnikateli, ve stejné době došlo k drastickému úpadku jiné afroamerické populace – chudých obyvatelů vnitřních měst. v rovině sociologických zkoumání tuto skutečnost jako jeden z prvních doložil afroamerický harvardský sociolog William Julius Wilson. Podle Wilsonových závěrů: „Příslušníci menšin z nejvíce znevýhodněných rodin jsou většinou velmi nízce zastoupeni mezi těmi ze své rasové skupiny, kteří nejvíce těží z preferenčního postavení v přijímacím řízení na vysokou školu, při přijímaní do výnosného zaměstnání nebo v profesionálním postupu. Politiky afirmativní akce tak většinou posilují příležitosti zvýhodněných, aniž by přiměřeně řešily problémy znevýhodněných ... jen málo obyvatel ghett městských center mělo užitek z afirmativní akce.“ (Wilson, 1997:197) Podle Wilsona to dokazuje, že problém znevýhodněných není redukovatelný na problém rasového soužití a předchozí rasové diskriminace. Proto by se k problému zne-


výhodněných menšin mělo přistupovat především jako k problému sociálně-ekonomickému. Afirmativní akce by podle něj neměla být zacílená rasově, nýbrž měla by se řídit stupněm frustrace základních potřeb a třídním postavením. Wilson proto místo klasicky pojaté afirmativní akce doporučuje sociální „programy na vyrovnávání příležitostí“ (affirmative opportunity programs), z nichž by ovšem menšiny měly „disproporční“ prospěch, neboť jsou ve zvýšené míře postiženy znevýhodněními, jako je nízký příjem, čtvrti sužované zločinem, rozpadlé rodiny, nevhodné bydlení, nedostatečné vzdělání, kulturní a jazykové odlišnosti. k podobným závěrům dospěli i další badatelé. Spojujícím cílem těchto úvah je potřeba zacílit pomoc na skutečně znevýhodněné, a nikoli menšinové elity.20

„Pozitivní opatření“ v rámci EU Ve svobodných evropských zemích se úvahy o afirmativních opatřeních rozvíjely v jiném kontextu. Žádná z evropských zemí se nepotýkala s tak závažnými rasovými problémy jako USA. Na druhé straně v Evropě sehrávala výraznější roli otázka rovnosti žen.21 i první opatření k dosahování rovnosti a odstraňování diskriminace v rámci Evropských společenství, opřená o příslušná ustanovení zakládajících smluv, se týkala pouze rovnosti pohlaví, a to navíc pouze v oblasti zaměstnání.22 Jiné formy diskriminace, např. na základě rasy, věku či postižení, nebyly zakládajícími smlouvami Evropského společenství zakázány.23 Změna nastala teprve Amsterdamskou smlouvou přijatou v roce 1997, která v novém čl. 13 dala Radě zmocnění k přijímání opatření k potírání diskriminace založené na pohlaví, rasovém nebo etnickém původu, náboženství, postižení, věku nebo sexuální orientaci.24 V roce 2000 přijala Rada na základě čl. 13 směrnici, která implementuje zásadu rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasový nebo etnický původ (tzv. Rasová směrnice).25 Tato směrnice obsahuje v čl. 5 rovněž ustanovení o pozitivních opatřeních („positive

20 Podle afroamerického harvardského ekonoma Glenna Louryho má být těžiště rasově zacílených

programů přeneseno z přerozdělování statků a pozic na schopnosti dosahovat tyto statky a pozice. Tyto programy mají být zaměřeny na skutečně znevýhodněné, tj. chudou a nižší střední vrstvu.

21 Afirmativní akce jako prostředek k prosazení rovnosti žen má rovněž původ v USA. v 70. letech

minulého století se zde rodící se feministické hnutí inspirovalo mechanismy známými z afirmativní akce ve prospěch rasových menšin.

22 Jednalo se o čl. 119 (poději 141) Smlouvy o založení ES, který požadoval, aby muži a ženy do-

stávali za stejnou práci stejnou mzdu. Evropský soudní dvůr však toto ustanovení interpretoval účelově a široce.

