Aan de Minister van Justitie
De heer Dr. E.M.H. Hirsch Ballin Postbus 20301 2500 EH Den Haag
Datum
12-6-2008
Uw kenmerk
5527700/08/6
Ons kenmerk
RL/PS/2008/
Bijlage(n)
2
Onderwerp
Advies over opzet van het Integraal afwegingskader beleid en wetgeving
Geachte heer Hirsch Ballin, In uw adviesaanvraag van 19 februari 2008 stelt u drie specifieke vragen die betrekking hebben op de ontwikkeling en de werking van het Integraal Afwegingskader beleid en wetgeving (IAK). U sluit hiermee aan op een nieuwe adviesrol die wij op grond van ons nieuwe instellingsbesluit zullen krijgen. Uw vragen komen in het kort neer op het volgende. 1. 2. 3.
Worden de aspecten die de kwaliteit van wetgeving bepalen, voldoende
geïnstrumenteerd door de bestaande toetsen?
Is een stappenplan of voorkeursvolgorde met betrekking tot alternatieven in wetgeving
wenselijk en zo ja, hoe zou die er uit moeten zien?
Wat zijn concrete aanbevelingen voor de inrichting van een verantwoordings- en
toetsingsprocedure om te zorgen dat het IAK en de instrumenten daarvan daadwerkelijk in het proces van beleidsvorming en wetgeving verankerd worden?
Voordat we deze vragen zullen beantwoorden maken we graag vier algemene opmerkingen. Ten eerste merken wij op dat de term “integraal afwegingskader” voor verwarring zorgt doordat het dikwijls een associatie oproept van een geautomatiseerd beslissysteem terwijl het gaat om een analysekader voor het toetsen van effecten en alternatieven.
Ten tweede hebben wij een onafhankelijke positie en rol. Dit betekent dat wij van harte
participeren in de IAK-werkgroep, maar tegelijkertijd dat wij ons niet bij voorbaat gebonden achten aan het resultaat van deze gezamenlijke inspanning. Dit betekent bovendien dat wij kunnen adviseren over aspecten die niet rechtstreeks voortvloeien uit uw vragen.
Ten derde zijn er bijna vier maanden verstreken sinds wij uw adviesaanvraag hebben ontvangen. Wij hebben onze reactie op uw adviesaanvraag enige tijd aangehouden in afwachting van
1
concretere resultaten uit de IAK-werkgroep. Bovendien hebben wij extern onderzoek laten
uitvoeren naar de werking van de belangrijkste regeldruktoetsen. Het onderzoek bevindt zich op dit moment in de afrondende fase en zal binnenkort aan u worden toegezonden. Wij hebben in ons advies al gebruik gemaakt van bevindingen uit dit onderzoek.
Ten vierde zijn wij van mening dat uw inspanning op het terrein van het IAK een goede tussenstap is, maar niet het einddoel. Het einddoel zou volgens ons moeten bestaan uit een volledig systeem waarmee alle relevante effecten in kaart worden gebracht en getoetst en waarmee alternatieven kunnen worden afgewogen. Volgens ons kunnen hierdoor veel onnodige (maatschappelijke)
kosten na inwerkingtreding van wetgeving worden voorkomen. Wij denken aan een Regulatory Impact Assessment (RIA), zoals die al wordt toegepast in het Verenigd Koninkrijk en door de
Europese Commissie. In bijlage 1 geven wij een uitgebreide beschrijving van het systeem dat wij
voor ogen hebben. In bijlage 2 treft u onze visie op de fasering van de werkzaamheden om in 2011 tot een RIA te komen.
Wij adviseren een effectief RIA-systeem in Nederland te introduceren. Wij adviseren om te streven naar invoering hiervan per 2011. Ad. 1
Worden de aspecten die de kwaliteit van wetgeving bepalen voldoende geïnstrumenteerd
1a
Aanbrengen van focus
door de bestaande toetsen?
Wij dringen erop aan om meer focus aan te brengen in het IAK. Op dit moment streeft u naar een brede opzet met zoveel mogelijk aspecten. Voor de werkbaarheid van het afwegingskader in de praktijk is (politieke) prioriteitstelling noodzakelijk.
Voor de prioriteitstelling is het cruciaal om onderscheid te maken tussen twee categorieën van
toetsen. De eerste categorie gaat over conformiteit met hoger recht en wetstechnische eisen uit de Aanwijzingen voor de regelgeving. De tweede categorie betreft beleidsinhoudelijke
afwegingen. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van een kosten-baten afweging, waaronder de administratieve lasten, andere bedrijfseffecten, milieu-effecten, enzovoort.