23 Výjimkou je specifický zákaz diskriminace na základě státního občanství, pokud jde o občany

zemí EU. Tento zákaz je úzce spjat s uskutečněním projektu volného pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu.

24 Takováto opatření musejí být přijata jednomyslně. Smlouvou z Nice byl čl. 13 doplněn o nový

odstavec, který činí výjimku z pravidla jednomyslnosti pro přijímání tzv. „motivujících opatření“ k odstranění diskriminace nevyžadujících harmonizaci národních předpisů.

46 SOCIÁLNÍ STUDIA 10, 2003 action“). Čl. 5 stanovuje, že „s ohledem na zajištění plné rovnosti v praxi nebrání zásada rovného zacházení žádnému členskému státu, aby zachoval nebo zavedl zvláštní opatření či kompenzaci nevýhod spojených s rasovým nebo etnickým původem“. Článek je nutné číst a vykládat ve spojení s definicí „rovného zacházení“ a diskriminace, které jsou ve směrnici obsaženy. Rovné zacházení je definováno negativně, jako absence přímé či nepřímé diskriminace. K přímé diskriminaci dochází, když je s jedincem nakládáno méně příznivě než s jiným ve srovnatelné situaci na základě jeho rasového nebo etnického původu. Nepřímá diskriminace pak nastává, když formálně neutrální opatření, kriterium nebo praxe přináší osobám určitého rasového anebo etnického původu zvláštní nevýhodu ve srovnání s ostatními, aniž by toto kriterium či opatření byly objektivně odůvodněny legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení byly přiměřené a nezbytné. Je zřejmé, že směrnice nás zavádí do poněkud jiné myšlenkové krajiny než je svět americké afirmativní akce, když vedle pojmů „diskriminace“ a „pozitivní opatření“, jež bychom mohli přiřadit k americkým protějškům, operuje i s konceptem „nepřímé diskriminace“. Nejasný je vztah tří citovaných ustanovení a konceptů. Znění definice přímé diskriminace, která neobsahuje „korektivní výjimku“ na rozdíl od diskriminace nepřímé, naznačuje, že přímá diskriminace, tedy znevýhodnění s poukazem na rasu, je absolutně zakázána. Čl. 5 však povoluje specifická opatření ve prospěch znevýhodněných skupin. Oba články jsou slučitelné potud, pokud tato zvláštní opatření ve prospěch příslušníků jedné etnické skupiny neznevýhodní jinou etnickou skupinu, resp. některé její příslušníky. Znamená to však, že jsou absolutně zakázána všechna pozitivní opatření, pokud, byť nepatrně, znevýhodní příslušníky skupiny jiné skupiny (např. majoritní)? Představme si například, že právnická fakulta realizuje zvláštní přípravný kurz ke složení přijímacích zkoušek pro Romy, jiným uchazečům nepřístupný. Předpokládejme dále, že absolvování kurzu má na úspěch u zkoušek jen dílčí vliv, ale že tento vliv je prokazatelný. Má být takovýto postup zcela zakázán, protože se zde jedná o přímou diskriminaci, když uchazečům o studium, kteří přináleží k majoritní české většině, byla možnost absolvování kurzu odepřena? Anebo má být tento postup chápán jako pozitivní opatření a rasová definice zde není důležitá? Anebo, jak napovídá intuice, by měl být tento program podroben nějakému přísnějšímu zkoumání, např. podle kritérií stanovených pro „povolenou“ nepřímou diskriminaci (tj. program je objektivně odůvodněn legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení jsou přiměřené a nezbytné.) K tomu směrnice nedává jasný návod. Je zřejmé, že přesnou interpretaci přinese až judikatura Evropského soudního dvora, podobně jako tomu bylo v případě pozitivních opatření pro dosahování rovnosti mezi pohlavími. Tato judikatura naznačuje, že i v rámci EU, podobně jako v USA, musejí být pozitivní opatření posuzována nejen z hlediska potřebnosti a účinnosti, ale také 25 Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatement

between persons irrespective of racial or ethnic orgin. OJ L 180, 19. July 2000, s. 22–26.


z hlediska svých dopadů na třetí strany. Evropský soudní dvůr tak například rozhodl v roce 1995 při svém prvním afirmativním případu Kalanke v. město Brémy, že absolutní přednost, která byla automaticky dána ženské kandidátce na povýšení před jejím stejně kvalifikovaným mužským kolegou, jde nad rámec možných opatření k rozvoji rovných příležitostí pro muže i ženy.26 v rozhodnutí v pozdějším případu Marschall v. Severní Porýní-Vestfálsko z roku 1997 se ovšem soud spokojil s poněkud nejasně formulovanou výjimkou z pravidla automatické přednosti pro stejně kvalifikované uchazeče ženského pohlaví.

České pojetí vyrovnávacích postupů Prvním českým politickým dokumentem, který dokládá pronikání myšlenky afirmativní akce na českou půdu ve spojitosti s hledáním cest, jak napomoci Romům k lepšímu postavení ve společnosti, je tzv. Bratinkova zpráva z roku 1997. Tento vládní dokument představuje bod obratu v celospolečenské reflexi soužití většinové společnosti s Romy. Podnětem k jejímu přijetí se stala masová emigrace Romů z České republiky, která začala ohrožovat základní zájmy a politické cíle české společnosti.27 Samotná zpráva i usnesení k ní přijaté je formulováno v liberálním duchu. Konstatuje sice existenci „závažných, historicky vzniklých handicapů, které brání většině příslušníků romské populace v plnohodnotném zapojení do života společnosti a které nejsou tito schopni překonat pouze vlastními silami“, vidí však hlavní příčinu závažných problémů Romů především v nízké adaptabilitě podstatné části této menšiny na transformační procesy. Vládní usnesení ujišťuje, že pomoc státu „nesmí a nebude představovat zvýhodňování jedné skupiny obyvatelstva před jinými“.28 Vlastní zpráva však již uvádí stručnou informaci o afirmativní akci v USA. Podíváme-li se dále na úkoly uložené jednotlivým resortům ke zlepšení situace Romů, zjistíme, že některé z nich by se daly považovat za pokyny k uskutečnění afirmativních programů. Je to např. pokyn ministru vnitra, aby zajistil maximální přístup romských uchazečů ke studiu na středních policejních školách či výzvu k nacházení možnosti pro využití firem zaměstnávajících romské občany při zadávání zakázek v rámci resortů ministerstva zemědělství a životního prostředí. Zmínku si zaslouží i pokyn ministru pro místní rozvoj k realizaci podpory programů bydlení, přičemž na uskutečňování těchto projektů a na rozhodování o přidělování bytů se mají podílet místní romské organizace a firmy.29 26 Soud zde rozhodoval o interpretaci Směrnice o rovném zacházení mezi muži a ženami č. 706/

207/EES, konkrétně její čl. 2(4), který zní: „Tato směrnice není na úkor opatření k rozvoji rovných příležitostí pro muže i ženy, zejména odstraňováním existujících nerovností postihujících příležitosti žen v oblastech uvedených v čl. 1(1) (tj. přístup k zaměstnání včetně služebního postupu, přístup k odborné přípravě, pracovní podmínky).

27 Zpráva o situaci romské komunity v České republice a opatření vlády napomáhající její integraci do společnosti. Zprávu vzala vláda na vědomí usnesením č. 686 ze dne 29. října 1997. 28 Tato věta nemusí ovšem nutně naznačovat postoj k afirmativní akci. Spíše odkazuje k jednání

minulého režimu, kdy politiku tlumení sociálních problémů vnímala většinová společnost často jako zvýhodňování Romů.