Toetsen uit de eerste categorie moeten altijd worden uitgevoerd. Toetsen uit de tweede categorie ontlenen hun nut vooral aan het politieke belang dat eraan wordt gehecht. Bij de tweede categorie kan volgens ons daarom een focus worden aangebracht door onderwerpen en
wetgevingsprogramma’s die prioriteit hebben binnen het coalitieakkoord in het IAK op te nemen. Wij adviseren om meer focus aan te brengen in het IAK door een keuze te maken welke effecten in dit kader moeten worden getoetst.
2
1b
Verbetering van de analyse
De huidige aanpak van de werkgroep IAK is onvoldoende. In aanvulling op het opsporen van lacunes en overlap moet volgens ons ook een grondige analyse worden gemaakt van de be-
staande toetsen, zowel wat betreft opzet als wat betreft werking. Hoe werken de huidige toetsen, op welke onderdelen voldoen ze niet en wat is er nodig om de bestaande toetsen te verbeteren? Deze analyse is noodzakelijk om te kunnen komen tot een afwegingskader dat daadwerkelijk werkt. Het IAK zal immers mede op basis van reeds bestaande toetsen worden opgebouwd.
Wij wijzen erop dat in meerdere onderzoeken wordt gewezen op diverse gebreken in de opzet en de werking van de bestaande toetsen.1 Kort noemen we vier gebreken:
-
Aard van de toetsing: de reikwijdte van de toetsvraag is beperkt en niet alle vormen van
regelgeving, bijvoorbeeld ministeriële regelingen, vallen onder de toetsing.
-
Procedure: de toetsing vindt op een laat moment plaats en verantwoordelijkheid voor de
-
Kennis: er is onvoldoende kennis, bijvoorbeeld van de uitvoeringspraktijk, om tot een
-
Politieke druk: als de besluitvorming die ten grondslag ligt aan het wetsvoorstel sterk
opzet van wetsvoorstellen en toetsing van wetsvoorstellen kan samenvallen. goede afweging te kunnen komen.
politiek bepaald is, is de kans dat de resultaten van de toetsing nog worden meegewogen, beperkt.
Wij adviseren om een grondige analyse te maken van de opzet en de werking van de bestaande toetsen en zonodig de opzet en werking te verbeteren.
In het praktijkonderzoek regeldruktoetsen laten wij voor een deel van de toetsen onderzoeken hoe ministeries de effecten in beeld hebben gebracht. Hieruit blijkt een grote diversiteit in de manier waarop effecten door ministeries worden getoetst. Bovendien wordt er onvoldoende
gedocumenteerd waarom een toets achterwege is gebleven. Met het oog op een RIA-systeem
vanaf 2011 moet de consequente uitvoering van toetsen verbeteren en moeten de effecten van de verschillende toetsen beter vergelijkbaar worden.
Wij adviseren om de consequente uitvoering van toetsen en de vergelijkbaarheid van toetsen te verbeteren.
1c
Suggestie voor de werkwijze
Uw departement inventariseert en analyseert op dit moment alle interdepartementale toetsen. Een methode die bij de analyse kan worden gebruikt, is het ‘omdraaien van de bewijslast’. Dit
1
Zie onder andere het onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van de Eerste Kamer: Cardoso Ribeiro, Naar zichtbaar
effectieve wisselwerking tussen beleid en uitvoering, Den Haag 2007. Zie ook: De Vries e.a., Evaluatie instrumentarium
uitvoerings- en handhavingstoets, Amsterdam 2003, Algemene Rekenkamer, Handhaven en gedogen, Den Haag 2005 en
Lauwerier, Wetgeving en publieke dienstverlening, Nijmegen 2008.
3
houdt in dat aan de departementen die verantwoordelijk zijn voor de toetsen wordt gevraagd aan te tonen dat de toetsen die worden gehanteerd leiden tot de beoogde verbetering van (de
werking van) wetgeving. Uw ministerie moet vooraf de criteria vaststellen die hiervoor gelden en dient de uitkomsten te beoordelen.
Gezien ons advies om het aantal beleidsinhoudelijke toetsen te beperken is het bovendien aan te bevelen om de ministeries te vragen om voor hun eigen toetsen de politieke prioriteit aan te geven. Ad 2.
Is een stappenplan of voorkeursvolgorde met betrekking tot alternatieven in wetgeving
wenselijk en zo ja, hoe zou die er uit moeten zien?
Zoals u weet hebben wij een website waarop een dergelijke voorkeursvolgorde vanuit het
oogpunt van de administratieve lasten wordt aangegeven (www.minderadministratievelasten.nl). Wij denken niet dat dezelfde voorkeursvolgorde van alternatieven geldt voor andere onderdelen van het IAK. Daarvoor verschillen de onderwerpen als handhaving, milieu en administratieve lasten te veel. Wel lijkt ons in alle gevallen de nuloptie, dat wil zeggen geen regelgeving, het
eerste alternatief dat moet worden overwogen. Deze nuloptie omvat enerzijds de vraag of er een taak ligt voor de overheid en anderzijds of regelgeving het meest aangewezen instrument is. Wij adviseren om in het IAK de nuloptie op te nemen als eerste alternatief dat moet worden overwogen. Ad 3.