48 SOCIÁLNÍ STUDIA 10, 2003 Ve srovnání s Bratinkovou zprávou představuje jistý posun Koncepce politiky vlády vůči příslušníkům romské komunity, napomáhající jejich integraci do společnosti přijatá v dubnu 1999 sociálně demokratickou vládou, která navazuje na příslušnou část jejího programového prohlášení.30 V tomto dokumentu se uvádí, že vláda ve snaze dosáhnout bezproblémového soužití většinové společnosti a romské komunity „přijímá takovou koncepci politiky, jejíž důsledná aplikace povede k nápravě pochybení a křivd způsobených stoletími diskriminace i chybnou politikou vlád minulých“. Nápravy má být dosaženo jak úsilím o odstranění existujících projevů diskriminace, tak přistoupením k „vyrovnávacím akcím, s perspektivou dosáhnout cíle této akce do roku 2020“. Vyrovnávací akce neměla být zaměřena výlučně na příslušníky romské komunity, ale jak je to v dokumentu poněkud vágně formulováno, na „občany, kteří jsou v situaci, kterou vláda přesně nazve.“ Koncepce z roku 1999 tak vykazovala ve vztahu cíle a jeho odůvodnění jistou rozpornost. Na jedné straně jsou cíle opatření sociální – zvláštní pomoc má být nasměrována k příslušníkům skupin ve svízelném postavení a bez rasového vymezení, „aby zahrnula všechny potřebné“; na druhé straně je přijetí „vyrovnávacích akcí“ implicitně odůvodněno nutností nápravy historických křivd a diskriminací Romů. Tuto rozpornost lze vysvětlit jako vědomý pokus o třídně definovanou afirmativní akci ve smyslu Wilsonově. Problém ovšem spočívá v tom, že další dokumenty nebyly schopny přesně definovat cílové skupiny a vytvořit přiměřené nástroje jejich podpory. Příkladem může být pojem „osoby obtížně umístitelné na trhu práce“, který je používán pracovními úřady. Tento pojem je tak široký (zahrnuje například i ženy vracející se z mateřské dovolené či lidi v předdůchodovém věku), že se prakticky nemohl stát východiskem pro zacílená a účinná sociální opatření pro zvýšení zaměstnanosti Romů. Pokusy o jeho konkretizaci ve vztahu k Romům a vytvoření zacílených politik zvyšování zaměstnanosti však zatím ztroskotaly. Na koncepci z roku 1999 navázaly pak její rozpracovaná verze z roku 2000 a „revidované“ verze z roku 2002 a 2003 s tím, že určitý výraznější koncepční posun znamenala verze z roku 2002, který zůstal zachován i v koncepci roku 2003. Stěžejní roli v ní hraje myšlenka tzv. „vyrovnávacích postupů“. Je jí věnována 4. kapitola Koncepce, která 29

30

Realizace tohoto úkolu byla zahrnuta do Programu podpory výstavby nájemních bytů a technické infrastruktury na rok 1998. (Sdělení ministerstva pro místní rozvoj č. MRO1/98.) v souvislosti s problematikou zvýhodnění romských firem je zajímavé uvést, že program stanovoval, že v případě řešení potřeb bydlení romských rodin bude podmínkou při veřejné soutěži, že firma bude ještě před zahájením výstavby ochotna pro vlastní výstavbu zaměstnat občany romské národnosti (přednostně z řad budoucích uživatelů bytů), popř. tyto občany již zaměstnává. V Programovém prohlášení z podzimu 1998 se uvádí, že občanský princip jako základ řešení problému soužití majoritní části společnosti s romskou menšinou bude doplňován specifickými programy určenými pro romskou menšinu v těch případech, kdy dosavadní handicapy nelze překonat přístupy uplatňovanými vůči společnosti jako celku.


svým rozsahem zabírá téměř třetinu textu zprávy. Vedle úvodu zahrnuje pojednání o vyrovnávacích postupech ve vzdělání, zaměstnání, v sociální a zdravotní péči a v bydlení. Koncepce nenabízí přímou definici vyrovnávacích postupů. Uvádí se v ní, že „kromě trvalého úsilí o odstranění rasové diskriminace ... je nutno rozvíjet i vyrovnávací postupy zaměřené na osoby, které jsou ve znevýhodněné situaci z různých sociálních a historicky podmíněných důvodů, přičemž toto vymezení není omezeno jen na příslušnost k romské komunitě. ... Zastavit společenský propad romských komunit lze pouze vyrovnávacími postupy, jež budou sledovat jako hlavní cíl integraci romských komunit a získávání ekonomické soběstačnosti jejich členů. Z cíle vyrovnávacích postupů vyplývají i vhodné prostředky, jimiž jsou především aktivity vedoucí ke zvýšení vzdělanostní úrovně a profesní kvalifikace.“ (Koncepce 2003:10) Strategie dále opakuje, že „při vyrovnávacích postupech nejde vláda cestou kvót, které by určovaly počty Romů v určitých zaměstnáních nebo mezi uchazeči o studium, ale cestou cílené asistence, která umožní těmto osobám překonat znevýhodnění a vyrovnat se s požadavky na ně kladenými“. (Tamtéž) Otázka přijatelnosti a mezí afirmativní akce je vyřešena jednoduše tvrzením, že vyrovnávací postupy směřující k překonání historicky vzniklého znevýhodnění jsou výslovně povoleny jak mezinárodními smlouvami, tak právem EU. V části vyrovnávací postupy ve vzdělání pak Koncepce uvádí „metody cílené asistence“, jako jsou přípravné třídy pro děti ze sociokulturně znevýhodněného prostředí a využívání vychovatelů-asistentů učitele. Pojednává dále i o celé škále opatření, jako je např. příprava učitelů, projekt škol s celodenním programem nebo transformace zvláštních škol. V závěru pak uvádí, že další prioritou je umožnit romským studentům, včetně sociálně slabých, dosažení středoškolského vzdělání a zmiňuje program podpory romských žáků středních škol, který má „jednoznačně vyrovnávací (afirmativní) charakter“. Obdobně pak v části vyrovnávací postupy v zaměstnání uvádí jako příklad rekvalifikační kurzy a kurzy připravující Romy pro práci v policii. Pouze jako námět k úvaze je uvedeno „zvýhodňování subjektů zaměstnávajících Romy (resp. osoby obtížně umístitelné na trhu práce)“ s tím, že se nepodařilo dosáhnout meziresortní shody o náležitosti zvýhodňování i jeho formě. Jako jednu ze zvažovaných forem materiál uvádí i zvýhodnění firem při zadávání veřejných zakázek. Kapitolka o vyrovnávacích postupech v sociální oblasti a zdravotnictví pak uvádí terénní sociální práci působící v nejohroženějších romských komunitách a kapitolka o vyrovnávacích postupech v bydlení zmiňuje plánovaný projekt „podporovaného bydlení“, jehož součástí je i poskytování sociálních služeb. Je zřejmé, že koncept „vyrovnávacích postupů“ je značně široký, až bezbřehý. Kladnou stranou přístupu, jehož pojítkem je prvek „cílené asistence“, je bezpochyby to, že klade důraz na „pomoc potřebným“, což je společensky široce akceptované východisko. (Ten, kdo zvláštní pomoc, např. zařazení dítěte do vyrovnávací třídy, rekvalifikaci či asistenci terénního pracovníka, nepotřebuje, nemá důvod k závisti a ani se necítí pomocí ohrožen.) Na druhé straně však široký, „překlenovací“ koncept vyrovnávacích postupů stírá hranice mezi opatřeními různé povahy, např. sociální prací, institucionálními reformami a afirmativními opatřeními v užším smyslu (existujícími i zvažovanými), které směřují k (pře)rozdělení výhod, statků či šancí právě s přihlédnutím k etnickému původu.