Wat zijn concrete aanbevelingen voor de inrichting van een verantwoordings- en
toetsingsprocedure om te zorgen dat het IAK en de instrumenten daarvan daadwerkelijk in het proces van beleidsvorming en wetgeving verankerd worden?
Los van alle details en nuanceringen zien wij vier succesfactoren voor het op te richten IAK. Gezien het beoogde vergezicht – een Regulatory Impact Assessment – hebben deze vier succescriteria vooral betrekking op de categorie van toetsen waar beleidsinhoudelijke afwegingen worden
gemaakt. Wij ontlenen de criteria aan de reviews die de Wereldbank en de OECD in 2007 hebben uitgebracht over de aanpak van de administratieve lasten. Wij noemen: -
Expliciete afspraken over de wijze waarop effecten in beeld worden gebracht;
-
Een doelstelling die het niveau van een individueel dossier overstijgt;
-
Een probleemeigenaar die in de ministerraad kan interveniëren;
Een consequente toepassing van de toets/afweging en het toezicht hierop.
Expliciete afspraken over de wijze waarop effecten in beeld worden gebracht zijn bij de
administratieve lasten neergelegd in het standaardkostenmodel. Dit leidt tot transparantie en 4
voorkomt vertroebelende inschattingsverschillen als gevolg van methodologische keuzes. Het criterium raakt ook aan twee lessen die uit evaluaties van buitenlandse RIA-systemen kunnen worden getrokken. De eerste les is dat er voldoende statistieken en basiscijfers beschikbaar
moeten komen om effecten van voorgenomen wet- en regelgeving te kunnen kwantificeren. De tweede les is dat er bij departementen voldoende kennis moet worden opgebouwd over
onderkenning van mogelijke effecten en alternatieven en over de wijze van kwantificeren en andere analysetools.
De interventiemogelijkheid in de ministerraad – en hieraan gekoppeld politiek commitment – is
cruciaal voor het gewicht dat aan het IAK zal worden gehecht. Het is daarom belangrijk om er voor te zorgen dat de voornaamste effecten zo kernachtig mogelijk bij de ministerraadstukken worden
gevoegd. Dit raakt aan ons pleidooi voor focus: gestreefd moet worden om dit te beperken tot een notitie van 1 a 2 kantjes.
Door de reductiedoelstelling van 25 procent stijgt de aanpak van de administratieve lasten boven de concrete dossiers uit. Het belang van deze “hogere” doelstelling schuilt erin dat het onver-
mijdelijk is dat bij concrete dossiers andere beleidsdoelen belangrijker kunnen zijn. Een algemene
doelstelling maakt van de nood een deugd doordat het een incentive geeft om hiervoor op andere dossiers te compenseren.
Bij de aanpak van de administratieve lasten heeft het enorm bijgedragen dat de afweging/toets consequent wordt gemaakt. Dit draagt bij aan de cultuuromslag, waarbij beleidsmedewerkers
zich bewust worden van verschillende aspecten van good governance. Dit betekent ook dat deze
discipline ook moet worden vastgehouden als er politieke (tijds)druk bestaat.
Actal functioneert voor de administratieve lasten als een waarborg voor de kwaliteit en de
objectiviteit van de inschatting van de effecten. Op grond van de internationale ervaringen met
Regulatory Impact Assessments blijkt dat ook hier een vorm van toezicht nodig is om de kwaliteit te borgen.
Wij adviseren om de hierboven geschetste infrastructuur voor de administratieve lasten ook op te
bouwen voor het IAK. Hoogachtend,
R.L.O. Linschoten
Collegevoorzitter 5
Bijlage 1. Vergelijking tussen het IAK en een Regulatory Impact Assessment systeem: Een RIA-systeem is voor Actal het uiteindelijke doel waarnaar gestreefd moet worden. Een IAK in de vorm van een RIA bevat volgens ons onder andere: a) Zo veel mogelijk effecten en neveneffecten van voorgenomen regelgeving worden vooraf onderkend, dus ook de baten. b) Zodra zich substantiële effecten/neveneffecten lijken voor te doen, worden deze gekwantificeerd volgens een vooraf vastgestelde methodologie; c) De kwantificering van de belangrijkste effecten/neveneffecten worden standaard getoetst (wat de belangrijkste zijn, wordt vooraf door het kabinet bepaald via een limitatieve lijst); d) De in totaliteit meest relevante alternatieven worden geselecteerd en de (neven)effecten daarvan worden in één keer onderkend en gekwantificeerd. (Op dit moment worden voor elk afzonderlijk aspect nog alternatieven onderzocht en overwogen. Dit zou wat ons betreft nog steeds mogelijk moeten zijn in de toekomst, maar dan alleen voor zover die alternatieven nauwelijks of geen nadelig effect hebben op de andere aspecten); e) Het gehele proces wordt verantwoord in een apart document, dat net als de Memorie/Nota van Toelichting bij de Kamerstukken wordt gevoegd; de beknopte samenvatting hiervan dient bij de stukken voor de Ministerraad gevoegd te worden. f) Standaard worden stakeholders geconsulteerd; g) Het systeem wordt breed toegepast: zowel in de fase van beleidsvoornemens, de eerste fase van voorgenomen wet- en regelgeving (in de vorm van startnota’s en/of quick scans), de uitwerking van voorgenomen wet- en regelgeving, als in de fase van beleidsregels. De mate van kwantificering en de aard van de alternatieven is hierbij afgestemd op de fase. h) Het systeem sluit met zijn kwantificeringen aan op de verantwoording van de regering aan het parlement zoals de VBTB-systematiek (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording). Dit is inclusief de standaard evaluatie van wetgeving enkele jaren na inwerkingtreding (in die evaluatie dienen niet alleen de realisatie van het doel van de wet maar ook alle neveneffecten geëvalueerd te worden); i) Het systeem wordt (na verloop van tijd) verplicht en een orgaan houdt toezicht op de werking van het IAK, zowel als het gaat om het eindresultaat als om het proces (wordt voldoende moeite gedaan om effecten vooraf te onderkennen en cijfers te vinden voor de kwantificering, verloopt selectie van alternatieven objectief, wordt tijdig nagedacht over alternatieven, zorgt toetsing voor voldoende kwaliteit?) Bovenstaande betekent dat er een bewuste keuze door het kabinet gemaakt dient te worden over de vraag of men bereid is de kosten van een dergelijk systeem te dragen en alle voorzieningen te treffen, die daarvoor nodig zijn. In dat verband adviseren wij om bij enkele departementen op proef een RIA-systeem te introduceren om zicht te krijgen op de kosten en exacte randvoorwaarden voor een dergelijk systeem. Wij herhalen hier de belangrijkste reden om te streven naar een dergelijk integraal analysekader: voldoende aandacht voor effecten en alternatieven in de fase van beleidsontwikkeling en het opstellen van wetgeving kan veel (maatschappelijke) kosten na inwerkingtreding van wetgeving voorkomen. Dit op voorwaarde dat een goed werkbaar systeem wordt ontwikkeld waarmee tegelijkertijd een goede analyse van de effecten gewaarborgd wordt.
6
Bijlage 2. Fasering Wij zien de volgende fasering voor de ontwikkeling van een uitgebreid IAK: -
in 2008 worden de volgende doelen nagestreefd: - het overzicht van toetsen en toetsvragen wordt opgeleverd, - het beheer van toetsen wordt goed geregeld, - de analyse van de werking van bestaande toetsen wordt uitgevoerd; - de methodologie van kwantificering van lastenkant (nalevingslasten voor burgers/bedrijven, milieubelasting, gevolgen voor privacy, en belasting van overheidsorganisaties) wordt verder afgestemd en ontwikkeld; - bij enkele departementen wordt gestart met een proef om ervaring op te doen met RIAsystematiek (bij voorkeur kosten-baten-analyses).
-
in 2009 zou de verdere uitwerking moeten plaatsvinden: - de proeven met de RIA-systematiek worden geëvalueerd; - het kabinet zorgt ervoor dat voor die aspecten, waarvoor een kwantitatieve kabinetsdoelstelling is geformuleerd, voldoende basiscijfers (statistieken of nulmetingen) beschikbaar komen om bij nieuwe of gewijzigde wetgeving de gewenste kwantificeringen te kunnen uitvoeren; - het kabinet kiest de aspecten, waarop standaard getoetst zal worden; - een selectieprocedure wordt ontwikkeld om te bepalen welke beleidsvoornemens en wetsvoorstellen de effectanalyses moeten ondergaan en wanneer de verwachte effecten substantieel zijn (zie punt (b) in bijlage 1 hierboven; - ICT-instrumenten als de Instrumentenwijzer worden ontwikkeld of geïntegreerd; - de methodologie van de kwantificering van de batenkant wordt ontwikkeld; - kennis van het IAK bij departementen wordt opgebouwd, faciliteiten in de vorm van voldoende budget en multidisciplinaire aanpak worden gecreëerd.
-
in 2010 wordt met de nieuwe versie van het IAK proefgedraaid en er wordt ervaring opgedaan met ICT-tools en deze worden naar aanleiding daarvan bijgesteld.
-
in 2011 wordt het uitgebreide IAK verplicht.
7