50 SOCIÁLNÍ STUDIA 10, 2003 Přitom na rozdíl od sociálních či institucionálních reforem, tedy vyrovnávacích postupů v širokém slova smyslu, preferenční afirmativní opatření vyvolávají právní a morální dilemata známá ze zahraničních kontextů. Koncept vyrovnávacích postupů tato dilemata činí méně patrnými, ale neřeší je. Je pravdou, že takovéto postupy jsou zatím uplatňovány jen ve velmi omezeném rozsahu. Striktně vzato, jediným vládním afirmativním programem je zmíněný program poskytování finanční podpory romským žákům středních škol. Finanční podpora spočívá v poskytnutí prostředků na částečnou úhradu školného, ubytování, stravování a učebních pomůcek. Celkem získává ročně podporu až 2500 středoškoláků – Romů.31 Avšak právě tento program názorně ukazuje, že únik před tvrdými morálními dilematy do měkké rétoriky cílené pomoci může být ošidný. Oficiálním cílem programu je prostřednictvím finanční podpory umožnit romským žákům středních škol pokračovat či zahájit studium, kterého by se jinak ze sociálních důvodů museli vzdát. Pokud chápeme opatření jako opatření odstraňující sociální znevýhodnění, pak bychom museli považovat za nepřijatelné, aby z něj byly vyloučeni jiní studenti, stejně sociálně znevýhodnění, podobně jako bychom odmítli vyloučení dítěte přistěhovalců z převážně romské přípravné třídy. To spíše naznačuje, že cíle opatření jsou širší a že spočívají mj. na argumentu reprezentativnosti, který vidí existenci vzdělané romské vrstvy jako nezbytnou podmínku řádného fungování demokratických institucí. Vedeni takovouto vizí bychom ovšem měli podrobněji bádat, zda je žádoucí podporovat romské studenty všech škol (např. uměleckých) anebo zda se soustředit pouze na určitý vzdělávací sektor. Tato úvaha nechce napadat snad jediný fungující afirmativní program. Chce jen ukázat, že afirmativním programem nemůže být jakékoli dobře míněné opatření, na které se podaří sehnat peníze. Afirmativní akce v užším slova smyslu, chápána jako odchylka od toho, co je za ideálních podmínek správné a dobré, nemůže mít jako jediné měřítko účinnost. Existuje celá řada faktorů, jež musejí být zváženy. Vedle faktorů skutečné a nikoli pouze předpokládané užitečnosti je to především respektování vyšších právních norem, ať již ústavních nebo evropských. Z tohoto hlediska jsou např. plané diskuse o zvýhodnění menšinových firem, které přehlížejí, že zadávání veřejných zakázek je již regulováno normami EU a že bude užitečné diskutovat pouze o možných variantách, pokud vůbec existují. Bádání nad přípustnými mezemi afirmativní akce přitom nemusí být – z hlediska problémů majoritní společnosti – pouhým nutným zlem. Pokus o stanovení výjimek totiž nutně vyvolává otázku definice základního pravidla. Možná že ke svému údivu zjistíme, že společnost takové pravidlo vůbec postrádá. V Česku je to například typický stav charakterizující oblast zaměstnávání, kdy i veřejné instituce mohou přijímat nové zaměstnance bez výběrového řízení a aniž by uvolnění místa jakýmkoli způsobem zveřejnily.

31 V roce 2000 bylo podpořeno 900 Romů – středoškoláků; v roce 2001 1531 a v roce 2002 2500.

Závěr


Metody a způsoby, kterými jsou afirmativní akce ve prospěch příslušníků historicky znevýhodněných, včetně žen, posuzovány v USA a v rámci EU, mohou být pro Českou republiku prospěšným východiskem pro politické analýzy stávající situace i pro formulování účinných společenských opatření ve vztahu k Romům. Mohou napomoci najít úzkou stezku mezi močálem „jiné diskriminace“ a cestou, po níž lze dojít do země, kde je různost obecně přijímanou hodnotou, obohacující všechny. Tváří v tvář zneklidňujícím společenským trendům ukazujícím k probíhající segregaci společnosti nezbývá než věřit, že ona krajina není utopií.

Knihy a studie

Barša, P. (1999). Politická teorie multikulturalismu. Brno: CDK Crawford, C. (1995). Affirmative Action as Racial Preference: Six Objections and an Alternative. Http://www.debatingracialpreference.org/PREFACE.htm. Curry, G. E. (1996). The Affirmative Action Debate. Reading: Addison–Publishing Company, Inc. Deflorian, L. A. (1996). The Dilemma of Affirmative Actions: a Comparison of European Community Law and the American Experience. In I. Cameron, A. and Simoni (Eds.), Dealing with European Integration (s. 87–122). Uppsala: Justus. Haubertová, D. (2002). Přijímání opatření pozitivní diskriminace v případě vzdělávání Romů v České republice (Inspirace Velkou Británií. In Čabanová, B. (Ed.), Konsolidace vládnuti a podnikání v České republice a Evropské unii. Příspěvky z konference konané ve dnech 31.10.–2.11.2002. Praha: Matfyzpress. Kamín, T. (2001) Affirmative Action – obrácená forma diskriminace. Časopis pro právní vědu a praxi. Roč. 9, č. 4, s. 378–384. Kamín, T. (2000). Affirmative Action. Lidská práva. Roč. 3, č. 3, s. 21–31. Loury, G. C. (7 October 1997). The Dividend Society and the Democratic Idea. University Lecture. Boston University. Rosenfeld, M. (1991) Affirmative Action and Justice. New Haven: Yale University Press. Rothman, S., Lipset, S. M. and Nevitte, N. (2003). Racial Diversity Reconsidesred. The Public Interest. Spring 2003. http://www.thepublicinterest.com/archives/2003spring/ article2.html Sowell, T. (8 June 1996). The Other Side of Affirmative Action. Jewish Word Review. Turner, R. (1990). The Past and the Future of the Affirmative Action. New York, Westport, London: Quorum Books. University of Michigan. (1999). The Compelling Need for Diversity in Higher Education. Expert Testimony of Witnesses for Defendants in Gratz v. Bollinger, Grutter v. Bollinger. http://www.umich.edu/%7Eurel/admissions/legal/expert/index.html Wilson, W. J. (1987) The Truly Disadvataged. The University of Chicago Press. Wilson, W.J. (1997). When the Work Disapears. The World of the New Urban Poor. New York: Vintage Books.

Vládní dokumenty

Affirmative Action Review. Report to the President. 1995. Congressional Research Service. The Library of Congress. 1995. Federal Laws and Regulations Establishing Preference Based on Race, Ethnicity or Gender. Washington, D.C.

52 SOCIÁLNÍ STUDIA 10, 2003 Ministerstvo vnitra. (2002). Informace o činnosti Komise ministra práce a sociálních věcí ČR k realizaci opatření na podporu zaměstnanosti obtížně umístitelných osob na trhu práce se zřetelem na romskou komunitu. Vláda ČR. (1997). Zpráva o situaci romské komunity v České republice o opatřeních vlády napomáhající její integraci do společnosti. (Tzv. „Bratinkova zpráva“) Vláda vzala zprávu na vědomí usnesením č. 686/1997. Vláda ČR. (1999). Koncepce politiky vlády vůči příslušníkům romské komunity, napomáhající jejich integraci do společnosti. Schválena usnesením vlády ze dne č. 279/1999. Vláda ČR. (2000). Koncepce politiky vlády vůči příslušníkům romské komunity, napomáhající jejich integraci do společnosti. Schválena usnesením vlády č. 599/2000. Vláda ČR. (2002) (první aktualizovaná) Koncepce romské integrace. Schválena usnesením vlády č. 87/2002. Vláda ČR. (2003) (druhá aktualizovaná) Koncepce romské integrace. Schválena usnesením vlády č. 243/2003. Vláda ČR. (2000). Zásady poskytování účelových dotací z položky Podpora projektů „Integrace romské komunity“ kapitoly Všeobecná pokladní správa zákona č. 58/2000 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2000. Schváleny usnesením vlády č. 368/2000.

Soudní rozhodnutí

Regents of the University of California v. Bakke, 438 U. S. 265 (1978). Fullilove v. Klutznick, 448 U.S. 448 (1980). Wygant v. Jackson Board of Education, 476 U.S. 267 (1986). City of Richmond v. J. A. Croson Co., 488 U. S. 469 (1989). Adarand Constructors, Inc. v. Pena, 515 U. S. 200 s (1995). Adarand Constructors, Inc. v. Rodney Slater, 2000 Colo. J.C.A.R. 5574 (10th Cir., 2000). Grutter v. Bollinger, et al. Supreme Court of the U.S. No. 02–241. Argued April 1, 2003. Decided June 23, 2003. Gratz et al. v. Bolinger et al. Supreme Court of the U.S. No. 02–516. Argued April 1, 2003. Decided June 23, 2003. Kalanke v. Freie Hansestadt Bremen, C–450/93, ECR (1995) I–3051.

AFIRMATIVNÍ AKCE: JINÁ DISKRIMINACE, ANEBO CESTA K RŮZNOSTI?

Recommend Documents